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ESFERA PBLICA E PARTICIPAO SOCIAL: POSSVEIS DIMENSES JURDICO-POLTICAS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS CIVIS DE PARTICIPAO SOCIAL NO MBITO DA GESTO

DOS INTERESSES PBLICOS NO BRASIL*

Rogrio Gesta Leal** Leandro Konzen Stein***

RESUMO A noo de democracia e de espao pblico sofre profundas transformaes com o advento do paradigma do Estado Democrtico de Direito, vigente no Brasil desde a Constituio de 1988. No plano terico, em J. Habermas que iremos encontrar os fundamentos epistemolgicos de tal modelo, a partir da Teoria da Ao Comunicativa, calcada na noo de poltica democrtica deliberativa, em que o conceito de esfera pblica reformulado de modo abranger um conjunto espontaneamente gerado de arenas polticas informais, dialogicamente discursivas e democrticas, e tambm o prprio contexto cultural e base social respectivos. A partir de tais reflexes que se consegue entender a idia de democracia procedural/procedimental como resultado de uma comunicao no coatada entre os sujeitos sociais. Nesse contexto, se insere a conformao dos direitos civis de participao poltica na histria recente do Ocidente, que pode ser bem visualizada no plano
Este trabalho foi desenvolvido por conta do projeto de pesquisa intitulado A DELEGAO DA PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS A AGENTES PRIVADOS E SUA REGULAO PELO PODER PBLICO: MODELOS, FUNDAMENTOS E CONTEDOS NUMA PERSPECTIVA COMUNITRIA E DA CIDADANIA, desenvolvido junto ao Centro de Estudos e Pesquisas de Energia Alternativas e Servios Pblicos, do Programa de Mestrado em Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC, RS, Brasil. ** Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, Doutor em Direito, Professor Titular da Universidade de Santa Cruz do Sul, Professor Colaborador da Universidade Estcio de S. Professor Visitante da Universit Tlio Ascarelli Roma Tre, Universidad de La Corua Espanha, e Universidad de Buenos Aires. Lder do Grupo de Estudos e Pesquisas: Estado, Administrao Pblica e Sociedade, vinculado ao CNPq. *** Mestrando em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul/UNISC. Bolsista da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior/CAPES. Integrante dos Grupos de Estudos e Pesquisas: Estado, Administrao Pblica e Sociedade e Jurisdio Constitucional Aberta, ambos vinculados ao CNPq.
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internacional por inmeros documentos. No plano interno, podemos perceber o acolhimento dos direitos civis de participao social no texto constitucional, dos quais podemos destacar: a exigncia de publicidade dos atos da Administrao, o dever da Administrao Pblica prestar informaes cidadania, o direito do cidado em obter certides do Poder Pblico e o direito de petio. Paralelamente a estes institutos que alcanam a sociedade civil para efeitos e objetivos mais gerais, conta-se ainda com instrumentos de carter poltico-legislativos, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. Todavia, a experincia brasileira envolvendo estes institutos formais, regra geral, no tem sido muito exitosa, tanto em face da cultura centralizadora que marca a histria das administraes pblicas nacionais, como em razo da passividade cvica que identifica a maior parte de sua cidadania. Destarte, para a construo de uma participao mais efetiva, deve a comunidade assumir sua quota de responsabilidade no processo, primando para que as relaes sociais sejam mediadas pelo reconhecimento de obrigaes, direitos e representao de interesses.

PALAVRAS-CHAVES: JRGEN HABERMAS; ESFERA PBLICA; DIREITOS FUNDAMENTAIS CIVIS DE PARTICIPAO SOCIAL; E GESTO DE INTERESSES PBLICOS.

ABSTRACT The notion of democracy and public space has undergone deep transformations with the arrival of the Democratic Constitutional State paradigm, valid in Brazil since the Constitution of 1988. At the theoretical scope, it is in J. Habermas that we will find the epistemic basis of such model, from the Communicative Action Theory, shaped by the notion of deliberative democratic politics, in which the concept of public sphere is reformulated in a way of reaching an ensemble generated spontaneously from the informal political area, with discursive and democratic dialogue, and also its own respective cultural context and social basis. From such reflections it is possible to understand the idea of procedural/ proceeding democracy as a result of a non constrained communication among the social individuals. In this context, the conformation of civil rights of political

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participation is inserted at the occidental recent history, which can be well seen at the international level through countless documents. At the intern level, we can notice the reception of civil rights of political participation at the Constitutional text, from which we can point out: the requirement of publicity for the Administration Acts, the obligation of the Public Administration of giving information for the citizenship, the citizen right of obtaining certificates from the Public Power and the petition right. In parallel to these institutes that reach the civil society for more general effects and objectives, there are still instruments of political-legislative characters, such as the plebiscite, the referendum and the popular initiative. Notwithstanding, the Brazilian experience with these formal institutes, as a general rule, has not been very successful, as due to the centralizing culture that stamps the history of the national public management, as due to the civic passivity that identifies great part of its citizenship. In this manner, for the construction of a more effective participation, the community must assume its quota of responsibility in the process, doing its best for the social relations be mediated by the recognition of obligations, rights and the representation of interests.

KEY-WORDS: JRGEN HABERMAS; PUBLIC SPHERE; FUNDAMENTAL CIVIL RIGHTS OF SOCIAL PARTICIPATION; AND PUBLIC INTERESTS

ADMINISTRATION.

INTRODUO Pretende-se no presente trabalho propor uma reflexo sobre o tema do espao pblico e as possveis dimenses jurdico-polticas de participao social nele, enquanto espcies de direitos fundamentais civis. Para tanto vamos, preliminarmente, (1) delimitar o que entendemos por espao pblico, valendo-nos, para tanto, das contribuies tericas de Jrgen Habermas, para em seguida estabelecer o foco de direitos civis e polticos fundamentais de participao social na constituio do mundo da vida; (2) em seguida, vamos verificar quais os pressupostos e condies normativas outorgadas pela Carta Poltica brasileira de 1988 efetivao daqueles direitos; (3) por fim, buscaremos demarcar

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alguns instrumentos jurdicos e polticos que esto informando possibilidades exemplificativas dos direitos sob comento.

1. ESFERA PBLICA COMO LCUS DA POLTICA E DO PODER: Em texto j clssico da literatura poltica, Chantal Mouffe refere que a democracia moderna vem marcada por nveis de complexidade e tenso social absolutamente diferenciados de toda a experincia ocidental, fazendo com que as formas de democracia direta fossem substitudas pela representativa, o que evidencia, mais do que um problema de tipo de sociedade, a ausncia de criatividade compromissada com a soberania popular para os fins de criar mecanismos e instrumentos de participao cidad.1 De outro lado,
[] the dissolution of the markers of certainty is the main characteristic of the modern democracy. In other words, modern democracy society is a society in which power, law and knowledge experience a radical indeterminacy. This is the consequence of the democratic revolution, which led to the disappearance of a power that was embodied in the person of the prince and tied to a transcendental authority.2

Significa dizer que esta ausncia de certezas vai imprimindo no mbito das relaes sociais desafios integrao e harmonizao de tantas diferenas (culturais, religiosas, econmicas, de gnero, etc), o que se projeta para o mbito da poltica lato senso (governamental, notadamente), em que o Estado, a Sociedade Civil e o Mercado, como momentos radicalizadores da superao daquela autoridade transcendente criticada por Mouffe, afiguram-se como novos sujeitos sociais que formatam o que podemos chamar de novo espao pblico.

A formatao desta esfera pblica, todavia, deve ser constituda pela via do uso emancipado da razo daqueles atores sociais, como explorado por Habermas dentre outros, sob pena de sucumbir-se s teses neo-hobbesianas que tratam a natureza humana como irrecupervel ou autofgica, e, por isto, necessitada de controles institucionais mais duros e incisivos. Tais perspectivas no compreendem a complexidade desta natureza,
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MOUFFE, Chantal. The Democratic Paradox. New York: Verso, 2002. Idem, p.02.

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qual, la penultima legge la propensione alla sicurezza proiettata nel futuro; ma lultima la credenza, che comporta un impulso, di poter diventare tutto ci che entra nella sua riflessione, tutto ci che egli si propone.3

Uma das formas mais acabadas deste nvel de racionalidade emancipada, ao menos das tradicionais formas de exerccio do poder poltico do medievo, opera-se pela variante poltica da esfera pblica burguesa, concebida como tendo emergido, em termos histricos, a partir de um debate jurdico sobre princpios mais abstratos, inclusivos e universais da comunidade poltica, a Lei Fundamental4.

As bases matriciais de aprofundamento do conceito de espao/esfera pblica que envolve de forma mais direta o tema da democracia deliberativa e da sociedade civil, no contexto de um novo paradigma de filosofia do Direito (procedimental), encontram-se em importante trabalho de Habermas, qual seja, a Teoria da Ao Comunicativa.5 Foi aqui que Habermas materializou o que se convencionou chamar de "viragem lingustica", iniciada j h alguns anos antes, e que estabeleceu as bases de seu modelo terico de comunicao poltica, o que fundamental para poder-se interpretar conceito de esfera pblica, por um lado, integrado num modelo terico em que a comunicao e a linguagem so as traves mestras; por outro, mantidas as suas caractersticas essenciais de forma privilegiada de emancipao democrtica.

Neste ponto, resta claro ao autor, com o que se concorda, que os conflitos que se tm desenvolvido nas ltimas dcadas nas sociedades capitalistas avanadas, no tm se dado pela via de partidos polticos ou representaes institucionais da sociedade, nem podem ser apaziguados atravs do recurso a compensaes materiais conformes ao sistema de mercado e de poder existentes, isto porque, se os subsistemas possuem mecanismos para

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RODOT, Stefano. Il passagio dal soggetto alla persona. Roma: Editoriale Scientifica, 2006, p.26. HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da esfera pblica: investigaes quanto a uma categoria da sociedade burguesa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1984, p.38 e ss. 5 Estamos usando aqui a traduo espanhola, HABERMAS, Jrgen. Teoria de la Accin Comunicativa. vol. I e II. Madrid: Taurus, 1999.

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a sua prpria expanso (mercado, direito, economia), o que pode ser exemplificado pela procura constante por parte do capitalismo de novos mercados, o mundo da vida no possui uma tal caracterstica expansionista no que diz respeito orientao para o entendimento mtuo. Assim, o processo de colonizao do mundo da vida s pode ser enfrentado com nveis de eficcia e legitimidade maiores a partir do conceito e operacionalidade da esfera pblica, redimensionada em seu sentido e pragmtica dados, fazendo com que as esferas de ao especializadas daqueles subsistemas voltem a estar ligadas a ela. Esta condio permitiria que discusses crticas e racionais envolvendo a cidadania tornassem a ser as principais responsveis pela coordenao da ao nesses contextos de ao, agora colonizados por imperativos sistmicos.

Daqui, chega-se, ento, concepo habermasiana de poltica democrtica deliberativa, baseada em um modelo terico dual, relacionado no apenas com a formao da vontade, institucionalizada no complexo parlamentar, mas tambm com uma noo de esfera pblica que reenviada a um conjunto espontaneamente gerado de arenas polticas informais, dialogicamente discursivas e democrticas, e ao prprio contexto cultural e base social respectivos, afigurando-se esta democracia deliberativa como uma oposio binria entre o plano formal e institucionalizado da democracia e os domnios informais e anrquicos de formao da opinio. Esta noo de poltica democrtica deliberativa, por sua vez, assenta-se tambm na teoria da comunicao habermasiana, cujo ideal regulador um modelo de prtica discursiva dialgica, face-a-face e orientada para o entendimento mtuo, atravs exclusivamente da fora do melhor argumento.

a partir de tais reflexes que se consegue entender a idia de democracia procedural/procedimental como resultado de uma comunicao no coatada entre os sujeitos sociais, o que remete para uma interpretao da vida poltica que difere da perspectiva liberal do Estado, enquanto garante de uma sociedade regulada pelo mecanismo do mercado e pelas liberdades privadas, concebendo o processo democrtico como o resultado de compromissos entre interesses privados concorrentes (portanto, sem jamais negar os conflitos sociais, admitindo-os como prprios das relaes sociais complexas), o

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que implica que as regras deste processo poltico sejam responsveis pela sua transparncia e honestidade, bem como sejam justificadas atravs dos direitos fundamentais, como da concepo republicana de uma comunidade tica institucionalizada no Estado, em que a deliberao democrtica se assenta num contexto cultural que garante uma certa comunho de valores.

A partir de 1985, pode-se perceber um amadurecimento do conceito de esfera pblica em Habermas6, uma vez que se distancia um pouco da concepo unitria de esfera pblica, em favor de uma mais multiforme, ainda que lingisticamente coesa, uma rede altamente diferenciada de esferas pblicas locais e supra-regionais, literrias, cientficas e polticas, interpartidrias ou especficas de associaes, dependentes dos media ou subculturais.7 Nesta rede de esferas pblicas, ocorrem processos discursivos de formao da opinio e da vontade cujo principal objetivo a difuso do conhecimento e da informao, bem como a sua interpenetrao. Desta forma, as fronteiras entre estas mltiplas esferas pblicas so, por definio, permeveis, dado que cada esfera pblica est aberta a todas as outras e aos seus agentes sociais (sujeitos de direitos).

Por certo que o esgaramento da esfera pblica no como lcus do Estado, mas da poltica, espao em que todos os agentes sociais tm o dever e direito de participar de forma efetiva, no implica a substituio ou derrocada das esferas institucionais de representao poltica tradicionais (Executivo, Legislativo e Judicirio), at porque, como adverte Habermas, o poder comunicativo no pode substituir a lgica sistmica da burocracia, e a solidariedade no pode substituir o poder administrativo, na medida em que a responsabilidade da tomada de deciso s pode ser garantida eficazmente pelo processo poltico institucionalizado (sob pena de anarquia desgovernada). esfera pblica
A comear pelo texto HABERMAS, Jrgen. Die Neue Unbersichtlichkeit: Kleine Politische Schriften V. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag, 1985. 7 HABERMAS, Jrgen. Conscincia Moral e Agir Comunicativo. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1989, p.73. Aqui o autor, ao reconhecer a existncia desta pluralidade lingisticamente unificada de espaos pblicos, vai alertar para o fato da necessidade dela desenvolver uma combinao prudente entre poder e auto-limitao, entre ao/influncia e reflexo/tematizao, localizando a soberania popular, entendida enquanto um fluxo de comunicao, no poder dos discursos pblicos que tematizam problemas de interesse geral.
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esgarada, pois, fica reservado o poder de influenciar, de forma indireta ou mesmo direta, os corpos polticos formais, mecanismo nico de legitimao do Poder Poltico e de seu exerccio.8

A esfera pblica aqui toma feies de um verdadeiro sistema de deteco de problemas sociais, devendo ser capaz, para ser efetiva na perspectiva habermasiana -, de problematizar estes problemas por si identificados. Na medida em que a esfera pblica no pode ser representada enquanto uma instituio social ou jurdica propriamente dita, mas sim enquanto uma network for communicating information and points of view (i.e., opinions expressing affirmative or negative attitudes)9, podemos identificar uma outra funo especfica dela, a saber, a filtragem e a sintetizao dos fluxos comunicativos e opinies pblicas tematicamente pertinentes comunidade. Tal perspectiva retira, epistemologicamente, das instncias institudas do poder poltico tradicional, as rdeas exclusivas da deliberao sobre a delimitao das prioridades pblicas e das polticas que devero atend-las, bem como a forma com que sero operacionalizadas e controladas. Em outras palavras, isto evita o auto-fechamento sistmico dos corpos polticos burocrticos, que impedem uma participao democrtica mais profunda por parte dos cidados. Mas como se projetam estes atores sociais que compe a esfera pblica no mbito das regulaes normativas deontolgicas? Atravs, por exemplo e no que nos interessa problematizar aqui, da jurisdicizao dos seus interesses e mesmo condio enquanto sujeitos de direitos. Neste sentido, a conformao dos chamados direitos civis de participao poltica na histria recente do Ocidente trouxe uma razovel contribuio ao debate, o que passamos a explorar.

2. DIREITOS CIVIS E POLTICOS FUNDAMENTAIS: Numa perspectiva histrica, podemos afirmar que o tema dos Direitos Civis e Polticos, alm de novo no cenrio jurdico, sempre esteve umbilicalmente jungido a um outro tema maior que o dos Direitos Humanos em sua acepo internacional, haja vista os
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HABERMAS, Jrgen. Communication and the evolution of society. op.cit., p.67. Idem, p.69.

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termos de alguns documentos de meados do sculo XX, como a Carta Atlntica, firmada por Roosevelt e Churchill em 14/08/1941, e a Declarao das Naes Unidas, firmada em 01/01/1942. A despeito da importncia destas iniciativas, tambm possvel asseverar que o marco histrico mais incisivo deles restou consubstanciado pela Declarao Universal, de 10 de dezembro de 1948, que, aps a 2 Guerra, vem consagrar um consenso sobre valores jurdicos e polticos de alcance global.

Esta Declarao estabeleceu uma mediao do discurso liberal da cidadania at ento vigente de forma hegemnica em face das economias de mercados j transnacionais, com o discurso social que toma corpo e vulto, igualmente em face das conseqncias perversas de excluso fomentadas pelo mesmo modelo de mercado e economia, trabalhando tanto direitos civis e polticos como direitos sociais, econmicos e culturais, contribuindo demarcao conceitual e operacional contempornea dos direitos humanos10, deduzindo ser o valor da liberdade conjugado ao valor da igualdade, consoante faz parecer a Resoluo n32/130, da Assemblia Geral das Naes Unidas, quando afirma que todos os direitos humanos, qualquer que seja o tipo a que pertencem, se interrelacionam necessariamente entre si, e so indivisveis e interdependentes.

Vrios preceitos da Declarao Universal so, com o passar do tempo, incorporados a Tratados Internacionais, que possuem, em razo de sua natureza, fora jurdica vinculante, como o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econmicos e Culturais, ambos de 1966, os quais compem, juntamente com a Declarao Universal, a chamada Carta Internacional dos Direitos Humanos. Mais recentemente, no plano normativo internacional, vamos ter a resoluo n2.200, das Naes Unidas, de 03 de janeiro de 1976, nominada de Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, sendo que no final do ano de 1982 setenta e cinco (75) Estados a ratificaram. Este Pacto composto de um prembulo e trinta e um (31)
A unidade referida diz respeito ao fato de que uma gerao de direitos no substitui a outra, mas com ela se interage. Neste sentido o livro de ESPIELL, Hector Gross. Estudios sobre Derechos Humanos. Madrid: Civitas.1988, p.92.
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artigos. J nos termos da Resoluo n2.200-A, em 23 de maro de 1976, a Assemblia Geral das Naes Unidas colocou em vigor o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, constituindo-se de um prembulo e 53 artigos, sendo que no final de 1982, setenta e dois (72) Estados o ratificaram.

Os direitos civis e polticos estabelecidos pela ONU neste documento foram: direito igualdade de trato ante os tribunais e demais rgos de administrao da justia; direito segurana da pessoa e proteo pelo Estado contra toda violncia ou dano fsico, tanto infligidos por funcionrios do governo como por indivduos, grupos ou instituies; direitos polticos, em especial o de participar de eleies, a votar e a ser candidato, com base no sufrgio universal e igual, a tomar parte no governo, assim como na conduo dos assuntos pblicos em todo os nveis, e igualdade de acesso Administrao Pblica; o direito de liberdade de trnsito e de residncia dentro das fronteiras do Estado, direito a sair de qualquer pas, inclusive do prprio, e voltar ao prprio pas; direito nacionalidade; direito ao matrimnio e escolha do cnjuge; direito propriedade individual ou em associao; direito liberdade de pensamento, conscincia e religio; direito liberdade de opinio e expresso; direito liberdade de reunio e associao pacfica11.

Tais previses normativas internacionais, entretanto, no se projetaram direta e incisivamente sobre os Estados Nacionais (em fase j de internacionalizao), e isto por razes mltiplas e complexas, tema que no podemos exaurir nos limites deste trabalho.

Para o estudo que se pretende, a relao entre Estado e Sociedade Civil em termos de gesto de interesses pblicos em nada se alterou ao longo dos ltimos tempos com a edio daquelas regras internacionais ratificadas pelos pases signatrios, mais especificamente as atinentes aos direitos civis e polticos de tomar parte no governo, assim como na conduo dos assuntos pblicos em todo os nveis, e igualdade de acesso Administrao Pblica.
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Neste sentido o texto de ALEINIKOFF, Alexander. Semblances of sovereignty. Boston: Harvard University Press, 2001.

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Ocorre que a concepo hegemnica no mbito daqueles direitos civis e polticos tm sido restringidos a uma dimenso meramente institucionalista e minimalista, haja vista que se contenta com espaos minsculos de ao social, sem maior reflexividade e mobilizao poltica das comunidades, adotando, por exemplo, o voto, como o grande e qui nico instrumento e momento de participao no governo e nos interesses pblicos12.

Estamos querendo dizer, com Poulantzas, que acatar os princpios informados pelos direitos civis e polticos implica reconhecer, a uma, que o Estado deve ser radicalmente democratizado, tornando o parlamento, as burocracias estatais e os partidos polticos, mais abertos e responsveis pelas bases fundacionais que os justificam; a duas, que novas formas de lutas em nvel local (sindicatos, movimentos sociais, grupos ecolgicos) sejam fomentadas e reconhecidos como legtimos interlocutores da cidadania, assegurando que a sociedade, tanto quanto o Estado seja democratizada, ou seja, sujeita a procedimentos que assegurem a responsabilidades compartilhadas.13

Na dico de Macpherson, buscando subsdios em J. S. Mill, e indo alm dele, s tem sentido pensar os direitos civis de participao poltica da cidadania nos rumos de sua prpria histria a partir de condies objetivas e subjetivas de interao e interlocuo com o Estado Administrador e suas instncias burocrticas.14 Estas reflexes se fundam na crena de que, se as pessoas sabem que existem oportunidades para participao efetiva no processo de tomada de decises, elas provavelmente acreditaro que a participao vale a pena; provavelmente participaro ativamente e provavelmente consideraro que as decises coletivas devem ser obedecidas, tudo isto dependendo, claro, de condies objetivas e subjetivas viabilizadoras da participao.

Conforme bem lembra PAUPRIO, Arthur Machado. Teoria Democrtica do poder. Rio de Janeiro: Pallas, 1976, p.81. 13 POULANTZAS. Niklos. La Crise de l'Etat. Paris: Presses Universitaires de France, 1978. O autor, aqui, faz uma severa crtica contra a ampliao dos poderes do Estado, tanto da social-democracia como do socialismo real, realizando uma criativa construo de um socialismo alternativo, democrtico e autogestionrio. 14 MACPHERSON, C.B. La Democracia Liberal y su poca. Madrid: Alianza Editorial S.A., 1977, p.38. Ver tambm do mesmo autor: (a) Ascenso e queda da justia econmica. So Paulo: Paz e Terra, 1991; (b) A Teoria Poltica do Individualismo Possessivo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.

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Na verdade, enquanto os direitos civis e polticos auto-determinao foram aplicados somente esfera do governo, a democracia esteve restrita ao voto peridico ocasional, contando pouco na determinao da qualidade de vida das pessoas. Para que a auto-determinao possa ser conquistada, aqueles direitos humanos e fundamentais precisam ser estendidos do Estado a outras instituies centrais da sociedade, pois a estrutura do contemporneo mundo corporativo internacional torna essencial que as prerrogativas civis e polticas dos cidados sejam ampliadas permanentemente por um conjunto similar e variado de deveres, centrados na idia de responsabilidade coletiva que marca a gesto dos interesses comunitrios. Por tais razes, certo sustentarmos a tese de que ao lado destes direitos h deveres igualmente importantes a serem observados, tais como: (a) o da solidariedade; (b) o da tolerncia; (c) o do envolvimento orgnico e efetivo da cidadania nos assuntos pblicos; (d) o do controle da administrao pblica, dentre outros15.

Numa sociedade complexa como a internacional e a brasileira, circunstncias como a pobreza extrema, as enfermidades, a falta de habitao e alimentao, o analfabetismo, a inexistncia de informao e educao, na maior parte das vezes, inviabilizam as condies e possibilidades de efetividade da participao, motivos pelos quais, mais do que nunca, impe-se repensarmos formas alternativas de viabilizao da participao conjunturalmente situada (isto , levando em conta as particularidades dos sujeitos da fala, e suas desigualdades materiais e subjetivas), nica maneira de se dar concretude s previses jusfundamentais anteriormente referidas.

De uma certa forma, a partir da Constituio de 1988, teve-se no pas uma renovao de esperanas e inovaes principiolgicas e regratrias na concepo de Sociedade Civil, da Democracia e do Estado, temas absolutamente relevantes no desenho do perfil de Administrao Pblica que vai se formatar, e mesmo da ampliao significativa

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Neste sentido, ver o trabalho de NINO, Carlos Santiago. tica y Derechos Humanos. Buenos Aires: Astrea, 1989.

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dos direitos fundamentais de participao poltica consectrios da, questes que passamos a abordar.

3. PERSPECTIVAS CONSTITUCIONAIS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DE PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL: A idia de Estado Democrtico de Direito est associada, necessariamente, existncia de uma Sociedade Democrtica de Direito, o que de uma certa forma resgata a tese de que o contedo do conceito de democracia aqui se assenta na soberania popular (poder emanado do povo) e na participao popular, tanto na sua forma direta como indireta, configurando o que podemos chamar de princpio participativo, ou, em outras palavras: democratizar a democracia atravs da participao significa em termos gerais, intensificar a optimizao das participaes dos homens no processo de deciso.16

Para tanto, a densificao da democracia sociedade brasileira implica, salvo melhor juzo, no s oportunidades materiais de acesso da populao gesto pblica da comunidade, mas fundamentalmente de frmulas e prticas de sensibilizao e mobilizao dos indivduos e das corporaes participao, atravs de rotinas e procedimentos didticos que levem em conta as diferenas e especificidades de cada qual.

Mas de quem a responsabilidade neural implementao no mnimo das condies objetivas e subjetivas destas medidas todas que estamos referindo? Se tal responsabilidade no pode se encontrar exclusivamente nas mos de um nico sujeito social, porque est dispersa sobre todas as representaes e presentaes (individuais e coletivas) existentes, temos que ainda o Estado enquanto espao legtimo de debate pblico igualitrio sobre o que se quer da e na sociedade o locus privilegiado de impulso constituio de uma Sociedade Democrtica de Direito, haja vista tanto os vetores axiolgicos desta sociedade que j esto postos em termos constitucionais (com os direitos humanos e fundamentais explcitos e implcitos vigentes hoje no Texto Poltico brasileiro),
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SOARES, Fabiana de Menezes. Participao Popular no Estado: fundamentos da democracia participativa. In: Direito administrativo de Participao. Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 1997, p. 34.

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como os compromissos emancipatrios republicanos, desenhados pelos princpios do mesmo Diploma Legal.

Ocorre que, no Brasil da metade da dcada de 1960 at a abertura democrtica, a noo e prtica das polticas pblicas no contexto das prioridades governamentais caracterizou-se pela implementao de um novo paradigma, o da eficincia, no qual os interesses econmicos prevaleceram sobre os interesses sociais, fundamentalmente porque assentado sobre conceitos e perspectivas induzidas pelo mercado. Assim, tradicionalmente, a formulao de polticas nunca foi o resultado de um processo de negociao e compromisso com diferentes setores sociais e foras polticas, passando sequer a existir ou dependendo principalmente do que se convencionou chamar de ao tecnoburocrtica, atravs da nfase aos programas de racionalizao e organizao do setor pblico17.

Algumas tendncias contemporneas, todavia, apontam o surgimento de um modelo de Estado caracterizado pelo distanciamento de algumas funes tradicionais que vinha exercendo, e assumindo outras novas, o que o est levando a um novo papel, em que o setor pblico passa de produtor direto de bens e servios para indutor e regulador do desenvolvimento, atravs da ao institucional gil, de forma inovadora e democrtica, compartilhando responsabilidades com o tecido social e tendo como preocupaes nodais: a regulao, a representatividade poltica, a justia e a solidariedade.

Tais caractersticas, por outro lado, implicam o reconhecimento da necessidade tambm de uma nova relao Sociedade Civil e Estado, fundada no reconhecimento efetivo dos direitos civis fundamentais de participao poltica da cidadania, e na criao de mecanismos e instrumentos viabilizadores desta participao, bem como no fato de que este Estado perdeu a deteno da centralidade do poder poltico, porque participa agora de um novo pacto social. No dizer de Boaventura de Souza Santos:
Neste sentido, ver o excelente texto de JACOB, Pedro. Movimentos Sociais e Polticas Pblicas. So Paulo: Cortez, 1993, p.09 e seguintes. Na mesma direo, o texto de SOLA, Lourdes. Reformas do Estado para qual democracia? O lugar da poltica. In PEREIRA, Luis Carlos Bresser & WILHEIM, Jorge. Sociedade e Estado em Transformao. So Paulo: UNESP, 1999, pp.23/65.
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A construo de um novo contrato social, trata-se de um contrato bastante diferente do da modernidade. antes de mais nada um contrato muito mais inclusivo porque deve abranger no apenas o homem e os grupos sociais, mas tambm a natureza. Em segundo lugar, mais conflitual porque a incluso se d tanto por critrios de igualdade como por critrios de diferena. Em terceiro lugar, sendo certo que o objetivo ltimo do contrato reconstruir o espao-tempo da deliberao democrtica, este, ao contrrio do que sucedeu no contrato social moderno, no pode confinar-se ao espao-tempo nacional estatal e deve incluir ingualmente os espaos-tempos local, regional e global. Por ltimo, o novo contrato no est assente em distines rgidas entre Estado e sociedade civil, entre economia, poltica e cultura, entre o pblico e privado. A deliberao democrtica, enquanto exigncia cosmopolita, no tem sede prpria, nem uma materialidade institucional especfica.18

Neste novo modelo de Estado e Sociedade Civil, a funo do primeiro no s garantir a igualdade de oportunidades aos diferentes projetos de institucionalidade democrtica, mas deve tambm garantir padres mnimos de incluso, que tornem possvel cidadania ativa criar, monitorar, acompanhar e avaliar o desempenho dos projetos de governo e proteo da comunidade. Esses padres mnimos de incluso so indispensveis para transformar a instabilidade institucional em campo de deliberao democrtica19.

No mbito do texto constitucional brasileiro vigente podem-se destacar algumas previses normativas muito claras nesta direo, dentre as quais, no plano formal e constitucional, tratando de requisitos instrumentais da participao e do controle social da administrao pblica, referem sobre: (a) a exigncia de publicidade dos atos da Administrao, para os fins de garantir um grau de visibilidade do poder poltico e social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos, ao mesmo tempo que se impe como requisito de vigncia da norma legal; (b) o dever da Administrao Pblica prestar informaes cidadania, para os efeitos de interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, nos termos do art.5,
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SANTOS, Boaventura de Souza. Reivindicar a democracia: entre o pr-contratualismo e o pscontratrualismo. In OLIVEIRA,Francisco de & PAOLI,Maria Clia. Os sentidos da democracia. Petrpolis,RJ: Vozes,1999, p.112. 19 Ver o texto de AVRITZER, Leonardo. Teoria democrtica, esfera pblica e participao local. In Revista Sociologias, ano1, n2, julho/dezembro de 1999. Porto Alegre: UFGRS, 1999, pp. 18/43.

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inciso XXXIII, da Carta Poltica; (c) o direito do cidado em obter certides do Poder Pblico, visando trazer informaes oficiais sobre interesses pessoais e determinados, consoante disposio constitucional inscrita no art.5, inciso XXXIV, do mesmo Estatuto; (d) o direito de petio, garantido a qualquer pessoa, independentemente de ser ou no cidado, alcanando aos trs poderes do Estado, para os fins de defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder, nos termos do art.5, inciso XXXIV, a .

Paralelamente a estes institutos que alcanam a sociedade civil para efeitos e objetivos mais gerais, conta-se ainda com instrumentos de carter poltico-legislativos, assim dispostos no texto poltico do pas: (a) O Plebiscito: configurando consulta popular de carter deliberativo frgil, mas efetivo, em que o cidado chamado a manifestar-se costumeiramente sobre um fato ou uma deciso a ser tomada, quase sempre no sentido de dar-lhe ou no valorao jurdica, sendo vinculante o resultado desta manifestao popular Administrao Pblica, cuja regulao normativa se encontra posta nos temos da Lei Federal n9.709, de 18/11/98, bem como no mbito dos arts.14, I; 49, XV; 18, 3; 18, 4, todos da Constituio Federal; (b) O Referendo: caracterizado pela oportunidade que o cidado tem de manifestar-se sobre decises de rgos legislativos ou administrativos, com o propsito de mant-las ou desconstitu-las, afigurando-se, portanto, como uma hiptese de autogoverno popular restrito aos termos que lhe so sujeitos. A Constituio Federal de 1988, em seu art.14, II, e 49, XV, regulamentado pela Lei Federal n9.709, de 18/11/98, fixou a competncia do Congresso para autorizar o seu emprego; (c) A Iniciativa Popular: notadamente legiferante, este instituto atribui aos cidados ou pessoas jurdicas representativas de categorias de interesses, em quorum especialmente definido, competncia para propor medidas legislativas ou decises administrativas. A Carta Poltica vigente, em seus arts.27, pargrafo quarto; 29, XIII; 61, caput e pargrafo segundo, prev o instituto, mas na modalidade legislativa, silenciando sobre a administrativa.

A experincia brasileira envolvendo estes institutos formais, regra geral, no tem sido muito exitosa, tanto em face da cultura centralizadora que marca a histria das administraes pblicas nacionais, como em razo da passividade cvica que identifica a

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maior parte de sua cidadania, gerando meras expectativas de governo e gesto compartilhados.

Mesmo em tal cenrio, algumas modalidades de participao social no mbito da administrao pblica, em termos especulao doutrinria, legislativa e mesmo de experimentos locais, tm revelado a importncia e eficcia de alguns institutos mais polticos do que jurdicos de gesto pblica compartida, dentre os quais: (a) a consulta popular sobre determinadas questes envolvendo demandas comunitrias que precisam ser atendidas com grau de prioridade diferido; (b) o debate pblico, possibilitando Administrao o conhecimento de diversas posies em torno de um determinado assunto, de interesse coletivo ou difuso, oportunizando aos indivduos e grupos interessados a possibilidade de discutir amplamente sobre medidas j propostas; (c) a audincia pblica, oportunidade em que a cidadania consultada sobre a pertinncia de determinado projeto ou poltica pblica a ser executado pela Administrao, no caso brasileiro previsto nos termos dos arts. 204, II, versando sobre as polticas pblicas de assistncia social, e 216, pargrafo primeiro, tratando da proteo da cultura no pas.

De uma certa forma, pode-se dizer que o pas deu um salto formal importante nos ltimos anos nesta direo, haja vista uma srie de medidas que foram tomadas em nvel federal, tais como: (a) os termos da Lei Federal n8.987/95, regulando ainda que de forma tmida a participao dos usurios na execuo da prestao de servios pblicos por concessionrias e permissionrias; (b) a Lei Federal n9.427/96, que trata do setor eltrico, exigindo audincia pblica para a tomada de decises que afetem consumidores e mesmo agentes econmicos envolvidos, a ser convocada pela Agncia Nacional de Energia Eltrica; (c) a Lei Federal n9.472/97, que trata das Telecomunicaes, demandando consulta pblica para o debate dos regulamentos que gestao tais servios; (d) a Lei Federal n9.472/97, que trata da Agncia Nacional do Petrleo, perquirindo tambm audincia pblica para quaisquer aes ou decises que atinjam consumidores direta ou indiretamente; (e) a Lei Federal n10.257/2001, que trata do Estatuto da Cidade, criando uma srie de instrumentos e espaos de participao social; (f) a figura jurdica do Amicus

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Curiae, forjado pelos termos da lei Federal n9.886/1999, ampliando a possibilidade de participao no mbito do controle de constitucionalidade do pas.

CONSIDERAES FINAIS: Ao longo deste trabalho procuramos demarcar definio do que seja uma esfera pblica no-estatal e que maneira isto amplia as condies e possibilidades da cidadania no pas, bem como sua participao efetiva no mbito da participao na gesto das polticas pblicas.

Dado o estado de fragilidade econmica e cultural por que passa a maior parte da sociedade brasileira, e em face da capacidade e estgio de organizao e mobilizao do mercado neo-capitalista que se fortifica a cada momento no pas, impe-se ao Estado (parlamentar, executivo e judicante) a tarefa nuclear de criar condies objetivas e subjetivas realizao das prerrogativas e promessas constitucionais vigentes, notadamente a partir de procedimentos democrticos de incluso social em todas as esferas e momentos da ao poltica gestacional das demandas comunitrias.

Para que isto seja possvel, no h dvidas de que a comunidade precisa assumir sua quota de responsabilidade no processo, primando para que as relaes sociais sejam mediadas pelo reconhecimento de obrigaes, direitos e representao de interesses, de tal forma que se torne factvel a construo de espaos pblicos que confiram legitimidade aos conflitos e nos quais a medida de eqidade e a regra de justia venham a ser alvo do debate e de uma permanente interlocuo, construda atravs de procedimentos de negociaes abertos pluralidade de problemas e temas emergentes que no encontram lugar no espao unitrio estatal, que deslocam o poder do Estado como rbitro exclusivo e ampliam as fronteiras das relaes de direito para alm do que definido como cdigo jurdico e regra formal da lei.

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