A&C Revista de Direito Administrativo & ConstitucionalVisite nosso site na internet: wwwjurua.com.br e-mail: editora@jurua.com.br ISNN: 1516 - 3210 2, Curitiba/PR: Av. Munhoz da Rocha, 143 — Fone: (0*#41) 352-1200 5) / ! Fax: (0**41) 252-131 — CEP: 80.035-000 1 ‘Atendimento exclusivo para livreiros: EDTONA Sao Paulo/SP: R. Jesuino de Brito, 21 — Freguesia do O Fone/Fax: (0**1 1) 3932-0974 — CEP: 02925-140 Editor: José Ernani de Carvalho Pacheco Revista de Direito Administrative & Constitucional. Curitiba : Jurud, n. 3, 1999. 230 p. 1. Direito administrativo — Periddicos. 2. Direito constitucional — Periédicos. I. Titulo. CDD 342 CDU 342.951VALIDADE, VIGENCIA, EFICACIA E APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PROGRAMATICAS Helane C. M. Cabral’ “Resumo: Pretende-se travar elucidagdes em torno das normas constitucionais programéticas objetivando desenvolver a problematica atinente a apli- cabilidade, validade e eficdcia desta categoria de normas extrafdas do Texto Constitucional, abordando, inclusive, a questo da vigéncia desta norma, visto que sao conceitos entrelagados em suas definigdes, por vezes causando confusio no legislador e, mesmo no intérprete. Primeiramente analisa-se a estrutura da norma constitucional pro- gramatica como unidade minima irredutivel do sistema jurfdico-po- sitivo; seguidamente discute-se sobre a validade, eficdcia e vigéncia das normas constitucionais programaticas e, para chegar-se as conclusées, analisa-se a aplicagdo destas normas, questao intimamente ligada a sua eficdcia, pois dada a reiterada inaplicabilidade de uma norma juridica gera-se a inoperancia de suscitar as relages de direito que o legislador associou & concretizagaio dos fatos descritos, equivalendo a ineficdcia. Nestes termos é cabivel falar-se em aplicabilidade como algo que se poe entre a vigéncia e a eficdcia, vez que, vigente a norma, hd de ser aplicada, e com a aplicagaio surgem os efeitos queridos pela ordem jurfdica. 1. NORMAS CONSTITUCIONAIS PROGRAMATICAS Antes de procedermos ao estudo das normas constitucionais programaticas, necessdrio se faz aludirmos a definigao dos conceitos de norma juridica e de Constituig&o para entendimento perfeito do tema. (1) Mestranda do Programa de estudos Pés-Graduados em Direito - PUCISP.118 DOUTRINA O problema do conceito da norma juridica é filoséfico, vez - que pressupOe investigagdes sobre relagdes entre normas morais e juridicas e exige a diluigio de muitos conceitos com os quais a norma juridica se compenetra. Segundo preleciona MARIA HELENA DINIZ, definir o ' conceito de norma jurfdica requer um método. No entanto, resta-nos indagar: qual 0 método apropriado capaz de levar o pensamento a elaboragao da definigdo de norma juridica? Para a citada autora o principio metdédico através do qual se chega a defini¢go do conceito da norma juridica, que deve abarcar 0 conjunto de notas que se implicam necessariamente, sé pode ser 0 intuitivo, situado no plano da intuigao racional ou ideatéria (visdo © direta das esséncias), abandonando, destarte, a utilizagao dos métodos dedutivo a indutivo. Este estudo partira do sistema empirico, entendido no sentido daquele sistema explicativo do comportamento humano em suas :! relagdes intersubjetivas reguladas por normas juridicas. Dito | modelo empirico, elucida o jurista TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR.,” deve ser compreendido diferentemente da “descrigdo do direito como realidade social, mas como investigagao dos instrumentos juridicos de controle de comportamento”. Sera o 4 direito encarado enquanto sistema de proposicées prescritivas ° regulamentador de condutas humanas intersubjetivas, por isso o .j sistema € empirico. Um sistema, como enfatiza o jurisconsulto ‘ LOURIVAL VILANOVA, “sobre uma regido material’.* E 04 direito um sistema de normas jurfdicas validas em determinada | : sociedade e historicamente determinadas no tempo e no espago. * O conceito fundamental de norma juridica é “aquele sem 04 qual ndo é possivel o ordenamento juridico”.” Os conceitos de : 9 (2) MARIA HELENA DINIZ, Compéndio de Introdugio a Ciéncia do Direito, ‘ 8. ed., Sao Paulo, Saraiva, 1995. @) ANorma Juridica, Teoria da norma juridica: um modelo pragmiatico, Coord. De: Sérgio Ferraz, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1980, p. 09. (4) LOURIVAL VILANOVA. As estruturas légicas e o sistema do direito positivo, p. 112. (5) LOURIVAL VILANOVA. Causalidade e relagiio no direito, p. 161 a 189.REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 119 friérma jurfdica, de fato jurfdico, de sujeito de direito, de fonte do direito, de direito subjetivo e dever juridico, séo0 conceitos fpertencentes 4 grande seara da Teoria Geral do Direito; sao onceitos fundamentais, vez que outorgam a possibilidade do direito positivo e, por conseguinte, da Ciéncia Juridica que 0 2 ad tas 7 ‘* OQ direito positivo pertence 4 classe dos objetos culturais, iplasmado em linguagem de contetido carregado de valor. A llinguagem, como forma de manifestagao do direito, deve ser fconsiderada como toda forma de manifestagao humana; toda forma ide comunicacio, salientando-se que todo dever-ser manifesta-se, Inecessariamente, numa proposi¢ao traduzida em linguagem. O direito positivo cristaliza-se sob a forma enunciativa. A ‘horma juridica “éa ‘significagdo que colhemos da leitura dos textos ‘do direito positivo”.” Os textos constitucionais, legais, decretos, atos administrativos, sentengas, sao veiculos normativos que se ‘Constituem de enunciados e formam o plano da literalidade do direito posto. Com efeito, surgem na forma de artigos, incisos, Hpardgrafos, alfneas, segmentos de linguagem, que, advindos de ‘subjetiva conformagao técnico-legislativa, configuram enunciados ' prescritivos, aos quais correspondem proposigoes (significagdes)”. A norma juridica “ndo é a oralidade ou a escrita da ' linguagem, nem é o ato de querer ou de pensar ocorrente no sujeito émitente da norma, ou no sujeito receptor da norma, nem é, ‘tampouco, a situagGo objetiva que ela denota”.® A norma juridica é uma estrutura légico-sintatica de significag’o que conceptua fatos e prescreve condutas, representando-os como significagdes objetivas. Preleciona LOURIVAL VILANOVA que a norma juridica € um fendémeno hist6rico-cultural, pois tem “origem e uma trajetéria : de evolugdo prépria, ndo é estdvel, e sua varjacdo obedece a circunstancias de tempo, de lugar e de cultura”. (6) PAULO DE BARROS CARVALHO, Curso de direito tributério, p. 07. (7) PAULO DE BARROS CARVALHO, cit. 03. (8) EURICO M. DINIZ DE SANTI. Langamento tributério, p. 31. (9) Op. cit., p. 189.120 DOUTRINA A norma juridica aparece no exato instante em que o operador ; se dispde a compé-la procedendo a anilise e interpretagéo dos textos jurfdicos para, da necessidade de solucionar um caso 4 concreto, elaborar uma norma individual e concreta que, obedecida, resolverd a lide, logo, o conceito essencial de norma juridica é aquele que a entende como a significag4o extrafda da leitura dos textos jurfdicos e sem a qual o ordenamento juridico nao seria 4 possivel. 1 Na esteira do pensamento de LOURIVAL VILANOVA, ' entendemos que o “revestimento verbal das normas juridicas positivas ndo obedece a uma forma padrdo”. O dever-ser transparece no verbo ser acompanhado de adjetivo participial: “estd obrigado”, “estd facultado ou permitido”, “estd proibido”. Transparece, mas nao aparece com evidéncia formal. E preciso 4 reduzir as multiplas modalidades verbais 4 estrutura formalizada da linguagem légica para se obter a f6rmula: “Se se dé um fato F : qualquer, entdo o sujeito S’ deve fazer ou deve omitir ou pode fazer ou omitir conduta C ante outro sujeito S””. Como se percebe, no interior desta férmula encontramos a hipétese ou antecedente ou pressuposto e o conseqiiente ou tese ou suposto. O primeiro membro da proposigdo juridica articula-se em forma légica de implicagao, onde a hipétese implica 0 conseqiiente. A norma juridica 6, pois bimembre. A hipdtese é descritiva ] de possivel situagao factica do mundo natural ou social ou social jurisdicizada que, ocorrendo na realidade fenoménica realiza 0 descrito na hipétese. Nao é uma proposicao prescritiva e, deve ser interpretada como um enunciado descritivo. Nao esté submetida ao valor de verdade e falsidade, vez que possui valéncia especifica. Ela vale ou nao vale. E uma proposi¢ao valida quando entra no mundo juridico obedecendo aos pressuposto exigidos pelo préprio sistema juridico-positivo. A tese ou conseqiiente prescreve uma relagdo juridica modalizada pelo functor relacional dedntico num de seus trés modais: obrigatério (O), proibido (V) e permitido (P). Eumaproposigao normativamente vinculada 4 hipétese e prescreve (10) Op. cit., p. 51.REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 121 ‘uma relagdo em que um sujeito S’ fica face a outro sujeito S” numa telagio de intersubjetividade. A conseqiiéncia, assim como a dhipotese é valida ou ndo-valida, alids, como é valida a norma guridica em sua bimembridade constituinte. A norma juridica prescinde do valor veritativo, proprio das proposigGes descritivas das Ciéncias. HANS KELSEN ja prelecionava que norma jurfdica é aquela que prescreve sango, ou seja, apresenta um contetdo coercitivo, qualificado como devido, sem o qual seria uma norma moral, nomemclatura esta que foi modificada em sua obra péstuma Teoria Geral das Normas, para norma secundaria e que € adotada por LOURIVAL VILANOVA e NORBERTO BOBBIO. ELOURIVAL ‘VILANOVA magistralmente ensina que “se de uma norma. juridica suprimi-se a norma secundaria sancionadora da norma primdria, fica a norma primdria desprovida de juridicidade”. 1.1. O voc4bulo “constituig&o” por sua vez, é vago e ambiguo como uma grande maioria dos vocdbulos juridicos. Para o autor TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR" a maioria dos simbolos da lingua natural é semanticamente vaga e ambigua. A vaguidade ocorre em virtude do campo referencial a ser indefinido, pois as palavras denotam, por vezes, um campo de objetos (extensfo) nfo claramente definido. A ambigiiidade, por sua vez, se verifica quando um simbolo nao pode ser usado sem manifestar diferentes qualidades. Uma palavra é ambigua quando conota varias significagdes. Isto significa dizer que a expressao “Constituigao”!* pode ser encarada sob diversos 4ngulos de conformidade com a postura assumida pelo sujeito cognoscente. Também nado deve causar espanto o numero significativo de qualitativos que se agrupam ao (11) Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 67. (12) Op. cit., p. 113. (13) Introdugao ao estudo do direito, p. 258-259. (14) O Prof. MEIRELLES TEIXEIRA em Direito Constitucional, p. 01, preleciona que 0 vocdbulo “constituigéo” tem origem no latim constituere, constitutio, significando 0 ordenamento politico do Estado, remonta, na Ciéncia Politica, a CICERO e MAQUIAVEL.122 DOUTRINA lado da expressdo constituigaéo, tais como: formal, material, substancial, ideal, instrumental etc. No entanto, numa répida definigdo, Constituigao seria 0 objeto ] de estudo do Direito Constitucional. Porém, salienta-se, 0 3 importante é uma definigao juridica daquilo que seja Constituigao. Partindo da andlise do direito como fenédmeno da linguagem e apreendido como um sistema de normas juridicas, a definigao de } Constituigéo assumida ser4 aquela que a entende como lei fundamental de um 1 pais, ou de uma Comunidade, como quer | KONRAD HESSE.”™~ Deve, portanto, conter regras referentes 4 organiza¢io basica do Estado (o que HESSE chama de unidade politica); direitos e liberdade do ser humano, bem como a sua garantia; e limites 4s competéncias das pessoas politicas de direito | publico interno. Noutros termos, a Constituigao deve conter os elementos que KARL LOEWENSTEIN’® denomina de “o minimo irredutivel’”, isto é, uma auténtica Constituigdo deve conter: 1. A diferenciagao das diversas tarefas estatais e sua destinagao a diferentes érgaos do poder; 2. Um mecanismo que estabelega a cooperagao dos diversos j detentores do poder; 3. A existéncia de mecanismos que evite os bloqueios | respectivos entre os diferentes detentores do poder; 4. A previsio de um mecanismo racional para reforma constitucional e; 5. O reconhecimento dos direitos individuais e liberdades | fundamentais. A Constituigado sera, destarte, enfocada como um sistema de regras e principios, como preleciona CANOTILHO, “uma ; organiza¢do sistemdtica e racional da comunidade politica” 7 que poderd ou nao corporificar-se num documento escrito. Como (15) Escritos de Derecho Constitucional, p. 16. (16) Teoria de la Constitucién, p. 153. (17) Direito Constitucional, p.REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 123 sistema de regras e principios fundamentais de um pais, a IConstituigdo precisa ter suas “normas articuladas, que Htecnicamente viabilizam os procedimentos para que realmente a itividade da sociedade possa se desenvolver”. HANS KELSEN distingue dois sentidos da Constituigao: o Hlégico -juridico € © juridico-positivo. No primeiro sentido a ;Constituigao é sindnimo de “norma hipotética fundamental, ou seja, norma nao formulada, que se supde fundamento da Constituigaéo ositiva e; no segundo sentido, representa o conjunto de normas fundamentais, positivas, que dao estrutura ao Estado, delimitando ye regulamentando toda a legislacao”. 1.2. Considerando a construgdo teérica de CANOTILHO,2” .aS regras constitucionais sdo de duas espécies: 1. Regras juridico-organizatérias: que regulam o estatuto da ‘organizagio do Estado e a ordem de dominio, apresentam-se ‘subdivididas em: 1.a) Regras de competéncia, reconhecedoras de determinadas atribuicgGes a certos 6rgdos constitucionais. Sao regras relativas a ‘organizagio do poder politico; © 1.b) Regras de criagio de érgdos (normas organicas), que se encontram estritamente relacionadas com as normas de competéncias. _Normalmente disciplinam a criag4o ou a instituig&o de determinados | 6rgéos, fixando as atribuigdes e competéncias dos mesmos, dai falar-se em normas organicas e de competéncias; e l1.c) Regras de procedimento, para os casos em que o procedimento é um elemento fundamental da formagao da vontade politica e do exercficio das competéncias constitucionalmente F consagradas. Logo, as regras organizatérias constituem normas complexas ‘com fungées a) estruturante das organizagoes; b) atributiva de um (18) TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR. (19) Teoria Pura, p. 77 ¢ ss. (20) Op. cit., p. 174/180.124 DOUTRINA poder (competéncia); c) distributiva de competéncia por varios 6rgaos de um ente ptblico; e d) procedimental ou processual. 2. Regras juridico-materiais: se referem aos limites € programas da atuagao estatal em relagdo ao cidadaos e podem se, classificar em: | 2.a) Regras de direitos fundamentais, que sao os preceitos' constitucionais destinados ao reconhecimento, garantia ou conformagao constitutiva de direitos fundamentais; 2.b) Regras de garantias institucionais, destinadas a proteger | as instituigdes puiblicas ou privadas e que associadas as regras de direitos fundamentais constituem normas garantidoras da ordem' social indispensdvel a propria Protegao de direitos dos cidadaos;- { 2.c) Regras determinadoras de fins e tarefas do Estado, que sio entendidas como aqueles preceitos constitucionais que, de forma global e abstrata, fixam essencialmente as tarefas prioritarias 3 do Estado. Também estdo ligadas a realizagao e garantia dos direitos dos cidadios, principalmente econémicos, culturais e sociais; e 4 2.d) Regras constitucionais impositivas. Estas regras esto em ‘| estrita conexéo com as regras determinadoras de fins e tarefas do | Estado e com os princfpios impositivos estatuidos no texto constitucional. Sao regras que derivam do fato de imporem um dever concreto e permanente, materialmente determinado que, se 4 inobservado, origina uma omissio inconstitucional. : 1.3, Entéo, as normas constitucionais Programaticas - enfatizadas pela doutrina classica é 0 que, no entender de | CANOTILHO, devemos qualificar como “normas-fim, normas-tarefa, normas-programa que “impdem uma atividade” e “dirigem” materialmente a concretizagao constitucional”.2! Sao normas que, no ensinamento do constitucionalista brasileiro CELSO RIBEIRO BASTOS,72 “retinem condigées de uma integral aplica Go 5 ¢ gral aplicagdo | imediata e voltam-se para a transformagao ndo sé da ordem 4 ee (21) Op. cit., p. 183/184, (22) Curso de Direito Constitucional, p.REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 125 iridica como também das estruturas sociais e da propria realidade ¢’constitucional”. As normas constitucionais programaticas ou normas-programa Zo normas modalizadas pelo de6ntico “obrigatério” e vinculam o - 6rgio do poder politico a cumpri-las como normas constitucionais que E sdo. E “a positividade das normas-fim e normas-tarefa que justifica a : necessidade da intervengdo dos érgdos legiferantes” ” * ., Conclui-se, pois, que as normas programaticas séo normas f constitucionais que gozam de supremacia em relag&o as demais f regras encontradas no sistema juridico-positivo, j4 que a | Constituigdo € regida pelo principio da supremacia hier4rquica; ; gozam de validade, eficdcia e vigéncia inerentes 4s normas - impositivas e como tal devem ser, desde logo, aplicadas. E, sobre a sua forga juridica, diz JORGE MIRANDA: “a) determinam a cessao da vigéncia por inconstitucionalidade superveniente das normas legais anteriores que despontam em sentido contrdrio; b) ‘em virtude de seu sentido essencial ser prescritivo, e ndo proibitivo ou negativo — proibem a emissdo de normas legais contrdrias e protbem a prdtica de comportamentos tendentes a aboligdo de atos | por elas impostos, donde a inconstitucionalidade material em caso ; de violagdo; c) fixam diretivas ou critérios para o legislador ordindrio nos dominios sobre que versam, causando inconstitu- -cionalidade por omisséo material (por agdo) por desvio de poder na hipotese de auséncia desses critérios e; d) adquirem forca ‘sistemdtica como elemento de integragdo dos restantes preceitos ‘constitucionais e, assim, recorrendo a analogia que sobre elas se construa, adquirem eficdcia criadora de novas normas”. 2. VALIDADE, VIGENCIA E EFICACIA DAS . NORMAS CONSTITUCIONAIS PROGRAMATICAS O direito € 0 instrumento regulamentador das condutas humanas intersubjetivas de uma determinada sociedade. Para (23) CANOTILHO, Op. cit., p. 184. (24) Sobre a eficécia das normas programéticas vide o que escreve MARIA HELENA DINIZ, em sua obra Norma Constitucional e seus Efeitos.126 DOUTRINA condicionar essas condutas o direito associa hipéteses facticas a | prescrigdes normativas. As hip6teses normativas, através do ato., humano de aplicagdo do direito, incidem sobre os eventos ocorridos 4 no mundo fenoménico, que vertidos em linguagem competente, se jurisdicizam, passando, ento, 4 categoria de fatos juridicos. As normas juridicas surgem no momento em que o intérprete, partindo da leitura dos textos juridicos, constréi um significado até alcangar a significagéo. Ditas normas pertencem ao sistema empirico do direito positivo, que dinamicamente muda em | consonancia com a historicidade e realidade espago-social, cristalizando seus valores em normas, através do modo de produgaéo previsto pelo proprio sistema. No interior do sistema juridico encontramos as normas juridicas relacionando-se com outras 4 normas e normas jurfdicas jurisdicizando fatos. Uma norma juridica nasce quando outra norma juridica prevé sua criag&o. E, neste caso, a norma que prevé a criagio de outra norma, é classificada, por alguns doutrinadores,”” como norma de estrutura, vez que modificam o sistema do direito com a introdugao de outra norma. S40 normas que dispdem sobre o ato de um agente reconhecido pelo ordenamento como competente para produzir, de conformidade com o procedimento previsto, outra norma, onde, ento, temos uma norma juridica valida. Percebemos, destarte, que o estudo da validade das normas | juridicas interessa para a dogmatica por ser 0 elo que interliga, em cadeia, regras juridicas. Neste sentido, concordando com 2 pensamento do jurista PAULO DE BARROS CARVALHO” entendemos a validade como 0 “cardter de pertencialidade” de uma § norma jurfdica ~ que ingressou no sistema por pessoa competente +} e obedecendo a procedimento especffico — com o sistema empirico :} do direito positivo. Pertencialidade é um conceito relacional , estabelecido pelo conjunto de condigdes formais para que uma { proposig&o juridica seja valida. (25) Sobre a classificagao das normas jurfdicas em normas de estrutura e normas de comportamento, v. PAULO DE BARROS CARVALHO em Curso de Direito | 4 Tributério. 4 (26) Op. cit., p. $9.REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 3 127 Valida é uma norma inferior que retira seu fundamento de validade de outra norma superior, reveladora do 6rgao competente ' e do devido processo para sua elaboragao. O ilustre jurista TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR.’ entende ‘que a problematica da validade das normas juridicas € de fundamental importancia para o problema da unidade do ordenamento normativo, vez que nela estéo imbricadas quest6es ‘zelativas aos fundamentos da ordem juridica reveladoras, por vezes, de discussdes em torno dos conceitos de efetividade de cumprimento e aplicagao das normas juridicas. Mas, partindo da andlise da norma com discurso normativo, prima pelo pressuposto da validade como uma qualidade lingiifstica do discurso, onde as normas juridicas, que tém valéncias de validade e ndo-validade, sao entidades lingiifsticas. Continua suas ligdes ensinando que a teoria juridica, na andlise em questao, apresenta varias classificagdes, onde, toma-se validade como género, distinguindo-se eficdcia como validade factica, vigéncia como validade formal e, por vezes, legitimidade como validade ética ou fundamento ético da norma; outros tomam validade como um complexo, com aspectos de eficdcia, vigéncia e fundamento. Esta ultima posi¢&o é adotada por MIGUEL REALE para quem a norma para ser legitima requer esses trés requisitos. HANS KELSEN designa por validade a existéncia especifica das normas, sustentando que: “dizer que uma norma é vdlida é dizer que pressupomos sua existéncia ou-—o que redunda no mesmo — pressupormos que ela possui forga obrigatéria’.” Logo, 0 conceito de validade se confunde com 0 conceito de existéncia. 2.1. Eficdcia é a qualidade da norma juridica produzir efeitos juridicos imediatos e mediatos logo que se verifique sua incidéncia. Se a norma juridica incide sobre determinado fato, jurisdicizando-o, falamos que esta norma possui eficdcia legal; se esse fato jurisdicizado ensejar a produgio de efeitos, isto é, relagdes juridicas, diz-se, entéo, que a norma tem eficdcia juridica e; se (27) TERCIO SAMPAIO FERRAZ JR., Teoria da Norma, p. 91 a 96. (28) Op. cit., p. 36.128 DOUTRINA houver coincidéncia na realidade social terd efetividade, ou eficdcia social. Percebe-se, portanto, que a problematica da eficdcia das § normas juridicas est4 estritamente ligada 4 questao de sabermos se a mesma esté ou nao ajustada ao comportamento de seus destinatérios; se estes cumprem ou nao os comandos juridicos. Ressaltando-se, que a eficdcia nao se confunde com a vigéncia. Uma norma juridica pode ser vigente e nao ser eficaz e nao ser vigente. Na esteira de TERCIO SAMPAIO”? entendemos que a | eficdcia é uma qualidade de adequagdo da norma visando a produgao concreta de efeitos. Para ser eficaz a norma deverd ter q condigées facticas de atuar, por ser adequada & realidade (eficdcia . sem4ntica), e ter condigdes de atuagao (eficdcia sintatica), por estarem presentes os elementos normativos para adequé-la & produgio de efeitos concretos. Para HANS KELSEN “uma norma que nunca e em parte alguma é aplicada e respeitada, isto é, uma norma que — como se costuma dizer —ndo é eficaz em certa medida, nao sera considerada como norma valida (vigente). Um minimo de eficdcia é a condigao da sua vigéncia (validade)”.”” O minimo de eficdcia é, pois, a possibilidade da norma ser obedecida pelos seus destinatdrios e nao aplicada pelos tribunais, desobedecida pelos destinatdrios e aplicada pelos tribunais. A eficdcia da norma juridica est4 em relagdo diretamente proporcional com sua vigéncia, onde se a norma permanecer ineficaz por um considerdvel lapso temporal ela deixard de ser vigente. O sempre claro jurista JOSE AFONSO DA SILVA enfoca que nao ha norma constitucional destituida de eficdcia. “Todas elas irradiam efeitos juridicos, importando sempre numa inovagdo da ordem jurtdica preexistente a entrada em vigor da Constituigao a (29) Op. cit, p. 91 ess. (30) Teoria Pura do Direito, vol. 1, p. 20. Base eneREVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 129 } que aderem, e na ordenagdo da nova ordem instaurada. O que se | pode admitir é que a eficdcia de certas normas ndo se manifestam na plenitude dos efeitos juridicos pretendidos pelo constituinte, enquanto ndo se emitir uma normagdo juridicga ordindria ou ' complementar executéria, prevista ou requerida”. Considerando o aspecto de que todas as normas constitucionais possuem “um minimo de eficdcia” o supra citado jurista propde uma ‘classificagdo para as normas extraidas da Constituigao divergente da classificagao tradicional sistematizando-as em: a) normas constitu- ‘cionais de eficdcia plena e b) normas constitucionais de eficdcia dimitada, distinguindo-se estas em: normas de legislagdo e normas programiticas. Assim, isolando-as em categorias, classifica-as: 1. Normas de eficdcia plena e aplicabilidade direita, imediata e integral; 2. Normas de eficdcia contida e aplicabilidade imediata, mas nao possivelmente integral e 3. Normas de eficdcia limitada: declaratérias de principios institutivos ou organizativos e declaratérias de principios programaticos. 2.2. As normas programaticas encontram-se, portanto, ; naquela categoria que a entende como de eficdcia juridica imediata, direta e vinculante nas seguintes hipéteses: 1, Estabelecem um dever para o legislador ordinério; 2. Condicionam a legislagdo futura, com a conseqiiéncia de serem inconstitucionais as leis que a feriram; 3. Inspiram a ordem juridica estatal mediante a atribui¢éo de fins sociais, protegao dos valores da justiga social e revelacao dos componentes do bem comum; 4. Constituem sentido teleolégico para a interpretacao, integragio e aplicacfio das normas juridicas e; G1) JOSE AFONSO DA SILVA. Norma Juridica, “Normas Constitucionais”, p. 45. (32) Op. cit., p. 45/48.130 DOUTRINA 5. Criam situagdes jurfdicas subjetivas, de vantagem e desvantagem, conforme o caso. Constata-se, entdo, que nao tem cabida a teoria defensora de que as normas programéticas nao passariam de meros enunciados juridicos diretivos da atuago estatal e que significariam apenas meros programas destinados ao legislador que poderia ou nao acaté-los. Pelo contrério, vimos que os enunciados programaticos constituem verdadeiras normas juridicas, até porque a concep¢ao adotada para o desenvolvimento deste trabalho foi aquela de CANOTILHO para quem a Constituigao “é um sistema de regras e principios formadores de normas juridicas”. Logo, no sistema constitucional o nico elemento presente é a norma constitucional. Sao, pois as normas constitucionais programaticas juridicamente vdlidas, vez que entram no sistema como produto juridico e fruto da elaboragao de pessoa competente, portanto, aptas a irradiar seus efeitos juridicos logo se verifique no mundo fenoménico sua hipétese normativa. Isto implica que possuem aplicabilidade nos mesmos termos que as demais normas contidas no Texto Constitucional. Sob a vigéncia das normas constitucionais programaticas, 4 impende ressaltar, que as mesmas entram em vigor no mesmo instante que as demais normas extrafdas da Constitui¢do, exigindo-se, pois, dos érgaos legiferantes que cumpram sua tarefa no sentido de que essas normas possam, de imediato, produzir os efeitos que lhe sao inerentes. Concordamos, outra vez, com o mestre PAULO DE BARROS CARVALHO”? que entende que viger “é ter forga para disciplinar, para reger, cumprindo a norma seus objetivos finais. A vigéncia é propriedade das regras juridicas que estGo prontas para propagar | efeitos, tao logo acontegam, no mundo factivo, os eventos que elas descrevem”. Uma norma juridica é vigente quando esté apta para qualificar fatos e determinar o surgimento de efeitos de direito, dentro dos (33) Curso de Direito Tributario, p. 60 ¢ ss.REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL - 3 131 ‘Jimites que a ordem positiva estabelece, no que concerne ao espago € no que consulta ao tempo. A vigéncia nao pode ser confundida com a eficécia da norma. primeira se verifica quando a norma juridica encontra-se apta a ‘produzir efeitos juridicos. Ea concretizacao da hipdtese normativa qualificando juridicamente um efeito. A segunda, porém, podemos entender como a aptiddo da norma juridica para produzir efeitos no plano factico, “posto que o fato juridicamente qualificado, como @ relagdo juridica, resultantes da incidéncia da regra juridica, situam-se ainda no plano do dever-ser”.** A eficdcia produz seus ‘efeitos no plano da concregao jurfdica, enquanto que a vigéncia independe da ocorréncia no mundo fenoménico da produgao de efeitos. ‘ O ilustre mestre MEIRELLES TEIXEIRA entendia que a vigéncia da norma deve ser entendida como a sua exigibilidade, isto é, a possibilidade de se exigir seu cumprimento, a sua observancia, enquanto nao formalmente derrogada. Utiliza o termo vigéncia como sinénimo de validade. E, por eficdcia da norma juridica compreende a sua “efetiva aceitagdo e observancia pela Comunidade, que poderd dar-se em maior ou menor medida, de acordo com a maior ou menor adequagdo da norma as neces- sidades, as aspiragées, aos costumes, @ cultura do grupo social”. O jurista se refere a eficdcia da norma como efetividade. Para o constitucionalista brasileiro a falta de coincidéncia entre as normas juridicas exigiveis (vigentes) e a sua obediéncia ou observancia efetiva (eficdcia), é representada por um verdadeiro antagonismo entre a sociedade e 0 ordenamento juridico, pois, é essencial & nogio de norma juridica a possibilidade de que o desenvolvimento social possa ter lugar 4 margem, ou contra as normas. Isto representa uma verdadeira tensdo inevitavel entre 0 fato social e a norma juridica. (4) HUGO DE BRITO MACHADO. Vigéncia e aplicagio da legislagado tributéria. (35) Direito Constitucional, 1952, p. 125.132 DOUTRINA Sees | 3. APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PROGRAMATICAS Vimos até o presente momento que a vigéncia da norma » juridica nfo se confunde com sua eficdcia. Tampouco deve ser confundida com sua aplicabilidade, vez que hd possibilidade de » determinada norma juridica ser vigente e nao ser aplicada, bem { como ser aplicdvel independentemente de estar em vigéncia. A questao da aplicabilidade das normas juridicas esta intimamente ligada A sua eficdcia, pois dada a sua reiterada » inaplicabilidade tem-se a inoperancia de suscitar as relagdes » juridicas que o legislador associou A concretizagio dos fatos descritos na hipétese normativa, equivalendo a sua ineficdcia (ineficdcia social). © Nestes temos, preleciona o jurista PAULO DE * BARROS CARVALHO “¢é cabivel falar-se na aplicagao como algo © que se pée entre a vigéncia e a eficdcia, uma vez, vigente a norma, : deve ser aplicada, e com a aplicagdo surdem 4 luz os efeitos que || a ordem juridica previu”. A problematica da aplicabilidade das normas constitucionais * foi tratada pelo jurista JOSE AFONSO DA SILVA, em trabalho ’ monogréfico, onde enfatiza a aplicabilidade como “a qualidade .; daquilo que é aplicdvel”. Logo, todas as normas constitucionais 7 sao aplicdveis, pois todas sao dotadas de eficdcia juridica. Outro constitucionalista brasileiro que tratou deste tema foi : MICHEL TEMER,?® e, em sua obra, faz um resumo do trabalho : te6rico de VEZIO CRISAFULLI, onde este jurista italiano, : insurgindo-se contra a doutrina americana, segundo a qual certas © normas, de natureza programatica, somente adquiririam eficdcia © apés a edic&o de lei complementar integrativa daqueles preceitos, - propée uma classificagéo para as normas constitucionais, © agrupando-as da seguinte maneira: (36) V. também a opinio do Prof. PAULO DE BARROS CARVALHO, sobre ; aplicabilidade das normas juridicas. 37) Op. cit., p. 66. (38) Elementos do Direito Constitucional, p. 24/25. cecalREVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 133 a) Normas constitucionais de eficacia plena: com aplicagao ediata, direta, integral, independendo de legislagio posterior bara a sua inteira operatividade; *_b) Normas constitucionais de eficdcia contida: com aplicabilidade imediata, integral, plena, mas que podem ter reduzido 0 seu alcance pela atividade do legislador infraconstitucional e; c) Normas constitucionais de eficdcia limitada: dependem “da emissio de uma normatividade futura, em que o legislador ordinério, integrando-lhes a eficdcia, mediante lei ordindria, lhes "dé capacidade de execucdo em termos de regulamentagao daqueles interesses visados”. : Nestes termos, conforme se expés, todas as normas yconstitucionais, qualquer que seja a natureza de seu comando prescritivo, possuem “um mfnimo” de eficdcia 0 que nos fornece subsidios para assegurarmos a assertiva de que todas podem ser aplicadas assim que entrem em vigor. As normas programaticas também gozam de eficdcia, até porque objetivam obstar que o legislador comum edite regras em F ‘sentido contrério ao estatuido pelo legislador constituinte, podem ‘ser, porém, a qualquer instante, invocadas. 3.1. O jurista brasileiro CELSO RIBEIRO BASTOS, ao tratar da aplicagéo das normas jurfdicas destaca que, o Direito Constitucional, diferentemente dos demais ramos do saber jurfdico, é produzido objetivando a sua aplicagao. “Ele é, pois, preordenado ‘a enquadrar as hipéteses que disciplina sob 0 manto da sua ‘eficdcia”.> 7 Mas, entende que esta capacidade de incidéncia nao é inerente a todas as categorias das normas constitucionais, vez que, muitas delas nao tém condicées de incidir imediatamente sobre os fatos e comportamentos empiricos verificados no mundo real, necessitando da emanacao de uma outra norma que se interponha entre a normas constitucionais e 0 fato empfrico. Claro estd que 0 ilustre jurista procede a uma classificagao das normas constitucionais em duas classes: (39) CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de Direito Constitucional, p. 72.134 DOUTRINA EE 1 — Normas constitucionais dependentes de uma norma intercalar e; 2 — Normas constitucionais de aplicagio independente de norma intercalar, a qual denomina de “normas de aplicagao”. Noutros termos, a Constituigdo é integrada por normas “com virtualidade de aplicagao imediata e sem legislagao intermediaria” e normas de “integragao”. Para a sua construcao tedrica o referido mestre considera a forma pela qual as normas juridicas “vém plasmada no Texto Constitucional”, conforme podemos constatar na transcrigéo abaixo: “Em verdade, a maior ou menor aptiddo para atuar, para incidir sobre os fatos abstratamente descritos na hipdtese da norma, depende do modo como a prépria norma regula a matéria de que se nutre. E falar, a possibilidade de plena incidéncia da norma esté sempre condicionada @ forma de regulagdo da respectiva matéria. Se esta é descrita em todos os seus elementos, é plasmada por inteiro quanto aos mandamentos e as conseqiiéncias que lhe correspondam, no interior da norma formalmente posta, nao hd necessidade de intermédia legislacao, porque o comando constitucional é bastante em si. Tem autonomia operativa e idoneidade suficiente para deflagrar todos os efeitos a que se preordena. De revés, se a matéria que se pée como contetido da norma é deficientemente plasmada, de modo a que tal defeito de conformagao intercorra por qualquer um dos seus elementos légico-estruturais — que sao a hip6tese, o mandamento e a conseqiiéncia — ai se torna necessdria a expedigado de um comando complementar da vontade constitucional. Dé-se, entéo, o reclamo de interposta lei, para suprir as insuficiéncias da norma, completar as suas prescrigdes e tornar sua incidéncia possivel, em termos de plenitude efica- cial”. (40) Integragao é um vocdbulo usado pelo autor como sentido de que uma lei integra © comando de uma norma constitucional para efeito de conferir-lhe plena aplicagao. (41) Op. cit. Sob este ponto v. PAULO DE BARROS CARVALHO, em sua obraREVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 135 . 3.2, MEIRELLES TEIXEIRA entende que na Constituigado existem normas auto aplicdveis (vigentes) e normas que dependem de lei ordindria que as complete para que se tornem aplicaveis, isto é, “dotadas de vigéncia completa e efetiva”, como por exemplo, as mormas programaticas. E, para falar de aplicabilidade da -Constituigdo enfatiza que uma coisa é “uma Constituigdo escrita, solenemente promulgada; outra é a Constituigdo vigente, isto é, desde de logo aplicdvel, exigivel, com for¢a obrigatéria; outra ; afinal, a Constituigdo aplicdvel, isto é, devidamente cumprida, aplicada, eficaz”.* Ao tratar do tema, CELSO RIBEIRO BASTOS, alude a “crise das normas programaticas”, resultantes de sua inaplicago pelos 6rgdos competentes. O Poder Legislativo omite-se de legislar em obediéncia ao estatuido pela Magna Carta, sem deixar escapar que é sobre esse 6rgdo que recaem as maiores decisdes politicas, nio restando dtivida da discrig&o desse 6rgdo em sua tarefa de integrar ; as normas programaticas. Por vezes, as normas constitucionais programaticas surgem na Constituigéo como um “compromisso”, momento e que ditas normas transformam-se em verdadeiros engodos. Ha juristas, inclusive, que levantam o “carater reaciondrio” dessa classe de normas constitucionais, ~ pois “nelas se erige nao apenas um obstdculo a funcionalidade do Direito, mas, sobretudo, ao poder de reivindicagao das forgas sociais”. O que teria a sociedade civil a reivindicar j4 esté contemplado na Constitui¢ao. O importante a destacar, no entanto, € que as normas constitucionais programaticas objetivam “conformar a agdo futura Curso de Direito Tributdrio, onde classifica as normas em duas categorias: normas de estruturas ¢ normas de comportamento. Aquelas seriam equivalentes ao que o Prof. CELSO BASTOS denomina de normas de integragao ¢ defende que, essas normas tem eficdcia plena, pois estao destinadas a producao de outras normas ¢ nao a regular. condutas, tarefa reservada as normas de comportamento. (42) Op. Cit, p. 126 e ss. (43) EROS ROBERTO GRAU. Revista de Direito Constitucional e Ciéncia Politica.136 DOUTRINA do Estado e sGo, desde logo, aplicdveis, vez que constituem, também, direito atual juridicamente vinculante”. Ressalta CANOTILHO que “além de constitutrem princtpios e regras definidoras de diretrizes para o legislador e a‘ administragdo, as normas programdticas vinculam também os tribunais, pois os Juizes “tém acesso & Constituigdo”, com o conseqiienteé dever de aplicar as normas em referéncia (por mais geral e indeterminado que seja o seu contetido) e de suscitar o } incidente de inconstitucionalidade “nos feitos submetidos a julgamento dos atos normativos contrdrios as mesmas normas”. 4. CONCLUSAO Ante as correntes doutrindrias consultadas, concordamos com © jurista CANOTILHO, para assegurarmos que na Constituigao existem somente regras e princfpios e que constituem dois tipos de normas jurfdicas, logo as regras (ou enunciados) programaticas constantes no Texto Constitucional também sao verdadeiras normas juridicas. As normas programiticas, antes de serem constitucionais, sio normas juridicas, portanto, gozam dos pressupostos de validade, | vigéncia e eficdcia inerentes a todas as normas constitucionais, nado restando dtividas de que sua aplicagdo ocorre logo que se verifique sua necessidade real de concretizar 0 almejado pelo ordenamento juridico. Aplicar o direito € torné-lo concreto, positivado, retirando de regras superiores o fundamento de validade para a edigao de outras regras. E interpretar a amplitude do preceito geral, fazendo-o incidir ‘ sobre 0 caso concreto e retirar a norma individual. E através da 4 aplicagao que se da a construg&o do direito em cadeia sucessiva de normas enquanto sistema, partindo da norma fundamental até a existéncia de normas individuais. (44) CELSO BASTOS, Op. cit., p. 91. (45) Op. cit., p. 187/188.REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL -3 137 a Nao ha como duvidar que é no momento .da aplicagao do i direito que se verifica sua dinamicidade, onde as normas se sucedem, gradativamente, tendo no seu aplicador, como expressao . dacomunidade social, seu elemento intercalar, sua fonte de energia, responsdvel pela movimentagao das estruturas juridicas. E no momento de aplicagio das normas juridicas que a » Constituigdo se torna verdadeiramente efetiva; é neste instante que constamos se a mesma atende ou nao aos anseios da comunidade _ para a qual é elaborada ou se nio passa de “mera folha de papel” como enfatiza LASSALLE. As normas programaticas, so portanto aplicdveis desde que entram em vigéncia, visto que estado corporificadas no Texto Constitucional para atender aos anseios da sociedade, e seriam despiciendas se nao cumprissem tal fungao. O legislador infraconstitucional tem o dever de legislar no sentido de tornd-las concretas e o cidadao, o direito de exigir que sejam aplicadas para } satisfagéo de seus interesses constitucionalmente garantidos. O ' Estado deve exigir que o legislador viabilize as condigdes ' necessarias e suficientes para sua aplicabilidade, a fim de assegurar * os interesses coletivos se se constituem em normas-programas ’ diretivas para esse Estado. 5. BIBLIOGRAFIA BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, Sao Paulo: Saraiva, 1997. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional, 6. ed., Coimbra: Livraria Almedina, 1993. CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributario. 9. ed., Sio Paulo: Saraiva, 1997. . Semiética e Textos Juridicos positivos. DINIZ, Maria Helena. Compéndio de Introdugio a ciéncia do direito. 8. ed., Sdo Paulo: Saraiva, 1995. . Norma constitucional e seus efeitos. 3. ed., Sio Paulo: Saraiva, 1997. FERRAZJR., Tércio Sampaio. 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