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Teoria dos Atos

Administrativos I
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Sinflório, Débora
SST Teoria dos Atos Administrativos I / Débora Sinflório
Ano: 2020
nº de p.: 11

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Teoria dos Atos

Administrativos I

APRESENTAÇÃO
Nesta unidade, verificaremos que os atos são classificados como uma espécie
de ato jurídico e que se tratam de ações que são fundamentais para que o Estado
cumpra sua função precípua, que é a consecução do bem-estar social. São ações
editadas pela Administração Pública que se diferenciam por serem dotados de
atributos específicos e inerentes ao poder público. Assim, veremos os elementos,
objetos e competência que compõem esse instituto jurídico, além das principais
classificações e funcionalidades.

Teoria dos Atos Administrativos

Segundo o doutrinador Gasparini, ato administrativo é:

[...] toda prescrição unilateral, juízo ou conhecimento, predisposto a

execução de efeitos jurídicos, expedida pelo Estado ou por quem lhe faça
as vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte interessada
numa relação, estabelecida ou a compatibilidade da lei, sob o fundamento
de cumprir, finalidades assinaladas, no sistema normativo, sindicável pelo
Judiciário. (GASPARINI, 2012, p. 112)

Saiba mais
Não há que se confundir os atos administrativos com os atos da
Administração Pública.

Os atos jurídicos encontram-se disciplinados no Código Civil de 2002 (CC/02), em

seu art. 185, sendo conceituado como um ato lícito praticado com fim mediato de
adquirir, modificar, resguardar ou extinguir direitos (BRASIL, 2002).

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Assim, para que seja considerado como tal e, portanto, venha a ser disciplinado
pelas normas de direito público, é fundamental que possua atributos específicos,
conforme demonstrado pela figura a seguir.

Atributos dos atos administrativos

Presunção de
legitimidade

Atributos Autoexutoriedade

Imperatividade
Fonte: Elaborada pela autora (2020).

Classificação
Considerando o conceito de ato administrativo, é fundamental analisar suas formas
de classificação.

Quanto ao grau de liberdade, os atos administrativos são divididos em:

• ato vinculado – refere-se àqueles que dizem respeito ao cumprimento da lei.

Desta forma, em atenção ao princípio da legalidade, caso a lei determine uma
condição para que o ato seja realizado, será necessário que ele siga o preceito
legal. Exemplo: se a norma determinar que para a realização de determinada
obra é preciso cumprir X, a Administração pública não pode realizar Y, ou seja,
não pode realizar um ato a sua maneira, mas somente de acordo com o pre-
ceito X previsto na lei;
• ato discricionário – diferentemente do ato vinculado, concede flexibilidade à
Administração em agir segundo a conveniência e oportunidade, obviamente,
observando as normas legais, para realização do ato que atenda interesse
público.

Quanto aos destinatários, os atos administrativos são classificados em:

• atos gerais – não possuem um destinatário específico e são abstratos, pois

alcançam um coletivo. Exemplos de atos gerais: publicação em Diário Oficial
de Decreto e Resolução;

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• atos individuais – diferentemente dos atos gerais, os individuais são certos e

determinados, ou seja, possuem destinatário específico, como, por exemplo,
nomeação de determinado servidor.

Saiba mais
Atos administrativos são institutos jurídicos distintos do chamado
atos de governo.

Quanto às prerrogativas da Administração, os atos administrativos são classificados

em:

• atos de império ou de autoridade – são aqueles praticados pela Administra-

ção Pública no uso das prerrogativas estatais;
• atos de gestão – são aqueles exercidos pela Administração Pública sem a
prerrogativa de situação de igualdade para com os particulares;
• atos de expediente – são os atos realizados diariamente pela Administração
Pública, ou seja, visam dar prosseguimento aos trâmites internos dos órgãos
públicos.

Curiosidade
Órgão público pode ser conceituado como uma unidade com
distribuição específica dentro da organização do Estado.

Quanto à formação, os atos administrativos são classificados em:

• atos simples – são aqueles que dependem somente de uma única manifesta-
ção de vontade de um órgão da Administração Pública;
• atos compostos – imagine que um funcionário da prefeitura de São Paulo
protocole um ofício autorizando a realização de festa na cidade, mas, para
que consiga dar seguimento ao processo, necessita do aval de outro órgão.
A partir do exemplo, é possível ver dois pontos: para que o primeiro ato seja
considerado perfeito e acabado, precisa da ratificação do segundo ato, que é
considerado acessório em relação ao primeiro, que é o principal. Destaca-se

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que ambos os atos foram realizados no mesmo órgão, sendo esse ponto ou-
tra característica típica do ato composto;
• atos complexos – assim como o ato composto, o complexo também exige
duas manifestações de vontades, contudo, aqui, diferenciam-se, pois, no ato
complexo, as manifestações de vontades procedem de órgãos diferentes,
com igualdade de importância para formação do ato. Exemplo: trâmite para
aposentadoria de funcionário público: para que seja concedida, necessita da
manifestação da vontade pública e do Tribunal de Contas da União.

Quanto à produção de efeitos, os atos administrativos são classificados em:

• ato eficaz – é aquele que está apto a produzir efeitos típicos ou próprios;
• ato ineficaz – diz respeito àquele ato que não está em condições de causar os
efeitos que lhe são natos, como, por exemplo, o ato pendente, ou seja, aquele
que está à espera. Cumpre lembrar que não é uma relação de causa e efeito
que ligam a validade e eficácia de um ato administrativo, ou seja, é possível
que um determinado ato seja dotado de uma dessas características, mas ca-
reça, em contrapartida, de outra.

Assim ilustra a figura a seguir:

Atos administrativos válidos e inválidos

Eficaz

Válido

Ineficaz
Perfeito
Atos Eficaz
administrativos
Inválido
Imperfeito
Ineficaz
Fonte: Elaborada pela autora (2020).

Quanto à natureza dos efeitos, os atos administrativos são classificados em:

• atos enunciativos – segundo entendimento de Coutinho e Rodor (2015, n.p.),

os atos enunciativos destinam-se a cientificar os interessados quanto ao con-
teúdo de informações que a Administração Pública dispõe sobre determina-

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do assunto ou determinada situação, assim como retratar um acontecimento

que tenha significação jurídica. A certidão, o atestado e a apostila ou averba-
ção são exemplos de atos enunciativos;

Curiosidade
A certidão é um documento declaratório expedido pela
Administração Pública, com base nos registros colhidos de seu
banco de dados.

O atestado visa declarar um fato face uma situação específica e

não pressupõe registro prévio aos registros do banco de dados da
Administração Pública – um exemplo é o atestado de junta médica
para pedido de aposentadoria.

A apostila ou averbação é um ato administrativo destinado a

corrigir, complementar ou alterar qualquer registro, como, por
exemplo, averbação de certidão de casamento.

• atos constitutivos – são os atos emanados pela Administração Pública, crian-

do, modificando ou extinguindo uma relação jurídica, como, por exemplo, a
autorização;
• ato declaratório – diz respeito ao ato que reconhece uma situação jurídica
pré-existente, como, por exemplo, isenção do Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços (ICMS) para a pessoa com deficiência comprar um
veículo adaptado.

Um detalhe importante quanto à classificação do ato administrativo é que,

doutrinariamente, ele também é classificado quanto à natureza das situações
jurídicas que criam, quanto ao ciclo de formação, quanto à conformidade ao
ordenamento jurídico e quanto ao grau de agressão ao ordenamento jurídico.

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ELEMENTOS
Os atos administrativos possuem cinco elementos compositivos que funcionam
como requisitos de validade e sem os quais a sua manutenção poderá ser
juridicamente prejudicada, ao ponto de uma eventual invalidação.

Saiba mais
Em caráter excepcional, alguns vícios podem ser sanados sem
prejudicar a validade do ato administrativo.

O requisito da competência está ligado ao poder de editar o ato dentro da seara de

atribuições. Trata-se do primeiro pressuposto de validade dos atos administrativos
e implica a faculdade estabelecida na norma jurídica, que outorga ao agente público
o poder de realizar as condutas inerentes a sua esfera de atribuição. Logo, esse
critério não se delimita apenas na capacidade exigida pela lei civil, mas em atributos
que são específicos dos agentes da Administração Pública.

O objeto, por sua vez, estabelece que além de ser dotado de legalidade, deve
estar em consonância com o princípio constitucional da moralidade que rege a
Administração Pública.

Para além da licitude, o ato deve ser revisto de moralidade e estar em conformidade
com os demais princípios constitucionais que determinam a atuação da
Administração Pública.

Quanto à forma, o ato deve obedecer normas obrigatórias e específicas que são
vinculantes ao gestor público. Ou seja, diferentemente das normas de direito privado
que estabelecem o princípio da liberdade de forma, as regras do direito público estão
vinculadas a formas obrigatórias e vinculadas. Nesse sentido, pode-se afirmar que
os atos administrativos devem revestir-se, em regra, da moralidade escrita

Além disso, o ato ainda deve ser motivado, ou seja, ter uma razão específica para
que ocorra. A motivação está ligada à exposição da causa (motivo) que justifica
a prática do ato administrativo e que deve ser completa, tempestiva, clara e
congruente. Ou seja, alinhada com as normas constitucionais e infraconstitucionais
que versam sobre a Administração Pública.

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Cumpre lembrar que todos os atos administrativos devem ser motivados, ainda que
sejam considerados discricionários. Todavia, motivar não é apenas citar de forma
expressa o fundamento legal em que o ato se estabelece, mas expor a razão fática
e jurídica que levou o agente público a dar concretude à norma jurídica mediante a
materialização do ato administrativo.

Por fim, o ato deve ser dotado de uma finalidade. Esse elemento é uma decorrência
direta do princípio da impessoalidade estabelecido na Constituição Federal de 1988.
Logo, sendo a finalidade da atuação do Estado a consecução do bem-estar coletivo,
os atos administrativos devem também ter esse fim.

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Fechamento
Nesta unidade, compreendemos que o ato administrativo é uma espécie de ato
jurídico e que essa espécie não se confunde com os atos da Administração Pública
ou com os atos de governo.

De forma conceitual, percebemos que é todo ato lícito, proveniente da

Administração, dotado de atributos específicos e regido pelo direito público, que
forem praticados com a finalidade de adquirir, transferir, modificar, extinguir,
proteger direitos ou impor obrigações.

Percebemos que há algumas formas de classificar os atos administrativos e que

levam em consideração o disciplinamento legal, conteúdo, efeitos, prerrogativas,
destinatários, proveniência e validade. Por fim, verificamos os elementos que
compõem essa espécie de atos jurídicos.

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Referências
BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil de 2002. In: VADE
Mecum. São Paulo: Saraiva, 2020.

COUTINHO, A. D.; RODOR, R. K. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro:

Forense; São Paulo: Método, 2015.

GASPARINI, D. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.

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