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compilaes doutrinais

O SISTEMA DA AVALIAO DE DESEMPENHO

NA ADMINISTRAO PBLICA DAS REGIES AUTNOMAS


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Paulo Jorge Gomes


MESTRE EM DIREITO

VERBOJURIDICO

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SISTEMA AVALIAO DESEMPENHO NA ADMINISTRAO PBLICA DAS REGIES AUTNOMAS : 2

O Sistema da Avaliao do Desempenho na Administrao Pblica das Regies Autnomas (*)

Paulo Jorge Gomes


MESTRE EM DIREITO

RESUMO
Este estudo pretende analisar as principais diferenas, do ponto de vista normativo, do Sistema Integrado de Avaliao de Desempenho da Administrao Pblica, ao nvel continental, Regio Autnomas da Madeira e Regio Autnoma dos Aores. As concluses permitiro responder s seguintes perguntas: as leis regionais procedem adaptao do sistema de avaliao nacional, ou ultrapassam as suas fronteiras? No caso de inovao, haver alguma norma jurdica habilitante que admita um regime distinto para cada Regio Autnoma, derrogando princpios e objectivos comuns do sistema de avaliao?

ABSTRACT
This study tries to analyse the main differences, in a normative point of view, of the Evaluation System of the Public Administration Performance, in the mainland, Autonomic Region of Madeira and Autonomic Region of Azores. The conclusions will allow an answer for the following questions: do the regional laws adapt the national evaluation system or do they go beyond their boundaries? If there is an innovation, are there any rules admitting a different regime for each of the Autonomic Region, annulling some of the common principles and goals of the system?

RESUME
Cette tude analyse les principales diffrences, dun point de vue normatif, du Systme d'valuation de l'Excution de l'Administration Publique, dans le continent, la Rgion Autonome de Madeira et la Rgion Autonome des Aores. Les conclusions permettront de rpondre aux questions suivantes: les lois rgionales adaptent-elles le systme d'valuation national ou le dpassent-elles? S'il y a une innovation, y a-t-il une rgle qui admet un rgime diffrent pour chacune des Rgions Autonomes, en drogeant les principes et les buts communs du systme?

1. Introduo I. A Lei n. 66-B/2007, de 28 de Dezembro, reestruturou o Sistema Integrado de Avaliao de Desempenho da Administrao Pblica (SIADAP), aprovado pela Lei n. 10/2004, de 10 de Maro. A grande novidade centrou-se na constituio de trs subsistemas de avaliao, relativos avaliao dos servios, dirigentes (superiores e intermdios) e trabalhadores, sem embargo das disposies comuns a todos.
(*)

Agradeo a crtica do Dr. Antnio Pais, Dr. Hugo Rosa, Dra. Ana Simas.

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II. O artigo 2., n. 1 da Lei n. 66-B/2007 previu a aplicao do SIADAP s Regies Autnomas, sem prejuzo das necessrias adaptaes. Nesta sequncia, surgiu o Decreto Legislativo Regional n. 27/2009/M, de 24 de Agosto (SIADAP-RAM), relativo adaptao na Regio Autnoma da Madeira, e Decreto Legislativo Regional n. 41/2008/A, de 27 de Agosto (SIADAPRA), para a Regio Autnoma dos Aores. III. A adaptao do sistema de avaliao s regies autnomas arrima-se na Constituio (CRP) e nos respectivos Estatutos (EPARA) (1). A anlise incidente sobre estas bases jurdicas ser efectuada en passant nas observaes conclusivas. Com efeito, o objecto deste trabalho queda-se modesto: suportado numa anlise microestrutural e intersistemtica, procura dar resposta s seguintes perguntas: os diplomas regionais quedam-se efectivamente por uma adaptao do sistema de avaliao de desempenho s administraes regionais, ou vo para alm do necessrio, beliscando os princpios e objectivos desse sistema? No caso de resposta positiva segunda orao, existe base jurdica habilitante que sustente tais modificaes? IV. A anlise dos trs sistemas de avaliao efectuada em conjunto, categorizando as principais diferenas, identificando-as a partir de termos-chave e finalmente apresentando a respectiva apreciao jurdica. O ltimo pargrafo dedica-se a uma breve incurso analtica sobre as normas de competncia constitucionais e estatutrias, embora, conforme j mencionado, sem pretenses de exaustividade.

2. Comparao dos sistemas de avaliao de desempenho I. As diferenas entre os trs sistemas de avaliao podem ser agrupadas em duas categorias: i) de natureza formal e ii) de natureza material. As diferenas formais incidem sobre enunciados normativos que no atingem os princpios e objectivos do sistema. Por conseguinte, as diferenas formais tm relevncia meramente acidental. As divergncias materiais, pelo contrrio, originam modificaes na substncia ou na configurao do sistema de avaliao. Pela sua inocuidade, as meras adaptaes orgnicas no sero aqui atendidas (2).

(1) No caso do SIADAP, na alnea c) do artigo 161. da Constituio da Repblica Portuguesa, o SIADAPRA, no artigo 227., n. 1, alnea a) da Constituio da Repblica Portuguesa e alnea c) do n. 1 do artigo 31. do EPARAA na verso da Lei n. 61/98, de 27 de Agosto a norma estatutria, na verso da Lei n. 2/2009, de 12 de Janeiro, corresponde ao artigo 37. e subseco II da seco I do captulo I do ttulo IV (artigos 49., n. 3 alnea a)). No caso da Regio Autnoma da Madeira, para alm da norma constitucional mencionada, a alnea a), n. 1 do artigo 37., alnea qq) do artigo 40. e n. 1 do artigo 41. do EPARAM. (2) Cfr., v.g. a inexistncia do Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno, previsto no artigo 24. do SIADAP ou Inspeco-Geral de Finanas para aces de controlo previstas no artigo 78. SIADAP, em ambos os casos assumidos por estruturas administrativas prprias das Regies Autnomas.

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i) Diferenas formais II. Sistematizao padronizao conceptual racionalidade normativa. Algumas das diferenas formais incidem em operaes estilsticas, como no caso do artigo 7. do SIADAPRAM, ao agrupar num s enunciado o planeamento e o ciclo de gesto, divididos em dois preceitos nos outros sistemas (artigos 7. e 8.). Existem outras modificaes da mesma espcie e que, portanto, nos demitimos de desenvolver (3). Outras, porm, so mais discutveis. Veja-se o caso de o SIADAP-RAM nem sempre utilizar a terminologia empregue nos regimes jurdicos continental e aoriano. Por exemplo, o artigo 9. do SIADAP-RAM substitui a expresso Quadro de Avaliao e Responsabilizao (QUAR) pela expresso estrutura do SIADAPRAM 1, embora compreenda os mesmos elementos constituintes
(4)

. O termo estrutura

corrente na linguagem comum mas no menos ambguo, ao contrrio do acrnimo QUAR. O primeiro revela um contedo denotativo ou intensivo, enquanto o segundo tem maior capacidade extensiva ou conotativa, isto , o valor referencial do termo QUAR, atribui uma descrio definitiva de certos objectos, precisamente os elementos que o constituem e o expandem, ao contrrio da estrutura (5). Para alm do QUAR, o SIADAP-RAM tambm no reconhece o termo carta de misso. Finalmente, existem enunciados que pecam por excesso, como no caso do artigo 31. do SIADAP-RAM, ao fixar um mbito subjectivo sobre uma temtica epigrafada no respectivo captulo, em tudo idntica ao contedo da regra, transformando-a numa proposio suprflua (6). III. Definies. domnio comum que a fora vinculativa das definies legais no consensual
(7)

. Por esta razo, as normas definitrias, enquanto tcnica de concepo


(8)

normativa, e atendendo sua funo modeladora na semntica do texto legislativo, devem ser sbrias, parcimoniosas e com propsitos estritamente funcionais
(3)

. Devem ser, portanto,

Veja-se, por exemplo, o n. 2 do artigo 10. do SIADAP-RAM incorpora a redaco do n. 1 do artigo 9. SIADAP; os n.os 3 e 4 do mesmo preceito SIADAP-RAM correspondem aos n.os 4 e 3 do SIADAP, isto , efectua-se uma mera inverso na ordem de apresentao; o n. 1 do artigo 35. do SIADAP-RAM simplifica os n.os 1 e 3 do artigo 38. do SIADAP; o artigo 43., 1 do SIADAP-RAM, pese embora com outra sistematizao tem um contedo em todo idntico ao artigo 46., n. 1 do SIADAP, tal como os artigos 45., n. 2 e 49., n. 2 do SIADAP-RAM relativamente aos artigos 41., n. 1 e 54. do SIADAP. O mesmo se diga do n. 2 do artigo 53. do SIADAP-RAM versus artigo 57., n. 2 do SIADAP, artigo 58., n. 2 SIADAPRA-RAM versus artigo 62./1 alnea c) SIADAP; artigo 71., n. 4 e 5 do SIADAPRAM versus artigo 75., n. 5 do SIADAP. (4) Artigo 10. do SIADAP e SIADAPRA. (5) Sobre o conceito de extenso vs. intenso, cfr. JOO BRANQUINHO/DESIDRIO MURCHO (org.), Enciclopdia de Termos Lgico-Filosficos, colec. Filosofia Aberta, Gradiva, Lisboa, 2001, pp. 305-310. (6) Do mesmo modo, cfr. os captulos II do Ttulo III do SIADAP-RAM (artigo 26.) e SIADAP (artigo 30.) e SIADAPRA (artigo 28.), frente s alneas b) e c) do artigo 4., comum a todos os sistemas. (7) DIGESTO, 50, 17, 202: omnis definitio in iure civili periculosa est: parum est enim, ut non subverti posset. Para as diversas posies sobre a vinculatividade das definies, cfr. OLIVEIRA ASCENSO, O Direito, Introduo e Teoria Geral, 13. ed., Almedina, Coimbra, 2005, p. 517; BAPTISTA MACHADO, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, 17. reimp. Almedina, Coimbra, 2008, p.111; KARL LARENZ, Metodologia da Cincia do Direito, trad. Jos Lamego, FCG, Lisboa, 3. ed., 1997, pp.360-362. (8) ALEXANDRE SOUSA PINHEIRO, Algumas notas sobre temas de legstica formal, in Cadernos de Cincia de Legislao, INA, 41, Out./Dez, 2005, pp.5-34, esp. p. 31.

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exactamente o inverso do contedo das alneas g) e h) do artigo 4., dado o seu evidente contedo pleonstico, em que o defeniendum ou explicandum se encontra contido no definiens ou explicatum, i.e., o termo carente de definio (servio, trabalhadores) inscreve-se no definido (9). IV. Pedido para reconhecimento de desempenho excelente legitimidade. O n. 2 do artigo 37. e n. 2 do artigo 36. do SIADAP e SIADAPRA, respectivamente, mencionam a legitimidade do avaliador e avaliado para o pedido da meno desempenho excelente. O n. 2 do artigo 34. do SIADAP-RAM omisso a este respeito, pelo que pode colocar-se a hiptese da legitimidade de outros intervenientes no processo de avaliao, maxime o dirigente mximo, face relao hierrquica tpica do direito administrativo (10). Para afastar a dvida, o intrprete necessita de averiguar as competncias do dirigente mximo (11) e conjug-las com o princpio da legalidade, na modalidade de reserva de lei
(12)

, para concluir que o preceito do

SIADAP-RAM, ainda que no mencione tal legitimidade, ter o mesmo sentido das normas do SIADAP e SIADAPRA. Para l chegar, porm, o intrprete do diploma madeirense obrigado a um esforo analtico suplementar, de todo em todo desnecessrio, e a professar sua f no princpio da legalidade (13).

ii) Diferenas materiais V. Comparabilidade das unidades homogneas. As unidades homogneas, isto , dos servios submetidos (a quo) ao poder de direco do servio a avaliar
(9)

(14)

, devem ser

CARLOS ALCHOURRON/EUGNIO BULYGIN, Introduccin a la metodologa de las cincias jurdicas y sociales, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1987, pp. 30, indica quatro requisitos para a construo do explicatum, enquanto formulacin de un nuevo concepto ms preciso que el anterior: 1.: ser lo ms exacto posible; 2. tener el mximum de fecundidad; 3.: ser similar al explicandum, en el sentido que se lo pueda usar en la mayora de las ocasiones en que se usa este ltimo (), ainda que esa similitud no puede ser total: los dos conceptos no pueden ser idnticos y ni siquiera coextensivos, ya que entonces el explicatum no seria ms exacto que el explicandum; 4.: s preferible un concepto ms simple a otro ms complicado. Pero la simplicidad puede ser sacrificada en aras de una mayor exactitud o fecundidad. Rememoremos tambm KANT: a definio deve apresentar originariamente o conceito pormenorizado de uma coisa dentro dos seus limites, isto , clareza e suficincia dos caracteres (pormenor), preciso de tal maneira que no haja mais caracteres dos que os que pertencem ao conceito pormenorizado (limites) e que a derivao de limites no foi derivada de qualquer outra coisa e por isso sem necessidade de demonstrao (originariamente), cfr. IMMANUEL KANT, Crtica da Razo Pura, trad. Manuela Pinto dos Santos/Alexandre Fradique Morujo, FCG, 2. ed., s/d, p. 589. Ainda que se afaste o conceito de definio essencialista, determinada pelo gnero prximo e pela diferena especfica (per genus et differentiam) e se opte pelo conceito de definio nominalista, lembremos que as definies no so seno a explicitao de uma palavra por meio de vrias outras, mas nunca pela mesma. (10) Artigo 51., n. 1 alnea e) do SIADAP-RAM. (11) Artigo 56., n. 1 do SIADAP-RAM. (12) Artigos 266., n. 2 da Constituio da Repblica Portuguesa e 3. do Cdigo do Procedimento Administrativo. (13) No obstante a eroso da legalidade da actuao administrativa e o enfraquecimento vinculativo da legalidade, cfr. PAULO OTERO, Legalidade e Administrao Pblica, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 893 e ss. e 908 e ss. Em sentido oposto, DAVID DUARTE, A Norma de Legalidade Procedimental Administrativa, Almedina, Coimbra, 2006, pp. 327 e ss. Sobre o princpio da legalidade administrativa, ainda MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDR SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral, tomo I, Dom Quixote, Porto, 2004, p.153 e ss. (14) Artigo 4., alnea i) do SIADAP-RAM.

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comparadas atravs de monitorizao suportada nos indicadores de desempenho. Sucede que o artigo 15. do SIADAP-RAM no obriga que a monitorizao esteja includa no objectivo qualidade ou em qualquer outro respeitante avaliao do servio avaliador ou ad quem, ao contrrio do n. 3 do artigo 16. do SIADAP e SIADAPRA
(15)

. Esta omisso pode ser

relevante se se tiver em conta que para obter desempenho bom os servios (a quo e ad quem) tm de superar, total ou parcialmente, todos os objectivos; tal como para obterem desempenho satisfatrio necessitam de atingir todos os objectivos ou os mais relevantes. A intencional omisso no SIADAP-RAM, conjugada com o quantificador universal (todos) e adicionado o facto de a monitorizao ser uma competncia do servio avaliador ou ad quem
(16)

, resulta que a mesma meno ter um contedo distinto da dos restantes sistemas face a

parmetros que deveriam ser semelhantes ainda que o sejam sintacticamente, a meno do SIADAP-RAM no compreende o acto de monitorizao. VI. Operadores externos conselho coordenador de avaliao dos servios. O SIADAPRAM igualmente omisso em relao contratao de operadores externos para a avaliao dos servios
(17)

. Se, partida, esta omisso no parece ter efeitos relevantes, o mesmo j no


(18)

se pode dizer quanto ausncia de previso do conselho coordenador para a avaliao dos servios pblicos . Face s suas competncias de gesto, a inexistncia do rgo tem a virtualidade de comprometer os objectivos fixados no artigo 6., desde logo os mencionados nas alneas b) e) e h) (19). VII. Avaliao intercalar do dirigente superior questionrio. No SIADAP-RAM o questionrio facultativo sobre o dirigente mximo, a preencher pelo dirigente subordinado, deve apresentar uma escala valorativa de 5 pontos. O SIADAP e SIADAPRA, pelo contrrio, prevem uma escala com 6 pontos (20). Se se trata de uma modificao com efeitos substantivos relevantes, no depende tanto do nmero da escala de valorao quanto do seu contedo. Dito de outro modo, mais importante do que uma escala com 5 ou 6 pontos conseguir o equilbrio entre as valoraes negativas e positivas. Evidentemente, quanto menor a escala de valorao, menor ser a escolha do dirigente questionado. Em todo o caso, a circunstncia de a escala ter

Artigo 11., n. 1, alnea c) do SIADAP e SIADAPRA. Artigo 15., n. 1 do SIADAP-RAM. (17) Previsto nos artigos 23. SIADAP e 22. do SIADAPRA. (18) Artigos 28. SIADAP e 27. SIADAPRA. (19) Constituem objectivos do SIADAP-RAM: () b) Desenvolver e consolidar prticas de avaliao e auto-regulao da Administrao Pblica; () e) Reconhecer e distinguir servios, dirigentes e trabalhadores pelo seu desempenho e pelos resultados obtidos e estimulando o desenvolvimento de uma cultura de excelncia e qualidade; h) Apoiar o processo de decises estratgicas atravs de informao relativa a resultados e custos, designadamente em matria de pertinncia da existncia de servios, das suas atribuies, organizao e actividades. (20) Alnea c) do n. 5 do artigo 27. do SIADAP-RAM versus artigo 31. do SIADAP e 30. do SIADAPRA.
(16)

(15)

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mais pontos no implica uma melhor distribuio valorativa

(21)

. A diminuio de 1 ponto na

escala, s por si, no compromete o equilbrio do questionrio. Do mesmo modo, a circunstncia de o artigo 27. do SIADAP-RAM no prever a justificao sumria enunciada no n. 6 dos artigos 31. e 30. do SIADAP e SIADAPRA, respectivamente (22), o anonimato e da facultatividade do questionrio faz com que a justificao perca toda a sua utilidade. VIII. Meno desempenho excelente efeitos para a alterao da posio remuneratria. Para alm dos efeitos da avaliao comuns a todos os sistemas, sempre que seja atribuda a meno desempenho excelente o SIADAP-RAM acrescenta a bonificao de 1 ponto nos 10 necessrios para a alterao da posio remuneratria
(23)

. Contrariamente ao

todo nacional, os trabalhadores e dirigentes da Regio Autnoma da Madeira tm um regime jurdico mais favorvel quanto aos efeitos da meno em causa, primeiro, e em relao s possibilidades de alterao da posio remuneratria, por consequncia. IX. Hetero-vinculao carta de misso. Em sede de hetero-avaliao (24), o n. 2 do artigo 23. do SIADAP-RAM refere, atravs de remisso, os efeitos da avaliao do servio, nomeadamente ao nvel de opes oramentais, escolhas e prioridades para o ciclo de gesto subsequente e na avaliao no desempenho dos dirigentes superiores. Diferentemente, o artigo 26. do SIADAP e 25. do SIADAPRA remetem para a possibilidade de o membro do Governo responsvel pelo servio aplicar um conjunto de medidas, tendo em vista corrigir os desvios detectados, nomeadamente a celebrao de uma nova carta de misso. Esta alterao tambm est relacionada com o facto de o SIADAP-RAM no referir o instrumento carta de misso
(25)

. Esta diferena induz concluso de que o SIADAP-RAM mais restritivo nas medidas

correctivas aos desvios dos objectivos comparativamente aos regimes homlogos aoriano e continental. X. Desempenho dos dirigentes efeitos na carreira de origem. A avaliao dos dirigentes para efeitos da carreira de origem efectuada a partir da sua ltima avaliao na carreira e no mbito do sistema de avaliao de desempenho, ou, na sua ausncia, por ponderao curricular

Por exemplo, se o questionrio no mbito do SIADAP prever 4 pontos de valorao negativa (n)/positiva (p) e 2 p/n, dado que a diferena simtrica dos dois conjuntos (4 p/n 2p/n) de 2, ser menos equilibrado do que, por hiptese, o questionrio do SIADAP-RAM conter 2 n/p e 3 p/n, pois a diferena simtrica dos dois conjuntos (2p/n 3 p/n) de 1. (22) A norma obriga a uma justificao sumria sempre que a avaliao do questionado ultrapasse os pontos mdios de 3 e 4. (23) Artigos 36.. n. 2, alnea a) e 49., n. 3, alnea a) do SIADAP-RAM versus artigos 39., n. 2 e 52., n. 2 do SIADAP, artigo 38, n. 2 e 52., n. 2 do SIADAPRA e artigo 47., n. 6 da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, na verso da Lei n 3-B/2010, de 28 de Abril. (24) Artigos 19. do SIADAP-RAM versus 20. do SIADAP e SIADAPRA. (25) Artigos 26., n. 2, 27. n. 3 e 29. do SIADAP-RAM versus artigos 30., n. 2, 31., n. 3 e 7, e 33. do SIADAP e artigos 8., n. 1 alnea a), 9., n. 2, 25., n. 2, 29., n. 1 alnea a) e n. 2, 30., n. 1, alnea b), n. 3 e n. 7 SIADAPRA.

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. O SIADAP-RAM, em sentido diametralmente oposto, previu que o resultado da avaliao

dos dirigentes superiores tenha repercusses na carreira de origem, nomeadamente para efeitos da alterao da posio remuneratria. A opo do SIADAP-RAM no segue as suas prprias premissas ao confundir a avaliao do desempenho do avaliado, na qualidade de dirigente, com a avaliao do seu desempenho na qualidade de trabalhador, pois implica que a avaliao na carreira no preencha o requisito funcional da prestao mnima de servio efectivo
(27)

. Este

desdobramento de desempenhos, esprio lgica do sistema de avaliao, contradiz ainda a diferenciao de desempenhos, ponto nodal do sistema de avaliao. Para alm disso, no est demonstrado, a no ser por fora de uma contraditria fico legal
(28)

, que o trabalhador em

funes dirigentes, com base no seu contributo e na concretizao dos resultados produzidos no exerccio dessas mesmas funes, comunique com as suas funes na carreira tcnica. XI. Dirigente mximo derrogao da avaliao de desempenho. O n. 3 do artigo 20. do Decreto Legislativo Regional n. 17/2009/A, de 14 de Outubro, derrogou o captulo II do ttulo III do SIADAPRA. Dito doutro modo, todos os dirigentes mximos dos servios, titulares de cargo de direco superior de 1. e 2. grau ou equiparados, vice-presidentes e vogais de rgos de direco colegial da administrao pblica da Regio Autnoma dos Aores, encontram-se excludos da avaliao de desempenho. Esta derrogao manifestamente contrria ao sistema de avaliao: os dirigentes superiores integram-se na administrao pblica, so detentores de uma relao jurdica de emprego pblico
(29)

, cujas funes, para efeitos do sistema de

avaliao de desempenho, so to sindicveis quanto as dos trabalhadores. Embora encarregues de executar orientaes polticas dos membros do governo, os dirigentes mximos no exercem funes dessa natureza, dada a total ausncia de legitimidade democrtica (30). XII. Dirigente mximo avaliao. O n. 8 do artigo 28. do SIADAP-RAM, sem correspondncia no SIADAP e SIADAPRA, possibilita que o dirigente mximo, e apenas o dirigente mximo, obtenha uma avaliao distinta da do servio que dirige, desde que

Artigo 25., n. 4 do SIADAP-RAM versus n. 4 e 5 do artigo 29. do SIADAP e n. 4 e 5 do artigo 28. do SIADAPRA. (27) Artigo 4., alnea f) e 39. n. 2 do SIADAP-RAM. (28) Em todo o caso, as fices legais no so seno remisses encobertas. Em vez de ordenar: as consequncias jurdicas de P1 vigoram tambm para P2, a lei finge que P2 um caso de P1. Como a lei no contm enunciados sobre factos mas ordenaes de vigncia, o legislador no afirma que P2 na realidade igual a P1, ou que um caso de P1, mas preceitua que P2 deve ser considerado por quem aplica a lei como se fosse um caso de P1., KARL LARENZ, op. cit. (nota 6), p. 367. Se se compreende a justificao do congelamento da avaliao na carreira, uma vez que o exerccio de funes dirigentes no deve prejudicar o trabalhador, j no se compreende, nem da se segue que a avaliao da carreira beneficie da avaliao enquanto dirigente. (29) Artigos 9., n. 4, alnea a) e 23. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, na ltima verso promovida pela Lei n 3-B/2010, de 28 de Abril. (30) A legitimidade democrtica dos membros do Governo Regional sustenta-se na tomada posse e responsabilidade poltica perante a Assembleia Legislativa Regional, qual compete ainda aprovar o Programa de Governo e fiscalizar a actuao do executivo, cfr. artigos 25., n. 1, 34., alnea a), 42., n. 1 alnea a), 81., n. 2 e 82. do EPARAA, e artigos 36., n. 1 alnea a), 38., alnea a) e 58. do EPARAM.

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justificada pelas suas competncias de liderana, viso estratgica e gesto do avaliado. A justificao mencionada no n. 8 do artigo 28. do SIADAP-RAM deve ser especialmente criteriosa, porquanto a diferenciao do desempenho condio necessria do sistema de avaliao, mas de forma integrada e coerente entre todos os subsistemas (servios, dirigentes e trabalhadores)
(31)

. A norma ser incompatvel com os propsitos do sistema se interpretada

como uma permisso para avaliar qualidades pessoais do dirigente, sem relao directa com o seu desempenho efectivo. A avaliao dos dirigentes mximos, embora distinta da dos restantes dirigentes, tambm est guindada em objectivos previamente fixados, para alm da prpria natureza da funo dirigente
(32)

. Quando, por circunstncias externas ao dirigente

mximo, o servio no atinge um desempenho satisfatrio, o prprio sistema de avaliao tem remdios que possibilitam a diferenciao, nomeadamente atravs dos parmetros, modalidades de avaliao (auto e hetero-avaliao) e indicadores de medida (33). XIII. Princpio da diferenciao do desempenho. Conexo com o ponto anterior, o SIADAP-RAM refere o princpio da diferenciao do desempenho de servios, dirigentes e demais trabalhadores (34), sem correspondncia no SIADAP e SIADAPRA. A qualificao do enunciado enquanto princpio , no mnimo, questionvel, se se tiver em conta as propriedades estruturais que distinguem o princpio da regra. Conforme alvitra DAVID DUARTE, uma das consequncias da realizao de uma distino qualitativa entre princpios e regras, que faa uso, portanto, de caractersticas substantivas das normas em causa, a de a qualificao de uma norma como princpio ou regra no decorrer da designao com que baptizado o enunciado normativo onde est contida. A referncia a uma certa norma, nomeadamente na epigrafia do seu texto, como o princpio x ou a regra y () no implica, por isso, o regime de princpio ou regra da norma em causa: a diferenciao, ao invs, decorre apenas da verificao nessa norma das propriedades de princpio ou de regra que lhe assistem. () no so raros os casos () de normas apelidadas como princpios que, em rigor, so regras (35).
Alneas b) e i) do artigo 5., alnea d) do artigo 6. e artigo 8.. n. 2 do SIADAP-RAM. O termo latino dirigre formado pelo prefixo dis, cuja raiz indo-europeia tambm cognata de dvis, do latim bis, mais tarde duo; justaposto a regere, reger, guiar, regal, regra, rei. Ou seja, conduzir, reger por diferentes formas. Assim mesmo, nos termos do artigo 3. do Estatuto do Pessoal Dirigente (Lei n. 2/2004, de 15 de Janeiro), misso do pessoal dirigente garantir a prossecuo das atribuies cometidas ao respectivo servio, assegurando o seu bom desempenho atravs da optimizao dos recursos humanos, financeiros e materiais e promovendo a satisfao dos destinatrios da sua actividade, de acordo com a lei, as orientaes contidas no Programa do Governo e as determinaes recebidas do respectivo membro do Governo. (33) Artigos 13. e ss. e 26., n. 1 do SIADAP-RAM. (34) Artigo 5. alnea g) SIADAP-RAM. (35) DAVID DUARTE, op. cit. (nota 12), p. 133. Cfr. tambm PAULO OTERO, op. cit. (nota 12), p. 165 e MENEZES CORDEIRO, Princpios Gerais de Direito, Enciclopdia Polis, Verbo, 2. ed., vol. 4, pp. 1551-1554 e KLAUS GNTHER, Tratado da Argumentao no Direito e na Moral, trad. Claudio Molz, Landy Editora, 2004, pp.303-322.
(32) (31)

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O princpio o incio de qualquer coisa

(36)

, uma pauta valorativa no condensada em

regra, sem pretenses de exclusividade ou de domnio, mas que serve de fundamento s regras de um sistema ou regime jurdico. Por conseguinte, o contedo do princpio tem uma menor densificao, simultaneamente modeladora e fracturante da ideia de sistema
(37)

. Ora, pode

perguntar-se como se autonomiza este princpio do objectivo previsto no artigo 6., alnea e) do SIADAP-RAM. Se se preferir uma perspectiva analtica sobre o termo princpio, as dvidas adensam-se
(38)

. Quais os seus efeitos optimizadores, por oposio funo definitiva

da regra ou norma-disposio, quando a diferenciao de desempenhos faz parte das finalidades do sistema (39)? O princpio diferente da regra pela sua natureza prima facie, no definitiva. A (in)determinao da conduta inscrita na previso da norma, tal como a (in)variabilidade de grau, faz com que a norma-princpio assuma implicitamente a premissa em todas as situaes de qualquer gnero, enquanto a norma-regra se sustenta na assero em todas as situaes do gnero
(40)

. Ora, a diferenciao do desempenho j se encontra

determinada quanto aos sujeitos e conduta, no admitindo oscilao de grau nem conflitos com outros princpios: a diferenciao de desempenhos , nem mais, nem menos, integrada e aplica-se a todos os subsistemas. No tem a virtualidade de se aplicar em todas as situaes de qualquer gnero, mas apenas s do gnero em questo, aos avaliados e aos seus desempenhos, consubstanciando, por isso, uma regra, sem possibilidade de modelao. Ao nvel da fundamentao da norma, o enunciado em causa no encerra uma clusula ceteris paribus
(36) Lembra o grego no Fedro: um princpio coisa no gerada () se um princpio nascesse de qualquer coisa, no seria ainda um princpio, PLATO, Fedro, 245d (trad. Jos Ribeiro Faria, Edies 70, 2009). (37) KARL LARENZ, op. cit. (nota 6), p. 316, RONALD DWORKIN, Levando os Direitos a Srio, trad. Nlson Boeira, Martins Fontes, So Paulo, 2002, pp. 23-72, OLIVEIRA ASCENSO, op. cit. (nota 6), pp. 418 e ss; CLAUS WILHELMCANARIS, Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito, trad. Menezes Cordeiro, 3. ed., FGC, 2002, pp. 66 e ss. e 199 e ss., e PAULO OTERO, op. cit. (nota 12), p. 165. Sobre o modus operandi principialista, refere este ltimo autor (p. 168): todo este modelo de legalidade, envolvendo um Direito de princpios, aumenta consideravelmente a conflitualidade social e judicial: cada pessoa insatisfeita ou cada grupo de interesses preterido () acaba por abrir litgios judiciais que, provocando um conflito de pretenses aliceradas em princpios () contraditrios, arrastam os tribunais numa discusso poltico-constitucional que, sendo fruto das sucessivas incertezas normativas da Constituio e da legislao ordinria, contribuem para ampliar a presente crise na concretizao jurisdicional da justia. (38) Sobre a teoria analtica no Direito, cfr. PER MAZUREK, Teoria Analtica do Direito in AA.VV., Arthur Kaufmann/Winfried Hassemer (org.), Introduo Filosofia do Direito e Teoria do Direito Contemporneas (1994), trad. Marcos Keel/Manuel Seca de Oliveira (coord. Antnio M. Hespanha), FCG, 2002, pp. 369 e ss. Sobre o pensamento normativista, numa perspectiva geneolgica, SYLVIE DELACROIX, Legal Norms and Normativity, col. Legal Theory Today, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2006, passim. (39) PAULO OTERO, op. cit. (nota 12), p. 165 e DAVID DUARTE, op. cit. (nota 12), p. 149. Se se recorrer aos padres (standards) de RONALD DWORKIN, op. cit. (nota 34), pp. 35 e ss., consubstanciados em regras (rules), princpios (principles) e polticas (policies), os fins do sistema da avaliao seriam objectivos de poltica. (40) DAVID DUARTE, op. cit. (nota 12), pp. 129-154 e 871-872. A teoria analtica entende os termos norma e enunciado normativo como proposies com sentidos distintos, semelhana da separao na teoria da lingustica entre o significante (os smbolos) e o significado (o sentido que advm dos smbolos) do signo. Pode assim existir uma norma expressa por vrios enunciados normativos como tambm a inversa, i.e., diferentes normas inscritas num s enunciado normativo. No o enunciado normativo que constitui a norma mas os seus elementos constituintes, i.e., a previso, estatuio e para quem se socorra lgica dentica, o respectivo operador (cfr. para alm de DAVID DUARTE, cit., PHILIPPE THIRY, Noes de Lgica (1998), 2. ed., trad. Antnio Hall, Edies 70, 2010, p. 165 e ARTHUR J. F. CAVALCANTI, A Estrutura Lgica do Direito, Renovar, Rio de Janeiro, 1996, pp. 319 e ss). Sobre as normas prima facie e normas definitivas, RONALD DWORKIN, op. cit. (nota 33), p. 43 e ROBERT ALEXY, Sistema jurdico y razn prctica, in El concepto y la validez del derecho, 2. ed., Gedisa, Barcelona, 2004, pp.159-177.

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(mantendo-se as circunstncias inalterveis). Pelo contrrio, tem um ndice situacional suportado no momento da aplicao da norma morfolgica. XIV. Conselho Coordenador de Avaliao. O artigo 58., n. 2 do SIADAP fixa o nmero mnimo e mximo de elementos no conselho coordenador de avaliao, presidido pelo dirigente mximo do organismo e entre trs a cinco dirigentes na qualidade de membros, para alm do responsvel pela gesto dos recursos humanos. O preceito homnimo do SIADAPRA e o artigo 52., n. 2, do SIADAP-RAM no fixam um limite quantitativo, mas qualitativo. Esta circunstncia pode originar a criao de Concelhos Coordenadores prolixos, dificultando a tomada de decises. Mas daqui no decorre qualquer amputao dos princpios ou objectivos do sistema: trata-se, com efeito, de uma modificao de cariz institucional, relativa ao funcionamento de um rgo. XV. Prazo para a reclamao do acto de homologao. O SIADAP e SIADAPRA fixam 5 dias para a reclamao do acto de homologao da avaliao; o SIADAP-RAM prev 10 dias
(42) (41)

. No contm, portanto, as propriedades de

um princpio, quer do ponto de vista valorativo-teleolgico, quer na perspectiva normativa-

. Uma vez que o prazo para o exerccio do direito reclamao tem efeitos substantivos, ou

seja, o no exerccio do direito de reclamao origina o termo do procedimento de avaliao sem prejuzo de recurso hierrquico, tutelar ou jurisdicional o SIADAP-RAM inova, quer ao nvel das garantias dos avaliados, quer quanto ao momento da concluso do procedimento.

3. Concluso I. Os diplomas regionais no se quedam por uma simples adaptao do sistema de avaliao central s administraes regionais; ao invs, inovam, atingem de forma mais ou menos intensa os princpios e objectivos fixados pelo sistema. II. Podero as alteraes ser admitidas por uma norma de competncia? Os decretos legislativos regionais invocam como norma habilitante a alnea a) do n. 1 do artigo 227. da CRP, isto , a competncia para legislar em matrias enunciadas nos estatutos polticoadministrativos e no reservadas aos rgos de soberania. As bases do regime e mbito da funo pblica fazem parte da reserva de competncia relativa da Assembleia da Repblica. Apenas este rgo e o Governo da Repblica, sob autorizao daqueloutro, podem legislar sobre as matrias respeitantes s bases do regime e mbito da funo pblica. O SIADAP foi aprovado a partir da reserva de competncia legislativa absoluta da Assembleia da Repblica,
(41) (42)

KLAUS GNTHER, op. cit., pp. 41 e ss, e 305 e ss, especialmente p. 310. Artigo 68., n. 1 SIADAP-RAM versus artigo 72., n. 1 do SIADAP e SIADAPRA.

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tendo como norma habilitante a alnea c) do artigo 161. da Constituio. Trata-se do primado da competncia legislativa daquele rgo de soberania, o qual, por maioria de razo, abrange a reserva relativa, nomeadamente a alnea t) do n. 1 do artigo 165. (43). III. Os EPARA no atribuem competncia s Assembleias Legislativas Regionais para modificar regimes de mbito nacional, inseridos na esfera de competncia exclusiva da Assembleia da Repblica
(44)

. Conforme se tentou demonstrar, muitas das adaptaes

promovidas pelas leis regionais vo para alm da adaptao necessria da lei nacional, alterando as finalidades do sistema de avaliao (45). IV. Veja-se a jurisprudncia fixada pelo Tribunal Constitucional, no Acrdo n. 256/2010, relativa manuteno do vnculo de nomeao dos trabalhadores da administrao regional da Madeira, mau grado o regime de transio automtica previsto no artigo 88. da Lei n. 12A/2008, de 27 de Fevereiro
(46)

. Segundo o aresto, por fora do cumprimento dos dois

diplomas (o nacional e o regional) destinatrios diferentes embora em idntica situao vemlhes ser aplicados regimes jurdicos diversos, que vo afectar o seu estatuto profissional. Do mesmo modo, os mesmos trabalhadores da Administrao Pblica estadual so avaliados de forma distinta, quando no so avaliados de todo
(47)

, em virtude da descentralizao
(48)

administrativa territorial e institucional a qual, porm, no pode ser fundamento para a descaracterizao da unidade do Estado n. 3 do artigo 3. e artigo 6. da CRP . Por conseguinte, os diplomas regionais correm o risco de violarem parcial e indirectamente as competncias e reservas materiais previstas na Constituio, na parte que afectam os princpios e objectivos do sistema de avaliao nacional, por violao da igualdade entre os trabalhadores

Alnea b) do n. 1 do artigo 227. da CRP. Sobre este assunto, cfr. JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra Editora, Coimbra, 2006, p. 495. (44) Artigo 37., n. 2 e 49., n. 3 alnea a) do actual EPARAA, ex alnea c), n. 1 do artigo 31. do EPARAA/98 e alnea c) do n. 1 do artigo 37., alnea qq) do artigo 40. e do n. 1 do artigo 41. do EPARAM. No caso dos Aores, tratar-se-ia, quanto muito, de uma competncia legislativa complementar (artigo 38. do EPARAA). (45) So conhecidas as tenses entre as competncias legislativas regional e nacional, mediadas pelo Tribunal Constitucional. No obstante, muitas dessas tenses prestam-se a uma recorrente confuso entre o domnio do poltico e a esfera do jurdico. Sobre esta tenso, ainda que referente Lei n. 9/87, de 26 de Maro, mas cujos argumentos se mantm, cfr. RUI MEDEIRO/JORGE PEREIRA DA SILVA, Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores Anotado, Principia, Lisboa, 1997, passim, esp. pp. 81 e ss. (46) Disponvel em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos (ltima consulta 06/09/2010). Apesar de dirigido Regio Autnoma da Madeira, a concluso do tribunal tem a virtualidade de se aplicar Regio Autnoma dos Aores, tendo em conta que tambm a se manteve o vnculo de nomeao definitiva aos trabalhadores adstritos ao regime de transio automtica para contrato de trabalho em funes pblicas por tempo indeterminado artigo 7. do Decreto Legislativo Regional n. 26/2008/A, de 24 de Julho, na verso do Decreto Legislativo Regional n. 17/2009/A de 14 de Outubro. (47) Ou seja, os dirigentes mximos no caso do SIDAPRA, cfr. ponto IX, 2. (48) Pense-se no caso da mobilidade, em que a discrepncia entre os sistemas implica que a avaliao, quando ela existe, seja efectuada com pressupostos distintos (artigo 65. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro). Com efeito, na perspectiva orgnica ou subjectiva, no existem vrias Administraes Pblicas, mas apenas uma, que por sua vez pode ser territorial ou institucionalmente descentralizada, sem que implique, porm, a alterao do estatuto dos seus trabalhadores (cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDR SALGADO MATOS, op. cit. (nota 12), pp. 139 e ss.; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 2. ed, Almedina, Coimbra, 1994, p. 34 e ss.).

(43)

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da Administrao Pblica e por se sobreporem reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica (49).
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Mestre em Direito Janeiro 2011 | verbojuridico.net

(49) JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, tomo II, 3. ed., Coimbra Editora, 1991, pp. 340-349. Entre a prioridade do juzo de constitucionalidade material, orgnico e formal, refere o autor que a precedncia lgica e ontolgica tem de pertencer aos elementos substanciais.