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Sistemas de
funcionamento da
democracia
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Seidel, Carolina Cunha; Lopes, Franciele Aparecida

SST Sistemas de funcionamento da democracia / Carolina
Cunha Seidel; Franciele Aparecida Lopes
Ano: 2020
nº de p.: 12

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Sistemas de funcionamento
da democracia

Apresentação

Desde a década de 1980, os Estados têm passado por diversas mudanças em suas
formas de administrar o Estado e suas políticas públicas. Reformas que sempre
estão inspiradas nas práticas dos setores privados e que afetam todas as áreas de
governo. No Brasil, não é diferente, pois diversos modelos foram tentados desde
praticamente o nascimento da república.

Nesta unidade, estudaremos alguns dos elementos que fazem parte do governo, de
modo a deixar você, estudante, mais bem capacitado para exercer sua cidadania de
maneira consciente e com práticas transformadoras.

Conceito de democracia
Você sabe o que é democracia?

Curiosidade
Democracia: Dada como “governado pelo povo”, é uma forma de
governo em que todos os cidadãos elegíveis participam igualmente,
seja diretamente ou por meio de representantes eleitos na criação
deleis

Surgiu na Europa logo após a Revolução Gloriosa de 1688 e a

Revolução Francesa de 1789. Nos Estados Unidos da América,
surgiu depois da consolidação da independência no século XVIII.'

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Agora, vamos retomar as possíveis formas do regime democrático:

1. Democracia direta:

O poder soberano e as questões políticas do Estado são exercidos pelo povo.

2. Democracia indireta ou representativa:

As funções soberanas administrativas do Estado são realizadas pelo povo

por meio de seus representantes, eleitos para representá-los por determinado
prazo legal.

3. Democracia semidireta ou mista:

O povo delega ou exerce parte do poder.

Veja o que diz Costin (2010, p. 9) a respeito da representação:

[...] o conceito de representação associa-se à ideia de que um corpo

escolhido por cidadãos age em nome destes, e tal corpo é escolhido por
meio de um procedimento eleitoral racionalmente estabelecido. Trata-se,
antes de tudo, do Parlamento, em que um conjunto de representantes é
eleito para decidir que leis deverão governar aquela sociedade e, mais
especificamente, que políticas públicas serão implementadas. Inclui
também o poder executivo, em que o presidente ou primeiro ministro age
representando a coletividade que lhe outorgou o poder para tanto, por
um período especificado, mas equilibrando seu poder com o do corpo
legislativo.

Dessa forma, podemos dizer que o Estado representativo é o praticado hoje por
diversos países. Nesse regime, o poder concedido ao representante pode ser
retirado de duas formas: se não houver renovação do mandato nas eleições
ou se houver cassação do mandato (para membros do Poder Legislativo) ou
impeachment (para o presidente). Essa espécie de punição ocorre por decisão dos
demais representantes caso alguma lei que rege a conduta desses membros seja
burlada (COSTIN, 2010).

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Atenção
A democracia representativa, como o próprio nome já diz,
acontece por meio da representação: o povo escolhe, por votações
periódicas, quem irá representá-lo. Por essa escolha, a população
está, de forma indireta, exercendo uma espécie de influência sobre
as decisões do governo. Essa representação evita o poder absoluto,
tendo em vista que a margem de autonomia do representante é,
em teoria, limitada pelos representados (COSTIN, 2010).

O Estado representativo inseriu novas ideias e trouxe avanços para a sociedade,

transferindo poder aos cidadãos (que passam a ter mais valor que o Estado) e
permitindo o aumento dos direitos políticos, chegando até o sufrágio universal.

Curiosidade
Sufrágio universal: É o direito de votar ou ser votado, isto é, o
direito ao voto de todos os cidadãos adultos, sem restrição.

Acquaviva (2010, p. 133) complementa:

Tanto a democracia representativa como a democracia semidireta

apresentam um pressuposto que se destaca de imediato, qual seja, o
da existência de um corpo eleitoral periodcamente renovado. No mundo
moderno, quem se refere à democracia, refere-se, inevitavelmente, ao
eleitorado, ao conjunto daqueles que são dotados de cidadania, enfim,
àqueles que têm o direito de votar. Entretanto, para se saber quem terá
o direito de votar é preciso, preliminarmente, estabelecer os requisitos
para a obtenção de tal direito. Tais requisitos, estabelecidos na própria
Constituição, constituem o sufrágio. (ACQUAVIVA, 2010, p. 133).

Essas mudanças criaram a necessidade de partidos e associações, um paradoxo

em relação ao verdadeiro significado da representação, que inicialmente é feita por
um representante e não por um conjunto deles (COSTIN, 2010).

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Conselhos gestores de políticas

públicas
Sobre conselhos gestores, Nahra (2006, p. 32) afirma que:

Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas são canais institucionais,

plurais, permanentes, autônomos, formados por representantes da
sociedade civil e poder público, cuja atribuição é a de propor diretrizes das
políticas públicas, fiscalizá-las, controlá-las e deliberar sobre elas, sendo
órgãos de gestão pública vinculados à estrutura do Poder Executivo, ao
qual cabe garantir a sua permanência.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu princípios mínimos norteadores da

Administração Pública (BRASIL,1988).

Atenção
A título de exemplo, temos dois importantíssimos princípios
implícitos na Administração Pública: o princípio da supremacia
do interesse público sobre o interesse privado e o princípio da
indisponibilidade do interesse público.

Assim, tanto a Administração Pública Direta quanto a Administração Pública

Indireta de todos os poderes estão sujeitas aos princípios administrativos.

Administração pública direta

Compreende a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e seus
respectivos órgãos. É assim nomeada pois tem suas atividades desenvolvidas pelo
centro – trata-se da chamada centralização. Já na administração pública indireta,
a prestação da atividade administrativa é retirada do núcleo ou do centro e é
repassada para outros entes administrativos – descentralização, portanto.

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Centralização:

A atividade é desenvolvida pelo núcleo (administração pública direta).

Descentralização:

A atividade é repassada para outros entes (administração pública indireta).

Tanto uma como a outra podem se organizar internamente, no intuito de distribuir

funções e competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Quando isso
ocorre, acontece o que chamamos de desconcentração.

Curiosidade
Desconcentração: Resulta na criação de órgãos, que são centros
de competências desprovidos de personalidade jurídica e que
estão hierarquicamente subordinados à pessoa que os criou.É
diferente da descentralização, que cria uma nova pessoa jurídica,
não estando subordinada à pessoa que a criou.

Administração pública indireta

Consiste na forma descentralizada de prestação da atividade administrativa.
Sempre que houver descentralização administrativa, haverá, necessariamente,
a criação de uma nova pessoa jurídica. Ela é formada pelas autarquias, pelas
fundações públicas, pelas empresas públicas e pelas sociedades de economia
mista. Essas entidades estão vinculadas à administração direta, entretanto, não
estão subordinadas a ela.

Conceito de gestão e governança

Podemos definir a administração pública como um conjunto de órgãos, funcionários

e procedimentos que o Estado usa para executar suas funções econômicas e os
papéis que a sociedade lhe atribuiu em dado momento histórico (COSTIN, 2010). E

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é com base nesse contexto histórico que podemos dividir a Administração Pública
em três modelos: patrimonialista, burocrático e gerencial.

Modelos de gestão pública

Modelo patrimonialista de gestãopública

Conforme Vieira (2016), a administração pública patrimonialista é derivada
domodelo absolutista do século XVIII.

Atenção
Como o nome sugere, está relacionado ao patrimônio – esse
modelo não prevê a separação do patrimônio do Estado do
patrimônio do governante.

O Estado, então, era considerado uma propriedade do monarca e a população

estava ali para servi-lo. Quem assumia um cargo público era considerado parte da
nobreza real; portanto, essas posições eram muito cobiçadas, gerando corrupção e
nepotismo, que marcaram esse período (VIEIRA,2016).

Outra característica desse modelo era a influência da religião na política, que

dava ao monarca, além da autoridade real, o poder divino. Sendo assim, o povo
devia lealdade a ele, não à nação, e qualquer tipo de ameaça ao governante era
considerada, antes de tudo, um pecado (COSTIN, 2010).

A administração pública, inserida nesse contexto, era inexistente e, obviamente, não

representava os interesses e a segurança da sociedade. Logo, tornou-se um modelo
de gestão ineficiente e incabível.

Modelo burocrático de gestão pública

Este modelo surgiu no século XIX com o intuito de acabar com a corrupção e o
nepotismo, trazendo um formato mais racional, rígido e autoritário na gerência dos
processos que envolvem a administração pública. Para atingir essa eficiência, são

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utilizados alguns princípios, como desenvolvimento, profissionalização, hierarquia

funcional, impessoalidade e formalismo, que serão descritos a seguir.

A profissionalização é baseada na meritocracia, ou seja, os profissionais são

contratados de forma justa e promovidos por mérito. Em oposição ao nepotismo,
a valorização e o crescimento do profissional estão atrelados ao seu bom
desempenho (VIEIRA, 2016). Relacionado à profissionalização está outro princípio,
a impessoalidade, na qual “os cargos pertencem à organização e não às pessoas,
o que possibilita evitar a apropriação individual do poder” (VIEIRA, 2016, p. 34).
Já o princípio da formalidade, nesse contexto, está atrelado aos deveres, às
responsabilidades e à hierarquia administrativa.

A seguir, veja mais detalhes sobre os princípios básicos da administração

burocrática (COSTIN, 2010).

1. Formalismo:

Atividades, estruturas e procedimentos estão codificados em regras

exaustivas para evitar a imprevisibilidade e instituir maior segurança jurí-
dica nas decisões administrativas.

2. Impessoalidade:

Interessa o cargo e a norma, e não a pessoa em sua subjetividade – aqui,

as carreiras estão bem estruturadas, e a evolução do funcionário podeser
prevista em bases objetivas.

3. Hierarquização:

A burocracia contém uma cadeia de comando longa e clara, em que as

decisões obedecem a uma lógica de hierarquia administrativa, prescrita em
regulamentos expressos, com reduzida autonomia do administrador.

4. Rígido controle de meios:

Para evitar a imprevisibilidade e introduzir ações corretivas a tempo, é

necessário um constante monitoramento dos meios, especialmente dos
procedimentos adotados pelos membros da administração no cotidiano das
suas atividade.

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O modelo burocrático pareceu ser a melhor solução após o surgimento do Estado

social, o qual trouxe consigo uma infinidade de tarefas e atribuições que, até então,
não eram papel do governo, e algumas sequer existiam.

Saiba mais
Se antes o Estado cuidava basicamente da proteção dos territórios
e da administração de seus próprios bens, agora estava incumbido
de prestar serviços como educação, saúde, vigilância sanitária,
políticas sociais para combater desigualdades, entre outros.

Para dar conta de tudo isso,os seus princípios de comando,

controle e rigidez nos processos pareciam a melhor saída para
manter a eficiência da Administração Pública, controlando
possíveis abusos e atitudes corruptas (COSTIN, 2010).

No entanto, esses princípios trouxeram também alguns problemas. Preocupados

em seguir os processos à risca, o excesso de regras e as extensas hierarquias
desvirtuaram os funcionários de sua real função: servir os cidadãos com rapidez
e eficiência. Eles estavam tão ensimesmados e focados em garantir o poder
do Estado que acabaram afetando negativamente a população com processos
morosos e inflexíveis (VIEIRA, 2016).

Apesar dessas falhas, o modelo burocrático perdurou ao longo dos Trinta Anos
Gloriosos (1945-1973) e em parte dos anos 1980. Na segunda metade do
séculoXX, porém, esse modelo entrou em crise por causa de vários fatores: a
globalização econômica e suas transformações tecnológicas, que trouxeram mais
competitividade e dinamismo ao mercado; a recessão econômica, decorrente das
crises do petróleo em 1973 e 1979; a crise fiscal do Estado, que não conseguia mais
financiar seus déficits; enfim, diversas mudanças que tornaram o Estado incapaz de
resolver os problemas sociais decorrentes desses colapsos (VIEIRA, 2016). Esses
fatores foram essenciais para que o Estado burocrático aos poucos fosse dando
espaço ao modelo gerencial, o qual veremos aseguir.

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Modelo gerencial de gestão pública

Nas palavras de Vieira (2016, p. 35), é baseado na“descentralização das decisões e

das funções do Estado, a autonomia na gestão dos recursos humanos, materiais e
financeiros e a ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público”, com o
objetivo de cortar custos e tornar o serviço público mais eficiente.

Iniciado na Inglaterra em 1979 com a Primeira Ministra Margaret Thatcher, pode ser
chamado também de Nova Gestão Pública. A aprovação do partido conservador
significou uma conquista daqueles avessos ao Welfare state, isto é, o Estado de
bem-estar social, cujo principal objetivo era a inserção de políticas públicas para
assegurar as necessidades básicas do povo. O welfare state já estava em crise, com
poucos recursos e poderes políticos enfraquecidos, portanto, e a vitória de Thatcher
serviu como um catalisador para difundir o pensamento liberal contrário ao Estado
burocrático.

Fechamento
Pode-se dizer que no Brasil, principalmente na década de 1930, reformas
administrativas vêm acontecendo, levando o Estado a experimentar as falhas e as
qualidades de diversos sistemas. Tais reformas fazem parte do amadurecimentos
dos Estados, e não há mal nenhum nisso.

Talvez o Brasil encontre maiores dificuldades na consolidação da sua democracia

exatamente por ser considerado uma democracia ainda em amadurecimento, já que
passou a grande parte da história sob regimes autoritários,que, com seus defeitos,
não evoluiram muito no quesito democracia.

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Referências
ACQUAVIVA, M. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Manole, 2010.

COSTIN, C. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.

NAHRA, C. M. L. Os conselhos municipais gestores de políticas públicas em Porto

Alegre. Um panorama. Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Secretaria Municipal
de Coordenação Política e Governança Local. Projeto: Conselhos Municipais –
Potencializando a Gestão Participativa, mar. 2006. Disponível em: <http://lproweb.
procempa.com.br/pmpa/prefpoa/observatorio/usu_doc/panorama.pdf>. Acesso
em: 6 out. 2020.

VIEIRA, L. N. Administração Pública: modelos, conceitos, reformas e avanços para

uma nova gestão. Curitiba: Intersaberes, 2016.

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