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Intersetorialidade e territrio: Reflexes conceituais e prticas para compreenso de novas polticas sociais

Autores
Jonathan Felix Ribeiro Lopes (FUNDAO GETLIO VARGAS - RJ) William dos Santos Melo (FUNDAO GETLIO VARGAS - RJ) Fernando Guilherme Tenrio (FUNDAO GETLIO VARGAS - RJ)

Contatos: pegs@fgv.br Agncia de fomento: Coordenao de aperfeioamento de pessoal de nvel superior

Introduo Este trabalho tem como objetivo compreender historicamente os elementos que proporcionaram a mudana do padro anterior na formulao de polticas pblicas, que tinha recorte setorial, para a atual tendncia intersetorialidade, no Brasil. Trata-se de uma mudana assistida na ltima dcada que traz novos desafios no mbito poltico. Isso porque, como se evidencia neste artigo, a intersetorialidade surge como reflexo do processo de democratizao do pas, durante a dcada de 1980, que possibilitou a emergncia de novos atores sociais na poltica brasileira. A incorporao institucional desses novos atores consolidou ao longo da dcada de 1990 novas demandas sociais que tinham como eixo central a pobreza e a desigualdade (CARNEIRO e VEIGA, 2005). Tais problemas sociais foram catalisados pelo processo poltico-econmico global, conhecido como ajuste neoliberal, cujos efeitos nas polticas sociais foram devastadores, apresentando retrocessos importantes no mbito da proteo social no Brasil (SOARES, 2003). A democratizao das instituies polticas no Brasil, a institucionalizao da participao social pela Constituio de 1988, junto ao agravamento da pobreza e da desigualdade, acabaram por ameaar a coeso social no pas. A compreenso da pobreza e da desigualdade no mais se restringiam a elementos econmicos, evidenciavam, por meio de novos grupos sociais, que a excluso tinha outros contornos de carter discriminatrio, para o qual no se poderia vendar os olhos, as polticas sociais teriam que ter respostas eficazes a essas demandas por incluso. Assim, surgem questes transversais para as quais as polticas setoriais mostraram-se ineficazes. Neste trabalho foi elaborada uma breve releitura de carter histrico desses elementos no Brasil, com foco nas polticas sociais, de maneira a compreender o atual momento. Argumenta-se que o processo histrico contemporneo trouxe novos desafios polticos, em reflexo s novas demandas sociais e do aprendizado democrtico. Como resposta a esses desafios a intersetorialidade e a territorializao das polticas sociais merecem destaque e ganham contornos na administrao pblica. Alm da reconstruo histrica importante conhecer tais conceitos, para isso elaborou-se uma reviso da literatura sobre eles. Tendo em vista sua contemporaneidade pode-se observar que so conceitos ainda em construo, mas que j so aplicados pelos governos. Para a discusso prtica adotou-se como objeto o Programa Territrios da Cidadania lanado em 2008 pelo governo federal, cujo desenho institucional se aproxima das abordagens territorial e intersetorial. 2

Dada a abrangncia do estudo, este artigo foi dividido em cinco sees. Na primeira se far uma reviso histrica das mudanas que propiciaram a emergncia, no Brasil, das polticas intersetoriais. A segunda parte consiste em um esforo de conceituar a intersetorialidade. Na terceira conceitua-se territrio que est fortemente conectado com o conceito anterior. A quarta parte apresenta uma leitura sobre o Programa Territrios da Cidadania luz das discusses anteriormente levantadas. A ltima parte apresentar as consideraes finais.

1. Contexto histrico das propostas intersetoriais e territoriais Nesta seo ser apresentado um panorama histrico das polticas sociais no Brasil do perodo de redemocratizao at o quadro atual, tendo como foco os elementos que condicionaram cada um dos momentos e as conseqncias sobre a setorialidade e a intersetorialidade das intervenes. O objetivo proporcionar uma compreenso histrica e geograficamente localizada. Antes de iniciar as discusses sobre a poltica social no Brasil importante defini-la. Assim,
A poltica social busca: i) a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos sociais; e ii) a garantia ao indivduo de segurana em determinadas situaes de dependncia ou vulnerabilidade como, por exemplo, a incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia de fatores independentes da sua vontade individual como o ciclo de vida do ser humano, o desemprego e infortnios. (CASTRO et al, 2010, p. 8)

De maneira que Em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade por sua defesa e proteo (CASTRO et al., 2009 apud CASTRO et al, 2010, p.8). Por isso, no se pode interpretar de antemo que as polticas setoriais so negativas. Correspondiam ao processo histrico da poca e, como mencionam Aureliano e Draibe (1989), as reformas setoriais foram fundamentais, durante o perodo de redemocratizao para expandir o horizonte temporal das polticas sociais, at ento concebidas, com exceo da previdncia, na forma de Programas Emergenciais. Essa forma de fazer poltica social abriu espao para se pensar o combate a pobreza e a desigualdade para alm das formas tradicionais assistencialistas, pois projetavam no longo prazo, ao menos no discurso, o fim desse processo. Permitiram que a questo social ganhasse fora nos debates que se seguiriam na constituinte de 1988 e 3

que vieram a desenvolver nela um estatuto de cidadania, por meio da universalizao, ao menos institucional, de direitos sociais bsicos. Ao observar a proteo social a partir da Constituio de 1998, Draibe (1989) ir perceber "um certo deslocamento que vai do modelo meritocrtico-particularista1 em direo ao modelo institucional-redistributivo2" (op cit, p. 29), j que por meio das polticas sociais setoriais buscou-se a universalizao dos benefcios e estabeleceram-se patamares. Consolidada em meio emergncia de uma srie de movimentos sociais e de parlamentares at ento impossibilitados de exercer plenamente seus cargos, o caminho aberto pela constituio de 1988, proporcionou mudanas significativas no que diz respeito s intervenes sociais. Ainda do ponto de vista da cidadania garantiu institucionalmente a participao popular:
Art. 1 Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular. (BRASIL, 1988)

importante ainda mencionar que o perodo que sucedeu a constituio apresentou outros avanos concretos em relao s polticas sociais, o Brasil avanou pontualmente em relao a proteo social e a cidadania, com destaque LOAS - Lei Orgnica de Assistncia Social - de 1993 e a unificao dos sistemas de sade, proporcionado pelo SUS (CARNEIRO e VEIGA, 2005). No entanto, em meio a euforia que vivia o pas em plena redemocratizao importante ter em mente que a dcada de 1990 vai apresentar grandes retrocessos na interveno social brasileira. O Governo Collor (1990-1992) dar incio ao chamado ajuste neoliberal, isto , o rearranjo da hierarquia das relaes econmicas e polticas internacionais, feito sob a gide de uma doutrina neoliberal, cosmopolita, gestada no
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"O modelo Meritocrtico-Particularista parte tambm da premissa de que cada um deve estar em condies de resolver suas prprias necessidades, com base no seu prprio mrito, seu trabalho, nas diferentes e particulares capacidades (profissional, mas, tambm de poder poltico). Reconhece entretanto, a necessidade da interveno da poltica social para corrigir, parcialmente, as grandes distores que podem estar sendo geradas pelo mercado ou por desigualdade de oportunidades". (DRAIBE, 1989, p. 7) "o [modelo] Institucional-Redistributivista concebe o sistema de Welfare como parte importante e constitutiva das sociedades contemporneas, voltado para a produo e distribuio de bens e servios sociais "extramercado", os quais so garantidos a todos os cidados (idem)

centro financeiro e poltico do mundo capitalista (SOARES, 2003, p. 19). Trata-se, portanto, de uma poltica global de estrutura verticalizada que no Brasil teve como efeito a diminuio da atuao do Estado e a ampliao da pobreza. Sob o discurso de controlar a inflao e os gastos pblicos o ex-presidente iniciou uma srie de reformas que ia de encontro ao afazeres sociais do Estado, definidos constitucionalmente, e ao encontro das reformas econmicas liberais, como exposto acima. "Poucas vezes a poltica social esteve to condicionada e submetida aos ditames da poltica econmica, tal como ocorreu no primeiro ano do governo Collor" (FIORI, 1992 apud SOARES, 2001, p. 214). No , portanto, de se surpreender que ai se inicie o desmonte na formulao de polticas sociais no Brasil. O descompasso entre o proposto originalmente pela Constituio e a conduo poltica de Collor era de tal ordem que em 1991 encaminhado ao congresso uma proposta de Reforma Constitucional visando implementar o ajuste neoliberal. Segundo Soares (2003), esse reajuste no foi apenas econmico, pois ao condicionar as polticas sociais ao mbito econmico interferiu diretamente nas relaes sociais de forma negativa, chegando a autora a intitul-lo de:
[...] desajuste social, na medida em que tal ajuste no apenas agravou as condies sociais preexistentes de desigualdade estrutural em nosso continente como tambm provocou o surgimento de novas condies de excluso social e generalizao da precariedade e da insegurana em vastos setores sociais antes includos a partir da sua insero no mercado de trabalho e dos mecanismos de proteo social construdos ao longo de dcadas (op cit, p. 22)

No Brasil, o Estado passa a atuar somente em situaes extremas, cabendo a aes filantrpicas e a caridade lidar com a pobreza. As polticas sociais passam a ser focalizadas aos grupos de mais baixa renda, ou grupos de risco, visando controle dessas populaes e no a universalizao dos direitos de cidadania que sofre, nesse perodo, um dos maiores golpes. Sob o argumento de que os recursos eram escassos, observou-se em diversos pases o aumento da pobreza e da desigualdade. A crise econmica, de mbito global, assistida na dcada de 1980 que leva ao ajuste neoliberal a partir de 1990 no Brasil, condiciona e desmantela os avanos de dcadas no mbito das polticas sociais e dos direitos de cidadania. Apresenta-se como soluo, como discurso nico, o mercado. O Estado que sofre profundas transformaes, com destaque para o seu esvaziamento, cabendo se dedicar a restabelecer a ordem econmica. Suas atribuies sociais devem ser apenas focalizadas 5

e emergenciais de maneira a controlar os nveis de pobreza. No entanto, como afirma Soares (2001) a incompetncia das reformas neoliberais com a questo social tamanha que nem essas demandas capaz de atender:
[...] todas as evidncias demonstram que tais polticas [focalizadas na pobreza] no conseguem atender nem mesmo os mais emergenciais entre os problemas presentes numa estrutura de desigualdade social heterognea e complexa, estrutura agravada pelas polticas de ajuste econmico (SOARES, 2001, p. 337)

Tal incapacidade ainda destacada em:


Nas dcadas de 1980 e 1990, as polticas de combate pobreza e os sistemas de proteo na Amrica Latina foram pressionados por questes relacionadas restrio dos gastos, descentralizao, privatizao, focalizao e introduo de mecanismos de mercado no setor pblico. Mas o reconhecimento, mesmo por organismos multilaterais que patrocinariam a difuso mundial do Estado mnimo, dos efeitos desestabilizadores de altos nveis de desigualdade e da ampliao da pobreza e da precariedade dos mecanismos de mercado para responder ao que se convencionou denominar "a nova questo social" (CARNEIRO e VEIGA, 2005, p. 7)

Sendo assim, evidente o aumento dos nveis de pobreza do pas. Se pensarmos novamente nos modelos de Welfare propostos por Draibe (1989) o caminho apontado em perspectiva baseada na Constituio, sofre uma enorme derrocada e a expectativa de um modelo Institucional-Redistributivista cede espao ao de tipo Residual3, em relao prioridade e ao discurso dos governos. No entanto, emerge ao mesmo tempo uma compreenso diferenciada da pobreza e da desigualdade. Trata-se de uma compreenso heterognea do problema, ou mesmo uma "concepo multidimensional de pobreza e de excluso que informa os diagnsticos e a priorizao de famlias e territrios" (CARNEIRO e VEIGA, 2005, p. 2). nesse contexto que emergem as discusses sobre intersetorialidade. O agravamento da precariedade, desigualdade e pobreza trouxe, do ponto de vista do conhecimento sobre a questo social um grande avano, pois possibilitou visualiz-la em sua totalidade, o que vai de encontro a viso fragmentada que orientava os estudos sobre polticas sociais. No Brasil, como em outros pases, as polticas sociais foram historicamente desenvolvidas setorialmente, obedecendo lgica da diviso do conhecimento. Nesse sentido, proposto por Inojosa (2001) apud Ckagnazaroff et al (2005), que a interdisplinaridade, que se d no campo do conhecimento, corresponde a
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"[...] aquele padro de Welfare no qual a poltica social intervm ex post, apenas quando os canais naturais de satisfao das necessidades - o esforo individual, a famlia, o mercado, as redes comunitrias - mostram-se insuficientes. A interveno do Estado de corte seletivo (focalizada sobre os grupos ou indivduos vulnerveis), deve ter um carter limitado no tempo e cessar sempre que a situao emergencial houver sido superada (DRAIBE, 1989, p. 7)

intersetorialidade, no mbito das polticas pblicas. Reler historicamente as polticas sociais fundamental para compreender o atual momento. A organizao do pensamento sobre a questo social, ou a emergncia de uma nova questo social, gira em torno do reconhecimento da complexidade do fenmeno e da humildade em reconhecer que o pensamento tradicional, fragmentado, incapaz de conduzir a um aprendizado capaz de gerar efeitos significativos sobre a realidade. Como dito no incio desta seo, no se trata de ignorar a prtica fragmentada de se fazer polticas sociais, vimos que ela trouxe grandes contribuies, mas sim de reconhec-la como insuficiente. Como mencionado anteriormente o perodo de redemocratizao foi fundamental para a emergncia de uma nova compreenso da questo social, pois
A questo social passa a ser reconhecida enquanto que politizada por novos atores sociais que, a travs da construo de suas identidades, e a formulao de projetos e estratgias, retomam a problemtica da integrao e a necessidade de recriar os vnculos sociais (FLEURY, 2003, p. 168, traduo livre dos autores)4

Assim, neste trecho, a autora estabelece a ligao que permite compreender como a trajetria histrica de agravamento da pobreza e a politizao fazem na emergncia de novos problemas sociais com que se configure uma nova questo social, na medida em que esses problemas ameaam a coeso social. Alm disso, chama ateno para que tal processo no seria possvel sem a politizao de novos atores sociais, sem a emergncia de um processo democrtico que consolidassem as instituies e as prticas participativas no Brasil, capazes de fazer surgir novas demandas sociais. Essas demandas vo alm da pobreza, incluem tambm questes transversais como raa, gnero, juventude entre outras que ganham fora e evidenciam como a organizao setorial insuficiente para lhe dar com as novas demandas sociais, fazemse necessrias novas formas de gesto das polticas pblicas. Ainda que num contexto administrativo marcado por "sistemas tcnicos especializados e as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais" (CARNEIRO e VEIGA, 2005, p. 11). Se, como mencionado acima, a poltica social se define pelo contexto histrico o que se tentou demonstrar nessa seo foi que mudanas polticas, econmicas e culturais entre os anos 1980 e 1990 conduziram a uma mudana significativa na forma
la cuestin social pasa a ser reconocida en tanto que es politizada por nuevos actores que, a travs de la construccin de sus identidades, y la formulacin de proyectos y estrategias, retoman la problemtica de la integracin y de la necesidad de recrear los vnculos sociales (FLEURY, 2003, p. 168)
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de gesto das polticas sociais no Brasil, neste trabalho defende-se a idia de que essa nova forma de gesto inclui a intersetorialidade, diante da multidimensionalidade da questo social.

2. Compreendendo a intersetorialidade: aspectos conceituais Nesta seo a proposta apresentar diversos conceitos sobre intersetorialidade, de maneira a estabelecer entre eles um "dilogo" no esforo de estabelecer um conceito slido de anlise, tendo em vista a produo bibliogrfica assistida at hoje. Segundo Carneiro e Veiga (2005):
[...] a intersetorialidade se diferencia, ainda que de maneira sutil, da articulao ou coordenao das aes, uma vez que envolveria alteraes nas dinmicas e processos institucionais e nos contedos das polticas setoriais, introduzindo uma perspectiva inovadora no desenho e na abordagem das polticas setoriais, introduzindo uma perspectiva inovadora no desenho e na abordagem das polticas setoriais e na gesto pblica (op cit, p. 10)

O conceito apresentado pelas autoras bastante amplo, mas j apresenta uma diferenciao importante em relao a forma tradicional de se fazer poltica. No trecho possvel observar que a intersetorialidade implica no apenas em coordenao de setores, mas algo alm dela, no entanto, interessante perceber que as autoras no abandonam a prtica setorial, mas vem a intersetorialidade como uma inovao dessa prtica. J segundo Ckagnazaroff et al (2005) a idia de intersetorialidade implica "na articulao dos diferentes setores que, em ao conjunta tentaro, alm de resolver os problemas da sociedade, proteg-la do processo de excluso social. Alm disso,

segundo Inojosa (2001) apud Ckagnazaroff et al (2005), "O trabalho intersetorial supe no apenas o dilogo ou o trabalho simultneo entre os atores envolvidos, mas sim a busca por resultados integrados" (op cit, p. 2). A noo tradicional de polticas pblicas corresponde, do ponto de vista da administrao pblica, em um aparato burocrtico composto por tcnicos com vises e experincias especficas para cada setor, correspondendo a fragmentao das demandas sociais (CKAGNAZAROFF et al, 2005), a noo de intersetorialidade busca vises integradas, baseadas na realidade da populao na qual se quer intervir. Assim como Veiga e Carneiro (2005), Ckagnazaroff et al (2005) mantm a perspectiva setorial, todavia introduz uma dimenso importante que a proteo social, chamando ateno que a resoluo de problemas sociais demanda uma ao conjunta. 8

Inojosa avana ainda mais no conceito ao extrapolar os setores na ao, mas trazendo a ele os atores envolvidos no problema. Outra contribuio importante dada por Junqueira, Inojosa e Komatsu (1997) que define intersetorialidade:
[...] como a articulao de saberes e experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes com o objetivo de alcanar resultados integrados em situaes complexas, visando um efeito sinrgico no desenvolvimento social. Visa promover um impacto positivo nas condies de vida da populao, num movimento de reverso da excluso social (op cit, p. 24)

Em outro momento:
A ao intersetorial um processo de aprendizado e de determinao dos sujeitos, que deve resultar em uma gesto integrada, capaz de responder com eficcia soluo dos problemas da populao de um determinado territrio, saindo, entretanto, do mbito da necessidade para o da liberdade. O homem considerado na sua integralidade, superando a autonomizao e a fragmentao [...] (JUNQUEIRA, 2004, p. 27).

Esse autor, em momentos distintos, vai trazer para o conceito a dimenso do conhecimento e da aprendizagem com a prtica intersetorial. Traz ainda uma concepo de homem, que deve estar por trs da confeco da poltica pblica. Todas as referncias citadas apresentam a noo de integralidade, essa parece ento fundamental formulao de um conceito de intersetorialidade. Ela permite, do ponto de vista da gesto, evitar superposio de aes para resoluo de um problema de ordem muldimensional, alm disso, permite que os recursos sejam realocados de maneira mais eficaz. A integralidade deve ser buscada tanto na confeco quanto nos resultados. Esse parece ser um ponto de partida interessante, no entanto, o primeiro debate conceitual a ser aqui tratado sobre a permanncia da setorialidade nas polticas sociais, parece bastante vago considerar que uma nova forma institucional seja suficiente para diferenciar polticas setoriais coordenadas de polticas intersetoriais, isso porque a coordenao por si s exige que se crie uma formalidade - leis, contratos, organizaes, arranjos institucionais - das aes integradas, a inovao ficaria por conta da habilidade dos atores envolvidos. Nesse sentido, a proposta de Junqueira, Inojosa e Komatsu (1997) merece destaque, pois, como visto na seo anterior, parte do processo que levou ao desenvolvimento de polticas intersetoriais no Brasil foi a consolidao do processo democrtico. Assim, parece interessante pensar a intersetorialidade a partir das relaes sociais estabelecidas entre atores, a natureza de suas intervenes frente a uma poltica 9

cujo foco no seja um setor especfico. evidente que polticas setoriais tambm envolvem diversos atores, mas a diferenciao entre eles numa poltica intersetorial muito maior que a de um setor especfico. Assim, parece imprescindvel na formulao do conceito de intersetorialidade a integrao de aes e a interao entre diferentes atores. O pensamento interdisciplinar parece estar na base do conceito de intersetorialidade, sobre ele que se torna possvel a compreenso de um problema social, trata-se de uma forma de pensar a totalidade da realidade social e no apenas partes. O pensamento fragmentado, assim como o homem fragmentado, no pode gerar aes de cunho intersetorial (JUNQUEIRA, 2004).

3. O territrio: nova significao para compreenso de novas polticas sociais Para Abramovay (2010), uma das virtudes do conceito de territrio que ele convida ao abondono do horizonte estritamente setorial. Amplia a discusso ao ver que a agricultura est muito alm da produo agrcola, e os atores sociais so muito mais amplos do que os agricultores. O territrio permite assim, compreender a dinmica total do espao em questo, tendo em vista que a renda no campo envolve outras fontes que no a agricultura. Na mesma linha, Favareto (2009) identifica o surgimento das discusses a respeito de polticas territoriais nos limites da abordagem setorial das polticas de desenvolvimento rural. Chama ateno ainda para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) por ter sido pioneiro em polticas territoriais, criando inclusive a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), responsvel primeiramente pela gesto do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e, posteriormente, do Programa Nacional de Apoio aos Territrios Rurais (Pronat). Sendo assim, esta seo se dedica a compreender como este conceito, em suas diversas leituras, como chama ateno Haesbaert (2006), ganha fundamental importncia como elemento de confeco, implementao e anlise de polticas pblicas. O espao como elemento de execuo de polticas pblicas no novidade, mas vale atentar para o conceito de territrio que est originalmente ligado ao aspecto geopoltico (ABRAMOVAY, 2010). Sobre essa leitura, as contribuies de Friedrich Ratzel (1844-1904) constituem um importante ponto de partida. O territrio, para esse autor, representa a juno de um povo a uma terra, trata-se da apropriao de uma parcela determinada da superfcie terrestre por um grupo humano. O territrio , portanto, resultado da ao humana. 10

Decorrente dessa associao homem-espao Ratzel desenvolve o conceito de espao vital que diz respeito a necessidade territorial que um povo tem em vista de sua prpria sobrevivncia a partir dos usos dos recursos naturais, da construo de tecnologia e da demografia. O carter expansionista claro: na medida em que h crescimento do grupo social h maior necessidade de uso dos recursos e, portanto, legitima a expanso (PERICO, 2009). H, tambm, que se defender o territrio, o espao torna-se vital, como o prprio conceito, para a reproduo do homem. A ao do Estado segundo essa concepo a de proteger e expandir o territrio, o Estado aparece como agente no espao ocupado. Esta primeira definio de territrio at hoje conhecida e corresponde ao que, contemporaneamente, se chama de territrio nacional. No entanto, como menciona Perico (2009), o carter expansionista do conceito de territrio e seu derivado espao vital logo absorvido no contexto de expanso alem, mas no sem crticas. Essas vieram, principalmente, da geografia francesa com particular ateno para Vidal de La Blache que desenvolveu em contrapartida o conceito de regio, dando incio a consagrada geografia regional. Alm da crtica, o conceito de Ratzel deixou de ser privilegiado o conceito de regio ganhou fora em relao ao conceito de territrio devido rpida apropriao das teorias ratzelianas pelos nazistas, o que contribuiu para seu desprestgio. (PERICO, 2009, p. 55). Dada a importncia deste conceito e, como na viso dos autores, o conceito contemporneo de territrio se d como diferencial ao de regio, dedicaremos algumas palavras para compreender o conceito de regio antes de chegar ao resignificado conceito de territrio. Como menciona Corra (1987) este conceito est relacionado a quatro diferentes correntes geogrficas: ao determinismo ambiental, ao possibilismo, a nova geografia e a geografia crtica. Cada uma dessas perspectivas far sua leitura sobre a constituio de uma regio, no entanto, permeia a todas elas a noo de que a superfcie terrestre possui reas diferenciadas entre si. A primeira definida como uma parte da superfcie da Terra [...] caracterizadas pela uniformidade resultante da combinao ou integrao em rea dos elementos da natureza: o clima, a vegetao, o relevo, a geologia [...] (CORREA, 1987 p. 23). A regio geogrfica, derivada do possibilismo, tem origem no pensamento de Vidal de La Blache e abrange uma paisagem na qual componentes humanos e naturais se entrelaam de maneira harmoniosa. A nova geografia est associada ao pensamento positivista, e define a regio por critrios de diferenciao, na qual os lugares que compem uma 11

regio possuem diferenas menores em relao a outro conjunto de lugares. A geografia crtica, diferentemente das outras que buscam diferenciar as regies por elementos aparentes, define regio (...) como um resultado da lei do desenvolvimento desigual e combinado, caracterizada pela sua insero na diviso nacional e internacional do trabalho e pela associao de relaes de produo distintas (op cit, p. 45). O uso da diferenciao regional tem sido amplamente empregado visando ao e controle do espao e da populao que nele reside. Isso se agrava tendo em vista as relaes de classe e a organizao espacial derivada de polticas pblicas econmicas. O tipo de regionalizao pode assumir carter natural determinista ou geogrfica, baseada na leitura tecnocrtica do espao, o que pode atribuir como elemento de diferenciao do espao o privilgio a um determinado setor econmico com vistas a expanso do capital e no ao desenvolvimento do local. O capitalismo pode assumir uma postura de dominao do espao a partir das polticas espaciais.
No capitalismo, as regies de planejamento so unidades territoriais atravs das quais um discurso5 da recuperao e desenvolvimento aplicado. Trata-se, na verdade, do emprego, em um dado territrio, de uma ideologia que tenta restabelecer o equilbrio rompido com o processo de desenvolvimento. Este discurso esquece, ou a ele no interessa ver, que no capitalismo as desigualdades regionais constituem, mais do que em outros modos de produo, um elemento fundamental de organizao social (CORREA, 1987 p. 48)

O conceito de regio envolve a diferenciao de reas a partir de critrios previamente estabelecidos por um corpo tcnico. Dessa maneira, a aparente neutralidade criada, j que a diferenciao regional no envolve as relaes sociais de poder no espao, mas critrios especficos. No entanto, essa neutralidade aparente, pois a simples escolha do corpo tcnico e dos critrios para diferenciao envolve interesses especficos, polticos e econmicos. Embora com essa ressalva, o conceito de regio foi extremamente importante, principalmente para o perodo desenvolvimentista nos anos 1950. As discusses no geografia que voltam a privilegiar o conceito de territrio retomam corpo nos anos 1970, no que Perico (2009) chamou de nova fase dos estudos territoriais, este conceito aparece resignificado ao proposto por Ratzel que se restringia apenas ao mbito do Estado Nao. De maneira objetiva, Souza (2006) que estabelece o territrio como um espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder (SOUZA, 2006, p. 78). Se afasta dos conceitos de regio natural e geogrfica no sentido de que no so as
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Grifo do autor

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caractersticas geolgicas que interessam em relao ao espao ou ainda quem produz ou o que produz, como caracterizada a regio pela geografia crtica, no diz respeito tambm ao uso dos recursos como faz a regio geogrfica. O territrio visto como um instrumento de exerccio de poder (op cit., p. 78) O sentido contemporneo, como visto acima, no parece aleatrio ao contexto histrico a respeito das polticas sociais, principalmente porque insere, ou melhor, reconhece a dimenso poltica no espao, tpica de regimes democrticos, j que o espao no pode mais ser utilizado de maneira vertical pelo Estado, mas deve considerar as demandas e os problemas da populao que o ocupa. O espao por essa leitura anterior ao territrio, aquele s se constitui neste na medida em que ocupado, na medida em que se desenvolvem relaes de poder. Nessa interpretao o conceito de territorialidade - um certo tipo de interao entre homem e espao, a qual , aliais, sempre uma interao entre seres humanos mediatizada pelo espao (SOUZA, 2006 p. 99) - torna-se fundamental. Tendo em vista a orientao deste trabalho chegamos a seguinte definio:
Na verdade o territrio no simplesmente uma varivel estratgica em sentido poltico-militar; o uso e o controle do territrio, da mesma maneira que a repartio real do poder, devem ser elevados a um plano de grande relevncia tambm quando da formao de estratgias de desenvolvimento scio-espacial em sentido amplo, no meramente econmico-capitalstico, isto , que contribuam para uma maior justia social e no se limitem a clamar por crescimento econmico e modernizao tecnolgica (SOUZA, 2006 p. 100)

No , portanto, aleatrio que as polticas sociais, no atual perodo democrtico, considerando a complexidade e multidimensionalidade da questo social, se volte a essa nova leitura do territrio para pensar as intervenes sociais. Como vimos na seo anterior um dos aspectos fundamentais da intersetorialidade a relao entre os atores, e por que no relaes de poder? O espao assim, ganha fundamental importncia, pois nele se manifestam essas relaes, alm disso ele ultrapassa as fragmentaes dentro das polticas sociais, trata-se de uma noo de espao integrada aos elementos humanos em sua totalidade. Assim, considera-se que o conceito de intersetorialidade pode ser descrito como a ao integrada, dentro de uma poltica pblica, entre os atores de um determinado territrio que tenha como objetivo a resoluo da excluso social e ao desenvolvimento. Portanto, trata-se de uma proposta assentada na origem do debate sobre polticas sociais no Brasil, ao mesmo tempo, subsidiada por uma discusso interdisciplinar que envolve conhecimentos de diversas reas do conhecimento 13

O Programa Territrios da Cidadania: uma proposta intersetorial? Para compreender o Programa Territrios da Cidadania (PTC), luz da intersetorialidade e da abordagem territorial, necessrio rememorar a trajetria do MDA, a criao do Pronaf, da SDT e do Programa de Apoio aos Territrios Rurais. O caminho percorrido por essas instituies e polticas pblicas so os componentes que vo desencadear no Programa Territrios da Cidadania e deram a ele, ao menos, uma perspectiva intersetorial. As polticas de cunho territorial, como j dito, ganham dimenso no mbito do MDA, pois constatou-se que o combate a pobreza, a partir de polticas focalizadas e setoriais mostrou-se ineficaz nas dcadas de 1980 e 1990, isto , polticas isoladas no surtiram efeitos no que diz respeito incluso da populao pobre rural. Resultou na realidade, por m coordenao, em desperdcio de verbas pblicas, pois com oramentos isolados, sem considerar as realidades locais no atuam diretamente nos problemas da rea em questo. Alm disso, constatou-se tambm a incapacidade de muitos municpios em gerir a verba de programas federais o que contribuiu para o fracasso do modelo anterior (FAVARETO, 2009). Diante desse quadro, em 2003 criada a Secretaria de Desenvolvimento Territorial que tinha como atribuio gerir os recursos do Pronaf, mais especificamente de infraestrutura. Posteriormente, so agregadas aes de capacitao e apoio negcios que vo culminar no Programa Nacional de Apoio aos Territrios Rurais (Pronat). Assim, podemos verificar como os elementos citados acima resultam, ainda que no mbito de um nico ministrio, da integrao de aes. Embora, tenham significado avanos importantes no sentido da integrao, o fato de estarem vinculadas um nico ministrio setorial limitou bastante a abordagem de cunho territorial. "Apesar do discurso territorial, o leque de agentes envolvidos e as aes apoiadas continuaram restritos ao agro e a seus agentes mais tradicionais" (FAVARETO, 2009). As medidas realizadas pela SDT em consonncia com o MDA tiveram e ainda continuam a ter a finalidade de propiciar que novos espaos de participao social aumentem a transparncia na gesto dos recursos pblicos, constituindo-se em espaos reconhecidamente privilegiados para planejar o desenvolvimento rural nos municpios ligado s polticas territoriais (FAVARETO & DEMARCO, 2004). Essa escolha realizada pelo MDA necessitou e fez surgir contemporaneamente 14

um novo formato institucional para que fosse possvel ampliar e fortalecer esta nova concepo na execuo das polticas territoriais. A opo escolhida foi a de materializar esta nova abordagem conceitual a partir da criao dos Colegiados Territoriais6, que tem como pressuposto serem espaos:
[...] [que] oportunizam o dilogo, a negociao, a aprendizagem, a transparncia e a democracia necessria construo de um ambiente favorvel integrao e ao estabelecimento de consensos, de acordos, aes e compromissos coletivos fundamentais ao processo de desenvolvimento (BRASIL, 2009a, p. 04).

O respaldo terico de toda a evoluo de polticas pblicas adotadas pelo MDA demonstra claramente a importncia das diretrizes conceituais da gesto social7, como ferramentas administrativas para o alcance do desenvolvimento territorial. A captura deste conceito principalmente pela SDT iniciou-se desde a inteno de planejamento do PRONAT8, j que vinculava a necessidade:
[...] [da] existncia de atores sociais e de gestores pblicos capazes de levar adiante as estratgias de concentrao dos agentes pblicos e privados em torno de um projeto comum de futuro baseado na promoo dos trunfos de um territrio e na eliminao das barreiras e constrangimentos a que esse futuro se concretize (BRASIL; 2005a; p. 04).

A gesto social ao ser inserida nos marcos normativos dos programas de desenvolvimento territoriais desenvolvidos pelo MDA apresentam uma tripla funo: 1) serem mecanismos de gesto para as novas polticas territoriais implementadas; 2) efetivarem-se como medidas saneadoras dos problemas advindos das polticas de desenvolvimento territorial e 3) permitir o fortalecimento do conceito de intersetorialidade , principalmente quando se analisa a atual poltica pblica de desenvolvimento territorial. A apreenso do conceito (gesto social) para as polticas pblicas territoriais apresenta-se como sinnimo de uma gesto inclusiva, compreendida pelos

Os Colegiados Territoriais se traduzem por uma Rede Nacional de rgos Colegiados formados pelos Conselho Nacional, Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel assim como pelas instncias de gesto do desenvolvimento territorial (SDT/MDA, 2005a), ganham essa dimenso a partir da ento poltica vigente dos Territrios da Cidadania. 7 Por gesto social o MDA/SDT entende ser: [...] o processo atravs do qual o conjunto de atores sociais de um territrio se envolve no s nos espaos de deliberao e consulta das polticas para o desenvolvimento, mas sim, e mais amplamente, no conjunto de iniciativas que vo desde a mobilizao desses agentes e fatores locais at a implementao e avaliao das aes planejadas, passando pelas etapas de diagnstico, de elaborao de planos, de negociao de polticas e projetos. Gesto social implica, assim, um constante compartilhamento da responsabilidade pelos destinos do territrio. (MDA/SDT, 2005a, p. 10). 8 Esta sigla corresponde ao antigo Programa Nacional de Apoio aos Territrios Rurais. Alguns autores preferem a sigla PDSTR, pois denominava mais claramente o Programa desenvolvido pelo MDA/SDT.

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elaboradores das polticas territoriais rurais, como uma ao que trar inequivocamente a certeza de sucesso perante as aes estimuladas pelo MDA. Os espaos de participao criados pelo MDA (sejam eles: os conselhos e posteriormente os colegiados territoriais) apresentam-se como eixos contrrios a um ciclo de elaborao, gesto e avaliao das polticas pblicas concebidas a partir de modelos verticalizados e/ou centralizados (top down). Este eixo na poltica pblica territorial adotada a partir de 2003 visa ter uma caracterstica de espaos de formulao e gesto de polticas onde est presente a incluso das demandas do pblico beneficiado pela ao estatal9. A proposta de uma esfera inclusiva/participativa a de possibilitar a insero e integrao de novos sujeitos sociais tornando-os integrantes do processo de elaborao, gesto e de deciso das polticas (bottom-up). Essa perspectiva conceitual procura superar nas reas rurais, o persistente nvel de desigualdade econmica e social, o objetivo de Programas como o PRONAT (anteriormente implementados) e hoje em dia os Territrios da Cidadania, a de:
[...] promover e apoiar iniciativas das institucionalidades representativas dos territrios rurais que objetivem o incremento sustentvel dos nveis de qualidade de vida da populao rural. [Os trs eixos estratgicos utilizados so:] i. Organizao e fortalecimento dos atores sociais; ii. Adoo de princpios a prticas da gesto social; iii. Promoo da implementao e integrao de polticas pblicas (MDA/SDT; 2005a). Figura 1 Eixos estratgicos para o desenvolvimento dos territrios rurais

Fonte: Elaborao prpria a partir de BRASIL (2005a).


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importante salientar que a gnese dos Colegiados Territoriais como tambm dos CMDRS do ento PRONAT remontam ao PRONAF Infra-Estrutura e Servios, linha do PRONAF desenvolvida entre 1997/2002, que priorizava o desenvolvimento municipal e abria espao para a representatividade das comunidades e dos produtores por meio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) (LEITE et al, 2008).

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O aspecto de integrao tpico da intersetorialidade como definida anteriormente , assim, caracterstico das polticas relacionadas ao MDA, como mostra a figura 1, demonstra sua importncia na concepo da poltica pblica de desenvolvimento territorial. A intersetorialidade presente nas ltimas polticas territoriais prev a atuao de uma administrao de forma integrada entre ministrios e sociedade civil e aes a serem executadas. A insero da sociedade civil nas decises fortalece e possibilita com que as aes tomadas pelos diferentes setores envolvidos na poltica levem em considerao as demandas internas e respondam de forma mais eficaz as necessidades apontadas. Nesse sentido o Programa Territrios da Cidadania estabelece trs eixos e sete temas, como pode ser visto na figura 2: Figura 2 - Aes que integram o Programa

Fonte: Portal da Cidadania, 2010. Embora as aes apaream como resultado integrado de cada eixo temtico, cada um cabem as aes concretas, de maneira isolada. Ainda assim, pode-se verificar uma orientao a partir de temas e no aes setoriais. Alm disso, necessrio estar atento compreenso de que as localidades atendidas:
[...] no so ilhas, pois se situam em meio a um contexto nacional e internacional que possui uma dinmica social, econmica, cultural, poltica ou de outra natureza, que sistmica e que influencia, pressiona e delimita os espaos de ao dos agentes (SCHNEIDER, 2004, p. 112).

Toda a sistemtica de pensamento advogada para compreender a participao de diferentes atores apresenta-se ao MDA/SDT como uma caracterstica estratgica para a boa execuo da poltica pblica de desenvolvimento territorial. J que ela fundamenta 17

e baliza muito dos eixos das polticas pblicas territoriais. Reafirma-se essa importncia, em duas das dimenses idealizadas pelo MDA/SDT de um total de 4 (quatro): 1) Dimenso Econmica; 2) Dimenso Ambiental; 3) Dimenso Sociocultural e; 4) Dimenso Poltico-Institucional. Constata-se, que o grau de sedimentao dos espaos de participao nos marcos normativos das polticas pblicas de desenvolvimento territorial so bem representativos. A abordagem da gesto compartilhada prioriza a participao da sociedade e tem como finalidade o desenvolvimento e o fortalecimento de arranjos institucionais de carter deliberativo e consultivo, essas aes inscrevem-se como algo inovador e totalmente cristalizada nas polticas do MDA/SDT. Abaixo segue uma tabela que demonstra mais especificamente cada dimenso e a influncia do conceito de gesto social nas dimenses socioculturais e polticos-institucionais.
Tabela 1 Dimenses conceituais idealizadas pelo MDA/SDT Dimenses conceituais chaves para a poltica de desenvolvimento territorial do MDA/SDT. Dimenso Econmica Eficincia atravs da capacidade de inovar, de diversificar e de usar e articular recursos locais para gerar oportunidades de trabalho e renda, fortalecendo as cadeias produtivas e integrando redes de pequenos empreendimentos. Dimenso Ambiental Compreenso do meio ambiente como ativo do desenvolvimento, considerando o principio da sustentabilidade e enfatizando a idia de gesto sustentada de base de recursos naturais, assegurando sua disponibilidade tambm para as geraes futuras. Dimenso Sociocultural Maior equidade social graas participao dos cidados e cidads G nas estruturas de poder, tendo como referncia a histria, os valores E e a cultura do territrio, o respeito pela diversidade e a melhoria da S qualidade de vida das populaes. Dimenso PolticoInstitucional Institucionalidades renovadas que permitam o desenvolvimento de polticas territoriais negociadas, ressaltando o conceito de
S O C I A L Fonte: Elaborado a partir BRASIL (2005a). T O

governabilidade democrtica e a promoo da conquista e do exerccio da cidadania.

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Ao expor as polticas territoriais desenvolvidas mais especificamente pela SDT/MDA, evidentemente que no se observar apenas a proposta estabelecida nos marcos tericos das polticas territoriais que se apresenta como modelo idealizado de desenvolvimento da poltica pblica. No entanto:
[...] o universo das polticas e instituies pblicas que tratam de Desenvolvimento Econmico Territorial no Brasil amplo e descoordenado, com vrias iniciativas sobrepostas, desarticuladas e concorrentes, dos trs entes federados. (SENRA, 2010, p. 08).

Entretanto, o objeto de estudo aqui trabalhado ao estar incorporado ao MDA deve ser ao menos, compreendido de maneira diferente quando comparado com outras pastas ministeriais mais tradicionais. No foi realizada uma escolha para as polticas deste ministrio de forma aleatria, mesmo apresentando polticas pblicas com caractersticas de bottom-up, que alguns outros ministrios tambm apresentam , h na realidade um aspecto que se no diferencia de todos os ministrios, ao menos o torna bem caracterstico e atrativo ao presente estudo: o de apresentar desde seu inicio no ano de 199910, uma forte influncia de movimentos sociais agrrios. O carter inclusivo das polticas territoriais e sua concepo intersetorial so aes que, se no respondem totalmente os anseios dos grupos sociais organizados que pressionam o MDA, ao menos, so aes que de certa maneira apresentam a legitimidade de grupos sociais engajados ao movimento de desenvolvimento territorial. Os objetivos traados em grande parte das polticas territoriais devem servir como aes frente s desigualdades sociais, j que muitas delas apresentam como caracterstica a dimenso espacial como agravantes. A poltica territorial teoricamente defendida a de combate concentrao espacial das atividades econmicas do pas, onde alguns territrios vivem na penria e so pouco desenvolvidos e marcadamente pobres (CAZELLA, BONNAL & MALUF, 2009). As medidas adotadas pela SDT/MDA objetivam evidenciar a dimenso poltica que perpassa a atuao dos atores envolvidos em cada rea atendida pelas polticas
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O ministrio do Desenvolvimento Agrrio do Brasil foi criado em 25 de novembro de 1999 pela medida provisria n 1911-12 e sua ultima estrutura regimental foi definida pelo decreto n 5033 de 5 abril de 2004, tem por competncias a reforma agrria e o reordenamento agrrio, regularizao fundiria na Amaznia Legal, promoo do desenvolvimento sustentvel da agricultura familiar e das regies rurais e a identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. Apresenta em seu organograma a presena de 6 (seis) secretarias: : 1) Secretaria Executiva; 2) Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao; 3) Secretaria da Agricultura Familiar (SAF); 4) Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT); 5) Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA) e; 6) Secretaria Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal (SERFAL). Alm disso o ministrio apresenta 2 (dois) orgos vinculados: 1) Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD) e; 2) Instituto Nacional de Reforma Agrria (Incra).

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territoriais, possibilitando a partir dos processos de discusso11 suscitados por esses atores, a definio, dos rumos de desenvolvimento a serem implementados. Os elaboradores da poltica acreditam que ao discutir e decidir sobre o futuro de suas localidades, os atores envolvidos participam de um jogo que pode ampliar ou reduzir suas possibilidades de reproduo social e dominao sobre outros atores (BEDUSCHI FILHO; ABRAMOVAY, 2003). A pretenso das polticas territoriais do MDA a de que os territrios atendidos tenham como finalidade o produto [de um] entrelaamento de projetos individuais e coletivos, em que se instituam processos de identificao e de negociao dos interesses comuns e conflitantes (TONNEAU; CUNHA, 2005, p. 46). O desafio institucional do MDA a de criar condies para que os beneficirios das polticas, principalmente queles que vivem em situao de pobreza, tenham a possibilidade de se inserir nas discusses sobre os rumos das polticas e dos respectivos processos de desenvolvimento. O que se espera das polticas sociais que se fundamentam na intersetorialidade e na gesto social com base no territrio, que o espao institucionalizado participativo proporcione o desenvolvimento territorial, a partir do reconhecimento dos atores do territrio e da integrao entre eles, os resultados esperados a partir deste comportamento so:
1. Capital social do territrio reconhecido e mobilizado; 2. Diagnstico e plano de desenvolvimento territorial elaborado; 3. Planejamento de execuo das iniciativas elaborado ou aprimorado; 4. Arranjos institucionais de implementao negociados e estabelecidos; 5. Projetos especficos elaborados, negociados e em implementao; 6. Objetivos e metas monitorados e avaliados sistematicamente; 7. Sistema de gesto social retroalimentado com as aes de intersetorialidade; 8. Agentes locais dominando o processo de gesto social do territrio. Fonte: (BRASIL, 2005b)

Com a percepo de ampliar e integrar as aes sociais no mbito rural, principalmente, em funo da presso exercida interna e externamente dos movimentos sociais rurais, o governo Lula cria, em 25 de maro de 2008, o Programa Territrios da

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Os espaos de processo de discusso so os espaos pblicos de interlocuo com o Estado e demais atores, como os conselhos e colegiados.

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Cidadania. Contemplam-se, em sua execuo, 22 ministrios12 e atua em 120 territrios (BRASIL, 2009b), como pode ser visto na fgura 3.
Figura 3 Diviso dos territrios atendidos pela atual poltica pblica de desenvolvimento territorial: Territrios da Cidadania13.

Fonte: www.territoriosdacidadania.gov.br. Acesso: jan. 2011

Com o histrico apresentado de integrar aes, o PTC demonstra avanos importantes tambm em interagir com agentes de diversos setores. A coordenao do Programa est hoje a cargo da Casa Civil da presidncia e apresenta como objetivos:
[...] promover e acelerar a superao da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gnero, raa e etnia, por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel que contempla: (a) integrao de polticas pblicas a partir de planejamento territorial; (b) ampliao dos mecanismos de participao social na gesto das polticas pblicas de interesse do desenvolvimento dos territrios; (c) ampliao da oferta dos programas bsicos de cidadania; (d) incluso e integrao produtiva das populaes pobres e dos segmentos sociais mais vulnerveis, tais como trabalhadores rurais, quilombolas, indgenas e populaes tradicionais; e (e) valorizao da diversidade social, cultural, econmica, poltica, institucional e ambiental das regies e das populaes (BRASIL, 2008 apud ZANI, 2010).

O PTC apresenta uma estrutura de interao dos atores bastante interessante, cuja eficcia se v comprometida, como veremos mais adiante. Este fluxograma ilustra
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Casa Civil; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Cidades; Cincia e Tecnologia; Comunicaes; Cultura; Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Educao; Fazenda; Integrao Nacional; Justia; Meio Ambiente; Minas e Energia; Planejamento, Oramento e Gesto; Sade; Trabalho e Emprego; Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Polticas para Mulheres; Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; Secretaria de Relaes Institucionais 13 A presena da Figura 2 demonstra a quantidade de territrios atendidos a partir dos marcos normativos refletidos na presente seo. O enorme desafio e complexidade inerentes a polticas pblicas territoriais ficam assim melhor delineados.

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como se faz a gesto dentro de um territrio. Figura 4 Instncias de gesto

Fonte: MDA, 2009

O Comit Gestor Nacional, que rene os Ministrios parceiros do Programa, define os Territrios atendidos, aprova diretrizes, organiza as aes federais e avalia o Programa. O Comit de Articulao Estadual, composto pelos rgos federais que atuam no Estado, pelos rgos estaduais indicados pelo Governo do Estado e por representantes das prefeituras dos Territrios, apia a organizao dos Territrios, fomenta a articulao e a integrao de polticas pblicas e acompanha a execuo das aes do Programa. O Colegiado Territorial, composto paritariamente por representantes governamentais e pela sociedade civil organizada em cada Territrio, o espao de discusso, planejamento e execuo de aes para o desenvolvimento do Territrio. Ele define o plano de desenvolvimento do Territrio, identifica necessidades, pactua a agenda de aes, promove a integrao de esforos, discute alternativas para o desenvolvimento do Territrio e exerce o controle social do Programa. (MDA, 2009 p. 8)

O modo de gesto do Programa, segundo o formato de gesto apresentado, possui importantes atributos de uma poltica intersetorial, primeiro por reunir de maneira integrada entre os ministrios as decises. Segundo por fomentar a integrao das aes e, terceiro, por envolver a sociedade civil nas decises, principalmente no que diz respeito s demandas sociais da populao local, bem como na busca por solues. Se como mostrado anteriormente o Programa resulta da integrao de aes e instituies no mbito do desenvolvimento rural, com a previso de instituies de participao dos atores locais, a abordagem territorial, no entanto, tem um grave erro de partida. Isso porque a escolha dos territrios envolve uma srie de critrios e no prev em nenhum momento a discusso com os atores locais para a implementao do

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territrio, esses s participam do processo aps instalado o territrio. Nesse sentido, o programa se aproxima muito mais da abordagem regional do que territorial. O Programa define um territrio rural como conjunto de municpios unidos pelo mesmo perfil econmico e ambiental e ter identidade e coeso social e cultural (Portal da Cidadania, 2010). Os critrios para escolha dos municpios esto ilustrados a seguir. Figura 5 Critrios de seleo dos municpios

Fonte: Portal da Cidadania, 2010

A escolha dos municpios envolve critrios objetivos, como presena de agricultores familiares, pescadores, quilombolas, etc. Alm de no ser prevista nenhuma ao prvia da integrao dos atores locais, o programa no observa organizaes regionais prvias, com exceo do Territrio Rural do programa anterior, podendo representar a superposio de aes e de instituies, caso j existentes no local.

Consideraes Finais: Este estudo teve como objetivo apresentar uma reflexo conceitual para compreenso de uma poltica pblica criada recentemente, o Programa Territrios da Cidadania. Para isso, como parte da construo conceitual props-se uma breve releitura das polticas sociais a partir da constituio de 1988, no Brasil, tendo em vista que, tanto o conhecimento quanto a gesto pblica no se fazem aleatrias ao contexto 23

histrico, no so partes isoladas dotadas de metodologias e tcnicas ahistricas, mas, ao contrrio, so dela resultados. Assim, na primeira parte deste trabalho mostraram-se como os contextos nacional e global influenciaram na construo de novas concepes no fazer das polticas sociais. Mostrou-se que a questo social na realidade brasileira multidimensional e que o seu trato s pode ser eficaz se assumir esse carter, a intersetorialidade surge em resposta a essa percepo. Em seguida, tentou-se compreender conceitualmente a intersetorialidade a partir de uma reviso bibliogrfica. Identificaram-se diversas leituras que foram discutidas e, posteriormente, sintetizadas. Antes de sintetiz-las observou-se um conceito que tem forte conexo e extremamente relevante para a discusso das polticas sociais contemporneas. O territrio, como se tentou mostrar, parte tambm de um processo de releitura do espao baseado no apenas pela sua diviso, mas pela totalidade de elementos que o compem. Trata-se de uma leitura horizontalizada do espao, na qual queles que o ocupam manifestam relaes sociais entre si e com o ambiente. A intersetorialidade foi ento definida em seu carter de integrao de aes e atores dada a dinmica do territrio, como elemento de integrao aponta-se a excluso social e os aspectos que a compem - econmicos, polticos e culturais. Diante das discusses voltaram-se as atenes para o PTC no qual, como se procurou so integradas diversas instncias e aes governamentais. Observou-se que, embora o programa consista num esforo significativo em direo intersetorialidade, no que diz respeito interao de atores no territrio ao redor da poltica, ainda existem dficits. No entanto, diversos aspectos j podem ser assistidos e representam indcios importantes de uma poltica intersetorial. O ponto crtico do Programa a delimitao dos territrios feita pelo ministrio, tendo como base os territrios rurais14, estabelecidos a partir de um conjunto de critrios que agrupa municpios pelo mesmo perfil econmico e ambiental e de identidade, coeso social e cultural. Quando deveria ser feita a partir e observando-se as relaes de poder j desenvolvidas no espao, estimulando-as. Ao delimitar de maneira vertical os territrios, corre-se o risco de dificultar a articulao dos atores locais, que embora tenham relao com o espao, podem no ter relaes entre si. Alm disso, algumas questes ainda so relevantes ao investigar o carter intersetorial dessa poltica. No que diz respeito a esta anlise deve-se atentar que

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Programa de Apoio aos Territrios Rurais do Ministrio de Desenvolvimento Agrria, lanado em 2003

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embora envolva diversos ministrios percebe-se uma concentrao nos agentes ligados ao desenvolvimento do setor agrrio, dada a influncia histrica do MDA no programa (FAVARETO, 2009). Se considerarmos que a concepo intersetorial est fundamentada na interao dos diversos atores do territrio, podemos apontar que o PTC ainda tem muito a avanar, mudanas na estrutura de gesto do Programa, com destaque para o mtodo de delimitao dos territrios, podem ajudar na interao dos atores. No entanto, no se pode descartar a importncia do programa como um esforo de se alcanar resultados integradas no combate a desigualdade social e a excluso.

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