2004 年 1 月 　　　　　　　　　　山西大学学报 ( 哲学社会科学版) 　　　　　　　　　　J an.

,2004
第 27 卷 　第 1 期 　　　 Journal of Shanxi U niversity ( Philosop hy & Social Science) 　　　 Vol. 27 　No . 1

【法学研究】

论永佃权在完善我国农地使用权制度中的价值
周子良1 ,郜永昌2
( 1. 山西大学 法学院 ,山西 太原 030006 ;2. 西南政法大学 ,重庆 400031)

关键词 : 永佃权 ; 租金 ; 农地利益主体 ; 农地使用权

摘 　要 : 中国问题 ,在很大程度上是农民问题 ,而农民问题又主要是土地问题 。永佃权制度作
为改革现今农地使用制度的有益借鉴 , 已为许多学者所肯定 。但永佃权制度与农地承包经营权制
度在具体制度上如何对接 ,仍有进一步研究的必要 。我们认为 ,两种制度对接的基础是两者间诸多
的共同性 ; 依据永佃权制度 ,现行制度下“三提五统” 的征收 ,应以土地收益的一定比例为依据 ,而不
是以全村农民的收入为标准 ; 当永佃权在被赋予了物权性质的权利之后 ,农地主体间的利益不平衡
问题 ,能够得到较为妥善的解决 。
中图分类号 : D922. 32 　　文献标识码 : A 　　文章编号 : 1000 - 5935 ( 2004) 01 - 0057 - 07

　　中国问题 ,在很大程度上是农民问题 ,而农民问 在的环境已经发生了很大的改变 ,因此 ,越来越显露

题又主要是土地问题 。构建怎样的农地使用权制 出它的局限性 。首先 “承包经营”
, 一词 ,在实际运行
度 ,以保障农民的切身利益 ,是我国当代物权立法中 中已名不符实 。“承包经营”就其法律上的本来含
一个不容忽视的时代课题 。一些学者认为 , 现行农 义 ,应当由发包人投资 , 而由承包人经营 ; 承包土地
地承包经营权制度存在很多缺陷 , 应该借助永佃权 上的种植物 、养殖物 、
畜产品等 , 应当由发包人所有
制度进行物权化改造 。但是 , 现今对于农地承包经 并承担风险 ,承包人只承担善良管理人的责任 。在
营权缺陷的分析 ,以及永佃权权能 、农地本身所负载 农地改革初期 ,承包经营所需农地和其他生产资料
的利益等细节方面的研究 ,仍有进一步思考的必要 。 基本上由集体提供 ,承包人付出的基本是劳力 ,这大
体上符合承包经营的本来含义 。但随着承包经营制
　　一 　从土地承包经营权看我国现行农地使用权
的发展 ,承包农地的农民在农业生产中投资份额越
制度的缺陷
来越大 ,往往要自行负担农业生产资料 ( 除农地外 )
　　现行农地使用权制度是以土地承包经营权 ①为 的投资 。而集体 , 除农地本身外 , 很少作其他的投
基础构建的 。土地承包经营权在农村经济体制改革 入 。从农地承包制开始不久 , 农民便开始拥有承包
中发挥了相当大的作用 , 但是 , 这种农民自发的“创 农地产出物的所有权 ,并自行承担市场风险 ,这样无
造”被写入法律之后 ,由于土地承包经营权制度所存 论是从投资还是收益来看 , 土地承包经营权已经无

收稿日期 :2003 - 11 - 12
作者简介 : 周子良 ( 1962 - ) ,男 ,山西忻州人 ,山西大学法学院副教授 ,硕士生导师 ,主要研究方向为法律史学 、
法理学 ;
郜永昌 ( 1978 - ) ,男 ,山西忻州人 ,西南政法大学研究生院民商法学 2001 级研究生 ,主要研究方向为民法学 。
①　本文认为 ,此处应称为农地承包经营权 。因为农地与土地 、
农村土地三者概念也有不同 ,应该说在法学上土地应包括农地
与非农地 。而农村土地只是从地域来说 ,也应包括农地与农村建筑用地 。只是由于我国现行立法与理论几乎都对此不做
区分 ,为了学术对话的便利 , 姑且用之 。详细区分参见吴春燕 , 郜永昌 . 试论新型农地关系的法律构建 [J ] . 现代法学 ,
2003 , ( 1) :107 - 112.
57
法全部涵盖现行农地使用权制度的内容 , 而农民与
集体的农地承包关系也越来越简约为土地使用 ( 租
[1 ]
用) 关系 。 同时 , 承包经营权中的“包”, 更多地包
含着一种责任的意味 ,就是把整个任务包下来 ,因而
又含有担保 、保证完成的意味 , 以至于有学者认为 ,
[2 ]
农地承包经营合同属于劳动合同 。 对于承包经营
权及承包合同的性质 , 学者之间也有不同的观点 。
例如 ,有学者主要根据《民法通则》 的规定 ,认为土地
承包经营权属于物权 , 因为我国民法通则将其规定
在“与财产所有权有关的财产权”中 , 这里遵循的是
体系解释的方法 。而另外一些学者认为土地承包经
营权属于债权 ,主要依据是最高人民法院《关于审理
农业承包合同纠纷案件若干问题的规定 ( 试行) 》,因
为该解释主要采用了债法上的有关规则来处理承包
合同纠纷 ,采用了文义解释的方法 。前者是基于抽
象思考 ,后者是从实证判断出发 。形成这种分歧的
原因不只是解释方法上的不同 , 而且也与承包经营
权这一制度先天的缺陷有关 。
其次 ,有的学者撰文指出 ,土地承包经营权由于
制度设计与划分的缺陷 , 致使其既包含有传统民法
中永佃权的内容 , 又包含有传统民法中地上权的内
容 。传统民法理论认为 , 永佃权主要是为了从他人
土地上取得孳息所有权 , 地上权主要目的是取得添
附于土地上不动产 ( 主要是建筑物) 的所有权 。而我
国民法通则规定有国有土地使用权和土地承包经营
权 ,两者划分的基础是土地所有者与使用者身份的
不同 。对于国有土地使用权一般与地上权接近 。但
土地承包经营权因其相关法律规定模糊 , 在实践中
不作使用用途的区别 ,如在农地上种植果园或造林 ,
则事实上是属于地上权的内容 ,而种植一般农作物 ,
则属于永佃权的内容 。 [3 ]
这种解释实际上对于在土
地上种植果园或造林 ( 在我国台湾地区“民法”中称
为种植竹木) 进行了简单化的处理 。实际上 ,依据我
国台湾地区“民法典”( 第 832 条 ) 有关地上权的规
定 ,永佃权的客体与地上权的客体在种植竹木时会
出现交叉 。从永佃权与地上权的设立目的来看 , 为
农业目的种植竹木而使用他人土地 , 应属于永佃权
的内容 ,而为观赏 、
绿化等非农业目的而种植竹木应
属于地上权的内容 。我国的土地承包经营权在《民
法通则》
中规定粗疏 , 对此并没有做详细区分 , 这也
① 在农地领域 “法律失灵” ,
所设定的目的的现象 。例如 ,据朱冬亮先生的调查 ,有关农地 30 年延包的政策 ,在其所调查的闽西安仁乡不但受到村民
的抵制 ,而且大多数村并未执行这一政策 。详参见朱冬亮 . 社会变迁中的村级土地制度 [ M ] . 厦门 : 厦门大学出版社 ,
2003. 22 - 24 ,305 - 306.
58
是立法所存在的漏洞之一 。在中国社会科学院课题
组所起草的物权法草案中 , 将种植竹木分为两种情
形 :为农业目的种植竹木 , 应成立农地使用权 , 为非
农目的种植竹木 ,应成立基地使用权 ,这种区分应该
说较为科学 。
再次 ,作为债权性质的土地承包经营权 ,在实际
运行过程中也会产生如下缺陷 :1. 债权与物权相比 ,
从权利效力而言不具有排他性 , 无法像物权那样有
必要的方法或程序可以对抗来自发包人和其他行政
组织的干涉与侵害 ;2. 债权一般均具有期限 ,尤其是
农地承包经营权权限较短 , 容易诱发农户的短期经
营行为 ;3. 农村承包经营权的权利人的权利与承包
合同相关联 ,而这种合同的签订因为往往不能做到
双方当事人充分谈判与利益的充分较量 , 容易出现
“法律失灵”与“政策失灵”的现象 ①; 4. 在国家征收
土地的时候 ,因为农地承包经营权属于合同内部事
项 ,所以仅仅以发包人作为征收土地的当事人与补
偿人 ,而承包农地的农户的利益得不到充分的保障
或被忽视 。集体在收到补偿款的时候 , 往往利用其
他手段 ,对于征地补偿款进行截留或私分 ,如此往往
会侵害农户应得的利益 。
最后 ,所谓的承包经营权及其承包经营合同 ,实
际上还有一种负面的作用 , 就是使农村过剩人口在
农村内部消化 。国家通过家庭承包责任制来予以强
制其内部化 ,而国家很难支付农村过剩劳动力 ( 即实
[4 ]
实在在的农村失业人口 ) 的社会保障费用 。 但是
这种制度对于农业剩余劳动力所隐含的限制 , 在农
地经营效益相对于其他行业下降时是不起什么作用
的 ,农业劳动力会自动流向经营效益较好的行业 ,这
从我国每年的庞大的民工潮中就可以看出其实施效
果来 。
根据以上对于土地承包经营权概念 、
性质及实
际运行效果的分析可知 , 土地承包经营权不能成为
一个有效的法学术语 , 也不能成为进行法学分析的
规范性概念 。土地承包经营权主要来源于上世纪
80 年代农地改革中“包产到户”,也与当时在计划经
济体制下农地改革的农户所承担的各种责任 ( 例如
缴纳公粮 、
出义务工 、
积累工等责任 ) 相适应 。而现
今 ,在上述内容已在农村税费改革试点中被取消以
与“政策失灵”
主要是指 ,作为国家的正式制度的法律与政策在实践中 ,部分或全部达不到制定者
及农户所承担的责任 、 经营方式发生变化的情况下 ,
应借 用 国 外 的 永 佃 权 制 度 与 我 国 历 史 上 的 永 佃
制 ①、
永佃权制度 ,对土地承包经营权进行相应的改
造 ,从而稳定农地使用关系 。
　　二 　我国土地承包经营制度改革的多种思路与
以永佃权为主的物权化思路的分析
　　正如前文所述 , 现行土地承包经营权存在诸多
弊端 ,首先是因为其属于债权 , 只具有对内效力 , 不
具有对外效力 。司法机关介入土地承包合同的纠
纷 ,也只能依据债法的有关规则进行审理 。但是 ,缔
结一个真正的契约 , 首先是当事人在法律地位上平
等 ,而在许多农村 ,广大农户作为承包人很难与作为
发包人的村委会处于平等的地位 。加之土地发包人
借助行政权力进行干涉 , 常使农户权利受到侵害 。
而我国集体农地承包过程中 , 成员权观念的存在及
国家权力对于农村控制的弱化 , 也导致了乡村集体
( 尤其是村干部) 作为发包人任意变动现行耕地占有
现状的压力和动力 , ② 从而在大多数情况下损害承
包人依据契约所应获得的承包利益 。
对于土地承包经营权制度的改革 , 现今学者提
出多种解决方案 , 也有不少的论文发表 。但是基本
的思路是可以称之为“一元思路”“、两元思路” 和“多
元思路”。一元思路即是指借鉴大陆法系和我国历
史上存在的永佃制及民间永佃习惯 , 构造符合我国
国情的农地使用制度 。③与“一元思路”对应的是有
关农地改革的“两元思路”与“多元思路”。④
“两元思
路”是指基于对农地具有社会保障功能和经济发展
功能的判断 ,认为应将农地分为社会保障性农地和
经济发展性农地两类 ,从而对其分别进行制度设计 。
对于社会保障性农地 , 其制度设计应以公平为其首
要价值目标 ,同时 , 权利主体仅以本社区成员为限 ,
权利人的权利受到限制且权利期限较短 , 村集体也
享有调整农地的权利 ; 对于经济发展性农地 ,其制度
设计应以效益为其首要价值目标 , 权利人包括一切
生产经营者 ,同时赋予权力人较为完整的权利 。所
谓“多元思路” 是指因我国各地区间经济发展水平的
差异 ,从而在农地改革实践中存在多种自发创新的
农地改革模式 。如山东平度的“两田制”模式 , 广东
南海的“土地股份制” 模式 ,苏南地区的土地“规模经
营”
模式以及北京顺义“农场经营” 模式和贵州的“湄
潭模式”等 。那么 ,这些自发创新的模式能否在物权
法中统一规定 ,值得怀疑 ,因而应该坚持农地多元化
的现实 。上述主张基于对农地现实情况的实证判断
所提出的主张具有一定的合理性 。但是这种实证判
断的缺点也是十分明显的 。首先 ,农地改造的“两元
思路”,其实质就是一种扩大的“两田制”。现行局部
试验的“两田制”已经显现其不足 。比如在实践操作
中 ,两种不同性质的农地如何划分 ,又缺乏统一的可
供参照的具体标准 。如果缺乏相应的制度设计予以
配合 ,那么此种思路就会增加乡村集体借助行政权
力侵犯农户利益的借口 。如果将这种制度放大到全
国 “两田制”
, 能否有生命力则更值得怀疑 。其次 ,提
出农地改革“多元思路”主张的学者 , 对具体农地制
度的创新模式在其运行中应存在的条件和其产生的
消极后果缺乏认真的分析 。如山东平度的“两田
制”,是将农田分为口粮田与责任田 , 前者是实行平
均承包 ,后者实行竞标承包 。作为一种对农地所具

① 关于“永佃权” 与“永佃制”这两个语词从来源与内容来看应该存在区别 ,永佃权主要是指来源于古代希腊与罗马的分析性

概念 ,而永佃制则是对我国历史上存在由租佃契约衍生而来的永佃习惯的抽象概括 ,其中包括与永佃权制度并不相同的
“一田两主” 与“一田三主”的民间习惯 。有关两者的区别 ,详见周子良 . 永佃权的历史考察及其当代价值 [J ] . 现代法学 ,
( )
2002 , 2 :65 - 73.
② 所谓成员权是指在某一集体内部 ,因其集体成员的身份当然地取得的权利总称 。在农村承包领域 ,农民因 1950 年土地改
革及随后 30 年的人民公社的历史 ,使农民形成了平均占有农地的集体土地成员权意识 ,这对我国同一社区的所有农户而
言 ,构成了不断调整农地的理由与根据 。而这对于村干部而言 ,无形中也构成了压力 。而在农地实行承包经营之后 ,国家
权力从农村上收 ,村干部因村民实行农地承包及在农村推行村民自治 ,从而享有更多的自由权 ,通过频繁的土地调整来行
使自己的权力以实现自己的利益 , 这也构成了村干部调整农地关系的动力 。详见朱冬亮 . 社会变迁中的村级土地制度
[ M ] . 厦门 : 厦门大学出版社 ,2003. 19
③ 这些论文主要有 : 张全江 . 农村土地经营实行永佃权法律制度初论 [J ] . 河北法学 ,1989 , ( 3) ; 陈　 . 土地承包经营权物权化
与农地使用权制度的确立 [J ] . 中国法学 ,1996 , ( 3) ; 杨立新 . 论我国土地承包经营权的缺陷及其对策 — ——兼论建立地上权
与永佃权的必要性与紧迫性 [J ] . 河北法学 ,2000 , ( 1) ; 张国宏等 . 永佃权与我国农村土地承包经营制度的改革 [J ] . 河南政
法干部管理学院学报 ,2001 , ( 3) .
④ 宋红松 . 多元化与契约化 — ——农地使用制度改造的另一种思路 [ A ] . 法大评论 [ C ] . 北京 : 中国政法大学出版社 ,2001 ,213
- 248 ;曹诗权 ,朱广新 . 农地承包经营权物权化建构的基础与思路 [J ] . 法商研究 ,2001 , ( 3) :3 - 11.
59
有公平与效益两种价值进行折衷 , 有助于提高农地
效率 ,但是却有悖于农地制度自身应具有的一致性 。
而且现行有关农地政策也不提倡搞“两田制”。实践
中 ,有的地方出现发包人盲目增加承包费的情况 ,或
者借调地之机为村干部谋取不当利益 。苏南地区的
“规模经营”
与北京顺义地区的“农场经营”模式 , 也
只是在非农产业较为发达 , 剩余劳动力转移较为顺
利的地区才可以实行 。广东南海的土地股份制改
造 ,有 学 者 认 为 并 不 能 作 为 农 地 成 功 改 革 的 范
[5 ]
例 。 再次 , 上述主张也表明其对“一元思路”中以
永佃权为参照的物权化思路将释放的功能缺乏足够
认知 。在下文 ,我们将论述在永佃权模式下 ,永佃权
人享有使用权 、
抵押权 、
出资权 、
出租权及发包权等
权利 ,永佃权人享有丰富的权能 ,基本能够涵盖实践
中诸种农地制度的创新模式 。所以 , 以永佃权为基
础的物权化思路具有“两元思路”
与“多元思路”
所声
称的优点 ,多样的自发创新的农地制度 ,也能在永佃
权制度的构建中予以体现 。
将土地承包经营权改造为永佃权具有可行性 。
其主要理由在于 :1. 土地承包经营权与永佃权两者
的权利目的相同 ,都具有农用目的 ,即在他人土地上
进行耕作或畜牧以获取其种植物或畜产品 。2. 土地
承包经营权与永佃权都存在土地所有人与使用人人
格分离的情形 ,只不过永佃权人比土地所有权人人
格分离更为彻底 。3. 现行土地承包经营权改革的方
向就是使其权能接近于永佃权权能 , 只不过永佃权
人所享有的权能更为丰富与完整 。将土地承包经营
权改造为永佃权 , 就是实现农地使用权利科学化的
方法 。
将农地使用关系物权化 , 在农地上设立物权性
质的永佃权 ,有助于农地所有人与农地使用人明确
双方的权利与义务 , 从而增加权利人对于农地经营
的利益预期 。依据永佃权制度 , 永佃权人主要享有
下列权利 :1. 占有权 , 永佃权人有权占有他人农地 ;
2. 使用收益权 ,即永佃权人依农地使用目的 ,可以对
农地进行使用 、
收益 , 从农地上收取孳息 ; 3. 部分的
处分权 ,即永佃权人可以在不危及所有人权利的限
度内对其权利进行处分 。同时 ,永佃权既为物权 ,可
以准用相邻关系的有关规定行使相邻权 , 也可以对
于其权利受到妨害或有妨害之危险时 , 行使物权请
求权 。
永佃权人在享有的上述权利中 , 争议比较大的
是永佃权人能否对永佃权进行转让与抵押 。从各国
民法来看 ,并不一概否认永佃权人享有处分权 。日
60
本民法典第 272 条规定 , 永佃权人可以将其权利让
与他人 ,或于其权利存续期间 ,为耕作或畜牧而出租
土地 。意大利民法典第 965 条规定 , 永佃权人可以
以生前行为或临终行为对自己享有的权利进行处
分 。而我国台湾地区“民法”第 843 条规定 , 永佃权
人得将其权利让与他人 。在第 882 条中规定 , 地上
权、
永佃权及典权均得为抵押权的标的 。上述民法
典作如此规定 ,表明了永佃权作为一种财产权利 ,应
体现其自由流转的本性 。从我国农村现实情况来
看 ,农地作为大部分农户的大宗财产 ,如果不赋予其
对农地的完整的处分权 , 必然妨碍农户的融资与继
续经营 。如果认为永佃权人不能享有转让权与抵押
权 ,但赋予其出租权与发包权 ,事实上在权利设计上
存在一定程度的自相矛盾 。我们认为 , 对永佃权人
享有的完整的财产权利进行限制 , 应该有明确而正
当的理由 , 否则赋予农户的仍旧是“跛脚的权利”。
我国《农村土地承包法》
第 32 条规定 ,对于家庭承包
方式所取得的土地承包经营权在流转方式上 , 可以
采用转包 、
出租 、
互换 、
转让或者其他方式流转 ,由该
法条可知 ,家庭承包取得的土地 ,承包经营权不能采
取抵押的方式流转 。该法第 37 条规定 ,对于家庭承
包取得的土地承包经营权的转让 , 必须取得发包人
的同意 。而采用其他流转方式流转农地的 , 只需报
发包人备案 。这样限制的理由 , 据起草农村土地承
包法的学者陈锡文的观点 , 认为我国现在实行的是
一个不允许农民失去土地的制度 , 一方面是不允许
任何组织与个人去剥夺农民的土地承包权 , 第二也
不许农民为了眼前的利益随随便便丢掉自己的土
[6 ]
地。 《中华人民共和国民法 ( 草案 ) 》基本上延续了
土地承包法的规定 , 也对于土地承包权依据流转方
式的不同进行了相应的限制 ,而对于非家庭承包“四
荒地”
所形成的土地承包经营权有关流转的方式没
有做出任何规定 ( 参见该草案第 131 条) 。基于上述
相同的理由 ,中国社会科学院物权法课题组在起草
物权法草案建议稿时 ,就农地使用权制度的设计 ,限
制更为严格 ,认为不应赋予农地使用权人对于农地
使用权的转让权与抵押权 ,立法理由是 ,若赋予农地
使用权人转让权与抵押权 ,遇经济困难 ,例如天灾人
祸 ,农民将转让自己的农地使用权 ,势必重演农村两
[7 ]
极分化 ,出现大批无地少地农民的社会问题 。 但
我们认为这样的限制是值得商榷的 。主要有以下两
点理由 : 首先 ,从我国古代农地制度的演变中可以看
出 ,农地兼并的主要诱因是官僚地主和高利贷地主
的恶性兼并 ,而现行社会条件下 ,这一类人已经不复
存在 。其次 ,因为我国封建社会重农抑商的传统 ,过
去商人的地位低下 ,在经商富裕之后 ,首先想到的就
是买田置地 ,但是 ,商人的地位在现阶段已经有了很
大提高 ,反而农业的比较效益明显下降 。以防止农
地兼并作为理由来限制农地使用权人的权利 , 是以
我国封建社会历史经验与教训为参照系的 , 在市场
经济条件下能否适用 , 值得进一步思考 。①在王利明
教授起草的物权法草案建议稿中 , 赋予了农地承包
经营权人转让权 、出租权 、抵押权等权利 , 但对这些
权利基于农业目的的考虑而进行了相应的限制 。②
　　三 　永佃权制度下“租金”
的性质及其借鉴意义
永佃权的成立是否应以支付租金作为要件 ? 依
据我国台湾地区“民法”与日本等国家民法的规定 ,
应以支付佃租作为其成立要件 。而中国社会科学院
物权法课题组在提供的立法建议稿中认为 , 农地使
用权不以租金的支付为要件 。因为中国农业还处于
一个相对低水平的发展阶段 , 大多数农村人口还需
直接靠土地产出维系生活 。目前对于荒山 、荒地 、
荒 不科学 ,容易出现农民负担不均的现象 。因为同一
滩等的承包有时也是无偿的 , 发包人只以生态效益
为目的 。所以在其建议稿中对于农地使用权 , 并不
以租金作为其成立要件 。③
永佃权人租种土地 , 应向土地所有人支付佃租
作为其使用土地的对价 ,这是各国民事立法的通例 。
但我国建国以后 ,在很长的一段时间内 ,对于农村土
地 ( 包括农地与非农地 , 例如宅基地 、
乡村公用地及
乡村企业用地) 存在无偿使用的情况 , 而且 , 在农业
收益相对较低和农民向非农产业转移的途径不畅通
的情况下 , 农地承担着强大的社会保障的功能 , 所
以 ,有学者认为 ,承包费抵顶“三提五统”意味着农民
凭集体成员的身份无代价获得土地使用权 , 至少是
[8 ]
农民没有为土地使用支付与之相应的代价 。 实际
上 ,依据我国新一轮农地承包实践 , 村提留 、
乡统筹
实际上取代了土地承包费 , 作为今后土地承包经营
权人所负义务的主要方面 , 都是指农民应缴纳的不
超过上年纯收入的 5 %款项 , 而这笔款项目前是以
村农民人均收入作为计算标准 , 并由上而下分摊到
农户 。两者的区别在于 ,村提留 、
乡统筹是指资金的
[9 ]
去向问题 , 而承包费是指资金的来源问题 。 所以
说农地的使用在现今看来并不是无偿的 。故现行农
地承包制度下的租金与永佃权制度下的租金 ( 或称
为佃租) ,在将来的制度设计中可以对接 , 同时可以
克服统一征收提留 、 统筹的局限 。佃租是依据土地
租佃关系这种私法关系产生的合同内义务 , 以土地
收益为计算依据 , 且应使租金额不超过土地收益的
一定比例 ,租金也应交于土地所有人 。而社区 ( 应包
括乡村两级) 履行文教 、卫生 、
治安等公共事务职能
( 本质上是政府向广大农民提供公共产品) 所需费用
应以社区的所有受益人为征收对象 ( 现今主要是五
项统筹费用 ,包括 : 农村教育附加费 、
计划生育费 、
民
兵训练费 、优抚费和乡镇道路费五项内容) 。现行的
提留 、
统筹费用 ,以农民的人均收入作为计算标准并
村级社区农民兼业化是普遍现象 , 农民的有些收入
并非来自农地收益 , 有的农民非农收益要超过从农
地所获得的收益 。非农收益低的农民 ,对于提留 、统
筹费用的负担肯定比非农收益高的农民的负担要重
一些 。同时在城镇化过程中 ,因各种原因 ,存在农民
与农地相互脱离的现象 , 以农村人均收入作为计算
标准也混淆了提留 、统筹费用的不同性质 。本文认
为 ,以土地收益为标准来征收租金作为村提留和乡
统筹 ,体现了对于土地所有人权益的维护 。
　　四 　农地诸主体利益的现状与重构
在现行土地承包经营制下 , 存在国家 、
集体 、农
户三方利益主体 。对于国家而言 ,在民法中 ,事实上
不存在抽象的国家利益 、国家所有权 ,实际上是各级
政府的公法法人所有权 , 国家利益在经济生活中体

① 我国在 1950 年以后 ,对于农村出现的一些分地的农民卖地的现象 ,中央高层与学术界都认为土地改革后实行的土地私有

制会引起农村的两极分化 ,所以才急于推进合作化 ,推行集体经营方式 ,结果导致了农业生产的停滞 。现今对于农民所享
有的权利进行限制 ,也是基于这种考虑 ,那么这种思维的有效性有进一步探讨的必要 。有关具体分析见朱冬亮 . 社会变迁
中的村级土地制度 [ M ] . 厦门 : 厦门大学出版社 ,2003. 310 - 318.
② 应注意的是王利明教授不赞成使用永佃权这一制度 ,在其物权法立法理由中较详尽地阐述了永佃权与土地承包经营权的
区别 。我们认为 ,这三点理由都有值得商榷的地方 ,详见周子良 . 永佃权的历史考察及其当代价值 [J ] . 现代法学 ,2002 ,
( 2) :65 - 73.
③ 在这里需要说明的是 ,梁慧星 、 陈　先生在有关农地使用权租金的条文之下的立法理由中 ,认为农地使用权不以租金支付
为要件 ,但以有租金为常态 ,并认为租金不得超过土地收益的一定比例 。参见中国物权法研究课题组 . 中国物权法草案建
议稿 [ M ] . 北京 : 社会科学文献出版社 ,2000. 514 - 515 ,523.
61
 [ 10 ]
现为各级政府作为法人的利益 。 对于乡村集体而
言 ,因为我国法律规定的村级集体经济组织在很多
地方已经不复存在 ,从而缺乏其权利的代言人 ,所以
在实践中往往异化为乡村集体干部的利益 。对于农
户而言 ,实际上与农民是同义语 ,因为现行农地承包
经营 ,大部分是以户作为经营单位与统计单位 。对
于各级政府而言 ,其对农地享有最终控制权 、间接收
益权和对种植物种类的控制权 。对农地的最终控制
权 ,体现在我国土地征收制度上 ,因为征收集体土地
不但意味着集体土地的所有权消灭了 , 同时也意味
着在其上成立的土地承包经营权也随之消灭 ,而且 ,
征收农地从用途上来说 , 往往是对农地进行非农方
式的利用 ,此时在其上的土地承包经营权也就永久
消灭 。间接收益权 ,体现在国家的粮食收购政策上 ,
粮食收购政策表明 , 国家享有对农地收益的部分权
利 ,可以理解为对农地收益所征收的一种间接税 ,但
我国现已全面放开粮价 。对种植物种类的控制权 ,
体现在国家为了保证粮食安全而对重要农作物的播
种面积的控制 。对于村集体而言 , 其拥有选择农地
使用制度的权利 、调整农地的权利 、 收取承包费的权
利和限制农地承包权转让的权利 。在农地承包经营
实践中 ,乡村集体 ( 乡村干部 ) 往往在调整农地及农
地征收过程中谋取自己的利益 。在我国农地立法与
实践中 ,农户对农地享有的权利包括成员权 、 使用
[ 11 ]
权、收益权和有限的转让权与继承权 。 农地利益
由国家 、
集体与农户三方分享 ,也被农民形象地称为
“交够国家的 ,留足集体的 ,剩下都是自己的 。 ”但是 ,
从现行农地使用制度来看 ,三类主体享有农地利益 ,
不但存在先后顺序之分 , 而且三者之间享有利益的
界限并未在法律上做出明确的界定 。于是在农地经
营实践中 ,往往由于农地经营的比较效益下降和市
场风险的增加 ,农民在收益较小而不足以支付农地
经营成本时 ,或者在其他行业的比较效益较高的情
况下转向其他行业 。由此导致的后果是 , 当农地收
益不断下降时 ,会出现农地资源的浪费 ,如有的农村
出现的耕地“撂耕”“、抛荒”
和“两栖农”
的现象 ,都直
接或间接地与其农地收益相对下降有关 。在这种情
况下 ,首先是损害了农民的自身利益 , 同时 , 因为国
家与集体对于农地收益享有直接或间接的利益 , 所
以使三方主体的制度的利益一并受到了损害 。
而在永佃权制度的模式下 , 三方主体对于农地
利益有相对明确的界限 。国家行使土地征收的权利
时 ,在考虑农地所有人利益的同时 ,应充分考虑到农
地使用权人作为物权人的利益 , 对征收的土地必须
给予公平合理的补偿 。①因为土地承包经营权已经
为永佃权所代替 ,前者所包含“包”的那种行政责任
的意味已经被剔除 ,此时 ,国家 ( 事实上为各级政府)
对于种植种类的控制则应该依据市场化的方法进
行 ,而不能对农民种植农作物用行政方法强制控制 ,
否则在变幻莫测的市场上 , 可能由农民来承担经营
失败的风险 ,就会对农民的继续经营造成困难 。集
体包括乡村集体 ,尤其是乡镇集体 ( 实际上以乡镇政
府为代表 ) , 在现今财政与税收体制不完善的情况
下 ,为了增加财源 , 极易以种种手段侵害农民的利
益 。对于村集体而言 ,在现行承包制下 ,基于农地非
农利用存在巨额的价差 , 村集体往往在其他财源不
足的情况下 ,将农地转为非农利用 。而一旦赋予农
民物权性质的永佃权之后 , 农民则足以以其物权性
质的权利 ,对抗其他主体对其利益的侵害 。永佃权
人对农地所享有的权利是较为完整的权利 , 其权利
必定通过土地登记程序而受到国家法律的充分保
护 。同时在赋予其自由处分农地的权利后 , 农民对
于自己是否离开农地有自主的决定权 , 有利于加快
农地市场化步伐 。
　　五 　结语
农地使用关系的稳定 , 需要赋予农地权利人物
权性质的权利 ,构建永佃权制度无疑是一种较优的
思路 。但是我们认为 ,设定一种权利并非难事 ,重要
的是这种纸面上的权利只有转化为现实的权利 , 才
能有效的保证农民的权利不被侵害 。在农村 , 实行
财政与税收制度和农村社会保障等制度的全面改革
及推行村民自治制度 ,是实现农民权利的必要条件 。
尤其是我国在入世之后 , 中国农业面临着与国外优

① 值得注意的是在安徽芜湖进行土地流转改革试点中 ,因为流转中土地所有权并没有改变 ,土地利益的分配格局也出现了

有利于基层利益的变化 。其大体做法是 , 摒弃了原来征地制度的产值概念而引入了地价概念 , 集体土地收益由市 、 县
( 区) 、乡镇与村集体经济组织进行分配 ,而且市级与县级逐步不参加分配 ,县 、 乡镇 、
村集体经济所分得的流转收益金被要
求用于城镇基础设施建设 。同时农民将获得更多的补偿款和社会保障 。参见易颖 . 芜湖土地之变 [ N ] . 南方周末 ,2003 -
09 - 11 ( 4) . 另外 ,依据中央有关文件精神 ,将按照保障农民权益 、
控制征地规模的原则 ,改革征地制度 ,完善征地程序 。同
时严格界定公益性和经营性建设用地 ,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制 ,并及时给予农民合理补偿 。详见
中共中央第十六届三中全会《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》
62
势农业的竞争 ,这更显示出加快农地使用权制度改 京 : 中国经济出版社 ,2000. 212.
革及其配套制度改革的紧迫性 。 [6 ] 马革非 . 让农民自己为土地做主 —
——访土地承包法 ( 草
案) 起草领导小组成员陈锡文 [J ] . 南方周末 ,2001 - 01 -
11 ( 2) .
参考文献 :
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学研究 ,1984 , ( 3) :39 - 43. 题 ,2001 , ( 8) :13.

[ 9 ] 陈健 . 中国土地使用权制度 [ M ] . 北京 : 机械工业出版社 ,
[ 3 ] 杨立新 . 论我国土地承包经营权的缺陷及其对策 —
——兼
论建立地上权与永佃权的必要性与紧迫性 [J ] . 河北法 2003. 91.
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忠 . 论物权法 [ C] . 北京 : 法律出版社 ,2001. 487 - 491.
[ 11 ] 宋红松 . 多元化与契约化 —
——农地使用制度改造的另一
03 - 14 ( 10) .
[5 ] 迟福林 . 走入 21 世纪的中国农村土地制度改革 [ M ] . 北
种思路 [ A ] . 法大评论 [ C ] . 北京 : 中国政法大学出版社 ,
2001. 213 - 248.

On the Value of Emphyteusis in the Course of

Perfecting the System of Rural Land Usage

ZHOU Zi - liang1 , GAO Yong - chang2

( 1 . School of L aw , S han x i U ni versit y , Taiy uan 030006 , Chi na ;
2 . S out hw est U ni versit y of Political Science an d L aw , Chongqi ng 400031 , Chi na )

Key words :emp hyteusis ;rent s ;t he subject s of interest s in t he rural land ;t he using right of t he rural land
Abstract :The problems in China are mainly peasant ry problems ,of which t he main part is t he problem of t he
land in village area. Generally speaking ,it is popular to t he researchers in t his field t hat emp hyteusis shall be t he
substit ute for t he tenancies right in t he rural land usage. The t hesis argues t hat it is necessary to f urt her st udy
t he shifting of t he tenancies right in t he rural land usage to emp hyteusis. Then ,t he t hesis makes comment s on
t he value of emp hyteusis bot h in t he reform of t he taxes and fees system and for t he balancing of interest s of t he
state ,t he collective and t he peasant ry.

( 责任编辑 　魏晓虹)

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