TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.

385/2019-3

GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 022.385/2019-3
Natureza: I – Pedido de Reexame (Representação)
Órgão/Entidade: Secretaria de Gestão
Responsável: Globalsat do Brasil Ltda (20.283.712/0001-72)
Representação legal: Gustavo Rezende Mitne (52.997/OAB-PR),
Ailton José de Andrade Júnior (82.294/OAB-PR) e outros,
representando Globalsat do Brasil Ltda.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. FRAUDE COMPROVADA EM

PROCESSOS LICITATÓRIOS. INIDONEIDADE DA
LICITANTE FRAUDADORA. DETERMINAÇÕES. PEDIDO DE
REEXAME. DOSIMETRIA DA PENA. EXCESSO. NÃO
OCORRÊNCIA. CONSIDERAÇÕES. LIMITAÇÃO TEMPORAL
DA DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE NO SISTEMA DE
REGISTRO DE PREÇOS. TERMO INICIAL COM O TRÂNSITO
EM JULGADO DO ACÓRDÃO QUE DECLAROU A SANÇÃO.
CONTRATOS EM CURSO E NOVOS CONTRATOS.
CONSEQUÊNCIAS DA INIDONEIDADE.
ESCLARECIMENTOS. NÃO PROVIMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução presente à peça 76, a qual contou com a anuência do
corpo diretivo da Secretaria de Recursos (peça 77):

“INTRODUÇÃO
Trata-se de pedido de reexame interposto por Globalsat do Brasil Ltda. (peças 51-54),
pelo qual contesta o Acórdão 1251/2020-TCU-Plenário (Relator Ministro-Substituto André Luís de
Carvalho), prolatado na Sessão Telepresencial realizada em 20/5/2020 (peça 32).
2. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela Secretaria de
Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) para a apuração da indevida participação da
Globalsat do Brasil Ltda. como microempresa ou empresa de pequeno porte (ME-EPP) em
diversos pregões eletrônicos na administração federal durante o exercício de 2017, a despeito de
essa participação estar em flagrante desacordo com o art. 3º, § 4º, VII, da Lei Complementar n.º
123, de 2006;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 235 e 237, VI, do RITCU, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. declarar a inidoneidade da Globalsat do Brasil Ltda. (CNPJ 20.283.712/0001-72) para
participar de licitação na administração pública federal ou nos certames promovidos pelos
Estados, Distrito Federal e Municípios a partir da aplicação de recursos federais, pelo período de
1 (um) ano, nos termos do art. 46 da Lei nº 8.443, de 1992;
9.3. determinar que a Selog adote as seguintes medidas:
9.3.1. envie a cópia deste Acórdão, com o Relatório e o Voto, aos seguintes destinatários:

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9.3.1.1. à Controladoria-Geral da União, para ciência e adoção da providência determinada

pelo item 9.2 deste Acórdão dentro do prazo máximo de 30 dias contados da ciência desta
deliberação;
9.3.1.2. ao órgão competente do Ministério Público Federal, para ciência e adoção das
providências judiciais cabíveis;
9.3.1.3. à Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, ao 6º Batalhão de
Engenharia de Construção – RR, ao Comando da 2ª Brigada de Infantaria da Selva, ao GSI da
Presidência da República, ao Comando de Fronteira pelo 3º BIS – AP e à Fundação Universidade
de Brasília, como instituições condutoras dos pregões indicados às Peças 4 e 21 (p. 2), para
ciência; e
9.3.2. arquive o presente processo.

HISTÓRICO
3. O presente processo cuidou originalmente de Representação formulada pela Secretaria de
Controle Externo de Aquisições Logísticas – Selog objetivando apurar a possível utilização indevida,
pela empresa Globalsat do Brasil Ltda., do tratamento favorecido dispensado às Microempresas – ME
e Empresas de Pequeno Porte – EPP pela Lei Complementar 123/2006. A Representação teve origem
em levantamento realizado pela Secretaria de Gestão de Informações para o Controle Externo – SGI,
a partir de algumas hipóteses consideradas configuradoras de burla às regras da LC 123/2006 (peça
6, item 3 e ss.).
4. Promovida a oitiva da sociedade empresária (peças 8-9), sua resposta (peças 12-15) foi
examinada pela Selog, que propôs considerar a Representação procedente e declarar a inidoneidade
da Globalsat do Brasil Ltda (peças 21-23), recebendo a anuência do ministro relator (peças 33-34), e
sendo então proferido o Acórdão 1251/2020-TCU-Plenário nesse sentido.
5. Irresignada, a empresa apresentou o pedido de reexame (peças 51-54) que passa a ser
examinado.
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
6. Em exame preliminar de admissibilidade esta secretaria propôs conhecer o recurso da
Globalsat do Brasil Ltda. (peça 55), suspendendo-se os efeitos dos itens 9.1 e 9.2 do Acórdão
1251/2020-TCU-Plenário, o que foi ratificado por Despacho do Ministro Benjamin Zymler (peça 57).

EXAME DE MÉRITO
7. Delimitação do recurso
7.1. Constitui objeto do recurso da Globalsat do Brasil Ltda. definir:
a) se o período de um ano para a inidoneidade foi excessivo;
b) qual a limitação temporal dos efeitos da inidoneidade no Sistema de Registro de Preços.
7.2. Da dosimetria para a sanção de inidoneidade
7.2.1. A empresa recorrente inicia por observar que para a dosimetria da sanção de inidoneidade foi
considerado especialmente o número de licitações com recursos federais em que sua participação
teria sido irregular, no total de sete.
7.2.2. Menciona a doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello e transcreve excertos de julgados do
TCU sobre supostos critérios para a dosimetria das sanções no TCU, como os Acórdãos 8570/2017-
TCU-2.ª Câmara (rel. Min. Vital do Rêgo) e 3074/2011-TCU-Plenário (rel. Min. José Jorge).
7.2.3. E na sequência passa a comparar o caso presente com outros em que o período da
inidoneidade foi inferior a um ano, a exemplo do próprio Acórdão 3074/2011-TCU-Plenário (v. relator
acima), o Acórdão 206/2013-TCU-Plenário (rel. Min. Raimundo Carreiro) e o Acórdão 3381/2010-
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TCU-Plenário (rel. Min. Walton Alencar Rodrigues), todos com sanção de seis meses de inidoneidade
e, respectivamente, quatro, três e três certames com participação irregular das empresas
responsabilizadas.
7.2.4. Assim, partindo da premissa de que o período de inidoneidade poderia guardar relação com o
número de certames em que houve a participação indevida da licitante sancionada, por declarar-se
apta a usufruir dos benefícios exclusivos das ME e das EPP previstos na LC 123/2006, a recorrente
concluiu que a sanção que lhe foi imposta seria desproporcional a outros julgados do Tribunal. E
pleiteia que a sanção seja reduzida para o prazo de seis meses. Pondera que “na pior das hipóteses”,
comparando o Acórdão 3074/2011-TCU-Plenário com o aresto ora combatido, haveria que aplicar
uma proporção de 1,5 mês de inidoneidade por licitação vencida irregularmente, resultando em 10,5
meses no caso da própria Globalsat.
Análise
7.2.5. O argumento diz respeito à dosimetria para a sanção de inidoneidade. O seguinte trecho do
voto condutor do Acórdão 2549/2019-TCU-Plenário (rel. Min. Subs. Weder de Oliveira) é
esclarecedor sobre o tema:

25. No que concerne à alegada desproporcionalidade da pena aplicada, ressalto que o art. 46
da Lei 8.443/1992 dispõe que a pena de inidoneidade deve abranger um período não tão baixo que
não impinja o efeito dissuasório esperado nem tão alto que comprometa significativamente a
atividade econômica da empresa. Afinal, o TCU emite um juízo de reprovabilidade de condutas que
impliquem fraude à licitação e, ao mesmo tempo, busca desincentivar a reincidência.
26. Nesse sentido, conforme exemplificado na Declaração de Voto do Ministro Vital do Rêgo,
que acompanha o Acórdão 348/2016 - Plenário:
“5. Aqueles que fraudam certames licitatórios com o objetivo de obter vantagens para si ou
para terceiros, atitude que não se coaduna com os valores da nossa sociedade, comportamento que
não se harmoniza com os princípios consagrados no nosso ordenamento jurídico, devem ter
reprimenda proporcional à gravidade de todas as irregularidades que vierem a ser por eles
perpetradas em desfavor da regra constitucional da licitação.
Justamente para atingir tais fins é que se procede à individualização da conduta, seguida da
adequada dosimetria, a qual deve levar em conta o (i) nível de gravidade dos ilícitos apurados; (ii)
as circunstâncias fáticas e jurídicas e (iii) a isonomia de tratamento com casos análogos,
consoante entendimento explicitado no Acórdão 8.570/2017-TCU-2ª Câmara:
Por último, informo que o TCU não realiza dosimetria objetiva da multa, comum à aplicação de
normas do Direito Penal e não há um rol de agravantes e atenuantes legalmente reconhecido. O
valor das penas a serem aplicadas fica a critério do Plenário e tem como balizadores o nível de
gravidade dos ilícitos apurados, as circunstâncias fáticas e jurídicas envolvidas e a isonomia de
tratamento com casos análogos. Nesse sentido, está a jurisprudência desta Casa, a exemplo do
Acórdão 944/2016-TCU-Plenário do Exmo. Ministro Augusto Nardes. Assim, a simples alusão de
que a multa seria excessiva, sem a indicação de eventuais fatores que possam interferir na sua
estipulação, não é suficiente, por si só, para retificar a decisão anterior, de modo que a alegação
não merece acolhimento.”

7.2.6. Portanto, as sanções no TCU - não apenas a de inidoneidade - são decorrentes da

gravidade do ilícito, e dependem de um juízo do relator, em vista da natureza da irregularidade e do
cotejamento da conduta inquinada frente ao que se compreende prever a legislação aplicável, devendo
ser confirmado pelo colegiado julgador. Ademais, a isonomia de tratamento para situações análogas e
a ausência de elementos atenuantes e agravantes legalmente estabelecidos são parâmetros que
orientam a dosimetria da pena, sua proporcionalidade e razoabilidade.
7.2.7. No caso presente, a Selog compreendeu, por exemplo, que haveria elementos a demonstrar o
conhecimento, pela ora recorrente, da legislação aplicável às ME e EPP, segundo os ditames da LC

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123/2006, pois a Globalsat saiu do regime do Simples Nacional logo após a entrada de outra empresa
em seu quadro societário.
7.2.8. No entanto, o número de licitações apenas com recursos federais em que houve participação
irregular da Globalsat, no total de sete, foi o fator preponderante para a dosimetria da sanção
proposta pelo relator e adotada pelo colegiado julgador. A esse respeito, a sustentação oral em nome
da empresa foi considerada para a fixação do período em um ano, conforme, inclusive, registrado no
voto do ministro relator (peça 33, item 9). Assim, durante a sessão do Plenário em 20/5/2020, o relator
acatou as ponderações do advogado da Globalsat e propôs reduzir de dois anos para um ano o prazo
da inidoneidade, pois aquele era o período da sanção em sua proposta original.
7.2.9. Nesse sentido, quando do julgamento restou claro que de fato o principal elemento orientador
da dosimetria foi o número identificado de licitações em que a empresa participou usufruindo de
benefícios às ME e EPP previstos na LC 123/2006. Em consequência, mostra-se justificável o
argumento da Globalsat em que procura relacionar o número de licitações com o prazo da sanção que
lhe foi imposta.
7.2.10. Feitas essas considerações, cumpre anotar que há um critério verificado na jurisprudência do
Tribunal quanto ao aspecto temporal da penalidade de inidoneidade para licitar, qual seja; na
ausência de efetivo benefício decorrente da fraude perpetrada pela licitante apenada, o período da
sanção costuma ser de três meses (v.g. Acórdãos 836/2014, 1853/2014 e 1677/2018, todos do
Plenário, aqueles com relatoria da Ministra Ana Arraes e este do Ministro Augusto Nardes).
7.2.11. Esse critério já chegou a ser empregado para a correlação entre o número de certames em que
a empresa participou - mas sem efetivo proveito próprio - e o período total da declaração de
inidoneidade, conforme explanado no voto que orientou o Acórdão 1430/2020-TCU-Plenário (rel.
Min. Vital do Rego), sobre embargos de declaração ao Acórdão 300/2020-TCU-Plenário:
8. Assim, embora seja usual que o TCU aplique a sanção de inidoneidade por apenas três
meses, quando a fraude à licitação não resulta em proveito efetivo à concorrente infratora, o
acórdão condenatório considerou a multiplicidade de certames nos quais a Cooperestrada tentou
indevidamente usufruir dos benefícios das micro e pequenas empresas.
9. Finalmente, o voto que embasa o Acórdão 320/2020-TCU-Plenário não desconsiderou que
19 licitações vezes três meses por licitação daria o total exato de 57 meses de pena. Somente foi
consignado que a pena de 60 meses (cinco anos) estava dentro de margem apropriada para o
caso:
“23. Observo que os Correios apontaram 19 licitações em que a Cooperestrada agiu
com fraude, conforme os “Avisos de Suspensão” publicados no Diário Oficial da
União (peça 248). Assim, se admitido o prazo de inidoneidade de três meses, que o
TCU tem imputado nos casos em que não há obtenção de proveito da fraude, como
asseverado pela recorrente, a pena proporcional para as 19 licitações seria de 57
meses, ou seja, praticamente cinco anos, na esteira do decidido pelo Acórdão
61/2019-Plenário.”
10. Em tempo, a reforçar o acerto do prazo da pena de inidoneidade calculado em 60 meses, o
Ofício 0026/2017-GAB/SE/SPM dos Correios (peça 147) dá conta de que foram, na realidade, “20
(vinte) processos licitatórios ocorridos nos anos de 2014 e 2015, nos quais houve indícios da
participação irregular da ‘Cooperestrada’, declarando-se, seja por meio de cadastro nos sistemas
de pregão eletrônico, seja por meio de declaração escrita (exigida no edital de licitação) entregue
juntamente com sua documentação de habilitação, estar apta a usufruir do tratamento favorecido
estabelecido nos artigos 42 a 49 da Lei Complementar nº 123/2006 e que não existiria nenhum
impedimento entre os previstos nos incisos do § 4° do artigo 3° da citada lei.”
7.2.12. Note-se que no caso agora em exame vários objetos licitados foram homologados à Globalsat
nos sete certames em que tomou parte irregularmente (peça 4). Assim, a rigor, em se considerando
esse raciocínio para a dosimetria, a sanção de um ano aplicada à recorrente teria sido mesmo inferior

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ao que se esperaria, porque sete procedimentos licitatórios levariam à sanção por vinte e um meses de
inidoneidade ao invés de doze meses.
7.2.13. Assim, o critério sugerido pela recorrente, relacionando, de um lado, o número de licitações
em que houve participação irregular e, de outro turno, o período da inidoneidade, não é claramente
identificado na jurisprudência do TCU, embora de fato tenha sido empregado no caso presente. Por
exemplo, relativamente aos acórdãos mencionados pela Globalsat em seu recurso, não é possível
concluir por uma linha jurisprudencial inequívoca. Nos Acórdãos 3074/2011, 3381/2010 e 206/2013,
todos do Plenário, os respectivos ministros relatores tão somente consignaram considerarem
adequado fixar o período de inidoneidade em seis meses, seguindo a mesma dosimetria empregada em
outros arestos então mencionados.
7.2.14. O Acórdão 3381/2010-TCU-Plenário foi prolatado em processo apartado do TC-
027/230/2009-3, uma Representação que cuidou de possíveis irregularidades praticadas por empresas
que irregularmente se declararam enquadradas nas regras da LC 123/2006. A propósito, houve a
oitiva de 26 empresas como resultado das apurações realizadas naquele processo. Analisando outros
dois processos advindos daquelas apurações, constatou-se a mesma penalidade de inidoneidade por
seis meses, embora em um caso tenha havido a participação irregular da empresa em dezessete
certames (Acórdão 588/2011-TCU-Plenário; rel. Min. Walton Alencar; peça 1, p. 22/24 do TC-
007608/2010-1) e no outro em apenas três certames (Acórdão 2846/2010-TCU-Plenário; rel. Min.
Walton Alencar; peça 1, p. 22, do TC-008.552/2010-0).
7.2.15. Do mesmo modo, o Acórdão 206/2013-TCU-Plenário, trazido pela recorrente, também foi
proferido após investigações autuadas em outra Representação, objeto do TC-023.692/2012-0. O
aresto determinou a inidoneidade por seis meses, e neste caso houve a participação da empresa em
três procedimentos de licitação. Portanto, eventualmente os Acórdãos 3381/2010 e 206/2013 do
Plenário apenas tenham seguido um padrão empregado em dois trabalhos de investigação que
resultaram na oitiva simultânea de diversas empresas.
7.2.16. E quanto ao terceiro aresto citado no recurso, Acórdão 3074/2011-TCU-Plenário, apurou-se a
participação da licitante em quatro licitações, conforme observado pela Globalsat, entretanto, não é
possível identificar algum padrão específico que possa ter orientado o período de inidoneidade então
adotado.
7.2.17. Prosseguindo na análise a partir de outros arestos, no supracitado Acórdão 2549/2019-TCU-
Plenário houve a redução de um ano para seis meses da proibição de licitar, a exemplo do que pleiteia
a Globalsat. Porém, diversamente da Globalsat, naquele caso foi constatado que a empresa
apresentou o pedido de desclassificação de sua proposta quando um pregoeiro identificou a
possibilidade de fraude em um certame, embora tal empresa não o tenha feito em outros certames em
que essa identificação não aconteceu.
7.2.18. Por sua vez, o Acórdão 1692/2020-TCU-Plenário (rel. Min. Aroldo Cedraz) considerou que
houve a participação da empresa em três procedimentos de licitação e a inidoneidade foi declarada
por um ano. Em outro exemplo, do Acórdão 2445/2019-Plenário (rel. Min. Ana Arraes), foi declarada
a inidoneidade da empresa por dois anos, após participação considerada irregular em sete certames,
a exemplo da Globalsat. No resumo do decisum assim consta em relação à dosimetria:
Quanto à dosimetria da pena, o relator arbitrou em dois anos a sanção da empresa, levando em
conta que: "o ato irregular de não contabilizar todas as receitas nos exercícios de 2013 e 2014
contaminou os demonstrativos contábeis desses anos e dos subsequentes", não havia notícia de
retificação dos dados, "a não contabilização permitiu que a empresa usufruísse irregularmente da
condição de Empresa de Pequeno Porte (EPP) , ao menos durante o exercício de 2014", e, por fim,
"a omissão não permite aferir a real situação econômico-financeira da empresa para participar de
licitação e honrar os compromissos daí advindos".

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7.2.19. Assim, analisando julgados sobre o tema da inidoneidade para licitar com a Administração,
inclusive casos semelhantes ao do presente processo, observa-se que em geral não há uma regra
claramente identificável para a dosimetria a ser empregada. Nesse sentido, o Acórdão 2702/2018-
TCU0-Plenário (rel. Min. Bruno Dantas) recomendou à Segecex/TCU que avaliasse a conveniência e
a oportunidade de constituir grupo de trabalho para a realização de estudos sobre o tema (subitem 9.2
do aresto). Ademais, eventualmente a jurisprudência do Tribunal apenas esteja se tornando mais
rigorosa nos processos em que se conclui pela pertinência da sanção de inidoneidade para licitar.
7.2.20. Em resumo, entende-se que a sanção aplicada à Globalsat não se mostra propriamente
desarrazoada, ou, desproporcional e desconforme com a jurisprudência mais recente do Tribunal, e de
modo a ensejar inequívoca proposta de redução do período de inidoneidade, conforme requerido. A
propósito, não foram registradas atenuantes na conduta de seus responsáveis. Cumpre ressalvar,
porém, que pela processualística adotada, o juízo de valor sobre o quantum em matéria de dosimetria
de sanções no Tribunal cabe precipuamente ao relator do processo e, por óbvio, ao colegiado
julgador.
7.2.21. A par tais conclusões, oportuno registrar que a declaração de inidoneidade para licitar junto
ao setor público pode ter efeitos severos para empresas que porventura obtenham parcela expressiva
de suas receitas desse mercado. O voto condutor do já citado Acórdão 2702/2018-TCU-Plenário
conteve comentário sobre estudos nesse sentido, embora sejam relacionados à hipótese de débito, em
fraudes envolvendo volume significativo de recursos, diversamente do presente caso, em que sequer
houve débito apurado:

54.Utilizando dados públicos do balanço de empresa que atuou no esquema da Petrobras, chegou-
se à conclusão de que, para o caso concreto em análise, uma pena de declaração de inidoneidade
inferior a um ano não teria efeito dissuasório para o cometimento de novos ilícitos. Contudo,
aumentando a sanção para dois anos e nove meses, a empresa experimentaria um prejuízo três
vezes maior do que a vantagem obtida com a infração.
55.Em seu comunicado, o Ministro Benjamin Zymler enfatizou as conclusões desse trabalho e sua
utilidade prática no âmbito desta Corte de Contas:
“O trabalho também mostrou a importância econômica da declaração de
inidoneidade quando confrontada com o ressarcimento nos prazos normais de uma
tomada de contas especial. Segundo o estudo apresentado, que aparentemente pode
ser transplantado para outras empresas e outros processos que apurem danos ao
erário, a declaração de inidoneidade tem um peso econômico maior para uma
empresa do que o ressarcimento do valor do débito, que ocorre depois de vários anos,
na via da execução jurisdicional de um acórdão em tomada de contas especial.
7.3. Dos limites temporais da inidoneidade
7.3.1. A recorrente defende que os contratos e as atas de registro de preços já assinados com a
Administração pública não devem ser afetados pela declaração de inidoneidade, possuindo efeitos ex
nunc. E menciona os Acórdão 348/2016-TCU-Plenário (rel. Min. Walton Alencar), 432/2014-TCU-
Plenário (rel. Min. Aroldo Cedraz) e 1744/2018 (rel. Min. Benjamin Zymler).
7.3.2. Solicita que o Tribunal se manifeste especificamente sobre os casos de licitações realizadas por
intermédio de atas de registros de preços, pois a licitante assina a ata e o órgão não precisa
formalizar um contrato desde logo, podendo emitir nota de empenho ou autorizar a compra de forma
direta em momento posterior.
7.3.3. Alude ao Decreto 7.892/2013, que regulamentou o Sistema de Registro de Preços. O artigo 20
da norma prevê que o registro do fornecedor será cancelado quando houver sanção prevista nos
incisos III e IV do caput do artigo 87 da Lei 8.666/1993, ou no artigo 7.º da Lei 10.520/2002.
7.3.4. Porém, uma vez que a declaração contida no acórdão recorrido tem por fundamento o artigo
46 da Lei Orgânica/TCU, não há previsão expressa para o cancelamento do registro do fornecedor. A
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recorrente afirma que, em consequência, as atas de registros de preços não poderiam ser afetadas pela
declaração de inidoneidade nesses casos, e que por isso seria possível a prestação do objeto de atas
de registro de preço “mesmo após o trânsito em julgado da decisão não afetando os contratos e atas
de registro de preços já assinados”.
Análise
7.3.5. Inicialmente, registra-se que o teor desta parte da peça recursal não se confunde propriamente
com o objeto de um pedido de reexame, assemelhando-se a uma consulta, para a qual a recorrente,
inclusive, não possui legitimidade (artigo 264 do Regimento Interno/TCU).
7.3.6. De todo modo, o Acórdão 348/2016-TCU-Plenário fixou o entendimento de que a contagem do
prazo de cumprimento das sanções de declaração de inidoneidade impostas pelo TCU inicia-se com o
trânsito em julgado da condenação (subitem 9.2.2), conforme anotado pela Globalsat em seu recurso.
7.3.7. Em relação às licitações pelo Sistema de Registro de Preços - SRP (Lei 10.520/2020), entende-
se que obedecem à mesma limitação, ou seja, uma vez transitado em julgado o acórdão que declarou a
inidoneidade, não há que falar em novos contratos assinados após este momento, como pretende a
recorrente.
7.3.8. Por sinal, o acima citado Acórdão 348/2016-TCU-Plenário também firmou o entendimento de
que as inidoneidades impostas pelo TCU alcançam as licitações e contratações diretas, promovidas
por estados e municípios, desde que custeadas com recursos federais. Em consequência, esse
posicionamento permite concluir que a sanção decidida pelo TCU com fulcro no artigo 46, da Lei
8443/1992, tem no mínimo a mesma abrangência que as sanções dispostas no artigo 87, incisos III e
IV, da Lei 8.666/1993, ou no artigo 7.º, da Lei 10.520/2002.
7.3.9. Isso porque, há conhecida divergência jurisprudencial e doutrinária sobre o alcance das
sanções que têm por fundamento esses dispositivos das chamadas Lei de Licitações e Contratos
Administrativos e Lei do Pregão, qual seja; se os efeitos da sanção operam apenas junto ao órgão que
declarou a suspensão/impedimento, ou, abrange todos os órgãos do respectivo ente federativo do
declarante e, ainda, no caso da inidoneidade, se o alcance se refere apenas aos órgãos do ente
federativo em que se deu a declaração, ou se a toda a Administração pública. Isso porque os incisos
III e IV do artigo 87, da Lei 8666/1993 fariam a diferenciação entre a palavra ‘Administração’ e a
expressão ‘Administração pública’, em consonância com o artigo 6.º, incisos XI e XII, da Lei
8.666/1993, bem como o artigo 7.º, da Lei 10.520/2002, contém um conectivo (‘ou’) em seu texto,
gerando a necessidade de interpretar o alcance do dispositivo. Sobre tal discussão vejam-se os
Acórdãos 2530/2015-TCU-Plenário (rel. Min. Bruno Dantas) e 1434/2020-TCU-Plenário (rel. Min.
Subs. Marcos Bemquerer).
7.3.10. Oportuno registrar que também o Decreto 10.024, de 20/9/2019, sobre os pregões na
modalidade eletrônica, prevê o impedimento para licitar e contratar com a União para o licitante que
comportar-se de modo inidôneo (artigo 49, inciso VIII).
7.3.11 Por fim, quanto aos contratos já assinados (e não as atas já assinadas), a jurisprudência do
TCU defende que a declaração de inidoneidade possui efeitos ex-nunc, como visto, cabendo aos
órgãos e entidades que mantenham contrato com a empresa sancionada adotar medidas para a sua
rescisão, mas, apenas, se assim entenderem conveniente. Porém, no caso do próprio certame que
levou à aplicação da sanção, devem ser adotadas as providências para a pronta rescisão contratual,
se houver contrato em vigor (Acórdãos 3002/2010-TCU-Plenário, rel. Min. José Jorge e 1340/2011-
TCU-Plenário; rel. Min. Subs. Weder de Oliveira).
2. CONCLUSÃO
8. Das análises anteriores, conclui-se que:

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a) o período de um ano para a declaração de inidoneidade da Globalsat não foi excessivo, se

considerada a jurisprudência do TCU, incluindo casos análogos, ressalvando que cabe precipuamente
ao relator sugerir e ao colegiado adotar a decisão sobre o efetivo quantum das sanções no Tribunal;
b) a declaração de inidoneidade pelo TCU gera efeitos a partir do trânsito em julgado do
aresto que a declarou, inclusive em relação a atas de registro de preços e contratos que delas possam
resultar;
c) segundo a jurisprudência do TCU, os contratos em curso quando da declaração de
inidoneidade poderão ser rescindidos a critério da Administração, com exceção do contrato assinado
em consequência da própria licitação que gerou a inidoneidade, de rescisão obrigatória.

DA PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
9. Ante o exposto, submete-se à consideração superior a presente análise do pedido de
reexame interposto por Globalsat do Brasil Ltda. contra o Acórdão 1251/2020-TCU-Plenário,
propondo-se, com fundamento nos artigos 32, I e 33, da Lei 8.443/1992, e artigo 285, do RI/TCU:
a) conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;
b) esclarecer à recorrente que:
b.1) os efeitos da declaração de inidoneidade com fulcro no artigo 46, da Lei 8443/1992, têm o seu
termo inicial a partir do trânsito em julgado da decisão que a declarou, conforme entendimento
firmado pelo Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, inclusive em relação às atas de registro de preço, no
Sistema de Registro de Preço de que tratam a Lei 10.520/2002 e os Decretos 7.892/2013 e
10.024/2019;
b.2) os contratos em curso quando da declaração de inidoneidade pelo TCU poderão ser rescindidos
a critério da Administração, com exceção do contrato assinado em consequência da própria licitação
que gerou a inidoneidade, cuja rescisão se faz necessária.

c) dar conhecimento da decisão que vier a ser proferida à entidade recorrente e aos demais
interessados.”

É o Relatório.

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VOTO

Trata-se de pedido de reexame oposto pela empresa Globalsat do Brasil Ltda. em face do
Acórdão 1.251/2020-Plenário, de relatoria do Ministro André Luís de Carvalho.

2. O aludido decisum declarou a inidoneidade da recorrente para

participar de licitação na administração pública federal ou nos
certames promovidos pelos estados, Distrito Federal e municípios
a partir da aplicação de recursos federais, pelo período de 1 (um)
ano, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992.
3. Os autos originalmente trataram representação formulada pela
Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog)
para a apuração da indevida participação da Globalsat do Brasil
Ltda. como microempresa ou empresa de pequeno porte (ME-
EPP) em diversos pregões eletrônicos na administração federal
durante o exercício de 2017, a despeito de essa participação estar
supostamente em desacordo com o art. 3º, § 4º, inciso VII, da Lei
Complementar 123/2006.
4. Ao todo, a recorrente teria usufruído indevidamente dos benefícios
legais em sete certames licitatórios oferecidos somente em prol
das microempresas e das empresas de pequeno porte (ME-EPP).
Tais certames são detalhados na tabela a seguir:

Pregão Eletrônico Órgão/Entidade Contratante (UASG)

2/2017 Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (712000)
4/2017 6º Batalhão de Engenharia de Construção – RR (160353)
9/2017
Comando da 2ª Brigada de Infantaria da Selva (160515)
18/2017
9/2017 Casa Militar – Presidência da República (110322)
14/2017 Comando de Fronteira pelo 3º BIS – AP (160026)
22/2017 Fundação Universidade de Brasília (154040)
5. Nesta etapa processual, a recorrente alegou que a sanção que lhe
foi imposta seria desproporcional em relação a outros julgados do
TCU, motivo pelo qual solicita que a pena de inidoneidade seja
reduzida para o prazo de seis meses.
6. Outrossim, no que tange aos limites temporais da sanção aplicada,
a recorrente defende que os contratos e as atas de registro de
preços já assinados com a administração pública não devem ser
afetados pela declaração de inidoneidade, possuindo efeitos ex
nunc. Dessa forma, solicita que o TCU se manifeste
especificamente sobre os casos de licitações realizadas por
intermédio de atas de registros de preços, defendendo que as atas
de registros de preços não poderiam ser afetadas pela declaração
de inidoneidade nesses casos, e que por isso seria possível a
prestação do objeto de atas de registro de preço “mesmo após o
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.385/2019-3

trânsito em julgado da decisão, não afetando os contratos e atas de

registro de preços já assinados”.
7. A Secretaria de Recursos – Serur analisou os argumentos recursais
e propôs, em pareceres uníssonos, negar provimento ao recurso da
empresa Globalsat do Brasil Ltda., bem como prestar os seguintes
esclarecimentos à recorrente:
a) os efeitos da declaração de inidoneidade com fulcro no artigo 46, da Lei 8.443/1992, têm o seu
termo inicial a partir do trânsito em julgado da decisão que a declarou, conforme entendimento
firmado pelo Acórdão 348/2016-Plenário, inclusive em relação às atas de registro de preço, no
Sistema de Registro de Preço de que tratam a Lei 10.520/2002 e os Decretos 7.892/2013 e
10.024/2019;
b) os contratos em curso quando da declaração de inidoneidade pelo TCU poderão ser rescindidos a
critério da administração, com exceção do contrato assinado em consequência da própria licitação
que gerou a inidoneidade, cuja rescisão se faz necessária.

II
8. Atendidos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso.
9. No mérito, acompanho no essencial o entendimento da unidade
técnica, adotando-o como razões de decidir, realizando tão
somente um ajuste de forma no encaminhamento proposto.
10. Com efeito, a vasta jurisprudência colacionada pela Serur
demonstrou que a dosimetria da sanção aplicada à recorrente não
está em desconformidade com as deliberações mais recentes do
Tribunal. Considero, inclusive, que o prazo fixado para a
inidoneidade da Globalsat poderia ter sido maior, haja vista a
empresa ter efetivamente se beneficiado das fraudes perpetradas e
de as ter praticado em sete diferentes certames, o que é
indubitavelmente um agravante em sua conduta.
11. O Tribunal não realiza dosimetria objetiva das sanções aplicadas
aos responsáveis, comum à aplicação de normas do Direito Penal,
bem como não existe um rol de agravantes e atenuantes
legalmente reconhecido. Assim, a gradação da pena, no âmbito do
TCU, tem como balizadores o nível de gravidade dos ilícitos
apurados, com a valoração das circunstâncias fáticas e jurídicas
envolvidas, e a isonomia de tratamento com casos análogos.
12. Ante o exposto, considero que foi adequado o prazo de
inidoneidade aplicado à empresa, de forma que deve ser negado
provimento ao recurso interposto pela Globalsat do Brasil Ltda.
13. No que tange ao pedido de esclarecimento formulado pela
recorrente sobre os efeitos da declaração de inidoneidade, a Serur
registrou que o teor desta parte da peça recursal não se confunde
propriamente com o objeto de um pedido de reexame,
assemelhando-se a uma consulta.
14. Ocorre que a recorrente não possui legitimidade para encaminhar
consultas ao TCU, recomendando que esta Corte de Contas não
responda diretamente aos questionamentos da empresa. Não
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obstante o exposto, considero que as conclusões da unidade

técnica são relevantes e podem ser encaminhadas diretamente aos
órgãos gerenciadores das atas de registro de preços que estejam
em vigor e que sejam de titularidade da recorrente.
15. A empresa Globalsat faz menção ao artigo 20 do Decreto
7.892/2013, que regulamentou o Sistema de Registro de Preços.
Tal dispositivo prevê que o registro do fornecedor será cancelado
quando houver sanção prevista nos incisos III e IV do caput do
artigo 87 da Lei 8.666/1993, ou no artigo 7.º da Lei 10.520/2002.
Todavia, não aludiria ao disposto no artigo 46 da Lei
Orgânica/TCU, in verbis:
“Art. 46. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a
inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na
Administração Pública Federal.”
16. A jurisprudência do Tribunal é pacífica no sentido de que a
declaração de inidoneidade produz efeitos ex-nunc, ou seja, não
enseja a rescisão imediata de todos os contratos firmados entre as
empresas sancionadas com a administração pública, pois tal
medida nem sempre é a solução mais adequada para o Poder
Público. Dependendo da natureza dos serviços pactuados, não
seria vantajoso para a administração rescindir contratos cuja
execução estivesse adequada para celebrar contratos emergenciais,
no geral mais onerosos e com nível de prestação de serviços
diverso, qualitativamente, daquele que seria obtido no regular
procedimento licitatório.
17. Assim, caberia aos órgãos e entidades contratantes da empresa
declarada inidônea avaliar, no âmbito de suas autonomias, a
necessidade de adoção de medidas administrativas com vistas a
eventuais rescisões, caso julgadas necessárias, cumpridas as
formalidades legais para tanto.
18. Consoante precedentes do Superior Tribunal de Justiça e desta
Corte de Contas, "a ausência do efeito rescisório automático não
compromete nem restringe a faculdade que têm as entidades da
administração pública de, no âmbito da sua esfera autônoma de
atuação, promover medidas administrativas específicas para
rescindir os contratos, nos casos autorizados em lei nos casos
autorizados e observadas as formalidades estabelecidas nos
artigos 77 a 80 da Lei 8.666/93." (MS 13.964/DF - 2008 do
Superior Tribunal de Justiça e Acórdão TCU 1.340/2011 –
Plenário)
19. Não obstante o exposto, considero que, em relação às licitações
pelo Sistema de Registro de Preços, uma vez transitado em
julgado o acórdão que aplicou a penalidade estampada no art. 46
da Lei 8.443/1992, não há que admitir a assinatura de novos
contratos ou a emissão de novos empenhos em favor da empresa
sancionada após este momento, como pretende a recorrente.

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20. A propósito, o Acórdão 348/2016-Plenário fixou o entendimento

de que as inidoneidades impostas pelo TCU impedem também as
futuras contratações diretas da empresa penalizada.
21. Ademais, julgo aplicáveis ao caso todas as considerações que teci
ao relatar o Acórdão 1.246/2020-Plenário, que julgou ser indevida
a prorrogação de contrato de prestação de serviços contínuos
celebrado com sociedade empresária que, na vigência
do contrato, seja declarada inidônea para contratar com a
Administração (art. 46 da Lei 8.443/1992).
22. Na ocasião, deixei consignado que, de acordo com o art. 55, inciso
XIII, da Lei 8.666/1993, é cláusula necessária em todo contrato "a
obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do
contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele
assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação
exigidas na licitação", bem como que, consoante o art. 78, inciso
I, da referida lei, constitui motivo para rescisão do contrato "o não
cumprimento de cláusulas contratuais". Embora a norma fale em
motivo para rescisão do contrato, por certo aplica-se também às
hipóteses de para as novas contratações derivadas de atas de
registro de preços, isso porque, se o contratado deve manter os
requisitos de habilitação durante a vigência da contratação, deve,
por consequência, deter essa condição quando de nova contratação
oriunda do SRP.
23. A despeito de concordar com o entendimento de que as condições
de habilitação previstas na Lei 8.666/1993 são exaustivas, não
contendo explicitamente o requisito da ausência de fato impeditivo
para participar do certame, pondero que, como as sanções de
inidoneidade para licitar igualmente decorrem de normas legais,
há de se entender que a exigência de que a empresa não esteja
impossibilitada de participar do certame seja um requisito
implícito de habilitação. Em assim sendo, não cabe, a meu ver,
nova utilização de ata de registro de preços para realizar
contratação de sociedade empresária que foi declarada inidônea
durante a vigência da referida ata, pois a contratada deixou de
atender aos requisitos do art. 55, inciso XIII, da Lei 8.666/1993.
24. Além disso, a ata de registro de preços caracteriza-se como um
negócio jurídico em que são acordados entre as partes,
administração e licitante, apenas o objeto licitado e os
respectivos preços ofertados. A formalização da ata gera apenas
uma expectativa de direito ao signatário, não lhe conferindo
nenhum direito subjetivo à contratação, precipuamente no caso de
sobrevir a sua declaração de inidoneidade.
25. Portanto, entendo pertinente realizar um ajuste ao
encaminhamento proposto e determinar à Selog que cientifique os
órgãos gerenciadores das atas de registro de preços de titularidade
da recorrente de que a declaração de inidoneidade pelo TCU gera
efeitos a partir do trânsito em julgado do aresto que a declarou,
inclusive em relação às atas de registro de preços, impedindo
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 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 022.385/2019-3

futuras contratações e adesões que delas possam resultar e

exigindo o pronto cancelamento do registro do fornecedor
inidôneo.

Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal aprove a minuta de acórdão que submeto à
consideração do Plenário.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de setembro de
2020.

BENJAMIN ZYMLER
Relator

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ACÓRDÃO Nº 2537/2020 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 022.385/2019-3.
2. Grupo I – Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame (Representação)
3. Interessados/Responsáveis/Recorrentes:
3.1. Responsável: Globalsat do Brasil Ltda. (20.283.712/0001-72)
3.2. Recorrente: Globalsat do Brasil Ltda. (20.283.712/0001-72).
4. Órgão/Entidade: Secretaria de Gestão.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (Serur); Secretaria de Controle Externo de Aquisições
Logísticas (Selog).
8. Representação legal:
8.1. Gustavo Rezende Mitne (52.997/OAB-PR), Ailton José de Andrade Júnior (82.294/OAB-PR) e
outros, representando Globalsat do Brasil Ltda.

9. Acórdão:
VISTO, relatado e discutido este pedido de reexame interposto pela Globalsat do Brasil
Ltda. contra o Acórdão 1.251/2020-Plenário,
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo relator e com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 286 do
Regimento Interno, em:
9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos, para, no mérito, negar a eles
provimento;
9.2. determinar à Selog que cientifique os órgãos gerenciadores das atas de registro de
preços de titularidade da recorrente de que a declaração de inidoneidade pelo TCU gera efeitos a partir
do trânsito em julgado do aresto que a declarou, inclusive em relação às atas de registro de preços,
impedindo futuras contratações e adesões que delas possam resultar e exigindo o pronto cancelamento
do registro do fornecedor inidôneo; e
9.3. dar ciência desta deliberação ao recorrente.

10. Ata n° 36/2020 – Plenário.

11. Data da Sessão: 23/9/2020 – Telepresencial.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2537-36/20-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler
(Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Bruno Dantas e Vital do Rêgo.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES BENJAMIN ZYMLER
Vice-Presidente, no exercício da Presidência Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
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Procuradora-Geral

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