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Dermeval Saviani

ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL: SISTEMA E CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, PLANO E FRUM NACIONAL DE EDUCAO
DERMEVAL SAVIANI*

RESUMO: Este artigo analisa a organizao da educao nacional a partir da forma como est disposta na atual LDB, indicando os elementos para a implantao do Sistema Nacional de Educao com sua instncia normativa e deliberativa representada pelo Conselho Nacional de Educao, em articulao com o Plano Nacional de Educao e com seu rgo de acompanhamento e avaliao constitudo pelo Frum Nacional de Educao. Palavras-chave: Organizao da educao nacional. Sistema Nacional de Educao. Conselho Nacional de Educao. Plano Nacional de Educao. Frum Nacional de Educao. ORGANIZATION
OF THE BRAZILIAN EDUCATION: NATIONAL EDUCATION COUNCIL AND SYSTEM, PLAN AND NATIONAL EDUCATION FORUM

ABSTRACT: This paper analyses the organization of the Brazilian education as established by the current LDB (Law of Basic Tenets and Guidelines of Brazilian Education), which points out elements to implement the National Education System with its normative and deliberative body, the National Education Council, in line with the National Education Plan, and its monitoring agency, the National Education Forum. Key words: National education organization. National Education System. National Education Council. National Plan for Education. National Education Forum.

Doutor em Educao e professor emrito da Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas ( UNICAMP). E-mail: dsaviani@yahoo.com.br

Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 769-787, jul.-set. 2010


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Organizao da educao nacional...

A organizao da educao nacional na Nacional de Educao

LDB

e a eliso do Sistema

ttulo IV da Lei de Diretrizes e Bases ( LDB ), Da Organizao da Educao Nacional, tinha, no projeto original, a denominao Do Sistema Nacional de Educao. Essa expresso, mantida no Substitutivo Jorge Hage, acabou sendo retirada quando da aprovao do projeto na Cmara, no figurando tambm no texto da lei. No entanto, , com certeza, um aspecto crucial, podendo mesmo ser considerada a questo central da LDB. Com efeito, no h como ignorar a constatao de que a exigncia de se fixar as diretrizes e bases da educao nacional implica diretamente o Sistema Nacional de Educao. E este um enunciado que pode ser demonstrado histrica e logicamente. Historicamente, a emergncia dos Estados nacionais no decorrer do sculo XIX foi acompanhada da implantao dos sistemas nacionais de ensino nos diferentes pases, como via para a erradicao do analfabetismo e universalizao da instruo popular. O Brasil foi retardando essa iniciativa e, com isso, foi acumulando um dficit histrico imenso no campo educacional, em contraste com os pases que instalaram os respectivos sistemas nacionais de ensino tanto na Europa e Amrica do Norte quanto na Amrica Latina, como ilustram os casos da Argentina, Chile e Uruguai. O Brasil ainda esperaria a dcada de 1930 para que o problema comeasse a ser formulado com maior clareza. O tema j aparece no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de 1932 e, a partir da Constituio de 1934, a competncia da Unio para legislar sobre as diretrizes da educao nacional marcou presena na viga mestra da nossa ordenao jurdica, a indicar a necessidade de normas comuns vlidas para toda a nao, orientando a organizao da educao em todo o pas na forma de sistema. Consequentemente, do ponto de vista histrico, a ideia de lei nacional de educao esteve sempre associada implantao do Sistema Nacional de Educao, como demonstra a experincia da maioria dos pases nos ltimos dois sculos. Do ponto de vista lgico, parece evidente a relao de implicao entre os conceitos de lei de diretrizes e bases da educao nacional e de
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sistema nacional de educao. Quando a Constituio determina que a Unio estabelea as diretrizes e bases da educao nacional, obviamente ela est pretendendo com isso que a educao, em todo o territrio do pas, seja organizada segundo diretrizes comuns e sobre bases tambm comuns. E a organizao educacional com essas caractersticas o que se chama Sistema Nacional de Educao. O fato de que, por se tratar de uma Repblica federativa, a Constituio reconhea tambm a competncia dos Estados para legislar em matria de educao em nada afeta o enunciado anterior. Com efeito, sistema no unidade da identidade, uma unidade monoltica, indiferenciada, mas unidade da diversidade, um todo que articula uma variedade de elementos que, ao se integrarem ao todo, nem por isso perdem a prpria identidade. Ao contrrio, participam do todo, integram o sistema, na forma das respectivas especificidades. Em outros termos: uma unidade monoltica to avessa ideia de sistema como uma multiplicidade desarticulada. Em verdade, sistematizar significa reunir, ordenar, articular elementos como partes de um todo. E este, agora articulado, passa a ser o sistema. Portanto, a construo de um Sistema Nacional de Educao nada tem de incompatvel com o regime federativo, pois o que a Federao seno a unidade de vrios estados que, preservando suas respectivas identidades, se articulam para assegurar interesses e necessidades comuns? E no exatamente por isso que a instncia que representa e administra o que h de comum entre os vrios entes federativos se chama, precisamente, Unio? Ora, assim sendo, a Federao postula, portanto, o sistema nacional que, no campo da educao, representa a unio dos vrios servios educacionais que se desenvolvem no mbito territorial dos diversos entes federativos que compem a Federao. Considerar, pois, como inconstitucional a incluso do tema relativo ao Sistema Nacional de Educao na LDB uma contradictio in terminis, a prpria contradio lgica. Isso porque a LDB implica o Sistema. H uma estreita relao entre a LDB e a sistematizao da educao. A educao assistemtica no objeto de legislao especfica. Veja-se, por exemplo, as questes referentes ao ptrio poder, s diverses pblicas etc., que podem ser consideradas atividades educativas segundo o prprio conceito adotado no Ttulo I da LDB de 1996. No
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entanto, tais questes so reguladas pelo Cdigo Civil. Quando se pensa numa lei especfica para a educao, porque se est visando a sua sistematizao e no apenas a sua institucionalizao. Antes de haver leis de educao, havia instituies educativas. Isso no implica, entretanto, a vinculao necessria da sistematizao legislao, ou seja: no necessrio que haja lei especfica de educao para que haja educao sistematizada; esta poder existir mesmo no existindo aquela. O que fica claro a vinculao necessria da lei especfica de educao sistematizao. Tal lei visar consolidar o sistema ou reform-lo, caso exista; ou, ento, institu-lo, ou, pelo menos, determinar as condies para que ele seja criado, caso no exista. Ora, em se tratando de uma lei que se prope a fixar as diretrizes e bases da educao nacional, mais ainda se impe a concluso antes apresentada. Com efeito, se por diretrizes e bases se entendem fins e meios, ao serem estes definidos em termos nacionais, pretende-se no apenas indicar os rumos para onde se quer caminhar, mas organizar a forma, isto , os meios atravs dos quais os fins sero atingidos. E a organizao intencional dos meios, com vistas a se atingir os fins educacionais preconizados em mbito nacional, o que se chama Sistema Nacional de Educao. No obstante essa evidncia, na trajetria da nova LDB houve aqueles protagonistas que incidiram nessa contradictio in terminis, opinando pela inconstitucionalidade do Ttulo relativo ao Sistema Nacional de Educao que integrava o Substitutivo Jorge Hage. Em consequncia, a referida denominao foi substituda por esta outra: Organizao da Educao Nacional. Em verdade, essa foi uma soluo de tipo nominalista, j que os que a postularam se satisfizeram com a mudana do nome sem se preocuparem com a manuteno do mesmo contedo. O vis nominalista talvez tenha tido mesmo algum peso, ao menos formalmente, pois se argumentava que na Constituio no aparecia a expresso Sistema Nacional de Educao, mas apenas sistemas de ensino. Aos que defendiam o sistema nacional, em contrapartida, preocupava exatamente o seu contedo, secundarizando a denominao, o que permitiu, nas negociaes, que se abrisse mo da expresso Sistema Nacional de Educao. Efetivamente, no projeto aprovado na Cmara, o Captulo que tratava Da Organizao da Educao Nacional preservava os mecanismos
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bsicos do sistema, entre os quais desempenhava papel central o Conselho Nacional de Educao secundado pelo Frum Nacional de Educao. Com a prevalncia do Substitutivo Darcy Ribeiro manteve-se a denominao (Organizao da Educao Nacional), mas o contedo foi fortemente alterado. O Ttulo IV Da Organizao da Educao Nacional , da LDB , est calcado no Substitutivo Darcy Ribeiro. Em consequncia, desapareceu o Frum Nacional de Educao. O Conselho Nacional de Educao (CNE), que estava inteiramente ausente do primeiro projeto D. Ribeiro, na verso final convertida em lei mereceu apenas uma meno no pargrafo primeiro do inciso IX do artigo 9. E isso era inevitvel, pois o CNE j havia sido criado por medida provisria originria do presidente Itamar Franco e reeditada por Fernando Henrique Cardoso, convertida pelo Congresso Nacional na Lei n. 9.131, de 24 de novembro de 1995. A razo invocada para a excluso do CNE do texto da LDB foi a denominada inconstitucionalidade por vcio de iniciativa, argumentando-se com o artigo 84, VI (compete privativamente ao Presidente da Repblica dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na forma da lei) e XXV (prover e extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei). Entendo que a interpretao supra discutvel, pois parte do entendimento prvio do CNE como sendo meramente um rgo administrativo federal. Na concepo de LDB que prevaleceu na Cmara, o CNE tinha outro carter: era uma instncia com funes deliberativas no mbito da educao, anlogas quelas exercidas pelo Legislativo e Judicirio no mbito da sociedade como um todo. Fica claro, no entanto, que no era esse, propriamente, o problema. Mesmo admitindo-se que estivesse configurado o vcio de iniciativa, o mesmo j teria sido sanado quando, por iniciativa do ministro da Educao Murlio Hingel, foi fechado o Conselho Federal de Educao (CFE) e institudo, por meio de medida provisria, o CNE. A questo, a, era o carter deliberativo do CNE que, segundo a interpretao tanto do governo Collor como do governo Fernando Henrique Cardoso, secundarizaria o MEC na tarefa de formular a poltica nacional de educao. O que se pretendia, no entanto, era instituir uma instncia com representao permanente da sociedade civil para compartilhar com o governo a formulao, acompanhamento e avaliao da
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poltica educacional. Tanto assim que, na verso aprovada pela Cmara, metade dos membros do CNE era escolhida pelo Presidente da Repblica. Deve-se destacar que, com esse encaminhamento, se pretendia evitar a descontinuidade que tem marcado a poltica educacional, o que conduz ao fracasso das tentativas de mudana, pois tudo volta estaca zero a cada troca de equipe de governo. Na verdade, cada governante quer imprimir a prpria marca, quer fazer a sua reforma. Com isso, interrompe o que havia sido iniciado na gesto anterior e a educao fica marcando passo, j que se trata de um assunto que s pode ser equacionado satisfatoriamente no mdio e longo prazos, jamais no curto prazo. E as consequncias recaem sobre a populao, que v indefinidamente adiado o atendimento de suas necessidades educacionais. As atribuies de articulao, coordenao e avaliao enfeixadas no mbito da Unio, vale dizer, do MEC, apesar das resistncias de carter nominalista, implicam, de algum modo, a ideia de Sistema Nacional de Educao. Enfim, o Titulo IV da LDB , denominado Da Organizao da Educao Nacional, tem incio com a reproduo do caput do artigo 211 da Constituio Federal, que estipula como tarefa da Unio, dos estados/Distrito Federal e dos municpios, a organizao, em regime de colaborao, dos seus sistemas de ensino (art. 8). Em seguida, so definidas as atribuies da Unio (art. 9), dos estados e do Distrito Federal (art. 10), dos municpios (art. 11), dos estabelecimentos de ensino (art. 12) e dos docentes (art. 13). Determina-se tambm a abrangncia dos sistemas de ensino federal (art. 16), estaduais, do Distrito Federal (art. 17) e dos municpios (art. 18) e se conclui com a classificao das instituies de ensino em pblicas e privadas (art. 19) e a especificao das categorias em que se enquadram as instituies privadas de ensino (art. 20). Na distribuio das competncias entre as diversas instncias de governo, a LDB atribui aos municpios a responsabilidade de manter a educao infantil, garantindo, com prioridade, o ensino fundamental. Aos estados cabe colaborar com os municpios na oferta de ensino fundamental e manter, com prioridade, o ensino mdio. Unio, no exerccio da coordenao nacional da poltica de educao, compete prestar assistncia tcnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municpios,
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estabelecer diretrizes curriculares e realizar a avaliao do rendimento escolar de todos os graus de ensino, alm de manter as prprias instituies de ensino que, juntamente com as escolas superiores privadas, comporo o sistema federal de ensino. Dentre as atribuies da Unio destaca-se, para os propsitos deste texto, o disposto no inciso I do artigo 9: elaborar o Plano Nacional de Educao, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Cabe observar que, se o ensino fundamental definido como prioridade dos municpios e o ensino mdio, prioridade dos estados, quando so definidas as atribuies da Unio no consta a prioridade ao ensino superior e sequer h referncia responsabilidade da Unio de manter universidades ou instituies de nvel superior. Tal omisso estaria sinalizando para uma possvel poltica da Unio de se desfazer das universidades federais ou, pelo menos, no priorizar o ensino superior. Mas a configurao da organizao da educao nacional no se esgota no Ttulo IV, que tem essa denominao. Dir-se-ia que a se trata apenas do aspecto formal, isto , define-se a forma da organizao, destacando-se, por isso, os mbitos de competncia dos sujeitos (agentes) da referida organizao. J o aspecto material, isto , o contedo (o objeto) da organizao da educao nacional definido nos ttulos seguintes. Com efeito, o Ttulo V Dos Nveis e das Modalidades de Educao e Ensino dispe sobre a Educao Bsica (Cap. II) que compreende a Educao Infantil (Seo II), o Ensino Fundamental (Seo III), o Ensino Mdio (Seo IV), e a Educao de Jovens e Adultos (Seo V). O mesmo Titulo V dispe ainda sobre a Educao Profissional (Captulo III), a Educao Superior (Cap. IV ) e a Educao Especial (Cap. V). Na sequncia, o Ttulo VI trata dos Profissionais da Educao e o Ttulo VII, dos Recursos Financeiros. Completando o arcabouo da organizao da educao nacional, o Ttulo VIII Das Disposies Gerais contm dispositivos relativos Educao Indgena e Educao a Distncia.

Sistema Nacional de Educao e Conselho Nacional de Educao


A primeira oportunidade de organizarmos um Sistema Nacional de Educao no Brasil ocorreu na dcada de 1930 com o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova e com a Constituio Federal de 1934, que inscreveu a exigncia de fixao, pela Unio, das diretrizes da educaEduc. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 769-787, jul.-set. 2010
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o nacional e a formulao do Plano Nacional de Educao. Esta oportunidade foi perdida com o advento do Estado Novo. Uma nova oportunidade se abriu em decorrncia da Constituio Federal de 1946, que reiterou a exigncia de fixao, por parte da Unio, das diretrizes e bases da educao nacional. J no projeto original, a questo da organizao do Sistema Nacional de Educao no foi assegurada vista da assimilao, feita pelos prprios renovadores, do sistema nacional tese da centralizao do ensino. Prevalecendo a viso descentralizadora, o eixo do projeto de LDB foi posto nos sistemas estaduais, admitindo-se o sistema federal em carter supletivo. Na sequncia, os interesses das escolas particulares, capitaneados pela Igreja Catlica e guiando-se pelo temor do suposto monoplio estatal do ensino, concorreram para afastar a preocupao com o Sistema Nacional de Educao. Finalmente, a terceira oportunidade nos foi dada pela elaborao da nova Lei de Diretrizes e Bases da educao nacional, em decorrncia da atual Constituio Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988. Desta vez, a organizao do Sistema Nacional de Educao foi inviabilizada pela interferncia governamental, que preferiu uma LDB minimalista para no comprometer sua poltica educacional que promovia a desresponsabilizao da Unio com a manuteno da educao, ao mesmo tempo em que concentrava em suas mos o controle, por meio de um sistema nacional de avaliao do ensino em todos os seus nveis e modalidades. Aps trs oportunidades perdidas, abriu-se, em 2010, uma nova possibilidade com a realizao da Conferncia Nacional de Educao (CONAE). Efetivamente, as concluses e encaminhamentos aprovados nesta Conferncia preveem a instituio no pas de um Sistema Nacional de Educao. Mas, para que isso venha a ocorrer, preciso que se garantam determinados requisitos. Em primeiro lugar, trata-se de construir um verdadeiro sistema, isto , um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com procedimentos tambm comuns, visando a assegurar educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas. No se trata, portanto, de se entender o Sistema Nacional de Educao como um grande guarda-chuva com a mera funo de abrigar 27 sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal, o prprio sistema
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federal de ensino e, no limite, 5.565 sistemas municipais de ensino, supostamente autnomos entre si. Se for aprovada uma proposta nesses termos, o Sistema Nacional de Educao se reduzir a uma mera formalidade, mantendo-se, no fundamental, o quadro de hoje com todas as contradies, desencontros, imprecises e improvisaes que marcam a situao atual, de fato avessa s exigncias da organizao da educao na forma de um sistema nacional. Penso que o risco apontado se faz presente na proposta contida no documento-base da CONAE quando enuncia a construo de um sistema nacional articulado de educao, isto , o sistema nacional teria a funo de simples articulador dos sistemas estaduais e municipais de ensino. Isso no basta. preciso instituir um sistema nacional em sentido prprio e que, portanto, no dependa das adeses autnomas e a posteriori de estados e municpios. Sua adeso ao sistema nacional deve decorrer da participao efetiva na sua construo, submetendo-se, em consequncia, s suas regras. No se trata, pois, de conferir a estados e municpios, a partir dos respectivos sistemas autnomos, a prerrogativa de aderir ou no a este ou quele aspecto que caracteriza o sistema nacional. Em segundo lugar, no se pode esquecer que o sistema s pode ser pblico. Portanto, no h que transigir com os direitos de educar dos particulares. As instituies privadas, em suas diferentes modalidades, integraro o sistema precisamente como particulares. Deve-se entender que, quanto mais autenticamente particulares elas forem, melhor se tipifica sua contribuio prpria para o desenvolvimento da educao brasileira. Portanto, no cabe travesti-las de pblicas, seja pela transferncia de recursos na forma de subsdios e isenes, seja pela transferncia de poder, admitindo-as na gesto e operao do complexo das instituies pblicas que integram o sistema. No se pode, tambm, enfraquecer o carter pblico do Sistema Nacional de Educao com a considerao de que a educao uma tarefa no apenas do governo, mas de toda a sociedade. De fato, no uma tarefa de governo, mas de Estado. E uma tarefa de toda a sociedade, na medida em que o Estado, como guardio do bem pblico, expressa, ou deveria expressar, os interesses de toda a sociedade, que deveria no apenas se sentir representada no Estado, mas vivenci-lo como coisa sua. Nesses termos, a forma pela qual a sociedade, em seu conjunto, estar cuidando da educao reforando seu carter pblico

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e cobrando do Estado a efetiva priorizao da educao. Deve-se, portanto, fazer reverter a tendncia, hoje em curso, de diluir as responsabilidades educativas do poder pblico, transferindo-as para iniciativas de filantropia e de voluntariado. Tal tendncia configura um retrocesso diante das conquistas do Estado moderno, que superou o estgio inicial da modernidade, quando a questo da instruo popular era tratada como um problema de caridade pblica. Essa fase foi ultrapassada pela tese da escola pblica universal, gratuita, leiga e obrigatria concebida como direito de todos e dever do Estado. As funes normativas e deliberativas do sistema sero exercidas pelo Conselho Nacional de Educao (CNE). Pensado como um rgo revestido das caractersticas de autonomia, representatividade e legitimidade, como uma instncia permanente e renovada por critrios e periodicidade distintos daqueles que vigoram no mbito da poltica partidria, o CNE estar, seno imune, pelo menos no to vulnervel aos interesses da poltica mida. Em analogia com o campo poltico, essa instncia exerce as funes correspondentes ao Legislativo e Judicirio, pois, alm de baixar as normas de funcionamento do sistema, julga as eventuais pendncias e decide, em ltima instncia, sobre os recursos das instncias inferiores. Assim sendo, trata-se de um rgo de Estado e no de governo. Deve, pois, como ocorre com os poderes Legislativo e Judicirio, gozar de autonomia financeira e administrativa, no podendo ficar, como hoje ocorre, na dependncia total do Executivo. Como rgo de Estado, sua composio no deve ocorrer por representaes das entidades sociais que, de alguma forma, se ligam educao, o que acabaria por lhe conferir um carter corporativo. Isso quer dizer que o critrio de indicao dos membros do CNE deve ter por base as qualificaes decorrentes da experincia no campo da educao, independentemente de seu vnculo maior ou menor com este ou aquele tipo de instituio, assim como neste ou naquele nvel ou modalidade de ensino. Na construo do Sistema Nacional de Educao deve-se ter como referncia o regime de colaborao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, conforme disposto na Constituio Federal. Na repartio das responsabilidades, os entes federativos concorrero na medida de suas peculiaridades e de suas competncias especficas consolidadas pela tradio e confirmadas pelo arcabouo jurdico.
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Assim, as normas bsicas que regularo o funcionamento do sistema sero de responsabilidade da Unio, consubstanciadas na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e no PNE , traduzidas e especificadas pelas medidas estabelecidas no mbito do CNE. Os estados podero expedir legislao complementar, adequando as normas gerais a eventuais particularidades locais. O financiamento do sistema ser compartilhado pelas trs instncias, conforme o regime dos fundos de desenvolvimento educacional. Assim, alm do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), que dever ser aperfeioado, cabe criar tambm um Fundo de Manuteno da Educao Superior (FUNDES). Se, no caso do FUNDEB, a maioria dos recursos provm de estados e municpios, cabendo Unio um papel complementar, em relao ao FUNDES a responsabilidade da Unio ser dominante, entrando os estados apenas em carter complementar, limitando-se aos casos de experincia j consolidada na manuteno de universidades. A formao de professores e a definio da carreira e condies de exerccio docente constituem algo que dificilmente pode ser confiado aos municpios. Com efeito, a prpria LDB, pelo inciso V do artigo 11, os impede de atuar na formao de professores, uma vez que podero se dedicar a outros nveis de ensino ulteriores ao fundamental somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino. Uma vez que a formao de professores ocorre, como regra, no nvel superior e, transitoriamente, no nvel mdio, essa atribuio escapa aos municpios. Segue-se que as questes relativas ao magistrio constituem matria de responsabilidade compartilhada entre Unio e estados. A responsabilidade principal dos municpios incidir sobre a construo e conservao dos prdios escolares e de seus equipamentos, assim como sobre a inspeo de suas condies de funcionamento, alm, claro, dos servios de apoio como merenda escolar, transporte escolar etc. Efetivamente, so esses os aspectos em que os municpios tm experincia consolidada. Estes, de modo geral, esto equipados para regular, por uma legislao prpria, a ocupao e uso do solo. Rotineiramente, cabe s prefeituras examinar projetos relacionados aos mais variados tipos de
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construo, verificando sua adequao finalidade da obra a ser construda. Assim, quer se trate de moradias, de hospitais, de restaurantes, de igrejas etc., o rgo municipal ir verificar se o projeto atende s caractersticas prprias do tipo de construo preconizado luz da finalidade que lhe caber cumprir. Ora, evidente que, em se tratando das escolas, as prefeituras tambm podem cumprir, sem qualquer dificuldade, essa funo. Obviamente, isso no impede que os municpios assumam, em carter complementar e nos limites de suas possibilidades, responsabilidades especficas no campo educacional, mesmo no mbito daquelas funes que cabem prioritariamente aos estados e Unio. Em suma, o Sistema Nacional de Educao integra e articula todos os nveis e modalidades de educao com todos os recursos e servios que lhes correspondem, organizados e geridos, em regime de colaborao, por todos os entes federativos, sob coordenao da Unio. Fica claro, pois, que a repartio das atribuies no implica a excluso da participao dos entes aos quais no cabe a responsabilidade direta pelo cumprimento daquela funo. Eles participaro por meio dos respectivos colegiados, acompanhando e apresentando subsdios que venham a tornar mais qualificadas as decises tomadas. E assumiro responsabilidades diretas nos aspectos que lhes correspondem, por meio das secretarias e conselhos estaduais de Educao e das secretarias e conselhos municipais de Educao, sempre que tal procedimento venha a concorrer para a flexibilizao e maior eficcia da operao do Sistema Nacional de Educao, sem prejuzo, evidentemente, do comum padro de qualidade que caracteriza o Sistema Nacional de Educao. Por fim e com certeza o mais importante, deve-se considerar com todo cuidado o problema do contedo da educao a ser desenvolvido no mbito de todo o sistema. Conforme os documentos legais, a comear pela Constituio Federal e LDB, a educao tem por finalidade o pleno desenvolvimento da pessoa, o preparo para o exerccio da cidadania e a qualificao para o trabalho. Levando-se em conta que esses fins se referem indistintamente a todos os membros da sociedade brasileira considerados individualmente, podemos interpretar, com Gramsci (1975), que o objetivo da educao conduzir cada indivduo at a condio de ser capaz de dirigir e controlar quem dirige. Fica claro que tal objetivo no poder ser atingido com currculos que pretendam conferir competncias para a realizao das tarefas
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rotineiras demandadas pela estrutura ocupacional, concentrando-se apenas na qualificao profissional e secundarizando o desenvolvimento da pessoa e o preparo para a cidadania. Diferentemente dessa tendncia dominante, a organizao curricular dos vrios nveis e modalidades de ensino dever tomar como referncia a forma de organizao da sociedade atual, assegurando sua plena compreenso por parte dos educandos. Isso significa que se deve promover a abertura da caixa-preta da chamada sociedade do conhecimento. A educao a ser ministrada dever garantir a todos o acesso aos fundamentos e pressupostos que tornaram possvel a revoluo microeletrnica, que a base tanto dos processos de automao que operam no sistema produtivo como das tecnologias da informao que se movem nos ambientes virtuais da comunicao eletrnica. Assim, alm de tornar acessveis os computadores e em vez de lanar a educao na esfera dos cursos a distncia de forma aodada, preciso garantir no apenas o domnio tcnico-operativo dessas tecnologias, mas a compreenso dos princpios cientficos e dos processos que as tornaram possveis. Se continuarmos pelos caminhos que estamos trilhando, no parece exagerado considerar que estamos, de fato, realizando aquelas profecias dos textos de fico cientfica que previram uma humanidade submetida ao jugo de suas prprias criaturas, sendo dirigida por mquinas engrenadas em processos automticos. Pois no deixa de ser verdade que, cada vez mais, nos relacionamos com os computadores, considerando-os fetichisticamente como pessoas a cujos desgnios ns nos sujeitamos e, sem conseguirmos compreend-los, atribumos a eles determinadas caractersticas psicolgicas traduzidas em expresses que os tcnicos utilizam para nos explicar seu comportamento, tais como: ele, o computador, no reagiu bem ao seu procedimento; ele assim mesmo, s vezes aceita o que voc prope e s vezes no aceita etc. Nas condies atuais, no mais suficiente alertar contra os perigos da racionalidade tcnica, advogando-se uma formao centrada numa cultura de base humanstica voltada para a filosofia, literatura, artes e cincias humanas revelia do desenvolvimento das chamadas cincias duras. preciso operar um giro da formao na direo de uma cultura de base cientfica que articule, num complexo compreensivo, as cincias humano-naturais que esto modificando profundamente as formas de vida, passando-as pelo crivo da reflexo filosfica e da expresso artstica e literria. este o desafio que o Sistema Nacional de Educao
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ter de enfrentar. Somente assim ser possvel, alm de qualificar para o trabalho, promover o pleno desenvolvimento da pessoa e o preparo para o exerccio da cidadania.

Plano Nacional de Educao e Frum Nacional de Educao


H uma ntima relao entre os conceitos de Sistema Nacional de Educao e Plano Nacional de Educao. Isso porque o sistema resulta da atividade sistematizada; e a ao sistematizada aquela que busca intencionalmente realizar determinadas finalidades. , pois, uma ao planejada. Sistema de ensino significa, assim, uma ordenao articulada dos vrios elementos necessrios consecuo dos objetivos educacionais preconizados para a populao qual se destina. Supe, portanto, o planejamento. Ora, se sistema a unidade de vrios elementos intencionalmente reunidos, de modo a formar um conjunto coerente e operante (Saviani, 2008, p. 80), as exigncias de intencionalidade e coerncia implicam que o sistema se organize e opere segundo um plano. Consequentemente, h uma estreita relao entre sistema de educao e plano de educao. Se o desenvolvimento do Sistema Educacional condicionado pelo Plano de Educao, no mbito do qual se definem as metas e os recursos com os quais o Sistema opera, a viabilidade do Plano de Educao depende do Sistema Educacional, pois nele e por ele que as metas previstas podero se tornar realidade. Podemos dizer que a formulao do Plano Nacional de Educao (PNE) se pe como uma exigncia para que o Sistema Nacional de Educao mantenha permanentemente suas caractersticas prprias. Com efeito, preciso atuar de modo sistematizado no sistema educacional; caso contrrio, ele tender a distanciar-se dos objetivos humanos, caracterizando-se especificamente como estrutura (resultado coletivo no intencional de prxis intencionais individuais). Com isso, o funcionamento do sistema acaba caindo numa rotina em que as aes se tornam mecnicas, automticas, rompendo-se o movimento dialtico ao-reflexo-ao que condio sine qua non da educao sistematizada e, portanto, da prtica educativa prpria do sistema educacional. Isso porque o modo de existncia do homem tal que uma prxis que se estrutura em funo de determinado(s) objetivo(s) no se encerra com a sua realizao, mas traz a exigncia da realizao de novos objetivos, projetandose numa nova prxis.
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Portanto, para que o sistema permanea vivo e no degenere em simples estrutura, burocratizando-se, necessrio manter continuamente, em termos coletivos, a intencionalidade das aes. Isso significa que em nenhum momento se deve perder de vista o carter racional das atividades desenvolvidas. E o plano educacional exatamente o instrumento que visa introduzir racionalidade na prtica educativa como condio para se superar o espontanesmo e as improvisaes, que so o oposto da educao sistematizada e de sua organizao na forma de sistema. Historicamente, no Brasil, podemos identificar a origem da ideia de plano na educao em 1932, com o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova que, diagnosticando a educao no Brasil, detectou a falta de unidade de plano e formulou um Plano de reconstruo educacional (Manifesto, 1984, p. 407). O conceito de plano, no Manifesto, assume o sentido de instrumento de introduo da racionalidade cientfica no campo da educao, em consonncia com o iderio escolanovista, para o qual os trabalhos cientficos no ramo da educao j nos faziam sentir, em toda a sua fora reconstrutora, o axioma de que se pode ser to cientfico no estudo e na resoluo dos problemas educativos, como nos da engenharia e das finanas (idem, ibid., p. 409). A Constituio brasileira de 1934 estabeleceu como competncia da Unio fixar o Plano Nacional de Educao a ser elaborado pelo Conselho Nacional de Educao. Durante o perodo do Estado Novo (1937-1945), Capanema entendeu que a promulgao de uma lei geral de ensino, ou seja, de um Cdigo da Educao Nacional, apresentava-se como condio prvia para a elaborao de um plano de educao (Horta, 1997, p. 149150), que, por sua vez, se constituiria na base e roteiro das providncias de governo no mbito educacional. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, de 1961, refere-se ao plano de educao, no pargrafo 2 do artigo 92, como instrumento de execuo dos fundos do ensino primrio, do ensino mdio e do ensino superior. Designado para relatar o Plano de Educao no CFE , Ansio Teixeira esclareceu o sentido do preceito legal e arquitetou um procedimento engenhoso para a distribuio dos recursos, detalhando-o no que se refere ao plano do Fundo Nacional do Ensino Primrio. Foi este
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procedimento que inspirou a criao, em 1996, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), orientao que foi mantida no FUNDEB, institudo em dezembro de 2006. A partir de 1964, o protagonismo no planejamento educacional se transferiu dos educadores para os tecnocratas, o que se expressou na subordinao do Ministrio da Educao (MEC) ao Ministrio do Planejamento, cujos corpos dirigente e tcnico eram, via de regra, oriundos da rea de formao das cincias econmicas. Nesse contexto, os planos para a rea de educao decorriam diretamente dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND ), recebendo, por isso mesmo, a denominao de Planos Setoriais de Educao e Cultura (PSEC). Quanto ao PNE atualmente em vigor, ele resultou de duas propostas: uma elaborada pelo MEC , na gesto Paulo Renato do governo FHC, e outra gestada no II Congresso Nacional de Educao. Em suma, na dcada de 1930, o conceito de plano assumiu o sentido de introduo da racionalidade cientfica na educao; no Estado Novo, metamorfoseou-se em instrumento destinado a revestir de racionalidade o controle poltico-ideolgico exercido pela poltica educacional; com a LDB de 1961 se converteu em instrumento de viabilizao da racionalidade distributiva dos recursos educacionais; no regime militar, caracterizou-se como instrumento de introduo da racionalidade tecnocrtica na educao; na Nova Repblica, sua marca foi o democratismo com o que a ideia de introduzir, pelo plano, uma espcie de racionalidade democrtica se revestiu de ambiguidade; finalmente, na era FHC, o plano se transmutou em instrumento de introduo da racionalidade financeira na educao. Considerando que o prazo de vigncia do atual PNE se esgota em 9 de janeiro de 2011, ser necessrio encaminhar ao Congresso Nacional o projeto do novo plano. preciso proceder a uma reviso cuidadosa do atual PNE, refazendo o diagnstico das necessidades educacionais a serem atendidas pelo sistema educacional. E esse trabalho dever, evidentemente, ser realizado j em perfeita sintonia com os encaminhamentos relativos construo do Sistema Nacional de Educao. Nesse trabalho, convm tirar proveito das lies decorrentes da elaborao do plano atual. Cabe repensar a sua estrutura, concentrandose nos aspectos fundamentais e, em consequncia, enxugando o texto e
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reduzindo o nmero de metas, seja pela aglutinao daquelas afins, seja fixando-se nos aspectos mais significativos. Isso se faz necessrio para viabilizar o acompanhamento e o controle, tendo em vista, por um lado, avaliar o grau em que o plano est sendo posto em prtica e, por outro, cobrar dos responsveis o efetivo cumprimento das metas. Com efeito, h de se convir que muito difcil para a populao ter presente um conjunto de 295 metas para acompanh-las de perto e vigiar para que sejam efetivadas. Ao efetuar o diagnstico e traar as metas, ser necessrio tomar como referncia os nveis e modalidades de ensino. Uma estratgia a ser adotada poder ser a definio das metas gerais, deixando-se o detalhamento para ser efetuado no mbito das instncias do Sistema Nacional de Educao, responsveis pela execuo das referidas metas. guisa de ilustrao, tomemos o seguinte exemplo: considerando-se que todas as questes de infraestrutura ligadas s condies de funcionamento e manuteno dos prdios escolares ficaro a cargo dos municpios, definida a meta, digamos, de adequao, em at cinco anos, de todas as escolas aos padres estabelecidos, cada municpio dever detalhar, luz de sua situao especfica, os procedimentos que conduziro ao cumprimento da meta no prazo estipulado. Uma ateno especial dever ser dada no PNE questo do financiamento, no porque seja garantia da realizao das metas, mas porque condio indispensvel ao seu cumprimento. Nesse aspecto, cabe considerar, luz do que se proclama como sendo prprio da sociedade do conhecimento, a educao como eixo do projeto de desenvolvimento do pas. Assim sendo, sero destinados recursos de grande monta para equipar plenamente o Sistema Nacional de Educao. Por esse caminho, ser possvel duplicar imediatamente o percentual do PIB investido em educao, saltando, j em 2011, no incio da vigncia do novo PNE, dos atuais 4,7% para 9,4%. Teramos a um patamar para tratar, de fato, a educao com o grau de prioridade que proclamado nos discursos. E isso plenamente vivel, porque os recursos investidos na educao no sero subtrados da economia, mas, ao contrrio, sero seu elemento propulsor, dinamizando seus diversos setores representados pela agricultura, indstria, comrcio e servios. Educao , pois, um bem de produo e no apenas um bem de consumo. Em sntese, aquilo que se impe a mudana do modelo de desenvolvimento econmico. At agora, o modelo vem tendo por eixo o
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automvel, o que se evidencia no fordismo, depois substitudo pelo toyotismo, com todos os efeitos colaterais negativos da decorrentes: verticalizao das cidades, congestionamento do trfego, poluio ambiental, aquecimento global, alm do seu carter concentrador da renda, com o aprofundamento das desigualdades sociais. A mudana desse eixo para a educao permitir um desenvolvimento com maior distribuio da renda e estimulador da igualdade social e, alm de no apresentar efeitos colaterais negativos, j trar consigo o antdoto aos efeitos negativos, como se constata na educao ambiental, na educao para o trnsito etc. Complementarmente reviso da estrutura do plano, necessrio atentar para os mecanismos a serem previstos, tendo em conta a garantia de que o plano seja, de fato, colocado em prtica. A Lei n. 10.172, que instituiu o atual PNE, previu, no artigo 3, avaliaes peridicas, estabelecendo, no 1, o acompanhamento de sua execuo pelo Poder Legislativo e determinando, no 2, que a primeira avaliao seria feita no quarto ano de vigncia do plano. No entanto, nada disso foi feito. importante que agora, na formulao do novo PNE, essas questes sejam devidamente equacionadas. Uma maneira de assegurar institucionalmente o processo de acompanhamento e avaliao da execuo do plano ser instituir, no mbito do Sistema Nacional de Educao, o Frum Nacional de Educao como rgo representativo da sociedade civil do campo educacional, que dever se reunir periodicamente, tendo como tarefa precpua o referido acompanhamento, com as atribuies de definir a poltica nacional de educao, as diretrizes da execuo oramentria, o Plano Nacional de Educao e, aps o perodo de vigncia do primeiro Plano Nacional de Educao, proceder avaliao diagnstica da sua execuo, redefinindo diretrizes, prioridades e objetivos, com vistas elaborao do novo Plano a ser executado no perodo subsequente. Dessa forma, o Frum dividir com o CNE a condio de instncia mxima de deliberao e avaliao do Sistema Nacional de Educao. Quanto composio do Frum, uma ideia a ser considerada seria a de que as entidades representativas da educao gozariam da prerrogativa, no de indicar representantes, mas de lanar candidatos que disputariam as vagas do Frum em eleies amplas, cujo colgio eleitoral seria constitudo por todas as pessoas envolvidas diretamente com a educao, tais como profissionais da rea, professores, alunos,
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pais de alunos e funcionrios das instituies escolares. Seria este, talvez, um mecanismo importante de organizao do campo pedaggico e de estmulo sua mobilizao e politizao. Recebido e aprovado em julho de 2010.

Referncias
GRAMSCI, A. Quaderni del carcere (edizione critica dellIstituto Gramsci a cura de Valentino Gerratana). Torino: Einaudi, 1975. 4v. HORTA, J.S.B. Plano Nacional de Educao: da tecnocracia participao democrtica. In: CURY , C.R.J.; HORTA , J.S.B.; B RITO ,V.L.A. Medo liberdade e compromisso democrtico: LDB e Plano Nacional de Educao. So Paulo: Editora do Brasil, 1997. p. 137-206. MANIFESTO dos Pioneiros da Educao Nova: 1932. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, DF , v. 65, n. 150, p. 407-425, maio/ago. 1984. SAVIANI, D. Educao brasileira: estrutura e sistema. 10. ed. Campinas: Autores Associados, 2008.

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