DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSO

TRIBUTÁRIO

Direito Constitucional Tributário

Espécies Tributárias: Taxas

Aula 01 – Taxas

De acordo com os arts. 145, II, da CF e 77 do CTN, pode-se dizer que a

taxa é um tributo de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, dentro de suas atribuições, que possui como fato gerador o exercício
regular do poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial, de serviço público
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição. Logo, a
taxa possui competência comum. Todos os entes da federação podem criar taxas,
desde que, obedecendo a atribuição que a CF/88 lhes confere.

O art. 145, II, da Constituição Federal apresenta permissão constitucional

para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituírem taxas,
vejamos:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

poderão instituir os seguintes tributos:
(...)
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos
e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposição;
(...)
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

Daniela da Silva Tomaz - 11122166699

 A permissão constitucional dada aos entes federativos para instituir tributos
nada mais é que a competência tributária. Já a previsão infraconstitucional das
taxas, encontra-se no art. 77 do Código Tributário Nacional (CTN):

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo

Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas
respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício
regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial,
de serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição.
Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador
idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em
função do capital das empresas.

Conceito de taxa

A taxa é um tipo de tributo que remunera a contraprestação de serviços

públicos, específicos e divisíveis, ou que decorram de poder de polícia, que
sejam prestados de forma efetiva ou colocados à disposição do contribuinte e
que não possuam nem fato gerador nem base de cálculo próprios de
quaisquer dos impostos. Assim, conclui-se que a taxa é uma espécie de tributo
que depende de atividade específica do Estado para existir, por ser um tributo
imediatamente vinculado à ação estatal. Logo, sem o exercício regular do poder de
polícia ou a uma prestação de serviços públicos não há o que se falar em incidência
de taxa.

Destaca-se que a espécie taxas se divide em 2 (dois) tipos, em razão das

hipóteses autorizadoras prescritas no art. 79 do CTN: (i) taxa de polícia e (ii) taxa
de serviços.

Nesse sentido, de acordo com o doutrinador Eduardo Sabbag:

A taxa tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia

e/ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e
divisível prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição (art. 79,
I, II e III, do CTN). Há dois tipos de taxas: a taxa de polícia e a taxa
de serviço.1

1
SABBAG, Eduardo. Código Tributário Nacional comentado. 1. ed., Rio de Janeiro: Forense;
São Paulo: Método, 2017, p. 248

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 A taxa remunera a contraprestação de serviços públicos, ou seja, é um
tributo vinculado à atuação estatal. Lembre-se que os impostos não têm essa
vinculação. Mas não é qualquer serviço público, são só os que sejam específicos e
divisíveis, ou que decorram de um poder de polícia, prestado de forma efetiva ou
colocado à disposição do contribuinte e que não possuam nem fato gerador nem
base de cálculo próprios de quaisquer dos impostos.

Segundo estudiosos do Direito Financeiro, a receita dos impostos financia os

serviços públicos indivisíveis, enquanto a receita das taxas financia serviços públicos
divisíveis.

O art. 77 do CTN determina que “as taxas cobradas pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas
atribuições”, então, observa-se que o ente público não pode cobrar uma taxa
por um serviço público que não seja por ele prestado. Esta definição é bem
parecida com a da Constituição. Nesse sentido, vale lembrar que a CF/88 é posterior
ao CTN. Muitas vezes, poderá ser percebido que a CF/88 acabou copiando as
disposições do CTN, pois o sistema tributário instituído pelo CTN foi mantido pela
CF/88 com pequenas mudanças.

O parágrafo único do art. 77 do CTN estatui que a taxa não pode ter base
de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a impostos. Tal
previsão, também está determinada na Carta Magna (art. 145,§2º, da CF).

Destaca-se que o art. 79 do CTN também traz parâmetros para o estudo das
taxas. Vejamos:

Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77

consideram-se:
I - utilizados pelo contribuinte:
a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam
postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo
funcionamento;
II - específicos, quando possam ser destacados em unidades
autônomas de intervenção, de utilidade, ou de necessidades
públicas;
III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por
parte de cada um dos seus usuários.

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Espécies de Taxas

TAXAS DE SERVIÇO

O art. 79 do CTN prevê a possibilidade de cobrança de taxa de serviços pela

utilização efetiva ou potencial, de serviço público específico, divisível e compulsório,
prestado ao contribuinte ou colocado a sua disposição. Assim, para ensejar a
cobrança da taxa de serviço, os serviços públicos precisam existir sendo
ESPECÍFICOS e DIVISÍVEIS. Já a utilização pode ser efetiva ou potencial, mas
o serviço precisa existir e ser mantido pelo Poder Público e colocado à
disposição do contribuinte. Não pode ser instituída a taxa se não existir o
serviço ou se não for prestado ou colocado à disposição do contribuinte.

O serviço público que caracteriza o fato gerador da taxa tem de ser relativo
ao contribuinte desta e não há coletividade em geral, permitindo que se verifique o
vínculo entre o sujeito passivo da taxa e os serviços. Diante disso, concluímos que,
aqueles serviços e atividades estatais que possuem as características da
divisibilidade e referibilidade a um indivíduo ou a um grupo de indivíduos
determinados ou determináveis, devem ser custeados exclusivamente por quem
essa atividade estatal beneficia por meio de taxas.

Destaca-se que os serviços remunerados mediante taxa são denominados

pela doutrina de serviços uti singuli em contraponto aos serviços remunerados
mediante impostos que são conhecidos como serviços uti universi. Sobre serviços
públicos universais (uti universi), não se pode incidir taxas de serviço, como
exemplos temos (i) segurança pública, (ii) limpeza pública, (iii) iluminação pública,
(iv) asfaltamento.

Nas palavras do doutrinador Ricardo Alexandre:

A criação das taxas de serviço só é possível mediante a

disponibilização de serviços públicos que se caracterizem pela
divisibilidade e especificidade. Segundo o Código Tributário Nacional,

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 os serviços são específicos quando possam ser destacados em
unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de
necessidade públicas; são divisíveis quando suscetíveis de
utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus
usuários (art: 79, II e III) 2.

Portanto, a taxa precisa de especificidade e de divisibilidade.

Específico é o serviço quando pode ser destacado em unidade

autônoma de intervenção, de utilização, ou de necessidades públicas (inciso II
do art. 79 CTN). Portanto, enxergo o serviço público mediante aquilo que é prestado.

Divisível é o serviço suscetível de utilização, separadamente, por parte

de cada um dos seus usuários (inciso III do art. 79 CTN).

Todas as pessoas se beneficiam da varreção de rua e da segurança pública.

Já o serviço de licenciamento de veículo, é diferente, pois se refere a apenas um
veículo pertencente a uma pessoa.

Não são divisíveis: serviço de varreção de rua, de segurança pública,

de iluminação pública.

Por muito tempo se discutiu a constitucionalidade da taxa de iluminação

pública, justamente por ser um serviço indivisível, tal tema gerou grande polêmica
entre os doutrinadores na época.

Todavia, o Supremo Tribunal Federal (STF), acabou com a controvérsia

sobre o tema, ao editar a Súmula Vinculante nº 41:

Súmula Vinculante nº 41 do STF: O serviço de iluminação

pública não pode ser remunerado mediante taxa.

A taxa de emissão de passaporte é divisível e é paga à polícia federal, mas

o serviço de segurança pública não é divisível, não podendo ser remunerado por
taxa.

2
ALEXANDRE. Ricardo. Direito Tributário. 11. ed. Juspodivm: 2017, p. 65

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 São divisíveis: o serviço de licenciamento, o serviço de emissão de
alvará de funcionamento de estabelecimentos, o serviço de fiscalização de
bombeiros.

Aula 02 – Taxas

TAXAS DE POLÍCIA

As taxas devidas em razão do exercício do Poder de Polícia também são

chamadas de taxa de licença ou de licenciamento, tendo em vista que geralmente
são devidas em razão de um pedido de licença (autorização) para o exercício
de um direito ou atividade. Para melhor compreendermos as taxas de polícia,
primeiramente precisamos aprender o conceito de Poder de Polícia. Ora, foi
justamente isso que o Código Tributário Nacional (CTN), o fez em dispositivo
expresso:

Art. 78, CTN “Considera-se poder de polícia atividade da

administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à
higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes
de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade
pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos. (...)”

Segundo a doutrinadora Regina Helena Costa:

A atividade de polícia administrativa pode ser singelamente

definida como a aplicação, pela Administração Pública, das
limitações constitucionais e legais impostas ao exercício de
direitos individuais, em benefício do interesse público, Cuida-se,
portanto, de atividade de fiscalização, de controle do comportamento
de particulares, visando a prevenção da ocorrência de danos ao
interesse público. A taxa instituída com esse fundamento, objetiva
remunerar o custo desta atividade estatal3.

3
COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário,1ºed. São Paulo: Saraiva, 2009, p.
116

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 São exemplos de taxas de polícia: Taxa de Alvará (ou taxa de
funcionamento), Taxa de Fiscalização de Anúncios, Taxa de Controle e Fiscalização
Ambiental (TCFA), Taxa de Fiscalização dos Serviços dos Cartórios Extrajudiciais,
etc.

Características das Taxas

1) Órgão Competente: para que exista a cobrança de taxa é necessário que ela seja
criada por um órgão competente. Nesse sentido, o Código Tributário Nacional
determinou:
Art. 78, CTN, Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente
nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e,
tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem
abuso ou desvio de poder.”

Mas afinal, quem pode criar as taxas (quem é órgão competente)?

Segundo o art. 145, II, CF, todos os entes da Federação: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios têm competência para criação das taxas, por isso esse
tributo é classificado como de COMPETÊNCIA COMUM ou CONCORRENTE.
Vejamos:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

poderão instituir os seguintes tributos:
(...)
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos
e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposição;

Como vimos, denomina-se competência comum (ou concorrente) a

competência para instituição de taxas e contribuições de melhoria, cuja instituição
qualquer dos entes federativos pode concretizar. Logo, todas as pessoas políticas
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios) podem instituir taxas, desde que
sejam constitucionalmente responsáveis pela atividade ou serviço prestado ao
contribuinte.

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 Todavia, os entes precisam obedecer a necessidade dos serviços
públicos criados e mantidos pelo Poder Público. Ora, não se pode criar taxa
por contraprestação de serviço privado. Logo, não existe taxa de matrícula na
escola, não existe taxa de banco. Na verdade, essas cobranças não têm natureza
jurídica de taxa.

Retribuição

As taxas têm por característica a retribuição, seja em razão do Poder de

Polícia, seja pelo serviço público (prestado ou potencial). Justamente por isso,
precisam ser específicas e divisíveis.

Ora, não é correto, que alguém pague por um serviço sem que seja
usuário/destinatário dele.

Fato Gerador das Taxas

O fato gerador da taxa é um fazer do Estado em benefício de pessoa

individualmente considerada que pode ser (i) o exercício regular do poder de polícia
ou (ii) na prestação ao contribuinte, ou colocação à sua disposição, de um serviço
público específico e divisível.

O professor Rubens Kindlmann separou e analisou um julgado em aula que

julga a viabilidade da cobrança de uma Taxa de Serviços Administrativos (TSA)
instituída pela SUFRAMA. Vejamos:

TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.

SUPERINTENDÊNCIA DA ZONA FRANCA DE MANAUS
(SUFRAMA). COBRANÇA DA TAXA DE SERVIÇOS
º
ADMINISTRATIVOS, INSTITUÍDA PELO ART. 1 DA LEI 9.960/00.
INCONSTITUCIONALIDADE. 1. É inconstitucional o art. 1º da Lei
9.960/00, que instituiu a Taxa de Serviços Administrativos (TSA),
por não definir de forma específica o fato gerador da exação. 2.
Agravo conhecido para negar provimento ao recurso extraordinário,
com o reconhecimento da repercussão geral do tema e a reafirmação
da jurisprudência sobre a matéria. (ARE 957650 RG, Relator(a):
TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 05/05/2016,

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 PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-098 DIVULG 13-05-2016 PUBLIC 16-05-2016)

Abstrai-se do referido julgado, que o STF julgou a Taxa de Serviços

Administrativos (TSA) como sendo inconstitucional por não definir de forma
específica o fato gerador da exação, ferindo o art. 145, II da CF.

Observe-se a lei da qual trata o julgado:

Lei 9960/00 (texto já revogado) Art. 1º É instituída a Taxa de Serviços

Administrativos - TSA, tendo como fato gerador o exercício regular
do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço
público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua
disposição pela Superintendência da Zona Franca de Manaus -
Suframa.

Qual o serviço que está sendo cobrado pela Lei nº 9.960/00 ? Não
sabemos, não conseguimos extrair da lei qual é o serviço que está sendo cobrado,
não há uma definição objetiva do serviço em questão. Logo, conclui-se que esta lei
(já revogada) não definia objetivamente o serviço que determinava sua cobrança,
razão que levou o STF a julgar sua inconstitucionalidade, por não existir na lei
definição específica do fato gerador da exação.

Verifica-se da leitura de outros artigos da referida lei que eles também não
delimitavam o fato gerador:

Lei nº 9.960/00: Art. 3º O ingresso de mercadorias procedentes do

território nacional no âmbito da Zona Franca de Manaus, das áreas
de livre comércio e da Amazônia Ocidental deverá ser previamente
registrado perante a Suframa para efeito de fruição dos incentivos
fiscais por ela administrados.
Art. 4º O controle a ser exercido pela Suframa, conforme previsto no §
2º do art. 2º e no § 2º do art. 3º desta Lei, compreenderá, entre outras
providências, a conferência da situação cadastral e fiscal da pessoa
jurídica, ou da entidade equiparada, e da documentação fiscal e de
transporte das mercadorias, a vistoria física das mercadorias,
conforme a necessidade, e a averiguação de situações que possam
ensejar a suspensão ou a exclusão dos incentivos fiscais.

Daniela da Silva Tomaz - 11122166699

 Como se pode perceber, a Lei nº 9.960/00 deixava muito aberto, não
delimitando o fato gerador da obrigação tributária, o que foi solucionado com a
edição da Lei nº 13.451/14, a qual revogou a primeira lei.

Mas afinal, quais seriam os elementos a serem cobrados da TSA

efetivamente? A Lei nº 13.451/14 veio justamente para suprir aquela lacuna que
gerava a inconstitucionalidade, delimitando o fato gerador da TSA ao apresentar
uma lista de serviços para aquela incidência no Anexo II da lei. Vejamos:
Lei 13451/2017 (que revogou a 9960/00). Art. 6º São instituídas a
Taxa de Controle de Incentivos Fiscais (TCIF), pelo exercício do
poder de polícia de que tratam os arts. 2º, 3º e 4º desta Lei, e a Taxa
de Serviços (TS), pela prestação dos serviços referidos no
Anexo II desta Lei.
Art. 2º A importação de mercadorias estrangeiras no âmbito da Zona
Franca de Manaus, das áreas de livre comércio e da Amazônia
Ocidental deverá ser previamente licenciada pela Suframa para
efeito de fruição dos incentivos fiscais por ela administrados.

Assim, a lei nova traz no anexo II, os elementos a serem cobrados pela TSA
efetivamente:

Observe-se que há a indicação especificamente do valor cobrado por cada

serviço prestado, informando quais serviços especificamente estariam sujeitos à
cobrança. Sem essa especificidade a taxa não pode ser cobrada, sendo possível
discutir sua constitucionalidade.

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Aula 03 – Taxas
Base de Cálculo das Taxas

Como já vimos, a base de cálculo nada mais é que uma grandeza definida
pela lei, sobre a qual pode-se mensurar o valor do tributo a ser pago em moeda.
Ela se encontra, juntamente com a alíquota, no critério quantitativo do consequente da
Regra Matriz de Incidência Tributária (RMIT).

Como deve ser mensurada a taxa?

TAXA: CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR EXIGIDO E O CUSTO

DA ATIVIDADE ESTATAL. - A taxa, enquanto contraprestação a uma
atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável
equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal
referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada
contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes
às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei. - Se o valor da taxa, no
entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição
do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade
excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os
fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido
do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa
modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita
no art. 150, IV, da Constituição da República.”(ADI 2551/MG Relator:
Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno)

Ora, se a taxa é um tributo contraprestacional deve haver

correspondência entre o valor exigido e o custo da atividade. Não havendo esta
correspondência a taxa pode ser considerada excessiva. É o que ocorreu no
julgado apresentado e levou a inconstitucionalidade da taxa. Ou seja, houve uma
discrepância entre o custo da atividade e a cobrança da taxa o que demonstra seu
caráter confiscatório. Lembre-se que a Constituição Federal prevê vedação ao
confisco (Princípio do Não Confisco) em seu art. 150, VI,CF. Assim, a base de cálculo
da taxa deve ter correlação com o custo da atividade, em razão do caráter retributivo.
Se o fato gerador da taxa é a contraprestação estatal, deve haver razoável

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equivalência do custo real e do valor que o Estado pode exigir, caso contrário,
caracteriza-se uma figura confiscatória (ferindo o princípio do não confisco).

Súmula Vinculante nº 29

A Súmula Vinculante nº 29 se originou da discussão do RE 232.393/SP, onde se

debateu a possibilidade de que a taxa de coleta de lixo domiciliar cobrada pelo
município de São Carlos/SP tivesse seu valor apurado de forma proporcional ao
tamanho/área do imóvel. Se arguia inconstitucionalidade da identidade entre essa
proporcionalidade e a cobrança o que levou o STF chancelar essa lógica pautado na
Súmula Vinculante nº 29.

Como já visto, por previsão do § 2º do art. 145 da CF e do § ú do art. 77 do

CTN, a taxa não pode ter base de cálculo nem fato gerador de quaisquer dos
impostos. Para disciplinar a vedação apresentada nos artigos supracitados, o STF
editou a Súmula Vinculante nº 29, in verbis:

Súmula Vinculante nº 29 - É constitucional a adoção, no cálculo do

valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria
de determinado imposto, desde que não haja integral identidade
entre uma base e outra.

O STF acabou dando esta interpretação, pois para que se tenha a

mensuração de uma taxa, é necessário mensurar diversos elementos, e em um ou
mais deles, pode haver elementos de alguns impostos (desde que não haja integral
identidade entre uma base de cálculo e outra).

Apesar da vedação à utilização, pelas taxas, da mesma base de cálculo dos

impostos previstos na Constituição Federal, o STF entende que a base de cálculo da
taxa pode ter alguns elementos da base de cálculo de impostos.

Ou seja, é constitucional a adoção, no cálculo do valor de uma

determinada taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de
determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base de

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cálculo e outra. Por exemplo, a base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel.
Para chegar ao valor venal do imóvel muitas vezes a Prefeitura utiliza como critério a
área do imóvel. Cobrar taxa por conta da área do imóvel é possível, pois a área é
apenas um dos elementos para se chegar ao valor da base de cálculo do IPTU. O que
não pode haver é taxa baseada no valor do imóvel (onde todos os elementos da base
de cálculo do IPVA serão idênticos ao da base de cálculo da taxa).

Proporcionalidade

Neste outro julgado, o STF fala da questão de proporcionalidade da base

de cálculo da taxa:

DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO INTERNO EM MEDIDA
CAUTELAR. TAXA DE POLÍCIA. DESPROPORCIONALIDADE DA
BASE DE CÁLCULO. 1. (...). 2. Há plausibilidade da
inconstitucionalidade da taxa de polícia criada pela Lei nº
8.091/2014, do Estado do Pará, por conta da desproporcionalidade
entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal de exercício do
poder de polícia a que se refere o tributo. Precedente: ADI 6211,
Rel. Min. Marco Aurélio. 3. Perigo na demora igualmente configurado,
já que a cobrança do tributo em valores elevadíssimos tem o
potencial de inviabilizar a atividade de exploração de recursos
hídricos. 4. (...). 5. Agravo regimental a que se nega provimento,
referendando-se a decisão que concedeu a medida cautelar, para
determinar a suspensão da eficácia da Lei nº 8.091/2014, com a
modificação introduzida pela Lei nº 8.872/2019, do Estado do Pará,
até o julgamento definitivo da presente ação direta de
inconstitucionalidade. Fixação da seguinte tese: “Viola o princípio
da capacidade contributiva, na dimensão do custo e benefício, a
instituição de taxa de polícia ambiental que exceda flagrante e
desproporcionalmente os custos da atividade estatal de
fiscalização”. (ADI 5374 MC-AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO,
Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO
DJe-172DIVULG 07-072020 PUBLIC 08-07-2020)

Ou seja, deve haver uma proporcionalidade na cobrança, a base de cálculo

deve estar ligada a valor da contraprestação, ao custo da atividade.

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 Lançamentos das Taxas

O lançamento é o ato de imposição da cobrança, ou seja, da instituição pela

lei. Com relação ao lançamento das taxas, o STJ fixou o Tema 248 que determina
que:

Tema 248, STJ: Questão submetida a julgamento: Questiona-se se

incumbe ao Município o ônus da prova da remessa e recebimento do
carnê de cobrança da taxa de licença para funcionamento ao endereço
do contribuinte, sob pena de nulidade da CDA.

Tese Firmada: O envio da guia de cobrança (carnê), da taxa de licença

para funcionamento, ao endereço do contribuinte, configura a
notificação presumida do lançamento do tributo, passível de ser ilidida
pelo contribuinte, a quem cabe comprovar seu não recebimento.

Ainda analisaremos as modalidades de lançamento. Este é o débito na

modalidade direta. Há entendimento no STJ de que deve ser encarado o lançamento
da taxa de forma direta mediante o envio. O contribuinte que precisa comprovar que
não recebeu (que não foi enviado pelo Fisco). Em regra, o lançamento da taxa é
direto. Mas há também outras formas de lançamento. Por exemplo, a taxa de
licenciamento de veículo, a taxa de fiscalização de estabelecimento, que se dá com a
notificação do contribuinte.

Pedágio

Afinal, pedágio é taxa? Essa questão já passou por algumas mudanças de

interpretação ao longo dos tempos. Inicialmente, o entendimento em vigor era de que
o pedágio seria uma taxa. Mas atualmente, numa interpretação mais moderna, o STF
entendeu que são figuras diferentes. Observe-se o julgado pelo STF:
1. O pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias conservadas
pelo Poder Público, cuja cobrança está autorizada pelo inciso V, parte
final, do art. 150 da Constituição de 1988, não tem natureza jurídica
de taxa, mas sim de preço público, não estando a sua
substituição, consequentemente, sujeita ao princípio da legalidade
estrita. 2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
(STF, Pleno, ADI800, Rel. Min. Teori Zavascki, 06/2014)

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 Segundo o STF o pedágio, não tem natureza de taxa, mas sim de preço
público, figura do direito privado. Entende-se por preço público em sentido amplo o
valor cobrado pela prestação de uma atividade de interesse público qualquer, privativa
ou não do Estado, desde que prestada diretamente por uma pessoa jurídica de direito
privado, estando sujeita a restrições na livre fixação do seu valor.

Destaca-se que tanto a Constituição Federal quanto o Código Tributário

Nacional (CTN) não contém qualquer dispositivo relacionado a preço público. Isso
reforça que o preço público não pode ser considerado uma modalidade de tributo, uma
vez que, está totalmente desvinculado de qualquer legislação que regulamente
tributos.

Aliás, são as concessionárias que recebem esse pagamento. Existe uma

relação contratual entre o Estado (Fazenda Pública) e a concessionária e uma relação
contratual entre a concessionária e o usuário. Ora, o fato de existir está relação
contratual entre as diferentes partes, reforça ainda mais que o pedágio se enquadra
como preço público e não como a espécie tributária taxa.

Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles, define pedágio como:

a modalidade de preço público (não confundir com taxa)

cobrada pela utilização de obras viárias com características
especiais que facilitem o trânsito e o tráfego de veículos e de
pedestres4.

Portanto, emprega-se o termo preço público para designar a cobrança que nos
é imposta pela utilização, por exemplo, de água potável, energia elétrica, telefone,
transporte público coletivo etc., não se enquadrando tais cobranças como tributo.

4
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 6 ed., São Paulo:
Malheiros, 1993, p.147

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Taxa de Lixo

A constitucionalidade da Taxa de Lixo foi amplamente debatida pelos

doutrinadores ao longo dos anos, e muito se discutiu acerca da divisibilidade e da
especificidade deste serviço. Para muitos doutrinadores esses requisitos não
estariam presentes, sendo tal taxa eivada, portanto, de vício de inconstitucionalidade
(por afronta ao artigo 145, inciso II, da CF/88) e de ilegalidade (por afronta aos artigos
77 e 79 do CTN). Todavia, o debate chegou ao fim, quando a Taxa de Lixo foi
considerada constitucional pelo STF, que entendeu que esta taxa não viola os
critérios da divisibilidade e especificidade. Neste sentido, veja-se a Súmula
Vinculante nº 19:

Súmula Vinculante 19: “A taxa cobrada exclusivamente em razão

dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou
destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola
o artigo 145, II, da Constituição Federal.

Não entra nesse contexto a taxa de varreção (ou taxa de limpeza pública). Na
verdade, essas cobranças não têm natureza jurídica de taxa.

Taxa de Limpeza Pública

Com relação à limpeza pública, entende o STF que:

(...) Esta Corte firmou entendimento no sentido da

inconstitucionalidade da cobrança da taxa de limpeza pública, uma
vez que não há individualização dos serviços postos à disposição
ou prestados (...) (STF, 2ª T. AI 848281 AgR, Rel Min. Ricardo
Lewandowski, 09/2011)
Foi firmado assim o Tema 146:

Tema 146, STF: Recurso extraordinário em que se discute, à luz do art.

145, II, e § 2º, da Constituição Federal, a constitucionalidade, ou não,
de taxa cobrada em razão de serviços públicos de coleta, remoção
e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de
imóveis, e da utilização de elementos que compõem a base de
cálculo própria de impostos na apuração do seu valor.
Atenção para a tese:
I - A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de
coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos

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 provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição
Federal;
II - A taxa cobrada em razão dos serviços de conservação e limpeza de
logradouros e bens públicos ofende o art. 145, II, da Constituição
Federal;
III - É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou
mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto,
desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.

Taxa de Água e Esgoto

A polêmica entre o cabimento de taxa e preço público é antiga, e existem

diferentes opiniões sobre o tema dentre os doutrinadores. Observa-se que esta
polêmica ensejou a edição da Súmula nº 545 do STF, assim enunciada:

Súmula nº 545 STF: preços de serviços públicos e taxas não se

confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são
compulsórias e têm a sua cobrança condicionada a prévia
autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu” .

Segundo entendimento do STF, a “taxa de água e esgoto” não é taxa,

mas sim preço público (tarifa):
“PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE
CONTROVÉRSIA. ARTIGO 543-C, DO CPC. TRIBUTÁRIO.
EXECUÇÃO FISCAL. CRÉDITO NÃO-TRIBUTÁRIO.
FORNECIMENTO DE SERVIÇO DE ÁGUA E ESGOTO.
TARIFA⁄PREÇO PÚBLICO. PRAZO PRESCRICIONAL. CÓDIGO
CIVIL. APLICAÇÃO.
1. A natureza jurídica da remuneração dos serviços de água e
esgoto, prestados por concessionária de serviço público, é de
tarifa ou preço público, consubstanciando, assim,
contraprestação de caráter não-tributário, razão pela qual não se
subsume ao regime jurídico tributário estabelecido para as taxas
(Precedentes do Supremo Tribunal Federal: RE 447.536 ED, Rel.
Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, julgado em 28.06.2005, DJ
26.08.2005; AI 516402 AgR, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Segunda
Turma, julgado em 30.09.2008, DJe-222 DIVULG 20.11.2008 PUBLIC
21.11.2008; e RE 544289 AgR, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski,
Primeira Turma, julgado em 26.05.2009, DJe-113 DIVULG 18.06.2009
PUBLIC 19.06.2009. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça:
EREsp 690.609⁄RS, Rel. Ministra Eliana Calmon, Primeira Seção,
julgado em 26.03.2008, DJe 07.04.2008; REsp 928.267⁄RS, Rel.
Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em
12.08.2009, DJe 21.08.2009; e EREsp 1.018.060⁄RS, Rel. Ministro

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 Castro Meira, Primeira Seção, julgado em 09.09.2009, DJe
18.09.2009)”. (STF, Pleno, Recurso Especial 1.117.903/RS, rel. Min.
Luiz Fux, j. em 09.12.2009)

Aula 04 – Taxas

Taxa de Iluminação Pública

A Taxa de Iluminação Pública é tema tratado na Súmula nº 670 do STF e na

Súmula Vinculante nº 41. Vejamos:
Súmula nº 670 do STF: O serviço de iluminação pública não pode
ser remunerado mediante taxa.

Súmula Vinculante nº 41. O serviço de iluminação pública não pode

ser remunerado mediante taxa.

Verifica-se da leitura das súmulas supracitadas, que o serviço de iluminação

pública não pode ser remunerado mediante taxa. Assim sendo, eventual cobrança
nesse sentido deve ser considerada inconstitucional.

Sobre o entendimento sedimentado pelo STF, destaca-se que a taxa cobrada

pelo serviço de iluminação pública, não possui natureza jurídica de taxa, pois não são
divisíveis.

Antes da edição da súmula, as Prefeituras acabavam instituindo essa

cobrança como se fossem taxas. Porém, o STF afastou a viabilidade da cobrança sob
tal alcunha, já que não fazia parte do conceito de taxa, ferindo a estrutura do sistema
jurídico.

Atualmente, a iluminação pública é tributada mediante a Contribuição para

Custeio da Iluminação Pública (COSIP), prevista no artigo 149-A da Constituição da
República e instituída pela Lei nº 13.479/2002

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Taxa de Segurança Pública

A Taxa de Segurança Pública não pode ser cobrada pelos entes federativos.
Segundo o STF, ainda que tal serviço seja solicitado por particulares, impossível a
cobrança. Tal entendimento, se baseia no fato de que é ao Estado que incumbe prestar
a segurança pública para a toda a população, sendo este um serviço não divisível, o
que afasta a cobrança. Veja-se o julgado pelo STF:

(...) Impossibilidade de cobrança de taxa de segurança pública de

eventos abertos ao público, ainda que tal serviço seja solicitado por
particular para a sua segurança ou para a de terceiros. Visto que
incumbe ao Estado prestá-la para toda a população, esta atividade
somente pode ser sustentada por imposto. (...) (STF, 2ª Turma.
Recurso Extraordinário 269374, Min. Ellen Gracie, 08/2011)

Taxa de Combate de Incêndio

Várias Prefeituras começaram a cobrar a Taxa de Combate de Incêndio no

carnê do IPTU. Porém, não há nesta cobrança os requisitos necessários para que se
configure uma taxa. Lembre-se que o parágrafo único do art. 78 do CTN determina
que:
CTN: Art. 78. Considera-se regular o exercício do poder de polícia
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei
aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de
poder.

Nesse sentido, o STF decidiu que é inconstitucional a instituição e cobrança de

taxa de combate e prevenção de incêndios pelos Municípios. Vejamos o julgado:

TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO – INADEQUAÇÃO

CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir no cenário tributário, como
obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate
a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal
campo. ”
(RE 643247, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em
01/08/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL -
MÉRITO DJe-292 DIVULG 18-12-2017 PUBLIC 19-12-2017)

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 Acerca deste assunto, foi fixado o Tema 16 pelo STF:

Tema 16, STF: Recurso extraordinário em que se discute, à luz do art.

145, II e § 2º, da Constituição Federal, a constitucionalidade, ou não, da
cobrança de taxa pela utilização potencial do serviço de extinção de
incêndio, instituída pela Lei nº 14.938/2003, do Estado de Minas
Gerais.”
Tese: A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a
incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da
Federação, e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a
arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa
para tal fim.

Sendo despesa geral do ente público, não pode ser cobrado por taxa. Não
existe serviço público específico e divisível na questão da prevenção de incêndio.
Observa-se da tese, que o STF consignou que a prevenção e o combate a incêndios (i)
se fazem mediante a atuação da polícia retratada no Corpo de Bombeiros, sendo
atividade essencial do Estado Membro da Federação e, portanto, (ii) remunerada por
meio de impostos.

Taxa para Expedição de Guias

Sobre a expedição de guias, entende o STF no Tema 721:

Tema 721, STF: Recurso extraordinário em que se discute, à luz do art.

145, II, da Constituição federal, a constitucionalidade da cobrança de
taxa de expediente em razão da emissão/envio de carnês ou boletos
para o pagamento de tributos.
Tese: São inconstitucionais a instituição e a cobrança de taxas por
emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos.

Tarifa (Preço Público)

Os serviços públicos também podem ser remunerados por preços públicos

(tarifas), mas isso não deve gerar uma confusão conceitual entre as espécies taxas de
serviço (tributo) e os preços públicos.

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 Ambos possuem caráter contraprestacional, remunerando uma atividade
prestada pelo Estado. Todavia, diferentemente das taxas que são uma espécie de
tributo, as tarifas estão sujeitas a regime contratual (direito privado).

O produto da arrecadação da taxa é receita derivada, enquanto a receita

decorrente de preço público é originária, decorrendo da exploração do patrimônio do
próprio Estado.

Neste sentido, a Súmula 545 do STF:

Súmula 545, STF – “Preços de serviços públicos e taxas não se

confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e
têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em
relação à lei que as instituiu.

Nesta mesma toada, o STF explicitou:

Taxa e preço público diferem quanto à compulsoriedade de seu
pagamento. A taxa é cobrada em razão de uma obrigação legal
enquanto o preço público é de pagamento facultativo por quem pretende
se beneficiar de um serviço prestado. (STF, Plenário, RE 556854, Min.
Carmen Lucia, 06/2011)

Natureza Jurídica da Tarifa (Preço Público)

Quanto à natureza jurídica da tarifa (preço público), veja-se o entendimento do

STJ:
Repetitivo 251, STJ: Questão submetida a julgamento: Questão
referente à definição da natureza jurídica da remuneração cobrada pelo
fornecimento de água e esgoto por concessionária de serviço público (se
taxa ou tarifa/preço público) para fins de fixação do prazo prescricional.”
Tese Firmada: A natureza jurídica da remuneração dos serviços de água
e esgoto, prestados por concessionária de serviço público, é de tarifa ou
preço público, consubstanciando, assim, contraprestação de caráter
não-tributário, razão pela qual não se subsume ao regime jurídico
tributário estabelecido para as taxas.

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Sobre o prazo prescricional da Tarifa

O prazo prescricional entre tarifa e taxa também difere. Em matéria tributária, o

prazo prescricional é de 5 anos. Neste caso, o prazo prescricional referente às tarifas é
regulado pelo Código Civil, deixando clara a diferenciação das naturezas jurídicas e dos
regimes.

Quanto ao prazo prescricional da tarifa (preço público), veja-se o entendimento

do STJ:

Repetitivo 252, STJ: Questão referente à definição da natureza jurídica

da remuneração cobrada pelo fornecimento de água e esgoto por
concessionária de serviço público (se taxa ou tarifa/preço público) para
fins de fixação do prazo prescricional.
Tese Firmada: É vintenário o prazo prescricional da pretensão executiva
atinente à tarifa por prestação de serviços de água e esgoto, cujo
vencimento, na data da entrada em vigor do Código Civil de 2002, era
superior a dez anos. Ao revés, cuidar-se-á de prazo prescricional
decenal.

Quadro comparativo com diferenças entre taxa e preço público

Para melhor compreendermos as diferenças apresentadas nesta aula entre taxa

e tarifa (preço público), o Professor Rubens Kindlmann apresentou uma tabela em aula,
a qual reproduzimos abaixo:

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 Pedágio não é compulsório? Pode-se dizer que somos obrigados a pagar? A
princípio, tem-se a possibilidade de usar outras vias para chegar ao destino. Pode-se usar
alternativas. Ademais, pedágio é autorizado pela Constituição Federal de 1988.

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 Bibliografia

ALEXANDRE. Ricardo. Direito Tributário. 11. ed. Juspodivm: 2017.

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 21ª edição. São Paulo:
Saraiva, 2016.
COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário,1ºed. São Paulo:
Saraiva, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 6 ed., São Paulo:
Malheiros, 1993.
SABBAG, Eduardo. Código Tributário Nacional comentado. 1. ed., Rio de
Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.

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