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GESTO DE RECURSOS HDRICOS: ASPECTOS METODOLGICOS.

Gisela Aquino Pires do Rio1, Vinicius Pinto Moura2 e Alba Valria de Souza Sales3. Introduo Desde o final dos anos de 1980, iniciou-se um processo geral de mudanas institucionais, repercutindo em vrios setores econmicos, nos servios pblicos concedidos e nos diferentes nveis da Federao. Essas transformaes comportam, entre outras caractersticas, a emergncia de um novo modelo de gesto ambiental, e dos recursos hdricos em particular. Sinteticamente, podemos considerar que esse modelo est criando importantes presses na agenda jurdico-administrativa e exigindo um reposicionamento das diversas organizaes4 envolvidas na gesto dos recursos hdricos, bem como uma adaptao de suas respectivas prticas. Observa-se, em decorrncia das mudanas institucionais, um duplo movimento: de um lado, o Estado concentra-se nas atividades de regulao da explorao dos recursos e dos servios concedidos para garantir um ambiente competitivo; do outro, verifica-se a reestruturao das vrias organizaes, pblicas e privadas, que assumem novos objetivos e estratgias como respostas aos ajustes do novo ambiente regulatrio. No se trata, de modo algum, de uma adaptao natural, mas, ao contrrio, de um processo constante de ajustes que interferem na prpria institucionalidade. Em outros termos, no h uma adaptao passiva por parte das organizaes aos mecanismos de regulao, h, nesse caso, uma ao organizada que permite a aproximao entre concorrncia e restrio, autonomia dos agentes e interdependncia estratgica (Crozier e Friedberg. 1977; Friedberg, 1997) face s mudanas institucionais. possvel, assim, observar, a partir desse ponto de vista, que a criao de uma nova institucionalidade transforma situaes tidas como estveis em situaes de incerteza. Nesse contexto, todo o tipo de organizao tenta reduzir o grau de incerteza de modo a assegurar a continuidade de suas atividades, pressupondo, portanto, prticas e estratgias que acabam por interferir no ambiente institucional. No , pois, difcil supor que essa operao se faa com conflitos, resistncias impondo um processo de negociao. Cabe
Professora do Departamento de Geografia da UFRJ, na rea de Geografia Econmica; giselario@ufrj.br;. Aluno do Curso de Mestrado em Geografia da UFRJ; rea de Pesquisa: Geografia Econmica; viniciuspm@ufrj.br. 3 Aluna do Curso de Mestrado em Geografia da UFRJ, na rea de Geografia Econmica; albasales@uol.com.br;. 4 Assume-se, neste trabalho, a distino entre instituio e organizao. A primeira compreendida como um conjunto de normas sob as quais estruturam-se as interaes entre os agentes que atuam coletivamente e de foma organizada, esta ltima, em uma palavra, organizao (North , 1990).
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lembrar que no se trata exclusivamente da reformulao de regras e normas que estruturam a interao entre os agentes, mas igualmente dos instrumentos que lhe do suporte. No que diz respeito gesto dos recursos hdricos, essa situao particularmente sensvel. Disputas em torno da outorga, cobrana pelo uso da gua, uso compartilhado do recurso, preservao das fontes so algumas das questes s quais as organizaes esto confrontadas. Essas consideraes suscitam a indagao sobre a possibilidade de estabelecer, no processo de gesto ambiental - esta ltima compreendida como campo estruturado por prticas e estratgias dos diferentes agentes (Pires do Rio e Galvo, 1996), instrumentos que permitam desvelar os interesses dos agentes. Admite-se uma resposta afirmativa e prope-se um conjunto de procedimentos que possam auxiliar os comits de bacia a confrontar diagnsticos e assumir um papel ativo no processo de gesto. Considera-se que o plano de bacia no constitui em si uma meta a ser alcanada, ao contrrio, trata-se de um instrumento para orientar investimentos; e como tal, requer princpios metodolgicos que possam balizar sua coordenao. 1. A natureza das mudanas na gesto dos recursos hdricos Em trabalhos anteriores (Pires do Rio e Peixoto, 2001, Pires do Rio, Peixoto e Moura, 2001 e 2002; Pires do Rio e Egler, 2003) discutiu-se as alteraes no modelo de regulao dos recursos hdricos e a emergncia de novas institucionalidades no Brasil. Nesses trabalhos, salientou-se o contexto dessas mudanas, a articulao com o novo papel do Estado e, de modo particular, as questes sobre a gesto deste recurso a partir da aprovao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Sobre este ltimo ponto, algumas especificidades referentes ao arranjo institucional e s organizaes dele decorrentes foram consideradas relevantes. A primeira delas reside no fato de que a Agncia Nacional de guas (ANA) no possui a atribuio de regular a prestao dos servios, como ocorre nos casos da telefonia, energia eltrica ou transporte. Esse um elemento fundamental para o entendimento da natureza das aes do ente regulador, uma vez que a regulao e fiscalizao dos servios de abastecimento e saneamento atribuio de rgos estaduais e municipais. Dessa forma, a ANA tem por atribuio fundamental regular o uso compartilhado dos recursos hdricos, por meio das diretrizes delineadas na PNRH. Em outros termos, compete ANA supervisionar, controlar e avaliar as aes e atividades decorrentes do cumprimento da legislao federal, alm de disciplinar, em carter normativo, a implementao, a operacionalizao, o controle e a avaliao dos

instrumentos da PNRH no territrio nacional. Suas principais aes de fiscalizao dos usos dos recursos hdricos ocorrem, portanto, apenas em corpos de gua de domnio da Unio, bem como a outorga de direito de uso dos mesmos recursos e a arrecadao, distribuio e aplicao das receitas auferidas por intermdio da cobrana pelo seu uso (Pires do Rio e Moura, 2003). A segunda especificidade no modelo de gesto dos recursos hdricos relaciona-se imposio de um recorte espacial especfico para as atividades de gesto e, conseqentemente, definio das regras que regulam o uso do recurso. Assim, na prpria PNRH definiu-se que bacia hidrogrfica constitui a unidade para implantao de sua gesto. Ao institucionalizar a bacia de drenagem, a PNRH criou uma nova arena para diversificadas alianas intervenientes na gesto territorial e ambiental das quais os recursos hdricos fazem parte (Pires do Rio e Peixoto, 2001). Dito de outro modo, a bacia hidrogrfica perde seu contedo de substrato natural para assumir importncia como entidade na qual se manifestam os conflitos e torna-se, portanto, construo poltica (Pires do Rio e Moura, 2003). Cabe, nesse ponto, ampliar a argumentao sobre a escolha dessa unidade natural para fins de gesto. A bacia hidrogrfica no comporta, pois, a naturalidade sob a qual nos apresentada. Sua funo , assim, distorcida, isto , de rea elementar para compreenso dos processos de drenagem torna-se espao institucional caracterizado pela existncia de uma organizao cuja ao tem implicaes econmicas e polticas. O espao institucioanl aberto, evolutivo e no pode ser delimitado em termos de linhas naturais, tal como pressupe a bacia hidrogrfica e como alguns autores a tm considerado5. O modelo francs, no qual a PNRH se inspira e que baseia-se na construo de um sistema nacional no qual as aes e os instrumentos de regulao so concebidos para serem aplicados em bacias hidrogrficas, revela que a adoo de tal unidade como base para a implantao de organizaes que compem o arranjo institucional para a gesto dos recursos hdricos, como por exemplo as Agncias de gua, no pode ser compreendida como um simples acaso. Em sua origem, as bacias hidrogrficas e as agncias de gua guardam estreita relao com a constituio de monoplios regionais explorados por grandes companhias de gua e saneamento e uma disputa pelo controle das bacias com maior densidade de usurios de grande porte (Barraqu, 2000).
Um exame cuidadoso, na bibliografia relacionada ao modelo nacional de gesto de guas, revela uma tendncia em se considerar a bacia hidrogrfica como um elemento facilitador da articulao entre agentes e, tambm, capaz de induzir a amenizao ou, ainda, a resoluo dos conflitos. Ver exemplo em, Salati et al. (1999).
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Alm disso, o PNRH definiu tambm que a gua um bem pblico, podendo ser de domnio da Unio ou dos Estados. Notou-se, igualmente, uma tendncia descentralizao, empreendida pela necessidade de criao de instrumentos e organizaes nos nveis estaduais para estabelecerem o conjunto de regras sobre os corpos dgua de domnio estadual. Em sntese, o arranjo institucional proposto (Quadro 1) pelo Sistema Nacional de Recursos Hdricos busca traduzir um sistema estruturado que inclui a criao de espaos participativos na forma de Comits de Bacias. Quadro 1 : Sistema Nacional de Recursos Hdricos (SNRH)
Instncias CNRH Atribuies Atores Envolvidos Escala de Atuao

ANA

Articular o planejamento dos Representantes dos nveis federal e recursos hdricos, arbitrar estadual, usurios e organizaes Nacional conflitos civis com atuao no gerenciamento ou no uso dos recursos hdricos Organizar, implantar e gerir o SNRH, definir e fiscalizar (rgo tcnico) Nacional condies de operao de reservatrios, garantir o uso mltiplo dos recursos hdricos
Prestar apoio tcnico, administrativo e financeiro ao CNRH, coordenar a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos.

SRH

(rgo tcnico)

Nacional

Promover debate sobre recursos hdricos, arbitrar conflitos, estabelecer cobrana pelo uso do recurso Discutir sobre o uso mltiplo da gua, outorga e cobrana do uso, enquadramento dos corpos Comits de dgua, desenvolver aes para Bacias melhoria ambiental Agncias de Cobrar pelo uso dos recursos, gerir os recursos oriundos desta guas cobrana, constituindo, de fato, secretarias executivas dos Comits. Consrcios Implantar polticas pblicas Intermunicipais para a gesto dos recursos hdricos Conselhos Estaduais

Entidades pblicas e privadas, correspondentes s do CNRH e representantes municipais Representantes dos nveis federal, estadual e municipal, usurios e organizaes civis cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas reas de atuao (rgo tcnico)

Estadual

Estadual Regional/ Local

Prefeituras, Associaes de Regional/ Usurios, rgos de pesquisa e Local estudo.

Instncias inexistentes antes da Lei 9433/97. Fonte: Modificado de ANEEL, 1999; Pires do Rio e Peixoto, 2001.

O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), a Agncia Nacional de guas (ANA) e as Agncias de gua constituem as principais inovaes desse sistema. No que

diz respeito s atribuies de cada instncia, observa-se a separao das atividades executivas das atividades de planejamento. Ponto importante, na medida em que a proposta de uma gesto, tal como a compreendemos, prossupe a aproximao dessas duas atividades. Integrando este sistema na qualidade de autarquia, a ANA, aprovada em junho de 2000, atua em todo o territrio nacional e funciona de modo relativamente independente ao CNRH. Tal fato constitui um elemento que conduzir a um processo inverso, de centralizao, apoiado na figura da dominialidade da Unio para cursos dgua interestaduais. As principais funes de um Comit so: racionalizar o uso, a quantidade de gua disponvel para cada categoria de consumidor, financiar projetos de saneamento, de educao ambiental, e apoiar e prestar assistncia aos municpios integrantes de uma mesma bacia no que tange gesto dos recursos hdricos. Alm disso, constitui o frum de negociao para solucionar os conflitos entre usurios de uma mesma bacia. Evidencia-se, desse modo, a ampliao do quadro da gesto que inclui interaes entre um leque variado de agentes. Chama ateno ainda o sistema nacional incorporar instncias como os consrcios de municpios. Como figura jurdica, os consrcios so constitudos, de um modo geral, em torno de um problema especfico, comum aos municpios participantes. Vrios exemplos podem ser mencionados para ilustrar a formao desses consrcios6. Essa estrutura consiste em uma forma de cooperao e associao entre entes federativos do mesmo nvel de governo, atravs de uma organizao operacional, sem carter deliberativo, com objetivos voltados para a soluo de problemas comuns, de modo a racionalizar os custos para os municpios participantes que, a priori, dividem igualmente a responsabilidade pela implantao e operao do consrcio (Fontes, 2001). diferena dos comits de bacias, os consrcios de municpios no constituem esferas de deciso supramunicipais. No obstante a caracterstica assinalada, h, no que diz respeito s bacias hidrogrficas, a transformao de consrcios em outras formas de organizao que, no entanto, permanecem com a denominao de consrcio. Este o caso, por exemplo do Consrcio Intermunicipal para Recuperao Ambiental das Bacias dos rios Santa Maria da

H, no estado do Rio de Janeiro, dois consrcios intermunicipawis, na regio dos Lagos, formados em todo de questes referentes aos servios de gua e esgoto. Um deles constitudo pelos municpios de Araruama, Saquarema e Silva Jardim que concederam, de forma conjunta, os servios mencionados concessionria privada guas de Jurtunaba; o outro, formado por Arraial do Cabo (somente servios de abastecimento de gua), Bzios, Cabo Frio, Iguaba e So Pedro da Aldeia transferiram os servios Prolagos. Nestes exemplos, os municpios uniram-se no para prestar o servio diretamente, mas para facilitar o processo de concesso. (Pires do Rio e Sales, 2003).

Vitria e Jucu, Esprito Santo, criado em 1991. Alm do governo estadual que passa a atuar atravs da Secretaria de Meio Ambiente, agentes como a Companhia Esprito Santense de Saneamento (CESAN) e da Companhia Esprito Santo Centrais Eltricas S.A. (Escelsa), foram includas empresas do porte da CVRD e da Companhia Siderrgica de Tubaro (Rangel et al s/data). Nesse caso, a incorporao do governo do estado em 1994 sinaliza, no nosso entender, uma ampliao do mbito das decises a serem tomadas. Observa-se neste exemplo a incluso de representantes de nveis hierrquicos diferentes, bem como agentes econmicos que tm uma lgica de atuao bastante distinta daquela dos municpios. Essa mudana no se reduz uma formalidade, ao contrrio, ela substantiva. Por fim, esse novo sistema de gesto dos recursos hdricos, consubstanciado na lei 9433, insere uma nova escala de gesto, porm, no perde o aspecto setorial enraizado nas polticas, planos e programas. A contradio reside no fato de que a regulao como coordenao, estabilidade para as relaes sociais, vem sendo continuamente reduzida regulao econmica (preo e volume)7 e, por conseguinte, compreendida como restrio pela maior parte dos agentes. nessa escala, no entanto, que se configuram os padres de controle sobre o recurso hdrico bem como as coalises entre agentes. Dito de outro modo, o que est em disputa o modo como os elementos so transformados em recursos, o que implica na definio dos mecanismos de apropriao e de acesso. 2. Os planos de gesto de bacias A Lei 9.433/97 em seu Art. 7 define os planos de gesto de bacias como "Planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos". Essa definio implica em seletividade e simultaneidade. Ao estabelecer um horizonte de longo prazo impe-se a seleo do que hoje prioritrio e que deve estar presente em vrios lugares no futuro. Esse procedimento consiste em reduzir as indeterminaes do futuro a partir de uma idia do presente. Este ponto importante na medida em que tais planos buscam na descentralizao e participao da sociedade civil uma legitmidade para as aes que iro estruturar o futuro. Essa perspectiva essencial pois, na lei, os planos devem contemplar as seguintes etapas: a) diagnstico da situao atual do recursos hdricos; b) evoluo demogrfica e do uso do solo; c) projees de disponibilidade e comportamento da demanda; d) diretrizes para racionalizar o uso do recurso; e) elaborao de programas e projetos definidos em
Essa discusso foge aos objetivos deste trabalho. Lembra-se apenas que a regulao econmica em geral apontada como limitao liberdade de atuao dos agentes econmicos.
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funo das diretrizes estabelecidas; f) critrios para cobrana pelo uso; g) definio de reas de proteo. Verifca-se, assim, que, na forma da lei, os planos permanecem no campo de uma ao externa dinmica social, mesmo considerando a possibilidade de participao das comunidades em dois momentos: no levantamento de informaes e na apresentao do plano para discusso. As etapas e as atividades correspondentes para a elaborao dos planos de recursos hdricos (Quadro 2) foram regulamentadas pela Resoluo n 17 (maio de 2001) do CNRH. Nesse sentido, conforme enunciado no artigo 8, os planos devem ser constitudos por diagnsticos e prognsticos, nos quais devem ser observados itens como a avaliao quantitativa e qualitativa da disponibilidade hdrica da bacia hidrogrfica, de forma a subsidiar o gerenciamento dos recursos hdricos, em especial o enquadramento dos corpos de gua, as prioridades para outorga de direito de uso e a definio de diretrizes e critrios para a cobrana. Alm disso, na etapa do diagnstico e prognstico, os planos devem conter avaliaes do quadro atual e potencial de demanda hdrica da bacia, em funo da anlise das necessidades relativas aos diferentes usos setoriais e das perspectivas de evoluo dessas demandas, estimadas com base na anlise das polticas, planos ou intenes setoriais de uso, controle, conservao e proteo dos recursos hdricos. Finalizando essa etapa, o plano deve possuir em seu corpo, a avaliao ambiental e scio-econmica da bacia, identificando e integrando os elementos bsicos que permitiro a compreenso da estrutura de organizao da sociedade e a identificao dos atores e segmentos setoriais estratgicos, os quais devero ser envolvidos no processo de mobilizao social para a elaborao do Plano e na gesto dos recursos hdricos. A elaborao de alternativas de compatibilizao um aspecto implcito no quadro 2, mas que definido de maneira explcita pela Resoluo n 17, como contedo mnimo do plano, devendo considerar os seguintes aspectos: prioridades de uso dos recursos hdricos; disponibilidades e demandas hdricas da bacia, associando alternativas de interveno e de mitigao dos problemas, de forma a serem estabelecidos os possveis cenrios; e alternativas tcnicas e institucionais para articulao dos interesses internos com os externos bacia, visando minimizar possveis conflitos de interesse. Quadro 2: Etapas e descrio das atividades relacionadas aos planos de bacia Etapas Diagnstico Atividades Informaes consideradas relevantes para cada tema

(populao, uso do solo, etc) Avaliao dos recursos Levantamento e anlise de sries fluviomtricas e balano hdricos hdrico Definio de metas Implementao de aes Estabelecimento de metas para o gerenciamento de recursos hdricos Programas, projetos e estudos para realizao de investimentos voltados para o gerenciamento da gua na bacia Acompanhamento dos planos, avaliao de relatrios, organizao das audincias pblicas

Grupos de gesto

Fonte: Agncia Nacional de guas (www.ana.gov.br 08/03/2004) No estabelecimento das metas, estratgias, programas e projetos, dever ser incorporado o elenco de aes necessrias sua implementao, visando minimizar os problemas relacionados aos recursos hdricos superficiais e subterrneos, otimizando o seu uso mltiplo e integrado, compreendendo os seguintes tpicos: a identificao de prioridades das aes, possveis rgos ou entidades executoras ou intervenientes, avaliao de custos, fontes de recursos e estabelecimento de prazos de execuo; propostas para adequao e/ou estruturao do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos da bacia; um programa para a implementao dos instrumentos de gesto previstos na Lei n 9.433, de 1997. No caso do ltimo item, devem ser considerados os limites e critrios de outorga para os usos dos recursos hdricos, as diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso da gua, a proposta de enquadramento dos corpos d'gua, a sistemtica de implementao do Sistema de Informaes da bacia e aes de educao ambiental consoantes com a Poltica Nacional de Educao Ambiental, estabelecida pela Lei n 9.795, de 27 de abril de 1999. A participao da sociedade nas etapas de elaborao do Plano dar-se- por meio de consultas pblicas, encontros tcnicos e oficinas de trabalho, de modo a possibilitar a discusso de alternativas, fortalecendo a interao entre a equipe tcnica, usurios de gua, rgos de governo e sociedade civil, de forma a incorporar contribuies ao Plano. Notase, mais uma vez, que o carter tcnico impe-se aos mecanismos de participao da sociedade civil. Alm disso, o papel desta na elaborao do plano restringe-se, conforme a idia anterior explicita, atuao secundria.

H ainda que se considerar o fato de que, apesar da composio dos comits objetivarem maior equilbrio e simetria entre os agentes na gesto da gua, o peso poltico e econmico de alguns deles refora a assimetria e, conseqentemente, viabiliza alianas que intervm na orientao dos investimentos que so objeto do plano. Conforme veremos adiante, os agentes esto em permanente interao, o que confere ao processo de gesto um carter dinmico, poltico e menos tcnico do que se pensa ter. O questionamento aqui reside na legitimidade de alguns agentes e do prprio comit em conduzir a elaborao dos planos. Isso decorre do fato de que os planos devem ser elaborados pelas Agncias de Bacia, rgos tcnicos vinculados aos comits, cabendo a estes a superviso e aprovao dos mesmos. Por fim, outro ponto destacvel o estgio atual de elaborao dos planos de recursos hdricos no Brasil. A maioria das bacias hidrogrficas de domnio da Unio no possui planos. A exceo se faz para bacias que tm funcionado como experincias-piloto, como as dos rios Paraba do Sul e So Francisco, na implementao dos instrumentos da PNRH. Nestas bacias, entretanto, observa-se que os planos ainda esto sendo discutidos de forma bastante preliminar e privilegiando aspectos tcnicos. 3. Algumas questes metodolgicas A preocupao operacional com a realizao de planos de bacia considerada, pelos diferentes agentes pblicos, como necessidade cada vez mais premente em virtude dos sucessivos problemas de contaminao e de escassez relativa de recursos hdricos: trata-se, nesse caso, da utilizao de um instrumento que tenta principalmente orientar investimentos como respostas para uma deciso tomada a priori. Se concebemos a gesto como processo, as respostas s situaes emergenciais, de riscos ou de conflitos pressupem uma anlise constinuada da ao das organizaes mais diretamente envolvidas nos usos dos recursos. Uma situao emergencial caracterizada pela ocorrncia de um evento no previsvel. As inundaes so em geral assim classificadas, possuindo, portanto, um localizao precisa. As situaes de risco (ou a maneira como so percebidas) no possuem necessariamente uma localizao precisa. A definio de uma situao de risco comporta disputas cientficas sobre causas e efeitos sinrgicos entre um nmero considervel de variveis. Envolve, portanto, disponibilidade de informao e a elaborao de projees. Os conflitos existem independentemente das situaes anteriores e podem assumir maior expressividade quando o quadro agravado pela ocorrncia de eventos de grande

magnitude ou quando aes voluntrias ou involuntrias interferem na quantidade, na qualidade ou na estabilidade de modo de acesso ao recurso. 3. 1. A delimitao do problema e sua localizao Na elaborao do diagnstico do estado atual dos recursos hdricos a proposta inicia-se com a delimitao do problema e sua localizao. Esse ponto de partida, nos parece, diferente das anlises do tipo ADR (alternative dispute resolution) tpicas da dcada de 1980 que, por sua vez, apresentavam-se como alternativas ao modelo decideinforma-justifica (Priscoli, 1999). Iniciar pela delimitao do problema implica em considerar a existncia de conflitos anteriores a qualquer tentativa de implementao de um plano de bacia. Partir da delimitao do problema implica considerar que um plano de bacia ser concebido numa relao espao-tempo. Cabe lembrar que nesse ponto h um deslocamento de ordem metodolgica. Quando nos referimos aos conflitos opera-se um deslocamento da anlise para um contexto distinto daquele proposto pela lei. Como foi anteriormente assinalado, os planos de bacia partem do diagnstico a partir de temas isolados tentando estabelecer uma interao homem-natureza. Identificar os conflitos significa partir das interaes sociais ou, dito de um modo mais direto, deslocar a anlise para um contexto de interaes entre organizaes. Em decorrncia desse deslocamento evidenciam-se as caractersticas de ordem estrutural: o acesso aos recursos. No caso particular do acesso gua potvel, por exemplo, as desigualdades segundo o nvel de renda da populao constituem um problema de natureza estrutural, que necessita, entretanto, assumir maior representatividade nos diagnsticos e planos de bacia. Alm disso, os conflitos de uso esto intrinsecamente ligados aos investimentos anteriores que comandaram a apropriao do recurso. Nesse sentido, alguns pontos precisam ser mapeados: a) delimitao, em escala compatvel, dos problemas ou conflitos de uso dos recursos hdricos compartilhados; b) delimitao de abrangncia espacial de manifestao do problema/conflito (toda a bacia; apenas numa poro da bacia; em uma sub-bacia, etc); c) caracterizar as reas de ocorrncia segundo sua localizao: zonas limtrofes, alto, mdio, baixo curso;

d) caracterizar as reas de ocorrncia segundo a densidade de ocupao e o uso do solo; e) identificar e mapear os tipos de usos dos recursos hdricos. Quadro 3 : Tipologia de Conflito de Uso dos Recursos Hdricos Natureza do Conflito Tipo de Uso irrigao versus energia eltrica irrigao versus abastecimento urbano Quantitativa industrial versus abastecimento urbano energia eltrica versus transporte minerao versus abastecimento urbano Qualitativa minerao versus pesca indstria versus abastecimento urbano agricultura versus abastecimento urbano Fonte : Adaptado de Pires do Rio e Moura, 2003 Em que pese o grau de generalidade que o quadro acima apresenta, possvel observar que o cruzamento das informaes requer um raciocnio geogrfico. Os conflitos entre irrigao e energia eltrica que ocorrem, por exemplo no mdio So Francisco, explicam-se pelo fato das reas irrigadas estarem a montante da gerao de energia eltrica, pois o volume de gua desviado para a irrigao diminui substancialmente, em perodos de seca, a capacidade de gerao das usinas hidroeltricas situadas a jusante. Quando identificamos zonas de contato, necessrio ter claro que os problemas no se limitam a esta rea. Utiliza-se zona de contato para chamar a ateno para os conflitos sujeitos aos efeitos de proximidade. evidente que acidentes como aquele que aconteceu na bacia do Rio Pomba-Muria tm conseqncias muito alm do entorno do local de lanamento de efluentes com elevado potencial de contaminao. Esse ponto fundamental, pois isso exige o levantamento de informaes e de articulao para a adoo de medidas tanto preventivas quanto contingenciais cujo raio de abrangncia extremamente varivel. Explcitas ou no, as disputas pelo acesso aos recursos hdricos envolvem valores e projees de interesse pblico distintos. Enquanto os modelos do tipo decide-informajustifica e ADR pressupem a assistncia neutra de quem decide, informa e possui uma reas de Maior Vulnerabilidade mdio curso contato rural-urbana zonas densamente ocupadas mdio e baixo cursos zonas de contato zonas de contato zonas densamente ocupadas zonas de contato

projeo do futuro, a elaborao de planos de gesto traz, em sua essncia, a negociao como base para reduo dos custos da gesto. Nesse sentido, foroso reconhecer uma tenso entre o tcnico e o poltico. Le Moigne e Tnire (1998) chamam a ateno para a sociedade no-tcnica como aquela que se distingue pela capacidade de resoluo poltica (relao de foras e negociao) e econmica (distribuio de responsabilidades e identificao de prioridades), indicando, por esta via, a transferncia para o campo poltico das modalidades de utilizao do recurso, a quantidade destinada aos diferentes usos e os critrios de qualidade. Esse pressuposto requer, no processo de tomada de deciso, a delimitao clara do problema. 3. 2. Identificao das Organizaes e suas estratgias Os conflitos no existem sem sujeitos. Nesse sentido, todos os conflitos decorrem da ao das organizaes e, portanto, a gesto dos recursos hdricos implica no processo de negociao entre as distintas formas de organizao. Os conflitos ocorrem por suas estratgias e prticas e mesmo que no tenham objetivos claramente definidos, sua ao contm sentido especfico (Crozier e Friedberg. 1977; Friedberg, 1997). Os traos que diferenciam as organizaes podem ser resumidos do seguinte modo: a) lgica de atuao; b) estrutura organizacional; c) comprometimento com o ambiente; d) redes formais e informais de comunicao. Na gesto dos recursos hdricos o conjunto de organizaes envolvidas extremamente varivel de lugar para lugar. Planos e projetos de grande vulto podem exercer efeitos mobilizadores entre organizaes com objetivos distintos. Uma identificao tem, portanto, a funo de relacionar a natureza do conflito ao das organizaes que estaro, pelo menos no curto prazo, mobilizadas por disputas. Nesse sentido, considera-se que os principais pontos a serem evidenciados podem ser agupados em itens que englobam desde a denominao at a construo de cenrios. O quadro 4 sugere os pontos a serem considerados em entrevistas junto s organizaes a fim de se obter uma caracterizao objetiva das mesmas e de suas estratgias. Quadro 4: Levantamento e Ordenamento de Informaes sobre as Organizaes envolvidas em conflitos ou no uso compartilhado de recursos hdricos Itens Informao Identificao Denominao Endereo Estrutura organizacional Setor de atuao

Objetivo em relao ao recurso

Assegurar a prestao de servio de abastecimento Assegurar o consumo racional Assegurar as condies de renovao do meio Assegurar o fornecimento de energia eltrica Assegurar a qualidade dos corpos lquidos Assegurar as condies de reproduo dos recursos pesqueiros Limitar os impactos da atividade de um determinado uso Assegurar o volume disponvel Outros Tcnica: o rio um canal de escoamento Econmica: o rio um recurso Social: rio o meio de existncia Formal: jurdico Informal: contatos diretos e pessoais

Representao

Ao diante de conflitos Perspectivas futuras

Qual a evoluo do problema: recrudescimento, soluo, etc Fonte: Adaptado de Mermet, 1992, Egler e Pires do Rio (indito) Os itens que serviram de base para estruturar o levantamento das caractersticas que, em geral, emergem em situao de conflito ou da necessidade de se instituir uma gesto negociada permitem melhor identificar o campo de ao das organizaes. Assim, um plano de gesto ser concebido como parte de um processo de negociao e, como tal, no se esgota no momento de sua elaborao. Esse tipo de assertiva est desgastada, porm, nunca demais enfatiz-la, em virtude das constantes confuses entre gesto e gerenciamento. Sustenta a proposta a hiptese de que os conflitos no revelam apenas situaes contingenciais e locais ou alianas temporrias quando interesses e valores so momentaneamente compartilhados, mas uma viso de futuro.

3. 3. Interao entre os agentes Um dos interesses dessa proposta reside na possibilidade de compreender as imbricaes entre as estratgias dos agentes. As interaes podem revelar um pouco mais sobre os interesses de cada um deles e as implicaes daquilo que no est explcito na declarao de intenes ou da responsabilidade social e ambiental de alguns dos agentes. Tenta-se mostrar que os agentes esto em permanente interao e que essa interao cambiante no tempo e no espao. O processo de gesto no um ato isolado das demais

relaes sociais, portanto foge ao carter exclusivamente tcnico que alguns autores lhe atribuem (Lanna e Dorfman, 1993; Yassuda, 1993). As interaes inscrevem-se em um contexto espao-temporal. H, portanto, uma condio necessria de que no existe uma autonomia completa para cada tipo identificado. Isso no impede, contudo, o stabelecimento de uma tipologia de interaes, passvel de alteroes, sem dvida, que possa revelar os interesses em planos distintos, porm todos eles recorrentes em um processo de negociao. Nesse tipo de anlise, as manifestaes das interaes no refletem o acaso das diferentes situaes, mas ao contrrio, so estruturadas pelos mecanismos que integram os respectivos planos de negociao (Quadro5). Quadro 5: Tipologia de interaes Interao
Formal Informal Financeiro Regulao sobre preos

Plano de negociao
Normativo Poltico Definio de papis Tcnico Regulao sobre qualidade e quantidade

Parcial

Financiamento para aes emergenciais

Cooperao Fonte: Elaborao prpria.

Evitar disputas e criar grupos de apoio e defesa de interesses comuns Normas Articulao Resolues direcionadas a um direcionada para direcionadas para problema um problema um problema especfico emergencial emergencial Articulao a Prazos para partir do local adaptao s normas tcnicas

Acordos sem definio de metas

Nas interaes do tipo formais os agentes privilegiam os canais e aparatos profissionais como meio principal de coloc-los em relao; relaes estas baseadas em contratos. Nas informais, os agentes privilegiam a reciprocidade de contatos diretos e troca de informao sem carter pblico. As interaes parciais so estabelecidas em face de situaes emergenciais que podem afetar as atividades dos agentes, ou dificultar a implementao de uma estratgia. Uma interao do tipo cooperativo requer interesses comuns, compartilhados por um longo tempo, baseado em confiana mtua. O quadro nos remete seguinte questo: como os interesses divergentes podem ser confinados aos planos de negociao se aqueles so constitudos em situaes especficas e

locais? Tal questo nos obriga a considerar a interdependncia entre agentes como condio necessria da negociao. Aqui emerge ainda um problema de natureza metodolgica sobre anterioridade da identificao dos interesses e estratgias. Para essa questo ainda no encontrou-se, no mbito dos trabalhos que vm sendo desenvolvidos uma resposta satisfatria. No caso especfico da gesto dos recursos hdricos, considera-se que os intrumentos propostos, como por exemplo o plano de bacia, carecem de uma construo que coloque em evidncia as interaes entre os agentes que se manifestam nos distintos planos de negociao. Em sntese, ainda busca-se uma maneira de tornar inteligvel as motivaes e interesses no processo de negociao. Consideraes Finais Avaliar um processo de gesto implica considerar uma diversidade de agentes, bem como uma multiplicidade de interaes que ainda estamos longe de poder explic-las. As diferenas de interesses e as possibilidades de estabelecimento de alianas e interaes so amplas e no simplificam a busca de respostas. H vrios campos de tenso no que diz respeito gesto dos recursos hdricos. Em particular as imagens geralmente evocadas para trat-la recorrem aos princpios semelhantes do desenvolvimento sustentvel. Tal como essa ltima noo a gesto dos recursos hdricos configura-se como uma refencia auotexplicativa. Como afirmar que somos contra o desenvolvimento sustentve? Como afirmar que somos a favor da poluio dos corpos hdricos? Todavia, as formas de utilizao, as prioridades atribudas e os interesses dos agentes podem divergir tanto em relao aos mtodos e prioridades, quanto aos critrios de valorizao. Os papis e o envolvimento dos agentes no elimina a necessidade de coordenao. Nesse sentido, buscou-se neste trabalho alguns elementos para a elaborao de um esquema interpretativo que, reconhece-se, ainda est bastante incompleto, mas que vem apoiando as discusses sobre as mudanas institucionais e os intrumentos que delas decorrem. Admite-se que esses instrumentos no so, assim como no o so as mudanas institucionais, isolados do contexto histrico-geogrfico, o que os torna interessantes e interessados. Referncias Bibliogrficas BALDWIN, R; SCOTT, C; HOOD, C (1998): A Reader on Regulation. Oxford: Oxford University Press.

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