Caderno Novas Aliancas Orcamento Web

Cadernos Novas Alianas_ Orientaes para incidir em polticas pblicas
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Oramento Pblico
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Comit Gestor Adriano Guerra (Secretrio Executivo) Alcione Rezende Bruno Vilela Carla Freitas Eliziane Lara Karla Nunes Paula Kimo
Coordenao executiva Oficina de Imagens Comunicao e Educao Aliana Estratgica Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI) Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais Fundao AVINA Fundao Vale Instituto gora Instituto Caliandra Instituto C&A Oficina de Imagens Apoio Assembleia Legislativa de Minas Gerais / Comisso de Participao Popular e Frente Parlamentar de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente Ministrio Pblico de Minas Gerais / Centro de Apoio Operacional s Promotorias de Infncia e Juventude Editora O Lutador
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Passo Entender Legislativo Passo 1 > Entender o Legislativo Passo 11>>Entender ooLegislativo
Cadernos Novas Alianas_ Orientaes para incidir em polticas pblicas
Livro1_Oramento Pblico
Realizao Programa Novas Alianas Coordenao do projeto Karla Nunes Superviso editorial Adriano Guerra Edio Rachel Costa Texto * Instituto Caliandra Reviso Ana Virgnia Lima da Silva Projeto grfico e diagramao Henrique Carvalho Tiragem 1.000 exemplares Impresso O Lutador 2 edio Belo Horizonte, setembro de 2009. Oficina de Imagens Comunicao e Educao Rua Salinas, 1.101, Santa Tereza, Belo Horizonte/MG CEP: 31015-365 Telefone: (31) 3465-6800 novasaliancas@oficinadeimagens.org.br www.oficinadeimagens.org.br * Os contedos deste caderno foram baseados nas publicaes Oramento Pblico, Legislativo e Comunicao Trs eixos estratgicos para incidncia nas polticas pblicas (Programa Novas Alianas, 2007) e Oramento Pblico ao seu Alcance (Inesc, Avina e Ford Foundation). Ficha catalogrfica (catalogao-na-publicao)
O74 Oramento pblico: orientaes para incidir em polticas pblicas / Texto Instituto Caliandra. 2.ed. Belo Horizonte : Oficina de Imagens, 2009. 68 p. ; (Coleo cadernos novas alianas; 1) 1. Oramento pblico. 2. Lei de Diretrizes Oramentrias. 3. Polticas pblicas. I. Instituto Caliandra. CDU: 336.14(81)
Passo 1 > Entender o Legislativo
NdiCe
Passo 1_ O oramento pblico. Pgina 6 Passo 2_ O ciclo oramentrio. Pgina 12 Passo 3_ O processo oramentrio. Pgina 19 Passo 4_ O Plano Plurianual (PPA). Pgina 26 Passo 5_ A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO). Pgina 32 Passo 6_ A Lei Oramentria Anual (LOA). Pgina 41 Passo 7_ Anlise da execuo oramentria. Pgina 45 Passo 8_ Prioridade absoluta. Pgina 51 Apndice_ de onde vm e para onde vo os recursos. Pgina 62
ode no parecer, mas o oramento pblico tem tudo a ver com o nosso dia-a-dia. Grande parte dos recursos que o compe vem do nosso bolso, direta ou indiretamente. Quando compramos pezinhos ou pagamos a conta de luz, por exemplo, repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo, na forma de impostos indiretos, isto , taxas que esto embutidos no preo das mercadorias e das tarifas de servios pblicos. H tambm impostos diretos, como o imposto de renda, pago por milhes de pessoas quando recebem o salrio mensal ou quando prestam servios para alguma empresa ou para outra pessoa. com o dinheiro que esperam receber de impostos, contribuies e taxas, que os governos estimam e definem seus gastos todos os anos, por meio do chamado oramento pblico. nele que so decididas quais obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser cumprida e qual reivindicao popular ser atendida. Por isso, entender o funcionamento do oramento pblico importante no apenas por razes econmicas, mas principalmente por razes polticas e sociais.
Passo 1 > entender o Legislativo 5
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PASSO
>O oramento pblico
MAIS DO QUE UM DOCUMENTO de receitas e despesas, o oramento pblico um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras coisas, que os servios e as obras em andamento tenham continuidade ao longo do ano, de modo que no haja cortes repentinos nos programas. Depois de uma ampla negociao, o oramento se transforma em um conjunto de documentos legais em que os governos (federal, estadual e municipal) deixam claro como pretendem gastar os recursos arrecadados com impostos, contribuies sociais e outras fontes de receita pagas pela populao. Todo municpio tem seu oramento prprio; os Estados tm o oramento estadual; e em nvel federal h o oramento da Unio. A elaborao do oramento obrigatria. Todos os anos, os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente da Repblica) devem fazer a proposta de oramento e envi-la para discusso e votao pelo Legislativo. O resultado uma lei a Lei Oramentria que autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a administrao, pagar os credores e fazer investimentos. Nessa lei, so estimadas as receitas e fixadas as despesas para o ano seguinte. Tambm so traados os programas de trabalho de todos os rgos e entidades da administrao pblica. Tudo aquilo que o governo poder gastar deve estar descrito na Lei Oramentria: salrio dos funcionrios pblicos; pagamento de dvidas,
Passo 1 > O oramento pblico
Regras para elaborao do oramento Os princpios oramentrios, descritos na Lei 4.320, de 1964, estabelecem as regras gerais para a elaborao e o controle do oramento da Unio, dos estados e dos municpios. Conhea abaixo quais so eles: l Anualidade: A Lei Oramentria tem um prazo de validade, que no Brasil de um ano ou um exerccio financeiro, que se inicia em 1 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. No ano seguinte, deve entrar em vigor uma nova Lei Oramentria; l Equilbrio: As despesas fixadas devem corresponder ao valor das receitas estimadas para determinado ano; l Exclusividade: A Lei Oramentria deve conter apenas matria financeira, isto , no pode abordar nenhum assunto que no esteja relacionado com a previso de receitas e com a fixao de despesas para o ano seguinte; l Legalidade: O oramento anual precisa se transformar em lei para ter validade. Por isso, deve obedecer ao seguinte trmite legal: o executivo elabora o Projeto de Lei Oramentria Anual de acordo com a Lei de diretrizes Oramentrias (LdO) e o Plano Plurianual (PPA) e o envia para o Legislativo, que discute, prope emendas e vota o projeto. depois de aprovado pelo Legislativo, o projeto retorna para sano do chefe do executivo e publicao no dirio Oficial; l Publicidade: Como o prprio nome diz, o oramento pblico e por isso precisa ser amplamente divulgado para permitir que qualquer cidado ou cidad saiba como so empregados os recursos. O governo federal deve faz-lo por meio do dirio Oficial da Unio (dOU). Os oramentos do distrito Federal, dos estados e das grandes cidades tambm devem ser publicados nos respectivos dirios oficiais. J em cidades pequenas, que no possuam jornal prprio ou internet para assegurar a publicidade da lei, ele pode ser afixado at na porta da prefeitura. l Unidade: Cada cidade, estado ou a Unio tem um nico oramento. de acordo com essa regra, a estimativa de receitas e a fixao de despesas devem compor um s conjunto de documentos e acontecer simultaneamente, ou seja, a arrecadao e os gastos ocorrem ao mesmo tempo, ao longo de um ano; l Universalidade: Todas as receitas e despesas devem ser includas na Lei Oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de gasto deve ser feita por fora do oramento, que tambm deve contemplar toda e qualquer instituio pblica que receba ou que gerencie recursos pblicos.
penses e aposentadorias; programas sociais, como a construo de escolas e postos de sade; construo de estradas etc. O que no estiver previsto no poder ser realizado. Na diviso dos gastos, o governo deve ser capaz de conciliar os interesses manifestados pela populao, que muitas vezes so conflitantes. Algumas pessoas querem mais creches, outras desejam transporte escolar perto de casa e posto de sade com mdico nos finais de semana. Outras priorizam a criao de mais empregos ou o barateamento dos preos dos remdios. Para garantir que suas demandas e propostas sejam contempladas, a sociedade deve ficar atenta s decises sobre a aplicao dos recursos pblicos. Isso porque, ao elaborar o oramento, os governantes realizam escolhas polticas, isto , definem as prioridades de governo, que vo muito alm de questes sociais e que envolvem grupos de interesse com os quais os governos tm compromissos dentro e fora do pas. Nas prximas pginas veremos algumas caractersticas importantes que um oramento pblico bem planejado e bem executado deve apresentar.
PARA qUEm vAi o REcURso? Quando o governo realiza o investimento pblico, ele pode faz-lo de modo focalizado ou de maneira universal. No primeiro caso, uma parcela maior dos recursos aplicada em benefcio de uma determinada parte da sociedade; no segundo, toda a populao potencialmente beneficiada. O gasto com educao, por exemplo, universal. Todas as pessoas, ricas ou pobres, podem ter acesso educao pblica. Se a educao chega a todos os lugares e se de boa qualidade, isso j outra histria, que tambm pode ser analisada pelo oramento.
1.1 DistRibUio DE REnDA E jUstiA sociAL

O oramento pblico funciona como redistribuidor de renda quando tira recursos de vrios setores da sociedade e os aplica em outros, gerando desenvolvimento, criando empregos, combatendo a pobreza e tornando o Pas menos injusto socialmente. Mas essa escolha poltica depende, e muito, da organizao e da presso da sociedade, pois, em muitos casos, a escolha contraria interesses de grupos e de setores poderosos. Ao priorizar os gastos com o pagamento dos juros das dvidas interna e
externa, o governo faz uma escolha poltica, que reduz os recursos que poderiam ser aplicados para garantir mais justia social. O modelo de poltica econmica , portanto, uma escolha que gera implicaes na capacidade dos governos de promover a distribuio de renda e a justia social.
1.2 DEciso DEmocRAticA

Em um regime democrtico, nenhum governante pode, sozinho, decidir com o que gastar os recursos pblicos ou determinar o aumento de impostos para arrecadar mais e pr em prtica o plano de governo divulgado em sua campanha eleitoral. Essas decises devem passar pelo Executivo e pelo Legislativo. S depois que o oramento for aprovado pelos parlamentares e sancionado pelo Executivo que os rgos e as entidades da administrao EsPAo PARA os ciDADos_ pblica podero aplicar os O oramento participativo geralmente recursos no que foi previsto. acontece por meio de assembleias, abertas O ciclo oramentrio inclui, ainda, vrios momentos abertos populao. Em alguns municpios, como Belo Horizonte (MG), Porto Alegre (RS) e Joo Pessoa (PB), j foram inclusive realizadas experincias com o chamado oramento participativo (Veja mais em Espao para os Cidados).
e peridicas, organizadas por bairros e regies da cidade. O objetivo abrir um canal direto de negociao entre cidados e governo, incentivando a democracia participativa. No h uma metodologia nica, sendo o mais comum a eleio de delegados que iro dialogar com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assembleias, alm de propor prioridades para a definio dos investimentos.
1.3 tRAnsPARnciA E contRoLE sociAL

O oramento seja municipal, estadual ou federal pblico. Todas as pessoas podem e devem ter acesso aos seus nmeros e saber o destino do dinheiro que os governantes arrecadam. Esse dinheiro pertence no a um grupo de pessoas, mas a todos ns. Alm de conhecer o contedo do oramento e de se organizar para participar de sua elaborao, a populao pode e deve acompanhar sua execuo (a aplicao dos recursos), evitando o descumpri-
mento da Lei Oramentria, o desperdcio e o desvio de dinheiro pblico. Isso , como vimos, o que chamamos de controle social.
1.4 tER foRA DE LEi

Nenhum governante pode aumentar despesas, gastar mais do que o previsto na Lei Oramentria ou criar novos impostos para o pagamento de suas contas sem autorizao do Legislativo. Entretanto, apesar de ser uma lei, o oramento apenas autorizativo, ou seja, no obriga o governo a aplicar todos os recursos reservados para uma obra, um programa ou uma atividade. Se o oramento de sua cidade prev a aplicao de R$ 2 milhes na construo de um pronto-socorro, por exemplo, a prefeitura no poder gastar R$ 2,1 milhes nessa obra. Contudo, poder aplicar apenas R$ 1 milho ou at mesmo no fazer o pronto-socorro. Isso porque o oramento pblico autoriza, mas no obriga a prefeitura a fazer tudo o que est determinado na Lei Oramentria, s no pode fazer aquilo que no est previsto.
Como o oramento autorizativo, e no obrigatrio, a presso poltica por parte da sociedade uma das formas de se exigir do governo que realize os gastos previstos com as polticas sociais
Assim, incluir uma reivindicao no oramento de sua cidade no garantia de que a o sair do papel. Isso tambm ocorre nos municpios, nos estados e no Pas. Por causa desse carter autorizativo, muitas vezes os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente) usam o oramento como moeda de troca, liberando verbas ou aprovando a execuo de obras de interesse de vereadores, deputados estaduais, deputados federais e senadores, em troca de apoio aos projetos governamentais.
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1.5 boA DivULGAo

O acesso informao um direito imprescindvel para a democratizao do processo oramentrio, pois, caso tal acesso no ocorra, torna-se impossvel monitorar e controlar os gastos pblicos (Veja mais em Garantido em lei). As bases do oramento devem estar disponveis a toda a populao, inclusive na internet. Na Unio e em alguns estados esse processo j ocorre. Porm, muitos outros estados e municpios ainda no disponibilizam os dados do oramento na web, de modo que cidados e cidads possam ter fcil acesso aos gastos realizados pelo governo. Qualquer pessoa pode ter acesso aos dados oramentrios da Unio, do estado e do municpio. Quando essas informaes no esto disponveis na internet ou em outro lugar, preciso entrar em contato com a Secretaria Estadual ou Municipal de Planejamento (ou o rgo responsvel pela elaborao do oramento) para se informar sobre a modalidade de consulta. Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) garanta esse direito, muitas vezes necessrio fazer presso poltica para se ter acesso s informaes necessrias participao e ao controle social.
GARAntiDo Em LEi_ A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000, um cdigo de conduta para os administradores pblicos de todos os poderes e esferas de governo. entre outras determinaes, a LRF estabelece critrios de transparncia para os gastos pblicos. Conhea abaixo a ntegra do trecho: Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. Alm disso, a LRF fixa limites para despesas com pessoal e para a dvida pblica alm de proibir a criao de despesas de durao continuada (mais de dois anos) sem que haja uma fonte segura de receitas. A LRF Tambm serve como respaldo jurdico ao modelo econmico vigente no Pas h mais de dez anos. Seu contedo dirigido ao ajuste das contas de cada ente governamental, ou seja, visa garantir que a conta entre receita e despesa feche de modo favorvel ao pagamento dos juros e compromissos firmados pelos governos com seus credores.
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PASSO
>O ciclo oramentrio
Trs leis compem o ciclo oramentrio: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) (Veja mais em Trs etapas, na pg. 13). Todas essas leis visam integrar as atividades de planejamento e oramento para assegurar o sucesso da ao governamental nos municpios, nos estados e no Pas. Elas so estreitamente ligadas entre si, compatveis e harmnicas. Formam um sistema integrado de planejamento e oramento, reconhecido na Constituio Federal e que deve ser adotado pelos municpios, pelos estados e pela Unio.
As polticas oramentrias indicadas na LdO devem estar presentes na LOA, mas nem tudo o que previsto na LOA est na LdO. entretanto, as definies tanto da LdO quanto da LOA precisam ser contempladas pelo PPA
Tambm chamado de ciclo integrado de planejamento e oramento, o ciclo oramentrio corresponde a um perodo de quatro anos, que tem incio com a elaborao do Plano Plurianual de Aes (PPA) e se encerra com o julgamento da ltima prestao de contas do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. O ciclo oramentrio um processo dinmico e contnuo, com vrias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos oramentos so discutidos, elaborados, aprovados, executados e avaliados. A elaborao do projeto de lei do PPA, da LDO e da LOA cabe exclusivamente ao
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Passo 2 > O ciclo oramentrio
Executivo. Em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode propor tais leis. J o Ministrio Pblico no discute, no vota nem aprova o oramento, porm, chamado para intervir legal e penalmente quando qualquer irregularidade constatada pelos rgos de controle interno, externo ou social. O controle interno feito pelos rgos da Administrao Direta no caso dos municpios, por exemplo, esse papel caberia s secretarias municipais. O controle externo feito pelo Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas. J o controle social o processo de monitoramento conduzido pela sociedade.
trs etapas Conhea as trs leis que formam o ciclo oramentrio:
Plano Plurianual (PPA)
o planejamento de longo prazo, com durao de quatro anos, no qual so definidas as estratgias, diretrizes e metas do governo. elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador ou presidente e vigora at o primeiro ano de mandato do prximo governante, de forma a garantir a continuidade administrativa. em 2007, por exemplo, o presidente e os governadores eleitos em 2006 elaboraram o PPA para o perodo de 2008 a 2011. em 2009, os prefeitos eleitos em 2008 elaboram o PPA que vai vigorar entre 2010 e 2013.
Lei de Diretrizes oramentrias (LDo)
define as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e servios mais importantes a serem realizados no ano seguinte. Tambm estabelece as regras que devero ser observadas na formulao do Projeto de Lei Oramentria Anual pelo Poder executivo, na sua discusso, votao e aprovao pelo Legislativo, bem como na posterior execuo pelo executivo.
demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. No caso da Unio, a Lei Oramentria composta de trs Lei oramentria esferas: fiscal, seguridade social e investimento das estatais. Anual (LoA) esse conjunto de documentos que formam o oramento obedece ao princpio da unidade e possibilita uma viso completa dos recursos e das despesas governamentais.
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2.1 EtAPAs Do cicLo oRAmEntRio

O ciclo oramentrio composto de diversas etapas que se relacionam, se completam e se repetem continuamente. Esses passos so semelhantes na Unio, nos estados e nos municpios. As diferenas podem estar nas datas-limite de cada um deles. Os prazos dos estados so definidos na Constituio Estadual e no regimento interno da assembleia legislativa. J os prazos dos municpios so estabelecidos na Lei Orgnica municipal e no regimento interno da cmara de vereadores.
Qual o prazo de tramitao das leis oramentrias em seu municpio? e em seu estado?
Nas prximas pginas, construmos um passo-a-passo que ajuda a entender os trmites do ciclo oramentrio:
O ciclo oramentrio tem incio com a elaborao da proposta do PPA pelo Poder Executivo, no primeiro ano de governo do presidente, governador ou prefeito recmempossado ou reeleito.
Com base no PPA, o Executivo formula a proposta da LDO, definindo prioridades e metas de governo.Quando so governantes recmempossados, eles se baseiam no PPA elaborado pelo governo anterior.
Os membros do Legislativo tm at o encerramento da primeira parte da sesso legislativa para examinar, modificar e votar o projeto de LDO. Do contrrio, o recesso pode ser suspenso at que a Lei de Diretrizes Oramentrias seja aprovada.
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O Executivo formula a proposta de LOA de acordo com o PPA e a LDO. A elaborao da proposta oramentria comea no incio do ano e concluda aps a aprovao da LDO.
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O Poder Legislativo deve examinar, modificar e votar o projeto de LOA at o encerramento da sesso legislativa. Caso contrrio, o recesso suspenso at que a votao seja concluda.
Os rgos e entidades da administrao pblica executam seus oramentos, estando sujeitos fiscalizao e ao controle interno do respectivo poder. Assim como ao controle externo (Poder Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade).
At 30 dias aps a publicao da LOA, o Executivo estabelece o cronograma mensal de desembolso e a programao financeira, de acordo com as determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A cada dois meses, as estimativas de receita e despesa so reavaliadas pelo Executivo para verificar se a meta fiscal ser cumprida. Caso haja problemas, os poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio) podem reduzir temporariamente os limites para a realizao de despesas, o que conhecido como contingenciamento (Veja mais em Faltou recurso e agora?, na pg. 49).
Conforme determina a Constituio Federal, 30 dias aps o final de cada bimestre, o Executivo deve divulgar um relatrio resumido da execuo oramentria (gastos do governo).
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De acordo com determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Trs Poderes devem divulgar um relatrio de gesto fiscal 30 dias aps o final de cada quadrimestre. Isso permite comparar a despesa com pessoal e o montante da dvida pblica com os limites previstos na legislao.
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Aps o encerramento do exerccio financeiro, em 31 de dezembro, o Executivo elabora os balanos e os demonstrativos contbeis gerais (de todos os rgos e entidades da administrao pblica). Cada poder Executivo, Legislativo e Judicirio faz sua prestao de contas separadamente.
ciclo oramentrio Agora que voc j conhece o trmite geral dos ciclos oramentrios, veja os prazos adotados na Unio: PPA Prazo Elaborao Discusso/ votao 31/ago do primeiro ano de mandato 15/dez ltimos trs anos de um governo e primeiro ano do governo seguinte interno, durante a execuo. externo, durante e aps o fim da execuo Responsvel executivo Legislativo Ministrios, secretarias e outros rgos do executivo
Execuo
Avaliao e controle
Ministrios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
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O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo. O prazo para isso de, no mximo, at 60 dias aps a abertura da sesso legislativa.
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O relatrio de avaliao da execuo do PPA divulgado pelo Executivo, geralmente nos trs primeiros meses do ano. As etapas de trs a 16 repetem-se por outros trs anos consecutivos.
O Tribunal de Contas emite parecer prvio sobre as contas do Executivo e dos demais Poderes. Normalmente, isso ocorre em at 60 dias aps receber a documentao.
No quarto ano, o processo recomea com a elaborao de um novo PPA.
LDo Prazo 15/abr de todos os anos 30/jun durante a elaborao da LOA e o ano seguinte interno, durante a execuo. externo, durante e aps o fim da execuo Responsvel executivo Legislativo Ministrios, secretarias e outros rgos do executivo Ministrios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil Prazo 31/ago de todos os anos 15/dez 10/jan a 31/dez do ano seguinte
LoA Responsvel executivo Legislativo Ministrios, secretarias e outros rgos do executivo
interno, durante a execuo. externo, durante e aps o da fim execuo
Ministrios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil
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E no seu municpio, como o ciclo oramentrio? Busque as informaes e preencha o quadro:
ciclo oramentrio
PPA
LDo
LoA
Prazo
Responsvel
Prazo
Responsvel
Prazo
Responsvel
elaborao
discusso/ votao
execuo
Avaliao e controle
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PASSO
ACABAMOS DE VER AS LEIS que compem o ciclo oramentrio e como elas de interrelacionam. Agora fundamental entender o papel especfico de cada um dos poderes no processo oramentrio. Ao Executivo, cabe elaborar os projetos de lei e execut-los. Ao Legislativo, compete discutir, propor emendas, aprovar as propostas oramentrias e, depois, julgar as contas apresentadas pelos chefes do Executivo. Um poder no pode se intrometer na tarefa do outro. Alm do Legislativo, outros rgos cuidam da fiscalizao e do julgamento das contas, como os Tribunais de Contas. Os cidados tambm tm obrigaes e direitos no processo oramentrio. questo de se preparar para participar, expondo suas propostas e reivindicaes.
>O processo oramentrio
3.1 o PRojEto DE LEi

Essa tarefa de competncia exclusiva do Executivo. Ainda no h normas especficas para a elaborao do PPA e da LDO, pois a Constituio Federal, que criou esses instrumentos, determinou que as regras fossem fixadas numa lei complementar. At hoje, no entanto, tal lei no foi votada pelo Congresso Nacional. Essa lei complementar substituir a Lei 4.320, de 1964, que estabelece as normas para a elaborao da Lei Oramentria Anual em todos os mbitos governamentais: municipal, estadual e federal. Na Unio, o processo dirigido pela Secretaria de Oramento
Passo 3 > O processo oramentrio
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Federal (SOF), com base no levantamento enviado por todos os ministrios, que apontam os recursos necessrios para as reas sob sua responsabilidade. Cabe SOF, rgo ligado ao Ministrio do Planejamento, compatibilizar a demanda por recursos com o total da receita que o governo espera arrecadar. Nos estados e municpios, o processo de elaborao das leis oramentrias geralmente dirigido pela Secretaria de Planejamento (Seplan), com base no levantamento enviado pelas outras secretarias. Ela a responsvel por compatibilizar a demanda por recursos com a receita total que o governo espera arrecadar. Ao elaborar a proposta, a Seplan leva em conta uma srie de parmetros, como a expectativa de crescimento do PIB (Produto Interno Bruto), a mdia cambial, a previso de receita, as metas de inflao e o montante do refinanciamento da dvida pblica. Os poderes Legislativo e Judicirio tambm enviam suas propostas Seplan para serem integradas ao oramento geral. O chefe do Poder Executivo conta com uma equipe de assessoria poltica e tcnica para definir a proposta de oramento. Esses assessores devem conhecer a realidade econmica e social do Pas, do estado consELhos mEsA_ No podemos esquecer dos Conse- ou do municpio, pois precisam saber de onde vem a receita, como calcular a lhos dos direitos da Criana e do arrecadao e como distribuir os Adolescente, que tm o papel de recursos de acordo com as demandas garantir que as aes elencadas como prioritrias para as polticas de cada rea, e os objetivos e as metas sociais para a infncia e a adolescn- governamentais.
cia sejam contempladas nas leis oramentrias. Um bom exemplo de atuao vem do Conselho estadual dos direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais, que tem obtido resultados positivos, participando da elaborao do PPA estadual chamado de Plano Plurianual de Gesto Governamental (PPAG). Com essa ao, tem auxiliado na priorizao da criana e do adolescente na agenda governamental, por meio de mais recursos.
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3.2 DiscUsso E votAo

A Constituio determina que as propostas de PPA, LDO e LOA sejam analisadas, discutidas e votadas pelo Congresso Nacional, no caso da Unio; pela assembleia legislativa, na esfera dos estados; e pela cmara municipal, no mbito dos municpios. Em todas as casas do Legislativo, o trmite envolve primeiro a anlise por uma comisso de parlamentas e depois a apreciao por todo o plenrio (Veja mais no caderno Legislativo, na seo 2.6, Tramitao de um projeto). Os parlamentares podem apresentar emendas ao projeto original, individual ou coletivamente (Veja mais em Restries). No caso da LOA, eles podem modificar a alocao de recursos e alterar a dotao oramentria (verba) prevista para cada rgo ou entidade pblica, por exemplo. Aps a aprovao do Legislativo, a proposta volta ao Executivo para sano (aprovao) ou veto s emendas includas pelos parlamentares. Nesse caso, o veto apreciado pelos parlamentares, podendo ser mantido ou derrubado. Vale ressaltar que, durante o processo de discusso e votao, os conselhos podem se articular com os parlamentares para apresentar emendas ao oramento. Essa prtica pode trazer benefcios, pois possibilita a alocao de recursos para a garantia e a efetivao dos direitos de crianas e adolescentes, retirando a deciso sobre o que ou no prioritrio apenas das mos do governo.
Restries Como vimos, as propostas oramentrias enviadas pelo executivo podem ser alteradas pelo Legislativo. No entanto, as mudanas precisam obedecer a algumas regras: l No pode haver aumento no total de despesas previsto no oramento; l Ao aumentar despesa j prevista ou incluir nova, preciso que se indique os recursos a serem cancelados de outra programao para cobrir o novo gasto; l As alteraes devem ser compatveis com as disposies do PPA e da LdO; l Os limites de valor para as emendas individuais devem ser respeitados; l proibido cancelar despesas com pessoal, benefcios da previdncia, transferncias constitucionais, juros e amortizao da dvida pblica.
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3.3 ExEcUo oRAmEntRiA E finAncEiRA

Depois que a LOA publicada no Dirio Oficial e passa a valer, os rgos e entidades da administrao pblica comeam a executar o oramento, ou seja, passam a realizar as atividades programadas e a aplicar o dinheiro de suas dotaes oramentrias (a verba anual de cada um). Para isso, cada rgo pblico elabora um cronograma de desembolso, isto , o programa, as despesas e a liberao de dinheiro para as unidades envolvidas na execuo das aes. Assim, o governo ajusta o ritmo de execuo do oramento ao fluxo dos recursos, mantm o equilbrio entre receita e despesa e garante verba em tempo hbil s unidades administrativas, melhorando a execuo de seu programa de trabalho.
DE oLho nA REA DA infnciA_ Relatrios peridicos da execuo oramentria das polticas para a infncia e adolescncia tambm podem ser solicitados pelo Conselho de defesa dos direitos da Criana e do Adolescente, permitindo o acesso liberao de recursos para a rea e proposio de adequaes dos gastos s necessidades dos meninos e meninas no decorrer do ano, pode, inclusive, haver a sugesto de alteraes nas prioridades para a aplicao do recurso. Os Conselhos Tutelares tambm podem dar uma importante contribuio anlise da execuo oramentria, indicando as prioridades e demandas regionais que precisam ser contempladas pelos recursos para que sejam atingidas as mudanas necessrias realidade social do municpio (Veja mais no Passo 8, Prioridade Absoluta).
Os rgos e entidades da administrao pblica devem seguir risca o que est determinado na lei, no gastando nada alm do estipulado para cada programa ou atividade. Muitas vezes, no meio do caminho, o governo reavalia a estimativa de receita e reduz o limite autorizado de despesas para cumprir a meta fiscal, que o quanto se espera gastar, menos do que o total arrecadado.
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3.4 AvALiAo E contRoLE

Como vimos nas etapas do ciclo oramentrio, os rgos e entidades que executam os oramentos esto sujeitos fiscalizao por rgos internos e externos. Eles devem periodicamente prestar contas do que tm feito e dos gastos realizados. Essas informaes devem ser pblicas, acessveis a todo e qualquer cidado e no apenas aos rgos de fiscalizao e controle do prprio governo. Aps o encerramento de cada exerccio, o chefe do Executivo deve apresentar um balano geral das receitas arrecadadas, das aes e das despesas executadas ao longo do ano. Essa prestao de contas analisada pelo Legislativo e pelo Tribunal de Contas (da Unio, do estado ou do municpio) e tambm deve ser do conhecimento de toda a populao. Na mesma poca, o governo deve apresentar o relatrio anual de avaliao do PPA.
3.5 PARticiPAo PoPULAR

Os cidados e cidads precisam sempre estar atentos s oportunidades de participar da definio e da discusso das polticas pblicas. direito da sociedade interferir na elaborao das leis oramentrias, imprimindo-lhes suas reivindicaes e sugestes. A sociedade pode, ainda, atuar junto ao Executivo, que elabora a proposta; junto ao Legislativo, que discute, modifica e aprova as leis oramentrias; e junto aos prprios rgos de controle e fiscalizao. H ainda a possibilidade de articular as reinvidicaes na prpria sociedade civil para fortalecer a luta poltica (Veja mais em Momentos decisivos).
momEntos DEcisivos_ A participao popular deve ser permanente ao longo do ano, mas h momentos decisivos no processo oramentrio. So eles: l Primeiro ano de mandato: quando elaborado o PPA. l Primeiro semestre de todos os anos: quando elaborada a LdO. l segundo semestre: quando o Projeto de Lei Oramentria concludo e enviado pelo executivo ao Legislativo para discusso, emendas e votao. Por isso, importante saber as datas dessas fases do ciclo oramentrio em sua cidade ou estado. Nos municpios, o prazo est estabelecido na Lei Orgnica Municipal e no regimento interno da cmara municipal. Nos estados, est na Constituio estadual e no regimento interno da assembleia legislativa.
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3.6 consELhos no ciRcUito

Para uma atuao eficiente, eficaz e efetiva no ciclo oramentrio, no que diz respeito afirmao do princpio da prioridade absoluta para crianas e adolescentes, sugerido aos conselhos de gesto pblica (direitos da criana e do adolescente, assistncia social, educao, segurana alimentar, sade etc.) realizar as oito aes seguintes:
IDENTIFICAR as potencialidades e demandas em relao aos programas e servios que compem as polticas bsicas, assistenciais, de proteo especial e de garantia. Isso pode ser feito junto aos Conselhos Tutelares, instituies, escolas, centros de sade, associaes comunitrias, universidades, nas conferncias etc.
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24 Passo 3 > O processo oramentrio
ELABORAR um plano de ao coerente com esse diagnstico.
APRESENTAR formalmente esse plano ao rgo de planejamento do Poder Executivo para sua assimilao no PPA e nas Leis Oramentrias.
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ACOMPANHAR E INTERVIR nas discusses e votaes do PPA e da LDO e da LOA junto ao Poder Legislativo.
ANALISAR as informaes da execuo oramentria junto aos Conselhos Tutelares, propondo correes e suplementaes, de acordo com o plano de ao.
CONFERIR se as metas previstas no PPA e na LOA foram atingidas e se foram suficientes para resolver os problemas.
DIVULGAR as informaes decorrentes desse processo para os integrantes do movimento de defesa dos direitos da criana e do adolescente e para a sociedade, por meio dos veculos de comunicao;
os consELhos tUtELAREs E o oRAmEnto PbLico_ No artigo 136 do estatuto da Criana e do Adolescente est previsto que o conselho tutelar deve assessorar o Poder executivo local na elaborao de propostas oramentrias para planos e programas de atendimento na rea da infncia. essa atribuio extremamente importante. O Conselho Tutelar o representante da comunidade e sabe das necessidades de crianas e adolescentes. Por isso, ele pode propor a alocao de recursos necessrios e a definio de programas que precisam ser priorizados. Mas no preciso conhecer o oramento para que o Conselho Tutelar exera essa funo. ele pode influenciar a alocao de recursos ao perceber que a violncia sexual mais corriqueira em um determinado bairro que em outros ou que o trabalho infantil incide mais em determinada rea do municpio, por exemplo. O que importa que o Conselho Tutelar exera um papel ativo na elaborao e na execuo do oramento municipal. Cabe aos conselheiros e conselheiras tutelares pautar o Poder executivo de suas determinaes legais e chamlo para conversar sobre o oramento. importante frisar que o papel de assessorar o executivo do Conselho Tutelar, e no obrigao do executivo chamar o Conselho Tutelar para assessor-lo.
AVALIAR os resultados e reformular o plano de ao.
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PASSO
>O Plano Plurianual (PPA)
PREVISTO NA CONSTITUIO de 1988, o Plano Plurianual (PPA) um instrumento de planejamento estratgico de longo prazo, por meio do qual o Poder Executivo federal, estadual ou municipal estabelece diretrizes, objetivos e metas para os quatro anos seguintes. O PPA rege a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). nele que o governo deixa claro se vai ou no cumprir as promessas feitas na campanha eleitoral, ao demonstrar suas polticas e prioridades. Ou seja, ao elaborar o PPA, o governo decide sobre quais so os investimentos mais importantes para atender ao projeto de desenvolvimento que considera mais adequado para o municpio, o estado ou o Pas. A elaborao do PPA uma das primeiras preocupaes do chefe do Executivo logo aps a posse. Em 2007, o presidente e os governadores eleitos em 2006 deram prosseguimento ao PPA 2004-2007, elaborado por seus antecessores. Os prefeitos eleitos em 2008 e empossados no incio de 2009 tambm deram continuidade ao PPA anterior, de 2006-2009. Mesmo em caso de reeleio, o chefe do Executivo obrigado a fazer um novo PPA no primeiro ano de seu segundo mandato.
O PPA o carro-chefe do oramento: nenhuma ao oramentria pode acontecer se no estiver nele prevista
26 Passo 4 > O Plano Plurianual (PPA)
O PPA precisa ser objetivo, isto , tem de dizer com todas as letras o que o governo pretende fazer no perodo de quatro anos, por qu pretende faz-lo, como vai fazer, que recursos estima dispor para isso e que resultados espera alcanar.
4.1 DiAGnstico DA REALiDADE

Mais do que um documento elaborado para cumprir exigncias constitucionais, o PPA precisa estabelecer, todos os anos, a compatibilidade entre as diretrizes estratgicas do governo, os recursos disponveis e a capacidade operacional das entidades e dos rgos pblicos que vo executar os programas previstos. Como vimos, o PPA rege as LDOs e as LOAs. Por isso, necessrio que essas leis sejam compatveis e estejam a ele integradas. Tambm preciso que o Plano Plurianual torne-se lei, aps a discusso e a votao no Legislativo.
PARA qUE sERvE o PPA? Vimos como se d a elaborao do Plano Plurianual, sua periodicidade e sua relao com outras leis oramentrias. Mas quais so os objetivos especficos do PPA? l organizar, em programas, as aes e os projetos que resultem em bens e servios voltados ao atendimento das demandas da sociedade; l Estabelecer a relao entre os programas a serem desenvolvidos e a orientao estratgica de governo; integrar aes desenvolvidas pela Unio, pelo estado e pelo municpio; l Determinar, quando necessrio, a regionalizao de metas e gastos governamentais; l orientar a alocao de recursos nos oramentos anuais de forma compatvel com as metas e receitas; l Garantir transparncia aplicao dos recursos pblicos.
Para elaborar o PPA do municpio, do estado ou do Pas, um governo precisa conhecer a fundo a realidade econmica e social em questo. S com essas informaes ele capaz de avaliar e decidir os setores ou regies que devem ser tratados como prioridade. Para isso, importante que o governo produza bons indicadores. Deve-se ter informaes consolidadas sobre populao, renda mdia das famlias, ndice de desemprego, acesso ao saneamento bsico, condio das estradas, ameaas ao meio ambiente, produo agrcola, entre outros. tambm desejvel ter o detalhamento dos programas e das aes em andamento, as potencialidades do municpio, estado ou Pas, os recursos disponveis e as possibilidades de articulao com outras esferas de governo.
Passo 4 > O Plano Plurianual (PPA)
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Os indicadores usados para a construo do PPA so uma boa linha de base para se acompanhar os impactos dos investimentos realizados pelo poder pblico
Esse conhecimento prvio da realidade fornece elementos para a definio da base estratgica, dos objetivos e metas do PPA, assim como o correspondente direcionamento de recursos para atingir esses objetivos. Ou seja, essa definio uma escolha no s tcnica, mas, antes de tudo, poltica. Da a importncia da participao popular no processo de elaborao e discusso do PPA, a fim de garantir que polticas e demandas consideradas essenciais pela sociedade constem no plano de governo.
4.2 A constRUo Do PPA

Depois de elaborar a base estratgica do PPA, o Executivo deve definir os megaobjetivos governamentais, determinando quais prioridades e demandas do Pas, do estado ou do municpio vo ser atendidas e quais resultados espera-se obter. Essa deciso est ligada ao projeto de desenvolvimento de cada governante, pois o que prioridade para aquele que est no poder no necessariamente prioridade para quem o antecedeu ou para quem ir AtEno REDobRADA_ lhe suceder. No mbito da Unio, um durante o processo de elaborao do governo pode pensar em fortalecer a PPA, os conselhos de gesto pblica economia popular; outro, em valorizar de polticas voltadas para crianas e e incentivar as exportaes. Para um, a adolescentes devem ter as informaprioridade pode ser o aproveitamento es muito bem organizadas sobre o de hidrovias e ferrovias; para outro, a que est sendo desenvolvido e o que precisa ser feito. isso deve ser apreconstruo de estradas, por exemplo. sentado formalmente ao executivo e O mesmo vale para os nveis estadual ao Legislativo, dentro dos prazos, e municipal. Como vimos, a elaborao do PPA de exclusividade do Executivo, devendo ser realizada no primeiro ano de cada governo. Na maioria dos estados e
para que as demandas possam ser assimiladas pelas leis oramentrias. assim que os conselhos participam do planejamento pblico e exercem parte de sua funo deliberativa de polticas.
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municpios, no entanto, o Executivo faz o projeto e a populao s toma conhecimento quando a proposta enviada ao Legislativo
para discusso e votao. Muitas vezes, nem isso ocorre: h Legislativos que no disponibilizam o projeto de lei para consulta. Por isso, a populao precisa estar atenta aos prazos para que possa participar dos processos de elaborao e discusso do PPA e das demais leis. A fase de discusso e votao um dos momentos em que a sociedade pode se organizar para interferir no trabalho dos parlamentares, solicitar audincias pblicas, apresentar emendas ao PPA e defender suas prioridades e demandas oramentrias. Por meio das emendas, os parlamentares podem modificar os projetos de lei. No caso do oramento, elas ocorrem, muitas vezes, graas mobilizao da sociedade civil que pressiona os integrantes do Legislativo a destinar mais verbas para as polticas pblicas sociais. Durante os quatro anos de vigncia, o Plano Plurianual implementado, tem suas aes monitoradas, os resultados avaliados e passa por revises peridicas. Essas revises so voltadas para a adequao do PPA a mudanas conjunturais externas ou internas que porventura aconteam, podendo haver excluso, incluso ou alterao de programas, quando necessrio.
4.3 A oRGAnizAo Do PPA

O Plano Plurianual difere de cidade para cidade, de estado para estado, de governo para governo. Alguns so mais completos, expondo de forma detalhada o planejamento para o perodo de quatro anos. Outros, especialmente nos pequenos municpios, muitas vezes so apenas um rol de aes que o governo pretende executar. Basicamente, o PPA composto por introduo (em que relatada a situao socioeconmica do municpio, do estado ou do Pas); seo de objetivos, diretrizes e metas de governo; e seo com a apresentao dos programas, com seus objetivos, indicadores e valor global, alm da descrio de suas aes, com metas a alcanar e valores a serem alocados no perodo (Veja mais em Como Funciona).
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como fUncionA Vejamos o exemplo do programa Brasil escolarizado, realizado pelo governo federal. Seu objetivo : Garantir o acesso e a permanncia de todas as crianas e adolescentes na educao Bsica, com melhoria de qualidade. Para isso, o referido programa tem como alguns de seus indicadores:
l Taxa de frequncia escola de crianas de 4 a 6 anos. l Nmero mdio de sries concludas pela populao de 15 a 17 anos.
Com base nesses indicadores, algumas das metas do Brasil escolarizado so:
l elevar de 65,6% (situao antes da execuo do PPA) para 100% (ao trmi-
no do PPA) a taxa de frequncia escola de crianas entre 4 e 6 anos;

l elevar de 6,7 para 10,7 o nmero mdio de sries concludas por jovens
entre 15 e 17 anos.
Para compreender o PPA, preciso se familiarizar com algumas expresses nele encontradas. Nas prximas pginas, elencamos alguns desses termos:
l Programa: uma srie de aes articuladas, voltadas para a soluo de problemas e para o atendimento das demandas de determinada populao beneficiada. Cada programa desenvolvido com um propsito especfico, que deve estar bem claro no PPA. Alm de estabelecer objetivos, o programa deve definir pelo menos um indicador que quantifique a situao que se deseja modificar em dois momentos especficos: antes e aps a execuo do PPA .
Com base no programa so definidas as aes (atividades, projetos e operaes especiais) necessrias para atingir o objetivo desejado, especificando os recursos, as metas e as unidades oramentrias responsveis por sua realizao. Apenas os programas previstos no PPA podem receber recursos nos oramentos anuais ou ser priorizados na Lei de Diretrizes Oramentrias.
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Aes: J vimos que, para atingir seus objetivos, o programa se desdobra em aes e estas, por sua vez, so compostas de atividades, projetos e operaes especiais. Entenda, no quadro abaixo, o que so esses diferentes tipos de ao:
Atividades So as aes destinadas a fornecer produtos (bens e servios) para a sociedade de modo contnuo e permanente
Projetos So aes novas, executadas em perodos limitados no tempo, das quais resulta um produto que ir contribuir para aperfeioar ou expandir a atuao do governo Construo de moradias na rea rural; modernizao das escolas
operaes especiais Correspondem a aes que no geram produtos nem representam prestao de servios
Vigilncia sanitria de produtos, conservao de estradas, compra de livros escolares
Pagamento das despesas com juros e amortizao da dvida, transferncias, indenizaes, pagamento de aposentadorias de servidores pblicos
A cada atividade, projeto e operao especial, o PPA deve definir a meta a ser atingida e estimar o montante de recursos necessrio para que isso ocorra
Passo 4 > O Plano Plurianual (PPA) 31
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PASSO
>A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO)
PoR DEntRo DA LDo_ Alm de ser um instrumento de integrao entre o PPA e a LOA, a LdO cumpre as seguintes funes: l Dispe sobre alteraes na legislao tributria e sobre concesses de benefcios tributrios; l Estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento (instituies que financiam projetos de desenvolvimento), como a Caixa econmica Federal e o Banco Nacional de desenvolvimento econmico e Social (BNdeS); l Determina metas fiscais, critrios para reduzir as autorizaes de despesas (contingenciamento), forma de utilizao da reserva de contingncia, condies para transferncia de recursos para entidades pblicas e privadas; l Define as regras para a admisso de pessoal, concesso de vantagem ou aumento de remunerao, criao de cargos pblicos etc.
DEPOIS DE ELABORAR o PPA, os governos iro, ano a ano, definir por meio da LDO as prioridades e metas a serem atingidas por meio da execuo dos programas e aes previstos no Plano Plurianual. Para que isso ocorra, entre outras diretrizes, a LDO estabelece as regras que devero orientar a elaborao da LOA. A Lei de Diretrizes Oramentrias tambm foi concebida pela Constituio de 1988, no s para integrar as reas de planejamento e oramento, mas para tornar efetiva a atuao do Poder Legislativo na definio dos programas e aes prioritrios, no deixando essa tarefa apenas nas mos do poder Executivo. Na LDO, so especificados os programas e aes governamentais de execuo prioritria e a meta fsica a ser atingida at o final do ano subseqente. Em 2008, por exemplo, foi aprovada a LDO-2009, com as regras para o oramento de 2009. Essas diretrizes devem ser seguidas ao p da letra por todos os envolvidos no processo oramentrio.
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Passo 5 > A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO)
O Legislativo deve discutir, propor emendas e votar o Projeto de LDO at o encerramento da primeira parte da sesso legislativa. Se isso no for feito, o recesso suspenso at que o projeto seja votado. Para saber quais os prazos para o envio e para a aprovao da LDO em seu estado e em seu municpio, basta consultar a Constituio Estadual, a Lei Orgnica Municipal e o regimento interno da Cmara Municipal. Aps aprovado pelo Legislativo, o Projeto de LDO encaminhado ao Executivo para sano. Em caso de veto, o projeto analisado pelos parlamentares, que podem mant-lo ou derrub-lo. A LDO s passa a vigorar depois de publicada no respectivo Dirio Oficial.
5.1 As DiREtRizEs oRAmEntRiAs

Como vimos, no sistema integrado de planejamento e oramento em vigor no Brasil, a LDO um instrumento de ligao entre o plano estratgico de longo prazo, representado pelo PPA, e o plano operacional, representado pelos oramentos anuais. Assim, a LDO traz uma srie de normas para a elaborao, a organizao e a execuo da LOA. Essas normas so um verdadeiro b--b para que os envolvidos no processo oramentrio no tenham nenhum tipo de dvida sobre a estrutura e o contedo do oramento anual. A LDO define as estratgias, as metas e as prioridades da administrao pblica. No anexo de metas e prioridades, o governo determina quais programas e aes tero precedncia na alocao dos recursos no DE oLho nAs mEtAs_ Os conselhos e movimentos organiProjeto de LOA, isto , os que esto zados em torno dos direitos da crianem primeiro lugar na fila para recea e do adolescente devem ter espeber verbas no ano seguinte. No anexo cial ateno ao anexo de metas e tambm so estabelecidas as metas a prioridades do projeto de LdO. serem alcanadas por meio da execunesse projeto que se encontram as o dos programas e aes. Como vimos, na LDO est determinado aquilo que o Projeto de Lei Oramentria Anual deve conter, sua organizao e como deve ser apresentado pelo Poder Executivo
aes que o executivo ir priorizar na elaborao do oramento. Por isso, os conselhos precisam analisar e, se for o caso, complementar esse anexo por meio de emendas parlamentares que deixem claras as prioridades de investimento.
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ao Legislativo. Nesse aspecto, a LDO funciona como uma verdadeira cartilha para os envolvidos no processo oramentrio, pois explica o que um programa, ao, atividade ou projeto; especifica como identificar o que oramento fiscal, da seguridade social ou de investimentos das estatais (Veja mais em Tipos de oramento, na pg. 41), informa quais so os tipos de receita e despesa de uma LOA, os anexos de metas fiscais, de riscos fiscais, etc. A Lei de Diretrizes Oramentrias tambm determina os componentes da LOA, como: mensagem do chefe do Executivo; anlise da conjuntura socioeconmica; o prprio texto da lei; especificao de receitas (indicando as fontes de recursos) e despesas (indicando onde ser gasto cada centavo do oramento); e o oramento de investimento das empresas pblicas nas quais a Unio, os municpios ou os estados detm a maioria das aes.
REGRAs ExPLcitAs Alm de definir metas e prioridades, a LdO determina, ponto a ponto, como deve ser a elaborao e a execuo do oramento do ano seguinte. entre as regras nela descritas, esto: l Elaborao de demonstrativos para dar transparncia situao financeira do governo, como os demonstrativos da dvida pblica e dos gastos com sade e educao; l critrios para o incio de novos projetos, aps o adequado atendimento dos que esto em andamento; e para contingenciamento financeiro e de dotaes, isto , reduo de gastos quando a evoluo da receita compromete os resultados oramentrios pretendidos ou no confirma a previso inicial; l Regras para avaliar a eficincia das aes desenvolvidas; l condies para a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas e condies complementares para transferncias voluntrias entre a Unio e as demais esferas de governo; l Especificaes das aes no oramento, para facilitar o controle do Poder Legislativo, dos tribunais de contas e da sociedade sobre a aplicao dos recursos pblicos. Por exemplo, na ao Aquisio de alimentos da agricultura familiar, da LdO da unio, esto descritas quantas toneladas sero compradas, de quem sero compradas e para quem sero distribudas; l organizao visual e condio da despesa e da receita, ou seja, a maneira como deve ser detalhada a programao de trabalho das unidades oramentrias; l Autonomia dos poderes Legislativo, Judicirio e do Ministrio Pblico para elaborarem o prprio oramento.
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Alm disso, a LDO fixa os limites para o refinanciamento dos juros e dos encargos da dvida de municpios, estados e da Unio (Veja mais em Cobertor curto). O refinanciamento corresponde ao pagamento do principal da dvida, atualizado monetariamente com recursos originrios da emisso de ttulos da dvida pblica, ou seja, por meio de novos emprstimos. Os juros e encargos representam as parcelas que devero ser pagas, mas que no sero abatidas do principal, pois correspondem ao custo da dvida, isto , vantagem financeira de quem fez o emprstimo para o governo.
cobERtoR cURto_ Para limitar o aumento da dvida e impedir que o problema seja empurrado para os governos seguintes, a LdO estipula o resultado primrio de cada oramento, que o resultado das receitas no-financeiras (impostos, transferncias, entre outras) depois que forem pagas as despesas no-financeiras (pessoal, obras, equipamentos, manuteno e outros), isto , sem considerar o pagamento dos juros e encargos de dvidas. esse resultado, quando positivo denominado supervit primrio e, em geral, vem sendo utilizado para pagar os juros e a amortizao da dvida.
No decorrer da execuo do oramento, geralmente, o governo tem adotado o contingenciamento, com o objetivo de economizar recursos para o pagamento da dvida externa. Assim, o governo deixa de gastar com os programas que atendem s necessidades urgentes da populao (Veja mais na pg. 49) Ainda compem a LDO as regras para o clculo de despesas e limites de gastos com pessoal e encargos para todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). Enquanto a despesa com pessoal for superior a 95% do limite, proibido fazer novas contrataes ou dar aumentos salariais. Nos ltimos 180 dias de um governo tambm proibido contratar ou aumentar salrios. A LDO anda de mos dadas com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que define os limites para as despesas com pessoal e com encargos sociais. Conhea os percentuais mximos fixados pela LRF para esse tipo de gasto (Veja ao lado em Controle de gastos).
contRoLE DE GAstos Esfera Unio estados e distrito Federal Municpios Limite* 50% 60% 60%
* Calculado sobre percentual da receita corrente lquida.
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5.1.1 AGnciAs finAncEiRAs DE fomEnto

J sabemos que os recursos das agncias financeiras de fomento, que so aquelas instituies que financiam projetos de desenvolvimento, so recursos extraoramentrios. Isso significa que esses recursos no devero constar na LOA, mas sero utilizados diretamente por essas agncias para financiar programas e aes expressos no PPA.
PoR ExEmPLo_ Na LdO de 2006, a diretriz da Caixa econmica Federal a reduo do dficit habitacional e melhoria nas condies de vida das populaes carentes, via financiamentos a projetos habitacionais de interesse social, projetos de investimentos em saneamento bsico e desenvolvimento da infra-estrutura urbana e rural.
As agncias financeiras oficiais de fomento so o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), o Banco do Nordeste, o Banco da Amaznia, entre outros. A LDO estipula diretrizes genricas para essas agncias (Veja mais em Por exemplo).
5.1.2 LEGisLAo tRibUtRiA

Qualquer alterao na legislao tributria que represente a concesso ou a ampliao de benefcios de natureza financeira ou patrimonial, acarretando renncia de receita por parte da Unio, dos estados ou dos municpios deve ser expressa na LDO. Do contrrio, no ter validade.
DEscontos AnotADos_ Os incentivos ou benefcios tributrios descritos na LdO precisam ter um detalhamento mnimo que identifique: l qual o perodo de vigncia que ter o incentivo ou o benefcio; l todas as despesas de valor equivalente que sero canceladas durante o perodo para a compensao do incentivo ou do benefcio; l De onde vir a receita adicional para compensar a perda.
tambm na LDO que devem estar descritas as regras para a concesso de incentivos ou benefcios tributrios. Um exemplo disso seria a reduo ou iseno de impostos para determinado grupo de contribuintes. Ao decidir por uma dessas concesses, tambm preciso fazer o detalhamento de sua validade e de como os recursos no arrecadados sero compensados (Veja mais em Descontos anotados).
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5.1.3 AnExos LDo

Complementares ao texto da LDO constam dois anexos: o de metas fiscais e o de riscos fiscais. As metas fiscais so relativas a receitas, despesas, resultado nominal, resultado primrio e dvida pblica (Veja mais em Entenda as metas fiscais). Os valores so fixados para um perodo de trs exerccios financeiros e constam de um documento da LDO denominado Anexo de Metas Fiscais. A cada exerccio, as metas so revistas para assegurar o equilbrio financeiro da Unio, dos estados e dos municpios. Tambm constam no Anexo de Metas Fiscais as metas relativas ao exerccio anterior, a estimativa e a compensao de renncia de receitas, e a situao financeira e atuarial do regime de previdncia isto , as projees do governo entre o que vai arrecadar em contribuies e gastar em pagamento de benefcios, aposentadorias e penses. Alm disso, so assinalados aumentos de despesas de durao continuada, que so aqueles que se prolongam por mais de dois anos, como os salrios. J no Anexo de Riscos Fiscais que deve ser includo em toda LDO como determina a Lei de Responsabilidade Fiscal , o governo faz uma avaliao dos riscos que podem afetar o equilbrio das contas pblicas e indica as providncias necessrias
EntEnDA As mEtAs fiscAis_ l metas de receitas: correspondem ao que o governo estima arrecadar; l metas de despesas: fixam o que o governo poder gastar no perodo; l Resultado primrio: corresponde diferena entre as receitas e as despesas realizadas no perodo, exceto os juros e os encargos da dvida; l Resultado nominal: corresponde diferena entre as receitas e as despesas realizadas no perodo, levando-se em conta os juros os e encargos da dvida. EntEnDA os Riscos fiscAis_ l Riscos oramentrios: relacionam-se possibilidade de as receitas e despesas previstas no oramento no se confirmarem, isto , a receita ser menor do que o estimado e/ou a despesa ser maior do que a fixada na LOA; l Riscos de dvida: so aqueles decorrentes da administrao da dvida e de passivos contingentes. A primeira situao diz respeito s variaes das taxas de juros e de cmbio, que afetam diretamente o montante da dvida pblica e o valor dos juros a serem pagos pelo governo. A segunda se refere a dvidas ainda no reconhecidas, como aes judiciais contra o municpio, o estado e a Unio e processos (coletivos, individuais e de empresas) contra a Unio devido indexao e ao controle de preos adotados durante os planos de estabilizao econmica Plano Cruzado e Plano Collor, por exemplo. Caso perca as aes, o governo obrigado a pagar essas contas que no esto previstas no oramento.
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caso isso acontea. Os riscos fiscais so divididos em duas categorias: oramentrios e de dvida (Veja mais em Entenda os riscos fiscais, na pg. 37).
5.2 PoR DEntRo DA LDo

Na anlise da LDO, precisamos ficar atentos aos seus diversos aspectos, pois nela esto estabelecidos os parmetros para a elaborao da Lei Oramentria do ano seguinte. Ali esto os parmetros para transferncias a entidades privadas sem fins lucrativos ou pblicas, os critrios para a renncia de receita, a poltica geral do funcionalismo pblico, as regras para os projetos (novos e em andamento) e para a conservao do patrimnio pblico.
5.2.1 tRAnsfERnciAs PARA EntiDADEs

H vrias modalidades de transferncia de recursos oramentrios para entidades pblicas e privadas (em geral, apenas as entidades sem fins lucrativos podem receber recursos pblicos), como subvenes, auxlios e contribuies. Todas elas devem ser estabelecidas pela LDO. Por exemplo, na LDO 2006 da Unio exige-se que o governo publique e divulgue as normas para a concesso de subvenes sociais, auxlios e contribuies correntes, definindo, entre outros aspectos, os critrios de habilitao e seleo das entidades beneficirias, de alocao de recursos e o prazo do benefcio. De acordo com a LDO, essas normas devem prever o cancelamento das transferncias, caso os recursos sejam desviados para outras finalidades.
5.2.3 consERvAo Do PAtRimnio PbLico

A continuidade dos projetos em andamento e das despesas para a manuteno do patrimnio pblico tambm precisam constar na LDO. Ela institui regras para evitar a paralisao de obras e o descaso com a deteriorao de prdios pertencentes ao patrimnio pblico, alm de impedir que o governante inicie novas obras enquanto houver outras inacabadas.
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5.2.2 PoLticA GERAL DE PEssoAL

Alm de definir limites para as despesas com pessoal e encargos sociais, a LDO estabelece as regras para admisso e plano de carreira de funcionrios pblicos no ano seguinte (Veja mais em Contratao de pessoal). Isso quer dizer que a poltica geral de pessoal deve se submeter s regras da LDO. Como j sabemos, essas normas esto em sintonia com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
contRAtAo DE PEssoAL_ As determinaes da LdO sobre a poltica geral de pessoal incluem: l Realizao de concursos pblicos para preenchimento de vagas existentes, criadas e ou que surgirem no decorrer do exerccio; l formulao de plano de carreira, cargos e salrios dos servidores pblicos de cada poder e esfera de governo; l Definio do regime de previdncia dos servidores pblicos; l contratao de servidores temporrios para atender s necessidades de emergncia.
5.2.4 REnnciA DE REcEitA

Os critrios para a renncia de receita dizem respeito s maneiras como um governo pode abrir mo de parte do que poderia arrecadar, com o objetivo de atender s reivindicaes de determinados grupos sociais, incrementar a atividade econmica etc (Veja mais em Detalhamento na LDO). H diversos tipos de renncia de receita. Alguns deles so anistia, remisso, subsdio, concesso de isenes, alterao de alquota ou modificao da base de clculo dos impostos (desde que implique reduo de receita).
DEtALhAmEnto nA LDo_ Conforme estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao optar pela renncia de receita, o governo deve apresentar na LdO: l Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que a renncia tiver incio e nos dois exerccios seguintes; l Demonstrao de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e que no afetar as metas fiscais previstas; l indicao de medidas de compensao no exerccio em que iniciar sua vigncia e nos dois exerccios seguintes, que consiste em informar de onde vir a receita adicional para anular a perda com a renncia. Somente aps a implementao de medidas de compensao a renncia entrar em vigor.
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5.3 constRUinDo As EmEnDAs

A sociedade deve ficar atenta aos prazos de tramitao da Lei de Diretrizes Oramentrias. Quando a LDO estiver em discusso no Legislativo, a populao pode solicitar a realizao de audincias pblicas para debater a lei com os parlamentares. Tambm pode propor emendas, inserir programas ou aumentar metas fsicas que julgue importantes e necessrias no anexo de metas e prioridades, ou ainda, impedir o contingenciamento em determinados programas. Na hora de propor uma emenda importante lembrar que ela precisa ser compatvel com o PPA (Veja mais no caderno sobre Legislativo, no Passo 4: Como incidir no Legislativo).
como PRoPoR UmA EmEnDA_ Abaixo mostramos quais os principais itens que devem constar em uma emenda. O modelo serve tanto para a LdO quanto para a LOA. No exemplo, usamos a proposta de incluso da Ao de Combate Violncia e explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes no oramento estadual de Minas Gerais: ttulo: incluir a Ao Combate Violncia e explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes. objetivo: Combater a violncia e a explorao sexual contra crianas e adolescentes, por meio da cooperao com os municpios no desenvolvimento do Servio Sentinela. meta fsica: 109 municpios. Prioridade, Programa, Ao, Produto*: Programa 0622 incluso Social de Famlias Vulnerabilizadas Programa 4469 Combate Violncia e explorao Sexual contra Crianas e Adolescentes. justificativa: A ao de conscientizar a populao e estruturar um sistema de acolhimento de denncias de violncia e explorao sexual contra crianas e adolescentes, formulada pelo Conselho estadual dos direitos da Criana e do Adolescente e desenvolvida pelo Governo de Minas, no perodo 2003-2005, conseguiu bons resultados que precisam ser consolidados por meio do fortalecimento da rede de atendimento aos casos que so encaminhados pelo disque-direitos Humanos, Conselhos Tutelares e Promotorias Pblicas. O servio de enfrentamento violncia e explorao sexual contra crianas e adolescentes Sentinela est implantado em 109 municpios e est assegurado por convnio com o Governo Federal. A ao esperada do Governo estadual a de superviso e capacitao de profissionais para atender crianas, adolescentes e seus familiares. * Deve aparecer da mesma forma como est no PPA
Fonte: Emenda apresentada pela Frente de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente de Minas Gerais ao projeto de LDO-2007 (votado em 2006). 40 Passo 5 > A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO)
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PASSO
COMO VIMOS, na LOA esto as estimativas de receitas e a previso de despesas anuais de cada esfera de governo federal, estadual e municipal. Elaborada de acordo com a LDO e o PPA, essa lei expressa a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho governamental. Todas as receitas pblicas, inclusive suas fontes, devem estar discriminadas na LOA. Da mesma forma, nenhum gasto poder ser efetuado por qualquer entidade ou rgo pblico sem que os recursos estejam devidamente previstos na LOA. Nela devem estar descritos o oramento fiscal, da seguridade e de investimento das empresas estatais. Na poltica econmico-financeira devem ser estabelecidas as diretrizes dadas pelo governo economia. Alguns exemplos so: assegurar o controle das finanas pblicas, a estabilidade da moeda e a credibilidade junto aos investidores. Na Unio, a LOA comandada pelo Ministrio da Fazenda e pelo Banco Central, que, nos ltimos anos, tem
>A Lei Oramentria Anual (LOA)
tiPos DE oRAmEnto_ l oramento fiscal: destina-se aos gastos dos Trs Poderes, fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico. envolve todas as reas da administrao pblica, exceto a sade, a assistncia social e a previdncia social. l oramento da seguridade social: Compreende as reas de sade, assistncia Social e previdncia social. Abrange todas as entidades e rgos vinculados a essa reas, da administrao direta e indireta, bem como fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. l oramento de investimentos das Empresas Estatais: demonstra o investimento de empresas em que o poder pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto.
Passo 6 > A Lei Oramentria Anual (LOA)
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optado por uma poltica econmica centrada no controle da inflao, obtido principalmente por meio dos altos juros. Essa opo implica na necessidade de gerar supervits primrios como forma de equacionar o problema da dvida do governo, o que resulta em cortes nas reas sociais, poucos investimentos e baixo crescimento econmico.
6.1 PRAzos
Como vimos, o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) deve ser enviado pelo poder Executivo de cada nvel de governo ao Poder Legislativo, de acordo com determinaes da Constituio Estadual e do regimento interno da assembleia legislativa, no caso dos estados, e da Lei Orgnica Municipal e do regimento interno da cmara municipal, no caso dos municpios.
PREsso PoLticA_ enquanto o projeto de LOA est sendo elaborado pelo executivo, a populao pode e deve pressionlo politicamente por meio da solicitao de audincias pblicas nas quais poder defender suas propostas. Os cidados tambm podem propor emendas para assegurar recursos para programas de seu interesse quando o projeto de LOA estiver em discusso pelo Poder Legislativo.
No Legislativo, a proposta analisada por uma comisso parlamentar, recebe emendas (modificaes individuais ou coletivas) e votada em plenrio. Depois de aprovada pelos parlamentares, a proposta encaminhada ao chefe do Executivo para ser sancionada e entrar em vigor no ano seguinte. Quando o chefe do Executivo no concorda com as modificaes feitas pelo Legislativo no Projeto de Lei Oramentria Anual, ele pode vetar os artigos alterados. Nesse caso, o veto analisado pelo Legislativo, que pode aceit-lo ou derrub-lo.
6.2 EstRUtURA
A LOA denominada de funcional-programtica por se basear em funes e programas de governo, de acordo com a Lei 4.320/64 (Veja mais em Regras para a elaborao do oramento, na pg. 7). Cada item de gasto chamado de dotao oramentria ou rubrica oramentria.
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Passo 6 > A Lei Oramentria Anual (LOA)
Essas rubricas so alocadas e detalhadas por rgos da administrao pblica, sendo executadas por Unidades Oramentrias, que nada mais so do que as instncias de governo responsveis pela realizao do gasto pblico. A estrutura dos gastos presente na LOA apresenta: funo, subfuno, programa e ao (Veja mais em Denominaes). Tambm so detalhados as fontes dos recursos e como se dar a despesa. Via de regra, a dotao de um rgo ser classificada em uma nica funo, ao passo que a subfuno ser escolhida de acordo com a especificidade de cada ao. Tambm constam na LOA as metas fsicas (quantidades) e as metas financeiras (recursos) para cada item de gasto que o governo pretende realizar. Essas metas tambm tm de estar de acordo com o PPA e com a LDO.
DEnominAEs_ l funo: Representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. deve-se adotar como Funo aquela que tpica ou principal do rgo. exemplo: Todas as aes da Secretaria de Sade so alocadas na funo Sade. l subfuno: Representa uma subdiviso da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesas e identificar a natureza bsica das aes que se distribuem em torno das funes. exemplo: dentro da funo Sade pode constar a subfuno Previdncia do Regime estatutrio, voltada para o pagamento dos aposentados da secretaria, ou na subfuno Ateno Bsica, a construo de centros de sade. l Programas e aes: j foram explicados na seo 4.3, A organizao do PPA, nas pgs. 29-32.
6.3 votAo foRA Do PRAzo

A LOA vigora por um exerccio financeiro, que tem incio em 1 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. Por isso, deve ser aprovada em um ano para entrar em vigor no ano seguinte. Assim, em 2008, foi votada a LOA-2009. Nem sempre, porm, o Poder Legislativo consegue apreciar e votar o projeto enviado pelo Poder Executivo dentro do prazo constitucional, que o encerramento da sesso legislativa. Como vimos, o prazo dos estados estabelecido na Constituio Estadual e no regimento interno da assembleia legislativa; o dos municpios, na Lei Orgnica Municipal e no regimento interno da Cmara Municipal. Em todas as esferas de governo, o Legislativo no entra em recesso at a aprovao do oramento, mas a Constituio no diz
Passo 6 > A Lei Oramentria Anual (LOA) 43
e em seu municpio? H um limite estabelecido pela LdO para a execuo provisria do oramento?
o que acontecer se a lei no for sancionada at 31 de dezembro. Por isso, diversas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) tm estabelecido regras para a execuo provisria do oramento at que este seja votado e sancionado e passe a vigorar.
Algumas Leis de Diretrizes Oramentrias autorizam o uso provisrio dos recursos de forma genrica, estabelecendo um mximo de gastos. Na Unio, esse teto de um duodcimo (1/12) do total do oramento, por ms, at a aprovao da LOA. Outras, mais rgidas, autorizam a execuo oramentria apenas para atender a alguns tipos de despesa considerados inadiveis, como transferncias constitucionais, pagamento de pessoal e de juros e encargos de dvidas. Assim, as despesas que no contarem com autorizao especfica no podem ser realizadas at que a LOA seja sancionada.
Enquanto o oramento no for votado em seu municpio, por exemplo, o prefeito no poder dar incio a uma nova obra, como o calamento das ruas de um bairro da periferia, mesmo que os recursos fiquem parados no caixa da prefeitura. Por isso, importante acompanhar de perto o processo de discusso e votao da Lei Oramentria. Alm de defender os interesses da coletividade, a participao popular pode contribuir para que o oramento seja votado dentro do prazo, alm de garantir recursos para polticas consideradas prioritrias.
No raro ocorrer atrasos na aprovao da LOA. Fique de olho se essa situao acontece em sua cidade e quais medidas so tomadas nesses casos
44 Passo 6 > A Lei Oramentria Anual (LOA)
>Anlise da execuo oramentria
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PASSO
PARA O ACOMPANHAMENTO da execuo oramentria, emprega-se a relao entre o recurso liquidado sobre o autorizado (Veja mais em Planilha oramentria, na pg. 46). Essa operao indica quanto do gasto planejado resultou em servio prestado ou bem adquirido, fornecendo o nvel de eficincia do governo. Outra anlise da execuo oramentria por meio da comparao entre a dotao inicial de diferentes anos, a fim de verificar se houve variao do montante de recursos destinados s aes selecionadas, de uma LOA para a outra. Por exemplo, com o intuito de priorizar ou cumprir metas, o governo pode alocar mais recursos financeiros em um ano do que em outro em determinada ao, havendo a necessidade de se calcular a proporo de aumento ou diminuio da destinao oramentria voltada a essa ao no perodo de tempo selecionado. Em todos esses casos, importante ter clareza no momento da leitura da planilha oramentria. Desse modo, apresentamos uma tabela na pgina seguinte com as colunas da execuo financeira tais como apresentadas nos oramentos das trs esferas de governo: federal, estadual e municipal. Ela ajuda a compreender como funciona a LOA, facilitando o acompanhamento da execuo oramentria.
Passo 7 > Anlise da execuo oramentria
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Planilha oramentria Lei aps vetos (dotao inicial) (A) Crditos adicionais remanejamentos (B) Lei crditos (dotao autorizada) (C)=(A)+(B) Valores pagos
empenhado Liquidado
(d)
(e)
(F)
(A) Lei aps vetos (dotao inicial): Consiste no montante de recursos oramentrios alocados na LOA publicada para uma determinada rubrica oramentria, ou seja, a lei sancionada aps os vetos do executivo. Os dados relativos dotao inicial permanecem constantes ao longo do ano. possvel, no entanto, haver uma dotao inicial igual a zero, o que se d quando se faz necessria uma ao de governo aps a publicao da Lei Oramentria Anual. O valor dos recursos vai constar no oramento a partir da coluna de crditos adicionais. (B) Crditos adicionais mais/menos remanescentes: So instrumentos de ajuste oramentrio em relao s autorizaes de despesas no computadas ou insuficientemente dotadas na lei oramentria. Tem por finalidade realizar acertos aps a mudana de rumo das polticas pblicas, variaes de preo de mercado dos bens e servios a serem adquiridos pelo governo ou, ainda, situaes emergenciais inesperadas e imprevisveis. So classificados em crdito suplementar, crdito especial e crdito extraordinrio (Veja mais em Tipos de crdito, na pg. 49). (C) Lei mais/menos crditos (dotao autorizada): Consiste na dotao inicial mais as variaes (para mais ou para menos) ocorridas no montante de recursos de uma determinada dotao oramentria ao longo do exerccio. Assim, possvel que a ao de uma unidade oramentria tenha sua dotao aumentada em funo de um maior ingresso de receita global ou, ainda, ser reduzida devido abertura de crdito extraordinrio em favor de um outro rgo. (d) empenhado: O empenho uma das fases da realizao da despesa. Significa que a administrao pblica se compromete em reservar um determinado recurso para cobrir despesas com aquisio de bens ou servios prestados. Portanto, uma garantia para o credor de que existe respaldo oramentrio para a referida despesa. (e) Liquidado: A liquidao consiste na fase seguinte ao empenho e representa o reconhecimento por parte da administrao pblica de que o bem foi entregue ou que o servio foi prestado. (F) Valores pagos: a fase de pagamento do bem adquirido ou do servio prestado. Nessa fase, a administrao pblica est quitando seu dbito. Vale ressaltar que quando h disponibilidade financeira para a despesa, essa fase realizada concomitantemente com a liquidao.
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7.1 ALtERAEs nA LoA

Durante a execuo do oramento, a LOA pode sofrer alteraes sempre que for constatada a necessidade de aumentar a verba de determinadas aes ou de incluir outra ao ou despesa no prevista inicialmente. Essas alteraes so feitas por meio de leis de crditos adicionais ou de decretos de abertura de crditos suplementares. Os crditos adicionais so um instrumento de ajuste oramentrio para cobrir despesas no previstas ou com previso insuficiente na Lei Oramentria. Eles podem ser utilizados para corrigir eventuais mudanas de rumo das polticas pblicas, variaes de preo dos bens e servios a serem adquiridos ou situaes emergenciais, inesperadas e imprevisveis. Para que haja a liberao do recurso, o Poder Executivo precisa submeter ao Legislativo um projeto de lei pedindo crdito adicional, com a indicao de qual ser a fonte de recursos que ir amparar as novas despesas. Tambm preciso que se justifiquem os motivos e se indique quais as consequncias dos cancelamentos sobre a execuo das atividades, projetos, operaes especiais e dos respectivos subttulos e metas.
Apenas em casos de guerra ou de calamidade pblica, o governo pode realizar gastos no-autorizados, depois justificar como ser feito o remanejamento para compensar essa mudana nos planos
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tipo de crdito tipo de crdito Descrio um reforo na dotao oramentria j existente na LOA. aberto quando os crditos oramentrios so ou se tornam insuficientes. A Constituio permite que a prpria LOA d autorizao limitada para que o executivo no precise sempre encaminhar um projeto de lei ao Legislativo. dessa forma, o executivo pode baixar um decreto para abrir crditos suplementares. destina-se cobertura de novas despesas, includas na LOA depois que o oramento j est em execuo. Exemplo A prefeitura de seu municpio descobre que o recurso previsto na LOA para a construo de um centro esportivo, de R$ 1 milho, no ser suficiente. Nesse caso, o prefeito pode apresentar cmara de vereadores um projeto de lei de crdito adicional.
Crdito suplementar
Crdito especial
Se no seu municpio o governo decidir canalizar um crrego, por exemplo, e se essa despesa no estiver prevista na LOA, ele deve apresentar um projeto de crdito adicional ao Legislativo, justificando a necessidade da obra e mostrando de onde viro os recursos. Ocorre nos casos de guerra e de calamidade pblica.
Crdito extraordinrio
destinado a atender despesas urgentes e imprevisveis. aberto por decreto do chefe do Poder executivo (ou por medida provisria, no caso da Unio). Ao contrrio dos crditos suplementar e especial, pode ser aberto sem que o executivo indique previamente de onde viro os recursos. A despesa imediatamente autorizada e, depois, so feitos os ajustes na LOA para que seja includa na previso inicial de gastos.
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As fontes de recursos para a abertura de crdito suplementar ou especial podem vir do supervit financeiro apurado no oramento do exerccio anterior, do excesso de arrecadao, da anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou, ainda, do produto de operaes de crdito que a legislao permita ao Poder Executivo realizar. No caso dos crditos especial e extraordinrio, se a lei de autorizao do crdito for promulgada nos ltimos quatro meses do exerccio corrente, ele poder ser reaberto no exerccio seguinte, nos limites do seu saldo, sendo incorporado ao oramento do exerccio financeiro subsequente. Muitas vezes, o Executivo reduz ou deixa de realizar determinadas despesas fixadas na LOA para liberar verbas para outra despesa, isto , ele tira recursos de uma ao e aplica em outra. Em alguns casos, pode-se usar a reserva de contingncia, que uma verba prevista na LOA, mas sem destinao especfica uma espfALtoU REcURso. E AGoRA? cie de poupana obrigatria cujos Como vimos, quando o executivo recursos podem ser usados para a percebe que faltaro recursos, ele pode decretar o contingenciamento cobertura de despesas no previsde gastos. Para isso, expede um tas, especialmente em caso de decreto, de modo que no necesguerra ou calamidade pblica. Na srio que o ajuste de contas seja disprtica, porm, os recursos da cutido nem aprovado pelo Legislativo. reserva de contingncia tm serviO poder regulamentar do decreto de do para cumprir as metas de supeContingenciamento est nos artigos rvit primrio, que a economia 8 e 9 da Lei de Responsabilidade que o governo faz todos os anos Fiscal. Tais dispositivos impem para pagar juros e amortizaes da execuo oramentria a obrigatoriedvida pblica. dade de observar a necessidade de O supervit financeiro do exerccio anterior corresponde sobra de caixa do governo, ou seja, recursos que no esto comprometidos com nenhuma despesa de acordo com o balano final do ano anterior. J o excesso de arrecadao ocorre quando, no decorrer do ano, novas estipoupana obrigatria para a cobertura de despesas no previstas, ou aumentar a meta do resultado primrio (receita menos despesa antes do pagamento dos juros) prevista na LdO. Para ter validade, o decreto de Contingenciamento precisa expor os motivos e critrios que levaram o poder executivo a realizar a suspenso do gasto.
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mativas indicam que a receita ser maior do que a prevista inicialmente na LOA. Como j vimos, as despesas devem ser iguais s receitas. Se a receita aumenta, haver sobra de recursos para reforar as dotaes ou incluir novas despesas na LOA. Do contrrio, se novas estimativas indicarem que a receita ser menor do que a prevista inicialmente, deve-se adotar medidas de reduo de despesas. Assim, os rgos e instituies que recebem dotaes oramentrias so obrigados a apertar o cinto e a fazer economia, pois o poder Executivo diminui ou impede a liberao de vebas previstas. Essa reduo de gastos chamada de contingenciamento (Veja mais em Faltou recursos. E agora?, pg. 49). Outra forma que o governo usa para obter recursos imediatamente e devolv-lo depois, pagando juros, por meio das operaes de crdito que podem ser emprstimos ou financiamentos. Para fazer esses emprstimos, o Executivo precisa de autorizao do Legislativo e, alm disso, deve obedecer a uma srie de exigncias legais.
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>Prioridade absoluta
AGORA QUE J COMPREENDEMOS o funcionamento geral do oramento pblico, importante aplicarmos esses conhecimentos para o controle dos gastos voltados para a garantia dos direitos de crianas e adolescentes. Para isso, apresentaremos neste captulo algumas informaes sobre o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) conta administrada pelos Conselhos de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente e que refora os recursos para a rea e sobre o Oramento Criana e Adolescente (OCA). Ambos so fundamentais para a realizao dos princpios e diretrizes do Estatuto da Criana e do Adolescente, pois no existe prioridade absoluta sem prioridade oramentria.
PASSO
8.1 o fUnDo Dos DiREitos

Os FDCAs atendem ao pressuposto do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) de constituir uma rede de proteo, tendo como princpio a universalizao dos direitos para toda a populao infanto-juvenil, independentemente da classe social. A criao dos FDCAs est prevista para as trs esferas da federao, e seu objetivo agregar os recursos financeiros necessrios criao e manuteno da rede de proteo. Institudos pela Lei 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente) e pela Lei Federal 8.242/91, constituem-se como fundos pblicos, da modalidade especial (Veja mais em Os fundos especiais, na pg. 52). Em geral, so atrelados Secretaria de Assistncia Social, e, em alguns casos, so tambm envolvidas as Secretarias de Finanas ou de Planejamento.
Passo 8 > Prioridade absoluta 51
os fUnDos EsPEciAis_ Criados com a inteno de democratizar e dar maior transparncia no trato com o dinheiro pblico, os fundos especiais foram institudos e so regidos pela Lei 4.320/64: Art. 71: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. Art. 72: A aplicao das receitas oramentrias vinculadas a fundos especiais far-se- atravs de dotao consignada na Lei de Oramento ou em crditos adicionais. Art. 73: Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo. Art. 74: A lei que instituir fundo especial poder determinar normas peculiares de controle, prestao e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competncia especfica do Tribunal de Contas ou rgo equivalente.
O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente pode receber vrias nomenclaturas, pois a lei no indica uma nica denominao a ser usada. O importante que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios possuam apenas um nico e respectivo fundo vinculado ao Conselho dos Direitos, conforme estabelece o ECA, em seu artigo 88. Os fundos especiais so compostos por recursos destinados exclusivamente a servios e objetivos especificados em suas leis de criao. Assim, os Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente tm sua receita vinculada exclusivamente a programas e projetos destinados garantia dos direitos de meninos e meninas, sob gesto do conselho dos direitos, de acordo com o ECA e com o artigo 227 da Constituio Federal.
Resultado das reivindicaes dos atores sociais que acreditavam que uma maior proximidade com os rgos estatais poderia impulsionar a transparncia e a responsabilidade, o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente traz como pressuposto a partilha do poder na definio das prioridades do oramento. Por isso, o FDCA tambm obedece ao artigo 204 da Constituio Federal de 1988, que dispe sobre a democracia participativa no campo oramentrio.
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Passo 8 > Prioridade absoluta
8.1.2 cRiAo
Para que exista o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente, preciso que o Executivo encaminhe para o Legislativo um projeto de lei pedindo a criao desse fundo. Sendo aprovado, publicado um decreto regulamentando-o. Na lei devem constar o rgo estatal ao qual ele ser vinculado, suas receitas, despesas e os responsveis por sua gesto. A criao e o funcionamento do FDCA nos diversos municpios, no Distrito Federal, nos estados e na Unio deve obedecer regulamentao nacional de parmetros para a criao e funcionamento dos Fundos dos Direitos da Criana e do Adolescente, que vem sendo discutida pelo Conanda (Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente). A proposta consolidar em uma resoluo do rgo as orientaes sobre o funcionamento geral dos conselhos, em todos os nveis de governo.
8.1.2 fUno
Como vimos, a poltica voltada criana e ao adolescente intersetorial, pois engloba as diversas reas da poltica social, alm de setores de outros poderes. Sua realizao pressupe a atuao integrada de vrios rgos de governo, alm da articulao dos diversos conselhos dentro do municpio. As linhas de ao da poltica de atendimento so detalhadas no artigo 87 do ECA e suas diretrizes so dadas pelo artigo 88. A ideia que se construa uma rede de proteo integral para crianas e adolescentes. O FDCA o mecanismo institudo para garantir recursos para os programas e projetos de garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes. Esses programas devem estar atrelados s demais polticas voltadas a essa populao, formando um guarda-chuva que tem como base o plano elaborado pelo Conselho de Direitos. De acordo com o artigo 86 do Estatuto, as polticas financiadas pelo Fundo sero implementadas por meio de um conjunto articulado de aes governamentais e no-governamentais, seguindo os regimes de atendimento dispostos no artigo 90 que se dividem em projetos de proteo especial, referenciais ou emergenciais.
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Essas polticas devem ocorrer de forma descentralizada, realizadas por entidades de atendimento governamentais ou no-governamentais. No ltimo caso, h uma seleo entre as organizaes, obedecendo s diretrizes firmadas no plano de aplicao elaDE onDE vEm o REcURso_ borado pelos conselheiros. Cada ConseOs recursos que compem os FdCAs lho precisa elaborar em seu regimento fazem parte do tesouro pblico e interno e, por meio de suas resolues, podem vir de fontes diversas: os critrios especficos (prazos, linhas de l Poder Pblico (municpios, estaatendimento etc.) para esse processo. dos, distrito Federal e Unio) deveria
ser a principal fonte dos recursos, conforme estabelece o art. 227 da Constituio Federal e o artigo 4 do eCA que determinam a destinao privilegiada de recursos pblicos para programas voltados ao atendimento de crianas e adolescentes; l Destinaes de imposto de renda de pessoas fsicas ou jurdicas, determinadas pelo artigo 260 do eCA. A pessoa fsica pode destinar at 6% do imposto de Renda devido (Lei n 9.532/97) e as pessoas jurdicas tanto as empresas privadas quanto as estatais at 1% (decreto n 794/93; Lei n 9.532/97); l multas decorrentes de condenao em aes cveis e aplicao de penalidades administrativas ou penais previstas nos artigos 228 a 258 do eCA; l outras fontes, como transferncias entre entes da federao, convnios, doaes ou contribuies de pessoas fsicas, governos, organismos nacionais ou internacionais, resultados de aplicaes financeiras e de clusulas especficas de contratos de licitao pblica; l bens materiais, tanto de pessoa fsica quanto jurdica, que podem ser doados de acordo com as instrues Normativas n 86/97, 258/02 e 267/02 da Receita Federal.
H um entendimento geral de que devem ser priorizados os programas de proteo especial, que sempre devem figurar entre os financiamentos do Fundo. Havendo mais recursos, eventualmente a aplicao pode ser feita em pesquisas, estudos, capacitao e divulgao do Estatuto. J o financiamento de polticas bsicas raramente deve ocorrer por meio desse recurso. H quem diga que as polticas de assistncia social podem eventualmente ser financiadas pelo FDCA, outros atestam que apenas em casos excepcionais e de extrema urgncia isso deve acontecer. Indiscutvel que os recursos do Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente no devem ser utilizados para o pagamento, a manuteno e o funcionamento do Conselho Tutelar (ECA, art. 134), nem para a manuteno e funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, para cobrir polticas pblicas que j disponham de fundos especficos ou ainda ser transferido sem a deliberao do respectivo Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente.
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8.1.3. GEsto
Como mencionado, o Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente vinculado ao Conselho de Direitos, que deve cuidar da aplicao e da fiscalizao desses recursos. De carter deliberativo e de composio paritria com representantes tanto do poder pblico quanto da sociedade civil organizada O Conselho deve garantir maior transparncia e visibilidade no uso dos recursos pblicos. Cabe lembrar que os Conselhos de Direitos foram constitudos para serem o rgo decisrio mximo para as polticas voltadas criana e ao adolescente. Ao incorporar a participao da sociedade civil no processo, esses rgos contribuiro para a formao de um espao pblico no qual a questo da democratizao das polticas sociais est em foco.
DE oLho no REcURso_ importante estar atento aos aspectos poltico e tcnico presentes na gesto do FdCA: l Gesto poltica: O destino dos recursos decidido pelo Conselho dos direitos, que, com base no plano de ao, elabora o plano de aplicao dos recursos, definindo as prioridades de investimento de acordo com as demandas. O Conselho dos direitos que deve decidir como os recursos sero aplicados e controlar a execuo oramentria. l Gesto administrativa: A administrao do Fundo, ou seja, a celebrao de convnios, pagamento, superviso de projetos executados e o controle da prestao de contas feita pelo rgo do executivo ao qual a conta vinculada. ele o administrador e deve prestar contas regularmente ao Conselho sobre a execuo dos projetos e a movimentao da conta bancria do Fundo.
Na prtica, essa gesto se d aps a criao de uma conta corrente exclusiva, que acontece com a regulamentao do Fundo. Ela ser gerida (movimentao dos recursos, aplicao financeira, elaborao de balanos, acompanhamento do saldo etc.) pelo rgo do Executivo ao qual o Fundo est vinculado, embora as decises quanto aplicao dos recursos sejam de competncia do Conselho.
8.1.4 PLAnEjAmEnto
A prioridade de direcionamento dos gastos deve ser dada s polticas de atendimento s crianas e aos adolescentes, fundamentadas em um planejamento elaborado pelo Conselho. Esse planeja-
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mento compreende a base da atuao desse rgo e composto por quatro etapas: diagnstico local da situao da criana e do adolescente, plano de ao, plano de aplicao e avaliao das atividades desenvolvidas. l Diagnstico local da situao da criana e do adolescente: a etapa mais importante para que o trabalho do Conselho esteja realmente voltado para a defesa dos direitos da criana e do adolescente. Trata-se de identificar junto aos conselhos tutelares, instituies, escolas, centros de sade, associaes comunitrias, universidades etc. as potencialidades e demandas em relao aos programas e servios que compem as polticas bsicas, assistenciais, de proteo especial e de garantia de direitos de crianas e adolescentes. Dessa maneira, os recursos do Fundo sero investidos de acordo com as informaes apontadas no diagnstico e no em funo de necessidades das entidades de atendimento. l Plano de ao: Com base no diagnstico, o Conselho deve elaborar um plano de ao com as diretrizes prioritrias de interveno e suas justificativas, com os programas a serem criados e os responsveis por sua execuo. Em tese, esse plano deveria orientar todas as polticas voltadas criana e ao adolescente, inclusive aquelas formuladas pelos rgos do Executivo. Essa questo pressupe uma articulao entre as reas da poltica social e os demais conselhos de polticas.
O diagnstico essencial para a efetividade do recurso aplicado. Sem ele no h como saber quais so as reas que realmente requerem mais investimento. Tambm ajuda na hora de mensurar os resultados obtidos pelo investimento
56 Passo 8 > Prioridade absoluta
O plano de ao deve ser formalmente apresentado ao rgo de planejamento do Poder Executivo para sua assimilao nas Leis Oramentrias (PPA, LDO e LOA). Cabe ao Conselho dos Direitos acompanhar e intervir na elaborao, discusso e votao de cada uma das Leis Oramentrias, junto aos poderes Executivo e Legislativo, garantindo que o plano de ao seja cumprido.
As audincias pblicas previstas pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) podem ser um instrumento para o Conselho discutir com a sociedade e com o governo questes importantes sobre a poltica destinada a crianas e adolescentes, tornando pblicos os processos que antecedem suas deliberaes. Tambm pode servir para coletar sugestes e provocar discusses que fundamentem o plano de ao. O Conselho dos Direitos pode, ainda, solicitar ao Poder Executivo relatrios peridicos da execuo oramentria das dotaes para a infncia e a adolescncia. Essas informaes servem anlise da execuo oramentria, a partir da qual se pode propor correes, suplementaes e demais alteraes no gasto pblico para o cumprimento do plano de ao. l Plano de aplicao: A terceira etapa consiste no plano de aplicao, que deve ser construdo com base no plano de ao. o momento de definir metas, prazos, recursos e responsabilidades que vo permitir o desenvolvimento dos programas previstos. A partir da, devero estar definidos os critrios de uso dos recursos do Fundo (Veja mais em Para onde vai o recurso).
PARA onDE vAi o REcURso_ O dinheiro que compe o Fundo dos direitos da Criana e do Adolescente pode ir para diversas reas,como: l Programas de proteo especial voltados s crianas e aos adolescentes em situao de risco social ou pessoal; l Pesquisas e estudos na rea da infncia; l mobilizao e capacitao para os membros do Conselho, dirigentes e monitores de entidades e outras lideranas comprometidas com a defesa dos direitos das crianas e dos adolescentes; l Divulgao do eCA; l Polticas sociais bsicas ou de assistncia social em carter emergencial e supletivo. l Avaliao das atividades desenvolvidas na rea, permitindo avaliar a continuidade ou no dos projetos financiados pelo Fundo, incorporando-os como poltica pblica ou simplesmente encerrando o financiamento. O Conselho dos direitos deve conferir se as metas previstas nas leis oramentrias foram atingidas e se foram suficientes para resolver os problemas e reformular o Plano de Ao, em funo da sua avaliao. A qualidade dessa anlise pode definir a prioridade de crianas e adolescentes na agenda governamental, com polticas pblicas eficazes que garantam direitos de carter universal e permanente, e no somente pontuais, como alguns projetos financiados pelo Funda da infncia e da Adolescncia.
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Anos 90_ Foi a essa poca que um primeiro modelo metodolgico de OCA foi desenhado pelo instituto de Pesquisa econmica Aplicada (iPeA) e a Fundao de Assistncia ao estudante (FAe), com o apoio do Fundo das Naes Unidas para a infncia (Unicef). A partir de 1996, esse trabalho passou a ser conduzido pelo instituto de estudos Socioeconmicos (inesc). Trs anos depois, o projeto de Olho no Oramento Criana, realizado pelo inesc e pelo Unicef, comeou a divulgar as informaes e a realizao de um acompanhamento mais sistematizado do OCA federal por meio da distribuio do Boletim Criana iniciativa que, em 2003, tambm passou a contar com o apoio da Fundao Abrinq. Mesmo que ainda que no exista uma frmula nica para identificar e acompanhar a aplicao das verbas governamentais nas polticas de infncia, a metodologia do OCA, implementada desde meados da dcada de 1990 pelo Unicef, o inesc e a Fundao Abrinq passou a ser uma das mais usadas. A base desse mtodo a seleo de polticas universais ou focalizadas voltadas a crianas e adolescentes, seja de forma direta (erradicao do trabalho infantil, combate violncia sexual e educao bsica, por exemplo) ou indireta (obras de saneamento e redes de esgoto). Alm dessa, h vrias outras metodologias possveis e preciso escolher entre elas qual ser a mais adequada para os objetivos do monitoramento (Veja mais em Para fazer escolhas, na pg. 60).
8.2 o oRAmEnto cRiAnA E ADoLEscEntE (ocA)

Desde o incio da dcada de 90, vrias metodologias vm sendo criadas para apurar e analisar quais polticas pblicas destinadas s crianas e aos adolescentes compem o oramento pblico (Veja mais em Anos 90). O monitoramento dos gastos por meio desses mtodos, conhecido por Oramento Criana e Adolescente (OCA), tem por base legal o artigo 227 da Constituio Federal de 1988 e o artigo 4 do Estatuto da Criana e do Adolescente. O OCA tambm atende Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana. Todos esses documentos falam sobre a prioridade absoluta da criana e do adolescente na agenda governamental. A funo do OCA justamente observar se ela est sendo cumprida na destinao de recursos pblicos. importante observar o modo como a alocao de recursos para as polticas pblicas para a rea da infncia e adolescncia acontece. Muitas vezes, essa verba est restrita ao FDCA, o que no deve ocorrer. O ideal que o montante total destinado s crianas e adolescentes seja composto por recursos das diferentes rea de governo, como sade, educao, assistncia social etc.
8.2.1 PARA constRUiR o ocA

Quando se fala em OCA, o que se pretende criar uma metodologia para identificar e agrupar as aes e despe-
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sas do oramento pblico, apontando, com clareza e objetividade, a quantidade e a qualidade dos recursos destinados proteo e ao desenvolvimento integral de crianas e adolescentes. Isso pode ser feito de diversas maneiras. A primeira pergunta que o grupo responsvel pelo OCA deve fazer sobre o que ser efetivamente considerado como Oramento Criana e Adolescente. Se para um determinado grupo o OCA deve incluir, por exemplo, todas as iniciativas governamentais que possam afetar direta ou indiretamente a vida de meninos e meninas, para outro a opo est em focar somente aquelas polticas em que a populao infanto-juvenil aparece explicitamente como pblico-alvo. Tal escolha ser determinante para os dados que sero coletados ao longo da anlise.
DELimitAnDo o cAmPo_ imagine que acompanhar o oramento de seu municpio seja como fazer uma pesquisa. Para tal, antes de colocar a mo na massa, voc precisa ter clareza sobre quais so seus objetivos na realizao desse trabalho. existem alguns pontos que devem ser levados em conta e algumas perguntas podem facilitar no processo de escolha da melhor metodologia: l Perodo de tempo: A inteno analisar a destinao para a infncia no ltimo ano? No ltimo trimestre? Ou saber qual a previso de recursos para prximo ano? l Execuo: em relao ao que estava previsto, quanto foi, de fato, destinado s crianas em um dado perodo? l Prioridades: em quais reas a prefeitura/estado/Unio gasta mais? Quais reas foram negligenciadas pelo administrador? Por qu?
Essa uma deciso a ser tomada logo no incio do trabalho de monitoramento e precisa ser pensada a partir dos interesses e objetivos de quem far a anlise. Ao se optar pelo oramento exclusivo, o processo de avaliao dos resultados fica mais simples, j que contempla um nmero menor de aes governamentais. Entretanto, a anlise do OCA no-exclusivo possibilita uma viso mais abrangente sobre as iniciativas pblicas que podem estar afetando ou no a realidade da infncia e da adolescncia (Veja mais em Para fazer escolhas, na pg. 60). No h uma regra para essa escolha do mtodo de anlise do OCA. Atualmente, possvel encontrar instituies e grupos organizados da sociedade civil que trabalham com ambas as possibilidades. No caso da Frente de Defesa dos Direitos da Criana
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PARA fAzER EscoLhAs_ So dois os principais mtodos de anlise do Oramento Criana. em ambos, so includos todos os gastos envolvidos na implementao das aes selecionadas, exceto as despesas com funcionrios aposentados, pois eles no contribuem para a implementao das aes em curso. l oramento criana Exclusivo: Compreende os recursos relacionados s aes voltadas diretamente s crianas e aos adolescentes, com os valores considerados integralmente; l oramento criana no-Exclusivo: composto pelos recursos direcionados s aes que tm como foco a melhoria de vida das famlias. Para esse tipo de oramento, os valores so calculados proporcionalmente populao infanto-juvenil. Para isso, necessrio dimensionar a proporo de crianas e adolescentes beneficiadas pela ao. Caso no seja possvel encontrar esse percentual, sugere-se tomar como base a proporo de populao infanto-juvenil no municpio (ou estado) apontada pelo ltimo censo demogrfico ou pela mais recente Pesquisa Nacional por Amostra de domiclios (PNAd). Nos gastos com educao, pode-se adotar a proporo do nmero total de matrculas em relao ao total da populao do local a que se refere o Oramento Criana a ser apurado. independente da metodologia adotada, o fundamental construir um diagnstico da situao da infncia e da adolescncia no seu municpio para que o OCA possa atender e ter um acompanhamento qualitativo das necessidades e da realidade socioeconmica dos meninos e meninas.
e do Adolescente de Minas Gerais, por exemplo, a deciso foi por usar os dados referentes s polticas noexclusivas somente para comparao entre os valores globais do oramento. No caso da experincia mineira, a anlise mais detalhada dos dados oramentrios realizada somente em relao s polticas exclusivas. J o Centro de Defesa dos Direitos da Criana do Cear (CEDECA-CE) opta por focar somente as aes exclusivas, escolhidas a partir dos interesses do grupo de jovens que participa do projeto de monitoramento do oramento pblico, realizado pela entidade. Nesse caso, so os adolescentes que definem quais sero as polticas monitoradas. Em alguns municpios brasileiros, as organizaes responsveis pela anlise do oramento definem como foco do monitoramento somente as polticas elencadas no Plano de Ao do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (CMDCA). No Peru, a Save The Children Sucia e a Universidade do Pacfico construram um modelo de controle social do oramento que referncia na Amrica Latina.
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APNdiCe_ de onde vm e para onde vo os recursos
VIMOS DETALHADAMENTE como funcionam o processo e o ciclo oramentrio. Entendemos o que o PPA, a LDO e a LOA. Neste captulo, aprenderemos um pouco mais sobre o fluxo de recursos dentro da mquina pblica, entendendo de onde vem e como pode ser gasta a verba arrecadada pelo governo. Esse conhecimento importante para entender como feito o clculo do oramento disponvel no ano e de que maneiras acontecem os repasses entre as diferentes esferas de governo. Tambm ajuda na compreenso de por que, mesmo havendo recurso, muitas vezes ele no usado para sanar determinadas demandas.
REcEitAs
Nosso primeiro passo ser entender de onde vem os recursos. Os programas e aes previstos no Plano Plurianual e nas Leis Oramentrias so financiados tanto por recursos oramentrios quanto extraoramentrios. Voc sabe qual a diferena entre um e outro? Os recursos oramentrios tambm denominados receita oramentria so aqueles prprios dos governos federal, estadual e municipal, oriundos de impostos, taxas, contribuies e outras fontes de receita. So utilizados para custear as despesas pblicas. Normalmente, cada PPA apresenta uma estimativa global para os quatro anos de sua vigncia. O detalhamento ano a ano desse montante feito na Lei Oramentria Anual (LOA), documento no qual os governos especificam quanto esperam arrecadar e quanto vo aplicar em cada programa e ao a serem executados em um determinado ano.
Apndice> de onde vm e para onde vo os recursos
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As receitas oramentrias correspondem o montante de tributos pagos pela populao aos governos federal, estadual, distrital e municipal e so classificadas de acordo com suas fontes, dividindo-se em receitas correntes e receitas de capital (Veja mais em Receitas oramentrias). O total desse recurso medido pela carga tributria bruta , que representa a parcela da arrecadao em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) montante de tudo produzido pelo Pas.
Receitas oramentrias tipo de receita Receitas correntes So aquelas que no alteram o patrimnio duradouro do municpio, estado ou Pas, pois se esgotam no decorrer da execuo oramentria (so arrecadadas e aplicadas no perodo de um ano) subdiviso Receitas tributrias: Resultam de impostos, taxas, multas tributrias (por atraso no imposto de renda) etc.; Receitas de contribuies: Provm de contribuies previdencirias sobre movimentao financeira, como a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF); Receitas patrimoniais: Vm de aluguis, aplicaes financeiras e concesses para a explorao de servios pblicos por particulares (como o transporte coletivo); Receitas agropecurias: Resultam de exploraes agropecurias envolvendo produo prpria e atividades de transformao agropecuria; Receitas industriais: Provm de atividades de explorao direta, como extrao e transformao mineral; Receitas de servios: Obtidas com a prestao de servios, como transporte, iluminao e comunicao; transferncias correntes: Oriundas de repasses da Unio para os estados e destes para os municpios.
Receitas de capital So aquelas que alteram o patrimnio duradouro do municpio, do estado ou do Pas
operaes de crdito: Correspondem a emprstimos e financiamentos obtidos junto a entidades estatais ou privadas, externas ou internas; Alienao de bens: decorrente da venda de bens mveis e imveis; transferncias de capital: Correspondem aos recursos obtidos por intermdio de convnios firmados com entidades pblicas ou particulares, recebimentos de juros e amortizao de dvidas etc.
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a receita oramentria que deveria ser usada em polticas pblicas. Essas, por sua vez, precisariam cumprir a funo de distribuir renda do oramento pblico. Mas, como vimos anteriormente, esse recurso vem sendo usado prioritariamente para o cumprimento das metas fiscais e demais compromissos determinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
J os recursos extraoramentrios no esto expressos nos oramentos anuais nem pertencem diretamente Unio, aos estados ou aos municpios, mas tambm so usados para financiar as polticas pblicas previstas no PPA. Esses recursos so provenientes de agncias e instituies nacionais e internacionais de fomento, como o Banco Mundial, o FMI (Fundo Monetrio Internacional), o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). A Caixa Econmica, por exemplo, financia moradias para a populao de baixa renda e, com isso, contribui para diminuir o dficit habitacional no Pas, como prope o PPA. O Banco do Brasil oferece crdito a produtores rurais e, assim, aumenta a produtividade agrcola nacional.
DE onDE vm os REcURsos oRDinRios? As origens dessa verba variam de acordo com a esfera governamental: l na Unio: so resultado da arrecadao do imposto de Renda (iR), do imposto sobre Produtos industrializados (iPi), das contribuies previdencirias e sobre movimetao financeira, como a CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira), entre outros; l nos estados: entre as fontes de recursos esto o imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (iCMS) e o imposto sobre Veculos Automotores (iPVA); l nos municpios: so provenientes do imposto Territorial e Predial Urbano (iPTU), do imposto sobre Servios (iSS) e de repasses do estado e do governo federal.
A carga tributria bruta brasileira atinge cerca de 34% do PiB, o que faz dela uma da mais altas do mundo
Apndice> de onde vm e para onde vo os recursos 63
oPo x obRiGAo_ H dois tipos de despesa em qualquer oramento pblico: as obrigatrias e as discricionrias. entenda a diferena entre elas: l Despesas obrigatrias: esto previstas em lei, ou seja, representam um gasto vinculado a determinado fim. Algumas despesas com polticas sociais como sade, educao e previdncia so obrigatrias devido presso da sociedade civil organizada. esse tipo de conquista importante para garantir que esses gastos, essenciais para o cumprimento de direitos bsicos de cidados e cidads, no fiquem condicionados s escolhas polticas dos governantes. l Despesas discricionrias: So aquelas em que o governo pode aplicar os recursos como quiser. Basicamente, despesas de outros custeios e de capital que no esto vinculadas a obrigaes legais ou constitucionais. Os principais componentes so os servios de terceiros e locao de mo-de-obra, material de consumo, dirias, passagens e despesas com exerccios de governantes anteriores.
DEsPEsAs
Todas as esferas de governo devem prever suas despesas para o perodo de um ano, descrevendo-as na LOA. Elas correspondem a todos os gastos do governo autorizados na Lei Oramentria, sejam eles para cobrir custos com a execuo de servios pblicos, amortizao da dvida pblica ou aumento de patrimnio etc. H dois tipos de despesa em qualquer oramento pblico: as obrigatrias e as discricionrias (Veja mais em Opo x Obrigao). As despesas oramentrias obedecem seguinte classificao: Grupo de despesa: Demonstra a que se destina a despesa (pessoal, juros, investimentos, entre outros). Modalidade de despesa: Indica se o gasto ser feito pelo prprio governo, transferido para outra esfera ou instituio privada para ser executado de modo descentralizado.
Elemento de despesa: Detalha como se d esse gasto, seja atravs do pagamento de dirias, compra de equipamentos, dentre outros. Como h vrias despesas obrigatrias, sobra pouco recurso livre para novas obras ou para aumentar o nmero de pessoas atendidas pelos programas sociais, por exemplo. Assim, as polticas destinadas s crianas e aos adolescentes no relacionadas educao ou sade, como as polticas para a mulher ou para negros, precisam disputar esse pouco dinheiro que resta. Para se ter uma idia, em nvel federal, nos ltimos anos, sobrou menos de do oramento federal para se aplicar nessas reas.
Uma outra forma de agrupar os gastos realizados pelo governo,
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assim como acontece com as receitas, por meio da diferenciao entre despesas correntes e despesas de capital (Veja em Diviso das despesas).
Diviso das despesas tipo Despesas correntes subdiviso
Despesas de custeio: So as dotaes destinadas manuteno/operao de servios Compreendem os gastos relati- pblicos, s despesas com pessoal, material vos s obrigaes de manude consumo, com servios de terceiros e com teno da mquina pblica, encargos, ao pagamento de juros e encargos desde que no representem a de dvidas, dentre outros. ampliao dos servios prestados ou a expanso das ativida- transferncias correntes: So os repasses des governamentais. (constitucionais ou autorizados na LOA) da Unio para estados e municpios ou dos estados para os municpios; das transferncias a instituies pblicas ou privadas e a pessoas; e do pagamento de juros da dvida pblica. Despesas de capital Compreendem os gastos de transferncias e aplicaes diretas, investimentos, inverses financeiras e abatimento da dvida, entre outros. investimentos: So as dotaes destinadas a obras e instalaes; aquisio de imveis, equipamentos e material permanente; constituio ou aumento de capital de empresas industriais ou agrcolas; cumprimento de sentenas judiciais etc. inverses financeiras: Correspondem s dotaes destinadas aquisio de bens imveis ou mveis; constituio ou aumento de capital de empresas comerciais, bancrias, financeiras ou de seguros; concesso de emprstimos; entre outros. transferncias de capital: Correspondem a auxlios e contribuies a instituies e fundos pblicos e privados; amortizaes da dvida pblica; transferncias intragovernamentais; entre outros.
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tRAnfERnciAs
Nem todas as aes que os governos esto autorizados a realizar so executadas diretamente por eles. Como vimos, boa parte realizada indiretamente por outras esferas da federao e por entidades privadas, que recebem parte dos recursos previstos no oramento. Essa transferncia pode ser de dois tipos: a obrigatria e a voluntria. Transferncias obrigatrias: Tambm denominadas transferncias constitucionais, pois esto previstas na Constituio. Consistem em repasses de uma parcela da receita tributria arrecadada por uma esfera de governo para outra esfera de governo. Alguns exemplos so impostos federais, como o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) e o IR (Imposto de Renda), recolhidos pela Unio e transferidos para os estados (21,5%) e para os municpios (22,5%). O mesmo ocorre com o ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios), arrecadado pelo estado, mas repassado para os municpios (25%). Transferncias voluntrias: Autorizadas na LOA, de acordo com as determinaes da LDO, consistem na transferncia de recursos de uma esfera de governo para o oramento de outra esfera de governo. H dois tipos de transferncias voluntrias: as incondicionais e as condicionais (Veja mais em Transferncias voluntrias).
transferncias voluntrias incondicionais em geral, promovem a equalizao fiscal, isto , uma distribuio de renda mais igual entre os entes da Federao (estados e municpios). As unidades de governo beneficiadas por esse tipo de transferncia tm total liberdade de decidir onde e como aplicar os recursos recebidos. Por serem usualmente estabelecidas por normas constitucionais ou legais, tm maior permanncia e previsibilidade que as condicionais condicionais So estabelecidas ano a ano, quando da definio do oramento, pautadas mais de acordo com convenincias momentneas como atendimento a presses e acordos polticos. Nas condicionais, o repasse de recursos s efetivado se o recebedor cumprir uma srie de exigncias e restries a chamada contrapartida de dispndio, que obriga a aplicao de um montante Y de recursos prprios para cada montante X recebido
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J as modalidades de transferncia, isto , as formas como o dinheiro repassado pode ser gasto, so mais numerosas. Alguns exemplos so os auxlios, as subvenes e as contribuies. Confira a diferena entre essas modalidades no quadro abaixo.
modalidades de transferncia Auxlios So as transferncias a outras esferas da Federao ou a entidades privadas sem fins lucrativos, destinadas realizao de obras, aquisio de equipamentos e a outras despesas de capital, como a compra de imveis. So as transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio (gastos com manuteno/operao de servios, com pessoal, material de consumo, encargos etc.) da instituio beneficiada. A principal modalidade de subveno a social, encaminhada exclusivamente a instituies privadas sem fins lucrativos que prestam servios assistenciais, mdicos e culturais. Como exemplo temos as Santas Casas de Misericrdia. Correspondem s demais transferncias. So chamadas de contribuio de capital quando autorizadas em lei especfica e destinadas a despesas de capital; e de contribuio corrente quando direcionadas a despesas de custeio da entidade beneficiada.
subvenes
contribuies
Como vimos, uma das principais caractersticas do oramento brasileiro seu alto grau de vinculaes. As principais compreendem transferncias da Unio para estados e municpios; transferncias dos estados para municpios e desses para a Unio; transferncias para entidades com e sem fins lucrativos, entre outras. Assim, a maior parte dos recursos j est comprometida com %e %, essas despesas obrigatrias. As respectivamente, polticas atendidas por vinculaquanto do oramento es, tambm chamadas de despesas obrigatrias, no podem a Unio e estados e ser alvo de contingenciamento e municpios devem seus recursos no podem ser desinvestir em educao tinados a outra finalidade.
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Cadernos Novas Alianas_ Orientaes para incidir em polticas pblicas

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Passo 1 > Entender o Legislativo

>O oramento pblico

Passo 1 > O oramento pblico

Passo 1 > O oramento pblico

1.1 DistRibUio DE REnDA E jUstiA sociAL

Passo 1 > O oramento pblico

1.2 DEciso DEmocRAticA

1.3 tRAnsPARnciA E contRoLE sociAL

Passo 1 > O oramento pblico

1.4 tER foRA DE LEi

Passo 1 > O oramento pblico

1.5 boA DivULGAo

Passo 1 > O oramento pblico

>O ciclo oramentrio

Passo 2 > O ciclo oramentrio

trs etapas Conhea as trs leis que formam o ciclo oramentrio:

Plano Plurianual (PPA)

Lei de Diretrizes oramentrias (LDo)

Passo 2 > O ciclo oramentrio

2.1 EtAPAs Do cicLo oRAmEntRio

Passo 2 > O ciclo oramentrio

Passo 2 > O ciclo oramentrio

Ministrios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Passo 2 > O ciclo oramentrio

No quarto ano, o processo recomea com a elaborao de um novo PPA.

LoA Responsvel executivo Legislativo Ministrios, secretarias e outros rgos do executivo

interno, durante a execuo. externo, durante e aps o da fim execuo

Ministrios, Legislativo, Tribunal de Contas e sociedade civil

Passo 2 > O ciclo oramentrio

E no seu municpio, como o ciclo oramentrio? Busque as informaes e preencha o quadro:

Passo 2 > O ciclo oramentrio

>O processo oramentrio

3.1 o PRojEto DE LEi

Passo 3 > O processo oramentrio

Passo 3 > O processo oramentrio

3.2 DiscUsso E votAo

Passo 3 > O processo oramentrio

3.3 ExEcUo oRAmEntRiA E finAncEiRA

Passo 3 > O processo oramentrio

3.4 AvALiAo E contRoLE

3.5 PARticiPAo PoPULAR

Passo 3 > O processo oramentrio

3.6 consELhos no ciRcUito

ELABORAR um plano de ao coerente com esse diagnstico.

AVALIAR os resultados e reformular o plano de ao.

Passo 3 > O processo oramentrio

>O Plano Plurianual (PPA)

4.1 DiAGnstico DA REALiDADE

Passo 4 > O Plano Plurianual (PPA)

4.2 A constRUo Do PPA

Passo 4 > O Plano Plurianual (PPA)

4.3 A oRGAnizAo Do PPA

Passo 4 > O Plano Plurianual (PPA)

no do PPA) a taxa de frequncia escola de crianas entre 4 e 6 anos;

Passo 4 > O Plano Plurianual (PPA)

Vigilncia sanitria de produtos, conservao de estradas, compra de livros escolares

>A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO)

Passo 5 > A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO)

5.1 As DiREtRizEs oRAmEntRiAs

Passo 5 > A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO)

Passo 5 > A Lei de diretrizes Oramentrias (LdO)

* Calculado sobre percentual da receita corrente lquida.