Adm 200 Anos de Estado

ISSN 0034-7612
Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de reformas*
Frederico Lustosa da Costa**
S U M R I O : 1. Introduo; 2. Administrao colonial portuguesa; 3. A construo do Estado nacional; 4. A Repblica Velha; 5. A burocratizao do Estado nacional; 6. O nacional desenvolvimentismo; 7. A modernizao autoritria; 8. A reforma administrativa da Nova Repblica; 9. A reforma do governo Collor; 10. A reforma Bresser; 11. Consideraes nais sntese histrica. S U M M A RY : 1. Introduction; 2. Colonial Portuguese administration; 3. The construction of the national state; 4. The Old Republic; 5. The bureacraticization of the national state; 6. National underdevelopment; 7. An authoritarian modernization; 8. Administrative reform of the New Republic; 9. Reform of the Collor government; 10. Bresser reform; 11. Final remarks historic synthesis. P A L AV R A S - C H AV E : Estado; administrao pblica; histria administrativa; reforma do Estado; reformas administrativas. K E Y W O R D S : state; public administration; administrative history; state reform; administrative reforms. A passagem dos 200 anos da transferncia da corte portuguesa para o Brasil tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como seminrios, palestras, exposies e a publicao de livros e artigos em jornais e revistas. Entretanto, poucos encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos procuraram destacar a questo da constituio do Estado nacional e da formao da administrao pblica brasileira. Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um
* Artigo recebido em dez. 2007 e aceito em maio 2008. Nasceu de um dos captulos da tese de doutoramento em gesto intitulada Reforma gerencial do Estado no Brasil condicionantes, estratgias e resultados, defendida junto ao Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa (Iscte), em Lisboa, em junho de 2007. ** Professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getulio Vargas (FGV). Endereo: Praia de Botafogo, 190 CEP 22250-900, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: frederico.lustosa@fgv.br
RAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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FREDERICO LUSTOSA DA COSTA
rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer dizer, os esforos de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas as trs grandes reformas que se sucederam a partir de meados dos anos 1930 do sculo passado, separadas entre si por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da promulgao da Emenda Constitucional no 19). Todo o percurso percorrido desde 1808 congura hoje uma trplice efemride 200 anos de Estado nacional, 200 anos de administrao pblica e 200 anos de reformas institucionais e administrativas. Brazil: 200 years of state; 200 years of public administration; 200 years of reforms The passing of 200 years since the transfer of the Portuguese Royal Court for Brazil has generated the realization of innumerable commemorative events, such as seminars, guest speakers, expositions and the publication of books and articles in journals and magazines. However, few ndings, discussions and publications about the 200 years looked to examine the question of the constitution of the national state and the formation of Brazilian public administration. This article intends to ll the large void left in the commemoration of the 200 years since the arrival of the Royal Portuguese Family in Brazil. It offers a quick historical panorama of the transformations that Brazilian public administration experienced, emphasizing the planned changes, i.e. the efforts aimed at reforming the state apparatus. Three big reforms are stressed that began in the mid-1930s, separated by intervals of thirty years 1937, 1967, and 1995 (or 1998, the year of the promulgation of Constitutional Amendment n. 19). The entire trajectory that was initiated in 1808 exhibits today a triple celebration 200 years of national state, 200 years of public administration, and 200 years of institutional and administrative reforms.
1. Introduo
A passagem dos 200 anos da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil, em 1808, tem suscitado a realizao de inmeros eventos comemorativos, como seminrios, palestras, exposies, e a publicao de muitos livros e artigos em jornais e revistas. A maior parte desses eventos e publicaes destaca, em perspectiva histrica, os acontecimentos polticos, as transformaes econmicas e o impacto sociocultural da presena da corte na cidade do Rio de Janeiro. Todas as curiosidades esto orientadas para as circunstncias da partida, da travessia e da chegada a estratgia; a sofreguido; a logstica; o nmero de expatriados; os dissabores da viagem e os piolhos da princesa; a passagem por Salvador; a abertura dos portos e os acordos comerciais assimtricos com os ingleses; a instalao da corte e o P R. (ponha-se na rua) e todas as boas .
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obras do prncipe regente, como a Biblioteca Real, a Imprensa Rgia, o Jardim Botnico e tantas outras. Poucos encontros, discusses e publicaes em torno dos 200 anos procuraram destacar a questo especca da constituio do Estado nacional e da formao da administrao pblica brasileira. Sabe-se que foi a transferncia da famlia real que criou condies para a emergncia do espao pblico e a formao da burguesia nacional, tornando impossvel a restaurao da situao colonial anterior e favorecendo a independncia nacional. Foi a instalao da corte que transformou uma constelao catica de organismos superpostos em um aparelho de Estado. Pois o Estado representado pela administrao colonial era, ao mesmo tempo, um todo que abrangia o indivduo em todos os aspectos e uma mirade de instncias e jurisdies que iam do rei at o mais modesto servidor, cujas atribuies se superpunham, se confundiam e se contradiziam. verdade que, at 1808, existia no Brasil e, sobretudo, na sede do governo geral (vice-reino) uma administrao colonial relativamente aparelhada. Mas a formao do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a instalao de sua sede na antiga colnia tornaram irreversvel a constituio de um novo Estado nacional. Todo um aparato burocrtico, transplantado de Lisboa ou formado aqui, em paralelo antiga administrao metropolitana, teve que ser montado para que a soberania se armasse, o Estado se constitusse e se projetasse sobre o territrio, e o governo pudesse tomar decises, ditar polticas e agir. Este artigo preenche uma pequena parte da lacuna deixada na comemorao do bicentenrio da chegada da famlia real portuguesa ao Brasil. Oferece um rpido panorama da histria das transformaes por que tem passado a administrao pblica brasileira, destacando as mudanas planejadas, quer dizer, os esforos de reforma do aparelho de Estado. So enfatizadas trs grandes reformas que se sucederam a partir de meados dos anos 1930, separadas entre si por intervalos de 30 anos 1937, 1967 e 1995 (ou 1998, ano da promulgao da Emenda Constitucional no 19). De qualquer maneira, todo o percurso percorrido desde 1808 congura hoje uma trplice efemride 200 anos de Estado nacional, 200 anos de administrao pblica e 200 anos de reformas institucionais e administrativas. Parte-se do pressuposto de que no possvel entender as recentes transformaes do Estado, da organizao governamental e da administrao pblica brasileira sem tentar reconstruir os processos de formao e diferenciao histrica do aparato estatal que se constituiu no Brasil, desde que a empresa da colonizao aqui aportou, no alvorecer do sculo XVI, ou, pelo
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menos, desde que o prncipe regente dom Joo VI transferiu a sede da Coroa portuguesa para o Rio de Janeiro e instituiu o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves.
2. Administrao colonial portuguesa

Tomar o desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro, em 1808, como marco para a construo do Estado nacional no signica dizer que nada existisse em termos de aparato institucional e administrativo. Havia na colnia uma ampla, complexa e ramicada administrao. Caio Prado Jnior (1979:299-300) adverte que, para compreend-la, preciso se desfazer de noes contemporneas de Estado, esferas pblica e privada, nveis de governo e poderes distintos. A administrao colonial, apesar da abrangncia das suas atribuies e da profuso de cargos e instncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente. Tratava-se de um cipoal de ordenamentos gerais, encargos, atribuies, circunscries, disposies particulares e misses extraordinrias que no obedeciam a princpios uniformes de diviso de trabalho, simetria e hierarquia. O caos legislativo fazia surgir num lugar funes que no existiam em outros; competncias a serem dadas a um servidor quando j pertenciam a terceiros; subordinaes diretas que subvertiam a hierarquia e minavam a autoridade. Em princpio, a administrao colonial estava organizada em quatro nveis as instituies metropolitanas, a administrao central, a administrao regional e a administrao local. Essa estrutura tinha em seu topo o Conselho Ultramarino, subordinado ao secretrio de Estado dos Negcios da Marinha e Territrios Ultramarinos que se ocupava de todos os aspectos da vida das colnias, exceo dos assuntos eclesisticos, a cargo da Mesa de Conscincia e Ordens. Do ponto de vista da organizao territorial, o Brasil estava dividido em capitanias, que eram as maiores unidades administrativas da colnia. O territrio delas era dividido em comarcas que, por sua vez, era composto por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos eram constitudos de freguesias que correspondiam s parquias da circunscrio eclesistica. Por ltimo, as freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdio era imprecisa (Caio Prado Junior, 1979:306). Desde o incio da colonizao, com o fracasso da administrao privada da maioria das capitanias hereditrias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se em instituir uma administrao central
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para se ocupar das questes de defesa contra os ataques dos invasores e dos ndios mais belicosos. Foi assim que constituiu o governo geral, em 1549, na Bahia, que muito mais tarde, j no Rio de Janeiro, viria a ser o vice-reino. Embora o vice-rei tivesse maior proeminncia sobre os demais governadores, seu poder era limitado, nada mandava da Bahia para o norte e tampouco ao sul de So Paulo. O chefe supremo da capitania era o governador ou capito-general ou ainda capito-mor. O governador do Rio de Janeiro tambm era chamado de vice-rei. Havia capitanias gerais1 e subalternas,2 sendo que os governadores das primeiras exerciam atribuies semelhantes s do vice-rei e havia mesmo alguns que reivindicavam esse tratamento. A funo de governador era, sobretudo, militar, mas sua autoridade superintendia toda a administrao. Seu poder era grande, mas limitado por normas restritas ditadas pelo Conselho Ultramarino. Ademais, sua inuncia era contrabalanada pela autoridade das relaes, entidades de natureza judiciria e administrativa das quais os governadores eram membros, entre outros, e dos demais rgos setoriais como as intendncias do ouro e dos diamantes e as mesas de inspeo. Ainda assim, era amplo o seu poder e variada a sua competncia. Sua autoridade era real e simblica, pois encarnava a gura do prprio rei. Sob sua superviso encontravam-se os setores da administrao geral, militar e fazendria. A administrao militar estava dividida em tropa de linha, milcias e corpos de ordenana. A primeira era a tropa regular e prossional, formada por regimentos permanentemente armados. As milcias eram tropas auxiliares de cidados recrutados obrigatoriamente, sem remunerao, e organizadas em regimentos. As ordenanas constituam a terceira linha, formada por toda a populao masculina com idade entre 18 e 60 anos, no alistada na tropa regular ou nas milcias. A administrao geral contemplava tanto a esfera propriamente administrativa quanto a judiciria, com sua complexa distribuio de encargos, sujeita a superposies e conitos de competncia. Os juzes tinham funes judiciais e administrativas, julgando e executando ao mesmo tempo. A administrao geral s vezes se confundia com a administrao local. As cmaras exerciam funes legislativas, executivas e judicirias. Seu senado era presidi-
Bahia, Pernambuco, Minas Gerais, So Paulo, Par, Maranho, Gois e Mato Grosso. So Jos do Rio Negro, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Esprito Santo, Rio Grande de So Pedro e Santa Catarina. As capitanias do Cear e da Paraba tornaram-se autnomas em 1799 e do Rio Grande de So Pedro em 1802.
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do por um juiz letrado, ou juiz-de-fora, ou por um juiz leigo, o juiz ordinrio. Alm do juiz, o senado era formado por trs vereadores e um procurador, todos sem remunerao e reunindo-se duas vezes por semana em vereana ou vereao. A administrao fazendria, encarregada de arrecadar os tributos, realizar despesas e gerir o Real Errio nas capitanias, estava sob a direo de uma Junta da Fazenda, presidida pelo governador. Paralela ou complementarmente atuavam tambm as Juntas de Arrecadao do Subsdio Voluntrio Alfndega, o Tribunal da Provedoria da Fazenda, alm dos rgos que exerciam funes judicirias e administrativas o Juzo da Conservatria, Juzo da Coroa e Execues, Juzo do Fisco, das Despesas etc. O principal tributo era o dzimo e sua arrecadao, como a dos demais (direitos de alfndega, passagens, entradas, imposies especiais, donativos e emolumentos), se fazia por contrato, entregando-se a particulares, por prazo determinado, a cobrana. Alm desses trs grandes setores, havia ainda rgos especiais como a Administrao dos ndios, a Intendncia do Ouro e dos Diamantes, a Intendncia da Marinha, a Mesa de Inspeo, as Conservatrias de Cortes de Madeira, alguns j referidos, e toda a Administrao Eclesistica, que tambm exercia funes civis. A sntese histrica de Caio Prado Jnior, retomada por Arno e Maria Jos Wehling (1999), aponta como principais caractersticas da administrao colonial a centralizao, a ausncia de diferenciao (de funes), o mimetismo, a profuso e minudncia das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunes decorrem, em grande medida, da transplantao para a colnia das instituies existentes na metrpole e do vazio de autoridade (e de obedincia) no imenso territrio, constituindo um organismo autoritrio, complexo, frgil e inecaz. Isso no quer dizer que no tenha havido um processo de gradual racionalizao do governo colonial ao longo de trs sculos. A partir da administrao pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradicional foi sendo substitudo pelo racionalismo tpico do despotismo esclarecido. Essa mudana se expressava principalmente nos mtodos e processos de trabalho que davam lugar emergncia de uma burocracia. A centralizao de decises na Coroa portuguesa, aparentemente, esvaziava o poder dos governadores e juzes. Tudo era prescrito em regulamentos circunstanciados e nada se exclua da alada de competncia de uma autoridade superior que poderia decidir em primeira instncia ou em grau de recurso. Mas a enorme distncia da sede do poder e a lentido na troca de mensagens criavam um vazio de autoridade legal. Tentava-se limitar a ao dos prepostos
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da Coroa com a minudncia dos regulamentos que eram repetitivos, superpostos, contraditrios e confusos. Como estatuam instituies simtricas s da administrao da metrpole, pecavam pelo articialismo mimtico que tornava as normas supruas e inecazes. O formalismo das regras, o brao curto da autoridade e a corrupo generalizada ensejavam o autoritarismo daqueles que deviam se impor aos sditos entregues ao abandono, com os prprios meios que deles conseguissem extrair.
3. A construo do Estado nacional

A transferncia da famlia real portuguesa para o Brasil deu-se de forma confusa. At o ltimo instante, o prncipe regente hesitou em partir diante da remota possibilidade de os franceses aceitarem mais um suborno. S se decidiu quando as tropas de Junot j se encontravam em solo portugus, s portas de Lisboa. O alvoroo descrito por alguns dos relatos dos momentos que antecederam a longa travessia no condiz com o minucioso planejamento que a indita mudana de uma corte para outro continente deveria merecer (Wilcken, 2005:35-38). Em primeiro lugar, a prpria escolha das cinco, 10 ou 15 mil pessoas os nmeros so imprecisos que comporiam a lotao das naus, diz alguma coisa sobre as instituies e espaos de poder que estavam sendo transplantados. Em segundo lugar, a seleo dos bens que era possvel carregar, alm dos tesouros e objetos de indiscutvel valor, contemplava material, livros, papis, artefatos, instrumentos e smbolos necessrios administrao. Em terceiro lugar, a instituio de um simulacro de governo em solo europeu, que se deu na forma de uma regncia, logo destituda pelo ocupante. Todo o acervo administrativo estava a bordo: arquivos, documentos e papis de governo, e de tal maneira arranjados que, ao desembarcarem no Rio de Janeiro, nenhuma falta ou diculdade especial se fez sentir, e a faina de dirigir a monarquia continuou no novo continente to normalmente como se estivera o regente em Lisboa. Que melhor prova exigir da previso, do longo preparo, e da observncia das ordens mais minudentes para organizar o plano de transferncia (Calgeras, 1980:59)? As condies da chegada tambm so indicativas da possibilidade de constituio do aparato administrativo, militar, protocolar e simblico de uma corte europia. O primeiro problema era de edicaes para acolher as residncias da nobreza exilada e as novas reparties do reino. Isso se fez desalojando os prepostos da Coroa, os poucos dalgos e os ricos comerciantes
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que cederam suas casas e palacetes. Por outro lado, acentuou-se a tendncia patrimonialista de reunir no mesmo edifcio o domiclio e o local de trabalho. O regente chegou ao Rio de Janeiro com um governo formado pelos ministrios do Reino ou dos Negcios do Reino, cujo titular atuava tambm como ministro assistente ao despacho do gabinete e como presidente do Errio Real; da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negcios da Guerra e Estrangeiros) e da Marinha (ou dos Negcios da Marinha) e Domnios Ultramarinos; ou seja, trs ministros para seis pastas. Trs dias depois de sua chegada, substituiu os ministros. A instalao da corte ensejou a criao de uma srie de organismos que existiam na antiga sede do Reino, alguns deles no to necessrios quanto outros. O governo arranjado de acordo com o Almanaque de Lisboa dava oportunidade de criar cargos e honrarias para tantos que haviam feito o sacrifcio de acompanhar sua alteza real. Assim, criaram-se o Desembargo do Pao, o Conselho de Fazenda e a Junta de Comrcio, quando o pas precisava, segundo Hiplito da Costa, de um conselho de minas, de uma inspeo para abertura de estradas, uma redao de mapas, um exame da navegao dos rios (Vinhosa, 1984:167). Mas cuidou tambm o governo de criar instituies e organismos teis e necessrios, como a Academia de Marinha, a de Artilharia e Forticaes, o Arquivo Militar, a Tipograa Rgia, a Fbrica de Plvora, o Jardim Botnico, a Biblioteca Nacional, a Academia de Belas Artes, o Banco do Brasil e os estabelecimentos ferrferos de Ipanema. So muitas as criaes e inovaes institucionais, jurdicas e administrativas que tiveram largo impacto na vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. So leis, cidades, indstrias, estradas, edicaes, impostos, cadeias, festas e costumes que foram introduzidos no pacato cotidiano da antiga colnia. O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio armao da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar. Com a derrocada de Napoleo I, a reorganizao geopoltica da Europa e as agitaes dos liberais no Porto, em 1821, d. Joo VI teve que retornar a Portugal e reassumir o controle poltico da metrpole. Ficaram no Brasil o prncipe herdeiro, na condio de regente dessa parte do Reino, e todo o aparato administrativo instalado pelo rei. D. Pedro I nomeou seu prprio miRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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nistrio. Transferiu a pasta dos Negcios Estrangeiros da Secretaria da Guerra, para o Ministrio do Reino, dando ainda mais relevncia a esse ministro. Mas era o prprio prncipe a maior autoridade do Brasil, que a exercia com vigor, impetuosidade e, por vezes, intemperana, colocando-se no centro das disputas polticas locais e no contraponto dos interesses da metrpole. Os conitos em matria scal, as propostas em discusso nas cortes para a retomada da condio colonial do Brasil e a exigncia do retorno do prncipe a Lisboa colocaram-no em franca oposio aos interesses da metrpole, ensejando a realizao de uma seqncia de atos polticos de peso que culminaram com a independncia, pouco mais de um ano depois da partida de d. Joo VI. A sete de setembro de 1822, d. Pedro I declarou a independncia e instituiu o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regncia do Reino Unido que se partia. No convm nos alongarmos aqui sobre as peripcias relacionadas com a constituio (poltica) do governo, o enfrentamento das resistncias independncia, a convocao, instalao, atuao e dissoluo da Assemblia Constituinte e a outorga da Constituio de 1824. O fato que, dissolvida a Assemblia Constituinte, o prncipe criou um Conselho de Estado e a ele encomendou a redao da Carta que outorgou ao pas em 25 de maro de 1824. A primeira Constituio do Brasil mantinha a monarquia, a dinastia da Casa de Orlans e Bragana e d. Pedro I como imperador e defensor perptuo do Brasil. Constitua um Estado unitrio e centralizador, cujo territrio era dividido em provncias, que substituam as antigas capitanias. Os poderes polticos eram quatro Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada provncia era dirigida por um presidente nomeado pelo imperador, que tomava posse perante a cmara da capital. Em cada uma delas havia tambm um conselho geral, cujos membros eram eleitos juntamente com a representao nacional. O monarca exercia o Poder Moderador, com o apoio do Conselho de Estado, rgo de carter consultivo e, ao mesmo tempo, o Poder Executivo, auxiliado pelos seus ministros de Estado. O Poder Legislativo era exercido pela Assemblia Geral, formada pela Cmara dos Deputados e pela Cmara dos Senadores ou Senado do imprio. O Poder Judicial era exercido pelos juzes de direito e pelos juzes de paz, para as tentativas de conciliao prvias a qualquer processo. Na capital do imprio e nas provncias havia um Supremo Tribunal de Justia, composto de juzes letrados tirados das relaes. A organizao dos municpios no mudou de forma signicativa, tendo as cmaras o mesmo papel que exerciam na colnia. Depois de 10 anos frente do destino do Brasil, d. Pedro I abdicou do trono em favor de seu lho Pedro II, ento com apenas cinco anos de idade. Deixou o governo em meio a uma crise de grandes propores, gerada por
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problemas nanceiros, revoltas regionais, identicao com os interesses portugueses e queda de brao com o Legislativo. Conforme previa a Constituio, assumiu uma Regncia Trina que enfrentou, assim como as que lhe sucederam, uma srie de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a declarao da maioridade do imperador menino, aos 15 anos de idade. Logo no incio do perodo regencial, em 1832, foi feita uma reforma constitucional, que instituiu a Regncia Una, aboliu o Conselho de Estado e criou as assemblias legislativas provinciais, em substituio aos conselhos gerais. Tratava-se de pequeno passo no sentido da descentralizao, uma vez que institua o Poder Legislativo provincial e a diviso de rendas entre o governo central e os governos provinciais. Outra mudana constitucional importante, j em 1847, foi a criao do cargo de presidente do conselho de ministros que, na prtica, signicou a instituio do regime de gabinete, conferindo maior estabilidade ao governo imperial. O imperador passou a concentrar-se no exerccio do Poder Moderador, embora no se eximisse de participar da escolha dos gabinetes, chegando mesmo a designar um governo que no tinha maioria na cmara. Num e noutro caso, tratava-se de arbitrar os conitos entre fraes das classes dominantes e sustentar a ordem monrquica, apoiada na grande propriedade rural, na economia primrio-exportadora e no trabalho escravo em declnio. Nos 10 ltimos anos do Imprio, esses conitos tornaram-se mais agudos, exercendo forte presso sobre o governo. Em primeiro lugar, a questo do trabalho escravo colocava, de um lado, grandes proprietrios de terra e, de outro, os setores urbanos, adeptos do abolicionismo. Sua libertao suprimiu uma das bases de sustentao da ordem imperial. Em segundo lugar, o problema da autonomia das provncias contrapunha os centralizadores e os partidrios da descentralizao. Em terceiro lugar, a Guerra do Paraguai trouxe como conseqncia o desequilbrio das nanas pblicas, o fortalecimento do papel poltico do Exrcito e a exposio da contraditria condio do soldado escravo, contribuindo para desestabilizar ainda mais o governo. Por ltimo, o precrio estado de sade do imperador, muito querido pelos sditos de todas as classes, colocava em primeiro plano a questo sucessria e a ameaa de que o pas viesse a ser governado com o concurso de um estrangeiro, o conde DEu, marido da princesa Isabel, extremamente antipatizado. Nesse ambiente poltico, germinava um incipiente movimento republicano, apoiado num vago programa de reformas que tentava conciliar interesses opostos de monarquistas liberais e de escravocratas descontentes com a poltica abolicionista do Imprio. O movimento republicano se dividia em dois plos o federalismo e o liberalismo. O primeiro era protagonizado pelas
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lideranas polticas de So Paulo e do Rio Grande do Sul e o segundo representado pelos polticos da cidade do Rio de Janeiro. Os republicanos do Rio de Janeiro defendiam a participao poltica da populao e os gachos e paulistas partidrios do federalismo pregavam uma maior autonomia regional. As crticas mais comuns recaam sobre a centralizao excessiva do regime monrquico, que restringia a liberdade poltica e econmica das provncias. Assim, as repetidas crises dos gabinetes imperiais geravam um clima de instabilidade poltica que dava fora ao movimento republicano e tentao intervencionista do Exrcito. Pequenos incidentes entre lderes militares e o governo acabaram dando o ltimo estmulo aos ociais descontentes para que deagrassem o golpe de 15 de novembro de 1889. O que houve foi uma marcha de 600 soldados liderados pelo marechal Deodoro da Fonseca contra o quartel-general do Exrcito, onde estava reunido o ministrio.
4. A Repblica Velha
A proclamao da Repblica no alterou profundamente as estruturas socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio. O que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a cafeicultura e a conseqente mudana no plo dominante da poltica brasileira das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas. O governo provisrio adotou as reformas imediatas necessrias vigncia do novo regime e convocou eleies para uma assemblia constituinte. A Carta de 1891, francamente inspirada na Constituio americana de 1787, consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separao de poderes cou mais ntida. O Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de durao certa. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contas para scalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assemblias podiam legislar sobre grande nmero de matrias. Esse sistema caracterizava o federalismo competitivo. A Repblica federalista, com estados politicamente autnomos, consagrou um novo pacto poltico que acomodava os interesses das elites econmicas do Centro-Sul e do resto do pas. O governo federal ocupava-se de
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assegurar a defesa e a estabilidade e proteger os interesses da agricultura exportadora atravs do cmbio e da poltica de estoques, com reduzida interferncia nos assuntos internos dos demais estados. L vicejavam os mandes locais, grandes proprietrios de terra e senhores do voto de cabresto, e as grandes oligarquias, que controlavam as eleies e os governos estaduais e asseguravam as maiorias que apoiavam o governo federal. A poltica dos governadores garantia a alternncia na presidncia da Repblica de representantes de So Paulo e Minas Gerais. Esse sistema era marcado pela instabilidade dos governos estaduais passveis de serem derrubados e substitudos em funo da emergncia de novas oligarquias. Nesse perodo, no houve grandes alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Desde a proclamao da Repblica, a principal mudana no Poder Executivo foi a criao dos ministrios da Instruo Pblica, de brevssima existncia; da Viao e Obras Pblicas; e da Agricultura, Indstria e Comrcio, cujos nomes sofreram pequenas modicaes. Do ponto de vista da federao, houve uma ligeira reduo na capacidade legislativa dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matrias. A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Aos poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversicao da economia, pelo primeiro ciclo de industrializao, pela urbanizao e pela organizao poltica das camadas urbanas. Novos conitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as regies punham em causa o pacto oligrquico, as eleies de bico de pena3 e a poltica do caf-com-leite.4 Por outro lado, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou a ser um ator poltico cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de aes determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas. A eleio do paulista Jlio Prestes para suceder o tambm paulista Washington Lus, derrotando o gacho Getlio Vargas, desencadeou o rompimento do pacto com os mineiros e com as demais oligarquias estaduais, abrindo espao para mais uma interveno do Exrcito a Revoluo de 1930.
Assim eram chamadas as eleies que ento se realizavam, cujos resultados favorveis s oligarquias dominantes eram ajustados nos mapas eleitorais, ao bico da pena. 4 A expresso refere-se alternncia na presidncia da Repblica de polticos originrios de So Paulo, grande produtor de caf, e de Minas Gerais, principal produtor de leite.
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5. A burocratizao do Estado nacional

A narrativa precedente d conta do processo de formao do Estado nacional, a partir de suas razes coloniais, ao longo do Imprio (1882-89) e da chamada Repblica Velha (1889-1930). Embora seja desse perodo a cristalizao das principais caractersticas do Estado brasileiro apontadas anteriormente, observa-se que a prpria diferenciao do aparelho de Estado e a criao de novas instituies fazem parte da dinmica de instaurao da modernidade. Estado e mercado, autnomos com relao ordem do sagrado e dominao patriarcal e cada vez mais separados entre si, constituem as bases da formao social moderna. Seu desenvolvimento, consideradas as caractersticas do contexto local, se d no sentido da racionalizao. A burocracia est no horizonte da administrao pblica que se consolida e atualiza. Se esse movimento se deu de forma lenta e supercial nos primeiros 100 anos de histria do Brasil independente, ele vai encontrar seu ponto de inexo e acelerao na Revoluo de 1930. De fato, a partir desse marco e durante a maior parte do sculo XX, o Brasil empreendeu um continuado processo de modernizao das estruturas e processos do aparelho de Estado. Como resposta a transformaes econmicas e sociais de largo alcance, esse esforo se desenvolveu ora de forma assistemtica, pelo surgimento de agncias governamentais que se pretendia fossem ilhas de excelncia com efeitos multiplicadores sobre as demais, ora de forma mais orgnica, por meio das reformas realizadas no governo federal, em 1938, 1967 e a partir de 1995. A chamada Revoluo de 1930 representou muito mais do que a tomada do poder por novos grupos oligrquicos, com o enfraquecimento das elites agrrias. Signicou, na verdade, a passagem do Brasil agrrio para o Brasil industrial. Para compreender essa transformao e a emergncia do modelo de crescimento que presidiu o desenvolvimento nacional no sculo XX, preciso entender como se dava a insero do pas na economia internacional e como o Brasil viveu a Grande Depresso. Como foi dito, o Brasil era uma economia perifrica apoiada na exportao de produtos primrios entre os quais se destacava o caf, principal item da pauta de exportaes. O lucro dessa monocultura permitiu nanciar o primeiro ciclo de industrializao brasileira, concentrando-se em So Paulo, plo da cafeicultura. Os interesses dos produtores de caf eram protegidos pelo governo federal, com polticas de cmbio favorvel e formao de estoques reguladores. Com a crise de 1929, que penalizou os mercados consumidores, o Brasil foi obrigado a reduzir a exportao de caf, cando sem divisas para
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manter a importao de produtos industrializados. O governo federal, entretanto, continuou comprando, embora a preos reduzidos, o excedente de caf no-exportvel, formando estoques que no conseguia comercializar. Conforme os estoques envelheciam, o caf era queimado para dar lugar aquisio de novas safras. Essa poltica mantinha um uxo de renda para o setor mais dinmico da economia, evitando o desemprego no campo e a recesso generalizada. Por outro lado, a impossibilidade de continuar importando para satisfazer a demanda por produtos industrializados estimulou uma srie de iniciativas de produo industrial para substituir bens importados. Praticava-se assim, de forma intuitiva, uma poltica keynesiana, onde o Estado exercia um papel fundamental na manuteno da demanda agregada, pela transferncia de rendas para os trabalhadores-consumidores, e estimulava a substituio de importaes. Esse comportamento ensejou mais tarde uma reexo sobre o desenvolvimento econmico na Amrica Latina. De um lado, passou-se a propugnar uma poltica de crescimento baseada na industrializao via substituio de importaes, reduzindo a dependncia das economias primrio-exportadoras, sujeitas crescente desvalorizao de seus produtos. De outro, o sucesso do New Deal, poltica de interveno do Estado na economia americana para recuperar sua dinmica de crescimento, levava a pensar que ela tambm seria possvel e desejvel para promover o crescimento das economias perifricas. O Estado nacional poderia liderar o processo de desenvolvimento, estabelecendo barreiras alfandegrias, construindo infra-estruturas, criando subsdios e incentivos e oferecendo crdito. Esse papel supunha no s a capacidade de gerar poupana interna para participar da formao bruta de capital como tambm um elevado grau de interveno na economia, em particular, e na vida social em geral. Estavam lanadas as bases do modelo de crescimento e do Estado intervencionista brasileiro. Do ponto de vista poltico, havia um quadro favorvel transformao do Estado para atender s novas exigncias do seu papel de indutor do desenvolvimento. As elites oligrquicas excludas do compromisso do antigo regime uniram-se s foras emergentes representativas da nova burguesia industrial e das camadas mdias urbanas. O movimento revolucionrio tambm teve o apoio dos tenentes, lideranas militares egressas da revolta de 1922, comprometidos com um projeto de reformas modernizadoras (e autoritrias).5
Uma revolta de jovens ociais no Rio de Janeiro deu origem ao movimento militar denominado tenentismo que, por um iderio nacionalista, modernizador e autoritrio, interferiu na poltica
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O primeiro perodo de Vargas na presidncia durou 15 anos, sendo quatro de governo provisrio, trs de governo constitucional e oito de ditadura. No perodo inicial, houve uma grande concentrao de poderes nas mos do Executivo federal, em conseqncia da dissoluo dos corpos legislativos e da nomeao de interventores para os governos estaduais. Como marco da incorporao de novos atores sociais, foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, que estabelecia uma interlocuo com esses setores e lanava as bases do pacto corporativista que se seguiria. Os tenentes foram absorvidos em diversas posies de governo, alguns inclusive como interventores nos estados, trazendo suas idias e a marca da ruptura com o velho pacto oligrquico. Mas o governo manteve a poltica de valorizao do caf e procurou contemporizar com as oligarquias que aderiram ao movimento revolucionrio. Embora tenha contribudo para a ampliao e consolidao da burguesia industrial, essa foi a imagem bifronte da poltica de Vargas uma face voltada para as oligarquias rurais e outra para as massas urbanas. A centralizao e a suspenso das franquias constitucionais geraram crescente insatisfao em setores liberais, sobretudo em So Paulo, desencadeando uma srie de revoltas, entre as quais a Revoluo de 1932 que, depois de sufocada, ensejou a convocao de uma Constituinte e, em seguida, a promulgao da Constituio de 1934. A Constituio de 1934 restabeleceu os direitos e garantias dos cidados, restaurou o Poder Legislativo e devolveu a autonomia dos estados. No consentiu a volta dos mesmos nveis de descentralizao que vigoravam na Repblica Velha. Na repartio de encargos e recursos, concentrou competncias no nvel da Unio. Promoveu a uniformizao das denominaes dos cargos de governador e prefeito e xou limites para a organizao e as atribuies dos legislativos estaduais. Inaugurou o federalismo cooperativo, com a repartio dos tributos, beneciando inclusive os municpios, e a coordenao de aes entre as trs esferas de governo. A nova Constituio teve vida muito breve. Enfrentando a oposio poltico-partidria e a ao organizada do movimento integralista e a ao revolucionria dos comunistas, o governo encontrou o pretexto de que precisava para desfechar um golpe de Estado que se deu em novembro de 1937, instituindo o chamado Estado Novo. A ditadura fechou o Congresso Nacional e as assemblias legislativas, suspendeu as garantias constitucionais, destituiu os
brasileira em diversos momentos, tendo papel importante na Revoluo de 1930 e no longo primeiro perodo presidencial de Getlio Vargas.
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governadores eleitos, centralizou recursos, aboliu as bandeiras e os hinos estaduais, prendeu e perseguiu adversrios e oposicionistas e outorgou uma nova constituio, a dita polaca. A centralizao passa a constituir um princpio de organizao do Estado brasileiro que se aplica de forma sistemtica em todos os setores e nveis de estruturao territorial. Mantendo a poltica de proteo s matrias-primas exportadas, o governo lanou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentista, criando as bases necessrias da industrializao a infra-estrutura de transporte, a oferta de energia eltrica e a produo de ao, matria-prima bsica para a indstria de bens durveis. Mais do que isso, assumiu papel estratgico na coordenao de decises econmicas. Para tanto, teve que aparelhar-se. As velhas estruturas do Estado oligrquico, corrodas pelos vcios do patrimonialismo, j no se prestavam s novas formas de interveno no domnio econmico, na vida social e no espao poltico remanescente. Urgia reformar o Estado, o governo e a administrao pblica. Assim, sob o impulso de superao do esquema clientelista e anrquico de administrao oligrquica, o governo de Getlio Vargas iniciou uma srie de mudanas que tinham pelo menos duas vertentes principais (Lima Junior, 1998):6 estabelecer mecanismos de controle da crise econmica, resultante dos efeitos da Grande Depresso, iniciada em 1929, e subsidiariamente promover uma alavancagem industrial; promover a racionalizao burocrtica do servio pblico, por meio da padronizao, normatizao e implantao de mecanismos de controle, notadamente nas reas de pessoal, material e nanas. A partir de 1937, promoveu uma srie de transformaes no aparelho de Estado, tanto na morfologia, quanto na dinmica de funcionamento. Nesse perodo foram criados inmeros organismos especializados e empresas estatais. At 1939, haviam sido criadas 35 agncias estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agncias, englobando empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes (Lima Jnior, 1998:8). At 1930 existiam no Brasil 12 empresas pblicas; de 1930 a 1945, foram criadas 13 novas empresas, sendo 10 do setor produtivo, entre elas a Companhia Vale do Rio Doce, hoje
Baseio neste artigo boa parte da descrio que se segue sobre os esforos para a reforma administrativa no Brasil.
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uma gigante da minerao, e a Companhia Siderrgica Nacional, ambas j privatizadas. Desde o incio do governo provisrio, foram tomadas medidas visando racionalizao dos procedimentos. J no discurso de posse do presidente Vargas, ao apresentar sua plataforma de governo, ele se propunha a promover uma srie de reformas, entre elas a criao de um Ministrio de Instruo e Sade Pblica; a remodelao do Exrcito e da Armada; a reorganizao do aparelho judicirio; a consolidao das normas administrativas, com o intuito de simplicar a confusa e complicada legislao vigorante, bem como de refundir os quadros do funcionalismo, que dever ser reduzido ao indispensvel, suprimindo-se os adidos e os excedentes (Wahrlich, 1975:7-8); a manuteno de uma administrao de rigorosa economia, cortando todas as despesas improdutivas e sunturias; a reorganizao do Ministrio da Agricultura; a reviso do sistema tributrio; e a instituio do Ministrio do Trabalho, destinado a superintender a questo social, o amparo e a defesa do operariado urbano e rural (Wahrlich, 1975:7-8). Dando cumprimento a esse programa, em 1930 foi criada a comisso permanente de padronizao e, no ano seguinte, a comisso permanente de compras, ambas voltadas para a aquisio de material. Na rea de pessoal, a Constituio de 1934 introduziu o princpio do mrito. Em 1935, foi criada a comisso mista de reforma econmico-nanceira, que destacou uma subcomisso, que cou conhecida como comisso Nabuco, para estudar a possibilidade de um reajustamento dos quadros do servio pblico civil (Wahrlich, 1975:10). Em decorrncia do seu trabalho, em 1936 foi promulgada a Lei no 284, de 28 de outubro, a chamada Lei do Reajustamento, que estabeleceu nova classicao de cargos, xou normas bsicas e criou o Conselho Federal do Servio Pblico Civil. De todas essas medidas, a mais emblemtica foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico, o lder inconteste da reforma e, em grande parte, seu executor (Wahrlich, 1974:29). O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a misso de denir e executar a poltica para o pessoal civil, inclusive a admisso mediante concurso pblico e a capacitao tcnica do funcionalismo, promover a racionalizao de mtodos no servio pblico e elaborar o oramento da Unio. O Dasp tinha sees nos estados, com o objetivo de adaptar as normas vindas do governo central s unidades federadas sob interveno. Essa primeira experincia de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referncia a organizao do servio civil americano. Estava voltada para a administrao de pesRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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soal, de material e do oramento, para a reviso das estruturas administrativas e para a racionalizao dos mtodos de trabalho. A nfase maior era dada gesto de meios e s atividades de administrao em geral, sem se preocupar com a racionalidade das atividades substantivas. A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforo sistemtico de superao do patrimonialismo. Foi uma ao deliberada e ambiciosa no sentido da burocratizao do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mrito, a separao entre o pblico e o privado. Visava constituir uma administrao pblica mais racional e eciente, que pudesse assumir seu papel na conduo do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, baseado na industrializao via substituio de importaes, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as relaes entre os grupos sociais ascendentes a nova burguesia industrial e o operariado urbano (Marcelino, 1987). O Dasp representou a concretizao desses princpios, j que se tornou a grande agncia de modernizao administrativa, encarregada de implementar mudanas, elaborar oramentos, recrutar e selecionar servidores, treinar o pessoal, racionalizar e normatizar as aquisies e contratos e a gesto do estoque de material. O Dasp foi relativamente bem-sucedido at o incio da redemocratizao em 1945, quando houve uma srie de nomeaes sem concurso pblico para vrios organismos pblicos. A liberdade concedida s empresas pblicas, cujas normas de admisso regulamentadas pelos seus prprios estatutos tornavam facultativa a realizao de concursos foi em parte responsvel por tais acontecimentos. Para Beatriz Wahrlich (1984) essas atitudes revelavam que o favoritismo tinha maior peso que as admisses por mrito no sistema brasileiro de administrao de pessoal dos rgos pblicos. Contriburam para isso, o ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora. (...), o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas patrimonialistas amplamente arraigadas (Torres, 2004:147).
6. O nacional desenvolvimentismo
A queda do governo Vargas, alm de suas causas mais remotas, foi provocada por mais uma interveno militar na vida poltica brasileira. O crescente movimento de oposio ao regime viu-se reforado pelas lideranas militares recm-sadas da II Guerra Mundial. De fato, parecia contraditrio que os
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militares brasileiros voltassem da Europa vitoriosos na luta contra governos totalitrios para dar suporte ditadura. falta de lideranas institucionalizadas em posio legtima para assumi-la, a presidncia da Repblica foi entregue ao presidente do Supremo Tribunal Federal, que conduziu o governo de transio e convocou as eleies e a Assemblia Nacional Constituinte. A Constituio de 1946 restabeleceu o estado de direito e as garantias individuais, restaurou a diviso de poderes da Repblica, devolveu a autonomia dos estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o Judicirio e previu a mudana da capital. Fortaleceu-se o federalismo cooperativo, por meio de novos mecanismos de coordenao e transferncia de rendas entre regies. Eleito em dezembro de 1945, o presidente Dutra, ex-ministro da Guerra de Getlio Vargas, tomou posse em janeiro do ano seguinte e realizou um governo legalista e conservador, marcado pela dissipao das reservas cambiais acumuladas durante o conito mundial, pela perda da legalidade do Partido Comunista e pela proibio dos jogos de azar. Durante esse qinqnio, foi criada a Companhia Hidreltrica do So Francisco, aumentando a oferta de energia para o Nordeste do Brasil. Cinco anos depois de deixar o governo, Getlio Vargas foi eleito presidente da Repblica, pelo voto direto, em 3 de outubro de 1950. Vargas assumiu o governo, com poderes limitados pela Constituio de 1946, para cumprir um programa francamente nacionalista e reformista, prometendo ampliar os direitos dos trabalhadores e investir na indstria de base e em transportes e energia, o que requeria o aumento da interveno do Estado no domnio econmico. Nesse perodo, foram criadas 13 empresas estatais, entre elas a Petrobras e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES), grande pilar da poltica de fomento da poltica nacional. Vargas tambm tentou controlar a remessa de lucros das empresas estrangeiras e criar a Eletrobrs, empresa controladora do setor eltrico. Contra ele insurgiram-se as foras conservadoras ligadas a interesses contrariados, desencadeando acirrada oposio. As presses aumentaram com a investigao do atentado ao jornalista Carlos Lacerda, perpetrado por membros de sua guarda pessoal, culminando com o ultimato dos chefes militares. Getlio preferiu a morte renncia ou deposio. Na madrugada do dia 24 de agosto de 1954 desferiu um tiro no peito que o tirou da vida para coloc-lo na histria do Brasil, segundo ele mesmo deixou escrito em sua carta-testamento. Durante o segundo governo Vargas tambm se pretendeu retomar os esforos reformistas pela designao, em 1952, de um grupo de trabalho com a misso de elaborar um projeto de reforma administrativa que resultou num projeto de lei que previa a reorganizao administrativa do ministrio e a
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alterao do cdigo de contabilidade das despesas pblicas, abolindo o registro prvio. Submetida ao Congresso Nacional, mereceu um substitutivo de comisso interpartidria que previa a criao do Conselho de Planejamento e Coordenao e dos ministrios do Interior e das Comunicaes e Transportes, que no chegou a ser aprovado, no obstante o apoio do Executivo. Depois de um tumultuado perodo de transio de mais de um ano, com golpes, contragolpes, a eleio e a tentativa de impedimento da posse do eleito, assumiu o governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. Seu Plano de Metas tinha 36 objetivos, com destaque para quatro setores-chave: energia, transporte, indstria pesada e alimentao. Propugnava a industrializao acelerada, apoiada na associao entre capitais nacionais e estrangeiros, com nfase na indstria de bens durveis, dando prioridade indstria automobilstica e ao transporte rodovirio. Seu lema era a realizao de 50 anos em cinco e a meta smbolo era a construo da nova capital do pas, Braslia (Mendona, 1990:335). Era uma fase de grande euforia e de armao nacionalista. Do ponto de vista institucional, a dcada que vai de 1952 a 1962 foi marcada pela realizao de estudos e projetos que jamais seriam implementados. A criao da Cosb (Comisso de Simplicao Burocrtica) e da Cepa (Comisso de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, representa as primeiras tentativas de realizar as chamadas reformas globais. A primeira tinha como objetivo principal promover estudos visando descentralizao dos servios, por meio da avaliao das atribuies de cada rgo ou instituio e da delegao de competncias, com a xao de sua esfera de responsabilidade e da prestao de contas das autoridades. A Cepa teria a incumbncia de assessorar a presidncia da Repblica em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa. Esse perodo se caracteriza por uma crescente ciso entre a administrao direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rgidas e controles, e a administrao descentralizada (autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em termos compatveis com o mercado. Constituram-se assim ilhas de excelncia no setor pblico voltadas para a administrao do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o ncleo central da administrao. De acordo com Lima Jnior (1998:10)
a administrao do plano de metas foi executada, em grande medida, fora dos rgos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais
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do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentao, indstrias de base e educao) apenas 5,2% dos recursos previstos foram alocados na administrao direta; o restante foi aplicado por autarquias, sociedades de economia mista, administraes estaduais e empresas privadas. A coordenao poltica das aes se fazia atravs dos grupos executivos nomeados diretamente pelo presidente da Repblica.
O governo seguinte ao de Kubitscheck, embora caracterizado por grande agitao poltica, no produziu transformaes de largas conseqncias no aparelho de Estado. Pode parecer at um contra-senso armar que a mudana do sistema de governo seja de pouca relevncia. Na verdade, a introduo do parlamentarismo depois da renncia do presidente Jnio Quadros, apenas sete meses depois da sua investidura no cargo, foi uma soluo poltica, de curta durao, para o enfrentamento das resistncias militares posse do vicepresidente Joo Goulart. O governo instalou-se em meio a uma crise e com ela conviveu durante os 32 meses seguintes. Jango era apoiado pelo Partido Trabalhista Brasileiro e se propunha a realizar um programa de esquerda, orientado para a realizao de reformas de base bancria, scal, urbana, agrria, universitria e administrativa. O programa contemplava a extenso do direito de voto aos analfabetos e s patentes. Esse pacote de medidas enfrentava forte oposio dos setores militares que viam na ao poltica orientada para subociais e praas uma grave ameaa disciplina. Apesar da crise, o governo Goulart criou a Comisso Amaral Peixoto, que deu incio a novos estudos para a realizao da reforma administrativa. Seu principal objetivo era promover uma ampla descentralizao administrativa at o nvel do guich, alm de ampla delegao de competncia (Marcelino, 1988:41). Embora tenha havido avanos isolados durante os governos de Getlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jnio Quadros e Joo Goulart, o que se observa a manuteno de prticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia existente, alm da falta de investimento na sua prossionalizao. A cada desao surgido na administrao do setor pblico, decorrente da prpria evoluo socioeconmica e poltica do pas, a sada utilizada era sempre a criao de novas estruturas alheias administrao direta e o conseqente adiamento da difcil tarefa de reformulao e prossionalizao da burocracia pblica existente (Torres, 2004:151). Todas as iniciativas anteriormente descritas, como a criao dessas comisses, mesmo que no tenham sido implementadas, no deixaram de inaugurar uma nova viso na administrao pblica com a introduo de conceitos, diretrizes e objetivos mais racionais, que serviriam de base para futuras
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reformas no aparato administrativo brasileiro. Na verdade, algumas das grandes inovaes introduzidas pela reforma de 1967 estavam consignadas nos relatrios da Cosb, da Cepa e, sobretudo, da Comisso Amaral Peixoto, conforme exaustivamente documentado por Beatriz Wahrlich (1974:30-41). De fato, o ministrio extraordinrio para a reforma administrativa elaborou quatro projetos que nunca conseguiram aprovao no Congresso, mas alguns especialistas no assunto armam que foi a partir deles que se concebeu o Decreto-Lei no 200, de 1967. Seu estatuto bsico prescreve cinco princpios fundamentais: o planejamento (princpio dominante); a expanso das empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas pblicas), bem como de rgos independentes (fundaes pblicas) e semi-independentes (autarquias); a necessidade de fortalecimento e expanso do sistema do mrito, sobre o qual se estabeleciam diversas regras; diretrizes gerais para um novo plano de classicao de cargos; o reagrupamento de departamentos, divises e servios em 16 ministrios: Justia, Interior, Relaes Exteriores, Agricultura, Indstria e Comrcio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educao e Cultura, Trabalho, Previdncia e Assistncia Social, Sade, Comunicaes, Exrcito, Marinha e Aeronutica.
7. A modernizao autoritria
A agitao poltica provocada pelas reformas de base, a ebulio dos movimentos populares de esquerda, a mobilizao da direita catlica, a conspirao nos quartis e as revoltas dos marinheiros e sargentos do Exrcito acabaram por provocar mais uma interveno militar que se deu com o golpe de 1o de abril de 1964. O endurecimento do regime ocorreu aos poucos. Primeiro, a deposio do presidente e de alguns governadores; em seguida, a cassao de mandatos eletivos e a suspenso de direitos polticos; depois, a extino dos antigos partidos e a suspenso das eleies diretas. Cumpria-se o mesmo programa autoritrio de supresso de garantias, cerceamento do Congresso, centralizao de decises, concentrao de recursos e esvaziamento da federao. De certa forma, o governo militar realizou, sua maneira, com sinais trocados, o programa de reformas de base elaborou o Estatuto da Terra,
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promoveu uma reforma tributria, reorganizou o sistema bancrio, reestruturou o ensino universitrio e realizou uma ampla reforma administrativa. Em 1965 teve incio a reforma tributria que se consolidou com a Constituio de 1967, uniformizando a legislao, simplicando o sistema e reduzindo o nmero de impostos. Ela trouxe uma brutal concentrao de recursos nas mos da Unio, esvaziando nanceiramente estados e municpios que caram dependentes de transferncias voluntrias. Ainda em 1964, o novo governo retirou do Congresso Nacional o projeto de lei elaborado pela Comisso Amaral Peixoto para reexame do assunto por parte do Poder Executivo. Instituiu a Comestra (Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa), presidida pelo ministro extraordinrio para o planejamento de coordenao econmica, com o objetivo de proceder ao exame dos projetos elaborados e o preparo de outros considerados essenciais obteno de rendimento e produtividade da administrao federal (Wahrlich, 1974:44). Do trabalho dessa comisso e das revises que se seguiram em mbito ministerial resultou a edio do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, o mais sistemtico e ambicioso empreendimento para a reforma da administrao federal. Esse dispositivo legal era uma espcie de lei orgnica da administrao pblica, xando princpios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e determinando providncias. O Decreto-Lei no 200 se apoiava numa doutrina consistente e denia preceitos claros de organizao e funcionamento da mquina administrativa. Em primeiro lugar, prescrevia que a administrao pblica deveria se guiar pelos princpios do planejamento, da coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle. Em segundo, estabelecia a distino entre a administrao direta os ministrios e demais rgos diretamente subordinados ao presidente da Repblica e a indireta, constituda pelos rgos descentralizados autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, xava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os rgos de assistncia imediata do presidente da Repblica e distribuindo os ministrios entre os setores poltico, econmico, social, militar e de planejamento, alm de apontar os rgos essenciais comuns aos diversos ministrios. Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-pessoal, oramento, estatstica, administrao nanceira, contabilidade e auditoria e servios gerais. Em quinto, denia as bases do controle externo e interno. Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classicao de cargos. E nalmente, estatua normas de aquisio e contratao de bens e servios.
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Para Beatriz Wahrlich (1984:52) de 1964 at 1978 assistiu-se ao ressurgimento da reforma administrativa como programa de governo formal. De 1967 a 1979, a coordenao da reforma administrativa cabia Semor (Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos estruturais, sistmicos e processuais, e ao Dasp, que atuava somente no domnio dos recursos humanos. Nesta fase, a Semor se preocupou em recorrer a freqentes exames da estrutura organizacional e analisou projetos de iniciativa de outros departamentos, visando criao, fuso ou extino de rgos e programas que trouxessem maior eccia gesto pblica. Foram realizados muitos estudos, trazendo contribuies importantes para a formulao do arcabouo terico e de metodologias que embasassem a modernizao administrativa. Quanto s Dasp, alm de suas atividades regulares, seu principal projeto foi a elaborao de um novo plano de classicao de cargos, que se pautava numa classicao por categoria, em oposio ao anterior, aprovado em 1960, que se apoiava num sistema de classicao por deveres e responsabilidades. Esse plano no logrou xito em modicar a estrutura hierrquica de cargos na administrao pblica, o que signica dizer que o sistema de mrito continuou restrito aos postos iniciais da carreira. Apesar da distncia entre as metas estabelecidas e as metas cumpridas, no resta dvida de que o Decreto-Lei no 200 contribuiu para a consolidao do modelo de administrao para o desenvolvimento no Brasil. Essa nova concepo viria substituir o modelo clssico de burocratizao, baseado nas idias de Taylor, Fayol e Weber. Adaptado nova condio poltica do Brasil, que atravessava uma ditadura militar, ambicionava expandir a interveno do Estado na vida econmica e social. A modicao do estatuto do funcionalismo de estatutrio para celetista7 e a criao de instituies da administrao descentralizada visavam facilitar as pretenses intervencionistas do governo. A tentativa de modernizao do aparelho de Estado, especialmente a partir da dcada de 1960, teve como conseqncia a multiplicao de entida-
7 As expresses estatutrio e celetista referem-se ao regime jurdico das relaes de trabalho do Estado com os servidores pblicos, que poderiam ser regidos pelo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio (estatutrios) ou pela Consolidao da Legislao do Trabalho CLT (celetistas), esta ltima comum a todas as relaes de emprego. Com a Constituio de 1988, foi institudo o Regime Jurdico nico (RJU) do servidor pblico, transformando os empregados celetistas estveis em funcionrios estatutrios. A Emenda Constitucional no 19, promulgada em maio de 1998, criou a gura jurdica do emprego pblico, que ainda no foi regulamentada.
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des da administrao indireta: fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e autarquias. A expanso e a multiplicao de novos centros de administrao indireta buscavam maior agilidade e exibilidade de atuao dessas entidades, melhor atendimento s demandas do Estado e da sociedade, facilidade de aporte de recursos e, naturalmente, facilidade de recrutamento, seleo e remunerao (Marcelino, 1988:44). Embora tenha se vericado um crescimento na administrao direta, sobretudo com o aumento do nmero de ministrios que foram desmembrados de outros, a marca maior do modelo do crescimento foi mesmo a expanso da administrao indireta. Isso resultou no fenmeno da dicotomia entre o Estado tecnocrtico e moderno das instncias da administrao indireta e o Estado burocrtico, formal e defasado da administrao direta, que subsiste mesmo depois da reforma administrativa de maro de 1990 (Marcelino, 1988:44). Esse fenmeno tinha se iniciado ainda no nal do primeiro governo Vargas, que entre 1940 e 1945 chegou a criar 21 rgos descentralizados. Apesar dos avanos, a reforma de 1967 no logrou eliminar o fosso crescente entre as burocracias pblicas instaladas na administrao direta e na indireta, nem garantir a prossionalizao do servio pblico em toda a sua extenso: No se institucionalizou uma administrao do tipo weberiano; a administrao indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso pblico (Lima Jnior, 1998:14). A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei no 200 cou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos 1970, agrava ainda mais a situao da administrao pblica, j que a burocracia estatal foi identicada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao (Bresser-Pereira, 1996:273-274). Antes da descrio da reforma administrativa da Nova Repblica, merecem registro dois programas de reforma elaborados entre 1979 e 1982, a desburocratizao e a desestatizao. De iniciativa do Poder Executivo, os dois programas foram concebidos de forma a atender objetivos complementares que seriam o aumento da ecincia e eccia na administrao pblica e o fortalecimento do sistema de livre empresa. Mais especicamente, o programa de desburocratizao, institudo pelo Decreto-Lei no 83.740, de 18 de julho de 1979, visa simplicao e racionalizao das normas organizacionais, de modo a tornar os rgos pblicos mais dinmicos e mais geis (Wahrlich, 1984:53). Esperava-se que a supresso de etapas desnecessrias tornaria mais gil o sistema administrativo, trazendo benefcios para funcionrios e clientes. Diferentemente dos outros programas, o da desburocratizao privilegiava o
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usurio do servio pblico. Da o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de carter social e poltico. Mas, ele tambm inclua entre seus objetivos o enxugamento da mquina estatal, j que recomendava a eliminao de rgos pouco teis ou cuidava para impedir a proliferao de entidades com tarefas pouco denidas ou j desempenhadas em outras instituies da administrao direta e indireta. O balano de sua atuao registrou at maro de 1981 a anlise de centenas de rotinas de trabalho, para efeito de simplicao, procedendo supresso de documentos e informaes dispensveis. Em 1983, ele ganha estatuto de ministrio, depois de passar por uma fase que volta a ser um programa, a desburocratizao recupera na Nova Repblica sua condio de ministrio, quando suprimida denitivamente em 1986. O programa de desestatizao visava ao fortalecimento do sistema livre de empresa e tinha os seguintes pressupostos: organizao e explorao das atividades econmicas competem preferencialmente empresa privada, na forma estabelecida na Constituio brasileira. O papel do Estado, no campo econmico, de carter suplementar, e visa sobretudo encorajar e apoiar o setor privado; o governo brasileiro est rmemente empenhado em promover a privatizao das empresas estatais nos casos em que o controle pblico se tenha tornado desnecessrio ou injusticvel; a privatizao das empresas estatais, porm, no dever alcanar nem enfraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle pblico, seja por motivos de segurana nacional, seja porque tais empresas criem, efetivamente condies favorveis ao desenvolvimento do prprio setor privado nacional, ou ainda, quando contribuem para assegurar o controle nacional do processo de desenvolvimento (Wahrlich, 1984:54). Para Beatriz Wahrlich (1984:57), o programa da desestatizao havia sido concebido para estabelecer limites aos excessos de expanso da administrao pblica descentralizada, tendncia marcante na dcada anterior sem, entretanto, se congurar na reverso desse processo. Ela completa:
a necessidade de um programa de desestatizao indica que na questo da organizao para o desenvolvimento, a administrao pblica brasileira ultrapassou suas metas e chegou a hora de corrigir a disfuno existente, para atender opo constitucional do pas por uma economia de mercado.
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8. A reforma administrativa da Nova Repblica

A reforma do Estado era uma das principais promessas da Nova Repblica, que se traduzia em diversas bandeiras de luta que iam muito alm do rearranjo administrativo vigncia efetiva do imprio da lei, desobstruo do Legislativo, aparelhamento da Justia, reforma tributria, descentralizao e, subsidiariamente, reforma agrria, saneamento da previdncia, implantao do sistema nico de sade, erradicao do analfabetismo, reforma do ensino bsico, desenvolvimento regional. Tancredo Neves promoveu uma pequena reforma administrativa destinada a acomodar os interesses das diversas faces polticas que o apoiavam ampliao do nmero de ministrios e criao de novas diretorias em quase todas as empresas estatais. A verdadeira reforma do Estado, prometia, viria depois da posse. Para realizar essa imensa tarefa, ele indicou um ministro extraordinrio da administrao para dirigir o velho e desgastado Dasp. O governo civil que acabara de se instalar em 1985, aps mais de duas dcadas de ditadura militar, herdava um aparato administrativo marcado ainda pela excessiva centralizao. Apesar de representar a primeira tentativa de reforma gerencial da administrao pblica pela inteno de mexer na rigidez burocrtica, o Decreto-Lei no 200/67 deixou seqelas negativas. Em primeiro lugar, o ingresso de funcionrios sem concurso pblico permitiu a reproduo de velhas prticas patrimonialistas e siolgicas. E, por ltimo, a negligncia com a administrao direta burocrtica e rgida que no sofreu mudanas signicativas na vigncia do decreto, enfraquece o ncleo estratgico do Estado, fato agravado pelo senso oportunista do regime militar que deixa de investir na formao de quadros especializados para os altos escales do servio pblico. No nal das mais de duas dcadas de regime ditatorial a situao do pas no era muito alentadora. Paralelamente ao desao da redemocratizao, lidava-se com uma severa crise econmica marcada pelas crescentes desigualdades sociais. As distores no aparelho administrativo, geradas at o momento, dicultavam qualquer tentativa de reverso desse quadro. Ora, se para realizar mudanas importantes na engrenagem administrativa era necessrio uma reviso crtica de todas as experincias anteriores, a misso mais urgente que se apresentava nos meados dos anos 1980 era a instalao de sistemas administrativos capazes de promover o desenvolvimento, fazendo com que o pas pudesse dispor de toda a potencialidade de seus recursos. importante sublinhar, portanto, que o processo de reforma est estreitamente ligado ao contexto poltico, social e cultural do pas, o que signica que no se pode enfatizar somente os aspectos legal e tcnico.
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Assim, o governo da chamada Nova Repblica teria como tarefa inadivel a reverso desse quadro, que se expressaria na necessidade de tornar o aparelho administrativo mais reduzido, orgnico, eciente e receptivo s demandas da sociedade (Marcelino, 2003:645). Para empreender tamanha tarefa, o governo Sarney instituiu uma numerosa comisso, cujos objetivos eram extremamente ambiciosos, j que, num primeiro momento, pretendia redenir o papel do Estado (nas trs esferas de governo); estabelecer as bases do funcionamento da administrao pblica; xar o destino da funo pblica; reformular as estruturas do Poder Executivo federal e de seus rgos e entidades; racionalizar os procedimentos administrativos em vigor; alm de traar metas para reas consideradas prioritrias, como a organizao federal, recursos humanos e a informatizao do setor pblico. Nessa poca, ainda operavam os programas de privatizao e desburocratizao herdados do governo Figueiredo. Segundo Marcelino (2003:646), o documento elaborado pela comisso geral da reforma dene as propostas para a reorganizao da administrao pblica: restaurao da cidadania para prover os cidados de meios para a realizao de seus direitos, obedecendo aos critrios de universalidade e acesso irrestrito; democratizao da ao administrativa em todos os nveis do governo, por meio de dinamizao, reduo do formalismo e transparncia dos mecanismos de controle, controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo e pela sociedade, e articulao e proposio de novas modalidades organizacionais de deciso, execuo e controle administrativo-institucional; descentralizao e desconcentrao da ao administrativa com o objetivo de situar a deciso pblica prxima do local de ao, alm de reverter o processo de crescimento desordenado da administrao federal; revitalizao do servio pblico e valorizao dos servios; melhoria dos padres de desempenho a m de promover a alocao mais eciente de recursos. Essa comisso, criada em agosto de 1985, suspende seus trabalhos em fevereiro de 1986, quando todas as atenes e esforos estavam voltados para o plano de estabilizao da economia o Plano Cruzado. Em setembro daquele mesmo ano, lanado o primeiro programa de reformas do governo Sarney, que tinha trs objetivos principais: racionalizao das estruturas admiRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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nistrativas, formulao de uma poltica de recursos humanos e conteno de gastos pblicos (Marcelino, 2003:647). Quanto estrutura, o que se pretendia era fortalecer a administrao direta com base na assertiva de que ela tinha sido negligenciada em detrimento da administrao indireta, que acusava altos nveis de expanso ano aps ano, desde o comeo das reformas. Para estancar o crescimento dos rgos da administrao indireta e promover o desenvolvimento da direta, elaborou-se uma primeira verso da Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, que sucedia o Decreto-Lei no 200. Valorizar a funo pblica e promover a renovao de quadros eram as metas principais da poltica de recursos humanos do governo Sarney. Para isso, foram criadas a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap) e o Centro de Desenvolvimento da Administrao Pblica (Cedam), ambos vinculados Secretaria de Recursos Humanos. O primeiro seria responsvel pela formao de novos dirigentes do setor pblico e ao segundo caberia a funo de treinar e reciclar servidores pblicos, objetivando uma alocao mais lgica e racional de funcionrios pblicos. Complementando essa poltica, a Secretaria de Administrao Pblica (Sedap), ao tentar resgatar o sistema de mrito, elaborou um novo plano de carreira, uma reviso do estatuto do funcionalismo e um plano de retribuies. Na prtica, nem a comisso, nem o grupo executivo que a sucedeu conseguiu implementar as medidas que preconizaram. A ampla reforma modernizadora e democrtica foi deixada de lado para dar lugar mais tradicional estratgia de reforma administrativa a racionalizao dos meios. Mas mesmo com a emulao suscitada pelo Plano Cruzado, o governo no foi capaz de reativar as antigas ilhas de ecincia do setor pblico planejamento, arrecadao, comunicaes, poltica agrcola desmanteladas a partir do incio da gesto de Delm Neto na Secretaria de Planejamento, da presidncia da Repblica, no governo Figueiredo. Por outro lado, como medidas de racionalizao, o governo Sarney extinguiu o Banco Nacional de Habitao (BNH), que enfrentava grave crise na lgica de nanciamento da casa prpria e, com ele, a poltica de habitao, cuja responsabilidade, em parte, foi transferida para a Caixa Econmica Federal (CEF). Tambm pouco avanou na implementao do Sistema nico de Sade (SUS), duramente conquistado na Constituinte. No campo da poltica de recursos humanos do setor pblico, o governo no conseguiu instituir um sistema de carreiras, apoiando o progresso prossional na formao dos servidores, que justicasse a existncia desses organismos. Deixou para seu sucessor o projeto de um regime nico para os servidores pblicos, determinado pela Constituio de 1988 que, cedendo
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a presses de interesses corporativos, estabelecia mais de 100 direitos, uns dois ou trs deveres e alguns poucos dispositivos sobre o processo disciplinar e as sanes cabveis em caso de falta grave (Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, mais tarde, profundamente alterada pela Lei no 9.527, de 10 de dezembro de 1997). Sancionado com vetos posteriormente derrubados pelo Congresso Nacional, esse emblema do privilgio em nada contribuiu para valorizar a funo pblica. Para Gileno Marcelino (1988), as tentativas de reforma at 1985 careceram de planejamento governamental e de meios mais ecazes de implementao. Havia uma relativa distncia entre planejamento, modernizao e recursos humanos, alm da falta de integrao entre os rgos responsveis pela coordenao das reformas. Os resultados dessa experincia foram relativamente nefastos e se traduziram na multiplicao de entidades, na marginalizao do funcionalismo, na descontinuidade administrativa e no enfraquecimento do Dasp. Em resumo, a experincia das reformas administrativas no Brasil apresentou distores na coordenao e avaliao do processo, o que dicultou a sua implementao nos moldes idealizados. Persistia na sua concepo uma enorme distncia entre as funes de planejamento, modernizao e recursos humanos. Paralelamente s tentativas de reforma empreendidas pelo governo, tinham incio os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, eleita em 1986 e instalada no comeo de 1987. A Constituinte pretendia, com a nova Carta, refundar a Repblica, estabelecendo outras bases para a soberania, a ordem social, a cidadania, a organizao do Estado, as formas de deliberao coletiva, o nanciamento do gasto pblico, as polticas pblicas e a administrao pblica. A Constituio de 1988 proclamou uma nova enunciao dos direitos de cidadania, ampliou os mecanismos de incluso poltica e participao, estabeleceu larga faixa de interveno do Estado no domnio econmico, redistribuiu os ingressos pblicos entre as esferas de governo, diminuiu o aparato repressivo herdado do regime militar e institucionalizou os instrumentos de poltica social, dando-lhes substncia de direo. Nesse sentido, a promulgao da Carta Magna representou uma verdadeira reforma do Estado. Entretanto, do ponto de vista da gesto pblica, a Carta de 1988, no anseio de reduzir as disparidades entre a administrao central e a descentralizada, acabou por eliminar a exibilidade com que contava a administrao indireta que, apesar de casos de inecincia e abusos localizados em termos de remunerao, constitua o setor dinmico da administrao pblica. Ela foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos,
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administrao direta.8 A aplicao de um regime jurdico nico (RJU) a todos os servidores pblicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutrios,9 gerando um problema ainda no solucionado para a gesto da previdncia dos servidores pblicos, pois assegurou aposentadorias com salrio integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribudo para esse sistema. Alm disso, o RJU institucionalizou vantagens e benefcios que permitiram um crescimento vegetativo e fora de controle das despesas com pessoal, criando srios obstculos ao equilbrio das contas pblicas e aos esforos de modernizao administrativa em todos os nveis de governo. Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituio de 1988 no deixou de produzir avanos signicativos, particularmente no que se refere democratizao da esfera pblica. Atendendo aos clamores de participao nas decises pblicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecendo um maior controle social da gesto estatal, incentivou-se a descentralizao poltico-administrativa e resgatou-se a importncia da funo de planejamento. Embora tenha participado da administrao do presidente Sarney, Bresser-Pereira (1998:274) faz uma crtica mais contundente s tentativas de reforma do governo da transio democrtica e s mudanas introduzidas pela Constituio de 1988. Ele acredita que, no plano gerencial, houve uma volta aos ideais burocrticos dos anos 1930 e, no plano poltico, uma tentativa de retorno ao populismo dos anos 1950. Partindo de uma perspectiva de anlise poltica, considera que os dois partidos que comandaram a transio eram, apesar de democrticos, visceralmente populistas, no tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, noo da gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia, ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista. Uma idia de que seria possvel voltar aos anos dourados da democracia e do desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 1950.
8 O Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, estabeleceu a distino entre administrao direta (ou centralizada) e administrao indireta (ou descentralizada), englobando na primeira apenas os ministrios e seus rgos constitutivos, inclusive os relativamente autnomos e, na indireta, as autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. 9 Relao de emprego regida pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), que vale tanto para os empregados das empresas privadas quanto para os das estatais. At 1988, esse regime tambm era utilizado na contratao de servidores de autarquias, fundaes e mesmo de alguns rgos da administrao direta. Eram chamados de estatutrios os funcionrios regidos pelo antigo Estatuto dos Servidores Civis da Unio. Na prtica, o RJU transformou todos os empregados pblicos em funcionrios estatutrios.
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9. A reforma do governo Collor

Em 15 de maro de 1990, tomou posse o primeiro governo civil eleito pelo voto direto, nos ltimos 30 anos, de um sculo de vida republicana. Para cumprir seus propsitos reformadores criou uma nova moeda, congelou a poupana popular, taxou haveres nanceiros e redesenhou a mquina de governo. Em menos de 24 horas, editou 23 medidas provisrias, sete decretos e 72 atos de nomeao, aos quais se seguiram inmeras portarias ministeriais e instrues normativas autrquicas. Com o objetivo de reduzir a interveno do Estado na vida social, criou uma srie de restries e regulamentos temporrios para que, aos poucos, os cidados perdessem a memria inacionria e pudessem usufruir mais os benefcios decorrentes do exerccio das novas liberdades. Na perspectiva econmica, o Plano Collor fomentou debates, ensaios e livros. Sob as lentes do direito, as medidas legais dele decorrentes tm gerado pareceres, polmicas e milhares de demandas judiciais. Esses dois pontos de vista monopolizaram o interesse e a ateno dos meios de comunicao e, em conseqncia, da sociedade como um todo. Hoje, so de conhecimento perfeitamente acessvel o impacto do inciso de um artigo de uma lei de converso, a alquota de IOF que incide sobre cada ativo nanceiro e as projees sobre os estoques de base monetria e da moeda em circulao. verdade que a extino de alguns rgos que cumpriam misses mais relevantes e as demisses em todas as reas provocaram vivas discusses. Questionou-se, por exemplo, o propsito do desmantelamento do aparelho de promoo cultural e o fundamento tico das demisses em massa numa conjuntura econmica recessiva. Afora o questionamento sobre sua eccia em termos de efetiva reduo de custos, os argumentos que se alinhavam a favor e contra sua adoo fundamentam-se em paradigmas de rationale no semelhantes, a comear por duas ou trs concepes de Estado que supem diferentes nveis de aparelhamento e limites de interveno. Perdeu-se, nessa perspectiva, at o que havia de consensual antes da posse do presidente Collor a necessidade de redenir o papel do Estado e redimensionar o tamanho do governo. claro que no houve um balizamento conceitual, um contedo estratgico bem denido e um planejamento da implementao sucientemente estruturado mas, ainda assim, constituiu-se um amplo processo de reforma administrativa do Poder Executivo, embora com uma inverso de fatores, ou seja, existia uma funo procura de um enredo. Evidentemente, existem outros modelos de reforma ou modernizao administrativa cujo foco de interveno pode ser orientado para diferentes diRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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menses do fenmeno macro-organizacional.10 Mas a redistribuio de autoridade e responsabilidade por diferentes reas de especializao, organismos e nveis hierrquicos pode caracterizar, por si s, a mudana organizacional e constituir o contedo da reforma administrativa.
A rpida passagem de Collor pela presidncia provocou, na administrao pblica, uma desagregao e um estrago cultural e psicolgico impressionantes. A administrao pblica sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo Collor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e valorizao social, depois de serem alvos preferenciais em uma campanha poltica altamente destrutiva e desagregadora. Torres (2004:170)
Sua reforma administrativa caminhou de forma errtica e irresponsvel no sentido da desestatizao e da racionalizao.11 As medidas de racionalizao foram conduzidas de maneira perversa e equivocada. Algumas das extines tiveram que ser logo revistas, como a da Capes, por exemplo. Muitas das fuses, principalmente de ministrios, no eram convenientes, pois criavam superestruturas (como os ministrios da Economia e da Infra-Estrutura) sujeitas a presses de interesses poderosos, e dicultavam a superviso que intentavam favorecer. Os cortes de pessoal, desnecessrios, se examinarmos a administrao como um todo, no trouxeram expressiva reduo de custos. A reforma administrativa desmantelou os aparelhos de promoo da cultura e contribuiu ou, pelo menos, serviu de pretexto para a paralisao de todos os programas sociais. Depois do incio da crise de seu governo, Collor voltou ao velho sistema de concesses polticas para atrair apoios, desmembrando e criando ministrios. O governo Collor tambm prometeu uma reforma do Estado orientada numa outra direo. Se ela fosse sincera nos seus propsitos poderia, como j
Os principais modelos de anlise e interveno organizacional utilizados no processo de reforma administrativa e a proposta de mudana ambiental planejada so expostos em Motta, 1979:153. 11 Essas categorias foram desenvolvidas para melhor compreender a reforma administrativa do governo Collor. A desestatizao parte da premissa que no cabe ao Estado realizar determinadas funes, e a racionalizao se apia no critrio da ecincia e parte do pressuposto que, entre as funes indelegveis, o Estado pode, com menos recursos, realizar o mesmo volume de atividades ou, em outros casos, com o mesmo volume de recursos, realizar um maior nmero de atividades (Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991:82).
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vimos, contribuir para a consolidao e universalizao do Estado mnimo, e assim assegurar o bem-estar dos cidados brasileiros. Na verdade, movida a oportunismo neoliberal e constituda como uma empresa de desmantelamento do setor pblico, ela produziu uma srie de remanejamentos no plano da organizao administrativa, desarticulou as estruturas encarregadas de operar polticas compensatrias e em nada contribuiu para a garantia de direitos civis ou de direitos sociais bsicos.12 O governo Itamar Franco, dado o seu carter de excepcionalidade, adotou uma postura tmida e conservadora com relao reforma do Estado e mesmo reforma administrativa. Para conservar a ampla base de apoio que possibilitou a sua emergncia, persistiu na estratgia de ressucitar ministrios extintos por Collor e restringiu-se a tocar, de forma hesitante, o programa de privatizao. Esse relato inicial no contempla o perodo dos mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, que objeto de anlise detalhada mais frente.
10. A reforma Bresser

No Brasil dos anos 1990, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo professor Luis Carlos Bresser-Pereira, seja na qualidade de scholar, seja na qualidade de ministro. Manifestando-se num ou noutro papel, seus argumentos e propostas foram sempre basicamente os mesmos e esto resumidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado Pdrae (1995). O documento est dividido em nove partes e apresenta, entre outros, os seguintes pontos: uma breve interpretao da crise do Estado; uma classicao evolutiva da administrao pblica; um histrico das reformas administrativas no Brasil a partir dos anos 1930; um diagnstico da administrao pblica brasileira; um quadro referencial das formas de propriedade, setores do Estado e tipos de gesto;
12 Uma avaliao da concepo de Estado, das dimenses tcnicas e do impacto inicial da reforma administrativa empreendida no governo Collor est em Costa e Cavalcanti, 1991.
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uma estratgia de mudana; os principais projetos de reforma do chamado aparelho de Estado. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como proposta explcita inaugurar a chamada administrao gerencial, o que parece designar, como veremos, o m da histria da administrao pblica, espcie de panacia redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrtico. O Pdrae partia de uma premissa a de que a crise latino-americana era uma crise do Estado. Com base nesse diagnstico, o plano indicou como pilares do projeto de reforma do Estado: ajustamento scal duradouro; reformas econmicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantissem a concorrncia interna e criassem condies para o enfrentamento da competio internacional; a reforma da previdncia social; a inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; a reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eciente polticas pblicas. Segundo o Pdrae, o governo brasileiro, no mbito dos trs poderes, no carecia de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio com que contava na sociedade civil. Enfrentava, entretanto, um problema de governana, na medida em que sua capacidade de implementar as poltica pblicas estava limitada pela rigidez e inecincia da mquina administrativa (Mare, p. 3-4). A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redenio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social, para se tornar seu promotor e regulador. O Estado assume um papel menos executor ou prestador direto de servios mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor destes. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das suas funes de regulao e de coordenao, particularmente no nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao de servios sociais e de infra-estrutura. Considerando essa tendncia, pretende-se reforar a governana a capacidade de governo do
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Estado por meio da transio programada de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineciente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao pblica gerencial, exvel e eciente, voltada para o atendimento da cidadania. Para isso, ser necessria uma mudana em trs planos: no plano institucional-legal, atravs da reforma da Constituio e das leis do pas; no plano cultural, atravs da internalizao de uma nova viso do que seja a administrao pblica; e no plano da gesto, onde anal se concretiza a reforma (Mare, p. 4). Para realizar tarefa de tal envergadura, o Pdrae assinalava ser necessrio: a redenio dos objetivos da administrao pblica, voltando-a para o cidado-cliente; o aperfeioamento dos instrumentos de coordenao, formulao e implementao e avaliao de poltica pblicas; a exibilizao de normas e a simplicao de procedimentos; o redesenho de estruturas mais descentralizadas; o aprofundamento das idias de prossionalizao e de permanente capacitao dos servidores pblicos, idias que vm da administrao pblica burocrtica, mas que jamais foram nela plenamente desenvolvidas.
O modelo conceitual
O modelo conceitual da Reforma do Aparelho de Estado est apoiado em trs dimenses: formas de propriedade, tipos de administrao pblica e nveis de atuao do Estado. As relaes entre essas dimenses estabelecem o quadro referencial e a estratgia da reforma. Tradicionalmente, o senso comum e a cincia do direito distinguem dois tipos de propriedade a pblica e a privada, sendo pblica toda aquela que est no domnio do Estado, e privada, por excluso, todas as demais, que ordinariamente se diz estarem na esfera do mercado. O modelo prope que a propriedade pblica possa ser classicada em dois tipos: a propriedade pblica estatal e a propriedade pblica no-estatal. A propriedade estatal seria aquela tradicionalmente designada como propriedade pblica, ou seja, o conjunto de bens sob controle estatal. J a propriedade pblica no-estatal compreenderia todos aqueles bens que, embora no sejam propriedade do Estado, servem ao interesse pblico. Est nessa categoria o patrimnio de todas as instituies sem ns lucrativos dedicadas a prestar servios comunidade, como as
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fundaes, as associaes sem ns lucrativos, as sociedades civis de interesse pblico, as benecncias. Na hiptese de extino, o patrimnio delas reverte ao Estado. Bresser-Pereira chama a ateno para o fato de que a existncia desse tipo de propriedade gera direitos de cidadania, os chamados direitos republicanos, que no tm titular certo, mas afetam o bem-estar e a sobrevivncia de todos os indivduos em novas formas de apropriao do mundo e de insero na vida social. Eles do ao cidado direitos ao futuro comum, informao dedigna, proteo ao meio ambiente, ao patrimnio histrico e coisa pblica. Bresser-Pereir (1997:121) no inclui a proteo do consumidor entre os direitos republicanos. Apoiado na obra de Lus Felipe Colao Antunes (1989), ele argumenta que
este um direito que pode ser coletivo, medida que seu titular freqentemente um grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si. (...) um direito civil, um direito subordinado ao direito de propriedade. O direito do consumidor, embora possa ser visto como coletivo, no fundo um direito privado: expressa o direito do comprador de bens de consumo de no ser enganado.
O mesmo raciocnio sobre o carter individual de um direito coletivo pode ser aplicado ao direito privacidade e proteo contra a oniscincia dos computadores. O modelo tambm distingue trs tipos de administrao pblica: a patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Na administrao pblica patrimonialista,
o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res publica no diferenciada da res principis. Em conseqncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histrico, a administrao patrimonialista torna-se uma excrescncia inaceitvel. (Mare, p. 15).
A administrao pblica burocrtica se caracteriza pela prossionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalisRAP RIO DE JANEIRO 42(5):829-74, SET/OUT. 2008
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mo, em sntese, o poder racional legal. Os controles administrativos, visando evitar a corrupo e o nepotismo, so sempre a priori. Parte-se de uma desconana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas (Mare, p. 15). O controle rgido dos processos volta-se para a administrao de pessoal, as compras e o processamento de demandas. A administrao pblica gerencial orientada predominantemente pelos valores da ecincia e da qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. No nega todos os princpios da administrao pblica burocrtica, pois tem uma clara noo do interesse pblico e conserva, embora exibilizando-os, a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao constante de desempenho, o treinamento sistemtico. A principal diferena est na forma de controle que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados (Mare, p. 16). A administrao pblica gerencial volta-se para: a denio precisa dos objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; a garantia de autonomia do administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e nanceiros que lhe foram colocados disposio; o controle ou cobrana a posteriori dos resultados. Adicionalmente, praticar-se-ia a competio administrada no interior do prprio Estado, quando houvesse a possibilidade de estabelecer concorrncia entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralizao e a reduo dos nveis hierrquicos tornar-se-iam centrais. Em suma, armava-se que a administrao pblica deve ser permevel maior participao dos agentes privados e das organizaes da sociedade civil, deslocando-se a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (ns):
o paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios de conana e de descentralizao da deciso, exige formas exveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivo criatividade. Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo desempenho, e capacitao permanente, que j eram caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se os princpios da orientao para o cidado cliente, do controle por resultados, e da competio administrada. (Mare, p. 17).
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Essas categorias deixam entrever o carter evolutivo e voluntarista da proposta. Sugere-se que tivemos uma administrao patrimonialista, que evoluiu para o modelo burocrtico e estamos caminhando para a administrao gerencial, uma espcie de m da histria da administrao pblica. A prpria designao administrao infeliz pleonasmo nascido de uma traduo inadequada da new public management. Falar em dotar a administrao pblica de uma cultura gerencial no quer dizer nada. Todas as organizaes possuem cultura gerencial algumas mais burocrticas; outras mais orgnicas e exveis. De acordo com o plano, tambm h que se distinguir ainda trs nveis de atuao do Estado: central ou estratgico, incumbido de formular, supervisionar e avaliar a implementao das polticas pblicas compostas pelo governo, a cpula dos trs poderes da Repblica e o Ministrio Pblico; descentralizado, responsvel pela execuo das polticas e atividades exclusivas, como regulao, scalizao, segurana, previdncia bsica; de funes no-exclusivas do Estado, no qual bens e servios pblicos em hospitais, escolas, centros culturais e centros de pesquisa podem ser fornecidos por organizaes estatais ou da sociedade civil associaes sem ns lucrativos e mesmo empresas privadas sujeitas ao controle social. A produo de bens e servios para o mercado caria a cargo das empresas privadas. A cada um desses nveis funcionais corresponderia um tipo especco de agncia pblica. Esse esquema engenhoso resume toda a base conceitual da reforma gerencial brasileira, estabelecendo numa matriz diferentes formas de propriedade, tipos de administrao pblica e nveis de atividade, para denir os projetos de interveno. Ele mostra que a administrao gerencial o tipo mais adequado gesto de agncias autnomas, organizaes pblicas no-estatais (no-governamentais) e empresas privadas, mas que h ainda um espao residual para a administrao burocrtica. Chama a ateno a existncia de uma relao entre o tipo de propriedade (ou espao institucional Estado, mercado e sociedade) e o tipo de atividade. Tal correspondncia pode ser encontrada em dois quadros apresentados por Osborne e Gaebler (1997) para indicar tipos de atividade onde so mais efetivas instituies pblicas, organizaes governamentais e empresas privadas.
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Os instrumentos de interveno
A reforma, tal como preconizada no Plano Diretor, pode ser interpretada com cinco diretrizes principais, a saber: institucionalizao, considera que a reforma s pode ser concretizada com a alterao da base legal, a partir da reforma da prpria Constituio; racionalizao, que busca aumentar a ecincia, por meio de cortes de gastos, sem perda de produo, fazendo a mesma quantidade de bens ou servios (ou at mesmo mais) com o mesmo volume de recursos; exibilizao, que pretende oferecer maior autonomia aos gestores pblicos na administrao dos recursos humanos, materiais e nanceiros colocados sua disposio, estabelecendo o controle e cobrana a posteriori dos resultados; publicizao, que constitui uma variedade de exibilizao baseada na transferncia para organizaes pblicas no-estatais de atividades no exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas reas de sade, educao, cultura, cincia e tecnologia e meio ambiente; desestatizao, que compreende a privatizao, a terceirizao e a desregulamentao. Do ponto de vista do Plano Diretor, essas grandes diretrizes se traduziam na mudana institucional introduzida pela Emenda Constitucional no 19 e em trs projetos bsicos: avaliao estrutural (racionalizao), agncias executivas (exibilizao) e organizaes sociais (publicizao). A emenda foi promulgada em junho de 1998, a avaliao estrutural nunca foi realizada pelo governo Fernando Henrique, o projeto de agncias executivas resultou na qualicao de um nico organismo (Inmetro) e a proposta de publicizao resultou no estmulo criao de apenas cinco organizaes sociais. Embora no zesse parte dos objetivos do Plano Diretor, nem constitusse atribuio do Mare (Ministrio da Administrao e Reforma do Estado), o maior nmero de realizaes esteve relacionado com a privatizao de empresas estatais, principalmente nos setores de telefonia (Sistema Telebrs), minerao (Vale do Rio Doce) e nanceiro (Banespa).
11. Consideraes nais sntese histrica

Este artigo revela que a organizao da administrao pblica no Brasil passou por transformaes importantes desde o perodo colonial. Parece simplicador
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reduzir a histria administrativa do pas a dois grandes momentos antes e depois. Na verdade, a administrao colonial conheceu diferentes fases e teve um impulso modernizador com o consulado pombalino. O Imprio tambm tem sua organizao governamental marcada por etapas bem distintas, destacando-se a adoo do regime parlamentarista e o fortalecimento progressivo dos governos provinciais. A prpria Repblica Velha tambm se caracterizou por avanos e recuos na questo da descentralizao e viu nascerem algumas empresas e autarquias e surgirem diferenciaes na estrutura ministerial. verdade que o primeiro governo Vargas representa um marco, no s porque produziu grandes transformaes nas estruturas econmicas, sociais e polticas do pas, mas tambm porque realizou o primeiro esforo deliberado, sistemtico e continuado de modernizao administrativa. O outro marco de fato a reforma administrativa de 1967, que padronizou estruturas e procedimentos e introduziu os modernos instrumentos de interveno. O terceiro marco na histria administrativa mais recente a reforma dos anos 1990. Ela precedida de uma crise que desmantelou e sucateou a mquina administrativa brasileira, criando ensejo para a crtica neoliberal. O que se pode concluir desta anlise que, no obstante os equvocos polticos, conceituais e operacionais e a desastrada estratgia que adotou, a reforma gerencial comeou no governo Collor, quando se tentou introduzir, ainda que de forma intuitiva e vacilante, os princpios da new public management. Este balano tambm mostra que no se pode avaliar a experincia de reforma em termos de sucesso ou insucesso absolutos. A no ser aquelas tentativas que no chegaram a produzir efeitos legais e administrativos, todas as reformas introduziram instrumentos que vieram se agregar s prticas vigentes. Nesse sentido, medida que o pas se transformava econmica, social e politicamente, a administrao pblica se ampliava, se diferenciava e se aparelhava, sempre aumentando a oferta de bens e servios. Assim, no obstante os avanos persistentes e os eventuais recuos, a administrao pblica se modernizou, ganhando em ecincia, especializao tcnica, moralidade, publicidade e transparncia. Entretanto, esse processo de transformao sempre deixou em segundo plano a questo democrtica e a teleologia das reformas e da prpria mquina pblica.
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