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4 Poltica pblica 4.1 Polticas sociais de distribuio de renda.

Poltica social e distribuio de renda Na discusso atual sobre a reforma tributria, h uma clara tentativa de corrigir as tendncias distribuio de renda presentes na Constituio de 1988. O argumento que essa poltica no caberia nos sistemas de tributao e oramentos pblicos, algo que provocaria um retrocesso no campo dos direitos sociais por Guilherme C. Delgado Ao completar 20 anos, a Constituio Federal de 1988 tem sido comemorada e analisada sob diversos aspectos. Invariavelmente, surge a indagao sobre os significados e os resultados do seu ttulo Da Ordem Social, cuja pretenso original servir de diretriz s polticas da igualdade e de promoo da justia social. A distncia de duas dcadas instiga-nos a verificar resultados que no podem ser atribudos apenas s inspiraes do legislador constituinte, mas, sobretudo, ao jogo poltico e econmico concomitante nova ordem constitucional, caracterizado por forte tendncia, na esfera econmica, desregulamentao, mercadorizao e livre cambismo, indo na contramo da construo de um Estado de bem-estar social. Visivelmente esgotado o impulso utpico da construo de uma nova ordem social ps-constituinte, os prognsticos sobre a distribuio de renda so at certo ponto inquietantes vista de claros movimentos de retrocesso poltico no campo dos direitos sociais, que, com grande frequncia pautam a agenda poltica do Estado, sob a gide das reformas. Atualmente existe o apelo para a realizao de uma ampla reforma tributria, oficialmente declarada neutra em relao distribuio de renda. Outra justificativa a do ajustamento crise financeira internacional. H uma clara tentativa de corrigir as tendncias distributivas da Constituio de 1988, parcialmente exercitadas no seu sistema de proteo social (seguridade social). Delfim Netto expressa esta posio ao declarar que a atual poltica social no cabe dentro do Oramento da Unio. A expresso tambm significaria (segundo essa perspectiva ideolgica) que a distribuio de renda no caberia nos sistemas de tributao e oramentos pblicos como polticas permanentes de Estado. isso que pretendemos analisar em sequncia.

Resultados redistributivos H uma enorme controvrsia, quase uma batalha ideolgica, em torno dos conceitos, medidas empricas e potenciais causalidades relativas a determinadas melhorias recentes na distribuio de renda no Brasil. Mas h tambm um consenso sobre o progresso da distribuio da renda do trabalho, a incorporados os benefcios da Previdncia e da Assistncia Social. Vrios indicadores de distribuio coeficiente de Gini, proporo dos 10% mais ricos com relao aos 40% mais pobres, etc. vm melhorando continuamente no perodo de 1996-20061, segundo os balanos anuais das PNADs (Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios). O fato estatstico a melhoria na distribuio da renda do trabalho, segundo a noo de renda pessoal apurada pela PNAD presta-se a todo tipo de veiculao de significados e atribuio de causalidades, das quais, semelhana dos comunicados de guerra dos Estados-Maiores sobre ganhos e perdas nas batalhas, a verdade invariavelmente a vtima incontestvel. A melhoria na distribuio dos rendimentos pessoais das famlias certamente no ato de gerao espontnea. No poderia ser explicada por operao autorregulatria dos mercados nem os neoliberais mais radicais aventariam tal hiptese. Em uma sociedade de tamanha desigualdade, sob qualquer conceito (rendimentos, capacidade, resultados etc.), somente a esfera pblica capaz de produzir mudanas positivas na distribuio da renda e da riqueza. Se o faz de forma continuada, como tudo indica ser o caso, alguma redistribuio de ativos (ou de riqueza) deveria estar ocorrendo, de sorte a corroborar esse processo. A poltica social de Estado aqui tomada no sentido das instituies do Estado de bem-estar que a Constituio de 1988 estabeleceu ou recepcionou e que o jogo poltico posterior positivou. A Carta estruturou-se principalmente no reconhecimento de direitos sociais nos campos da proteo social ao trabalho (seguridade social) e da educao bsica. Com tal envergadura e com os princpios (constitucionais) que as norteiam, essas instituies tm a pretenso de exercer funo redistributiva da renda e da riqueza social. Afora esse ncleo clssico, a Constituinte estabeleceu critrios de distribuio de terras e um novo ordenamento do direito da propriedade (funo social da propriedade fundiria), cuja eficcia real foi praticamente revertida no jogo poltico posterior. Mas ficando apenas no campo da poltica de direitos sociais

clssicos seguridade social e educao bsica , pode-se, em princpio, assumir que estes foram e ainda so eficazes no sentido de melhorar a distribuio da renda do trabalho. H efeitos diretos dos rendimentos monetrios da seguridade social (Previdncia, Assistncia e Seguro-Desemprego) sobre a renda das famlias, fortemente concentrados no entorno do salrio mnimo2; e ainda efeitos indiretos da renda familiar imputada pelo sistema de sade pblica e educao bsica pblica. Os primeiros tm alta correlao com a melhoria dos ndices de concentrao de renda, enquanto os segundos, associados distribuio de servios pblicos, denominados benefcios em espcie na Contabilidade Nacional, crescem em quantidade, mesmo que com qualidade precria. H uma forte consistncia nos dados das PNADs e das Contas Nacionais sobre a incidncia e participao crescente dos rendimentos oriundos da seguridade social nos rendimentos familiares. No primeiro caso, das PNADs, a participao dos benefcios sociais antes e depois da aplicao das regras constitucionais evoluiu de cerca 10% em 1991 para mais de 20% em 2003, compensando no mesmo perodo uma queda da renda oriunda dos salrios. Esse mesmo fenmeno vai se configurar em outro sistema de apurao estatstica, as Contas Nacionais, em que se observa, no perodo de 2000-2004, uma pequena queda na participao dos salrios e ordenados na Renda Interna Bruta, enquanto no mesmo perodo os benefcios sociais pagos (seguridade e FGTS principalmente) crescem de participao, compensando a perda no campo anterior. Ressalte-se, para evitar confuses, que as evidncias empricas at aqui levantadas melhorias nos ndices de Gini dos rendimentos do trabalho, aumento da participao dos benefcios da seguridade social na renda do trabalho e aumento da participao dos rendimentos do trabalho e de benefcios sociais na Renda Interna configuram avanos da equidade combinados poltica social, mas ainda pouco esclarecem sobre uma verdadeira redistribuio de renda, associada de maneira estrutural a um novo perfil de diviso da riqueza social. A institucionalizao, ainda que restrita, de um conjunto de direitos de cidadania no mbito da poltica social, com regras de acesso j legalmente positivadas (Previdncia Social, Assistncia Social, Sistema nico de Sade, SeguroDesemprego e Educao Fundamental), constitui, pela tica do Estado de bem-estar, uma redistribuio de ativos na sociedade, que precisaria ser sancionada por uma

nova distribuio funcional da renda, do tipo capital-trabalho, em bases mais igualitrias (ou menos desiguais). Uma tal iniciativa passa necessariamente pelo sistema tributrio, cujos mecanismos e formas de financiamento da poltica social podem ou no confirmar o sentido redistributivo dessa poltica. Mas, antes de olhar para o sistema tributrio, vejamos como se estrutura a distribuio funcional da renda em perodo recente (j sob vigncia da atual poltica social constitucionalizada). Fazendo algumas adaptaes das Contas Nacionais e usando os seus dados e noes, constata-se entre 2000 e 2004 uma pequena melhoria no conjunto das remuneraes dos trabalhadores (salrios e ordenados + benefcios sociais) relativamente aos rendimentos do capital (Excedente op. bruto + remunerao mista trabalho/capital). Observe-se que os rendimentos apropriados pelo capital no caem, mas se mantm no patamar de 45% da Renda Interna, ao passo que as polticas sociais compensam, com melhoria marginal, a perda relativa dos salrios e ordenados daqueles que as acessam. Por seu turno, os benefcios em espcie, no computados na Renda Interna, correspondem a aproximadamente de 8,5% do PIB, segundo o IBGE, e representariam o acesso do pblico aos servios de sade, educao, alimentao etc., prestados gratuitamente pelas polticas sociais. Em resumo, a magnitude da poltica social de Estado, segundo as medies daquilo que apurado pelas Contas Nacionais, corresponderia a algo prximo da quarta parte do PIB parte sobre a forma de renda monetria e parte sobre a forma de benefcios em espcie. Voltando agora pergunta inicial sobre o sentido redistributivo (ou no) dessa poltica social, faz-se necessria uma visita ao Oramento Pblico e ao Sistema Tributrio. Eles revelam-nos que, de fato, houve aumento do gasto social vinculado ao Oramento da Seguridade Social (OSS) na dcada 1995-2005, o qual cresceu de cerca de 9,5% para 12,5%3 do PIB no perodo. Em 2005, as fontes de financiamento dessa despesa (a folha de salrio de base do INSS e o faturamento das empresas via Cofins) corresponderam a 70% do total da arrecadao do OSS. Essas fontes, como quase toda a estrutura financiadora da

seguridade, revelam perfil altamente regressivo da tributao. Traduzindo: so os trabalhadores pobres (as taxas do INSS somente alcanam rendimentos de at R$ 3.000 por ms) e os consumidores em geral que financiam a maior parte do sistema. Finalmente, ao acenar com uma reforma tributria em 2008 (PEC 233/2008), o Executivo Federal declarou-se oficialmente neutro em relao aos objetivos distributivos das mudanas que prope. Isso significa que no se pode a priori esperar dele qualquer melhoria de sentido redistributivo, considerando-se os prprios fins que essa reforma persegue. Por outro lado, as mudanas propostas no projeto oficial no so neutras para o Oramento da Seguridade Social. Suprimem-lhes vrias fontes (Cofins, CSLL e PIS/Pasep) e garantias jurdico-constitucionais, oferecendo em troca compensaes notoriamente insuficientes para as despesas atuais do sistema, sem sinalizaes consistentes para o presente ou o futuro. Em sntese, poltica social fundada em direitos sociais e legitimada pelo ordenamento constitucional pode-se atribuir papel positivo na distribuio da renda. Mas na prtica o embate pela redistribuio da renda social nas finanas pblicas, grosso modo representado pela repartio capital-trabalho nas Contas Nacionais, continua estacionrio, o que significa manuteno da desigualdade pr-existente na distribuio funcional da renda.

Dilemas e perspectivas de futuro Por um lado, a poltica social de um Estado fundamentado no reconhecimento dos direitos sociais bsicos tem mritos distributivos que no se revelam mais explicitamente apenas graas a processos coetneos, que em grande medida contrariam essa tendncia. Por outro, a continuidade e o aprofundamento do processo de universalizao de direitos sociais so vistos com ceticismo por tericos do Estado de bem-estar4. A agenda de reformas do campo conservador est agora propondo forte restrio do Oramento da Seguridade Social (PEC 233/2008). Caso aprovada, a Emenda Constitucional de autoria do Executivo limitaria ainda mais o ensaio distributivo inaugurado pela Constituio de 1988. Os propsitos autodeclarados de neutralidade dos mentores do projeto de Reforma Tributria, relativamente distribuio de renda, no combinam com algumas presses previsveis sobre os oramentos das polticas sociais nos prximos 20 anos.

Por um lado, h presses demogrficas oriundas da emergncia de uma populao em idade escolar sobre o sistema pblico de educao bsica, principalmente sobre o ensino mdio. Por outro, h tambm evidncia emprica previsvel de que as demandas por benefcios monetrios da seguridade social devero crescer a ritmo mais elevado que o atual, uma vez mantidos os nveis de formalizao da fora de trabalho e as legtimas demandas por incluso no sistema de direitos sociais. Ademais, aqui tambm coexistem fatores demogrficos autnomos, como aumento da longevidade e principalmente expectativa de sobrevida dos idosos, que afetam as despesas com os denominados estoques de benefcios em manuteno nos sistema previdencirios pblicos. Portanto, a poltica social calcada em direitos bsicos, que j adquiriram status de legalidade e por essa razo podem ser exercitados por iniciativa dos cidados (exemplos dos sistemas de educao bsica e seguridade social), passar por notrias e legtimas presses futuras por sua expanso. Essas presses de carter demogrfico, poltico e cultural no podem ser ignoradas no sistema tributrio e oramentrio do pas, sob pena da prpria negao do Estado de direito (social). A possibilidade de aprofundar a poltica de direitos sociais e/ou reorientar o projeto de desenvolvimento nacional com o referencial da igualdade tem sofrido crescente banalizao no discurso e nas prticas oficiais, cuja retrica da distribuio continua a se apoiar na fala assistencialista, notoriamente insuficiente para promover melhorias consistentes de distribuio de renda. Por sua vez, setores da esquerda partidria, fiis ao projeto do socialismo, veem com um misto de desdm e ceticismo as diretrizes do Estado de bem-estar que eles prprios ajudaram a inserir na Constituio de 1988. Na verdade, houve tantas iniciativas de desconstruo dessa nascente que o texto, reformulado por 56 emendas at agora, encarado com certa desconfiana pelos que defendem um projeto de Nao mais igualitrio. Ademais, inegvel que o pas viveu nos ltimos 20 anos um processo de insero econmica externa e um arranjo de economia poltica interna cuja trajetria concreta caberia nas teses de Celso Furtado, como se fora um percurso da estagnao ao subdesenvolvimento. No obstante as crticas poltica social ps-1988 situadas esquerda do espectro ideolgico, parece-nos que as teses da distribuio finalmente encontraram no leito dos direitos sociais bsicos um campo apropriado para institucionalizar aes pblicas conducentes igualdade. E estas seguem sendo as nicas vias ainda abertas

para uma transio do padro de estagnao e subdesenvolvimento, ainda dominante, para um projeto de democracia com apelo equidade. Mas falta ainda conscincia cidad suficiente para mobilizar a sociedade em torno dos direitos sociais, de sorte a sustentar um novo projeto de desenvolvimento nacional. E prpria poltica social de Estado carece coordenao e articulao orgnicas para conferirem ao pblica o sentido planejado de busca da igualdade. O abandono da poltica social pela restrio fiscal, como querem os conservadores, com a tese de que esta no caberia no oramento da Unio, retroage a discusso do desenvolvimento era da modernizao conservadora implementada pelos militares, cujos resultados distributivos so conhecidos. A recuperao dos direitos sociais, devidamente respaldados no sistema tributrio e na reorganizao do Estado de bem-estar, faz todo o sentido na discusso, ainda ausente no debate poltico institucional, sobre novos rumos ao desenvolvimento. Guilherme C. Delgado doutor em economia pela Unicamp, economista aposentado do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e consultor da Comisso Brasileira de Justia e Paz. 1 Segundo a PNAD/IBGE, Sntese de Indicadores 2006, p. 72, grfico 17: O ndice de Gini de distribuio dos rendimentos de todos os trabalhos de pessoas de 10 anos ou mais de idade no perodo 1996-2006 caiu de forma lenta e contnua desde o binio 1996-1997, quando se situou no nvel 0,580 para o nvel mais baixo, atingido em 2006 o nvel de 0,541. 2 Os benefcios pagos pelo INSS anualmente (de Previdncia e Assistncia Social) correspondem a cerca de 7,5% do PIB; 41% desses benefcios se situam no nvel do salrio mnimo. 3 Para uma anlise emprica do perodo, ver Poltica Social Acompanhamento e Anlise n. 13, Braslia, IPEA, 2007. 4 Para uma anlise recente das condies da Constituio e crise das polticas sociais, ver Jos Luiz Fiori, Estado do Bem-Estar Social: Padres e Crises. Texto disponvel em: www.iea.usp.br/artigos.