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INSTITUTO CAMILLO FILHO

COORDENAÇÃO DO CURSO DE DIREITO


Disciplina: Direito Constitucional Aplicado
Professor: Roosevelt Furtado de Vasconcelos Filho

Notas de Aula – Nº05

Controle de Constitucionalidade

1. Introdução
A idéia de controle de constitucionalidade está ligada ao Princípio da Supremacia da
Constituição e também à de rigidez constitucional e proteção dos direitos fundamentais.

2. Conceito
Celso Spitzcovsky e Leda Pereira Mota conceituam o controle de constitucionalidade como o
“exame da adequação das normas à Constituição, do ponto de vista material ou formal, de
maneira a oferecer harmonia e unidade a todo o sistema”.

3. Normas sujeitas ao controle


Uma norma constitucional do ponto de vista formal (inserida no corpo da Constituição) pode ser
inconstitucional, desde que oriunda do Poder Constituinte Derivado e deixe de observar uma das
limitações ao Poder de Emenda.

4. Formas de inconstitucionalidade
A afronta à Constituição pode se dar de duas formas: a) do ponto de vista formal; b) do ponto de
vista material.
A) Requisitos formais (vício formal): necessidade de observância das normas constitucionais do
processo legislativo.
- Subjetivos  referem-se à fase introdutória do processo legislativo, ou seja, à fase de
iniciativa.
- Objetivos  referem-se às outras duas fases do trâmite legislativo, quais sejam, a constitutiva e
a complementar.
B) Requisitos materiais ou substanciais (vício material)
Trata-se da verificação da matéria, do conteúdo da norma.

5. Espécies de controle de constitucionalidade - Momentos de Controle


5.1. Controle prévio ou preventivo
Realizado durante o processo legislativo, na tentativa de evitar que ingressem no ordenamento
jurídico leis inconstitucionais. Dá-se, portanto, no momento de formação do ato normativo.
O controle prévio pode ser realizado pelos três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.
No Legislativo, tal controle se opera através das Comissões de Constituição e Justiça.
O controle pelo Poder Executivo se realiza ainda dentro do processo legislativo, quando o
projeto será encaminhado ao chefe do Executivo, para a sanção ou veto. O veto dar-se-á por ser
considerado o projeto inconstitucional – veto jurídico, art.66, §1º –, ou quando for contrário ao
interesse público – veto político, sendo considerado controle de constitucionalidade preventivo a
primeira opção.
O STF tem entendido que o controle preventivo pode ocorrer pela via jurisdicional quando existe
vedação na própria Constituição ao trâmite da espécie normativa, em defesa de um direito de
parlamentar, a participar do devido processo legislativo conforme as normas constitucionais.

5.2. Controle repressivo ou posterior


O controle posterior ou repressivo será realizado já sobre a lei. Os órgãos de controle verificarão
se a lei ou o ato normativo ou qualquer outro ato com indiscutível caráter normativo, possuem
algum vício formal ou material.
O controle político é típico de Estados onde o controle é exercido por um órgão distinto dos três
Poderes, órgão garantidor da supremacia da Constituição. É um sistema comum em países da
Europa, normalmente realizado por Cortes ou Tribunais Constitucionais.
O sistema de controle jurisdicional dos atos normativos é efetuado pelo Poder Judiciário, tanto
através de um único órgão (controle concentrado), como por qualquer juiz ou tribunal (controle
difuso). É a regra adotada pelo Brasil.
No Direito Constitucional Brasileiro, foi adotado como regra o controle repressivo jurídico. Há,
no entanto, duas exceções que a Constituição Federal previu em que o controle repressivo será
realizado pelo próprio Poder Legislativo.
* 1ª Hipótese – art. 49, V, da Constituição Federal.
* 2ª Hipótese – art. 62 da Constituição Federal.
Quanto ao Poder Executivo, prevalece o entendimento que, por ato administrativo expresso e
formal, o Presidente da República, os Governadores e os Prefeitos, nos limites de sua
competência, podem negar cumprimento a uma lei ou ato normativo que entendam
flagrantemente inconstitucional, até que a questão seja apreciada pelo Judiciário.

=> Controle repressivo realizado pelo Poder Judiciário


A jurisdição constitucional é exercida tanto pela via difusa (típica dos EUA) quanto pela via
concentrada (comum a diversos países europeus).
Controle Difuso (controle por via de exceção, ou defesa)
Caracteriza-se pela permissão a todo e qualquer juiz ou tribunal realizar, no caso concreto, a
análise sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com a Constituição, desde que
observadas as regras de competência processual. É, portanto, incidental à apreciação do mérito.
-> Nos Tribunais, suscitada a questão de ordem pela inconstitucionalidade alegada, deverá
prevalecer a regra do art. 97 da CF/88, que estabelece que somente pelo voto da maioria
absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo Órgão Especial é que poderá ser
declarada a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. É a denominada
cláusula de reserva de plenário.
Efeitos:
A isenção do cumprimento da lei considerada inconstitucional no caso concreto será inter partes.
Possuiu, para as partes envolvidas, efeitos ex tunc, devolvendo-as ao status quo anter à edição
da lei.
A inconstitucionalidade de lei federal, estadual, distrital ou municipal, reconhecida em controle
concreto, pode chegar ao STF por meio do recurso extraordinário (art.102, III, a, b e c, CF) ou
ordinário, ou ainda, quando estiver analisando ação de sua competência originária que não tenha
por objeto a declaração abstrata de inconstitucionalidade de uma lei.
É imprescindível o prequestionamento na instância inferior e a repercussão geral das questões
constitucionais discutidas no caso.
Após o trânsito em julgado da decisão, será feita a comunicação ao Senado Federal, para os
efeitos do art. 52, X da CF.
Obs: quem suspende, com efeito erga omnes, a execução de lei ou ato normativo julgado
inconstitucional pelo STF, via controle difuso, é o Senado (que age como órgão nacional, e não
federal), ainda que a norma seja estadual, distrital ou municipal.
Nesse caso, não haverá retroação dos efeitos sendo, portanto, ex nunc. Aplica-se a leis federais,
estaduais, municipais ou distritais.
Caso a declaração de inconstitucionalidade de lei estadual ou municipal seja proferida por
tribunal estadual, a decisão definitiva será comunicada à Assembléia Legislativa ou à Câmara
Municipal competente para suspender a execução da norma impugnada.
Outra observação importante:
Tanto o STF, quanto o Senado Federal, entendem que este não está obrigado a suspender a
execução de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal.
Trata-se de discricionariedade política, dentro da independência dos Poderes.

=> Controle Concentrado (ou Abstrato)


Por meio desse controle, procura-se obter declaração de inconstitucionalidade da lei ou ato
normativo em tese, independentemente de um caso concreto, visando-se à obtenção de
invalidação da lei, a fim de garantir-se a segurança das relações jurídicas, que não podem ser
baseadas em normas inconstitucionais.
A declaração de inconstitucionalidade é, portanto, o objeto principal da ação.
-> Espécies de Controle Concentrado (ou Abstrato)
O controle concentrado pode ser dividido em cinco espécies, quais sejam:
1)Ação Direta de Inconstitucionalidade genérica (art.102, I, a);
2)Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva (art.36, III);
3)Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (art.103, §2º);
4)Ação Declaratória de Constitucionalidade (art.102, I, a, in fine);
5)Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (art.102, §1º).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE GENÉRICA (ADI ou ADIn)


Legitimação:
O rol dos legitimados ativos para essa ação está no art. 103 da CF/88.
Pertinência temática:
Os legitimados ativos são classificados em universais, genéricos (podem propor a ação sobre
qualquer matéria) e temáticos, específicos (que devem demonstrar que a pretensão por eles
deduzida guarda relação de pertinência direta com os seus objetivos institucionais).
Presume-se absoluta para o Presidente da República, Mesas do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados, Procurador-Geral da República, Partidos Políticos e Conselho Federal da OAB
(têm a denominada “legitimação ativa universal”). Exige-se prova da pertinência para as Mesas
da Assembléia Legislativa e da Câmara Legislativa do DF, Governadores dos Estados e do DF,
Confederação Sindical ou Entidade de Classe.
Objeto:
Prevista no art. 102, I, “a” da CF/88, de competência originária do Supremo Tribunal Federal, o
que se busca com essa espécie normativa é o controle de constitucionalidade de ato normativo
em tese, abstrato, marcado pela generalidade, impessoalidade e abstração. Seu objeto é, dessa
forma, a lei ou ato normativo federal, estadual ou distrital (neste último caso, desde que no
exercício de competência equivalente à dos Estados-membros) que se mostrarem incompatíveis
com o sistema.
-> No tocante às Súmulas, após a inclusão da súmula vinculante com a EC nº45, é possível se
afirmar que a mesma pode ser controlada constitucionalmente, conforme art.103-A, §2º, CF.
-> Em relação às leis ou atos normativos municipais ou estaduais contrários à Constituição
Estadual, compete ao Tribunal de Justiça local processar e julgar, originariamente, a ação direta
de inconstitucionalidade.
-> Inexiste ADIn de lei municipal em face da CF, devendo o controle ser feito pela via de
exceção ou por meio da argüição de descumprimento de preceito fundamental.
-> Tratados internacionais são considerados atos infraconstitucionais, podendo ser objeto de
controle de constitucionalidade, tanto pelo controle difuso, como pelo concentrado.
* Observar o art. 5º, § 3º, CF.
Procedimento:
Com o advento da Lei nº 9.868/99, o procedimento da ADIn foi delimitado, aplicando-se
subsidiariamente as normas previstas no Regimento Interno STF (arts. 169 a 178).
Podemos sintetizá-lo nos seguintes moldes:
Petição inicial - art.3º, lei n. 9.868/99.
Possibilidade de o relator indeferir liminarmente petição inicial inepta, não fundamentada ou
manifestamente improcedente.
Indeferida, cabe recurso de agravo, no prazo de 05 dias (art. 4º, parágrafo único, lei n. 9.868/99).
Princípio da indisponibilidade - art.5º, lei n. 9.868/99.
-> Não sendo o caso de indeferimento, o relator pedirá informações aos órgãos ou às autoridades
das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, que têm prazo de trinta dias para prestá-
las (art.6º, lei n. 9.868/99).
Dependendo da relevância da matéria, poderá o relator admitir a manifestação de outros órgãos
ou entidades (art.7º, §2º, lei nº 9.868/99). Essa inovação passou a consagrar no controle abstrato
de constitucionalidade brasileiro a figura do amicus curiae (amigo da Corte), cuja função
primordial é trazer aos autos, sob a forma de parecer ou informações, considerações importantes
acerca da matéria de direito a ser discutida no Tribunal, bem como dos reflexos de eventual
decisão sobre a inconstitucionalidade da espécie normativa impugnada.
Após o prazo das informações, serão ouvidos sucessivamente, o Advogado-Geral da União
(art.103, § 3º, CF), que necessariamente defenderá o texto impugnado (não importando se federal
ou estadual a norma atacada), e o Procurador-Geral da República, tendo ambos o prazo de 15
dias para tal (art.8º, lei n. 9.868/99).
O relator poderá requisitar informações adicionais, designar perícia ou ouvir pessoas com
experiência e autoridade na matéria (em 30 dias). Poderá, ainda, solicitar informações a outros
tribunais (Tribunais Superiores, Federais e aos Estaduais) acerca da aplicação da norma
impugnada no âmbito de sua jurisdição (parágrafos do art.9º, lei n. 9.868/99).
Pedido cautelar na ADI:
Ver art.10, lei n. 9.868/99.
Efeitos da concessão da medida - art.11, §1º, lei nº 9.868/99.
Da Decisão
O julgamento da ação será realizado pelo plenário do Supremo Tribunal Federal, em respeito ao
art. 97 da CF/88, exigindo-se o quorum mínimo de oito Ministros para instalação da sessão e
para a declaração da inconstitucionalidade ou constitucionalidade se num ou noutro sentido
tiverem se manifestado pelo menos seis Ministros (maioria absoluta - (art.22, lei n. 9.868/99)).
Obs: caso estejam ausentes ministros em número que possa influir no julgamento, este será
suspenso até que se atinja a maioria absoluta (art.23, p. único, lei n. 9.868/99).
Lembramos ainda que sobre o controle de constitucionalidade não recairá qualquer prazo
prescricional ou decadencial e também não se submeterá à rescisão do julgado (não cabe recurso
ou ação rescisória - (art.26, lei n. 9.868/99).
Efeitos da decisão:
De modo geral, declarada a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo federal ou estadual,
a decisão produzirá efeitos contra todos (erga omnes) e retroativo (ex tunc), retirando do
ordenamento jurídico o ato impugnado, tratando-se de ato nulo, não havendo a participação do
Senado Federal.
Manipulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade - art.27, lei n. 9.868/99.
- Efeito vinculante - § 2º do art. 102 da CF/88.

Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva


A regra é que nenhum ente federativo poderá intervir em qualquer outro. Há casos, porém, onde
excepcionalmente, haverá intervenção: da União nos Estados, Distrito Federal (hipóteses do art.
34) ou nos Municípios localizados em Território Federal (hipótese do art. 35); dos Estados, em
seus Municípios (art. 35).
Uma das hipóteses de decretação de intervenção federal da União nos Estados ou no DF ocorre
para defesa dos chamados princípios sensíveis, aqueles previstos no art. 34, VII da CF/88.
A intervenção, chamada neste caso de intervenção normativa, dependerá de provimento pelo
STF, da ação direta de inconstitucionalidade interventiva, proposta pelo Procurador-Geral da
República, que detém legitimidade exclusiva, mas este não estará obrigado e nem poderá ser
compelido a ajuizar a citada ação.
Tem dupla finalidade: declarar a inconstitucionalidade formal ou material da lei ou do ato
normativo estadual (finalidade jurídica); decretar a intervenção federal no Estado-membro ou
no DF (finalidade política).
É inviável a concessão de liminar.
A decretação da intervenção é ato privativo do Presidente da República (art. 84, X), mas
dependerá de requisição do STF. Caso a medida baste para o restabelecimento da normalidade, o
Decreto presidencial se limitará a suspender a execução do ato impugnado. Caso essa medida
não seja suficiente, aí, sim, o Presidente decretará a intervenção federal, através da nomeação de
interventor e afastando as autoridades responsáveis de seus cargos (ver art.36, §4º, CF).

Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão


Prevista no § 2º do art. 103, tem por escopo combater o que a doutrina chama de síndrome da
inefetividade das normas constitucionais (em relação às normas de eficácia limitada).
Objetivo:
Conceder plena eficácia às normas constitucionais que dependam de complementação
infraconstitucional.
Estão legitimados para propor essa ação aqueles que também o estão para a ADIn genérica (art.
103, CF).
O procedimento seguido é praticamente o mesmo rito da ADI genérica, não sendo, no entanto,
obrigatória a manifestação do Advogado-Geral da União, haja vista não haver ato impugnado a
ser defendido. Obrigatória, porém, a manifestação do Procurador-Geral da República. Outra
diferença para a ADI genérica é não ser admissível a concessão de medida liminar.
Declarada a inconstitucionalidade, o STF dará ciência ao Órgão ou ao Poder competente. Se
órgão administrativo: adotar as providências necessárias no prazo de máximo de 30 dias; ao
Poder Legislativo: ciência para adoção das providências necessárias, sem estipulação de prazo,
pois em respeito ao princípio da separação dos Poderes, não pode ser forçado a legislar.
Obs: Mandado de injunção (art.5º, LXXI) - assim como a ADIn por omissão, o mandado de
injunção surge para “curar” uma “doença” denominada “síndrome de inefetividade das normas
constitucionais”, vale dizer, normas constitucionais que, de imediato, não têm o condão de
produzir todos os seus efeitos, precisando de uma lei integrativa infraconstitucional. É um direito
fundamental que assiste a todos, servindo também como instrumento de controle difuso de
constitucionalidade.

Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC ou ADECON)


Prevista no art. 102, I, a e § 2º, sendo da competência originária do STF.
O que se busca com a ação é transformar a presunção relativa de constitucionalidade de lei ou do
ato normativo federal em absoluta, afastando-se o quadro de insegurança jurídica ou incerteza
sobre a validade ou aplicação da norma.
Com a revogação do § 4º do art.103, pela EC nº 45/04, os legitimados ativos são os mesmos
previstos para a ADI genérica (art. 103 da CF/88).
Seu objeto será a declaração de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.
-> Leis e atos normativos estaduais ou municipais não são objeto da ADECON perante o STF e
não há possibilidade de criação dessa ação pelos Estados, já que se trata de norma excepcional,
que deve ser interpretada de maneira restrita.
Adota praticamente o mesmo procedimento da ADI genérica, regulamentada pela Lei nº
9.868/99. Não há lógica em se citar o Advogado-Geral da União, na medida que inexiste ato ou
texto impugnado. O Procurador-Geral da República deve ser ouvido como custos legis, no prazo
de 15 dias (art.19, lei n. 9.868/99). Aplica-se o mesmo quorum já estudado para a ADI genérica.
É vedada a intervenção de terceiros e a desistência da ação (arts. 16 e 18, lei n. 9.868/99). Não se
submete à rescisória (art.26).
Quando necessário, o relator poderá requisitar informações adicionais, designar perícia ou ouvir
pessoas com experiência e autoridade na matéria (em 30 dias). Poderá, ainda, solicitar
informações a outros tribunais acerca da aplicação da norma impugnada no âmbito de sua
jurisdição (parágrafos do art.20, lei n. 9.868/99).
Se considerada improcedente, será declarada a inconstitucionalidade da lei, por seu caráter
dúplice (art.24, lei n. 9.868/99).
Sobre o cabimento de concessão de medida cautelar (liminar) em sede de ação declaratória,
decidiu o STF sobre sua possibilidade, em vista do poder geral de cautela, inclusive afirmando
os efeitos erga omnes, ex nunc e vinculantes (o julgamento dos processos que envolvam a
aplicação da lei é suspenso até o julgamento final da ADECON - art.21, lei n. 9.868/99).
Efeitos da decisão: erga omnes, ex tunc e vinculantes em relação aos órgãos do Poder
Judiciário e à Administração Pública federal, estadual, municipal e distrital, permitindo-se
também a manipulação dos efeitos, nos mesmos moldes já estudados anteriormente (art.27, lei n.
9.868/99).

Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)


A Argüição de Preceito Fundamental é regulamentada pela lei nº 9.882/99, que traça suas
diretrizes, porém, não define o que vem a ser preceito fundamental.
Tem no Supremo Tribunal Federal o órgão competente para conhecer de sua propositura. Os
legitimados ativos são os mesmos da ação direta de inconstitucionalidade genérica, previstas
nos nove incisos do art. 103 da CF, com as mesmas observações já postas quando tratado o
assunto.
Hipóteses de cabimento dessa ação -> art.1º, caput e inciso I, lei n. 9.882/99.
Obs: não é cabível ADIn ou ADECON contra lei ou ato normativo municipal, nem de lei anterior
à CF e cuja recepção ou não seja objeto de polêmica. Agora, admite-se a ADPF com a decisão
com força erga omnes, em benefício do preceito fundamental da segurança jurídica.
-> Por preceito fundamental, pode-se entender os princípios constitucionais (inclusive os
chamados sensíveis arrolados no inciso VII, do art.34, CF), os objetivos, direitos e garantias
fundamentais previstos nos arts. 1º a 5º da CF, as cláusulas pétreas, os princípios da
Administração Pública e outros que se mostrem fundamentais para a preservação dos valores
mais relevantes protegidos pela CF.
Tem uma característica própria dentre as ações constitucionais, que é o caráter subsidiário, pois
somente será cabível se não houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADIn ou
ADECON).
O procedimento vem delineado pela Lei nº 9.882/99, sintetizado da seguinte forma: a petição
inicial será apresentada em duas vias, com cópia do ato questionado (preceito fundamental
violado ou ameaçado, ato violador praticado pelo Poder Público) e dos documentos necessários
para comprovar a impugnação. Se constituir em controvérsia constitucional sobre lei ou ato
normativo federal, estadual e municipal, incluídos os anteriores à Constituição, deverá vir
instruída com a comprovação dessa controvérsia judicial (art.3º, lei n. 9.882/99). O relator
poderá indeferir liminarmente as iniciais ineptas, que falte requisito legal ou manifestamente
improcedentes (quando não for o caso de descumprimento de preceito fundamental), com
recurso de agravo para o pleno (prazo de 5 dias). Ver art.4º, lei n. 9.882/99.
Quando houver pedido de liminar (art.5º, lei n. 9.882/99), o Relator solicitará informações
necessárias às autoridades responsáveis pela prática do ato questionado (prazo de 10 dias).
A ouvida do Ministério Público é obrigatória (prazo de 5 dias), mas não há previsão de
manifestação do Advogado-Geral da União (art.7º, p.único, lei n. 9.882/99).
Quorum de instalação da sessão e decisão: dois terços de seus membros (8 Ministros). Na lei não
há quorum estabelecido para a votação (art.8º, lei n. 9.882/99). Mas havendo necessidade de
declaração de inconstitucionalidade, deverá ser observado o art. 97 da CF/88 (maioria absoluta).
Julgada a ação, o STF comunicará às autoridades ou órgãos responsáveis as condições e o modo
de interpretação e aplicação do preceito fundamental (art.10, lei n. 9.882/99).
Efeitos da decisão (arts. 11, §3º e 12, lei n. 9.882/99): os efeitos previstos são erga omnes, ex
tunc e vinculantes para todos os demais órgãos do Poder Público, cabendo inclusive a
reclamação para garantia desses efeitos. Também aqui será possível a manipulação dos efeitos,
por razões de segurança jurídica ou por excepcional interesse social, já estudada quando
discorremos sobre a ação direta de inconstitucionalidade.
Por último, vale lembrar que, à semelhança das demais ações já mencionadas, incabível qualquer
recurso contra a decisão, assim como a rescisória do julgado (art.12, lei n. 9.882/99).