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N 112

O uso dos instrumentos de financiamento para a poltica urbana no Brasil

20 de setembro de 2011
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Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli de Correa Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fbio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Comunicados do Ipea Os Comunicados do Ipea tm por objetivo antecipar estudos e pesquisas mais amplas conduzidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com uma comunicao sinttica e objetiva e sem a pretenso de encerrar o debate sobre os temas que aborda, mas motiv-lo. Em geral, so sucedidos por notas tcnicas, textos para discusso, livros e demais publicaes. Os Comunicados so elaborados pela assessoria tcnica da Presidncia do Instituto e por tcnicos de planejamento e pesquisa de todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais de cem tcnicos participaram da produo e divulgao de tais documentos, sob os mais variados temas. A partir do nmero 40, eles deixam de ser Comunicados da Presidncia e passam a se chamar Comunicados do Ipea. A nova denominao sintetiza todo o processo produtivo desses estudos e sua institucionalizao em todas as diretorias e reas tcnicas do Ipea.

Introduo1

Este Comunicado busca discutir a participao dos instrumentos clssicos de arrecadao municipal para o desenvolvimento das cidades em contraponto com os recursos diretos do Governo Federal, pontuando as diferenas regionais decorrentes da capacidade de gesto e porte dos municpios, alm da participao do capital privado nesse papel. Um aspecto que merece destaque a distino entre os instrumentos clssicos e queles previstos pelo Estatuto das Cidades, destinados exclusivamente ao financiamento da Poltica Urbana, cujos recursos esto vinculados s diretrizes do planejamento urbano municipal. A Constituio de 1988 transferiu ao municpio o papel de regular a poltica urbana das cidades. Apesar da grande responsabilidade dos municpios, a CF/1988 procurou ampliar sua fonte de receitas, em que se destacam o IPTU (imposto direto sobre imveis localizados na zona urbana), e o ISS (imposto indireto sobre a prestao de servios definidos em lei federal complementar). Alm deles, existe o ITBI, as taxas urbanas, as contribuies econmicas e a contribuio de melhoria. A CF/1988 no apenas incentivou arrecadao prpria municipal, mas tambm ampliou o sistema de transferncias intergovernamentais da Constituio de 1967. Com perfil redistributivo e para reduzir as disparidades entre os municpios, reforou o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), composto por impostos federais, que tem critrios que beneficiam, sobretudo os municpios com maior populao e menor renda per capita. Por outro lado, desvinculando o sistema de transferncias intergovernamentais de um papel completamente distributivo, aumentou a Quota Parte do ICMS, que passou a transferir 25% da arrecadao do imposto estadual ao municpio onde houve o fato gerador do imposto. Alm disso, h as transferncias intergovernamentais vinculadas sade e educao e diversas formas de convnios celebrados entre Unio, Estados e Municpios.
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Colaboraram para este Comunicado Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior, Vicente Correia Lima

Neto, Maria da Piedade Morais, e Marco Aurlio Costa, tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur); Luciana Acioly e Andr Calixtre, tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astep). A finalizao deste documento contou com o apoio da Assessoria de Comunicao do Ipea (Ascom). Este texto foi elaborado a partir do Cap 24 do Livro Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas", publicado pelo Ipea em Novembro de 2010. O livro na pode ser consultado na ntegra na pgina oficial (www.ipea.gov.br).

No obstante os instrumentos clssicos tributrios presentes no Cdigo Tributrio Nacional desde a dcada de 1970 e expandidos na Constituio de 1988, a aprovao da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, mais conhecida como Estatuto das Cidades, ampliou a gama de instrumentos urbansticos que tambm possuem carter financeiro, com o qual a municipalidade pode dispor para executar e financiar sua poltica urbana. O Comunicado divide-se em quatro sees, alm desta introduo. A primeiras trs sees tratam da arrecadao prpria municipal e as posteriores, do IPTU, do ISS, do ITBI, das taxas municipais, das contribuies econmicas e de melhoria. A ltima seo trata dos instrumentos recentes estabelecidos pelo Estatuto das Cidades. Por fim, as consideraes finais.

1. A arrecadao tributria municipal A arrecadao tributria prpria dos municpios compreende basicamente a arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), do Imposto sobre Servios (ISS), do Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) e das taxas e contribuies econmicas e de melhoria que financiam atividades estatais especficas. Os municpios tambm podem introduzir taxas de prestao de servios, taxas de poder de polcia e contribuies econmicas, alm da contribuio de melhoria. Em tese, as taxas e contribuies econmicas so uma contrapartida atividade estatal, com receita plenamente vinculada quela atividade. A Contribuio de Melhoria seria a compensao financeira sociedade da valorizao imobiliria particular decorrente de obras pblicas. Como exemplos das taxas de prestao de servios, tm-se a Taxa de Coleta de Lixo e a Taxa de Limpeza Pblica. J as taxas de poder de polcia englobam a Taxa de Fiscalizao e Funcionamento de Atividade Comercial (Alvar), a Taxa de Fiscalizao de Obras e a Taxa de Vigilncia Sanitria, entre outras taxas de fiscalizao da ordem econmica que possam ser institudas. Entre as contribuies econmicas destaca-se a Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica, que remunera o municpio pelo gasto com a conta de iluminao pblica da cidade e que pode ser cobrada diretamente na fatura de energia eltrica. Somando-se o IPTU, o ISS, o ITBI, as taxas e as contribuies econmicas, chaga-se a arrecadao tributria prpria municipal. J a receita lquida compe-se basicamente da soma das receitas tributrias, das receitas com transferncias e das receitas patrimoniais, entre outras. A participao da receita lquida dos municpios brasileiros em relao ao PIB est em patamares similares ao de outros pases, conforme 4

mostra a tabela 1, porm isso ocorre por causa do alto volume de transferncias governamentais e no da arrecadao tributria prpria. No Brasil, a arrecadao tributria prpria representou, em mdia, apenas 20,3%2 das receitas correntes dos municpios entre 2002 e 2007.

Tabela 1: Participao no Gasto Pblico Consolidado no PIB por Ente Subnacional. Pases: mdia 2002-7, em %

Pas Argentina (1) Brasil Colmbia Chile frica do Sul Espanha Frana

Local 2,37 7,02 6,17 2,89 6,68 6,00 10,57

Estadual 5,35 12,89 4,19 n.d. 12,45 13,91 n.d.

Pas Blgica Alemanha Itlia Polnia Reino Unido Canad Austrlia

Local 5,58 7,19 14,55 12,95 12,50 7,34 2,32

Estadual 11,74 12,04 n.d. n.d. n.d. 21,46 14,09

Fonte: FMI (2009) e Finbra (2002-7) (1) mdia de 2002 a 2004.

Como o Brasil apresenta 5.564 municpios heterogneos, h elevadas diferenas (desvio-padro) nas arrecadaes entre eles, mesmo em nveis regionais. A tabela 2 mostra e evoluo da arrecadao tributria e das transferncias em termos per capita (valores reais de dezembro de 2008, indexados ao IPCA) por ranking de arrecadao3, faixa populacional e grupo de Grande Regio.

Esse indicador representa a mdia entre 2002 e 2007 da razo entre o somatrio das receitas tributrias e o somatrio das receitas correntes. 3 O ranking do indicador de arrecadao per capita foi utilizado para se enfatizar a heterogeneidade das arrecadaes, que em termos mdios podem gerar falsas concluses. De fato, quando se analisa as freqncias de arrecadao prpria ou de tributos especficos, a partir do percentil 70, comea haver um aumento exponencial dos indicadores

Tabela 2: Arrecadao Prpria per capita (ATP) e Receitas Transferncias Correntes (RTC) per capita por ranking de arrecadao prpria per capita, faixa populacional e grupo de Grande Regio. Brasil: 1999-2010, mdia trienal

Classe Ranking Arrecadao prpria per capita

Indicador 80% piores ATP RTC 5% melhores ATP RTC At 50 mil ATP RTC

1999-2001 19,35 533,54 324,92 810,18 44,98 635,82 100,61 609,23 266,63 645,97 55,53 474,10 201,05 729,23 151,49 655,29
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2002-2004 33,26 668,80 355,32 930,14 54,67 829,40 119,62 746,74 303,37 750,10 65,18 612,23 235,21 868,74 174,58 777,31

2005-2007 45,73 849,24 436,90 1.126,15 76,85 1.067,73 156,98 957,36 369,53 898,31 90,57 799,13 296,53 1.061,62 218,90 968,71

2008-2010 59,91 1.034,33 574,19 1.192,76 99,57 1.265,73 198,42 1.085,84 451,54 938,25 132,01 956,73 384,97 1.146,74 279,95 1.079,87

Populao (hab.)

50-200 mil

ATP RTC

Acima 200 mil

ATP RTC

Grupo de Grande Regio

N/NE

ATP RTC

S/SE/CO

ATP RTC

Brasil

ATP RTC

(Em R$ de Dez/08, IPCA) Fonte: Finbra (STN)

Como se observa na tabela 2, os municpios pertencentes classe dos 80% com piores indicadores de arrecadao prpria cresceram de uma mdia real de R$ 19,35 per capita, no trinio 1999-2001, para cerca de R$ 60, no trinio 2008-2010. J na classe dos 5% municpios com melhores indicadores, a arrecadao prpria cresceu de uma mdia real de R$ 325 per capita, no trinio 1999-2001, para pouco mais de R$ 570, no trinio 2008-2010. Observa-se uma elevada diferena entre as duas classes citadas. A classe dos 5% melhores municpios obtiveram no perodo analisado uma mdia 10 vezes superior a classe dos 80% piores. Esse fato preocupante e mostra que h espao para o incremento da arrecadao prpria em boa parte dos municpios brasileiros. O argumento de que os municpios brasileiros no incrementam sua arrecadao prpria

STN Secretaria do Tesouro Nacional. Finanas do Brasil (Finbra). Braslia, 2008. Disponvel em: www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios

por preguia fiscal5 no vlido, pois foram as cidades com maior arrecadao prpria que receberam mais transferncias (incluindo as transferncias federais, estaduais e as voluntrias). Obviamente montar uma estrutura fazendria e jurdica para a cobrana efetiva dos impostos municipais exige economias de escala, alto investimento e capital humano. Logo, cidades pequenas e com poucos recursos tm elevada dificuldade em implantar essas medidas. Alm disso, uma boa parte das transferncias constitui-se de quotas partes de ICMS e IPVA, significando que essas cidades tm uma base tributria mais ampla na cobrana do ISS, do IPTU e das taxas urbanas. Por faixa populacional, a tabela 3 mostra que as cidades com mais de 200 mil habitantes obtiveram uma arrecadao prpria per capita cerca de cinco vezes superior a das cidades com at 50 mil habitantes, no obstante o valor per capita das transferncias ter sido um pouco superior nas cidades menos populosas. Em termos regionais, a disparidade alta, com o Centro-Sul arrecadando quase trs vezes mais que o Norte-Nordeste no perodo analisado. As transferncias tambm foram maiores no Centro-Sul (devido a Quota Parte do ICMS, j que o FPM tende a ser bem mais isonmico no seu critrio de rateio), embora tenha havido, no Norte-Nordeste, um maior crescimento no fluxo de transferncias, por causa do aumento da arrecadao federal. No trinio 1999-2001, o Centro-Sul tinha, em mdia, 155% das transferncias per capita do Norte-Nordeste. No ltimo trinio (2008-2010), o ndice caiu para 120%. Comumente, na anlise de finanas municipais, ao invs de se utilizar os dados de arrecadao prpria deflacionados, utiliza-se a participao da arrecadao prpria nas receitas correntes. Esse indicador, porm, pode gerar falsas concluses sobre o dinamismo das arrecadaes municipais, visto que houve um elevado aumento, aps o Plano Real, da arrecadao dos impostos federais e do ICMS, aumentando sobremaneira o nvel das transferncias. Logo, a participao da arrecadao prpria nas receitas municipais se manteve constante e at caiu levemente a partir de 1999, mas isso no quer dizer que no houve incremento nos tributos municipais. A tabela 3 mostra melhor esse quadro. At mesmo os 5% melhores municpios em arrecadao prpria, a
Preguia Fiscal o termo segundo a qual a descentralizao apoiada fortemente em transferncias implicaria desestmulo explorao de bases prprias de arrecadao, uma vez que estas possuem um elevado custo poltico perante o eleitorado local, conforme Affonso, Rui. (1996). Os Municpios e os Desafios da Federao no Brasil. So Paulo. Em Perspectiva, 10(3) 1996 & Mendes, E. L. Descentralizao, finanas pblicas e desenvolvimento local: a experincia de 10 municpios do nordeste brasileiro. In: IX Seminrio Internacional da Red Iberoamericana de Investigadores en Globalizacion y Territrio. Anais... Argentina, 2006.
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participao dos tributos municipais nas receitas manteve-se constante, em torno de 30% das receitas. Nas cidades acima de 200 mil habitantes, a participao dos tributos prprios nas receitas tambm permaneceu estvel.

Tabela 3: Participao da Arrecadao Prpria na Receita Corrente Municipal por ranking de arrecadao prpria, faixa populacional e Grupo de Grande Regio. Brasil: 1999-2010, por trinio (Em%)

Classe Ranking Arrecadao Prpria per capita Populao (hab.) Grupo de Grande Regio Total Fonte: FINBRA (STN)

Indicador 80% piores 5% melhores At 50 mil 50-200 mil Acima 200 mil N/NE S/SE/CO Brasil

1999-2001 4,0 30,2 6,3 14,9 29,5 10,6 21,9 19,3

2002-2004 5,2 31,2 6,5 14,5 29,6 10,0 22,0 19,0

2005-2007 5,6 31,5 6,7 14,1 29,1 10,2 21,8 18,9

2008-2010 5,7 32,2 7,0 14,3 29,4 10,6 22,3 19,1

Os dados de arrecadao apresentados permitem vrias afirmaes. Verifica-se que h grande concentrao geogrfica dos indicadores de arrecadao, mostrando o forte impacto regional. Os municpios da Regio Nordeste apresentam fraco desempenho, mesmo se comparados com outras cidades de regies diferentes que tenham mesma populao, renda e PIB. Provavelmente, a guerra fiscal e o custo poltico de uma poltica tributria ativa, dentro de um municpio rodeado por outros que no cobram seus impostos eficientemente, so fatores que explicam a baixa arrecadao no Nordeste.

2. Os impostos e taxas municipais

2.1. IPTU O IPTU possui grande potencial, visto que o valor de mercado de todo o patrimnio imobilirio urbano do pas altssimo. Pesquisas realizadas pelo Ipea6 estimaram o valor do estoque imobilirio residencial brasileiro em aproximadamente um Produto Interno Bruto7. Caso se computasse o valor dos terrenos urbanos, dos imveis vagos ou de uso ocasional e dos imveis comerciais e industriais, a base tributria do IPTU seria ainda maior. A tabela 4 revela a distribuio regional do parque residencial urbano, a arrecadao do IPTU, o PIB e a populao urbana no Brasil.

Tabela 4: Distribuio do Patrimnio Residencial Imobilirio Urbano e da Arrecadao do IPTU, do PIB e da Populao. Brasil, Regies, 2003

Patrimnio Regio Residencial Urbano (%) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 2,8 10,0 63,5 17,3 6,4 100,0

Arrecadao IPTU (%) 0,9 6,1 74,3 13,2 5,4 100,0

PIB (%)

Populao Urbana (%) 6,5 23,9 47,5 14,7 7,3 100,0

4,8 12,8 55,8 17,7 9,0 100,0

Fonte: IBGE/PNAD 2003 e IBGE/POF 2002-3. Elaborao: Ipea.

De acordo com a tabela 4, quase dois teros do estoque de patrimnio imobilirio de uso residencial esto na Regio Sudeste, concentrao maior que a do Produto Interno Bruto (PIB). Obviamente, caso considerssemos toda base tributria do IPTU, incluindo os imveis de uso comercial e industrial, alm dos terrenos urbanos, a concentrao no Sudeste seria maior. Com relao arrecadao do IPTU, a tabela 4
Eustquio J. Reis, Paulo Tafner e Luis Otvio Reiff (2001). Distribuio de riqueza imobiliria e de renda no Brasil: 1992-1999. Rio de Janeiro: IPEA, Dimac. (Seminrios DIMAC / IPEA; 75) & Carvalho Jr (2009). Aspectos Distributivos do IPTU e do Patrimnio Imobilirio das Famlias Brasileiras. Rio de Janeiro: IPEA, Texto para Discusso n 1417. Deve-se salientar que o PIB basicamente o fluxo de bens e servios produzidos no pas e o Patrimnio Residencial Urbano estoque de capital, maior que o PIB.
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mostra que na Regio Sudeste esto concentrados quase trs quartos de toda a arrecadao nacional, em virtude da maior concentrao de imveis residenciais, comerciais e industriais. Como os dados de patrimnio so de imveis apenas residenciais e o valor do IPTU superior no Sul e Sudeste, pode-se indagar se a arrecadao do imposto no estaria concentrada, no Brasil, em imveis no-residenciais. Sabe-se que o IPTU tem carter direto quando recai sobre contribuintes de imveis residenciais, mas podem ser repassados ao consumidor pelo setor produtivo, como um item de custo fixo, no caso da tributao de imveis comerciais ou industriais. Logo, melhor politicamente para o municpio concentrar a arrecadao em imveis noresidenciais. Alm disso, como abordado anteriormente, o IPTU um imposto que exige elevado investimento inicial (tecnolgico e de capital humano) e talvez os municpios menores tenham dificuldades em montar uma estrutura arrecadatria efetiva. Com relao aos aspectos distributivos, verifica-se alta regressividade do IPTU, devido aos critrios utilizados pelos municpios para clculo do valor venal dos imveis e as polticas de isenes e descontos, quando se analisa apenas os contribuintes que realmente pagam o imposto. Existe, porm, um fato que ocorre freqentemente na distribuio da carga tributria de impostos diretos, que a baixa proporo de pagantes nos extratos mais pobres e, com isso, a tributao global costuma ser progressiva. Tal fato ocorre mesmo com uma estrutura de alquotas e uma avaliao imobiliria regressiva (ou seja, quando o prprio sistema tributrio tem perfil regressivo). Como, no Brasil, apenas 32,6% de domiclios declararam pagar IPTU em 2003, a carga do IPTU foi progressiva no geral, pois os pagantes tm imveis de valor mais alto. As tabelas 5 e 6 ilustram a distribuio da carga tributria e a proporo de pagantes.

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Tabela 5: Proporo de Pagantes e Carga Tributria do IPTU (Global e por Pagantes). Brasil e Grandes Regies, 2003 (em %)

Regio

Proporo Pagantes (%)

Tributao mdia do IPTU entre a populao em geral (% do Valor Imvel)

Tributao mdia do IPTU entre os contribuintes do imposto (% do Valor do Imvel) 2,33 1,29 0,95 1,05 1,19 1,01

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil

10,0 12,4 42,9 39,6 26,8 32,6

0,43 0,40 0,58 0,58 0,49 0,55

Fonte: Carvalho (2009) e IBGE/POF 2002-3

Tabela 6: Proporo de Pagantes e Carga Tributria do IPTU entre os Pagantes. Brasil e Grandes Regies por Classe de Percentil de Valor de Imvel, 2003 (em %)

Regio

Indicador % de Pagantes Tributao IPTU

Percentil de Valor de Imvel 0-50 50-90 13,2 1,18 54,2 1,28 49,6 1,50 34,1 1,09 44,2 1,47 90-100 42,2 0,69 74,7 0,59 68,1 0,61 53,7 0,61 68,7 0,66

Norte/Nordeste

4,9 2,67 27,6 2,66 25,9 2,16 15,6 2,41 16,0 3,27

Sudeste

% de Pagantes Tributao IPTU

Sul

% de Pagantes Tributao IPTU % de Pagantes Tributao IPTU

Centro-Oeste

Brasil

% de Pagantes Tributao IPTU

Fonte: Carvalho (2009) e IBGE/POF 2002-3

A tabela 5 mostra que, para o ano de 2003, apenas um tero dos domiclios no Brasil contriburam para o IPTU. H elevada variao regional. O Norte e Nordeste tm ao redor de 11% de domiclios contribuintes do IPTU, em oposio ao Sudeste que possui 43%. A tributao efetiva sobre a propriedade imobiliria no Brasil se situa em 0,55%, mas no Nordeste esse indicador de apenas 0,40%, devido ao baixo nmero de

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pagantes da regio. Caso se considere apenas o universo de contribuintes do IPTU, a tributao efetiva mdia se situa em 1% do valor da propriedade8. J a Tabela 6 traz o perfil distributivo do IPTU por percentil de valor de imvel e Grande Regio. Observa-se que entre os 50% dos imveis residenciais de menor valor no Brasil, apenas 16% pagam o imposto. Nos 10% mais valorados, a proporo de contribuintes chega a 68,7% e, nos demais extratos intermedirios, a 44,2%. Isso demonstra que o prprio fato do imvel ser contribuinte do IPTU, ou seja, legalizado e devidamente cadastrado pela administrao municipal, um elemento importante no seu valor. Os dados apresentados foram retirados da POF 2002-3, que apresenta uma amostra representativa de todos os domiclios do pas, legalizados ou no. Com relao distribuio da carga tributria entre os contribuintes, a regressividade foi elevadssima. Sem diferenas regionais significativas, os 50% dos imveis menos valorados, que eram contribuintes do IPTU, sofriam uma tributao efetiva entre 2,5% e 3% do seu valor e os 10% mais valorados eram tributados em apenas 0,6% do seu valor. Ou seja, entre os 50% imveis menos valorados do pas, aqueles 16% que pagavam o imposto eram tributados em propores quatro a cinco vezes maiores que os 10% mais valorados. 2.1.1. A arrecadao do IPTU no Brasil A tabela 7 ilustra alguns indicadores de arrecadao do per capita IPTU. Tem-se que ela aumentou menos que os principais impostos brasileiros, sendo 36% em termos reais, entre 1999 e 2010, tanto nacionalmente quanto nas trs classes populacionais: at 50 mil habitantes, entre 50 e 200 mil habitantes e acima de 200 mil habitantes. O indicador passou, em termos reais mdios per capita, de R$ 54, no perodo 1999-2001, para R$ 74, em 2008-2010, mesmo com todos os incentivos financeiros e legais contemplados a partir de 2000. Dentre os incentivos, destacam-se a permisso constitucional para a progressividade e seletividade das alquotas do IPTU (EC 29/2000), a regulamentao da progressividade no tempo (Lei 10.257/2001 Estatuto das Cidades), a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e o financiamento da melhoria da estrutura tributria local por meio do Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros PNAFm. Alm disso, mais recentemente houve a regulamentao dos consrcios pblicos por meio da Lei

Observa-se que muitas vezes o IPTU vem cobrado juntamente com outras taxas urbanas e provavelmente muitos entrevistados da POF 2002-3 no desmembraram os tributos nas suas declaraes, tornando a carga tributria maior.

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1.1107/2005. Os consrcios pblicos so instrumentos importantes que permitem ganhos de economias de escala na administrao tributria de pequenas cidades. necessrio haver certa economia de escala para que a administrao municipal possa contar com capital fsico e humano, alm de uma estrutura jurdica fortalecida na cobrana de seus impostos, o que s vezes algo impossvel em cidades menores. A complexidade da tributao do IPTU grande, pois engloba o cadastramento detalhado de vrias caractersticas dos imveis, avaliao imobiliria atravs de tcnicas estatsticas e constante atualizao desses procedimentos. A tabela 7 mostra que a arrecadao do IPTU beneficia apenas um grupo seleto de municpios. Tabela 7: Arrecadao de IPTU per capita por ranking de arrecadao per capita, populao e Grupo de Grande Regio. Brasil: 1999-2010, por trinio

Classe Ranking Arrecadao IPTU per capita Populao (hab.) Grupo de Grande Regio Total

Indicador 80% piores 5% melhores At 50 mil 50-200 mil Acima 200 mil N/NE S/SE/CO Brasil

1999-2001 3,79 147,56 15,24 36,97 94,93 12,11 75,48 53,92

2002-2004 4,39 157,94 15,42 40,19 106,93 12,21 86,80 60,20

2005-2007 5,25 167,92 17,71 44,12 110,02 14,24 92,09 65,05

2008-2010 6,61 184,31 19,87 49,21 124,52 16,58 104,71 73,46

(Em R$ de Dez/08, IPCA) Fonte: Finbra (STN)

2.2. O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza ISS O ISS um imposto municipal, inserido no art. 155 II da CF/88, que incide sobre uma lista de servios descritos em lei, excetuando os servios telefnicos e de fornecimento de energia eltrica, que so tributados pelo ICMS. Dependendo do tipo de servio prestado, a alquota efetiva do ISS pode ser maior, devido ao fato dele ser um imposto cumulativo, diferentemente do ICMS. Logo, setores com alta participao de servios em sua cadeia produtiva acabam penalizados com uma alquota efetiva maior que os servios destinados ao consumidor final. Do ponto de vista distributivo, os consumidores que possuem alta participao dos servios (servios educacionais, mdicos, beleza, diverses, entre outros) em suas

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despesas pessoais so beneficiados com uma tributao mais baixa do ISS do que os consumidores que gastam mais o seu oramento com produtos sujeitos ao ICMS imposto que possui alquota mdia bem mais alta. Isso provoca a regressividade do imposto, pois alimentos e medicamentos so produtos significativos da cesta de consumo das famlias mais pobres e esto sujeitos a uma maior tributao que os servios. J os servios tm maior impacto na cesta do consumo da populao mais rica. A tabela 8, a seguir, mostra, com dados extrados da POF 2002-3, a importncia de alguns itens de servios tributveis pelo ISS9 na cesta de consumo dos extratos de renda da populao.

Tabela 8: Participao de alguns Servios (Tributveis pelo ISS) na Renda Domiciliar. Brasil, 2003, por percentil de renda domiciliar (em %)

Tipo de Servios Mdicos Educacionais Esttica e Beleza Diverso e Lazer Reparos de Bens Durveis Transporte Urbano Outros Total Fonte: POF 2002-2003 (IBGE)

Participao Na Renda Domiciliar por Percentil (mdia %) 0-50 0,58 0,16 0,68 0,17 0,43 2,76 0,48 5,26 50-90 1,18 1,23 0,82 0,30 0,53 1,84 1,25 7,15 90-100 1,90 4,43 1,02 0,39 0,61 0,59 2,26 11,20 Total (mdia) 0,96 1,01 0,77 0,24 0,49 2,17 0,97 6,61

Observa-se que o consumo de servios tributveis pelo ISS apresenta padro progressivo de acordo com a renda em quatro dos seis tipos de servios listados. Isto , conforme se aumenta a renda, a participao do consumo de servios aumenta mais que proporcionalmente. Servios educacionais, a includos no apenas educao fundamental e superior, mas cursos de idiomas, auto-escola, profissionalizantes, entre outros, corresponderam, em mdia, a 4,43% das despesas dos 10% mais ricos e apenas 0,16% dos 50% mais pobres. Apesar de a legislao federal permitir a cobrana de ISS sobre servios educacionais de ensino fundamental, mdio e superior, a maioria dos
Cesta de servios tributveis pelo ISS no quer dizer tributao efetiva do imposto, pois muitos municpios concedem iseno tributria a determinados tipos de servios permitidos pela Lei Complementar 116/2003, sobretudo servios mdicos e educacionais.
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municpios provavelmente isentam tais prestadores, restando apenas os demais cursos de ensino. O mesmo ocorre com servios mdicos, onde os 10% mais ricos dedicam em mdia 1,90% de sua renda no consumo de tais servios10 e os 50% mais pobres, apenas 0,59%. Nesse caso, provavelmente h isenes abrangentes de ISS em determinados servios mdicos na maior parte dos municpios brasileiros. Em diverses e lazer tambm houve um perfil regressivo do consumo, mas nos servios de esttica e beleza no foi to elevada. Isso mostra que a classe mais baixa de renda tambm consome significativamente esse tipo servio, geralmente prestados no mercado informal da economia. Os 50% mais pobres dedicavam 0,68% de sua renda com servios de esttica e beleza e os 10% mais ricos cerca de 1%. O nico caso em que houve progressividade no consumo de um servio tributvel pelo ISS foi o de transporte urbano (que tambm costuma se valer de iseno de ISS na maioria dos municpios). Os 50% mais pobres gastavam em mdia 2,76%11 do seu oramento com transporte urbano e os 10% mais ricos, apenas 0,59% (cinco vezes menos). Isso se justifica porque 49,6% das famlias do dcimo mais rico possuam automvel em 2003. A prpria base tributria do ISS altamente concentrada regionalmente, pois servios uma atividade consumida, sobretudo, por empresas e consumidores de renda mais alta. Alm disso, o local de prestao dos servios mais caros e complexos costuma ser os principais centros urbanos que, pelo modelo de federalismo existente, no transferem os recursos arrecadados aos municpios vizinhos. Com relao arrecadao do ISS, a tabela 9 resume a evoluo da arrecadao per capita do ISS por perodo, ranking do indicador, faixa populacional e Grupo de Grande Regio.

No est computado no caso o gasto dessas famlias com seguro de sade. O indicador de gasto com transporte pblico representa uma mdia nacional, englobando tanto os domiclios que utilizam transporte pblico para locomoo diria como aqueles que no utilizam. No caso se considerssemos somente os usurios dirios de transporte pblico, a participao desse item na despesa domiciliar seria muito maior.
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Tabela 9: Arrecadao per capita do ISS por ranking de arrecadao per capita, faixa populacional e Grupo de Grande Regio. Brasil: 1999-2010, mdia trinio.
Classe Ranking Arrecadao ISS per capita Populao (hab.) Grupo de Grande Regio Total 50-200 mil Acima 200 mil N/NE S/SE/CO Brasil 32,04 121,04 29,00 81,24 61,13 46,19 132,10 34,96 93,47 72,61 67,32 165,81 50,27 125,08 101,29 91,93 225,04 67,37 174,03 136,21 Indicador 80% piores 5% melhores At 50 mil 1999-2001 4,19 144,76 13,81 2002-2004 7,22 174,97 17,85 2005-2007 13,32 251,12 29,16 2008-2010 26,13 338,43 44,32

(Em R$ de dez. 2008 pelo IPCA) Fonte: Finbra (STN)

Analisando a tabela 9, verifica-se que persiste a elevada heterogeneidade na arrecadao do ISS, igualmente a dos outros impostos municipais. At 2004, os indicadores de arrecadao per capita do ISS eram similares aos do IPTU. Como efeito da Lei Complementar 116/2003, porm, a arrecadao do ISS aumentou enormemente e, no trinio 2008-2010, j era quase duas vezes superior ao IPTU. No trinio 20082010, no Norte e Nordeste, a diferena entre IPTU e ISS j quatro vezes superior, o que refora o baixssimo dinamismo do IPTU nessas regies. Isso se justifica, obviamente, pela concentrao da maior parte da rede de servios sujeitos a tributao do ISS nas grandes cidades.

2.3. O Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis (ITBI) O Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI) um tributo de competncia municipal, conforme o art.156, II, da CF/1988. O ITBI tem como fato gerador a transmisso de propriedade de bens imveis, tanto urbanos quanto rurais, exceto quando a transmisso decorrer de herana ou doao, nesse caso sujeitando-se ao Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doaes (estadual). Apesar de o ITBI ser um tributo com finalidade apenas fiscal e a CF 1988 estabelecer autonomia para os municpios definirem as suas alquotas, em geral, ela de 2% (em poucos municpios h casos de alquotas ligeiramente inferiores ou superiores). Isso porque, no ordenamento

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constitucional anterior12, havia uma determinao de que as alquotas deveriam se situar entre 2% e 6%, reduzindo para 0,5% da parte financiada de um imvel comprado por meio do Sistema Financeiro de Habitao SFH (Caixa Econmica Federal). Na realidade, os municpios mantiveram o mesmo padro do ordenamento anterior, mesmo depois que a CF/88 autorizou a aplicao de alquotas maiores13. O municpio tambm livre para estabelecer se a base de clculo do ITBI o valor venal para fins do IPTU, se o valor declarado da transao ou se ele prprio estabelece uma Pauta de Valores para o ITBI. Apesar do valor da transao imobiliria revelar a capacidade contributiva, o Supremo Tribunal Federal entende que o ITBI no pode ser progressivo14. A possibilidade de tributao da transao de propriedade rural um fator muito importante, que poderia ser mais bem explorado e que pode beneficiar os municpios pequenos e rurais. Isso porque, para o imvel ser considerado urbano necessrio inseri-lo no permetro urbano, alm da oferta de servios pblicos perto do imvel, como determina o Cdigo Tributrio Nacional. O ITBI possui uma sinergia muito forte com o IPTU, pois os valores das transaes imobilirias declaradas nas guias de pagamento do imposto podem servir de base para atualizao da PGV afim de uma melhor adequao dos valores venais aos de mercado. Por outro lado, uma PGV atualizada impede subdeclaraes de transaes imobilirias para evitar menor pagamento de ITBI e Imposto de Renda, alm de prticas de lavagem de dinheiro, entre outras fraudes. A tabela 9 mostra um panorama da arrecadao do ITBI no Brasil de 1999 a 2010.

Regulamentado pelo art. 8 do Ato Complementar n. 27/66 Observa-se que os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria no so inflacionrios, logo um incremento do ITBI apenas reduziria o valor de mercado da propriedade tributada, transferindo o excedente do vendedor para o Estado. 14 No caso do IPTU foi necessria uma emenda constituio (EC 29/2000) para permitir que os municpios pudessem adotar alquotas progressivas ou seletivas somente neste imposto.
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Tabela 10: Arrecadao per capita do ITBI por ranking de arrecadao per capita, faixa populacional e Grupo de Grande Regio. Brasil: 1999-2010, mdia trinio.

Classe Ranking de Arrecadao de ITBI per capita Populao (hab.)

Indicador 80% piores 5% melhores At 50 mil 50-200 mil Acima 200 mil N/NE

1999-2001 2,67 34,14 5,23 7,12 18,34 3,37 15,29 11,23

2002-2004 3,20 38,21 6,48 7,81 18,86 3,42 16,79 12,02

2005-2007 3,84 45,80 7,57 9,86 22,88 5,01 21,02 14,99

2008-2010 6,78 64,22 10,15 15,74 35,65 8,13 30,97 22,87

Regio Total

S/SE/CO -

(Em R$ de dez. 2008 pelo IPCA) Fonte: Finbra (STN)

De acordo com a tabela 10, a arrecadao do ITBI entre os 80% municpios com menores arrecadaes per capita est um pouco abaixo a do IPTU (mesmo o IPTU tendo uma base tributria infinitamente maior). Dentre os melhores municpios com arrecadao de ITBI per capita, destacam-se os municpios tursticos e de veraneio, j que possuem pequena populao residente, mas um mercado imobilirio aquecido. Porm h casos exitosos de municpios maiores, como Porto Alegre e Niteri, com arrecadao per capita superior a R$ 50, indicando maior eficincia na arrecadao do imposto. Por outro lado, municpios como Belm, So Luiz e os localizados na Baixada Fluminense arrecadam menos que R$ 5 per capita do tributo, indicando ineficincia e grande informalidade no mercado imobilirio dessas cidades. Os pequenos municpios com grandes extenses territoriais do Centro-Oeste e do Norte do Paran regies de fronteiras agrcolas tm um indicador significativo de ITBI per capita. o caso de Caiapnia e Serranpolis, em Gois. O primeiro possui 16 mil habitantes e 602 mil hectares de estabelecimentos agropecurios e o segundo possui 7,3 mil habitantes e 431 mil hectares de estabelecimentos agropecurios. J Cocalinho, no Mato Grosso, possui 16 mil habitantes, e 1,2 milho de hectares em estabelecimentos agropecurios. Essas trs cidades se situam entre o 1% de municpios com melhores indicadores de arrecadao de ITBI per capita. Esse fato poderia ser usado como poltica pblica para incrementar a arrecadao prpria de pequenos municpios rurais. Em mdia, nesses pequenos municpios rurais, a arrecadao anual do ITBI mais que

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o dobro do que a Unio arrecada anualmente naquele municpio com o Imposto Territorial Rural - ITR. Tal fato se ope fortemente ao princpio de que a centralizao da arrecadao tributria mais eficiente.

3. As taxas municipais de prestao de servios e de poder de polcia e as contribuies para custeio da iluminao pblica e de melhoria

3.1. Taxas de prestao de servios As trs principais taxas de prestao de servios municipais so a Taxa de Limpeza Pblica, a Taxa de Coleta de Lixo e a Taxa de Iluminao Pblica. Esta ltima vinha sendo declarada inconstitucional pelo judicirio desde a dcada de 1990 e foi necessria a promulgao da EC 39/2002 para permitir expressamente no texto constitucional o tributo, agora sob a forma de Contribuio Econmica, denominada Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica - Cosip15. Ainda baixa, mas est ocorrendo um crescimento na arrecadao das taxas municipais, em virtude da base tributria da Cosip e a facilidade de sua cobrana. Nas Regies Norte e Nordeste a arrecadao mdia per capita entre 2005 e 2007 foi cerca de R$ 15 e nas Regies Sudeste e Sul foi de R$ 31, nveis semelhantes ao do ITBI. Observam-se diferentes valores paras as Taxas de Limpeza e/ou Coleta de Lixo de algumas grandes cidades brasileiras. Os critrios para definio dos valores dessas taxas costumam ser complexos e geralmente levam em considerao a localizao, tamanho e uso do imvel, alm da freqncia mensal ou semanal de coleta de lixo realizada. Em geral, nas grandes cidades brasileiras aqui selecionadas, a Taxa de Coleta de Lixo ou Limpeza Pblica (conforme o caso), variaram entre R$ 1 a R$ 2 por metro quadrado no imvel residencial (no caso dos estabelecimentos comerciais e de hospitais, os valores so bem mais altos). Exceo Campinas, que chega a cobrar entre R$ 7 e R$ 9 por metro quadrado residencial, mas Curitiba e Belo horizonte, por outro lado, cobram taxas nicas entre R$ 140 e R$ 240 para as residncias. So Paulo aboliu a taxa em 2006, mas chegou a cobrar, no curto perodo de existncia da taxa, at R$ 432 para as residncias de mais alto padro. J em Braslia e no Rio de Janeiro, o valor mximo da taxa para imveis residenciais foi de R$ 230 e R$ 560, respectivamente.
Atravs dos dados da base do Finbra, da Secretaria de Tesouro Nacional, selecionou-se as receitas referentes tanto as taxas de prestao de servios como a contribuies econmicas, pois a partir de 2003 houve um grande decrscimo das receitas de taxas em virtude da transferncia da antiga Taxa de Iluminao Pblica para a Cosip.
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De acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, de 2005, as taxas de lixo ou de limpeza pblica existiam em 52% dos municpios brasileiros. A frequncia delas foi baixa nas Regies Norte e Nordeste (somente 25% dos municpios), mas bastante elevada nos municpios do Sul e Sudeste, onde 76% dos municpios dos declararam ter institudo pelo menos uma das duas.

3.2. Taxas de poder de polcia Segundo o art. 145 da CF 1988, a Unio, estados e municpios podem cobrar taxas em razo do exerccio do poder de polcia. J o CTN, em seu art. 78, considera poder de polcia a atividade da administrao pblica que regula e fiscaliza alguma prtica e que verifica o cumprimento das exigncias legais. Como exemplo, tem-se a construo de um prdio ou a instalao de uma empresa que devem obedecer s leis de zoneamento e de segurana, cabendo administrao pblica verificar o cumprimento das normas e conceder a autorizao, licena ou alvar. Como exemplos de taxas municipais cobradas pelo exerccio do poder de polcia tm-se as taxas de inspeo sanitria, de obras em locais pblicos, de alvar (cobrada em funo da autorizao para a instalao de um estabelecimento comercial), de fiscalizao de funcionamento comercial e de licena para anncios de publicidade, entre outras. Podem-se citar tambm as taxas ambientais (inclusive licenciamento ambiental), de parcelamento do solo e de ocupao de vias e logradouros pblicos, entre outras. As principais taxas de poder de polcia em termos de importncia e arrecadao so a taxa de vigilncia sanitria e a fiscalizao de funcionamento. O valor dessas taxas pode variar com relao ao tamanho, localizao, nmero de empregados e principalmente setor de atuao do estabelecimento. A ttulo de ilustrao, a taxa anual de fiscalizao de funcionamento se situou entre R$ 70 e R$ 1.500 por ano em Belo Horizonte, So Paulo, e Salvador, salvo em alguns setores especficos e de acordo com o ramo de atividade e o tamanho do imvel do estabelecimento. No Recife e no Rio de Janeiro, h uma taxa anual nica de R$ 217 e R$ 500, respectivamente. Em Natal e Braslia, h taxas mximas simblicas de apenas R$ 36 e R$ 68, respectivamente.

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3.3. A Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica (Cosip) est prevista no art. 149A da Constituio Federal de 1988 e foi introduzida pela Emenda Constitucional 39/2002. A principal justificativa para sua insero constitucional era a dificuldade financeira de muitos municpios com a despesa de iluminao pblica, prejudicando o prprio processo de privatizao das distribuidoras de energia eltrica. Anteriormente a emenda, a instituio pelos municpios da denominada Taxa de Iluminao Pblica fora considerada ilegal pelo judicirio. Assim, como a permisso do IPTU com alquotas progressivas, foi necessrio o esforo poltico de uma Emenda Constitucional para legalizar esse instrumento tributrio urbano. Mesmo assim, aproveitando da fragilidade de muitos municpios, entidades de classe e at os prprios ministrios pblicos estaduais tem tentado derrubar judicialmente as leis municipais que instituram a Cosip, argumentando sobre sua injustia, divisibilidade16, aumento da carga tributria, entre outros motivos. O STF tem confirmado a sua constitucionalidade bem como os critrios de tributao adotados em que presume capacidade contributiva, como o nvel de consumo e o tipo de usurio do servio de energia eltrica17.

3.4. A Contribuio de Melhoria A Contribuio de Melhoria (CM) um tributo que incide sobre a valorizao imobiliria resultante de obras pblicas e importante em termos de equidade, pois um investimento pblico pode valorizar um imvel e conseqentemente enriquecer o proprietrio, sem que ele tenha feito esforo individual para isso. Nesse caso, a cobrana da CM geraria socializao dos custos dos investimentos urbanos que financiado pelos tributos pagos por toda a sociedade e impediria a privatizao dos benefcios, quando tal investimento valoriza as propriedades de um determinado grupo. A iniciativa de sua cobrana aps um investimento pblico bastante desafiante devido aos critrios legais existentes e ainda ao significativo conflito poltico e distributivo. A arrecadao do tributo foi irrisria em quase todos os municpios brasileiros entre 2005 e 2007, mas h resultados um pouco melhores no Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Um estudo de casos das cidades exitosas na arrecadao do tributo seria bastante interessante.
No caso, argumentam que a Cosip tem natureza de taxa, que s pode ser usada como contrapartida de recebimento de um servio divisvel individualmente e no como para um bem pblico. Alm disso, reclamam que o consumo de energia eltrica j tributado pelo ICMS. 17 RE 573675, julgado em 25/03/2009.
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3.5. A arrecadao das taxas e contribuies econmicas municipais A Tabela 11 abaixo mostra a arrecadao per capita das taxas e contribuies econmicas municipais por percentil do indicador, faixa populacional e grupo de grande regio. Observa-se que a arrecadao das taxas foi similar arrecadao do IPTU no Norte e Nordeste e em cidades de at 50 mil habitantes. Isso se justifica devido facilidade na cobrana da Cosip como abordado anteriormente e em oposio grande dificuldade dos municpios menores em cobrar o IPTU. No trinio 2008-2010, verificou-se que a arrecadao das taxas e contribuies econmicas municipais, a qual inclui a Cosip, era maior que a do IPTU em 61% dos municpios do Brasil.

Tabela 11: Arrecadao per capita das Taxas e Contribuies Econmicas Municipais (includo a Cosip) por ranking de arrecadao per capita, faixa populacional e Grupo de Grande Regio. Brasil: 1999-2008, mdia trinio.

Classe Ranking Arrecadao per capita de Taxas e Contribuies

Indicador 80% piores

1999-2001 5,29

2002-2004 5,91

2005-2007 10,34

2008 12,03

5% melhores At 50 mil

56,51 9,99 23,02 31,83 11,02 27,88 22,16

67,29 11,19 26,17 38,44 11,90 33,99 26,13

78,06 16,84 31,70 44,38 18,04 40,04 32,25

80,29 18,15 33,66 45,47 21,05 40,64 33,90

Populao (hab.) Grupo de Grande Regio Total 50-200 mil Acima 200 mil N/NE S/SE/CO -

(Em R$ de dez. 2008 pelo IPCA) Fonte: Finbra (STN)

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4. Os instrumentos urbanos no tributrios institudos pelo Estatuto das Cidades A funo social da propriedade constitui-se como uma mudana de paradigma na temtica urbana, apesar da sua meno na Constituio de 1967. Em suma, o princpio da funo social modifica a natureza da propriedade privada, garantindo que os direitos individuais devam servir de instrumento para a construo do interesse coletivo
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imvel urbano, independente da questo de titularidade, deve cumprir sua funo social para a cidade, de forma que a coletividade seja a principal beneficiria das aes decorrentes do planejamento urbano. Um importante aspecto previsto na CF a definio do Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, sendo obrigatrio em municpios com mais de 20.000 habitantes. A CF ainda introduziu a aplicao de alguns instrumentos urbansticos de planejamento com a finalidade de garantir a funo social da propriedade urbana, tais como o parcelamento ou edificao compulsrios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Apesar de prevista na Constituio, dados da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros: Gesto Pblica 2001, publicada pelo IBGE em 2003, demonstra que, at 2001, apenas 17,63% dos municpios brasileiros apresentavam o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica urbana municipal, 18,8% aplicavam o IPTU Progressivo no Tempo e 6,65% o instituto do Solo Criado (outorga onerosa do direito de construir). Ressalta-se que Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE (2003) realizada a partir da aplicao de um questionrio aos gestores municipais, sendo passvel a existncia de falhas de preenchimento ou de m compreenso dos temas. Em julho 2001, foi aprovada a Lei n 10.257, conhecida como Estatuto da Cidade, que regulamentou o Captulo da Poltica Urbana na CF e estabeleceu as diretrizes gerais dessa poltica. O Estatuto, no seu Artigo 4, define uma srie de instrumentos de poltica urbana com objetivos distintos, abrangendo desde queles que tratam do planejamento em escala nacional, regional e metropolitana como tambm aqueles que focam a escala territorial municipal.

Ver Silva, J.A. (2006) Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores. & Motta, D.M. da, Jatob, S.U.S., Ribeiro, R. (2009) A CF 88 e o Desenvolvimento Urbano. In.: Cardoso Jr, J.C., Castro, P.R.F.de, Motta, D.M.da (org.) A Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental. Braslia, IPEA, pp.91-116.

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A aprovao dessa lei ampliou os instrumentos urbansticos previstos desde a Constituio Federal, podendo classific-los em trs grupos
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: (i) queles destinados a

induzir o uso e ocupao do solo; (ii) queles destinados regularizao de reas urbanas; e (iii) queles destinados a institucionalizar o processo de gesto. De certo, a relao entre o financiamento da poltica urbana e os instrumentos mais clara para o primeiro conjunto, onde explcita a relao e interao entre a regulao urbanstica com a lgica de formao de preos no mercado imobilirio e o carter de recuperao da mais-valia imobiliria deflagrada pelo processo de planejamento. Com os instrumentos do grupo (i) se busca no somente conter o processo especulativo, caracterizado sob a forma de reteno de imveis urbanos, como tambm induzir o uso do solo urbano a partir da separao ente o direito de propriedade com o de construir, seguindo o conceito do Solo Criado20. Os instrumentos que se enquadram nesse conjunto so o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento em ttulos, o Direito de Superfcie, o Direito de Preempo, a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a Operao Urbana Consorciada e a Transferncia do Direito de Construir. Um ponto importante no que tange ao financiamento da Poltica Urbana refere-se obrigatoriedade dada pelo Estatuto destinao dos recursos municipais advindos da aplicao dos instrumentos urbansticos citados, que devem ser aplicados

exclusivamente em aes decorrentes dessa poltica, sendo a diferena bsica para outros instrumentos clssicos de arrecadao citados nesse artigo. Um dilema, no entanto, se apresenta na natureza da aplicao dos instrumentos dependente dos interesses administrativos municipais: o seu uso pode ter tanto carter de regulao do ordenamento territorial, na medida em que permite o controle do uso e ocupao do solo, como financeiro, caracterizando mais uma forma de arrecadao para o municpio. Compreende-se que esses dois princpios no so excludentes entre si, mas devem ser equalizados para maximizar o seu efetivo uso. A anlise no tem finalidade de ser extensiva a todos os instrumentos previstos no Estatuto, tratando-se nesse caso exclusivamente da Outorga Onerosa do Direito de
BRASIL. (2001) Cmara dos Deputados. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior; Sedu-PR; CEF; Instituto Polis A Carta de Embu (1976) define como solo criado toda edificao construda acima do coeficiente de aproveitamento nico, seja pela utilizao do espao areo como de subsolo. Essa separao, j amplamente utilizada em outros pases, distingue o direito de propriedade do direito de construir, sendo esse ltimo dependente de regulao municipal.
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Construir no contexto urbano brasileiro, sendo realizada uma descrio dos objetivos e teorias inerente ao instrumento em tela, alm de uma breve comparao com o IPTU, instrumento tributrio vinculado propriedade responsvel por parte da receita municipal nos grandes municpios brasileiros.

4.1. Outorga Onerosa do Direito de Construir O Estatuto da Cidade incorpora os instrumentos urbansticos presentes h tempo nas questes urbanas federais e municipais. A previso legal da Outorga Onerosa do Direito de Construir nessa lei ampliou a possibilidade de sua aplicao para aqueles municpios que tem obrigatoriedade de desenvolvimento do Plano Diretor. O artigo 28 do Estatuto estabelece que o Plano Diretor, instrumento bsico da poltica urbana, defina as reas nas quais o direito de construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico, mediante contrapartida prestada pelo beneficirio. Esse coeficiente poder ser nico ou diferenciado para todo o territrio. Outro aspecto que merece ateno refere-se possibilidade de alterao de uso via pagamento de contrapartida financeira. Ressalta-se que essa alternativa to importante quanto prpria alterao do potencial construtivo, j que a mudana de uso do solo implica em valorizao do solo em razo dos distintos usos previstos em uma dada rea urbana. O Estatuto estabelece ainda as condies e limitaes para a aplicao dos recursos advindos das contrapartidas financeiras obtidas pelo instrumento. O carter de gerao de receita para o municpio fica restrito, j que a aplicao dos mesmos vinculase legalmente ao fomento da poltica urbana municipal, conforme explicita os incisos I ao VIII, transcritos abaixo:

I regularizao fundiria; II execuo de programas e projetos habitacionais III constituio de reserva fundiria, IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana; V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes; VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental; VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.

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A dicotomia entre a finalidade de arrecadao e a de ordenamento do uso do solo deve ser equalizada no mbito municipal, principalmente avaliando as condies das contas pblicas. Dessa forma, conforme balanceamento dos objetivos polticos, das diretrizes de planejamento urbano e da participao comunitria (de acordo com princpio do Estatuto) pode-se determinar uma melhor aplicao do instrumento. A efetividade do instrumento no est atrelada exclusivamente a uma poltica urbana federal, mas a capacidade tcnica e interesse poltico municipal para tal. Dessa forma, observa-se a aplicao do instrumento em alguns municpios brasileiros. Ressalta-se que para o mesmo ser aplicado deve haver respaldo legal municipal, ou seja, o Plano Diretor do municpio deve prev-lo dentro das suas normativas alm da regulamentao por lei especfica conforme estabelece o Estatuto. Segundo o IBGE, 1.144 municpios possuem legislao referente ao instrumento, no entanto, sabe-se que a previso legal dos mesmos no implica na sua aplicao municipal. Comparando com a pesquisa realizada em 2001 pelo mesmo rgo, observase uma evoluo de aproximadamente 310%, j que naquele perodo apenas 370 municpios declaram possuir o instrumento. Como no existe uma base de dados consolidada relativa aplicao desse instrumento, para efeito dessa anlise, ser realizado um exerccio comparativo, porm no extensivo, da experincia de alguns municpios que possuem a Outorga Onerosa no seu conjunto normativo urbano como, por exemplo, So Paulo, Natal e Braslia. Vale citar que a anlise no tem como finalidade avaliar a metodologia utilizada para determinar os valores devidos, apenas definir, em um primeiro momento, um panorama geral da aplicao municipal desse instrumento.

4.1.1. So Paulo No municpio de So Paulo, a Outorga Onerosa foi criada com a finalidade de ser aplicada para toda a regio urbana, excetuando-se as reas definidas como Operaes Urbanas Consorciadas que possuem regulamentao prpria, conforme legislao federal e municipal. Nesse sentido, a Lei n 13.430, de 13 de setembro de 2001, regulamentado pelo Decreto Municipal de n 43.232 de 22 de maio de 2003, estabelece as regras para aplicao deste instrumento21, que comumente corresponde a um percentual do valor venal do imvel, necessrio para obteno da licena de construir.
Ver Gaiarsa, C. M., Monetti, E. (2007) CEPACS e Outorga Onerosa - Uma Anlise Comparativa. In: VII Seminrio Internacional da LARES - Latin American Real Estate Society, So Paulo.
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Segundo dados da Prefeitura Municipal de So Paulo, entre os anos de 2005 e 2009, houve um captura de valor pela cobrana de outorga onerosa, conforme previsto no Plano Diretor, no valor de R$ 420,4 milhes, enquanto R$ 25,1 milhes foi em decorrncia da aplicao da Lei de Anistia, que est vinculada a regularizao de imveis em desconformidade com a legislao edilcia no municpio a compra de potencial construtivo para fins de ajustar as construes desconformes (Tabela 13).

Tabela 13 Recursos arrecadados pela Outorga Onerosa e IPTU: So Paulo (Em R$ milhes nominais)

Outorga Ano Onerosa - Plano Diretor 2005 2006 2007 2008 2009 Total 41,07 64,73 99,94 118,13 96,58 420,44

Outorga Onerosa Anistia 2,43 4,25 4,49 6,98 6,97 25,13

Total (A)

IPTU Receita Orada (B) 43,50 68,98 2.332,86 2.826,92 2.925,15 2.964,56 3.161,40 14.210,89

Relao A/B (%) 1,86% 2,44% 3,57% 4,22% 3,28% 3,14%

104,42 125,11 103,55 445,57

Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda So Paulo (2010)

Comparativamente arrecadao do Imposto de Propriedade Territorial Urbano para o mesmo perodo, observa-se que a receita proveniente da aplicao do instrumento Outorga Onerosa equivale a 3,14% do total arrecadado, o que representa um montante considervel tendo em vista a vinculao da aplicao do recurso com as diretrizes de poltica urbana municipal. No municpio de So Paulo, no ano de 2008, por exemplo, as despesas com a Rubrica 15 (Urbanismo), totalizaram R$ 3,11 bilhes, sendo desse total R$ 413 milhes para Investimento Habitacional. Nessa situao, aproximadamente 30% do montante necessrio para habitao passvel de ser financiado com recursos da Outorga Onerosa. Logicamente, a situao de So Paulo, em decorrncia do porte do municpio nica em comparao com grande parte da realidade brasileira, no somente em termos de volume arrecado como da organizao dos dados e do histrico de arrecadao pelo municpio.

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4.1.2. Distrito Federal O caso do Distrito Federal peculiar, pois a aplicao do instituto do solo criado est vinculada a dois instrumentos especficos: ao Plano Diretor de Ordenamento Territorial - PDOT, aprovado pela Lei Complementar N 803, de 25 de abril de 2009, e ao Plano Diretor Local PDL, vigente para cada Regio Administrativa (diviso de planejamento interna ao Distrito Federal); ressalta-se que os atuais PDLs vigentes sos vlidos at a regulamentao do instrumento conforme previso no atual Plano Diretor do Distrito Federal. O PDL determina, entre outros elementos, a aplicao da outorga, suas reas de incidncia e mtodo de clculo. Assim, do universo de 29 Regies Administrativas atualmente existentes no DF, apenas cinco a aplicam, situadas nas reas em que existem PDL. H no DF um histrico de aplicao do instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso. A diferena bsica entre os dois instrumentos refere-se ao objeto da negociao a primeira faz referncia ao valor equivalente ao potencial construtivo adicional autorizado pela Administrao Pblica, enquanto o segundo refere-se diferena de valor dos terrenos segundo sua classe de uso (residencial, comercial, uso misto ou institucional, por exemplo). Segundo dados fornecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, observam-se dois perodos distintos de arrecadao, um perodo inicial at 2007 e o segundo posterior data. O montante arrecadado no primeiro perodo no que tange a outorga de alterao de uso de R$ 1,01 milho, que comparando com o IPTU do mesmo perodo, corresponde a apenas 0,20% do valor total arrecado. No segundo perodo, h uma elevao do valor arrecado, resultando em R$ 36,73 milhes, valor equivalente a 5,21% do IPTU para o mesmo perodo (Tabela 14). No se obteve dados para o ano de 2007, sendo essa a justificativa para o no tratamento dos mesmos.

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Tabela 14 Recursos arrecadados Outorga Onerosa e IPTU: Distrito Federal (em R$ milhes nominais)

Outorga Onerosa Ano de alterao de uso (A) 2005 2006 2007 2008 2009 Total 0,28 0,72 n.d 9,80 12,77

Outorga Onerosa do Direito de Construir (B) n.d 7,06 7,10

IPTU - Receita Orada (C) 235,88 257,60 276,63 340,22 364,85 1.475,18

Relao (A+B)/C (%) 0,12% 0,28% 4,96% 5,45% 3,14%

Fonte: Secretaria de Fazenda do DF e Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (2010)

A justificativa para disparidade entre os dois perodos refere-se centralizao ps-2007 da cobrana da Outorga Onerosa do Direito de Construir em um nico rgo do governo, pois anteriormente era realizado por cada entidade administrativa responsvel pela gesto da RA. Os recursos decorrentes da ONALT e ODIR so depositados no Fundo de Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal FUNDURB, conforme Lei Complementar N 800, de 27 de janeiro de 2009, cujo recurso destinado exclusivamente s aes decorrentes da Poltica Urbana. 4.1.3. Natal No municpio de Natal, a Outorga Onerosa prevista desde o Plano Diretor de 1994 (Lei Complementar n 7/1994), aplicvel em toda a Zona Adensvel do municpio. Com isso, previa-se o adensamento mediante cobrana alm do limite legal estabelecido poca, de 180 hab./ha ou coeficiente de aproveitamento bsico de 1,8, no limite do estoque do potencial construtivo de cada bairro22. O Plano Diretor foi revisado, consubstanciado na Lei Complementar 82/2007, e neste a outorga vlida apenas para a zona adensvel, sendo o valor da contrapartida correspondente monetarizao da diferena entre o coeficiente de aproveitamento bsico vlido para toda a zona urbana e os coeficientes definidos pontualmente para essa zona.

Ver Bentes, D., Gis, F. (2004) Outorga Onerosa: anlise a partir do Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 007/94). III Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico. Recife: IBDU. Acesssado: http://www.ibdu.org.br/imagens/outorgaOnerosa.pdf

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Em termos de arrecadao observam-se dois perodos distintos na aplicao da Outorga Onerosa em Natal: o primeiro at o ano de 2004 e o segundo perodo posterior a esse ano. No primeiro foram arrecadados R$ 1,84 milho (Bentes e Gis, 2004), aproximadamente 184 mil reais ao ano (Tabela 14). Aps esse perodo, observa-se um aumento de volume financeiro arrecadado, com valor anual mdio de R$ 2,3 milhes de reais, e um aumento da quantidade de empreendimentos licenciados que demandam o uso da outorga onerosa.

Tabela 15 Recursos arrecadados Outorga Onerosa e IPTU: Natal (Em R$ milhes nominais)
Outorga Onerosa Ano - Plano Diretor
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N de Empreendimentos 63 24 34 36 69 66

IPTU - Receita Orada24 (B) 26,04 28,91 32,63 39,29

Relao A/B (%)

(R$) (A) 1,84 1,20 1,26 2,38 3,18 3,85 13,72

At 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

4,85% 8,22% 9,76% 9,80% -

Fonte: Bentes e Gis (2004) e Semurb (2010)

O IPTU representa o equivalente a 3,7% da receita total do municpio em 2009 (Natal, 2008), enquanto o valor arrecadado da outorga representa aproximadamente 10% do total do IPTU para o perodo. Isso demonstra a importncia dos recursos provenientes dos instrumentos urbansticos, tendo em vista a vinculao poltica urbana conforme estatuto. Tome-se como exemplo o valor previsto para o programa Desenho da Cidade, que tem como objetivo estabelecer mecanismos e instrumentos necessrios regulao urbanstica e fundiria, como forma de garantir um adequado uso e ocupao do solo urbano (Lei n 5.897, de 26 de dezembro de 2008). Esse programa prev um gasto de
Os dados provenientes da Outorga Onerosa foram fornecidos pela Secretaria de Urbanismo do Municpio de Natal em fevereiro de 2010. 24 Os dados provenientes da aplicao do Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbano tm como fonte de referncia a Lei Oramentria Anual dos anos de 2006, 2007, 2008 e 2009, Leis N 5.897, de26 de dezembro de 2008, respectivamente.
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7,9 milhes de reais para 2009, distribudos em aes desde a adequao e divulgao da legislao urbanstica e ambiental, previsto por R$ 17 mil, construo de unidades habitacionais com previso de R$ 4,23 milhes. Nesse conjunto, o valor da receita decorrente da outorga financia quase metade do oramento previsto para o programa atendendo a finalidade para qual foi criado.

Consideraes finais Este Comunicado buscou demonstrar o grande potencial de incremento da arrecadao prpria dos municpios, pois em 5% dos municpios brasileiros a arrecadao tributria per capita dez vezes superior aos 80% municpios brasileiros com piores indicadores. Por outro lado, a situao j foi pior, considerando o crescimento real mdio de 100% na arrecadao prpria dos municpios brasileiros no perodo entre os trinios 1999-2001 e 2006-2008. Os municpios do Norte e Nordeste tiveram crescimento real superior a 300% de 1999 a 2008, mas devido aos seus baixssimos indicadores, os municpios do Sudeste ainda tinham uma arrecadao prpria per capita trs vezes superior em 2008. Essas diferenas regionais foram ainda mais marcantes com relao ao IPTU. Isso denota que no apenas a baixa base tributria e uma elevada dependncia das transferncias nas receitas que explica a baixa arrecadao prpria. Provavelmente fatores como cultura fiscal e a necessidade de recursos humanos e investimentos para incrementar a arrecadao prpria so fatores muito relevantes. De fato, os municpios com melhores indicadores de arrecadao prpria so aqueles que mais recebiam transferncias governamentais. O IPTU apresentou uma srie de problemas, no obstante o seu grande potencial arrecadatrio e de uso em poltica urbana. Cada municipalidade tem autonomia para determinar o valor e a estrutura de alquotas, mas o excesso de isenes e descontos, a inadimplncia, aliada a Plantas Genricas de Valores defasadas, tornaram a arrecadao do IPTU muito baixa na maior parte dos municpios brasileiros. A POF 2002-3 constatou que apenas 32% dos domiclios brasileiros pagavam o imposto, estes concentrados nos imveis de maior valor. A carga tributria dele foi globalmente progressiva, porque os contribuintes de fato do imposto eram os que possuam os imveis mais valorados. Porm, quando se analisa somente o universo dos contribuintes, verificou-se que os contribuintes donos de imveis de valores mais baixos (at o percentil 50) sofriam uma tributao cinco vezes superior aos que detinham os 10% imveis mais valorados. 31

A arrecadao do IPTU tambm foi muito concentrada no Centro-Sul, concentrao bem maior que os indicadores de PIB, renda per capita e do prprio patrimnio imobilirio urbano residencial (que base de clculo do imposto, juntamente com as propriedades imobilirias no-residenciais), o que mostra que os municpios do Norte e do Nordeste poderiam aumentar sua arrecadao com o IPTU. Como regra geral, todos os municpios brasileiros deveriam aumentar a base tributria do IPTU, inserindo mais imveis, antes isentos ou inadimplentes, ao universo de contribuintes. A diminuta proporo de contribuintes o principal responsvel pelo seu baixo dinamismo. Tentativas de aumento do imposto, incluindo a alterao das alquotas e as discusses nas cmaras de vereadores locais de alterao nas Plantas Genricas de Valores um processo poltico muito custoso ao executivo municipal, sobretudo se as PGVs no so alteradas h muito tempo (algumas capitais estaduais no atualizam a PGV h mais de uma dcada), o que, no caso de uma readequao dos valores venais aos de mercado, ocasionaria elevaes abruptas no imposto lanado nas zonas da cidade que sofreram valorizao. O ISS tem se apresentado como uma grande fonte de receita das grandes cidades brasileiras. De fato, o imposto, em 2008, representou cerca de 20% das receitas das cidades com populao acima de um milho de habitantes e a regulamentao do imposto pela Lei Complementar 116/2003 ampliou a lista de servios tributveis pelo ISS, que antes estava inserida no ultrapassado Decreto-Lei 406/1968. Infelizmente, no Brasil, o ISS um imposto de carter cumulativo e assim o ser, pois quase impossvel regular uma sistemtica de dbitos e crditos tributrios para corrigir a cumulatividade em um imposto municipal. Apesar de afetar a cadeia produtiva, a legislao federal, para atenuar essas distores e reduzir a guerra fiscal, estabeleceu um intervalo mnimo e mximo de alquotas entre 2% a 5%, valores bem mais baixos que o ICMS estadual. Isso, no entanto, pouco afetou a guerra fiscal, pois os municpios podem conceder redues e isenes tributrias que torna a alquota efetiva do imposto nula ou quase nula. As alquotas dos bens e servios tributveis pelo ICMS so bem superiores aos servios tributveis pelo ISS, o que gera iniqidade, pois servios um item importante da cesta do consumo da populao mais rica. De fato, o trabalho mostrou que, entre os 50% mais pobres, os servios representaram 5,3% do oramento e, entre os 10%, essa participao foi o dobro. Nas discusses sobre reforma tributria, esses fatores deveriam ser levados em considerao e uma fuso do ISS com o ICMS traria bastantes benefcios do ponto de vista distributivo e de eficincia. H, no entanto, 32

elevados custos polticos, pois ocasionaria uma perda da autonomia municipal, com a necessidade de implementao de medidas compensatrias. As taxas urbanas, que compreendem principalmente as taxas de coleta de lixo e limpeza pblica, a Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica (Cosip) e as taxas de fiscalizao da atividade econmica (poder de polcia), podem muitas vezes incrementar o investimento de atividades municipais especficas, sem as vinculaes obrigatrias para a sade, educao ou pagamento da dvida pblica. No caso da Cosip, sua arrecadao bastante alta em muitas cidades pequenas, que no conseguem arrecadar IPTU eficientemente, pois um tributo cobrado na conta de energia eltrica. Esse fato realidade at no municpio de Natal, onde a arrecadao de IPTU foi apenas 15% maior que a da Cosip em 2008. Com relao aos instrumentos no tributrios para financiamento da poltica urbana, existe um potencial latente de aplicao dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto das Cidades, mais especificamente da Outorga Onerosa, para fins de controle do uso e ocupao do solo e para financiamento da poltica urbana municipal, j que apenas 20% dos municpios brasileiros prevem no seu arcabouo legal esse instrumento. A efetividade de aplicao e o retorno financeiro desse instrumento esto vinculados ao porte da cidade e do seu mercado imobilirio, alm do histrico de planejamento urbano, como so, por exemplo, os casos de So Paulo e Braslia. A relao entre o potencial construtivo adicional e o retorno financeiro decorrente um clculo realizado pelos empreendedores urbanos no momento da tomada de deciso sobre a localizao dos investimentos no territrio, estando vinculado, portanto, com a dinmica econmica da cidade. Depreende-se do Comunicado que as experincias de aplicao desses instrumentos ainda so incipientes nacionalmente. Quando so aplicados no se

constituem como uma fonte financeira relevante para a prefeitura, tanto em razo do montante auferido (nos casos de SP e DF o valor corresponde a aproximadamente 5% do total do IPTU arrecadado e no caso do municpio de Natal equivale a aproximadamente 10% do IPTU) ou da sua previsibilidade, pois o recurso no pode ser contabilizado, a priori, no incio do ano fiscal. A principal natureza desses instrumentos no financeira, como outros destacados no texto, a exemplo do ISS ou do prprio IPTU, mas uma ferramenta poltica atrelada aos princpios definidos nos planos diretores urbanos municipais, pela qual possvel recuperar parte do processo de

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valorizao imobilirio decorrente dos investimentos pblicos ou orientar o processo de ocupao do territrio. Um aspecto importante a inexistncia de um banco de dados federal das experincias relativas ao uso dos instrumentos urbansticos, o que dificulta o controle e a avaliao da aplicao dos mesmos. Esse fato torna proibitivo o acompanhamento, principalmente referente vinculao das receitas com as despesas previstas para as aes da poltica urbana, que devem ser aplicados para fins especficos conforme estabelece o Estatuto da Cidade, ratificados pelos Planos Diretores de cada cidade. Para a formatao desse banco, deve-se buscar uma padronizao da forma de inserir as receitas decorrentes dos instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade na contabilidade pblica. Cada municpio trata essa receita de um modo: em So Paulo, a receita decorrente da Outorga Onerosa do Plano Diretor e da Lei de Anistia contabilizada na rubrica 2590.01.13 e 2590.0114, sendo classificada como Outras Receitas25, enquanto no Distrito Federal utiliza-se a rubrica 1990.12.00 e 1990.11.00 para contabilizar as receitas da Outorga Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso, classificadas como Receita Diversa. Enfim, esse grande conjunto de instrumentos, tanto os aqui denominados clssicos quanto aqueles previstos pelo Estatuto da Cidade, permite definir um panorama, sem ser extensivo, das alternativas municipais para auferir recursos para seu financiamento. Cabe destacar, nesse sentido, que a principal distino entre os dois conjuntos a destinao dos recursos enquanto no primeiro o municpio tem liberdade de uso, no segundo exclusivo para o financiamento da poltica urbana, sendo mais restritivo, porm, mais equitativo.

BRASIL (2006) Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional Receitas pblicas: manual de procedimentos: aplicado Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. 3. ed. Braslia : Secretaria. do Tesouro Nacional, Coordenao-Geral de Contabilidade.

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