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ESTUDOS URBANOS

publicao da associao nacional de ps-graduao

REVISTA BRASILEIRA DE

E REGIONAIS
ISSN 1517-4115

e pesquisa em planejamento urbano e regional

REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Publicao semestral da Anpur Volume 12, nmero 1, maio de 2010 EDITOR RESPONSVEL
Sarah Feldman (IAU-USP/So Carlos)

EDITOR ASSISTENTE
Renato Cymbalista (FAU-USP)

COMISSO EDITORIAL
Ana Fernandes (UFBA), Carlos Antonio Brando (Unicamp), Luciana Correa do Lago (UFRJ), Maria Cristina da Silva Leme (USP)

CONSELHO EDITORIAL
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), Ananya Roy (University of California, Berkeley), ngela Lcia de Arajo Ferreira (UFRN), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB), Carlos de Mattos (Pontificia Universidad Catlica de Chile), Carlos Antonio Brando (Unicamp), Clara Irazabal (Columbia University, Nova York), Emilio Pradilla Cobos (Universidad Autonoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, Mxico), Ermnia Maricato (USP), Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG), Henri Acselrad (UFRJ), Joo Rovati (UFRGS), Lia Osorio Machado (UFRJ), Linda Maria de Pontes Gondim (UFC), Marco Aurlio A. de F. Gomes (UFBA), Margareth Pereira (UFRJ), Nadia Somekh (Mackenzie), Norma Lacerda Gonalves (UFPE), Paola Berenstein Jacques (UFBA), Paul Claval (Universit Paris-IV, Sorbonne), Ricardo Cesar Pereira Lira (UERJ), Roberto Monte-Mr (UFMG), Rosa Acevedo (UFPA), Sandra Lencioni (USP), Victor Ramiro Fernndez (Universidad Nacional del Litoral, Argentina), Wrana Maria Panizzi (UFRGS)

COLABORADORES
Telma Correia (USP), Jupira Gomes de Mendona (UFMG), Cibele Rizek (USP), Eloisa Petti (UFBA), Angelo Salvador Filardo Jr. (USP), Henri Acselrad (UFRJ), Geraldo Magela Costa (UFMG), Silvana Zioni (UFABC), Eduardo Vasconcelos (ANTP), Cristina Meneguello (Unicamp), Peter Kevin Spink (FGV-SP), Marta Ferreira dos Santos Farah (FGV-SP), Frederico de Holanda (UnB), Margareth da Silva Pereira (UFRJ), Norma Lacerda (UFPE), Carolina Pozzi Castro (UFSCar), Joana Mello (Escola da Cidade), Juliana Gonzaga Jayme (PUC-MG), Angela Penalva dos Santos (UERJ), Flavio Villaa (USP), Silvio Mendes Zancheti (UFPE)

SECRETARIA Raquel Cerqueira PROJETO GRFICO Joo Baptista da Costa Aguiar CAPA, COORDENAO E EDITORAO Ana Basaglia REVISO Ana Paula Gomes, Mnica Santos, Pedro Silva IMPRESSO CTP Grfica Fabracor
Indexada na Library of Congress (EUA)

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais v.12, n.1, 2010. Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor responsvel Sarah Feldman : A Associao, 2010. v. Semestral. ISSN 1517-4115 O n 1 foi publicado em maio de 1999. 1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional). II. Feldman, Sarah 711.4(05) CDU (2.Ed.) 711.405 CDD (21.Ed.) UFBA BC-2001-098

ESTUDOS URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao

REVISTA BRASILEIRA DE

E REGIONAIS
S U M R I O

e pesquisa em planejamento urbano e regional

ARTIGOS
9 A Avaliao de Polticas Pblicas Como Factor de Aprendizagem, Inovao Institucional e Cidadania O Caso da Poltica de Ordenamento do Territrio em Portugal Joo Ferro e Joo Mourato 29 Transformaes da Metrpole Contempornea Novas Dinmicas Espaciais, Esfera da Vida Pblica e Sistema de Espaos Livres Denio M. Benfatti, Eugenio F. Queiroga e Jonathas M. P. Silva 45 Preservao Ambiental no Contexto Urbano Cidade e Natureza na Ilha de Santa Catarina Almir Francisco Reis 63 Interaes Espaciais, Transporte Pblico e Estruturao do Espao Urbano Mrcio Rogrio Silveira e Rodrigo Giraldi Cocco 83 A Importncia da Macrometrpole Paulista como Escala de Planejamento de

Infraestruturas de Circulao e de Transporte Marcelo Sacenco Asquino 99 Panorama da Municipalizao da Poltica Habitacional em Pequenos Municpios de Minas Gerais Aline Werneck Barbosa de Carvalho, Ana Carla de Almeida Fagundes, Riane Ricceli do Carmo e Geraldo Browne Ribeiro Filho 119 Prestao dos Servios de gua e Esgotos em Sete Lagoas-MG O Saae Nosso ou Que Venha a Copasa? Tarcisio T. Nunes Jr., Lo Heller, Priscila Luiza da Silva, Sonaly Rezende e Antnio Leite Alves Radicchi

RESENHAS
143 De Nova Lisboa a Braslia. A inveno de uma capital (sculos XIX e XX), de Laurent Vidal por Carlos Roberto Monteiro de Andrade 146 Fordlndia. Ascenso e queda da cidade esquecida de Henry Ford na selva, de Greg Grandin por Fania Fridman

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associao nacional de ps-graduao e pesquisa em planejamento urbano e regional anpur Gesto 2009-2011
presidente

Leila Christina Dias (PPGG/UFSC)


secretrio executivo

Elson Manoel Pereira (PPGG/UFSC)


secretria adjunta

Maria Ins Sugai (PGAU-Cidade/UFSC)


diretores

Ana Clara Torres Ribeiro (IPPUR/UFRJ) Lucia Cony Faria Cidade (POSGEA/UnB) Maria Lucia Refinetti Martins (PPGAU-FAU/USP) Silvio Jos de Lima Figueiredo (NAEA/UFPA) conselho fiscal (titulares) Eloisa Petti Pinheiro (PPGAU/UFBA) Ester Limonad (POSGEO/UFF) Rodrigo Ferreira Simes (CEDEPLAR/UFMG) conselho fiscal (suplentes) Celia Ferraz de Souza (PROPUR/UFRGS) Elis de Arajo Miranda (Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidades/UCAM-Campos) In Elias de Castro (PPGG/UFRJ)

Apoio

Editorial
Esta edio da Revista Brasileira de Estados Urbanos e Regionais tem como eixo temtico permanncias e transformaes de polticas pblicas, do ponto de vista de suas concepes, de seus marcos legais e de sua insero institucional, no contexto de mudanas de paradigmas da poltica urbana e regional e da organizao do territrio nas ltimas trs dcadas. O texto de abertura A avaliao de polticas pblicas como factor de aprendizagem, inovao institucional e cidadania: o caso da poltica de ordenamento do territrio em Portugal, dos pesquisadores da Universidade de Lisboa, Ferro e Mourato, aborda um aspecto que no tem recebido a devida ateno no campo dos estudos urbanos e regionais no Brasil a institucionalizao da avaliao das polticas pblicas. Os autores analisam a trajetria da avaliao do ordenamento do territrio em Portugal, mostrando como esta foi sendo moldada por contextos polticos e institucionais, paradigmas sobre o papel do Estado e das polticas pblicas, tenses entre comunidades profissionais e instituies com culturas e interesses distintos, relaes de poder entre atores com capacidades, conhecimentos e valores desiguais. Na anlise deste processo pleno de contradies, destacam a importncia da avaliao para ampliar a ao pblica para alm de um conjunto de procedimentos legais, tcnicos e administrativos e, principalmente, como fonte de conhecimento, aprendizagem, inovao institucional e cidadania. Dois textos abordam a questo da reconfigurao, planejamento e gesto dos espaos livres pblicos. Em Transformaes da metrpole contempornea: novas dinmicas espaciais, esfera da vida pblica e sistema de espaos livres, Benfatti, Queiroga e Silva problematizam a constituio dos sistemas de espaos livres, associando transformaes na esfera da vida pblica a novas formas de expanso metropolitana. Diante de novas condies socioespaciais engendradas pelo movimento das pessoas e de modificaes na vida pblica na escala da megalpole, os sistemas de espaos livres pblicos no devem, segundo os autores, se ater s predeterminaes legais sobre espaos e equipamentos de uso pblico, mas incorporar lugares que do suporte vida cotidiana: circulao, transbordo, comrcio, trabalho, consumo, lazer e esporte, considerando a potencialidade e a qualidade de convvio pblico de todos esses espaos. Em Preservao ambiental no contexto urbano: cidade e natureza na Ilha de Santa Catarina, Reis faz uma leitura da estrutura ambiental da Ilha de Santa Catarina e do processo de ocupao do territrio. Na perspectiva de uma cidade articulada por uma rede de espaos livres pblicos densa e carregada de urbanidade, destaca o papel das reas de Preservao Permanente (APP): em termos da paisagem urbana, so elementos fundamentais da identidade de Florianpolis, se interpondo entre os diversos ncleos urbanos; em termos ambientais, constituem corredor ecolgico, unindo diferentes ecossistemas. Aponta a necessidade de repensar a interface entre reas urbanizadas e APPs para alm da aplicao das leis ambientais, incorporando diretrizes globais e alternativas de desenho local. Dois textos discutem diferentes aspectos do planejamento dos transportes e suas relaes com a estrutura urbana e regional. Em Interaes espaciais, transporte pblico e estruturao do espao urbano, Silveira e Cocco analisam os servios de transporte pR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0 5

blico no Brasil, a partir da reviso do conceito de interaes espaciais. Mostram como de uma estrutura de produo artesanal evoluem para uma modernizao e concentrao associadas ao fomento estatal indstria de material rodovirio, que resulta na organizao de poderosos grupos econmicos e holdings de transporte. A profunda desigualdade de acessibilidade no Brasil e suas repercusses na valorizao imobiliria so problematizadas a partir dos monoplios espaciais de pequenas e grandes empresas, dos modelos de concesso arcaicos e da permanncia da viso do transporte coletivo como investimento improdutivo. Em A importncia da macrometrpole paulista como escala de planejamento de infraestruturas de circulao e de transporte, Asquino discute o papel das infraestruturas de circulao e de transportes na estruturao da metrpole de So Paulo e de seu espao econmico expandido. Atravs da anlise de planos e projetos desenvolvidos em diferentes esferas de governo para diferentes modos de transporte, mostra o reconhecimento da escala macrometropolitana no planejamento de infraestruturas regionais, a articulao que realizam extrapolando os limites administrativos, e como contribuem para a instalao de novos plos e modificam a dinmica dos fluxos no territrio expandido. Dois textos avaliam polticas setoriais em cidades mineiras. A municipalizao da poltica habitacional em municpios com menos de 20 mil habitantes, a partir da aprovao da Poltica Nacional de Habitao, discutida em Panorama da municipalizao da poltica habitacional em pequenos municpios de Minas Gerais por Carvalho, Fagundes, Carmo e Browne. Os autores mostram que, para atender ao modelo descentralizador proposto pelo governo federal, os municpios se estruturam lentamente para a criao de instrumentos de gesto da poltica habitacional, e na implementao destes instrumentos enfrentam problemas como a centralizao do processo de tomada de decises, a falta de um setor especfico e de profissionais habilitados para atuar na rea de habitao. Em Prestao dos servios de gua e esgotos em Sete Lagoas (MG): o SAAE nosso ou que venha a Copasa?, Nunes Jr., Heller, da Silva, Rezende e Radicchi analisam o processo poltico de deciso municipal sobre o modelo de gesto dos servios de saneamento bsico. Revelam as motivaes e os interesses nos embates entre a possibilidade de concesso dos servios de gua e esgotos para a esfera estadual e a sua manuteno no executivo municipal. Os autores mostram como a falta de posicionamento explcito dos representantes do municpio e a diviso da populao entre o desejo da melhoria dos servios e o receio de aumento das tarifas e do desemprego levaram ao encerramento do debate e continuidade do rgo municipal. Os dois livros resenhados nesta edio tm em comum o olhar de pesquisadores estrangeiros sobre cidades novas brasileiras, Braslia e Fordlndia. De Nova Lisboa a Braslia: a inveno de uma capital (sculos XIX e XX), do pesquisador francs Laurent Vidal, que reconstri o percurso de sculo e meio de 1810 a 1960 , desde as primeiras propostas at a construo de Braslia, comentado por Carlos Roberto Monteiro de Andrade. Fordlndia: ascenso e queda da cidade esquecida de Henry Ford na selva, do historiador e professor da Universidade de Nova York Greg Grandin, uma narrativa da saga da Ford Motor Company na Amaznia brasileira desde o final da dcada de 1920 at meados dos anos 1940, comentado por Fania Fridman. Sarah Feldman Editora responsvel
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Artigos

A AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS COMO FACTOR DE APRENDIZAGEM, INOVAO INSTITUCIONAL E CIDADANIA


O Caso da Poltica de Ordenamento do Territrio em Portugal
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Joo Ferro Joo Mourato


A avaliao de polticas pblicas em Portugal tem cerca de duas dcadas e nasceu por imposio externa (sobretudo financiamento e adopo de leis da Unio Europeia/ UE). No sendo o ordenamento do territrio uma competncia formal da UE, a avaliao teve, neste caso, um incio particular. Entretanto, verificou-se o sucessivo alargamento das suas componentes: avaliao de conformidade, avaliao preventiva de impactes, avaliao de dinmicas territoriais, e avaliao dos processos e das prticas de ordenamento do territrio. Esta evoluo traduz a paradoxal crescente europeizao de uma poltica fora das competncias da UE, mas tambm a emergncia de novos paradigmas de avaliao e de ordenamento do territrio. Este artigo procura, a partir do caso portugus, contribuir para o debate sobre o papel da avaliao de polticas pblicas como factor de mudana cultural das organizaes, das comunidades profissionais e dos cidados em um contexto de crescente contestao da viso moderna e racionalista de Estado.

Resumo

1 Este artigo uma adaptao parcial do texto Ferro, J. e Mourato, J. Evaluation and spatial planning in Portugal: from legal requirement to source of policy-learning and institutional innovation, J. Farins, (Ed. e Coord.). De la evaluacin ambiental estratgica a la evaluacin de impacto territorial. Valencia: Universidad de Valencia, 2011.

Palavras-chave

Avaliao de polticas pblicas; ordenamento do territrio; aprendizagem; inovao institucional; mudana cultural; Portugal.

INTRODUO
A avaliao de polticas pblicas em Portugal tem apenas cerca de duas dcadas de existncia. Impulsionada inicialmente por requisitos de acesso a programas com financiamento internacional e sobretudo da Unio Europeia, a avaliao nasce e desenvolve-se fortemente condicionada por factores externos de natureza coerciva: regulamentos de acesso a financiamento (o poder do dinheiro) e directivas legais (o poder da lei). Contudo, o ordenamento do territrio no uma competncia formal da Unio Europeia. Em um continente em crescente integrao poltica, mas onde, paradoxalmente, a questo da delimitao das fronteiras nacionais permanece um assunto poltico sensvel, o territrio visto como um dos ltimos redutos da soberania dos diversos Estados-membros. Assim, e em nome do princpio da subsidiariedade, evitam-se decises que digam directamente respeito ao modo como os vrios Estados-membros devem ocupar e organizar os seus territrios. Compreende-se, por isso, que a avaliao no domnio do ordenamento do territrio tenha, em pases sem uma tradio de cultura nesta matria, uma
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2 Ao longo deste texto, a palava comunitrio (iniciativas comunitrias, programas comunitrios, etc.) refere-se a processos de deciso tomados por rgos da Unio Europeia e, por isso, com aplicao em todos os Estados-membros. No deve, por essa razo, ser confundida com o uso mais habitual de comunitrio como algo relacionado com comunidades locais.

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origem relativamente tardia e singular face a polticas pblicas de origem Comunitria,2 isto , definidas no mbito da Unio Europeia. No caso de Portugal, a avaliao no domnio do ordenamento do territrio foi em um primeiro momento influenciada por fontes externas Unio Europeia. No entanto, a crescente europeizao informal dos processos e prticas nacionais de ordenamento do territrio e a poderosa influncia das polticas ambiental e de coeso (desenvolvimento regional) da Unio Europeia tero uma interferncia crescente na sua posterior evoluo. Este texto analisa a trajectria de desenvolvimento da avaliao no domnio do ordenamento do territrio em Portugal, procurando identificar as principais alteraes ocorridas desde a sua consagrao legislativa (1998), os contextos institucionais que condicionaram essas alteraes, as relaes de poder existentes, as tenses ocorridas, as perspectivas que se colocam actualmente e, por ltimo, as ilaes a retirar deste processo de evoluo em termos de mudana cultural. O texto est organizado em trs partes. Na primeira parte, de natureza enquadradora, relembramos sumariamente as origens da avaliao de polticas pblicas em Portugal. Na segunda parte, apresentamos o historial da avaliao no domnio especfico do ordenamento do territrio, reconstituindo e contextualizando a evoluo ocorrida desde a sua imposio legal como exerccio de conformidade entre objectivos e resultados at ao entendimento recente dos processos de avaliao como fonte de conhecimento, aprendizagem, inovao institucional e cidadania, e identificamos os principais desafios e tenses que se colocam actualmente. Na terceira parte, sublinhamos o que nos parece ser a principal ilao a retirar da anlise efectuada anteriormente: a necessidade de conferir mais ambio e maior centralidade aos processos de avaliao, a partir de um enfoque que v para alm dos estmulos coercivos de natureza legal ou regulamentar, valorizando os processos e as prticas de aprendizagem, de inovao institucional e de escrutnio pblico; em suma, o papel da avaliao como factor de mudana cultural.

AS ORIGENS DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS EM PORTUGAL


3 Contrato plurianual estabelecido entre a Unio Europeia e cada um dos Estados-membros em que se definem, para o perodo em causa, as regras a que deve obedecer a utilizao de apoios financeiros de origem Comunitria. 4 Portugal integrou, conjuntamente com a Espanha, a ento designada Comunidade Econmica Europeia em 1986 (apenas a partir de 1992 se utiliza a actual designao Unio Europeia). 5 Lus Valente de Oliveira, ministro em diversos Governos e responsvel pelo Ministrio do Planeamento e da Administrao do Territrio entre 1985 e 1995.

A avaliao de iniciativas pblicas ou de intervenes privadas com impacte relevante do ponto de vista do interesse pblico tem uma histria curta em Portugal. Sem uma produo relevante no campo das teorias da avaliao, o desenvolvimento inicial de exerccios de avaliao em Portugal resultou sobretudo de imposies de programas cofinanciados por fundos da Unio Europeia, e centrou-se em aspectos metodolgicos associados aplicao de procedimentos ento novos no contexto portugus. As publicaes pioneiras sobre avaliao so do incio dos anos 90 do sculo passado. O arranque deste perodo foi simbolicamente marcado por um documento preparado por dois especialistas estrangeiros (Quvit e Marquez, 1990) sobre a avaliao ex-ante do impacte do primeiro Quadro Comunitrio de Apoio3 com aplicao em Portugal (198993),4 a pedido do ento Ministro do Planeamento e da Administrao do Territrio.5 As primeiras publicaes de autores nacionais incidem sobre programas especficos: Programa ILE Iniciativas Locais de Emprego (Baptista e Henriques, 1992), Iniciativa Comunitria Horizon (Pegado et al, 1996), Profap Programa de Formao da Administrao Pblica (Pedroso et al, 1994), etc.
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A dcada de 90 do sculo passado representa, de facto, o perodo de nascimento da avaliao de polticas pblicas como domnio profissional e cientfico prprio em Portugal. Esta nova situao justifica a publicao dos primeiros textos que procuravam sintetizar e transpor para a realidade portuguesa os debates e experincias desenvolvidos em outros pases, quer em termos de metodologias (Rodrigues, 1993; Capucha et al, 1996; Perestrelo e Caldas, 1996), quer em termos de aplicaes a campos especficos de interveno, primeiro na rea do emprego (Pedroso, 1992) e da educao (Estrela e Nvoa, Org., 1992), e depois nas mais diversas reas: reabilitao urbana (Costa e Guerreiro, 1993), interveno social (Monteiro, 1996), poltica regional (Ferro, 1996), etc. Significativo ainda o facto de o ttulo da edio especial de 1996 da revista Sociologia. Problemas e Prticas dedicada ao tema da avaliao ser Metodologias de Avaliao. tambm no final dessa dcada (1998) que o Instituto Nacional da Administrao, a entidade nacional responsvel pela formao de dirigentes pblicos e tcnicos da administrao, organiza o primeiro encontro sobre avaliao na administrao pblica (Gonalves, 2010, p.355). O panorama da avaliao de polticas pblicas em Portugal alterou-se, entretanto, de forma considervel, sobretudo a partir do incio da segunda metade da primeira dcada deste sculo. Multiplicaram-se os exerccios de avaliao, diversificaram-se os objectivos visados, os domnios de aplicao e as metodologias utilizadas, modificou-se a prpria natureza dos processos de avaliao. Acumularam-se, entretanto, competncias tcnicas e constituram-se comunidades de prtica e profissionais especficas, em geral organizadas por domnios de interveno (ambiente, educao, formao, questes sociais, sade, desenvolvimento regional, etc.) ou em torno de instrumentos particulares (avaliaes de impacte ambiental, por exemplo). O website do Observatrio do QREN (Quadro de Referncia Estratgico Nacio6 nal), entidade responsvel pelo acompanhamento da aplicao dos fundos estruturais Comunitrios7 em Portugal para o perodo 2007-2013,8 contm estudos, guias e outros documentos de avaliao que, embora limitados ao seu domnio de interveno, revelam bem o caminho percorrido em apenas duas dcadas. Ainda que com desigualdades relevantes entre distintos domnios de interveno, e debatendo-se com resistncias de natureza diversa, foram-se multiplicando os exerccios de avaliao de polticas pblicas. Mais importante do que isso, a avaliao foi deixando de corresponder a uma mera resposta a imposies externas (sobretudo da Unio Europeia), consolidando-se gradualmente como uma componente de uma nova cultura organizacional por parte das entidades da administrao pblica e, mesmo, como uma reivindicao de cidados mais exigentes mas tambm menos confiantes nas instituies pblicas. A um nvel mais genrico, esta evoluo acompanhada pela crtica crescente s vises positivistas modernas de avaliao inicialmente prevalecentes e pela consequente emergncia de vises mais processuais, de natureza construtivista.

6 www.observatorio.pt 7 Existem quatro tipos de fundos estruturais: FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional; FSE Fundo Social Europeu (emprego); FEOGA Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola (agricultura e desenvolvimento rural); e IFOP Instrumento Financeiro de Orientao da Pesca. 8 Este Observatrio foi precedido por um outro, criado em 2001 para acompanhar o Quadro Comunitrio de Apoio III (2000-2006).

A AVALIAO DA POLTICA PBLICA DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO


A anlise dos processos de avaliao no domnio do ordenamento do territrio em Portugal deve ser efectuada luz de duas narrativas que apenas recentemente se cruzam
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9 Lei n. 48/98, de 11 de Agosto.

de forma explcita: a histria do ordenamento do territrio enquanto poltica pblica e a histria da avaliao de polticas pblicas. A poltica de ordenamento do territrio enquanto poltica pblica autnoma nasce formalmente em 1998, com a aprovao da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo (LBPOTU).9 Mas essa poltica tem trs filiaes histricas (Ferro, 2010b): planeamento urbanstico, planeamento regional, e planeamento biofsico. Estas trs filiaes, que antecedem o ordenamento do territrio enquanto poltica pblica autnoma, mas que com ela coexistem ainda hoje com graus distintos de ambiguidade, sobreposio e tenso, continuam a constituir focos de influncia dinmicos, no contexto mais genrico das polticas pblicas de base ou com incidncia territorial e dos respectivos sistemas e processos de avaliao (Figura 1). Figura1 A Avaliao da politica de ordenamento do territrio em Portugal: contextos e instrumentos-chave

Por outro lado, a avaliao da poltica de ordenamento do territrio foi-se integrando em um universo mais amplo, de avaliao territorial, que inclui no s a poltica pblica de ordenamento do territrio, mas tambm a avaliao de estratgias e polticas de desenvolvimento territorial e a avaliao de polticas sectoriais com forte impacte territorial.
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Este universo mais amplo transcende o domnio especfico do ordenamento do territrio, constituindo-se um contnuo, do ponto de vista de finalidades, abordagens e metodologias, entre a avaliao da poltica de ordenamento do territrio e a avaliao de outras polticas com expresso territorial. Essa continuidade evidente em avaliaes recentes, como o Territorial Review sobre Portugal efectuado pela OCDE (2008) ou a anlise do conjunto de polticas pblicas com impacte territorial, inicialmente preparada como contributo nacional para o referido documento da OCDE, mas posteriormente revista e actualizada (Figueiredo, Coord., 2010). Os comentrios que se seguem referem-se histria da avaliao do ordenamento do territrio enquanto poltica pblica autnoma iniciada em 1998, com a aprovao da LBPOTU, ou seja, no final da dcada em que a avaliao se afirmou em Portugal nos mais diversos domnios de aco pblica. No sendo o ordenamento do territrio uma competncia formal da Unio Europeia, percebe-se que o incio da avaliao neste domnio tenha sido algo tardio em relao a polticas directamente expostas influncia da Unio Europeia, e que os primeiros passos dados nesse sentido no tenham decorrido directamente de imposies, legais ou regulamentares, de origem Comunitria. Na verdade, o modo como a dimenso de avaliao consagrada na LBPOTU reflecte, nas palavras de um dos responsveis tcnicos pela sua preparao, a influncia no de entidades Comunitrias, mas, antes, da OCDE (Direco de Governana Pblica e do Desenvolvimento Territorial) e da Lei Federal do Ordenamento do Territrio da Confederao Helvtica de 1979 (Gonalves, 2010). Face a outros domnios das polticas pblicas, a histria da avaliao em ordenamento do territrio apresenta, por isso, um incio singular. Mas rapidamente se europeizou, conforme se refere na Seco 2.1. A trajectria de evoluo da avaliao em ordenamento do territrio pode ser reconstituda a partir da forma como, por estmulos externos e internos, ou como consequncia da sua praxis e da reestruturao dos paradigmas de avaliao e de ordenamento do territrio, a avaliao foi sucessivamente alargando o seu mbito conformidade (resultados vs objectivos); preveno de impactes (anlise de impactes potencialmente negativos); dinmicas territoriais (monitorizao sistemtica de dinmicas e tendncias territoriais); e processos e prticas (planeamento participativo, colaborativo e deliberativo; prticas institucionais e das comunidades profissionais) e, correlativamente, os seus objectivos. Analisemos, ainda que de forma esquemtica, essa evoluo, os factores que a influenciaram e os instrumentos-chave utilizados para a sua concretizao (Figura 2).

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Figura 2 Quadro sntese da evoluo da avaliao no domnio do ordenamento do territrio em Portugal Dimenses de avaliao
. Viso moderna de estado . Viso positivista de avaliao . Ordenamento do territrio como regulao do uso do solo Conformidade tcnica e legal

Contexto
. Imposio legal

Alvo principal
. Plano

Objectivos principais
. Melhor execuo do plano . Melhor coordenao vertical e horizontal de planos . Fundamentao das alteraes aos planos

Preveno de impactes

. Imposio legal

. Potenciais impactes . Definio de medidas predo plano/programa ventivas e aces correctivas ou minimizadoras . Melhor coordenao entre instrumentos das polticas de ambiente e de ordenamento do territrio . Territrios em mutao . Legitimao das opes tomadas . Apoio deciso (mais informao, melhor conhecimento) . Correco de trajectrias de evoluo . Prestao pblica de informao (participao informada) . Prestao de contas (transparncia, responsabilizao) . Aprendizagem . Capacitao e inovao institucional . Democratizao dos processos de deciso e reforo de cidadania . Empoderamento das comunidades e inovao social

Dinmicas e tendncias territoriais

. Imposio legal . Necessidade de maior resilincia em contextos de crescente complexidade, diversidade e imprevisibilidade . Maior escrutnio pblico

. Viso neo moderna de estado . Viso construtivista de avaliao . Ordenamento do territrio como governana e desenvolvimento territorial

Processos e prticas

. Alterao dos paradigmas de avaliao e de ordenamento do territrio . Emulao / europeizao

. Processos de participao, deliberao e governana . Prticas institucionais e das comunidades profissionais

10 Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio e Planos Sectoriais. 11 Planos Regionais de Ordenamento do Territrio (PROT): 5 na parte continental do pas e 1 em cada uma das Regies Autnomas, isto , os arquiplagos dos Aores e da Madeira. 12 Planos Municipais de Ordenamento do Territrio (PMOT): Planos Directores Municipais (nvel municipal), Planos de Urbanizao e Planos de Pormenor.

Dos Factores Fundadores s Dinmicas Recentes O Referencial Normativo de Base da Poltica de Ordenamento do Territrio: A Avaliao de Conformidade Em 1998 aprovada a Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo (LBPOTU), que estabelece um sistema coerente de gesto territorial constitudo por instrumentos (essencialmente planos) de mbito nacional,10 regional11 e municipal.12 A se consagra, pela primeira vez e de forma inovadora no contexto europeu, o dever de avaliao e acompanhamento da poltica de ordenamento do territrio. De acordo com a LBPOTU (Artigo 28), a avaliao da poltica de ordenamento do territrio deve se basear em Relatrios sobre o Estado do Ordenamento do Territrio (REOT), a apresentar de dois em dois anos pelo Governo Assembleia da Repblica,
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13 No tendo sido criadas as Juntas Regionais e as Assembleias Regionais, propostas num contexto em que se previa o estabelecimento de regies administrativas em Portugal continental, soluo entretanto rejeitada por referendo em 1998, estas entidades foram substitudas, respectivamente, pelas Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional e pelos Conselhos da Regio.

pelas Juntas Regionais s respectivas Assembleias Regionais13 e pelas Cmaras Municipais s respectivas Assembleias Municipais, incidindo sobre a execuo dos instrumentos de gesto territorial da sua competncia. Trata-se, no essencial, de um exerccio de conformidade entre objectivos e resultados, e de coerncia entre polticas e planos de natureza e mbitos distintos (coordenao vertical, entre planos de ordenamento do territrio de nvel nacional, regional e local; coordenao horizontal, entre planos de ordenamento do territrio e planos sectoriais com relevante impacte territorial). No que se refere ao acompanhamento da poltica de ordenamento do territrio, a LBPOTU (Artigo 29) prev a criao de dois dispositivos que viro a ser consagrados, no ano seguinte, como um Observatrio e o SNIT Sistema Nacional de Informao Territorial (informao sobre os instrumentos de gesto territorial). De facto, o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (1999)14 que vai regulamentar as finalidades e o funcionamento de ambos os dispositivos e atribuir-lhes um papel essencial na fundamentao tcnica de propostas de alterao ou reviso dos diversos instrumentos de gesto territorial. Embora definida de forma mais pormenorizada, a avaliao continua a representar, no essencial, uma anlise de conformidade que visa garantir a concretizao dos fins prosseguidos por cada instrumento de gesto territorial atravs da melhoria da sua execuo (relao objectivos vs resultados), da garantia de uma boa coordenao com outros instrumentos de poltica, ou da introduo de modificaes, caso tenham, entretanto, ocorrido alteraes econmicas, sociais, culturais ou ambientais significativas. A avaliao , portanto, introduzida no domnio do ordenamento do territrio como uma ferramenta de gesto, visando melhorar a qualidade e eficincia dos instrumentos de gesto territorial (basicamente planos). Nesta ptica, o foco da avaliao , naturalmente, o instrumento (o plano), no o territrio sobre o qual incide, os procedimentos utilizados, as pessoas e comunidades afectadas, ou as instituies envolvidas na sua elaborao, execuo e monitorizao. Pinho (2010) e Oliveira e Pinho (2009, 2010a) integram esta perspectiva no quadro mais geral das abordagens racionalistas de planeamento, centradas na preparao dos planos e em aspectos operacionais da sua implementao. Na verdade, esta perspectiva traduz o paradigma moderno tcnico-racional, administrativo e positivista ento dominante no apenas no campo do ordenamento do territrio, mas genericamente no domnio das polticas pblicas e da sua avaliao (Ferro, 2010a). A Poderosa Influncia da Poltica Ambiental: A Avaliao Preventiva de Impactes O ordenamento do territrio no corresponde a uma competncia formal da Unio Europeia. Apesar disso, diversos autores tm reconhecido a crescente convergncia de concepes e prticas neste domnio em pases com culturas institucionais e polticas distintas (Dhr, Stead e Zonnevel, 2007; Farins Das (Ed.), 2007; Adams, 2008; Bhme e Waterhout, 2008; Waterhout, Mourato e Bhme, 2009; Ferro, 2010), embora esses mesmos autores questionem a profundidade e durabilidade de alguns dos processos de relativa harmonizao em curso. Contudo, no domnio do ambiente existe uma poltica Comunitria. A exposio a decises externas aos governos nacionais, tomadas no mbito da Unio Europeia, , portanto, mais intensa, e os seus efeitos fazem-se sentir mais rapidamente, nomeadamente por via coerciva, atravs da obrigatoriedade de transposio de Directivas Comunitrias.15
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14 Decreto-Lei n 380/99, de 22 de Setembro.

15 As Directivas Comunitrias so leis da Unio Europeia que devem ser transpostas para o direito nacional dos Estados-membros dentro de um prazo limite preestabelecido.

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16 Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio, Artigo 1; a avaliao de impactes ambientais de projectos regia-se anteriormente pelo Decreto-Lei n. 186/90, de 6 de Junho. 17 Directiva n. 97/11/CE, do Conselho, de 3 de Maro de 1997.

18 Directiva n. 2001/42/ CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho. 19 Decreto-Lei 232/2007, de 15 de Junho.

Foi precisamente nesse quadro que a avaliao como anlise preventiva de impactes potencialmente negativos ganhou uma particular relevncia em Portugal. Em 2000 foi aprovado o Regime Jurdico da Avaliao do Impacte Ambiental de projectos pblicos e privados susceptveis de produzirem efeitos significativos no ambiente,16 transpondo para o ordenamento jurdico nacional uma Directiva Comunitria de 1997.17 No prembulo do Decreto-Lei que institui este regime jurdico, refere-se que a avaliao de impacte ambiental (AIA) um instrumento preventivo fundamental da poltica do ambiente e do ordenamento do territrio. A ptica adoptada a da avaliao de potenciais impactes, com o objectivo de evitar, reduzir ou compensar impactes negativos. O contedo dos Estudos de Impacte Ambiental (EIA) varivel, mas inclui sempre aspectos do domnio do ordenamento do territrio. O referido diploma define o contedo mnimo dos EIA, que contm necessariamente aspectos relacionados com a localizao do projecto em avaliao, bem como a descrio do estado do local no que se refere a matrias como a populao, a paisagem, o solo, a fauna e a flora. Em 2007, e tambm como consequncia da transposio de uma Directiva Comunitria,18 a avaliao de impacte ambiental de projectos alargada a planos e programas, atravs da aprovao de um novo regime jurdico de avaliao ambiental.19 Todos os planos e programas de ordenamento do territrio passam a se sujeitar a este tipo de avaliao ambiental, de natureza mais estratgica (AAE). Em nome de uma maior coerncia e racionalidade da aco pblica, a elaborao e aprovao desses planos e programas devero, a partir de agora, tomar em considerao os requisitos ambientais resultantes do processo de avaliao ambiental estratgica. s entidades responsveis pela elaborao de planos e programas caber garantir a efectiva incorporao das medidas decorrentes dessa avaliao. A entidade responsvel pelo plano ou programa tem a liberdade de determinar o mbito e contedo da AAE: obrigatoriedade, tipo de informao que deve ser analisada, grau de pormenor, etc. Os elementos produzidos no mbito da AAE de um plano ou programa devem ser tomados em conta na AIA de projectos localizados nas reas de interveno desses planos ou programas. Este procedimento visa garantir maior coerncia entre planos ou programas e projectos, e tambm simplificar os processos de AIA de projectos que se encontrem nestas condies. No entanto, os resultados da AAE no so vinculativos. Em caso de divergncia, a entidade pblica competente dever justificar as razes que levaram a que a AIA de um determinado projecto no tenha levado em considerao as orientaes da AAE do plano ou programa em vigor na rea em que esse projecto se localiza. A obrigatoriedade de avaliao preventiva de impactes ambientais de projectos, primeiro, e de planos e programas, depois, influenciou inevitavelmente o exerccio de avaliao no domnio do ordenamento do territrio. Tal como na situao anterior (avaliao de conformidade), foram factores de natureza normativa que justificaram a evoluo ocorrida. Mas, ao contrrio da situao anterior, o foco da avaliao so agora os potenciais impactes dos planos ou programas, no os planos ou programas em si. A avaliao continua a ser basicamente encarada como um instrumento de gesto, mas numa perspectiva preventiva e no de execuo. A avaliao em ordenamento do territrio torna-se mais estratgica, mas essa natureza estratgica est enviesada a favor da componente de sustentabilidade ambiental. Trs anos depois da transposio da referida Directiva Comunitria, a Avaliao Ambiental Estratgica foi j aplicada a diversos tipos de planos de ordenamento do territrio: Planos Regionais, Planos Municipais e Planos Especiais (Planos de reas Protegidas e Planos de Albufeira, por exemplo).
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Em um levantamento realizado pela DGOTDU (2010) incidindo exclusivamente sobre os planos municipais de ordenamento do territrio do continente aprovados, revistos ou alterados no perodo compreendido entre 24 de Setembro de 2007 (data de entrada em vigor da nova legislao) e 21 de Abril de 2010, foram contabilizados 40 casos de elaborao de Avaliaes Ambientais Estratgicas. Soares (2008) analisou em profundidade os benefcios do Relatrio de Avaliao Ambiental Estratgica que acompanhou a reviso do Plano Director de um municpio suburbano da rea Metropolitana de Lisboa (Vila Franca de Xira), e Ferreira (2009) procedeu a uma anlise comparada de 25 casos de aplicao da Avaliao Ambiental Estratgica em mbito municipal: 14 revises de Planos Directores Municipais, 6 novos Planos de Urbanizao e 5 novos Planos de Pormenor. , no entanto, ainda cedo para uma apreciao rigorosa dos efeitos deste novo requisito do ponto de vista do ordenamento do territrio. Independentemente dos benefcios resultantes da elaborao de relatrios de Avaliao Ambiental Estratgica em relao a Planos de Ordenamento do Territrio em elaborao, alterao ou reviso, vale a pena sublinhar o modo como esta evoluo ps em confronto instituies e comunidades profissionais com culturas e referenciais jurdicos e tcnicos distintos, uns do domnio do ambiente e outros da rea do ordenamento do territrio. A preparao conjunta de um Guia de Avaliao Ambiental dos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio pelas autoridades nacionais de cada um desses domnios (DGOTDU e APA, 2008) constitui um excelente exemplo do tipo de dificuldades e tenses que se podem gerar entre instituies e comunidades profissionais com insuficiente experincia de trabalho colaborativo. Entre o Referencial Normativo de Base da Poltica de Ordenamento do Territrio e os Imperativos da Complexidade e do Escrutnio Pblico: A Avaliao de Dinmicas Territoriais Qualquer poltica de ordenamento do territrio pressupe a existncia de procedimentos sistemticos de monitorizao e avaliao das dinmicas territoriais. Os vrios dispositivos legalmente previstos Sistema Nacional de Informao Territorial, Observatrio do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, Relatrios sobre o Estado do Ordenamento do Territrio elaborados em mbito nacional, regional e municipal constituem as peas-chave desses procedimentos. O Programa de Aco do Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio, aprovado na Assembleia da Repblica em 2007,20 reafirma a importncia desses vrios dispositivos, e relembra que a sua aco deve, entre outros aspectos, incidir sobre as dinmicas territoriais em curso (Maotdr, 2007, p.235). Infelizmente, o Observatrio do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, embora formalmente criado, no teve ainda condies para iniciar as suas funes; o Sistema Nacional de Informao Territorial encontra-se numa fase de consolidao, e so pouco numerosas as entidades que produziram Relatrios sobre o Estado do Ordenamento do Territrio. O atraso do incio de funcionamento do Observatrio do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e o desenvolvimento ainda insuficiente do Sistema Nacional de Informao Territorial levam a que no existam orientaes claras para a elaborao de Relatrios sobre o Estado do Ordenamento do Territrio (REOT) em mbito municipal. Reconhecendo essa situao, Prada (2008) prope orientaes metodolgicas para a elaborao de REOT no mbito dos processos de monitorizao municipal, e sugere, tendo por base os REOT municipais j elaborados e os Annual Monitoring Reports ingleses,
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20 Lei n 58/2007, de 4 de Setembro.

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21 A estrutura base proposta a seguinte: i) Introduo (caracterizao do contexto actual do sistema de planeamento do territrio e do sistema de monitorizao municipais); ii) Avaliao do estado do territrio (anlise do sistema territorial municipal); iii) Avaliao do enquadramento estratgico e de planeamento (anlise do sistema de planeamento municipal e das polticas municipais); e iv) Consideraes finais (sntese da avaliao, definio de novas metas a atingir e de medidas a implementar, melhorias a introduzir no processo de monitorizao) (Prada, 2008: 99-100).

uma estrutura base harmonizada, mas suficientemente flexvel para acolher a diversidade territorial existente no pas.21 Mais do que dar resposta a um imperativo legal, , no entanto, a crescente complexidade, diversidade e imprevisibilidade que caracteriza as sociedades actuais que impe a necessidade de uma avaliao permanente e multiescalar da evoluo das dinmicas e tendncias territoriais. A avaliao de dinmicas territoriais implica a existncia de sistemas de indicadores harmonizados, que permitam uma viso articulada das realidades europeia, nacional, regional e local. A Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (nvel nacional), as Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (nvel regional) e os municpios (nvel local) tm apostado recentemente na criao de sistemas de indicadores, ou mesmo de observatrios, que permitam uma avaliao sistemtica das dinmicas territoriais. Distintos factores justificam essa aposta por parte de entidades pblicas. Alguns desses factores so tcnicos, como a possibilidade de recurso generalizado a tecnologias de informao geogrfica; outros so de cultura organizacional, como a disseminao de prticas de trabalho mais colaborativas; e outros, polticos, como a convico de que existe um crescente escrutnio pblico em relao s actividades desenvolvidas pela administrao central, regional e local. Na verdade, a importncia dessa aposta hoje crescentemente reconhecida por decisores polticos, pela comunicao social e mesmo pela populao em geral, perplexa com a ocorrncia de situaes como os fenmenos climticos extremos (secas, inundaes, tornados), o persistente despovoamento do interior do pas, o recuo da linha de costa ou a deslocalizao sbita para outros pases de empresas de capital estrangeiro que at h bem pouco tempo empregavam milhares de pessoas. No entanto, a persistncia de culturas organizacionais verticalizadas e sectorializadas em muitas entidades da administrao pblica dificulta a necessria partilha de informao e a construo de solues comuns. Sem surpresa, a avaliao das dinmicas territoriais confronta-se com obstculos institucionais, culturais e at tcnicos ou de escassez de recursos humanos que no podem ser desprezados. E diversos autores tm vindo a sublinhar que, ao mesmo tempo que existe um dfice de sistemas de monitorizao e avaliao de polticas, tambm se verifica que os sistemas existentes so, por vezes, demasiado ambiciosos e, por isso, irrealistas (Gonalves e Marques, 2010), ou esto pouco orientados para a sociedade e para os actores polticos (Feio, 2010), o que pode comprometer a sua funo de prestao pblica de informao e de apoio deciso. Ao contrrio das duas situaes anteriores (avaliao de conformidade e avaliao preventiva de impactes), a importncia que as entidades com responsabilidades em matria de ordenamento do territrio atribuem recentemente avaliao das dinmicas territoriais no decorre apenas de factores externos e de natureza legal, mas tambm de um duplo reconhecimento: o mundo hoje mais complexo, diverso e imprevisvel, o que implica mais programao estratgica; os cidados confiam menos nas instituies e alguns sectores acadmicos; das organizaes no governamentais e da comunicao social revelam graus crescentes de exigncia, o que impe a disponibilizao de mais informao e maior transparncia. As concepes de polticas pblicas e os processos de avaliao baseados em informao emprica do ainda os seus primeiros passos em Portugal (Figueiredo, 2010). Mas, corrigir trajectrias de desenvolvimento, legitimar opes polticas e prestar contas vo-se transformando, por convico ou necessidade, em prioridades cuja concretizao exige
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avaliar de forma sistemtica as dinmicas e tendncias territoriais em curso. Neste caso, so os territrios em mutao, condicionados ou no por planos e programas, o alvo dos exerccios de avaliao. Uma Nova Viso de Ordenamento do Territrio, um Novo Paradigma de Avaliao: A Avaliao de Processos e Prticas Como em muitos outros pases, a poltica de ordenamento do territrio em Portugal evoluiu de uma viso sobretudo fsica, normativa e esttica de regulao do uso do solo para uma viso mais estratgica, integrada e processual de desenvolvimento e governana territorial (Ferro 2010a). Num contexto de escasso debate terico sobre as concepes e a misso das polticas de ordenamento do territrio, esta evoluo resultou sobretudo da conjugao de diversos factores de europeizao, com pesos distintos, mas que tendem a reforar-se reciprocamente: (i) O efeito EDEC, isto , a influncia dos princpios, vises e conceitos adoptados no EDEC Esquema de Desenvolvimento do Espao Europeu (CE, 1999), documento estratgico e programtico sobre o futuro desejvel para o territrio da Europa cuja preparao envolveu a Comisso Europeia e entidades tcnicas e decisores polticos de todos os Estados-membros durante cerca de dez anos; (ii) O efeito Iniciativas Comunitrias, ou seja, a influncia das concepes subjacentes a Iniciativas Comunitrias como o URBAN (para reas urbanas), o Leader (para reas rurais) ou o INTERREG (para reas fronteirias), que apoiaram em todos os Estadosmembros aces experimentais baseadas nos princpios da parceria e da contratualizao e em intervenes integradas de base territorial; (iii) O efeito emulao de prticas, isto , a adopo de instrumentos e procedimentos de planeamento estratgico territorial ento em desenvolvimento em vrias cidades europeias, com destaque para Barcelona durante a fase de preparao dos Jogos Olmpicos de 1992, fonte directa de inspirao das primeiras experincias de planeamento estratgico urbano em Portugal (Ferreira, 2005); e (iv) O efeito ESPON que, embora mais tardio e circunscrito comunidade acadmica e a especialistas, resulta do facto de o ESPON (European Spatial Planning Observation Network)22 se ter afirmado como uma relevante plataforma transnacional de produo e difuso de informao e conhecimento sobre o conjunto do territrio da Unio Europeia. A influncia conjugada destes diversos efeitos suscitou novas concepes de ordenamento do territrio e, naturalmente, novas abordagens de avaliao no domnio do ordenamento do territrio. Por um lado, a natureza mais estratgica dos planos, em particular os de nvel regional (Planos Regionais de Ordenamento do Territrio), permitiu que estes passassem a ser avaliados recorrendo a metodologias entretanto consolidadas no mbito da avaliao de programas cofinanciados por fundos Comunitrios, sobretudo os Programas Regionais. Oliveira e Pinho (2010d) sublinham, a este propsito, que o vazio que existiu inicialmente entre as metodologias de avaliao em ordenamento do territrio e as metodologias de avaliao de programas foi sendo substitudo por uma relao entre ambos os domnios, atravs da influncia crescente das metodologias de avaliao de programas sobre os processos de avaliao em ordenamento do territrio.23 Recorde-se, a este propsito, que na dcada de 1990 a Direco-Geral XVI da Comisso Europeia (Polticas Regionais e Coeso) publicou uma srie de documentos e guias
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22 Embora se utilize generalizadamente o acrnimo ingls ESPON, a designao formal em portugus ORATE Observatrio em Rede do Ordenamento do Espao Europeu. Na verdade, o acrnimo ORATE, ainda que seja utilizado nas vrias lnguas latinas, refere-se designao francesa: Observatoire en Rseau de lAmnagement du Territoire. 23 Significativamente, existem duas associaes nacionais em Portugal que tm a avaliao como objecto principal: a APAI Associao Portuguesa de Avaliao de Impactes (http:// www.apai.org.pt), filiada na International Association for Impact Assessment (IAIA) e que constitui uma plataforma de debate sobre a AIA, AAE e outras formas de avaliao de impactes; e a Associao Portuguesa de Avaliao (http://avalportugal.wordpress.com/), centrada na avaliao de polticas pblicas, programas, projectos e organizaes, e prxima de sociedades de avaliao como a American Evaluation Association, a European Evaluation Society e outras de mbito nacional. Os membros da comunidade de ordenamento do territrio no ocupam uma posio relevante em qualquer destas associaes.

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24 Dimenso racionalidade ex-ante do plano (4 critrios): coerncia interna do plano, relevncia do plano para a cidade; forma como o plano interpreta o sistema de planeamento; e coerncia externa; Dimenso Performance do processo de planeamento (3 critrios): participao pblica durante a elaborao e implementao do plano, utilizao do plano nos processos de deciso, compromisso em termos de recursos financeiros e humanos; Dimenso Conformidade entre resultados e objectivos (2 critrios): eficcia (resultados do plano) e orientaes para o processo de desenvolvimento urbano (Oliveira e Pinho, 2010c).

sobre avaliao (Coleco MEANS Means for Evaluation Actions of a Structural Nature) que influenciaram de forma decisiva a actividade de avaliao de programas e polticas nos Estados-membros sem experincia nesse domnio. A partir da, e em menos de duas dcadas, a evoluo ocorrida foi muito considervel, como se poder constatar atravs da consulta do recurso on-line para a avaliao do desenvolvimento socioeconmico designado EVALSED (EC, 2008). esta viso mais enriquecida de avaliao de polticas e programas que influencia hoje a avaliao em ordenamento do territrio. Talvez o caso mais interessante, em Portugal, desta crescente influncia seja o da metodologia PPR Plano, Processo e Resultados, desenvolvida por Oliveira e Pinho (2009, 2010a, 2010b e 2010c) para avaliar planos municipais a partir de uma viso integrada baseada em trs componentes analticas: racionalidade ex-ante do plano (fase de elaborao do plano); performance do processo de planeamento (fase de implementao do plano); e conformidade entre objectivos e resultados (tambm fase de implementao do plano).24 Esta metodologia foi testada nas duas principais cidades portuguesas, Lisboa e Porto. Por outro lado, a natureza mais estratgica dos planos de ordenamento do territrio implicou o recurso a novos procedimentos de comunicao, troca de informao, partilha de conhecimento, participao, deliberao e governana, envolvendo um leque diversificado de actores da administrao central, regional e local, do sector empresarial, das organizaes no governamentais e do terceiro sector, e da populao em geral. Este envolvimento alargado pressupe, inevitavelmente, uma gesto proactiva de processos de mobilizao de actores, coordenao de polticas, ponderao de interesses contraditrios, busca de consensos e estabelecimento de compromissos, com traduo tanto nos propsitos como nas prticas de avaliao (Breda-Vzquez e Conceio, 2010; Breda-Vzquez, Conceio e Mia, 2010). Esta mudana traduz a influncia mais genrica das abordagens ps-positivistas na concepo e avaliao das polticas pblicas. O paradigma moderno tcnico-racional, administrativo e positivista crescentemente contestado, e parcialmente substitudo, por abordagens de natureza mais processual, participada e construtivista (Ferro, 2010a). Sem descurar a avaliao de resultados, impactes e dinmicas, esta nova abordagem integra ainda, atribuindo-lhe particular importncia, a avaliao tanto dos processos de deciso, aprendizagem e inovao como das prticas das instituies e das comunidades de especialistas envolvidas. Uma anlise sequencial dos Planos Regionais de Ordenamento do Territrio (PROT) aprovados nos ltimos anos ilustra essa evoluo, em que s componentes de avaliao de conformidade, preveno de impactes e monitorizao de dinmicas territoriais se adicionam novas concepes e prticas de avaliao, mais ambiciosas e mais em linha, quer com os procedimentos de avaliao de programas, quer com os princpios do planeamento participativo, colaborativo e deliberativo. O PROT do Algarve (2007) prope procedimentos de avaliao estratgica com trs dimenses principais: avaliao de conformidade entre objectivos e resultados; avaliao de impactes visando a definio de medidas preventivas e aces correctivas ou minimizadoras; e avaliao da pertinncia e adequao das estratgias, esta ltima reflectindo uma viso mais prxima dos critrios de avaliao de programas com cofinanciamento Comunitrio. No essencial, a viso de avaliao consagrada neste PROT mantm-se, ainda assim, muito prxima das concepes anteriormente referidas de conformidade, preveno de impactes e monitorizao de dinmicas territoriais. O PROT do Oeste e Vale do Tejo (2009) inclui uma seco autnoma sobre Governana do Territrio e prev uma Estrutura de Monitorizao, Avaliao e Gesto. Esta Es20 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

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trutura visa, entre outros aspectos, garantir a participao e concertao estratgica de base territorial entre os actores relevantes, e deve, nomeadamente, dinamizar as relaes entre a comunidade e as instituies regionais e locais e a administrao central. A avaliao, neste caso, atribui uma maior importncia ao papel dos processos de participao e negociao entre diferentes actores. O mesmo sucede com o PROT do Alentejo (2010), que inclui um Sistema de Gesto e Monitorizao que deve, entre outras funes, assegurar a concertao intersectorial, a coordenao entre projectos, programas e polticas sectoriais com impactes territoriais, e a articulao com polticas municipais e de desenvolvimento local. Finalmente, o PROT da rea Metropolitana de Lisboa (colocado em discusso pblica no final de 2010) vai mais longe, ao defender que o sistema de indicadores proposto visa, entre outros objectivos, estabelecer um canal de comunicao permanente com os vrios actores de desenvolvimento e contribuir para o empoderamento desses mesmos actores. Tambm a ENGIZC Estratgia Nacional para a Gesto Integrada da Zona Costeira, aprovada em 2009 (Maot, 2009), revela o mesmo tipo de viso, ao definir um modelo de governana que inclui trs plataformas complementares: i) uma plataforma de concertao poltica (articulao interministerial), envolvendo os Ministrios mais relevantes; ii) uma plataforma de cooperao (coordenao de polticas e intervenes na zona costeira), integrando os servios com competncias em domnios relacionados com a gesto costeira; e iii) uma plataforma de conhecimento (produo de conhecimento cientfico interdisciplinar til para a monitorizao da zona costeira e para a formao no domnio da gesto costeira), mobilizando instituies universitrias e outras entidades de investigao. Transversal a estas trs plataformas existe uma quarta, que responsvel pela divulgao dos resultados dos processos de monitorizao e pela disponibilizao de informao relevante para todas as entidades intervenientes e para o pblico em geral, criando condies favorveis a processos de participao mais informados. H quinze anos, Ferro (1996) afirmava que a avaliao no se deve limitar a um conjunto mais ou menos sofisticado de procedimentos tcnico-burocrticos de fiscalizao, constituindo, antes, um processo de mobilizao e de aprendizagem colectiva para os diversos tipos de actores envolvidos (p.29). Essa preocupao comea actualmente a ser consagrada em diversos instrumentos de gesto territorial (planos, programas, estratgias). Reconhece-se hoje que a avaliao dos planos e dos seus impactes e a avaliao das dinmicas territoriais devem ser acompanhadas pela avaliao das prticas de comunicao, troca de informao, partilha de conhecimento, participao, deciso e governana, visando estimular processos de capacitao, empoderamento, aprendizagem colectiva e inovao social que beneficiem as entidades envolvidas e as comunidades em geral No basta, portanto, avaliar as prticas e os processos associados concepo, implementao e monitorizao dos vrios instrumentos de ordenamento do territrio. O prprio exerccio de avaliao deve constituir uma fonte importante de aprendizagem e inovao social, com destaque para as entidades responsveis pelo instrumento em avaliao, para as instituies e actores com quem estas entram em interaco nesse mbito, e para os cidados em geral. Neste contexto, ganham particular relevo os processos, instrumentos e tcnicas de intermediao de conhecimento (knowledge brokerage) entre as comunidades cientfica e de decisores polticos e, de uma forma mais geral, entre os distintos actores envolvidos. Sheate e Rosrio (2010), recorrendo a exemplos do Reino Unido e de Portugal (um dos quais, a ENGIZC), analisam o modo como a avaliao ambiental estratgica, atravs de
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prticas adequadas de comunicao e dilogo, pode contribuir, num ambiente de confiana entre os vrios actores, para uma maior troca de conhecimento entre eles, desencadeando processos de aprendizagem mtua e de capacitao institucional.

OLHANDO PARA O FUTURO PRXIMO: O LIMIAR DE UMA NOVA ETAPA?


A evoluo anteriormente apresentada revela que, no domnio do ordenamento do territrio, a avaliao parece encontrar-se, em 2011, no limiar de uma nova etapa. Vrios motivos contribuem para essa situao. Em primeiro lugar, o encerramento do ciclo de elaborao dos instrumentos que constituem os pilares essenciais do edifcio do ordenamento do territrio em Portugal Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio e Planos Regionais de Ordenamento do Territrio permite no s disponibilizar referenciais nacionais e regionais para o mbito municipal e para as diversas polticas sectoriais, como transferir o foco de ateno dos procedimentos de elaborao de planos para os processos de monitorizao e avaliao (Figueiredo, 2010). Em segundo lugar, a concepo de avaliao como um processo reactivo e descontnuo, imposto por factores exgenos, de natureza coerciva e em geral normativa, vai dando lugar a uma cultura de avaliao como processo desejavelmente contnuo e associado a estmulos internos, como a necessidade de prestao de contas, a legitimao poltica das opes tomadas, ou a identificao de solues mais resilientes a contextos turbulentos crescentemente complexos e imprevisveis. Em terceiro lugar, a nova concepo de avaliao surge como indissocivel da viso mais proactiva e estratgica de ordenamento do territrio, que tende a complementar a concepo tradicional mais fsica e normativa de regulao do uso do solo, e mais prxima do paradigma construtivista de avaliao, que tende a substituir a viso estritamente positivista antes prevalecente. Finalmente, a avaliao que se pratica actualmente no domnio do ordenamento do territrio traduz a confluncia de diversas influncias, umas internas (avaliao de conformidade tcnica e jurdica dos planos e avaliao de dinmicas territoriais), outras externas, provenientes, sobretudo, das reas do ambiente (avaliao preventiva de impactes) e do desenvolvimento socioeconmico (avaliao de programas, nomeadamente dos que beneficiam de cofinanciamento da Unio Europeia). Um novo contexto institucional, uma cultura de avaliao mais consolidada, uma nova viso de ordenamento do territrio, um novo paradigma de avaliao, uma permeabilidade crescente a processos e prticas de avaliao desenvolvidos em outros domnios: estes parecem ser os ingredientes essenciais de uma nova etapa de uma trajectria de evoluo que reflecte a interseco de duas histrias relativamente autnomas mas crescentemente interligadas a histria mais especfica da poltica de ordenamento do territrio e a histria mais genrica da avaliao de polticas pblicas. Como pano de fundo comum a ambas as histrias, encontramos, porm, os factores de mudana mais estruturais: a eroso crescente da concepo moderna, racionalista e positivista de Estado e de aco pblica, e a emergncia de concepes ps-positivistas, umas de natureza neoliberal e outras que apostam num Estado mais relacional, aberto a distintas formas de governana e a processos de democracia participativa e deliberativa.
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Estamos, no entanto, longe da afirmao generalizada de uma cultura de avaliao, em que esta se transforme numa prtica regular das instituies pblicas, numa aco eficiente de comunidades profissionais prprias e numa exigncia recorrente dos cidados. A efectiva apropriao de uma cultura de avaliao estratgica por parte das entidades com responsabilidades no domnio do ordenamento do territrio requer alteraes de valores, atitudes e comportamentos, quer dos decisores polticos, quer dos tcnicos da administrao, quer mesmo dos especialistas em avaliao. Essas alteraes confrontam-se, no entanto, com comportamentos de resistncia por parte de muitos membros daqueles grupos, e tambm com tenses entre distintas finalidades, abordagens e metodologias de avaliao associadas s vrias comunidades profissionais envolvidas. Num contexto de escasso debate terico sobre finalidades, princpios, conceitos e processos de avaliao, as lgicas corporativas de distintas comunidades profissionais, quase sempre de recorte disciplinar, nem sempre favorecem o trabalho colaborativo; antes alimentam a concorrncia entre si face a um mercado de reduzida dimenso mas com alguns segmentos muito dinmicos, associados a polticas e instrumentos de influncia Comunitria. Entre o seu passado fundacional e a influncia de outros domnios de poltica com grande exposio Comunitria e mesmo global, como o ambiente (o poder da norma, dos media e da opinio pblica) ou as polticas de coeso e competitividade da Unio Europeia (o poder do financiamento), a evoluo da avaliao em ordenamento do territrio depender, tambm, da capacidade de se desenvolverem comunidades profissionais especficas, abertas a concepes inovadoras de avaliao de polticas pblicas mas ao mesmo tempo focalizadas no ordenamento do territrio enquanto poltica pblica autnoma e renovada. Finalmente, a afirmao de uma nova cultura de avaliao no domnio do ordenamento do territrio beneficiaria ainda, como salienta Gonalves (2010, pp.370-1), da existncia de uma rede de entidades da sociedade civil, especificamente destinada a promover o avano dos conhecimentos em matria da avaliao de polticas pblicas com incidncia na organizao do territrio, com o duplo objectivo de superar a inaco do Estado e de promover uma avaliao poltica (e no apenas tcnica) e democrtica, que leve em conta os juzos dos cidados sobre essas polticas. Iniciativa tanto mais importante quanto ela concorre para a concretizao do imperativo de processos de avaliao baseados em formas de planeamento participativo e em concepes de planeamento explicitamente assentes em princpios, como a abertura e o pluralismo, e valores, como a equidade e a justia social (Cabral, 2010).

A AVALIAO COMO FACTOR DE MUDANA CULTURAL


A evoluo prxima da avaliao no domnio do ordenamento do territrio no deixar de reflectir o conjunto de resistncias e tenses referidas anteriormente, justificando que se atribua particular ateno aos processos de aprendizagem, inovao institucional e mudana social no contexto da produo e avaliao de polticas pblicas. Sanderson (2009) coloca, justamente, os processos de aprendizagem no centro do que designa por viso neomoderna da interveno das polticas pblicas. Ao contrrio do paradigma positivista moderno, que baseia a concepo, implementao e avaliao de polticas pblicas (policy-making) na aco racional e tcnica de
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Joo Ferro investigador principal do Instituto de Cincias Sociais, Universidade de Lisboa; gegrafo; doutor em Geografia. E-mail: joao. ferrao@ics.ul.pt Joo Mourato investigador ps-doutoral do Instituto de Cincias Sociais, Universidade de Lisboa; arquitecto; doutor em Planeamento Urbano. E-mail: joao.mourato@ ics.ul.pt Artigo recebido em janeiro de 2011 e aprovado para publicao em fevereiro de 2011.

especialistas e decisores, a viso que Sanderson designa por neomoderna coloca a nfase nos processos de policy-learning. Lidando com sistemas polticos, institucionais, sociais e econmicos complexos, abertos a presses externas e em permanente mudana, o xito das polticas pblicas depende da capacidade de se aprender e inovar atravs da experimentao e de processos de comunicao baseados no dilogo e na argumentao, e no apenas em mais e melhor informao e conhecimento. luz da viso defendida por Sanderson (2009), os processos de avaliao da poltica pblica de ordenamento do territrio devem ganhar uma nova ambio e uma maior centralidade. Por um lado, a ambio de adoptar uma viso holstica das diversas componentes referidas conformidade legal e tcnica; preveno de impactes; dinmicas e tendncias territoriais; processos e prticas e de mobilizar distintos tipos de actores, com conhecimentos e interesses diversos, no mbito dos exerccios de avaliao. Por outro, atribuir aos exerccios de avaliao a misso de contribuir para que, entre os efeitos que se visa desencadear no mbito das polticas ou instrumentos em avaliao, se incluam alteraes duradouras de crenas, valores, competncias e comportamentos que proporcionem processos de aprendizagem, inovao institucional e reforo da cidadania, e que permitam polticas pblicas mais eficientes, justas e democrticas. Em suma, e no que diz respeito poltica de ordenamento do territrio, a avaliao deve contribuir para e, simultaneamente, exige uma tripla mudana cultural: uma cultura organizacional mais orientada para a democratizao dos processos e a pertinncia dos resultados por parte das entidades da administrao pblica, uma cultura de territrio mais respeitadora do interesse comum e dos direitos constitucionalmente consagrados por parte dos cidados e, ainda, uma cultura de poltica de ordenamento do territrio mais eficiente e resiliente face aos efeitos perversos do mercado e mesmo de outras polticas pblicas por parte das comunidades profissionais envolvidas. Isto significa que a evoluo da avaliao da poltica do ordenamento do territrio no pode ficar exclusivamente refm de estmulos coercivos, de natureza legal ou regulamentar, por muito adequados e justificados que eles sejam. Os exerccios de avaliao devem resultar, paralelamente e cada vez mais, de estmulos de outra natureza, consequncia de uma maior maturidade em termos de reflexividade institucional, exigncia cvica e competncia profissional. Entender, de forma articulada, as circunstncias que justificam os exerccios de avaliao, as condies e modos de os concretizar, e os efeitos da decorrentes nas alteraes das polticas ou instrumentos em avaliao constitui, assim, uma prioridade que decisores polticos, membros das comunidades profissionais envolvidas no ordenamento do territrio e populao em geral no podem ignorar. A reconstituio da evoluo da avaliao da poltica de ordenamento do territrio em Portugal permite realar o modo como a trajectria percorrida foi sendo moldada, ao longo do tempo, por contextos polticos e institucionais, paradigmas sobre o papel do Estado e das polticas pblicas, tenses entre comunidades profissionais e instituies com culturas e interesses distintos, relaes de poder entre actores com capacidades, conhecimentos e valores diferentes e, sobretudo, desiguais. Na verdade, a avaliao no domnio do ordenamento do territrio, como em qualquer outra esfera da aco pblica, no pode ser reduzida a um conjunto mais ou menos completo e sofisticado de procedimentos legais, tcnicos e administrativos. Ela um factor decisivo para tornar a poltica de ordenamento do territrio mais inteligente, reconhecida e desejada, e por isso, com maior valor pblico e socialmente mais til.

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Public policy evaluation in Portugal is two decades old and arose as a response to external demands (European Union funding or legal requirements). Evaluation in spatial planning, not a formal EU competency, followed its own particular evolutive course specially comparing to other policies more exposed to normative exogenous factors. Throughout its development its aims become broader, from a simple assessment of policy conformity to a pre-emptive impact assessment and later to an evaluation of territorial dynamics, and planning processes and practices. This reflects the paradoxical Europeanisation of a policy outside the scope of EU competencies and the rise of new evaluation and spatial planning paradigms. By examining the Portuguese case, this paper contributes to the debate of the role of public policy evaluation as a factor for culture change in organisations, epistemic communities and citizens against the backdrop of a growing dispute of the modern and rationalist idea of State.

Abstract

Keywords

Public policy evaluation; spatial planning; policy-learning; institutional innovation; culture change; Portugal.

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TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA


Novas Dinmicas Espaciais, Esfera da Vida Pblica e Sistema de Espaos Livres
Denio M. Benfatti Eugenio F. Queiroga Jonathas M. P. Silva R e s u m o O trabalho reflete sobre as novas formas de expanso e crescimento metropolitano, associando-as a transformaes igualmente importantes na esfera da vida pblica. A expresso cotidiana desse processo de expanso e crescimento se deixa transparecer a partir de dois movimentos complementares. De um lado, o aumento em nmero e extenso dos deslocamentos cotidianos de uma comunidade a outra em um mesmo ambiente metropolitano. De outro, reflete as transformaes resultantes do modo de vida metropolitano: horrios variveis e flexveis, individualizao das prticas de produo e consumo. Temos como objeto desta reflexo a Metrpole de Campinas como parte do territrio metropolitanizado que ocorre no entorno da capital paulista. Nossa hiptese que essas transformaes no se restringem a novas denominaes de um processo ampliado de urbanizao, mas que essas transformaes tm engendrado novos padres e espaos de sociabilidade e, mais do que isso, um modo de vida e produo especficos. Nesta reflexo, interessa-nos mostrar como essa nova dinmica afeta a esfera da vida pblica e a definio e constituio dos sistemas de espaos livres. P a l a v r a s - c h a v e Megalpole; urbanizao fragmentada; esfera da vida pblica; espao pblico; sistema de espaos livres. NOVAS CONDIES DE URBANIZAO DAS METRPOLES
O crescimento das grandes aglomeraes urbanas, em sua forma contempornea, coloca problemas administrativos, sociais e culturais cada vez mais importantes e diversos daqueles de perodos anteriores. Nos ltimos 30 anos, o tempo urbano afasta-se de seus referenciais tradicionais, distanciando-se daqueles definidos pela cidade industrial e entrando na era dos servios.1 Os horrios flexveis, o trabalho temporrio, o trabalho noturno tm produzido significativas modificaes na vida urbana: a individualizao das prticas de produo e consumo, a diversidade das formas de ativao dos laos familiares, organizados a partir de maior autonomia dos ritmos de vida de cada um. Com isso, os horizontes da vida cotidiana foram consideravelmente ampliados. Os cidados ou, em sua maioria, apenas consumidores atualmente tm concedido prioridade a uma abertura maior de suas possibilidades espaciais, ou seja, tem-se concedido a possibilidade de escolhas locacionais que, mesmo significando um gasto maior em termos de deslocamento cotidiano (residncia, trabalho e lazer), permite um nmero maior de escolhas.
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1 Para Secchi (2006, p.145), as transformaes referentes metrpole contempornea j se anunciavam desde a dcada de 1950. J no fim dos anos 50 do sculo XX, em um momento de exame crtico dos resultados obtidos durante a reconstruo blica, aos olhos de muitos estudiosos, a cidade europeia mostravase inesperadamente diferente e de difcil compreenso, menos facilmente apreensvel em imagens e figuras coerentes. Essa passagem vir apontada nos anos seguintes como a transio de uma sociedade simples a uma sociedade complexa.

TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA

2 Desde 2005, encontra-se em tramitao na Assembleia Legislativa de So Paulo Projeto de Lei que institui a Regio Metropolitana de Sorocaba. Pelo Projeto, a RMS conter 16 municpios, que apresentam mais de 1,5 milho de habitantes (estimativa de 2009). A Regio Administrativa de Sorocaba possui o quarto maior PIB do Estado de So Paulo, atrs da Regio Metropolitana de So Paulo e das Regies Administrativas de Campinas e So Jos dos Campos.

Esta movimentao socioespacial tem influncia significativa e diversa sobre diferentes escalas do territrio urbanizado. Por um lado, do ponto de vista da expanso metropolitana, das escolhas locacionais referentes habitao e ao emprego, o habitante metropolitano amplia significativamente seu raio de ao e de influncia. Tomando o caso da macrometrpole de So Paulo, aqui includas as regies metropolitanas de Santos, Campinas e Sorocaba,2 os limites do novo ambiente urbano-metropolitano atingem um dimetro superior a 250 km. Por outro, com relao vida cotidiana, estas novas dimenses influem no somente sobre o uso dos espaos urbanos como tambm sobre a concepo dos novos espaos destinados a acomodar a vida pblica. Novas dimenses metropolitanas, novas possibilidades de comunicao e mobilidade, que geram novas formas de sociabilidade. Nesse novo ambiente urbano em formao, os territrios urbanizados oriundos de uma concepo de tempo mais estvel encontram-se deslocados em relao aos novos territrios que resultam dos movimentos da sociedade: expanso e fragmentao urbana em escalas mais amplas supra-metropolitanas, regionais , com localizao do emprego mais distanciada do local de residncia, novas formas de mobilidade, tecnologias de telecomunicao, funcionamento em redes, etc. Atualmente, no lugar de cidades relativamente mais ordenadas e dentro de limites mais facilmente perceptveis, lidamos com nebulosas urbanas e limites incertos, em que os deslocamentos no mais obedecem a fronteiras administrativas ou polticas. Esses fatos sugerem a ideia de uma sociedade urbana que estendeu enormemente no territrio seus movimentos cotidianos e cclicos (Boeri, 2003, p.364). Essa situao encontra ressonncia e significado em parte considervel da populao urbanizada no entorno de grandes aglomeraes, especialmente quando se tem em conta que mais da metade da populao brasileira do estrato de renda C, com renda familiar entre 3 a 8 salrios mnimos. Maior significado ainda se evidencia quando se trata das vivncias do interior paulista megalopolitanizado, em boa parte j integrado ao mundo das compras a crdito, ao uso do automvel, aos passeios nos shoppings, s lan houses e aos cursos universitrios noturnos. Figura 1 Macrometrpole: rede de vias expressas.

Desenho: Jonathas Magalhes sobre bases: Instituto Geogrfico e Cartogrfico IGC, Departamento de Estrada de Rodagem DER e Emplasa 2007.
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As formulaes tericas, as hipteses conceituais a respeito dessa movimentao da sociedade, em termos culturais, de modo de vida e de sua distribuio espacial configuram ainda um terreno recente e pouco consolidado. Este ensaio, apesar de integrar uma pesquisa mais ampla,3 no trata aqui de enfoques submetidos comprovao emprica, mas aborda questes conceituais e as apresenta a partir de um cotejo com uma realidade especfica, que a regio metropolitana de Campinas, de tal forma que possamos contribuir para a reflexo terico-conceitual. Nos ltimos 20-30 anos, ganhou fora uma tese relacionada s metrpoles tradicionais, especialmente as dos pases europeus, formadas ainda na passagem dos sculos XIX para o XX, de que o perodo de crescimento dessas grandes cidades havia terminado, e que, aps dcadas de crescimento urbano associado metropolizao, estaramos na iminncia de uma inverso da tendncia secular da emigrao campo-cidade (Ascher, 1995, p.17). Essa tese, guardadas as especificidades do contexto brasileiro, repercutiu em nosso meio acadmico e profissional pelo fato, entre outros, de que algumas das condies ali explicitadas poderiam ser verificadas para as grandes metrpoles brasileiras. Se correta, a afirmao poderia significar um renascimento demogrfico das cidades mdias e pequenas. Entretanto, as duas pontas desse prognstico, tanto no caso europeu quanto no brasileiro, puderam ser verificadas apenas parcialmente. De um lado, o decrscimo de populao e atividade ocorre apenas em alguns setores e partes centrais das metrpoles. De outro, o renascimento das cidades pequenas e mdias no pode ser considerado de forma generalizada, e sim como um fenmeno mais fortemente associado localizao dessas em ambiente metropolitano. Quando analisamos os dados de populao da Regio Metropolitana de Campinas (RMC), possvel identificar essa tendncia: das 19 cidades que compem a regio, 17 delas apresentaram crescimento significativamente superior ao da cidade central, Campinas. Apenas uma das cidades, Santa Brbara dOeste, situada na periferia da regio metropolitana, mais prxima a Piracicaba, e que no faz parte dos principais fluxos rodovirios, apresentou crescimento inferior. De fato, nas cidades centrais das regies metropolitanas, no seu todo ou em setores especficos, possvel verificar, nas ltimas dcadas, um esvaziamento tanto funcional quanto populacional, ou, de forma menos drstica, possvel constatar a desacelerao de suas taxas de crescimento, fato que pode ser verificado igualmente para as cidades de So Paulo, Campinas e Santos. Segundo a Fundao Seade (Folha de So Paulo, 18.2.2008), entre 1996 e 2007, enquanto o centro expandido da cidade de So Paulo perde populao equivalente a uma cidade de Santos (450 mil habitantes), a periferia da cidade ganha cerca de 1,2 milho de habitantes. Por sua vez, do ponto de vista das migraes intrametropolitanas, o jornal O Estado de So Paulo, j em sua edio de 17.1.1997, estampava em uma matria sobre demografia a seguinte manchete: So Paulo perde populao para cidades vizinhas. De fato, os dados do IBGE indicavam que, entre 1991 e 1996, as cidades de So Paulo e Campinas cresceram apenas 1,0% ao ano. Segundo a matria do jornal, Os moradores das grandes cidades mudaram-se para municpios vizinhos que oferecem imveis mais baratos ou melhores condies de vida. Por outro lado, trabalhadores vindos de outras cidades e Estados no conseguem se fixar nas cidades centrais dessas metrpoles e contribuem para o aumento de populao de municpios perifricos como Guarulhos e Indaiatuba.4

3 O texto em questo foi elaborado como parte dos resultados do Projeto Temtico intitulado Os Sistemas de Espaos Livres e a Constituio da Esfera Pblica Contempornea no Brasil.

4 Guarulhos integra a regio metropolitana de So Paulo. Indaiatuba integra a regio metropolitana de Campinas.

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TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA

Quadro 1 RMC: Evoluo da populao 2000/2010. Nome do municpio


1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Total da populao
2000 182.300 33.124 969.396 44.355 10.033 7.211 152.523 147.050 81.197 29.597 37.340 42.071 51.326 35.219 170.078 18.124 196.723 82.973 47.215

Total da populao
2010 210.701 44.270 1.080.999 58.821 15.719 11.292 192.225 201.848 101.450 44.331 48.971 51.278 82.150 41.549 180.148 20.635 241.437 106.968 63.685

Tx. Geom. de Cresc./Pop. (em % a.a.)


1,45 2,97 1,10 2,87 4,60 4,58 2,37 3,23 2,26 4,12 2,77 2,01 4,81 1,68 0,58 1,32 2,09 2,57 3,05 2000-2010

% de Cresc./
2000/2010 15,57% 33,65% 11,51% 32,61% 56,67% 56,59% 26,03% 37,26% 24,94% 49,78% 31,15% 21,88% 60,05% 17,97% 5,92% 13,85% 22,72% 28,92% 34,88%

Americana Artur Nogueira Campinas Cosmpolis Engenheiro Coelho Holambra Hortolndia Indaiatuba Itatiba Jaguarina Monte Mor Nova Odessa Paulnia Pedreira Santa Brbara dOeste Santo Antnio de Posse Sumar Valinhos Vinhedo TOTAL RMC

2.337.855

2.798.477

1,82

19,70%

Fonte: AGEMCAMP Agncia Metropolitana de Campinas. Campinas, 2011.

Na anlise desses territrios urbanizados em seu conjunto, portanto, no se verifica perda de populao e atividade, e sim uma reorganizao em favor de cidades menores e cada vez mais distantes, situadas dentro de um mesmo funcionamento metropolitano: migraes alternadas e relaes econmicas e sociais cotidianas em um mesmo espao metropolitano. Essas transformaes expressam, na verdade, uma recomposio funcional e social dos espaos metropolitanos (Ascher, 1995, p.19). Observa-se, mesmo, a formao de uma entidade urbana nova, a megalpole, que inclui e transcende as formaes metropolitanas, constituindo amplo territrio de alta densidade tcnico-cientficoinformacional e comunicacional. No caso brasileiro, a Megalpole do Sudeste inclui no apenas a formao macrometropolitana paulista, mas o eixo Rio-So Paulo, pores do Sul de Minas (de Juiz de Fora a Poos de Caldas), e avana pelas principais rodovias paulistas conectando fortemente So Paulo e Campinas a Ribeiro Preto, a So Carlos e Araraquara, a Sorocaba, a So Jos dos Campos, para citar apenas os principais centros regionais j claramente integrados no processo de megalopolizao do Sudeste (Queiroga; Benfatti, 2007a).

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SINTOMAS DA MEGALOPOLIZAO: RELATOS DE SO PAULO E CAMPINAS


A rdio CBN, com estaes retransmissoras em So Paulo, Campinas, Rio de Janeiro e outras cidades, todas as manhs, d a medida do movimento pendular que anima a megalpole do Sudeste. No rdio do carro, nas primeiras horas da manh, o noticirio nos anima ou desanima com as dezenas de quilmetros de engarrafamentos ou reduo de velocidade. Salvo algum acidente, a razo observada o excesso de veculos que, na realidade megalopolitana, se manifesta em diferentes situaes e formas. Dos que acessam So Paulo, vindos do interior pelas rodovias dos Bandeirantes, Anhanguera e Castelo Branco, e que, logo na chegada, se deparam cotidianamente com alguns quilmetros de congestionamento. Do mesmo modo as emisses do rdio informam, aos que partem de So Paulo e tambm da rodovia Presidente Dutra, a partir de So Jos dos Campos, com destino ao interior do Estado, que em Campinas as entradas principais da cidade tambm apresentam problemas de circulao. A rdio, como um elemento gil de comunicao e prestao de servios, nos fornece a representao, ou melhor, uma medida do territrio vasto compreendido por um descontnuo de mancha urbanizada, mas um contnuo de relaes socioeconmicas e culturais. Essa no a realidade dos milhes que habitam a megalpole; mas, sua existncia enquanto fato urbano cotidiano exerce influncia direta e indireta sobre parte importante de alguns desses milhes, e no somente aqueles que vivem, trabalham e tm no seu dia a dia um territrio atualmente expandido para algo em torno de 150 quilmetros a partir da capital paulista, ou mesmo a partir de Campinas ou So Jos dos Campos. O congestionamento mdio de cerca de 3 a 5 quilmetros que pode ser verificado todas as manhs nas rodovias que chegam a So Paulo uma das sobredeterminaes desse fenmeno. Aparentemente, os commuters como denominado na expresso inglesa o contingente de cidados envolvidos diretamente com esse fenmeno , ainda no estatisticamente mensurados, so relativamente poucos quando comparados com o conjunto de habitantes da metrpole. Entretanto, a movimentao cotidiana desses commuters importa sobre todo o conjunto da circulao e, consequentemente, afeta o conjunto dos habitantes da megalpole. O morador de So Paulo envolvido diretamente nesse contingente , por certo, um dos causadores do congestionamento da metrpole de Campinas. Do mesmo modo, os moradores dos condomnios fechados de Campinas e de seu entorno metropolitano Valinhos, Vinhedo, Souzas, Joaquim Egdio so contribuintes e corresponsveis pelos problemas de circulao na capital do Estado. Canalizado a partir das grandes rodovias, dos anis virios e das avenidas expressas, o fluxo de veculos irradia quantidade e problemas para todo o sistema virio estrutural dessas duas cidades-metrpole. Assim, o noticirio dirio sobre a circulao na megalpole como servio de utilidade pblica revela-se uma importante representao da nova realidade urbana e de um novo modo de vida de caractersticas megalopolitanas. Por cobrirem um raio de 150 quilmetros a partir do centro da capital paulista, essas emisses radiofnicas englobam as chegadas e sadas de So Paulo e Campinas como se tratassem de um nico complexo urbano, o que de fato est ocorrendo. Portanto, informam no somente o morador da megalpole, cuja referncia do dia a dia abrange informaes de um raio de hora e meia a duas horas, sobre transporte automotivo, como tambm todos aqueles que indiretamente so afetados por esse novo modo de vida.
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TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA

NOVOS PARMETROS DE MOBILIDADE E TRANSFORMAES ESTRUTURAIS DA METRPOLE


No passado recente, incio do sculo XX, a circulao era feita predominantemente por bondes e pelos trens de subrbio. Em razo do alto custo dessas modalidades e da baixa capacidade e rapidez de ampliao, a expanso urbana foi, por algum tempo, controlada por esses meios de transporte, gerando configuraes urbanas relativamente compactas. Foi o que ocorreu no incio com as expanses de So Paulo e Campinas. Com o declnio do transporte sobre trilhos e o advento do nibus e do transporte individual, as cidades conheceram um crescimento mais espraiado, tendo ainda como base e referncia os centros tradicionais das cidades. Atualmente, a situao vem sendo modificada radicalmente. certo que Campinas e So Paulo so cidades que ainda crescem vinculadas a modalidades de deslocamento indutoras de um crescimento com certo grau de continuidade e coeso nibus, metr e trem de subrbio (estes dois ltimos, apenas para So Paulo) , mas a extenso e a descontinuidade das metrpoles em seu funcionamento contemporneo esto ligadas s redes virias de circulao rpida e disseminao do uso do automvel e dos nibus fretados, cuja circulao nas ruas dessas metrpoles j se tornou um novo problema urbano.5 Figura 3 Regio Metropolitana de Campinas: comparao da rea urbanizada 1989 e 2000.

5 No caso de So Paulo, em razo da dimenso alcanada por esse tipo de transporte, a Secretaria Municipal de Transportes-SMT se viu obrigada, com a Portaria n.58/09, a estabelecer regras especficas para a atividade de fretamento no Municpio.

Fonte: Base cartogrfica: Embrapa. Interpretao do mosaico de imagens do satlite Landsat ETM 7, 1989 e 2000. In: Caiado, Maria Clia Silva & Pires, Maria Conceio Silvrio, 2006.

No caso da metrpole de Campinas, em sua relao com a megalpole, a rede de circulao rpida toma corpo, principalmente, nas rodovias Anhanguera, Dom Pedro e Bandeirantes; esta ltima, por ser uma rodovia segregada, favorece ainda mais a expanso metropolitana de forma descontnua. A circulao por essas vias expressas, como possvel constatar pelo excesso de veculos divulgado nas emisses radiofnicas, aumentou muito nos ltimos 20 anos, e d a medida das possibilidades de colonizao do ambiente metro34 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

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politano. Sua maior ou menor abrangncia e extenso territorial esto condicionadas pela velocidade de deslocamento, que ser tanto maior quanto maior for a velocidade, considerando um mesmo intervalo de tempo. Atualmente, a referncia mdia desse intervalo para a regio de Campinas varia entre uma hora e meia e duas horas, o que significa que a colonizao a partir dessa metrpole chega facilmente at So Carlos e, evidentemente, at So Paulo. Portanto, o alongamento dos deslocamentos cotidianos faz transparecer no apenas o crescimento e a expanso da metrpole, mas indica tambm a forma como ocorre esse crescimento: de um lado, por expanso da mancha urbanizada, mantendo ainda alguma continuidade e adicionando novos subconjuntos urbanizados e, por outro, com descontinuidade e mudana de escala da metrpole, regido por movimentos cotidianos e cclicos. Em razo desses processos, possvel encontrar e identificar elementos de natureza metropolitana em territrios no contguos e aparentemente no metropolitanos. Isso visvel tanto na incorporao de municpios como Hortolndia, Indaiatuba, Valinhos, Sumar, entre outros, ou situaes mais recentes, como os novos condomnios situados no entorno de Campinas e municpios vizinhos. Nesse contexto urbano, complexo e contemporneo, possvel ampliar o debate sobre a esfera da vida pblica contempornea e suas relaes com o sistema de espaos livres,6 o que se apresenta nos tpicos seguintes.

NOVAS DINMICAS ESPACIAIS: INDCIOS E HIPTESES


O objeto desta reflexo, como vimos, refere-se s novas formas de expanso e crescimento metropolitano. Como decorrncia, procuramos associ-las s novas formas de expresso da esfera da vida pblica, relacionando os fenmenos aqui descritos com formas de sociabilidade, modificaes na vida pblica urbana e suas sobredeterminaes em relao aos espaos de uso pblico. Toma-se como hiptese que essas transformaes no se resumem a novas denominaes para caracterizar um processo ampliado de urbanizao conurbao, urbanizao dispersa, fragmentada, megalpole , mas que constituem um modo de vida e de produo especficos (Ascher, 1995, p.33), fundados nas novas redes de comunicao e nas novas prticas cotidianas cada vez mais individualizadas. Tudo isso em sobreposio de prticas espao-temporais, em que o convvio, o encontro se do em muitas esquinas, das ruas, das praas, das praas de alimentao, das redes de relacionamento na Internet. Esse espao e tempo urbanos articulam e conflitam o novo e o velho, o lugar e o mundo, o pblico e o privado, o trabalho e o cio, as ordens hegemnicas e as tticas para atravesslas cotidianamente, os controles informacionais e as prticas comunicacionais. Essa nova dinmica, com suas manifestaes sociais e individuais, estaria, por um lado, provocando transformaes no uso do espao pblico e, por outro, engendrando novos espaos de circulao e sociabilidade, colocando em xeque as tradicionais hierarquias urbanas: os sistemas de circulao e transportes, os sistemas de produo e consumo, e os sistemas de espaos livres. Nas metrpoles que dispem de sistemas de transportes rpidos, sua organizao tende a favorecer a centralizao dos fluxos a partir de grandes plataformas de circulao e transporte, gerando, com isso, novas organizaes e hierarquias urbanas. Na medida
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6 Adota-se o conceito de espao livre conforme proposto por Magnoli (1982), ou seja, so todos os espaos abertos, livres de edificao; neles se incluem, por exemplo: ruas, praas, parques, quintais, praias, mangues, florestas, dunas, etc. Tais espaos constituem relaes complexas, criando verdadeiros sistemas, na acepo moriniana do termo; ou seja, dotados de organizao, estrutura e dinmica processual dialtica (sistemas de sistemas totalidade e particularidade).

TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA

em que praticam o ponto a ponto, segundo o princpio do efeito tnel (Ascher, 1995), convergem para diminuir ou mesmo anular a importncia das localizaes intermedirias, favorecendo a concentrao da dinmica metropolitana sobre os ns desse sistema. Em metrpoles como Campinas, onde ainda no existe esse tipo de infraestrutura, a centralizao dos fluxos tem menor influncia relativa (terminais de nibus urbanos e interurbanos), e as transformaes das hierarquias tradicionais so influenciadas por elementos difusos, em razo do transporte individual, dos nibus fretados e da individualizao das prticas de produo e consumo. Portanto, as novas hierarquias apresentariam, no contexto da metrpole de Campinas, uma complexidade distinta, difusa, tornando mais difcil tanto sua definio geogrfica quanto sua representao. Estas novas condies socioespaciais relativas megalpole tm influncia significativa no somente no uso dos espaos urbanos, mas tambm na definio de quantidades, de localizao e de concepo de novos espaos destinados s atividades que ocorrem cada vez mais em razo de uma nova mobilidade urbana. Com isso, os primeiros indcios nos indicam o enfraquecimento do significado dos espaos urbanos tradicionais de encontro, dos espaos pblicos. Em contrapartida, estaria ocorrendo certa privatizao da cidade, em que os espaos de vivncia estariam sendo associados a espaos particulares, de carter coletivo e gesto privada. Portanto, ao relacionar os aspectos de apropriao contempornea dos espaos de sociabilizao, apontados por diferentes autores (Huet, 2001; Queiroga et. al., 2009; Reis, 2006), com o processo de uso e ocupao territorial em curso, possvel identificar indcios de novos paradigmas a serem considerados. Dentre os novos paradigmas, est, por exemplo, a questo da escala megalopolitana que, por sua prpria natureza, no respeita os limites administrativos, os limites municipais. Por outro lado, a preocupao com os recursos naturais e a busca por um equilbrio ambiental, valores que tambm no respeitam os limites municipais, tem emergido nos ltimos anos como uma nova forma de influir diretamente sobre os processos de uso e ocupao do territrio, provocando transformaes na paisagem e no ambiente.

PAISAGEM E AMBIENTE: A NATURALIZAO DAS ESCOLHAS


A metrpole ou megalpole, conforme descritas e definidas neste trabalho, do ponto de vista da gesto, , no mnimo, complexa. Apesar de algumas tentativas de constituio de uma coordenao das atividades na escala da metrpole, nenhuma autoridade global de gesto existe de fato. Isso no um problema exclusivo das metrpoles brasileiras, mas uma dificuldade que afeta indistintamente essa forma de aglomerao em diferentes pases. No entanto, ela existe, e funciona, com crises, incoerncias e custos sociais e ambientais. No h, porm, como negar que, nos ltimos anos, a preocupao com o ambiente generalizou-se, e foi inserida em diferentes reas da atividade humana. Na verdade, a preocupao ambiental no assim to recente; existe h algumas dcadas, entretanto, por um bom tempo, sua manifestao foi marginal. As restries ambientais no eram mandatrias. Atualmente, mesmo com dificuldades de diferentes nveis, possvel afirmar que elas comeam a influenciar de forma objetiva e legal a ocupao do territrio. No que diz respeito ao urbanismo e ao planejamento urbano, as questes relativas paisagem
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e ao ambiente tm estado presentes de forma crescente nos debates na academia e na sociedade. A esse respeito, Ascher (1995, p.257-8) nos d algumas indicaes de como essa transformao aproxima ambiente, paisagem e urbanismo:
[...] no momento em que as referncias a uma cidade ideal perderam sua fora e que os postulados ideolgicos que forneciam os modelos de cidade esto em crise, os paisagistas aparecem como os nicos a ter princpios suficientemente gerais para fornecer os conceitos para as grandes operaes estruturantes: o respeito paisagem, a adequao geografia do lugar, a considerao do lugar, a variedade de espcies, etc. Assim, a inscrio da cidade na paisagem e a integrao da paisagem no projeto de urbanismo aparecem como os princpios urbansticos largamente compreensveis e aceitveis pelos diversos atores.

De fato, no contexto francs, nas discusses mais recentes sobre Le Grand Paris, possvel encontrar diferentes manifestaes nesse sentido, em que a paisagem ganha importncia na definio do futuro da grande aglomerao.7 A propsito das afirmaes citadas e tomando como base a realidade brasileira, o fato de atualmente existirem critrios e restries legais relativos preservao do ambiente natural, consubstancia, entre ns, a possibilidade de interferir efetivamente sobre o territrio. Entretanto, ainda estamos longe da definio de grandes partidos paisagsticos para a metrpole; os planos mais recentes para Campinas (2006), por exemplo, abordam de forma extremamente tmida esta questo. Portanto, a observao dos atuais critrios ambientais tem a qualidade de provocar a incorporao de quantidades significativas de espaos livres, principalmente nas reas de expanso do territrio urbanizado. Por outro lado, esses mesmos critrios ambientais, em seu formato legal, no trazem implcitas as formas de incorporao desses novos espaos livres estrutura urbana e paisagem da cidade. Por enquanto, o que temos uma nova complexidade: a preservao de espaos com critrios e qualidades ambientais e paisagsticos, sem que, com isso, estejam garantidas a existncia da paisagem e sua publicidade. Preservam-se, portanto, espaos de futuro, espaos de possibilidade. Neste sentido, so importantes as acepes otimistas de Secchi, no exatamente como representao, mas principalmente como possibilidade de construo de um futuro (Secchi, 2006, p.179):
O futuro ser provavelmente marcado por uma conscientizao, cada vez maior, de nossas responsabilidades em relao ao ambiente, seja nos seus aspectos mais gerais e difusos, indicados normalmente com o termo global change, seja nos seus aspectos mais especficos e locais, como a tutela do risco hidrogeolgico ou a defesa contra qualquer tipo de poluio. [...] Isso introduzir, no espao dilatado da cidade contempornea, novos materiais, modificando-lhe a imagem. [...] Alm do projeto de algumas vastas reas protegidas, concebidas como grandes reservas naturais, e de uma rede de grandes corredores ecolgicos que as interligam, talvez nos convenamos tambm a enfrentar o grande tema da naturalidade difusa.

7 Ver a esse respeito o nmero 376 da revista LArchitecture dAujourdhui, fevereiro-maro, 2010, totalmente dedicado s discusses sobre a Grande Paris, em que dez equipes de arquitetos e outros especialistas apresentam propostas para o futuro da megalpole.

Esta argumentao refora a importncia do momento atual, totalmente propcio a naturalizar algumas escolhas e introduzir critrios socioambientais como parmetros de um novo urbanismo. Os termos e os temas que a insero da paisagem e do ambiente trazem implcitos esfera da vida pblica, espaos livres e paisagem na era da megalpole so, entretanto, de complexidade bem maior que a simples definio de reas livres, praas e largos. Ainda nos encontramos em debates tendo como referncia a Lei Federal
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TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA

n.6.766/79, ou seja, um marco legal de parcelamento do solo desatualizado quando as questes envolvem ambiente, paisagem e a metrpole contempornea. Assim, o estudo das transformaes engendradas pela metrpole sobre o movimento cotidiano de seus habitantes, sua relao com os novos espaos de vivncia e de preservao de fundamental importncia quando o assunto a paisagem e o sistema de espaos livres.

MEGALPOLE: ESFERA DA VIDA PRIVADA E ESFERA DA VIDA PBLICA


A discusso envolvendo a esfera da vida pblica na contemporaneidade remete, necessariamente, ao seu complementar e aparente oposto, a esfera da vida privada. Do ponto de vista urbanstico, a oposio entre a esfera da vida privada (a habitao, a intimidade) e a esfera da vida pblica, de meados do sculo XIX at incio do sculo XX, evocou os espaos de uso pblico em grande parte produzidos pelo setor pblico as passagens comerciais, as galerias, muito comuns no sculo XIX, eram espaos privados de uso pblico, gerados para a coletividade , mas sem utilizar a denominao genrica de espao pblico, e muito menos esfera da vida pblica. Tratava-se mais propriamente de ruas, praas e parques. Posteriormente, com a Carta de Atenas, o urbanismo moderno nos traz novas noes, introduzindo as de espaos verdes, superfcies livres, instalaes comunitrias, espaos de lazer e recreao e, com elas, surgiu uma impreciso at ento inexistente entre os domnios privado e pblico, que em parte permanece at hoje. Os espaos livres pblicos, ou os espaos de domnio pblico, at ento, segundo Bernard Huet (2001, p.147-8), atuavam como estruturadores do espao privado; eram ordenadores dos objetos arquitetnicos. Com o urbanismo moderno, so transformados em espaos residuais. No Brasil, segundo Sergio Luiz Abraho, essa discusso envolvendo a expresso espao pblico e seus diferentes significados aparece claramente nas apresentaes do Seminrio Internacional Centro XXI, realizado em So Paulo, em outubro de 1995. Participaram desse seminrio os principais mentores e articuladores de algumas das mais notrias intervenes ocorridas naqueles anos em cidades europeias, como Paris, com Bernard Huet e, principalmente, Barcelona, com Jordi Borja e Manuel de Sol-Morales (Abraho, 2008, p.44). De modo geral, os autores das apresentaes desse seminrio deixam claras sua posio e a importncia por eles atribuda ao espao pblico enquanto elemento estruturador da cidade. Entretanto, importante ressaltar e diferenciar duas concepes que protagonizaram de forma marcante esse seminrio, e que so importantes na reflexo proposta por este texto. Para Jordi Borja, o espao pblico no era o espao residual, compreendido entre a fachada e a rua, nem o vazio considerado pblico apenas por razes jurdicas e/ou ambientais, mas sim o espao cidado: espao urbanstico, cultural e poltico, cuja configurao espacial considerava de fundamental relevncia para a forma da cidade (ibidem, p.48). J Sol-Morales defendeu a manuteno e requalificao de todos os espaos que conformavam o cotidiano de uma sociedade, independentemente de serem de domnio pblico ou no (ibidem, p.55). Com este posicionamento, propunha intervir nos lugares por ele identificados como espaos coletivos: um tecido que, como os espaos pblicos, configuravam os itinerrios mestres da vida do cidado (Sol-Morales, 2001, p.102).
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A introduo dessa questo ganha sentido, em nosso entender, quando constatamos que algumas dessas posturas em relao a espao pblico e esfera da vida pblica perdem relevncia ou podem ser relativizadas quando se trata de manifestaes contemporneas. Nesse novo contexto, a oposio pblico-privado, em seu sentido mais amplo de esfera pblica e esfera privada, vai muito alm da oposio interior-exterior, espao livre-espao edificado. A relao da esfera da vida pblica contempornea com os espaos livres tornou-se mais complexa. A recomposio espacial das atividades de um cotidiano engendrado como parte do significado de megalpole retira parte da inter-relao tradicional entre esfera da vida pblica e os espaos livres de carter pblico. Esse novo entendimento da inter-relao entre esfera da vida pblica e os espaos livres de uso pblico visivelmente influenciado por uma srie de elementos que caracterizam o modo de vida contemporneo em universo megalopolitano. Essa distino fundamental para que no se generalizem solues para universos e situaes em que o problema ainda no existe. Isto posto, podemos indicar alguns dados e/ou elementos que tm concorrido para modificar a inter-relao entre esfera pblica e espaos livres de uso pblico: A incorporao ao ambiente privado, habitao, de funes que em outros tempos eram realizadas em espaos exteriores: 1) o trabalho, que mesmo para atividades tercirias tradicionais (bancrios, jornalistas, etc.), pode atualmente ser realizado em casa, no mbito da esfera privada; 2) o lazer, em que a televiso toma lugar do cinema; 3) a Internet limitando os encontros fsicos, tanto pessoais como comerciais. A mobilidade crescente de parte da populao (estratos de renda A, B e parte da C) e o enfraquecimento das relaes sociais de proximidade, tornando obsoletos, do ponto de vista da vivncia e utilizao, uma parte dos espaos pblicos de vizinhana e os equipamentos de bairro. No so raras as reclamaes, sobretudo em bairros de renda mdia e alta de baixa densidade, de que praas so locais abandonados ou mal utilizados, tornando-se perigosos e indesejveis.8 Do ponto de vista da construo e da gesto dos espaos que gozavam de estatuto essencialmente pblico, tambm ocorrem redefinies significativas: O desenvolvimento de novas infraestruturas possibilitando deslocamentos mais rpidos, seja por meio de transporte individual, seja por meio de coletivo (rodovias e vias expressas); As concesses (cada vez mais numerosas) iniciativa privada de servios que eram essencialmente pblicos. Com isso, os servios e os espaos pblicos a eles vinculados passam a ser geridos a partir de lgicas privadas (metr, estaes de trem, terminais de nibus etc.). Essas redefinies modificam substancialmente as formas de uso e os prprios espaos relacionados com a vida pblica, de modo que esses, muitas vezes, se assemelham a espaos privados de uso coletivo. Portanto, a concepo de Sol-Morales, ao conceder importncia no exclusiva aos espaos pblicos, mas aos espaos de uso coletivo que conformam a vida cotidiana dos cidados, parece-nos colocar a discusso em um patamar mais abrangente e pertinente a essa nova dinmica urbana, megalopolitana, em que as noes de pblico e privado se transformam e so objeto de questionamentos e redefinies. Os espaos pblicos, ou melhor, os espaos que atualmente hospedam a vida pblica livre ou construdo, de propriedade pblica ou privada dependem das prticas que acolhem, que tornam possveis, ou ainda, prticas que esses mesmos espaos favorecem a existncia. Assim, em um determinado espao, so os passantes fato que em nosso entender j constitui vida pblica9 que, em suas atividades e suas interaes, podem caracterizar e diferenciar a esfera pblica da esfera privada (Ascher, 1995, p.257-8).
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8 As transformaes ou, por assim dizer, as metamorfoses da inter-relao entre esfera pblica e espaos livres pblicos um fenmeno que afeta de forma generalizada os lugares nos quais se desenvolvem as prticas sociais na metrpole contempornea. Entretanto, o esvaziamento dos espaos pblicos e o enfraquecimento das relaes sociais de proximidade ainda so visivelmente mais fortes nos espaos existentes em bairros onde predominam os estratos de renda A e B, apesar de serem estes os espaos mais qualificados e preservados existentes na cidade. 9 Para o conceito de esfera pblica, toma-se como base a distino e a relao proposta por Queiroga et. al. (2009) entre esfera pblica poltica (a esfera pblica em sentido estrito, arendtiano) e a vida em pblico, denominada esfera pblica geral, que envolve desde a escala cotidiana at os eventos pblicos de carter poltico. A esfera pblica poltica se constitui a partir da esfera pblica geral, como a ponta de um iceberg, de tal modo que no se pode compreend-la de maneira isolada, mas dialeticamente relacionada esfera do cotidiano.

TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA

Nas situaes metropolitanas contemporneas, o coletivo assume de forma cada vez mais frequente o carter de (uso) pblico, exprimindo certa privatizao da cidade. Nesse contexto, preciso questionar tanto o significado quanto a concepo dos espaos onde se desenvolve a vida pblica, ou seja, onde se expressa de fato a esfera da vida pblica. Por extenso, tambm devem ser colocados sob anlise os espaos hoje destinados por lei como locus da vida pblica.

CONSIDERAES FINAIS ESPAO PBLICO E ESFERA DA VIDA PBLICA


A relao entre espao pblico e esfera da vida pblica nos coloca questes de fundamental importncia. De um lado, o modo de vida diretamente influenciado pelo contexto megalopolitano sugere certo esvaziamento da vida pblica nos lugares pblicos tradicionais. Esta no uma verificao recente, e sobre ela j se manifestaram vrios autores.10 Levando em considerao essa afirmao sobre a perda de significado dos espaos pblicos tradicionais, podemos inferir que as prticas e a prpria legislao urbanstica estariam superdimensionando as diferentes escalas de espao pblico: da habitao, dos espaos de vizinhana aos espaos na escala metropolitana (Ascher, 1995, p.260). Nesta reflexo, importante esclarecer que a considerao de superdimensionamento traz implcita a ideia de espaos destinados a funes de carter pblico lazer, diverso e encontro , e que so espaos em que predomina, por vezes, o vazio social, o no uso. Em uma primeira avaliao, portanto, restrita aos termos de sua funo na esfera da vida pblica, esses espaos no estariam cumprindo sua funo social. Cabe ressaltar que essa no a nica funo dentre as funes possveis de um espao livre pblico. Acrescentando maior complexidade a essa anlise, a urbanizao das cidades brasileiras, especialmente nas principais cidades e metrpoles, no ocorre de forma a constituir espaos edificados definitivos. So bastante comuns a verticalizao e o adensamento de bairros inteiros concebidos inicialmente como reas horizontais. Desse modo, o que em um primeiro momento da histria de uma cidade poderia ser classificado como superdimensionado, em um segundo momento pode perder essa conotao ou mesmo mostrar-se exguo.11 Outra questo igualmente relevante o papel ambiental dessas reas, que contribuem para a permeabilidade e a drenagem urbana e, quando arborizadas, favorecem a amenizao do microclima, podendo, inclusive, incrementar a biodiversidade. Feitas essas consideraes, tambm no podemos nos furtar ao que nos mostra a realidade de vrios desses espaos. No estudo dos espaos livres, quantos desses locais no se encontram totalmente abandonados e permanentemente vazios? Quantos desses espaos, apesar de propriedade pblica, ainda aguardam por uma qualificao mnima? Ver e constatar as caractersticas continuamente mutveis da cidade contempornea constitui, segundo Secchi (2006, p.148), uma operao complexa. Observar os lugares onde se desenvolvem as prticas sociais e da fazer narrativas precisas uma tarefa que implica em dificuldades enormes. Portanto, interrogar-se sobre as prticas urbansticas tomadas at recentemente como verdades universais, tornou-se imprescindvel. Qual a razo do abandono e do vazio a que foram confinados os espaos programados para o uso pblico? Em uma primeira aproximao, poderamos inferir sobre a incapacidade administrativa de projetar e programar espaos com certa atratividade. Esta afirmao ganha
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10 O declinio do espao pblico tem sido uma temtica recorrente nos ltimos 100 anos, mesmo antes do advento das novas condies de urbanizao tratadas aqui neste texto. Choay, em seu livro O Urbanismo, refere-se a Camilo Sitte, um urbanista do final do sculo XIX, dando conta deste declinio do uso dos espaos pblicos como esfera pblica, e afirmando que sua nica razo de ser consistia em proporcionar mais ar e luz. Mais recentemente, na segunda metade do sculo XX, Richard Sennett, com o livro O Declnio do Homem Pblico, produz uma obra referencial argumentando sobre a perda de importncia do espao pblico.

11 Esta reflexo no tem correlao alguma com a flexibilizao da Lei n.6.766/99 trazida pela sua atualizao na forma da Lei n.9.785, de 1999, a qual permite ao poder pblico municipal redefinir diversas questes a respeito do parcelamento do solo. A flexibilizao proposta na Lei n.9.785/99 responde, de forma mais explcita, aos interesses imobilirios locais, sem jamais entrar na discusso dos espaos pblicos enquanto interesse pblico, enquanto funo, qualificao e quantidade dos espaos de carter e uso pblico no contexto da metrpole e, menos ainda, da megalpole.

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sentido, primeiro, pela incorporao recente de quantidades significativas de espaos livres pblicos nas reas de expanso urbana,12 e segundo, porque o sentido atual desses espaos no tem sido devidamente retomado e problematizado. Dito de outra maneira, poderamos indicar a inadequao desses em dar suporte a atividades coletivas ou pblicas que passaram a ocorrer mediante novas formas e em locais distintos dos programados como espaos pblicos. Portanto, mais importante que se ater s predeterminaes legais atualmente existentes sobre espaos e equipamentos de uso pblico, seria um questionamento se eles realmente correspondem s prticas atuais e s necessidades da populao, sejam elas oriundas de seu papel ambiental, de lazer ou de vida pblica. Por certo, no se trata de substituir ou negar a importncia dos espaos tradicionais de uso pblico e dos contextos locais. A cidade e a vida urbana so frutos de conflitos e acumulaes. Mesmo defendendo a importncia dos espaos e das vivncias derivadas da megalpole, no h como negar que nas periferias mais ou menos consolidadas que vive parte significativa da populao megalopolitana (rendas C, D e E), e nas ruas, espao pblico por excelncia, nos campinhos de futebol e, eventualmente, nas praas e parques, quando existentes e implementados, que se realiza parte significativa dos encontros pblicos dessa parcela da populao, associados, sem dvida, a bares, mercadinhos, lan houses, igrejas, bailes e similares. Assim, no se trata, nesta reflexo, de contrapor e/ou descartar a necessidade de qualificao desses espaos pblicos da periferia com a necessidade de valorizar igualmente os espaos da vida pblica de natureza megalopolitana. Essas so, por assim dizer, as faces visveis, o caso e o descaso da esfera pblica contempornea na megalpole do Sudeste. Portanto, voltando ao foco central desta reflexo, se parte das relaes de vizinhana se retrai deslocando-se, de um lado, em direo ao habitat, intimidade, esfera privada, e, de outro, em direo cidade, vida pblica e coletiva. O desenvolvimento das sociabilidades e das prticas megalopolitanas o correlato daquele das prticas em domiclio: se certo que, sob determinadas condies, os habitantes das megalpoles frequentam cada vez menos a vida pblica existente nos seus bairros os cinemas, os comrcios, os bares, as igrejas , provavelmente eles passam cada vez mais tempo em espaos ligados atividade de circulao e deslocamento, e utilizam cada vez mais os espaos especificamente megalopolitanos: os centros comerciais integrados, os parques, os grandes equipamentos de lazer, os centros de negcios, as zonas de atividades, os plos cientficos e tcnicos. Se esse declnio do espao pblico vem realmente ocorrendo, como afirmam diferentes autores,13 o futuro da cidade ser marcado por uma profunda redistribuio do espao pblico, diminuindo o uso de espao de propriedade e gesto pblica e aumentando aqueles de propriedade e/ou gesto privada. Essa privatizao da cidade, do ambiente pblico, pode ter consequncias bastante graves, no sentido de induzir, ou mesmo provocar, processos cumulativos de incluso-excluso (Secchi, 2006, p.181). Dessa situao possvel concluir que o sistema de espaos destinados vida pblica, livres ou edificados, pblicos ou privados, adquire, na metrpole contempornea, significados mais amplos e complexos. Com isso, urbanistas e administradores devem acordar em igual ateno a esses espaos da megalpole, pois so tambm lugares que, muito alm da necessidade de qualificar, adaptar e resgatar, podem igualmente significar a manuteno de espaos democrticos. Portanto, a considerao da esfera da vida pblica na anlise dos sistemas de espaos livres pblicos no pode, de forma alguma, manter-se reduzida
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12 Segundo Secchi (2006, p.180), a dilatao do espao aberto e, em particular, do espao pblico que acompanhou progressivamente a formao da cidade contempornea, deu origem, nos diversos pases europeus, a algumas contradies fundamentais, de diferentes importncias. Elas se manifestam como resultado das dificuldades da poltica fiscal e da poltica de despesas das administraes locais, que acabam no podendo sustentar os custos da organizao e da gesto dos espaos pblicos virtualmente previsveis. essa a razo pela qual so cada vez mais numerosas e extensas as reas destinadas a prticas coletivas, ligadas ao esporte, ao lazer e s compras, de propriedade e gesto privada: shoppings malls e shoppings strips, estdios, reas esportivas, parques temticos, centros de congressos, salas de msica, discotecas, museus etc.

13 Assim como na nota de nmero 10, possvel indicar vrios outros autores, ainda no citados, constantes nas referncias bibliogrficas e que tratam dessa retrao de uso e do declnio do espao pblico: Ascher, F., Metapolis ou lavenir des villes, 1995; Mongin, O., A condio urbana: a cidade na era da globalizao, 2009; Secchi, B., Primeira lio de urbanismo, 2006.

TRANSFORMAES DA METRPOLE CONTEMPORNEA


Denio M. Benfatti professor doutor do Mestrado em Urbanismo, Pontifcia Universidade Catlica-Campinas. E-mail: dbenfatti@uol.com.br Eugenio F. Queiroga professor doutor da FAU-Universidade de So Paulo; pesquisador do CNPq. E-mail: queiroga@usp.br Jonathas M. P. Silva professor doutor do Mestrado em Urbanismo da Pontifcia Universidade Catlica-Campinas. E-mail: jonathas.silva@ puc-campinas.edu.br Artigo recebido em outubro de 2010 e aprovado para publicao em fevereiro de 2011.

apenas aos seus papis mais comumente destacados (lazer e conservao ambiental), mas se desenvolver tambm como locais que podero garantir a incluso e a democratizao dos novos espaos no cotidiano dos habitantes da metrpole, lugares que do suporte, comportam e importam na vida cotidiana: circulao, transbordo, comrcio, trabalho, consumo, lazer e esporte, considerando a potencialidade e a qualidade de convvio pblico de todos esses espaos.

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The paper reflects on new forms of metropolitan growth and expansion, associating them with equally significant changes in the sphere of public life. The daily expression of this process of expansion and growth can be perceived through two complementary mouvements. On the one hand, the growth in number and extent of daily displacements between communities within the same metropolitan area. On the other, reflecting changes in the metropolitan way of life, flexible schedules and individualization of production and consumption practices. Our focus is the metropolis of Campinas as part of the metropolization process that occurs in the vicinity of the capital So Paulo. Our hypothesis is that these transformations are not restricted to new names for an extended process of urbanization, but that they have generated new patterns and spaces of sociability, and more than that, they have generated a specific ways of life and production. In this reflection, we are interested in showing how this new dynamic affects the sphere of public life and in discussing the definition and constitution of open space systems.

Abstract

Keywords
space; open space system.

Megalopolis; fragmented urbanization; public life sphere; public

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PRESERVAO AMBIENTAL NO CONTEXTO URBANO


Cidade e Natureza na Ilha de Santa Catarina
Almir Francisco Reis
A Ilha de Santa Catarina, onde se situa a maior parte do municpio de Florianpolis, no sul do Brasil, tem cerca de 42% de seu territrio enquadrado como rea de Preservao Permanente, ndice extremamente elevado, talvez nico no pas. Estas reas constituem barreiras ao processo de ocupao, caracterizando de modo marcante o tecido descontnuo da cidade, apesar da intensidade das transformaes por que vm passando, a partir do desenvolvimento urbano-turstico. O presente trabalho, tendo por base aportes colocados pelo paradigma ambiental e a busca por uma cidade articulada por uma rede de espaos livres pblicos densa e carregada de urbanidade, faz uma leitura histrica desse processo. Analisa os impactos sobre ecossistemas costeiros e reflete sobre possibilidades e limitaes das reas de preservao ambiental no contexto urbano.

Resumo

Palavras-chave

Preservao ambiental; crescimento urbano-turstico; projeto urbano; Ilha de Santa Catarina; Florianpolis.

APRESENTAO
A busca por uma cidade socialmente justa e ambientalmente sustentvel tem sido um dos principais focos do Planejamento Urbano no presente. Urbanidade entendida como atributo do meio urbano de propiciar interaes sociais intensas e diferenciadas e preservao ambiental constituem aspectos extremamente importantes das cidades, e tm sido, muitas vezes, colocadas em oposio, jogando em campos aparentemente opostos defensores de uma ou outra dimenso urbana. Em termos da pesquisa em Arquitetura e Urbanismo, essa inquietao tem consolidado linhas de estudo extremamente promissoras, que relacionam prticas sociais a redes de espaos pblicos e estudos cuja anlise da cidade contempornea percorre o vis do pensamento ecolgico, no sentido de um desenvolvimento urbano mais sustentvel. Este artigo busca avanar essa discusso, relacionando aportes que o paradigma ambiental coloca, no presente, ao planejamento e ao projeto urbano, busca por uma cidade articulada por uma rede de espaos livres pblicos densa e carregada de urbanidade. Estudando especificamente a parte insular de Florianpolis, a Ilha de Santa Catarina, aqui se faz uma leitura das transformaes urbano-ambientais atuais, a partir do desenvolvimento urbano-turstico, e se relaciona este crescimento com possibilidades e limitaes dadas pela estrutura espacial adquirida em seu devir histrico. Alm disso, refletindo acerca das especificidades de uma cidade dispersa por sobre um stio extremamente peculiar, so discutidas as relaes estabelecidas entre tecido urbano e reas de preservao ambiental no presente. Florianpolis, capital do Estado de Santa Catarina, vem apresentando altos ndices de crescimento, com a afluncia de significativo contingente migratrio que expressam
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fluxos cuja origem se encontra na zona rural do estado. Alm disso, a cidade vem se voltando cada vez mais para o turismo, em um ritmo e em uma intensidade que nos permitem afirmar que as grandes transformaes socioambientais por que tem passado nos ltimos tempos especialmente em sua poro insular, a Ilha de Santa Catarina tem nessa atividade seu motor principal. Com grande riqueza ambiental e paisagstica, a Ilha de Santa Catarina tem cerca de 42% de seu territrio (189,42 km2) enquadrados como rea de Preservao Permanente (APP), ndice extremamente elevado, talvez nico no Brasil. O conjunto dessas reas constri figura que se expande por toda a Ilha, se interpondo entre as diversas reas com ocupao urbana e turstica. Do correto agenciamento entre as reas em que predominam as caractersticas naturais do espao e aquelas em que predominam as adaptaes feitas pelo homem, depende, certamente, a qualidade ambiental da cidade. Na medida em que valores ambientais (relacionados com o potencial que os ecossistemas tm, enquanto estruturas ecolgicas que permitem a manuteno de seres vivos e seu inter-relacionamento) ou paisagsticos (que indicam a distino de determinados lugares em relao aos demais) decorrem de consensos histrica e socialmente determinados; entende-se, neste trabalho, que uma relao harmoniosa entre cidade e natureza se constitui como uma expectativa social e uma linha de atuao urbanstica a ser perseguida. Tal postura implica nos ideais de manuteno dos processos ecolgicos, dos suportes de vida essenciais, da diversidade gentica e da sustentabilidade das espcies e dos ecossistemas naturais. Implica, outrossim, na busca da qualificao do espao construdo, componente fundamental desta paisagem, que pode ser pensado em sintonia com o quadro natural. Estudar o processo de construo do espao urbano implica trabalhar o tempo como varivel de anlise, incorporando a histria aos estudos urbansticos. Neste trabalho, priorizamos as relaes estabelecidas entre processos de crescimento urbano-turstico e estruturas territoriais decorrentes de adaptaes ambientais anteriores, o que permitiu captar caractersticas bastante especficas do processo de transformao urbano-ambiental por que passa a Ilha de Santa Catarina. Esta leitura teve como base conceitual e metodolgica principal o trabalho As Formas de Crescimento Urbano (Sola-Morales, 1993), que prope o estudo do processo de construo do espao urbano a partir da sequncia temporal em que acontecem as operaes de transformao urbana e territorial, destacando o parcelamento da terra como varivel analtica fundamental. Estas anlises tiveram como referncias, tambm, estudos que correlacionam cidade e natureza (McHargh, 2000; Spirn, 1995; Hough, 1998) ou, especificamente, desenvolvimento turstico e ecossistemas costeiros (entre outros, Vera, 1997), cuja abordagem comparece de modo implcito na formulao do trabalho. Estudos prvios da Ilha de Santa Catarina (em especial Reis, 2002) permitiram o avano ora apresentado, com a formulao de uma leitura panormica que incorpora aspectos histricos e ambientais, no sentido de refletir sobre o presente, e possibilidades futuras de qualificao dos processos de transformao por que passa a Ilha no presente. O trabalho estrutura-se em duas partes interdependentes. A primeira delas apresenta a estrutura ambiental da Ilha de Santa Catarina, caracterizando ambientes naturais e lendo o processo histrico de ocupao do territrio. Esta leitura histrica destaca as adaptaes coloniais, em especial o parcelamento agrcola da terra, que condicionou enormemente a ocupao urbano-turstica, as diferentes lgicas temporais dos processos de crescimento urbano-turstico, bem como o carter dos impactos ambientais da decorrentes. A segunda parte do trabalho discute o papel urbano e ambiental das reas de
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preservao ambiental e infere diretrizes no sentido da qualificao de sua interface com o sistema urbano. As consideraes finais do trabalho aprofundam as concluses parciais elaboradas, discorrendo sobre possibilidades e limitaes das APPs da Ilha de Santa Catarina, entendidas como componente fundamental da estrutura de espaos pblicos da cidade de Florianpolis. A reflexo apresentada resultado de inmeras pesquisas e trabalhos de extenso realizados. Desde 1994 temos desenvolvido estudos relativos ao espao costeiro catarinense, em especial sobre a Ilha de Santa Catarina. Estes estudos levaram elaborao de quadros bastante abrangentes acerca das formas e dos processos de transformao urbanotursticos. Procedimentos de foto-interpretao permitiram acompanhar o processo de crescimento urbano, dimensionar e refletir acerca de seus impactos ambientais. O estudo do modo como as diferentes formas de crescimento urbano-turstico estabelecem interfaces com o meio natural permitiu destacar a especificidade das lgicas de impacto ambiental estabelecidas por crescimentos graduais ou instantneos, planejados ou espontneos, oficiais ou clandestinos. Figura 1 Ilha de Santa Catarina, localizao nos contextos nacional e estadual.

Fonte: elaborao do autor.

ILHA DE SANTA CATARINA. TRANSFORMAES E PERMANNCIAS


O litoral catarinense, no trecho que vai da Baa de Babitonga ao Cabo de Santa Marta, em Laguna, apresenta uma costa extremamente recortada, com inmeras salincias e reentrncias, principalmente ao sul da foz do rio Itaja-A. Estes recortes litorneos devem-se, em grande parte, ao contato entre macios rochosos, que compem o embasamento cristalino (serras do leste catarinense) e as reas de sedimentao (plancies litorneas), evidenciando a predominncia de aes e processos marinhos e elicos. A Ilha de Santa Catarina, onde se localiza a capital do estado, constitui marco extremamente importante no contexto deste litoral. Afastada da linha da costa por uma distncia de at 5 km, com 424,4 km2, a Ilha desenvolve-se entre as latitudes 27o22e 27o50, paralelamente ao litoral, com eixo longitudinal que mede aproximadamente 55 km na direo N-S. separada do continente pelas baas Norte e Sul, que so unidas pelo Canal do Estreito, onde encontram-se as pontes que ligam a Ilha ao continente.
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1 Para uma leitura geomorfolgica da Ilha de Santa Catarina ver Cruz, 1998.

O clima bastante mido, com precipitaes mdias de 1406 mm e temperatura mdia anual de 20oC. Em janeiro, alta estao, a temperatura mdia de 24,3oC e, em julho, de 16,4oC. Os ventos tm um importante papel no clima local, sejam os mais frequentes, provenientes do quadrante nordeste, sejam os de maior intensidade, do quadrante sul, que levam a sbitas mudanas de temperatura. A formao geolgica da Ilha revela um processo em que grandes blocos configuraram inicialmente um arquiplago com cerca de 20 ilhas granticas, atravessadas por diques baslticos. Estas ilhas foram posteriormente unidas por aluvies e sedimentos marinhos depositados em muitos milnios. A proximidade com o continente permite consider-la uma ilha continental, configurada por uma imensa variedade de acidentes geogrficos: praias, rios, morros, dunas, promontrios, lagos, ilhas. Caracteriza-se por um macio cristalino central, dividido em duas pores pela plancie do Campeche. Ao sul temos as maiores altitudes, que atingem seu ponto mximo no Morro do Ribeiro (519m). Os divisores de gua destas elevaes separam as diferentes plancies costeiras e bacias fluviais de pequeno porte.1 Figura 2 Ilha de Santa Catarina ambientes naturais originais. O macio cristalino central, coberto por Mata Atlntica, leva a diferenciaes notveis nas faces leste (com o predomnio de restingas e dunas) e oeste (com o predomnio de manguezais).

Fonte: elaborao do autor a partir de informaes obtidas em Klein e Coura Neto (1991), Rosa Filho (1984) e Caruso (1990).

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Os Ecossistemas Naturais Diferenciaes notveis acontecem nas faces leste e oeste da Ilha, divididas pelo macio cristalino. A face leste, em contato com as guas tranquilas das baas norte e sul, possui elevaes suaves e tem sua costa desenhada por pequenas enseadas e praias tranquilas. As vrias plancies costeiras a existentes so drenadas por bacias fluviais terminadas em pequenos esturios, contendo manguezais em seus baixos e mdios cursos. As demais bacias situadas nesta face, de menor porte, tambm apresentam manguezais e, em alguns casos, pequenas formaes de dunas. J a face oeste, exposta ao mar aberto, s ondas ocenicas e aos ventos, apresenta plancies margeadas por praias bastante extensas. Apresenta tambm grandes lenis de dunas, mveis ou j cobertas por vegetao. Cordes arenosos isolam lagoas e depresses midas, com destaque para a Lagoa da Conceio, de guas salgadas, e a do Peri, de guas doces. As contribuies fluviais so bem menores, representadas por pequenas bacias e pelos sangradouros das duas lagoas. Quando o mar atinge diretamente os macios costeiros, desenvolvem-se costes abruptos, terminados em blocos e lajes de pedra de grandes dimenses. Esta enorme diversidade morfolgica e de tipo de solo propiciou o desenvolvimento de vrios ambientes e diferentes ecossistemas naturais. A Mata Atlntica desenvolveu-se junto s encostas dos morros. Nas reas planas e de solo arenoso desenvolveu-se vegetao de restinga formada, principalmente, por arbustos e ervas. Os manguezais, que tm seu limite austral no litoral catarinense, localizaram-se nas margens das baas e nas desembocaduras dos principais rios. Somam-se a estes ambientes, campos de dunas, costes rochosos, baas, ambientes lagunares. A concentrao, em rea bastante pequena, de tal diversidade de ambientes e habitats para a fauna, a flora e o homem , certamente, a maior em todo o Estado de Santa Catarina e, de certa forma, sintetiza muitas das caractersticas ambientais de todo o seu litoral. A Ilha constitui patrimnio natural de valor inestimvel, propiciando paisagens de grande beleza, que tm sido cantadas desde os primeiros viajantes que nela passaram. Variedade e beleza que tm constitudo, tambm, o atrativo principal para os milhares de turistas que a cada vero deslocam-se para este ponto do Atlntico Sul. Estes ambientes vm sendo sistematicamente modificados pelo homem, seja em consequncia das prticas agrcolas iniciadas com a colonizao, seja com o ciclo econmico consolidado a partir dos anos 1970, desde quando o turismo associado formao de balnerios e construo civil tem levado urbanizao de extensas faixas do seu territrio. As dificuldades colocadas ocupao humana pelos ecossistemas costeiros (manguezais, dunas, elevaes etc), associadas ao processo histrico de ocupao de seu territrio, tm contribudo de forma expressiva na consolidao descontnua de Florianpolis sobre a Ilha de Santa Catarina.

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Figura 3 Ilha de Santa Catarina ocupao colonial. A estrutura polinucleada de Florianpolis constitui resposta tanto s dificuldades colocadas pelo stio quanto ao processo histrico de desenvolvimento da cidade, cuja gnese evidencia vrios ncleos relativamente autnomos.

Fonte: elaborao do autor.

A Ocupao do Territrio A origem de Florianpolis, no sculo XVII, resulta da importncia de sua localizao no litoral meridional do Brasil, na metade do caminho entre o Rio de Janeiro e a Colnia do Santssimo Sacramento, na foz no Rio da Prata. A construo, em 1678, de pequena capela dedicada a Nossa Senhora do Desterro, no stio onde hoje se encontra o centro da cidade, marca a fundao da vila do Desterro, primeiro nome dado localidade. Os conflitos entre Espanha e Portugal pelo domnio da Ilha levaram Portugal, a partir do sculo XVIII, a executar um projeto de ocupao e defesa, consolidado por ocupao militar, construo de fortalezas e ocupao do territrio por imigrantes de origem aoriana. Entre 1748 e 1756 chegaram Ilha mais de 6.000 aorianos, fato que produziu repercusses culturais muito intensas, encontradas at hoje no cotidiano da cidade, na paisagem e no imaginrio popular. Foram criados diversos ncleos, posteriormente parquias (freguesias), e a partir deles, a ocupao do territrio se expandiu. Estes ncleos, associados aos diversos fortes e quartis, foram unidos por uma rede de transportes e comunicaes martimas e terrestres. A vila do Desterro, localizada no ponto em que a Ilha mais se aproxima do continente, centralizou esta rede, concentrando o porto principal e o aparato poltico e administrativo. Criando uma economia local baseada na pequena propriedade, com a ocorrncia de diversos cultivos e atividades manufatureiras, a ocupao colonial levou uma formao social que se manteve at h pouco tempo, principalmente no modo de espacializao
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sobre o territrio insular. Seu dinamismo foi se exaurindo a partir do incio do sculo XX, com o desgaste dos solos, agravado pelo parcelamento indiscriminado e pelo desaparecimento do porto. Apesar das intensas transformaes por que tem passado nas ltimas dcadas, o territrio insular mantm ainda caractersticas bsicas herdadas na sua histria de ocupao, destacando-se os seguintes elementos estruturais:2 (i) uma rede de ncleos que articulou o territrio e permitiu sua ocupao extensiva; (ii) vias aquticas e caminhos (estradas gerais) que interligaram esta rede, organizando o parcelamento rural e desenvolvendo ocupaes lineares; (iii) reas agrcolas parceladas, que abrangiam a totalidade do espao propcio ao desenvolvimento da agricultura, caracterizadas pelas pequenas propriedades longitudinais, perpendiculares aos caminhos; (iv) propriedades comunais, distribudas por toda Ilha, constituintes bsicos do modo de vida que se instalou.3 A ocupao colonial da Ilha de Santa Catarina levou a uma transformao bastante radical dos ecossistemas costeiros. Apesar das diversas formas de explorao da vegetao (madeiras para construo naval, civil e exportao; lenha para usos domsticos, abastecimento dos navios, dos engenhos, curtumes, olarias etc), destaca-se a necessidade de solo para a agricultura como a grande transformadora dos ambientes insulares. Os dois ecossistemas insulares mais impactados pela ocupao colonial foram a Mata Atlntica e as restingas, a partir da necessidade de solos para a agricultura. Os demais ecossistemas insulares sofreram de forma menos impactante os efeitos da ocupao colonial. No incio dos anos 1970, perodo que marca a intensificao da difuso urbana e turstica, a agricultura encontrava-se em plena decadncia no interior insular. Sob o territrio outrora ocupado pelos diversos cultivos, os ambientes naturais se recuperando configuravam diversos focos de vegetao em diferentes estgios de regenerao. Em meio a este quadro de recuperao da Mata Atlntica e das restingas, por sobre encostas e plancies, instalouse o crescimento urbano-turstico do presente. Figura 4 Ilha de Santa Catarina. A) Impactos da agricultura colonial sobre a Mata Atlntica. B) Impactos da ocupao urbano-turstica contempornea sobre a Mata Atlntica. O declnio da agricultura levou regenerao espontnea da Mata Atlntica, com sua rea de distribuio tendo se expandido por grande parte do macio cristalino central, hoje coberto com floresta secundria ameaada pela expanso dos usos urbanos.
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2 Detalhes acerca da estrutura territorial decorrente da colonizao aoriana da Ilha de Santa Catarina podem ser vistos em Reis (2001). Obras que detalham a imigrao aoriana ao litoral catarinense no sculo XVIII: Cabral (1950) e Piazza, (1992).

3 Destinadas ao uso comunitrio, estas reas situaramse em terras consideradas no aptas para usos agrcolas, constituindo um complemento das propriedades privadas. Campos (1991) estuda as terras comunais no litoral catarinense, em especial na Ilha de Santa Catarina, e sua relao com o modo de vida das populaes locais e o processo de privatizao que vm sofrendo nos ltimos tempos.

Fonte: elaborao do autor.


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O Desenvolvimento Urbano-Turstico A procura do interior da Ilha de Santa Catarina e de suas praias iniciou-se a partir das praias mais prximas ao centro da cidade; em certos perodos, buscou as praias continentais, depois dirigiu-se s praias mais distantes das baas norte e sul e, finalmente s praias ocenicas situadas nas costas norte e ao leste. Nesse movimento, iniciado nos anos 1950, com a expanso de usos tursticos e segunda residncia para as classes mdias, a cidade se expandiu por toda a Ilha, rompendo o isolamento do interior insular, ocupando os espaos outrora destinados agricultura, transformando as antigas localidades agrcolas e pesqueiras em balnerios. Posteriormente, alm da ocupao sazonal, muitos desses balnerios passaram a abrigar, tambm, expressivo nmero de moradias permanentes. De forma geral, os processos de crescimento urbano e desenvolvimento turstico vm se manifestando sobre as preexistncias territoriais herdadas da colonizao aoriana, e apresentam as seguintes caractersticas: (i) ncleos e freguesias sofreram expanso construtiva e populacional, assim como extenso territorial; (ii) o parcelamento da terra tem guiado inmeros crescimentos urbanos e tursticos, cujo desenvolvimento se caracteriza pela absoluta espontaneidade: colocao gradativa das propriedades no mercado e inexistncia de um plano que considere o conjunto; (iii) a rede de caminhos coloniais (estradas gerais) passou tambm a estruturar muitos crescimentos urbanos e tursticos da Ilha, principalmente nos assentamentos originados sob a base do parcelamento rural; (iv) as reas comunais propiciaram as grandes extenses no parceladas necessrias aos processos de crescimento mais globalizados e centralizados. Neste sentido, sofreram, no correr do tempo, fortes processos de apropriao privada. Estas constataes evidenciam a ocupao colonial como condicionadora das transformaes contemporneas por que passa a Ilha de Santa Catarina, estabelecendo limites e possibilidades aos processos de crescimento, s formas urbanas resultantes, e definindo o carter e a dinmica dos impactos ambientais nos ecossistemas costeiros. Dentre essas condicionantes, o parcelamento rural prvio da terra se destaca, caracterizando sobre o territrio diferentes processos de crescimento, tanto para expanses urbanas quanto para empreendimentos de carter turstico. Na rea onde ocorreu ocupao agrcola intensiva estabeleceu-se uma dinmica de transformao urbana bastante espontnea, caracterizada pelo somatrio de inmeros pequenos empreendimentos, alguns estabelecidos de forma legal (loteamentos, condomnios), e a maioria, de forma clandestina. Desse processo tem resultado o tpico traado em espinha de peixe que configura, a partir dos caminhos coloniais, ruas estreitas e longas, sem transversais. Os empreendimentos de maior porte (grandes loteamentos, resorts e condomnios fechados) estabeleceram-se nas terras no parceladas, de uso comunal. Esses assentamentos estabeleceram-se, via de regra, atravs de empreendimentos legalizados, tendo produzido malhas regulares, embora nos empreendimentos mais recentes este padro tenha sido substitudo por malhas cada vez mais descontnuas. As distintas lgicas espao-temporais desenvolvidas nos processos de crescimento urbano-turstico apresentam, tambm, diferenciaes notveis em termos do modo como impactam os ambientes naturais da Ilha de Santa Catarina. A progressividade do crescimento de assentamentos de carter espontneo tem produzido impactos am52 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

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bientais diludos no tempo; a existncia de projeto de conjunto nos grandes empreendimentos coloca a possibilidade de estudos detalhados, no sentido de precisar as formas de ocupao. No processo de recuperao dos territrios outrora ocupados por cultivo, o que se nota uma recuperao bastante acelerada da cobertura vegetal, no caso especfico das encostas. reas onde outrora existiam descampados, roas e rochas expostas, hoje se encontram encobertas por florestas secundrias. Apesar das muitas ocupaes clandestinas, o conjunto das encostas e topos de morros na Ilha, com sua vegetao em recuperao hoje definidas como reas de Proteo Permanente pela legislao federal, estadual e municipal voltam a formar uma ocupao florestal contnua, que se estende de norte a sul, marcando a paisagem e o ambiente urbano de Florianpolis. Figura 5 Ilha de Santa Catarina. Conjunto das reas de preservao reas urbanizadas. O tecido urbano de Florianpolis se espalha de forma descontnua por toda a Ilha, estabelecendo forte interface com os ecossistemas costeiros e reas legalmente protegidas.

Fonte: elaborao do autor.

PROTEO AMBIENTAL E URBANIDADE NO PRESENTE DA ILHA DE SANTA CATARINA


Na Figura 5, as reas em cinza mostram o conjunto das reas de Proteo Permanente da Ilha, correspondendo s encostas mais ngremes do macio cristalino central da Ilha, cobertas por formaes primrias ou secundrias de Mata Atlntica, somadas s dunas fixas e semi-fixas, s restingas inundveis e aos manguezais. Esses ambientes delimitaram a ocupao humana, tanto na utilizao agrcola do passado quanto no uso residencial e turstico do presente.
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Obviamente, nos dois momentos, estas reas sofreram impactos, porm, de uma forma bem mais reduzida que no restante do territrio. No passado, propiciaram reas agrcolas, usos coletivos e extrativos; no presente, a indefinio de propriedade tem induzido ocupaes tanto por grupos de baixa renda quanto por altos extratos sociais, que buscam o contato direto com a orla ou as visuais propiciadas pelas encostas. s dificuldades colocadas por estas reas a uma efetiva ocupao (que incluem tambm riscos de acelerao dos processos erosivos nas encostas, de desestabilizao de dunas ou de inundaes por mars e ressacas), se somam, no presente, sua valorizao paisagstica, cientfica e ecolgica, e seu potencial como mananciais de gua e como lugares para lazer e recreao. O Plano Diretor dos Balnerios (IPUF, 1985) mapeou, pela primeira vez, o conjunto das reas de Preservao Permanente (APPs) da Ilha de Santa Catarina, demarcadas a partir da legislao ambiental (em instncia federal, o Cdigo Florestal e o Cdigo de guas), alm das reas j protegidas, como parques ou reservas. A aplicao dessas leis sobre a Ilha levou a que 42% de seu territrio ficassem enquadrados como APP (189,42km2). A existncia de legislao em diversos mbitos, assim como seu enquadramento como APP, no impediu a ocupao de muitas dessas reas, evidenciando impotncia e omisso por parte da administrao pblica e rgos de fiscalizao. Os limites entre as reas em que predominam as caractersticas naturais do espao e aquelas em que predominam as adaptaes feitas pelo homem, expressando a relao entre cidade e natureza sobre a Ilha de Santa Catarina, constituem interfaces fundamentais entre esses dois sistemas, devendo ser estudados em sua configurao e influncias recprocas. A intensa dinmica urbano-turstica por que passa a Ilha de Santa Catarina e as peculiaridades de uma situao em que cidade e ambiente natural encontram-se relacionados de modo to intenso, nos levam a algumas reflexes especficas no sentido da preservao ambiental e da qualificao urbana da cidade de Florianpolis. Tais reflexes podem subsidiar, localmente, polticas pblicas e a ao dos diferentes atores envolvidos no processo (em especial, os rgos ambientais e de planejamento urbano e os movimentos populares organizados), bem como oferecer referncias metodolgicas e condies para estudos comparativos com outras reas costeiras que apresentam caractersticas semelhantes. Patamares de Ocupao Adequados A condio insular estabelece limites geogrficos e grandes fragilidades ambientais. A comparao entre o desenvolvimento demogrfico e a anlise da legislao urbanstica da cidade tem mostrado o quanto as previses de crescimento realizadas at o momento tm ficado aqum do que vem acontecendo. Por outro lado, o modo como vem sendo planejado o espao da cidade nos ltimos tempos, a partir de modificaes localizadas e no articuladas a um projeto global, demonstra uma total falta de critrio para com limites estabelecidos ou desejveis. A continuidade do crescimento demogrfico do municpio de Florianpolis, nos mesmos ndices verificados na ltima dcada, levaria a cidade a dobrar sua populao em cerca de 20 anos. Com uma taxa geomtrica anual de crescimento de 8,80%, os ndices de crescimento do interior insular so ainda maiores: a populao dobraria a cada 8 anos. A manuteno das mdias de crescimento do movimento de turistas faria dobrar o nmero de turistas em 10 anos. Estes dados, o carter insular e as fragilidades ambientais do stio tornam extremamente importante a discusso da intensidade de ocupao que a Ilha de
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Santa Catarina pode suportar, bem como dos instrumentos urbansticos e legislativos necessrios manuteno desses limites. Mais que determinar um limite rgido, importaria identificar, a partir de determinados consensos, as condies ambientais, sociais e econmicas desejveis. Entre as posies, extremas e inadmissveis limitar ao mximo o crescimento urbano e turstico ou incentivar o crescimento descontrolado existem vrias posies intermedirias, certamente mais exequveis e mais adequadas realidade da Ilha de Santa Catarina. Neste contexto, desenhar cenrios de futuro para Florianpolis significa perceber que a estrutura socioeconmica do Municpio no mostra possibilidades de, a curto ou mdio prazo, eliminar sua dependncia do turismo massivo ou reduzir drasticamente os ndices de crescimento populacional, donde a necessidade de buscar uma maior diversificao das atividades econmicas e de qualificao da oferta turstica. Significa, tambm, perceber a diversidade espacial da ilha, entendendo os recursos, necessidades, modos e intensidades diferentes de crescimento das vrias localidades. Figura 6 O parcelamento agrcola da terra direcionando processos de crescimento urbano-turstico em reas consolidadas e expanses contemporneas da Ilha de Santa Catarina. A) Florianpolis, entorno da Avenida Beira Mar Norte. B) So Joo do Rio Vermelho, no interior insular.
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Fonte: fotos do autor.

Os Diferentes Processos de Crescimento e Seus Impactos Ambientais Sobre as reas de Preservao Permanente As distintas lgicas espao-temporais, verificadas nos processos de crescimento urbano-turstico, apresentam diferenciaes notveis em termos do modo em que impactam os ambientes naturais da Ilha de Santa Catarina. Destacamos a progressividade do crescimento urbano gerado pelo gradativo parcelamento das propriedades coloniais, que produz impacto ambiental diludo no tempo e a existncia de projeto de conjunto em loteamentos e grandes empreendimentos urbano-tursticos, o que coloca a possibilidade de estudos detalhados no sentido de precisar as reas de ocupao e de preservao e as configuraes urbanas adequadas. Ocupando reas j impactadas pela agricultura, o crescimento baseado no parcelamento rural da terra avana em direo s reas de preservao ambiental costas, encostas, mangues, dunas. A progressividade produz situaes em que, em uma mesma localidade, podem estar, lado a lado, faixas j urbanizadas, usos rurais, vegetao em
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recomposio e floresta primria. O resultado final do somatrio de inmeras atuaes pontuais no planejadas, em sua maioria clandestinas, costuma ser desastroso em termos da paisagem e dos ecossistemas costeiros. Os loteamentos e grandes empreendimentos contemporneos apresentam nveis de progressividade muito menores. As transformaes ambientais costumam ser bastante rpidas, variando desde os primeiros loteamentos, quando a abertura das ruas era gradual e a construo de infraestruturas e edificaes desenvolviam-se em longos perodos de tempo, at os grandes empreendimentos balnerios do presente, em que a transformao ambiental acontece de golpe, com a retirada de toda a cobertura vegetal original, retificao de crregos, aterros e movimentos de topografia. Na Ilha, esse crescimento urbano, muitas vezes, desrespeitou critrios de preservao ambiental bsicos, invadindo reas protegidas por legislao federal, estadual e municipal. Como ponto positivo, destaquese que a existncia de projeto, e a necessidade de sua aprovao junto a rgos pblicos, permite a visualizao de seus impactos, facilitando o controle pelo poder pblico e comunidades afetadas. A observao das ltimas polmicas ambientais travadas na cidade mostra um certo aumento de controle do poder pblico, atravs de rgos ambientais e de planejamento, sobre esses projetos, bem como da conscincia empresarial sobre a necessidade de eles estabelecerem um relacionamento mais harmonioso com as preexistncias ambientais. Este fato demonstra, tambm, o aumento da valorizao paisagstica e ambiental dos ambientes naturais, por parte da sociedade como um todo. Apesar das inmeras aprovaes, no passado, de empreendimentos que contradizem frontalmente esses valores, tal conscincia aponta para um futuro mais respeitoso com os ecossistemas insulares. Figura 7 Grandes empreendimentos situados sobre reas no parceladas previamente, as antigas propriedades comunais. A) Jurer Internacional. B) Balnerio Daniela.
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Fonte: fotos do autor.

O Impacto das Redes de Infraestrutura e do Traado Virio numa Estrutura Urbana Dispersa O somatrio dos crescimentos localizados vai transformando a totalidade do territrio da Ilha de Santa Catarina. Essas transformaes, realizadas sem um planejamento global, em um primeiro momento utilizam os equipamentos e a infraestrutura preexistentes, exigindo, na sequncia, intervenes que articulem o conjunto da ocupao e adaptem o territrio realidade urbano-turstica. O sistema virio tem sido o primeiro setor a sofrer
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colapso com o crescimento dos fluxos urbanos. Da a necessidade de se especular alternativas e formas de mobilidade mais adaptadas ao carter insular da cidade. No contexto da ocupao dispersa, o sistema virio tem um papel articulador fundamental. O aumento progressivo de fluxos e trocas, agravados pela sazonalidade da movimentao turstica, sobrecarrega os caminhos rurais preexistentes e exige percursos mais curtos entre os distintos pontos do territrio. Da a construo de novas vias para deslocamentos sobre a Ilha. Num stio marcado por descontinuidades, essas vias, buscando caminhos alternativos e traados mais diretos, cortaram reas de preservao, impactaram a paisagem e aceleraram processos de crescimento locais. Em Florianpolis, a ocupao urbana tem resultado do somatrio de crescimentos locais, com o territrio progressivamente se adaptando nova situao, a partir da construo e ampliao das redes de infraestrutura. Assim tem acontecido com o sistema virio: os sucessivos estrangulamentos produzem, durante a alta estao, engarrafamentos cada vez maiores, exigindo obras de grande envergadura e forte impacto ambiental. Estes estrangulamentos correspondem, via de regra, a situaes-limite colocadas pelo stio e reforadas pela ocupao urbana: trechos estreitos entre a ocupao e a costa, travessia de mangues, elevaes e dunas que acabam gerando grandes aterros, cortes topogrficos, descontinuidades para as reas ambientalmente protegidas, destruio de dunas e mangues. Paradoxalmente, nessas situaes, a melhoria da acessibilidade tem levado, tambm, ao aumento exponencial da velocidade de transformao do entorno. Estabelece-se um ciclo vicioso em que a ocupao leva ampliao da capacidade viria, que, por sua vez, acelera o processo de transformao, exigindo novas obras. E, fundamentalmente, a expanso do sistema virio e das redes de infraestrutura tem colocado em risco a continuidade do sistema de reas de preservao ambiental da cidade, o que levaria, fatalmente, sua desestruturao, tanto em termos ambientais quanto paisagsticos. As inmeras transformaes deste tipo em projetos ou em obras evidenciam a importncia da questo no contexto da discusso das transformaes por que passa o territrio insular. Extremamente importante, tambm, o questionamento do entendimento dessas vias como simples eixos virios, dissociadas de seus efeitos enquanto elementos organizadores urbanos, tanto da Ilha como um todo, como das localidades que atravessam. Certamente, a considerao dos inmeros papis desempenhados por essas vias levaria a traados bem mais adequados, tanto em termos urbansticos quanto ambientais e paisagsticos. Continuidade e Conectividade no Sistema de reas de Preservao Ambiental A continuidade e a conectividade das reas de preservao situadas na Ilha de Santa Catarina encontram respaldo tanto em termos paisagsticos quanto ambientais. Em termos da paisagem urbana, estas reas so elementos fundamentais da identidade da cidade de Florianpolis, se interpondo entre os diversos ncleos urbanos e caracterizando uma estrutura polinucleada. Em termos ambientais, constituem corredor ecolgico, unindo diferentes ecossistemas e permitindo o livre trnsito de animais e a disperso de sementes vegetais, bem como o fluxo gnico entre as espcies da flora e a conservao da biodiversidade. Neste sentido, h que se destacar, primeiramente, as reas de preservao situadas junto s encostas cristalinas. Este o conjunto preservado de maior continuidade, estendendo-se no sentido norte-sul por praticamente toda a Ilha. Em estado de recuperao,
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com a regenerao vegetal por sobre solo outrora usado pela agricultura, encontra-se ameaado a partir da ocupao de sua borda externa, onde acontece sua interface com o sistema urbano. Constituem grande ameaa sua continuidade, tambm, as travessias virias no sentido leste-oeste, que tm induzido ocupao urbana e levado sua fragmentao em recortes no comunicantes. Os ecossistemas costeiros situados na plancie sedimentar, prximos orla (mangues, dunas, restingas) tm, tambm, sofrido grandes perdas ambientais a partir das descontinuidades estabelecidas pelo sistema urbano. Essas obras tm sido extremamente impactantes, levando a inmeros aterros, cortes topogrficos e interferncias brutais em praticamente todos os ecossistemas insulares. A rea mais transformada do territrio insular constituda pela meia encosta, onde aconteceu a ocupao colonial, e onde hoje ocorre a maior dinmica imobiliria. Se, em funo de caractersticas geolgicas e de declividade, constitui a rea mais adequada urbanizao, sua ocupao de forma praticamente contnua tem levado formao de uma barreira urbana que separa as reas de preservao de encosta daquelas situadas nas plancies insulares. Separando a Mata Atlntica de restingas, dunas e manguezais, essa barreira tem efeitos ambientais extremamente danosos, impedindo o fluxo de energia e matria entre ecossistemas naturais com profundas relaes ecolgicas. Certamente, um dos grandes desafios colocados pelo presente a garantia desta relao, com a criao de corredores ecolgicos que unam reas preservadas de encostas e de plancies, garantindo o funcionamento conjunto dos ecossistemas costeiros. Figura 8 A problemtica interface entre tecido urbano e reas de Preservao Permanente no presente da Ilha de Santa Catarina. A) Crescimento urbano em direo s encostas cobertas pela Mata Atlntica, em processo de regenerao (Ribeiro da Ilha). B) Crescimento urbano em direo a dunas e restingas (Rio Vermelho).
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Fonte: fotos do autor.

Delimitao Urbana: Interface entre Cidade e Natureza A questo da delimitao entre rea urbanizada e ambiente natural constitui tema bastante importante na atualidade da ocupao urbano-turstica da Ilha. Em direo encosta, o crescimento urbano-turstico responsvel por ocupaes nocivas tanto aos ecossistemas naturais quanto ao ambiente urbano. A retirada da capa vegetal, a impermeabilizao dos terrenos por construes e a consequente acelerao da velocidade das guas tm provocado acidentes extremamente graves, com escorregamento de material das
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encostas, incluindo grandes blocos de pedra. A generalizao da ocupao das encostas por esse processo de crescimento tem colocado a possibilidade de esses fatores de risco se expandirem por todo o territrio insular. Tais riscos, associados aos valores ambientais e paisagsticos, sugerem a preservao das encostas, bem como uma clara delimitao entre a ocupao urbana e reas de preservao. No movimento em direo costa, a expanso urbana criou outra frente junto orla martima. O parcelamento aleatrio das propriedades rurais propiciou a ocupao de frentes de mar em diversos pontos da Ilha, levando a uma urbanizao espontnea e no planejada. Praias e costes sofreram impacto com a construo de edificaes e com o despejo de efluentes domsticos. Em muitos casos, esta ocupao levou obstruo do acesso orla. Os casos em que a estrada geral passa em frente ao mar propiciaram a gerao de via costeira, valorizando a paisagem e incentivando o uso pblico. O aumento do fluxo e obras de melhoramento virio, quase sempre com a realizao de aterros sobre a gua, constitui, neste caso, o principal impacto. Quando o crescimento ocorre em direo aos manguezais, a situao completamente inversa. Independente do tipo de ocupao (urbana ou turstica), a imagem social negativa deste ecossistema tem gerado um fundo pouco valorizado, onde aterros e ocupaes irregulares avanam por sobre reas alagadias cobertas com a vegetao original. A deposio de lixo e esgoto deteriora suas qualidades ambientais, gerando graves problemas sanitrios e ambientais. Dunas mveis e fixas tm sido ocupadas, causando, muitas vezes, sua desestabilizao. Alm disso, interpondo-se entre as plancies sedimentares ocupadas por vegetao de restingas em regenerao e a costa, as dunas formam, via de regra, uma barreira que impede o escoamento direto das guas em direo ao mar. Dessa forma, no limite entre as dunas e a plancie, ocorrem reas de restingas midas e pequenas lagoas, importantes para a drenagem das reas planas do entorno, alm de possuir um notvel valor paisagstico e ambiental. Com a ocupao urbano-turstica, as ruas e servides tm se estendido at essas reas, muitas vezes ocupando-as completamente, o que implica profundas alteraes do fluxo hidrolgico preexistente.

CONSIDERAES FINAIS: POR UMA PRESERVAO AMBIENTAL ARTICULADA AO TECIDO URBANO


Estudando as estruturas urbanas e territoriais da Ilha de Santa Catarina de um modo dinmico, atravs da anlise de suas transformaes no tempo, este trabalho realizou uma leitura que integra uma srie de variveis que vm sendo estudadas de modo isolado: ecossistemas naturais, preexistncias decorrentes de ocupaes pretritas, processos de crescimento urbano, formas urbanas resultantes e sua interface com os ecossistemas costeiros. A Ilha de Santa Catarina, com seu stio extremamente peculiar, que coloca inmeros impedimentos a uma expanso urbana contnua, apresenta hoje diferentes processos de crescimento urbano-turstico. Dificuldades geogrficas e adaptaes advindas do processo histrico de ocupao de seu territrio tm colocado limites e possibilidades de expanso, definindo os vetores de expanso do tecido urbano de Florianpolis. reas definidas por um parcelamento agrcola extremamente peculiar ou grandes extenses no parceladas definiram diferentes lgicas para o crescimento urbano, para os impactos ambientais e para a escala dos empreendimentos imobilirios.
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Almir Francisco Reis professor adjunto do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Santa Catarina; mestre em Planejamento Urbano pela Universidade Federal de Braslia; doutor em Arquitetura e Urbanismo pela FAU-Universidade de So Paulo. E-mail: almir@ arq.ufsc.br Artigo recebido em janeiro de 2011 e aprovado para publicao em maro de 2011.

Neste contexto, encostas, topos de morro, restingas, dunas e manguezais permeiam todo o tecido urbano, marcando de modo indelvel a paisagem e a identidade da cidade. O fim das atividades agrcolas, ocorrido em paralelo ao incio do desenvolvimento das atividades tursticas, levou recuperao da cobertura vegetal destas reas, hoje definidas como de preservao permanente e novamente ameaadas pela expanso urbana. Essa definio no tem garantido sua efetiva preservao ou uma interface positiva com o sistema urbano. Certamente as condies geomorfolgicas e paisagsticas da Ilha de Santa Catarina exigem cuidados especiais e o desenvolvimento de polticas pblicas no sentido da preservao ambiental e da qualificao da interface entre a cidade e os ecossistemas costeiros. Tais polticas englobam diferentes escalas de atuao, desde aquelas de carter amplo contemplando o Municpio, com o estabelecimento de vetores prioritrios para o crescimento urbano e a definio de limites claros na ocupao do territrio insular at escalas extremamente locais, em que a definio de estratgias de integrao e clara delimitao entre tecido urbano e reas de preservao so prioritrias. Continuidade e conectividade so estratgias fundamentais dessa poltica. O conjunto de reas de Preservao Ambiental da Ilha encontra-se ameaado pelo crescimento do tecido urbano e consequente interrupo de sua continuidade. A conectividade entre os diferentes ecossistemas costeiros tem diminudo gradualmente, levando criao, em muitos casos, de reas estanques, caracterizadas pelo empobrecimento ecolgico. Problemtica tem sido, tambm, a interface que tem se estabelecido entre reas urbanizadas e APPs, com a criao de reas pouco controladas e pouco integradas ao cotidiano da cidade. Repensar esta interface implica desenvolver um processo de Planejamento Urbano que no se restrinja aplicao das leis ambientais, mas que avance incorporando tambm diretrizes globais e alternativas de desenho local, comprometidas com a conectividade dos ecossistemas naturais. As APPs desempenham um papel fundamental como ncleos de preservao dos ecossistemas costeiros da Ilha de Santa Catarina. Para tal, necessitam fazer parte de um sistema maior, que inclua reas urbanas com diferentes nveis de proteo do sistema natural, desde aquelas destinadas proteo ambiental at aquelas em que predominam caractersticas de urbanidade. Interligadas como conjunto, claramente delimitadas e estabelecendo uma interface amigvel com a cidade, podem vir a constituir-se, tambm, em parte fundamental da estrutura de espaos pblicos de Florianpolis. Neste sentido, se uma efetiva ocupao das reas de preservao da Ilha de Santa Catarina altamente condenvel, sua apropriao para usos de lazer, recreao ou turismo pode ser recomendvel, desde que realizada sob controle dos rgos ambientais e de planejamento, a partir de limites determinados por estudos ambientais.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Santa Catarina Island, which is a major part of the municipality of Florianopolis, has about 42% of its territory framed as Permanent Preservation Area, a very high rate, perhaps unique in Brazil. Despite the intensity of the contemporary urban growth processes in the island, these areas constitute barriers to the urban occupation process and strongly characterize the discontinuous fabric of the city. Based on environmental paradigms and searching for a city articulated by a network of public open spaces, the paper makes a historical reading of this process. It analyzes the impacts of urban and tourism growth on the coastal ecosystems and reflects on the possibilities and limitations of environmental preservation areas in the urban context.

Abstract

Keywords

Environmental preservation; urban and tourism growth; urban design; Santa Catarina Island; Florianpolis.

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INTERAES ESPACIAIS, TRANSPORTE PBLICO E ESTRUTURAO DO ESPAO URBANO


Mrcio Rogrio Silveira Rodrigo Giraldi Cocco R e s u m o Para a construo de uma nova abordagem acerca das interaes espaciais, que supere a viso clssica a ela atribuda de simples deslocamento, necessrio relacionar a natureza transformadora e dialtica das interaes ao espao geogrfico. O contato entre elementos espaciais diferentes, combinados atravs do transporte, possibilita o surgimento de uma caracterstica nova e superior s formaes materiais que interagem, reforando seu carter dialtico. No capitalismo, estas interaes se do segundo interesses hegemnicos de valorizao, conformando desigualdades entre setores econmicos, ramos de atividades e espaos, distorcendo as prprias interaes que os alimentam. No espao da cidade, tais processos se chocam e se combinam, manifestando um conflito de fraes de capital incumbidas de estruturar este espao, valorizando-se retroativamente em alguns momentos e manifestando antagonismos em outros. A relao entre o transporte e a estrutura da cidade bastante apropriada para dar contedo a estas discusses. Palavras-chave
trabalho; estruturao da cidade. Interaes espaciais; transporte pblico; valor-

INTRODUO
As interaes espaciais efetuadas mediante uso de transporte pblico so amplamente determinantes para a produtividade do trabalho e para o desenvolvimento, assim como para a conduo de um processo de estruturao da cidade mais justo no que se refere acessibilidade dos segmentos sociais de baixa renda. Neste contexto, o movimento circulatrio do capital manifesta-se de modo contraditrio, pois, se por um lado exige velocidade cada vez maior de concretizao cujo maior exemplo so as grandes somas direcionadas valorizao na ciranda financeira , por outro lado, deixam a reboque dos grandes investimentos atividades econmicas de consumo peculiar, isto , de consumo necessariamente coletivo e que, portanto, representam um problema para os investimentos do capital. Isto equivale a dizer que as interaes espaciais efetuadas mediante transportes pblicos so preteridas, ou seja, no h grande aporte de investimentos por parte de operadoras em renovao da frota, maior emprego de tecnologia, treinamento da fora de trabalho etc., visando aumento dos nveis de servio, assim como no h grande aporte e disponibilidade de recursos carreados especialmente para esta atividade, se compararmos a outros setores.1 Assim sendo, servios de transporte coletivo de passageiros, sobretudo aqueles veiculados por nibus, so assumidos por capitais locais ou regionais cuja origem reside em
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1 Entre os diversos casos de subinvestimento em transportes de passageiros, tem sido recorrente a meno concessionria Supervia, do Rio de Janeiro. A empresa, administradora dos trens urbanos do Rio, opera 159 trens, dos quais, pelo menos um tero so mquinas afeitas a panes no esclarecidas e a um servio que opera em regime de superlotao. A revolta dos passageiros tem sido recorrente, assim como o uso da fora por parte das autoridades e (indevidamente) de funcionrios da prpria operadora.

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2 O caso do distrito de Lcio, na cidade de Marlia (SP), emblemtico para estas questes. Trata-se de um espao descontnuo da mancha urbana que possui indstrias importantes em termos de emprego de fora de trabalho. A precariedade em infraestrutura viria e negligncia da empresa operadora de transporte conduz a dificuldades de deslocamento, tanto da fora de trabalho que no mora prximo ao distrito, quanto de seus moradores que trabalham e exercem atividades no centro da cidade.

atividades mercantis, transportes rurais de carga, trabalho autnomo de transportador etc. Apesar de muitas destas empresas tornarem-se holdings de influncia suprarregional, com aporte de tecnologia e investimento em algumas de suas atividades, no ramo dos transportes pblicos que operam no espao interno da cidade, mantm baixssimos nveis de operao dos servios, escoradas na precariedade dos modelos de regulamentao vigentes, os quais no estimulam uma gesto de investimento. O resultado deste cenrio, em termos espaciais, a manuteno de graves desigualdades de acessibilidade ao espao da cidade e s suas atividades urbanas (trabalho, lazer, compras etc.), devido dificuldade de efetuar interaes via transporte pblico para algumas pessoas, a nica possibilidade de transporte. Vale destacar que a baixa mobilidade de parcelas da populao da cidade, devido dificuldade de acesso econmico e espacial ao servio, precariedade das infraestruturas, dentre outros, mantm descontinuidades territoriais que impem dificuldades dinmica das atividades econmicas.2 Estas descontinuidades cujos danos s interaes so agravados pela precariedade dos transportes tm sua gnese no interesse de capitais imobilirios e sua busca por novos habitats, amenidades naturais em descontinuidade com a mancha urbana e espaos com potencial de expanso da rea edificada. por essas razes que nossas anlises devem compreender as relaes ora de conluio ora de descompasso entre as diversas fraes de capital que produzem o espao da cidade. Finalmente, ao empreender esta discusso, buscamos contribuir com as questes atinentes s relaes entre a produo do espao, a circulao do capital, e a circulao da mercadoria fora de trabalho, cuja mobilidade reduzida, se compararmos com a mobilidade assumida pelo capital-dinheiro e pelo capital-mercadoria no contexto atual. Contraditoriamente, a eficincia da mobilidade da fora de trabalho assim como da mobilidade para o consumo fundamental para a reproduo do prprio capital que, em geral, tende a neg-la.

POSSVEIS BASES PARA A CONSTRUO DE UMA NOO DIALTICA DAS INTERAES ESPACIAIS
O mainstream da cincia econmica, assim como de correntes quantitativas da Geografia, tem avanado apenas timidamente no desenvolvimento da noo de interaes espaciais, na medida em que vigoram postulados clssicos na abordagem e aplicao desta noo. Em linhas gerais, trata-se de uma concepo que representa as interaes espaciais mediante modelos de gravitao, por analogia aos modelos da fsica newtoniana, referindo-se a elas como deslocamento no espao (espao como recipiente). Essa discusso realizada por Roberto Camagni (2005), em sua Economia Urbana, explorando esta interpretao mais conservadora das interaes espaciais, remontando, para isso, a autores como E. G. Ravenstein (1885-1889), Zipf (1949), Reilly (1931), Wilson (1969) e Stouffer (1940), entre outros que traduzem as interaes espaciais a partir de analogias com a gravitao universal. Para estes, as interaes advm da atrao de determinados ns em relao a outros. A partir de um vis mais geogrfico, Edward Ullman (1972) define as interaes espaciais como fluxos que se constituem mediante a diferenciao de reas, um conceito desenvolvido por Hartshorne (1959) a partir de outros autores, e que se refere s barreiras
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geogrficas como a origem das diferenas produtivas entre espaos. Estas diferenciaes, por sua vez, tendem a gerar interaes espaciais entre estas reas, na medida em que haja entre elas ofertas e demandas complementares.3 Assim, foi discutindo as proposies de Hettner (1905) acerca das relaes entre as reas e entre fenmenos, isto , das relaes complexas existentes entre diferentes fenmenos, em um mesmo lugar, e as conexes entre fenmenos entre lugares diferentes, que Hartshorne passou a empregar e a defender o uso destas noes:
Com a introduo do homem na cena, esse aspecto dinmico do carter das reas se torna muito mais importante, porque constitui um dos atributos particulares do homem o fato de que ele no apenas se desloca de um lugar para outro, mas tambm pe as coisas em movimento. Por conseguinte, sobretudo em seus aspectos humanos que as reas diferem no apenas em sua morfologia, mas, igualmente, no que Ritter denominou sua fisiologia. Entretanto, para evitar qualquer analogia com os organismos vivos, seria prefervel usar a expresso relaes funcionais, que envolve movimento de umas reas para outras (Hartshorne, 1959, p.20).

3 A expresso diferenciao de reas foi apresentada por Karl Sauer em 1925, inspirada no conceito de Geografia de Alfred Hettner. Posteriormente, muitos gegrafos estadunidenses iriam empregar a expresso areal differentiation, dada a melhor adequao da mesma ao idioma ingls. A essncia deste conceito provm dos estudos de Karl Richthofen sobre os pontos de vista de Humboldt e Ritter (Hartshorne, 1959). A despeito de sua importncia, os crticos interpretaram a expresso diferenciao de reas como um conceito que limitava a Geografia a estabelecer diferenas entre uma rea e outra, o que no o caso.

As relaes entre a noo empregada por Ullman (1972) e a disposio de Hartshorne (1959) no se deram sem certos atritos entre ambos os lados. No entendimento de Hartshorne, Edward Ullman props a diferenciao de reas como um subconceito em favor da definio da Geografia como cincia das interaes espaciais, sendo que, na viso do primeiro autor, os fenmenos de lugares diferentes postos em interao quer estejam eles no mesmo lugar, quer estejam em movimento constituem parte do carter de cada rea em questo. Ou seja, tratar-se-ia do oposto: so as variaes de caractersticas estticas, ou formas, e as variaes de caractersticas de movimento, ou funes; quer na mesma rea, quer entre ela e outra rea, incluem-se ambas no conceito de variao espacial ou diferenas entre reas (Hartshorne, 1959, p.20). O prprio Ritter apregoa em seus trabalhos que ambos os aspectos so essenciais Geografia. Hartshorne (1959) esclareceria mais adiante que no se tratava de um exagero de Ullman (1972), pois o realce sobre a interao espacial seria uma reao importante nfase exagerada morfologia, s formas e aos padres em detrimento dos fluxos e funes, evidenciados na Geografia de seu tempo. Alm disso, deve-se frisar que inconcebvel estudar o espao capitalista sem considerar a mobilidade manifestada pelo prprio capital, que nada mais do que um desdobramento de um tipo especfico de interao espacial. Edward Ullman (1972),4 apesar de pouco contato com o marxismo tendo inclusive, contribudo para o desenvolvimento da Escola de Washington (sob a liderana de William Garrison) e a subsequente revoluo quantitativa (Sugiura, 1999) j atestava que a interao possua uma propriedade transformadora, na medida em que elementos de diferentes espaos eram transportados a outros, transformandoos, ou intensificando caractersticas preexistentes. Essa capacidade transformadora das interaes espaciais se relaciona com a noo filosfica de interao no marxismo, como veremos a seguir. A ideia de interao remonta filosofia clssica e s diferentes correntes filosficas que se desenvolveram ao longo da histria. O primeiro filsofo a relacionar a causalidade interao foi Plato, concebendo o aparecimento das coisas particulares como decorrentes da interao do no ser (matria) com o limite (categoria platnica que expressa a limitao matemtica). Para os pr-marxistas, a ideia de causa ainda no se distinguia
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4 Edward Ullman foi o gegrafo incumbido de renovar a Geografia (sobretudo aquela desenvolvida nos Estados Unidos) e resgat-la do desprestgio pelo qual passava. Esta proposio levara, ento, construo da concepo da Geografia como cincia espacial, ideia que ir competir com a caracterizao da Geografia elaborada pela Escola de Chicago, cuja vocao seria o estudo da Regio Funcional (Sugiura, 1999).

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5 Espcie de princpio inicial das coisas, de tudo o que existe. 6 Na dialtica materialista, diferentemente da matria, a formao material no eterna, ela se transforma constantemente; por isso, como alternativa utilizao do conceito de matria para as coisas particulares, utiliza-se a expresso formao material (Cheptulin, 1982).

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do apeiron5 e, mesmo para Aristteles, a causa do surgimento das coisas, das formaes materiais, provinha de outras formaes materiais.6 Mesmo Hegel, que recusara estas concepes afirmando que causa e efeito esto em interao, no obteve resposta definitiva questo, concebendo a causa como uma substncia ativa que age sobre uma substncia passiva, ocasionando um retro efeito em ambos (Cheptulin, 1982). Como perceptvel, o pensamento pr-marxista reduzia os laos de causa e efeito s ligaes exteriores, superfcie das formaes materiais, ignorando as interaes entre aspectos internos e essenciais nestas formaes. Os pr-marxistas tambm se equivocaram ao identificar a causa a algo possuidor de substncia, enquanto em verdade:
Parece-nos mais correto definir a causa como a interao de dois ou mais corpos, ou ainda, como a interao de elementos ou aspectos de um mesmo corpo acarretando certas mudanas nos corpos, elementos ou aspectos, agindo uns sobre os outros, e o efeito, como as mudanas surgidas nos corpos, elementos e aspectos agindo uns sobre os outros, em decorrncia de sua interao. Foi precisamente assim que os fundadores do materialismo dialtico e, em particular, Engels, definiram a causa: [...] A ao recproca a verdadeira causa finalis das coisas (Cheptulin, 1982, p. 231).

7 O materialismo dialtico no entende por causa o objeto, mas a interao dos objetos ou dos elementos e dos aspectos que formam o objeto; e por efeito, as mudanas, as transformaes surgidas desse processo e que podem inclusive gerar um objeto novo (Cheptulin, 1982). 8 Outro exemplo o da interao das classes antagnicas condicionando o aparecimento do Estado, a mudana do sistema social e de estado e a passagem da sociedade de uma formao socioeconmica a uma outra. Do mesmo modo, as interaes espaciais casa-trabalho e seu objetivo fundamental a troca desigual entre capital e trabalho tendem a contribuir para o processo de acumulao na mesma medida que a mercadoria fora de trabalho tem sua reproduo social potencializada pelo sistema de transporte. Estas interaes propiciam, assim, condies gerais de reproduo da mercadoria fora de trabalho.

Deste modo, a interao (ao recproca) a causa do surgimento e transformao das coisas, e no a substncia. O fato contundente que a interao enquanto causa possui um duplo carter que pode ser contingente ou necessrio, segundo os diferentes aspectos ou coisas que interagem. Mesmo fenmenos (efeitos) e eventos contingentes tm causas que os produzem, mas a ligao desses fenmenos com as causas que os engendraram no so contingentes. H uma interao necessria entre causa e efeito, seja em fenmenos contingentes ou em fenmenos necessrios, ou seja, as formaes materiais podem ou no entrar em interao (nisto reside seu carter contingente), mas, ao entrarem, haver necessariamente uma transformao, um efeito novo.7 A interao conduz, assim, transformao dos corpos ou aspectos que entram em interao, tal como ao aparecimento de novas formaes materiais e passagem de um estado qualitativo a outro. Exemplo disso a interao das classes antagnicas condicionando o aparecimento do Estado, a mudana do sistema social e de estado e a passagem da sociedade de uma formao socioeconmica a uma outra.8 Nesse sentido, Cheptulin (1982, p.249) aponta que:
A interao das formaes materiais ou de seus elementos, de seus aspectos, pode tanto ser contingente, isto , devido a um concurso de circunstncias, quanto necessria, em razo de sua natureza especfica. Por exemplo, na sociedade capitalista, o fato de que o operrio venda ao empregador sua fora de trabalho e de que este seja explorado pelo ltimo no nem contingente, nem devido a um concurso de circunstncias exteriores, necessrio: isso necessariamente condicionado pelo modo de produo dominante na sociedade capitalista e pela situao econmica do proletariado e da burguesia, que determinada por esse modo de produo, isto , pela prpria natureza dos aspectos em interao; e o fato de que o operrio trabalhe justamente para esse capitalista e justamente com esses operrios, e no com outros, um fenmeno contingente.

Deste modo, fica bastante claro o carter espacial de algumas interaes, isto , mostra-se cabvel a aplicao da noo de interaes espaciais como um conceito
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geogrfico, ainda que o autor no destaque seu carter espacial especfico. Tambm importante destacar que a contradio dialtica necessita de interaes, ou melhor, a contradio representa a interao de aspectos ou elementos contrrios.9 O contedo dialtico das interaes espaciais evidente, j que a interao leva a um estado novo, qualitativamente mais elevado, que se manifesta como parte do espao geogrfico. Trata-se, portanto, do prprio espao em transformao. neste sentido que Santos coloca:
[...] a Geografia poderia ser construda a partir da considerao do espao como um conjunto de fixos e fluxos. Os elementos fixos, fixados em cada lugar, permitem aes que modificam o prprio lugar, fluxos novos ou renovados que recriam as condies ambientais e as condies sociais, e redefinem cada lugar. Os fluxos so um resultado direto ou indireto das aes e atravessam ou se instalam nos fixos, modificando a sua significao e o seu valor, ao mesmo tempo em que, tambm, se modificam. [...] fixos e fluxos, interagindo, expressam a realidade geogrfica, e desse modo que conjuntamente aparecem como objeto possvel para a Geografia (Santos, 1999).

9 Sobre essa questo, Cheptulin coloca que a contradio representa a interao dos aspectos e das tendncias contrrias. Essa interao condiciona sempre, e ainda mais fortemente, quando ela se realiza entre os contrrios, as mudanas constantes nos aspectos ou entre os corpos em interao (...). Por exemplo, a interao da produo e do consumo, que so aspectos contrrios da sociedade, condiciona uma mudana incessante neles mesmos e nos domnios correspondentes da vida social. (Cheptulin, 1982, p.302) 10 Neste sentido, fica clara a ideia de ligao indissolvel do espao e do tempo com a matria (o todo) em movimento, posto que esta s pode se por em movimento quando encarnada em suas formaes materiais particulares (a parte). A categoria movimento representa aqui o movimento ascendente das formaes materiais em direo ao desenvolvimento, o qual, por sua vez, representa a mudana de um estado qualitativo a outro, mediante o rompimento das medidas quantitativas (seu extrapolar). (Cheptulin, 1982). Este movimento tambm espacial, na medida que pode expressar a prpria produo do espao e, mais amplamente, a Formao Socioespacial enquanto metaconceito da Geografia. 11 No se trata, portanto, de simples deslocamento entre espaos ou setores cujo desenvolvimento desigual e que tenderiam, por fora das interaes, a equalizar essa diferenciao como postula o mainstream da economia neoclssica. Uma das prerrogativas da ao capitalista no espao criar, pela combinao e integrao sua lgica, exatamente isto, ou seja, desenvolvimentos espaciais desiguais, polarizaes, etc.

Esta relao entre fluxos e fixos com o fluxo entre fixos e subespaos representando a prpria interao espacial se manifestando a causa de novos fenmenos, de transformaes dos elementos que compem os fluxos, mas tambm dos fixos, dos objetos espaciais e subespaos que comunicam. No movimento de transformao em direo ao desenvolvimento, fluxos e fixos se complexificam, com as interaes entre formaes materiais se diversificando e os objetos tcnicos se tornando cada vez mais artificiais. Assim sendo, possvel perceber que Santos, em seus trabalhos, j deixava clara a necessidade de conceber em nvel de igualdade tanto fixos quanto fluxos, assim como a relao retroativa existente entre eles. Do mesmo modo, podemos conceber o espao como a totalidade, como a extenso das formaes materiais particulares associadas uma outra, cuja durao e relao com as formaes anteriores e posteriores tornam concretos, a um s momento, espao e tempo (Cheptulin, 1982). Deste modo, o espao formado por um conjunto indissocivel, solidrio, mas tambm contraditrio, de sistemas de objetos e sistemas de aes, ou seja, de relaes dialticas entre estes objetos e entre objetos e aes, postas em curso mediante interaes espaciais.10 Roberto Lobato Corra (1997) tambm busca qualificar a noo de interaes espaciais, na medida em que a apresenta como componente do espao geogrfico, conceituando-a como um amplo e diverso deslocamento multidirecional de mercadorias, pessoas, capitais e informaes, com diversas densidades de fluxos e velocidades, segundo os propsitos a partir dos quais se estabelece e os meios com os quais se efetiva. Desta forma, no se trata de um simples deslocamento no espao,11 mas de parte integrante do espao, uma vez que as interaes espaciais possuem a propriedade de atenuar ou intensificar processos preestabelecidos, assim como de transform-los. Conclui-se, portanto, que a interao entre formaes materiais um dos elementos da categoria de causalidade dentro da dialtica materialista, e possui a qualidade de transformar estas formaes. Vale destacarmos que, sob o modo de produo capitalista, as interaes espaciais ganham uma nova tnica, servindo exponencialmente lgica de acumulao capitalista e manifestando desnveis nas trocas empreendidas (a teoria das trocas desiguais de Marx), na medida em que se do no contexto de uma diviso social e territorial do trabalho, com rebatimentos espaciais que manifestam profundas desigualdades em suas densidades
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12 Os desdobramentos deste cenrio na macroescala so a constituio e manuteno de um centro hegemnico cujos pases (os pases da trade nas palavras de Franois Chesnais) conformam interaes (trocas) em maior volume de capital do que entre os pases da periferia do sistema (Chesnais, 1994). Este contexto se desdobra em discrepncias inter e intra-regionais nas naes e, mesmo dentro das regies, em diferentes locus ocupados pelas cidades em sua rede urbana, segundo sua especializao. Trata-se dos desenvolvimentos espaciais desiguais (Harvey, 1990).

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de fluxos, em suas direes, padres etc. (Corra, 1997).12 Ressalta-se que estas interaes espaciais no so genricas, mas concretizam-se em mobilidades e acessibilidades diferenciadas segundo o tipo de modal, o modo de transporte e a formao material transportada, conformando espaos de fluxos desiguais em diferentes escalas. Assim, a utilizao da noo de interao espacial agrega contedo crtico discusso dos transportes, pois busca superar o estudo do transporte pelo transporte, com os deslocamentos de passageiros entre espaos distintos sendo tomados como uma simples questo de demanda (fluxo a ser acomodado dentro do sistema de transporte) e oferta (quantidade de servio e infraestrutura necessrios para acomodar esses fluxos). Devemos compreender que as interaes espaciais repercutem em transformaes espaciais, com desenvolvimentos desiguais do espao, no caso da concentrao destas em determinadas reas enquanto ocorre rarefao em outras. Passemos agora a discutir mais aprofundadamente a relao entre o carter transformador das interaes espaciais e as dificuldades que estas interaes apresentaro, na medida em que so providas por um meio de consumo coletivo sujeito a restries dentro do modo de produo capitalista, comprometendo, assim, a reproduo ampliada da fora de trabalho.

TRANSPORTE PBLICO, MEIOS DE CONSUMO COLETIVO E REPRODUO DA FORA DE TRABALHO


Os meios de consumo coletivos so aqueles que permitem que as necessidades da sociedade como um todo sejam coletivamente atendidas, como por exemplo, as necessidades de economia de tempo de transporte na efetivao de interaes espaciais, que so providas graas aos transportes pblicos coletivos (Lojkine, 1997). Ademais, meios de consumo coletivos como os transportes pblicos entre outros meios facilitadores da circulao e das trocas devem propiciar a economia de despesas de consumo; acelerar o ritmo de distribuio de servios pblicos e, sobretudo, contribuir para a rotao do capital adiantado. As contradies inerentes insero destas ofertas coletivas de servios no circuito das trocas mercantis capitalistas remetem ao seguinte:
[...] a socializao capitalista dos meios de consumo coletivos traz em si a mesma contradio que a socializao capitalista dos meios de produo e de circulao material; com efeito, a medida capitalista da utilidade desses novos valores de uso entra em contradio com sua natureza complexa, indivisvel, e portanto pouco apta a inserir-se no processo de troca mercantil. Expliquemos esse ponto essencial: para ser trocado por seu valor, como mercadoria, um produto deve de fato poder ser destacado e diferenciado dos outros produtos e dos processos aos quais est ligado, a fim de se apresentar no mercado, na esfera da circulao, como um objeto perfeitamente individualizado onde possa ser coagulado um quantum de trabalho abstrato que determinar seu valor (Lojkine, 1997 p.155).

Deste modo, objetos de valor de uso individual, como objetos de vesturio, alimentos etc., diferem dos centros culturais, dos hospitais pblicos, da quadra poliesportiva pblica, da habitao popular ou do prprio transporte pblico coletivo, pois seus valores de uso so difusos, de difcil quantificao e individualizao, uma vez que s podem ser consumidos coletivamente. Outra dificuldade de insero dos meios de consumo coletivo
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no sistema capitalista reside na prpria durao do seu consumo, isto , na demora de sua obsolescncia, o que corresponde a uma rentabilidade baixa. Todavia, o capitalismo resolve este problema mutilando os valores de uso coletivos a partir da precarizao das infraestruturas de suporte dos servios (equipamentos coletivos), mediante o emprego de estratgias logsticas, no caso de servios de transporte pblico.13 A baixa produtividade destes meios de consumo coletivos deflagra na constituio de investimentos seletivos a partir dos quais os agentes pblicos e privados elencam suas prioridades. O fato relaciona-se oposio aparente entre os meios de consumo coletivos, os quais estabelecem conexes indiretas com o processo produtivo, podendo ser considerados condies gerais de reproduo social (Topalov, 1979) que garantem a reproduo ampliada da fora de trabalho e as condies gerais diretas de produo, como os meios de comunicao e transportes, utilizados, por exemplo, para o transporte do capital-mercadoria. O fato que os meios de consumo coletivos em geral incorrem em baixas rentabilidades e grande necessidade de investimentos no resgatveis em curto prazo, alm de no poderem ser perfeitamente individualizados na sua oferta, ou seja, trata-se de uma oferta necessariamente coletiva.14 No caso dos transportes coletivos, isso verificado na medida em que nem todas as linhas so plenamente rentveis, ainda que s possam ser ofertadas coletivamente. por essas razes que sempre que se trata de prover estes servios e infraestruturas, o Estado est direta ou indiretamente envolvido, seja para corrigir distores na oferta, assumindo os encargos do capital que se exime da frao onerosa e no rentvel da atividade ou provendo crdito, facilidades de financiamento das infraestruturas, parcerias para investimento conjunto com o capital etc. Ademais, na viso de certos capitalistas particulares e de seus idelogos, os meios de consumo coletivo ou condies gerais de reproduo social se opem s condies gerais de produo, na medida em que se tratam em sua viso muitas vezes limitada, fragmentada de investimentos improdutivos. Para esta corrente de pensamento, os transportes seja de capitais-mercadoria ou da mercadoria-fora de trabalho so improdutivos. De modo diverso, partilhamos da opinio de que se trata sim de atividades que produzem valor e mais-valia. Para desenvolver esta abordagem, recorreremos primeiramente a uma comparao entre a formao do capital de transportes e a formao do capital comercial e a juros. Neste caso, importante frisar que Marx faz uma abordagem em um alto nvel de abstrao, supondo que uma s empresa realiza todas as etapas da cadeia produtiva de um determinado produto, desde a obteno dos insumos iniciais at o transporte e deste comercializao do produto. Posteriormente, passa-se s formas funcionais autonomizadas, quais sejam, o capital bancrio, o capital industrial e o capital comercial, mais precisamente, o capital de comrcio de mercadorias, advindos do fracionamento das atividades antes acumuladas pelo capital produtivo industrial (Carcanholo, 2007). A comercializao, na medida em que se trata simplesmente da transferncia da propriedade do produto, no alterando quaisquer qualidades deste seja ela tangvel ou intangvel considerada improdutiva. Por isso, os lucros comerciais advm de uma puno no valor criado pelos trabalhadores produtivos15 da indstria e dos servios. Isto se d do mesmo modo se a atividade comercial for efetuada pelo prprio setor produtivo.16 Assim sendo:
A mudana de forma (M-D e D-M) custa tempo e fora de trabalho, mas no para criar valor e sim para efetuar a converso de uma forma do valor em outra, e em nada altera a natureza
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13 A no rentabilidade (mercantil capitalista) dos transportes coletivos tomada como um valor de uso complexo indivisvel apesar de dividida pelo modo capitalista de produo aparece como a expresso da 'rejeio' pelo sistema capitalista de um setor econmico que alheio a uma pura medida mercantil clssica (Lojkine, 1997, p.156).

14 Exigindo a presena do Estado no que tange ao crdito, ao financiamento, regulao destes meios, etc.

15 Destaca-se inclusive, que o valor dos gastos de trabalho passado (capitais cristalizados fixos) usados nas atividades de comrcio e a juros, no transferido s mercadorias como no setor produtivo industrial e no setor produtivo de servio de transporte de mercadorias, conformando gastos improdutivos da mais-valia total produzida pelo sistema. 16 Muitas atividades que o comerciante realiza no so comerciais, muito embora, a massa de seus lucros advenha da atividade comercial (improdutiva) e da reduo da massa de mais-valia dos setores produtivos (Carcanholo, 2007). Marx (1983, p. 325, L. III) coloca que O capital comercial, despojado de todas as funes heterogneas com ele relacionadas, como estocagem, expedio, transporte (...) e limitado a sua verdadeira funo de comprar e vender (assim e somente assim) no criam valor e nem maisvalia.

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da coisa [...]. Este trabalho acrescido pelas intenes maliciosas das duas partes no cria valor (Marx, 1983, p. 133, L.II).

Com relao ao trabalho industrial e ao trabalho nos servios, deve-se salientar que ambos so produtivos. O fato que a atividade industrial cria uma mercadoria tangvel, enquanto os servios criam a mercadoria intangvel. No caso dos servios de transporte, essa mercadoria o deslocamento de um produto ou da mercadoria fora de trabalho de um subespao a outro. Sobre a questo do que produtivo ou improdutivo, Marx expe vrios exemplos ao longo de sua obra, como o do cantor, do professor, entre outros, destacando que para ser produtivo, o trabalho no necessariamente deve produzir algo palpvel, mas sim, participar da produo do trabalhador coletivo e que advm da diviso do trabalho no capitalismo. Da a demonstrao de exemplos como o que se segue:
El fabricante de pianos reproduce capital; El pianista cambia su trabajo solamente por um rdito. Pero El pianista produce msica e satisface nuestro sentido musical; no produces entonces, en cierta manera? In fact lo hace: su trabajo produce algo [...] Por ejemplo, el pianista estimula la produccin, em parte al imprimir ms vigor y vitalidad a nuestra individualidad, o tambin en el sentido vulgar de que despierta una nueva necesidad, para cuya satisfacin se aplica ms diligencia en la produccin material directa (Marx, 1971, p.246).

Assim, essa mercadoria intangvel produzida pelo conjunto dos trabalhadores o servio, ou simplesmente a mercadoria-servio, e caracteriza-se como a mercadoria cujo consumo deve ser realizado no instante de sua produo. Ernest Mandel (1982) teria divergido dessa opinio, colocando a necessidade de que a mercadoria para que o trabalho seja produtivo deveria ser necessariamente tangvel. Segundo Reinaldo Carcanholo (2007), tal entendimento adveio de errnea interpretao do autor a respeito dos Aditamentos de Marx, os quais trazem uma definio acessria para o conceito de trabalho produtivo. Em Marx, para se definir trabalho produtivo conceito-chave para a compreenso da teoria do valor-trabalho , deve-se considerar alguns aspectos da prpria organizao de sua obra. Em linhas gerais, trabalho produtivo aquele que produz mais-valia, devendo, por isso, ser indispensvel sua subsuno ao capital, com recebimento de salrio etc. Contudo, h dois momentos da obra de Marx que devem ser distinguidos: 1) Aquele que caracteriza o trabalho produtivo a partir dos aspectos comuns em qualquer poca e sob quaisquer modos de produo, ou seja, que caracteriza o trabalho do ponto de vista geral (nesse sentido, o trabalho produtivo aquele que produz diretamente valores de uso); 2) Aquele que caracteriza o trabalho produtivo a partir do ponto de vista do processo de valorizao capitalista e, neste caso, a concepo anterior torna-se insuficiente. Neste segundo momento, para ser produtivo, o trabalho deve produzir mais-valia e ser subsumido diretamente pelo capital, recebendo deste um salrio. Ademais, esta segunda concepo liberta o homem da necessidade de ele prprio, individualmente, integralmente (mos, mente e trabalho) agir sobre a matria-prima ou sobre a matria bruta para ser produtivo, sendo necessrio apenas fazer parte do trabalhador coletivo, fruto da diviso do trabalho e sua organizao cooperativa. Diante desta definio, exposta nos captulos XIV e XVI do Livro Primeiro de O Capital, em momento algum Marx expe como pr-requisito a tangibilidade da mercadoria como condio para definir o trabalho que a originou como produtivo (Carcanholo, 2007). Esta interpretao, em especial,
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partilhada por autores como Ernest Mandel (1982), advm de uma interpretao diversa de trechos dos Aditamentos de Marx, tal como segue:
[...] podemos portanto supor que o mundo inteiro das mercadorias, todos os ramos da produo material [...] esto sujeitos (formal ou realmente) ao modo de produo capitalista (pois, essa tendncia se realiza cada vez mais). De acordo com esse pressuposto, que denota o limite e assim tende a ser cada vez mais a expresso exata da realidade, todos os trabalhadores ocupados na produo de mercadorias so assalariados [...] (Marx, 1983, p.403 apud Carcanholo, 2007).

O fato contundente que Marx no est se referindo, nessa parte do texto, oposio entre riqueza material material como sinnimo equivocado de tangvel, tal como interpreta Mandel e riqueza intagvel (servios). Na verdade, Marx est se referindo expanso empreendida pelo capitalismo e suas formas de valor (valores de troca) sobre a produo de valores de uso (Carcanholo, 2007). Ademais, ao considerarmos o mtodo materialista histrico e dialtico, verificamos que o sufixo material no representa a substancialidade, a tangibilidade. Para a viso dialtico-materialista, a matria representa tudo aquilo que existe, que conhecido ou no, e que externo e independente da conscincia humana, sendo essa matria eterna e disposta em constante movimento, seja tangvel ou intangvel (Cheptulin, 1982). J com relao ao trabalho de transporte, isto , atividade de servio de transporte, Marx deixa clara sua qualidade de trabalho produtivo, que produz valor e mais-valia:
O transporte no aumenta a quantidade dos produtos. Se eventualmente altera as qualidades naturais destes, essa alterao no efeito til almejado, e sim mal inevitvel. Mas, o valor de uso das coisas s se realiza com seu consumo, e esse consumo pode tornar necessrio o deslocamento delas, o processo adicional de produo da indstria de transporte. Assim, o capital produtivo nela aplicado acrescenta valor aos produtos transportados, formado pela transferncia de valor dos meios de transporte e pelo valor adicional criado pelo trabalho de transporte. Este valor adicional se divide, como em toda produo capitalista, em reposio de salrio e em mais-valia (Marx, 2005, p.166).17

Destarte, as atividades de transporte aumentam a riqueza-valor da sociedade ao transferirem valor do capital constante consumido (veculos etc.) no transporte da mercadoria, alm de adicionarem valor pelo trabalho de transporte, isto , pelo servio. Ao menos dentro do estudo da teoria marxista e marxiana, no h divergncias quanto ao fato de que servios ligados reproduo social sejam igualmente produtivos. Assim, servios como o de sade, educao, transporte de passageiros etc., promovem a transformao da fora de trabalho simples em fora de trabalho potenciada ou complexa (Carcanholo, 2007). No caso do transporte coletivo, efetua-se essa potenciao ao resguardar a fora produtiva do trabalhador sua energia fsica e mental mediante acessibilidades temporais adequadas e em boas condies de conforto, alm de prover uma mobilidade que possibilite ao trabalhador interaes espaciais motivadas por outras formas de reproduo social, como o transporte a hospitais, a escolas, a equipamentos de lazer etc. Outra questo que se coloca a capacidade do trabalho de transporte coletivo em promover a valorizao da terra urbana, mediante a criao de acessibilidades, que so valores de uso da terra. Nesse caso, os transportes geram novas acessibilidades, uma vez que reduzem os
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17 Em tempo, necessrio um esclarecimento: a atividade de transporte pode ser improdutiva, caso o transporte da mercadoria em questo no se refira ao transporte das mesmas at o local de seu consumo, e quando mediante interesses especulativos, pode, portanto, reduzir a riqueza-valor da sociedade. Um exemplo disso o do transporte de uma mercadoria de um espao A para B e, posteriormente, na medida em que os preos de A vo se tornando favorveis, a mercadoria novamente transportada ao espao A (Carcanholo, 2007).

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tempos de deslocamento e articulam subespaos de difcil acesso com a rede urbana local e regional. Esta outra forma em que os transportes geram valor, e que trabalharemos mais pormenorizadamente a seguir. O fato que, em geral, as interaes espaciais efetuadas mediante sistemas de transporte pblico so amplamente prejudicadas pela carncia de investimentos e intervenes urbanas de apoio. Como veremos a seguir, este quadro de iniquidades redundar e se agravar pelas relaes que estabelece com os processos de produo e estruturao do espao urbano, assim como a morfologia urbana resultante desta estruturao, ou seja, os processos de disperso urbana ligados aos interesses imobilirios. Ao longo do texto que segue, notemos o seguinte: a interseo entre transporte pblico e atividade imobiliria, na medida em que valoriza a terra mediante a acessibilidade e no fora de trabalho afasta o servio de seu carter eminentemente produtivo, pois no est transportando nenhuma mercadoria fora de trabalho a ser valorizada. Vejamos em que medida as razes desse problema se relacionam s diferentes origens dos capitais de transporte.

ESTRUTURAO DO ESPAO URBANO E TRANSPORTE PBLICO


Antes de abordar as repercusses advindas das relaes entre os transportes e a estrutura urbana, devemos frisar que no objetivamos aqui escrutinar toda a histria dos transportes pblicos no Brasil, pormenorizando aspectos peculiares de sua origem nas diferentes cidades, mas sim expor exemplos de como ele pode se furtar de valorizar a mercadoria fora de trabalho, uma vez que pode contribuir com a valorizao da terra urbana mediante relaes promscuas com o capital imobilirio, ou seja, atuando na contramo da valorizao do trabalhador, uma vez que no apenas os custos das tarifas podem aumentar o custo de reproduo social, mas os custos referentes aos espaos de moradia tambm. Tambm expomos que estas prticas tm origem arcaica, na esteira da formao das empresas de transporte no Brasil. Deste modo, os sistemas de transporte urbano colocam-se no centro dos processos de estruturao e reestruturao do espao urbano, isto , nos padres de distribuio das atividades econmicas e dos espaos residenciais, segundo os mecanismos de valorizao da terra. A primeira demonstrao de bases terico-conceituais atinentes questo do transporte e sua relao com estes processos foi explorada por Richard Hurd (1903) em sua obra Principles of City Land Values.18 J naquela poca, analisava, no contexto estadunidense, a importncia das ferrovias urbanas para a reestruturao das cidades, na medida em que distribuam a populao em amplas reas, afetando os preos das reas adjacentes, e a possibilidade de acesso a novos distritos que passam a fazer parte da estrutura urbana, aumentando a oferta de terras urbanas valorizadas. Com relao noo de estrutura urbana, destaca-se o carter precursor da Escola de Chicago (primeira fase), trazendo a noo de zoning (zoneamento), ainda amplamente utilizada nos dias de hoje por urbanistas e planejadores, e que se baseavam naquilo que denominavam de unidades ecolgicas. Contudo, como se sabe, crticas a estas noes sobrevieram do fato de que naturalizavam processos sociais historicamente constitudos, no adentrando a essncia dos mesmos.19 Posteriormente, intensifica-se o uso da quantificao e da modelizao na Escola de Chicago (segunda fase) e, finalmente, com a Social Area Analysis, sobrevm um tratamento
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18 Outros autores tambm abordaram o tema desenvolvendo os princpios de Hurd, como Willian Alonso (1964), Wingo (1961) e Lowry (1964) (cf. Farret, 1984). 19 Em termos conceituais, exige-se a superao destas premissas, pois, como sabemos, o destacamento das localizaes no espao interno das cidades no suficiente para se apreender o processo de estruturao e reestruturao, uma vez que a estrutura urbana apenas um momento do processo continuado de estruturao (Sposito, 2004).

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relativamente mais social das questes urbanas. No obstante seja um equvoco apegar-se de modo analtico modelizao, em certa medida esta pode contribuir para a descrio da realidade observada, ainda que, notadamente, no devamos tratar meramente da leitura da estrutura urbana.20 Em verdade, o esforo que deve ser empreendido no sentido de conceber o processo de estruturao e reestruturao do espao urbano em sua plenitude, alterado e intensificado pela ao transformadora das interaes espaciais via transportes urbanos (pblico coletivo, coletivo fretado e individual), os quais podem reforar certos usos da terra, mas tambm converter determinados usos em outros. Ademais, dois valores de uso devem ser considerados nesta discusso: o da forma material tangvel que produzida (as ruas, os edifcios, as infraestruturas) e o do valor produzido pela aglomerao, valor que proveniente da localizao dos fixos edificados e articulados em um determinado arranjo, e que fazem desta localizao um valor de uso. Assim como outros valores produzidos, Villaa (2001) atesta que o valor da localizao tambm dado pelo tempo socialmente necessrio para produzi-lo, isto , para produzir a cidade inteira da qual a localizao parte. Assim sendo, o valor do espao diferente do valor dos elementos que o constituem, na medida que a terra urbana apenas matria-prima daquele produto. Lojkine (1997) defende que Marx reduz em O Capital o valor de uso do solo a duas funes: a de instrumento de produo, no caso da agricultura e atividades extrativas (minas, quedas dgua etc.), e a de simples suporte passivo de meios de produo (usina), de circulao (armazm, bancos) ou de consumo (moradias etc.) (Villaa, 2001). Assim, urge acrescentar a estes valores um terceiro valor, nas palavras de Lojkine (1997), associado capacidade de aglomerar meios de produo e meios de reproduo social. Todavia, como assevera Villaa (2001), este valor de uso a acessibilidade produzido, e no dado. Vale acrescentar que a acessibilidade a qual pode ser provida pelo transporte pblico o valor de uso mais importante para a terra urbana, na medida em que confere acessos diversos a todo o conjunto da cidade, demonstrando a quantidade de trabalho socialmente necessrio despendido na sua produo. Villaa apregoa, assim, a expresso terra-localizao, que se soma s expresses terra-matria e terra-capital de Marx. Acresce-se que tais atributos da localizao so amplamente explorados segundo os interesses de determinados agentes produtores do espao (Farret, 1985).21 Neste caso, constitui-se o mercado imobilirio como que determinado por interesses de grupos e segmentos sociais, e no mais pela ao do indivduo consumidor e sua suposta escolha racional, como apregoam os clssicos. O Estado tambm teria um papel pr-ativo de agente nestes processos, e no apenas de rbitro. Neste sentido, interessante notar, no caso especfico dos agentes que atuam sobre o espao da cidade, suas origens, suas motivaes e formas de acumulao, para que possamos entender as formas resultantes do processo de estruturao. interessante atentar para as relaes entre estes agentes os quais, muitas vezes, representam fraes de capitais e setores conflitantes caso exemplificado na relao entre os salrios despendidos pelo empregador (sobretudo da indstria) fora de trabalho e os meios de reproduo ampliada da fora de trabalho (capitais incumbidos dos transportes, da habitao etc.) (Smolka, 1987). Em outras palavras, trata-se do custo de reproduo da fora de trabalho, do conflito instaurado entre setores empregadores de mo de obra que necessitam reproduzir sua fora de trabalho a um baixo custo, mas que veem na insero mercantil da habitao e dos servios coletivos como o transporte pblico um entrave ao rebatimento destes custos. Assim, nos diz Smolka:
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20 A noo de estrutura urbana refere-se articulao dos diferentes usos do solo no espao das cidades, como resultado da mudana nas localizaes das atividades econmicas, da habitao, do lazer e das prprias interaes espaciais que articulam as partes da cidade, que se transmutam segundo a modificao dos prprios sistemas de transporte da cidade (Villaa, 2001).

21 As ideias neoclssicas e da ecologia urbana veem na eficincia e competncia dos indivduos a resposta para a estruturao do espao, despolitizando-o a partir do reducionismo teleolgico da ao individual.

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Contudo, no se deve ser da inferido que as relaes entre o capital incorporador e os outros capitais envolvidos nos negcios imobilirios e mesmo entre estes ltimos sejam essencialmente funcionais e harmnicos, isto , livres de contradies [...]. A natureza destas relaes parece ser bem mais complexa, j que os interesses desses capitais no so os mesmos. Ao capital incorporador interessa acelerar a rotatividade das transaes no mercado imobilirio com paulatino aumento no preo dos imveis, o que gera um aumento na parcela do oramento destinado moradia. Na medida em que isto repercuta nos salrios, todos os outros capitais sero afetados (Smolka, 1987, p.67).

22 Os servios eram assim, altamente elitizados por este conluio de interesses, tendo sua proviso e acesso ofertados de modo desequilibrado, devido grande participao de capitais privados que lanavam mo de estratgias de mnimo investimento e grandes retornos financeiros, mediante a internalizao de atributos de determinadas reas via mercado imobilirio. Neste contexto, restava ao capital industrial organizar seu prprio servio de transporte de trabalhadores ou, como atualmente se verifica, a compra de servios de transporte fretado.

O fato crucial que a carncia de recursos pblicos associada s relaes entre o Estado brasileiro e os capitais internacionais fez com que este sobretudo nas grandes cidades recorresse s empresas privadas internacionais prestadoras de servios pblicos, as quais, como historicamente atestado, raramente atendiam reas carentes ou para a populao como um todo; pelo contrrio, serviam a novas ocupaes para fins de valorizao, em um mecanismo antecipatrio de demanda dos transportes (alta valorizao de imveis atendidos por servios de bondes, de energia eltrica etc.).22 No obstante, h outros padres regionais e locais de formao do empresariado de transportes, que se desenvolveram devido deficincia de oferta dos capitais internacionais de transportes, ou sua ausncia. Assim, historicamente e diversamente de outras realidades mundiais, evidenciou-se no Brasil uma pujante oferta privada de transporte coletivo por nibus, baseada na concentrao induzida de pequenos transportadores individuais, ou empresas familiares, convertidos em grandes empresas privadas de transporte pblico coletivo na esteira do processo de urbanizao brasileiro que gerou uma grande demanda por transportes. Muitos elementos desse momento mais arcaico, primitivo da formao de empresas de transporte coletivo continuaram por fora de relaes polticas ou limites internos aos prprios capitais e aos sistemas de normas presentes, dificultando uma modernizao mais efetiva do setor e prejudicando a consolidao de interaes espaciais eficientes e necessrias ao desenvolvimento em amplo sentido. Por exemplo, continua at os dias de hoje a proeminncia da produtividade sobre a qualidade dos servios nas prticas das operadoras privadas de transporte, com o gerenciamento familiar predominando sobre a gesto moderna nos transportes coletivos. Assim, a tpica formao social brasileira deu origem a uma estrutura de produo de servios de transporte pblico artesanal que predominou at 1970, e s posteriormente evoluiu para uma concentrao em grandes empresas. O resultado desse cenrio visvel nos dias de hoje, em que, no espao geogrfico, evidencia-se uma profunda desigualdade de acessibilidade cidade, que se reflete na constituio de fluxos demasiado desiguais de usurios, concentrados em origens-destino de grande demanda, bem como interaes espaciais com baixos nveis de conforto e elevado tempo de deslocamento, em prejuzo do usurio. Ainda com relao formao das empresas, tratou-se de uma concentrao e modernizao associadas ao fomento indstria de material rodante rodovirio, com auxlio estatal, transformando o artesanato corporativo de transportes em empresariado moderno, organizado em poderosos grupos econmicos e holdings de transporte. Vale reforar que a formao social influenciou sobremaneira esse contexto, bem como as caractersticas locais de cada cidade e de cada regio influenciaram outras particularidades do processo, como uma maior ou menor participao do Estado, uma maior proeminncia do capital privado local ou estrangeiro etc.
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Como exemplo dessas peculiaridades, em So Paulo, o carter singular da dicotomia histrica entre dominao estatal da CMTC Companhia Municipal de Transportes Coletivos (hoje SPTrans) que durante 50 anos dominou o setor e a constituio de um empresariado local (pequenos capitais) que sucedeu o capital estrangeiro a bondes, gerou um contexto contraditrio que deflagraria, no futuro, conflitos entre a populao, o poder pblico local e as empresas operadoras (Henry, 1999). O caso paulistano interessante, na medida em que similarmente ao Rio de Janeiro ocorrera tambm certa relao com os agentes imobilirios. Para citar o caso do Rio de Janeiro cujo transporte coletivo foi operado pela Light, no incio do sculo XX , a concentrao de servios mais sofisticados em umas poucas reas da cidade, voltados para uma demanda elitizada altamente solvvel, contrastava com a quase ausncia destes servios na extenso da cidade como um todo, redundando em um agravamento dos processos de segregao, com reduo das interaes espaciais entre determinados espaos da cidade. Neste ponto, Smolka (1987) adere discusso j referida da natureza indivisvel dos valores de uso dos meios de consumo coletivos e a mutilao empreendida pelas fraes de capital que dele se incumbem.23 Em So Paulo, aps a sada de cena dos operadores privados internacionais (So Paulo Tramway Light & Power Company Co.), estes processos de valorizao da terra prosseguiram nas mos dos empresrios operadores de nibus, ordinariamente, resultando na dificuldade de acessibilidade de amplos contingentes populacionais cidade. Caldeira (2000) faz um profcuo resgate destes fatos, imbricando-os questo central de nossas ltimas anlises, ou seja, o conluio de certos interesses e o conflito de outros, muito antes da cena dos capitais modernos adentrarem os mercados dos empreendimentos imobilirios e servios de transportes. Assim, dado que os principais agentes incumbidos da expanso dos servios de transporte por nibus foram capitais com origens arcaicas e mercantis os quais tambm atuavam na especulao imobiliria , em So Paulo, o sistema de transporte operava, sobretudo, para atender a seus interesses particulares. Como bem coloca Caldeira:
O lanamento do sistema de transporte pblico baseado no nibus foi fundamental para o desenvolvimento do novo padro de urbanizao. Embora o preo da terra na periferia fosse relativamente baixo e houvesse loteamentos venda desde a dcada de [19]10, eles permaneceram desocupados principalmente devido falta de transporte [...]. Ele tornou possvel vender lotes localizados no meio do mato e ajudou a criar um tipo peculiar de espao urbano no qual reas ocupadas e vazias intercalavam-se aleatoriamente por vastas reas. No havia nenhum planejamento prvio, e as regies ocupadas eram aquelas nas quais os especuladores tinham decidido investir. Sua estratgia era deixar reas vazias no meio das ocupadas para que fossem colocadas no mercado mais tarde por preos mais altos (Caldeira, 2000, p.219-20).

23 A pretrita fraca exigncia do poder pblico no que tange contrapartida de certo nvel de operao sobre as concessionrias destes servios, perpetuou-se at os dias mais recentes, com os operadores privados nacionais herdando tais prticas e, a partir da, promovendo seu processo de acumulao capitalista, sob contratos de concesso e permisses precrias inquas do ponto de vista dos interesses da populao (pblico).

Deste modo, se a queima de etapas (Smolka, 1987) empreendida pelo capitalismo brasileiro, ante uma grande escassez de recursos, foi ajudada pela complementaridade intersetorial (Oliveira, 1998) entre o setor secundrio e o setor tercirio, fazendo com que servios urbanos assumissem parte dos encargos do capital desvalorizado. Isto , operaes providas por servios urbanos pessoais de baixa remunerao (Smolka, 1987), essa mesma complementaridade seria levada a cabo em determinadas realidades, para fins de subsidiar a rentabilidade mtua de empreendimentos imobilirios e servios de transporte.
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24 A categoria grupo econmico foi estruturada a partir da noo de capital financeiro por Rudolf Hilferding (1985), podendo ser definida como uma unidade de propriedade e controle que se estende por um conjunto de empresas (Oliveira, 1998). a estrutura empresarial que imbrica centralizao do poder e da acumulao com descentralizao da gesto, dos espaos e setores de atuao. 25 Este grupo vem paulatinamente adquirindo vrias empresas de transporte pblico do pas e ganhando licitaes em diversos municpios, firmando-se como um poderoso holding de transportes, constitudo por 38 empresas de transporte terrestre distribudas em sete estados brasileiros mais o Distrito Federal, com grande penetrao poltica nas diversas escalas de poder. Tambm detm participao em empresas concessionrias de rodovias, como a BRVias (34% das aes, com o restante dividido entre a Splice e a Walter Torre Jr.). Agrega tanto atividades de ponta, sobre as quais h aporte massivo de investimentos (setor areo), quanto atividades conhecidas pelo seu regime de desinvestimento (transporte pblico).

No se pode, no entanto, generalizar esta composio de capitais, como aqui fazemos com relao participao do capital de transportes em atividades imobilirias, as quais, vale destacar, se verificaram em cidades como So Paulo e Rio de Janeiro e, em menor escala, em algumas cidades do interior paulista. H outras caractersticas que ainda devem ser consideradas. No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, houve o endosso da atividade reguladora pblica, que apenas atuava no sentido de formalizar os movimentos empresariais ligados aos transportes e valorizao imobiliria o que no ocorreu em outras realidades. Nos espaos metropolitanos das capitais nordestinas, por seu turno, observara-se uma melhor articulao entre a empresa local privada de transportes e a empresa pblica local. Em Recife, a unificao e concentrao se deram sob os auspcios do prprio poder pblico na ao da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU/Recife). H tambm casos diferenciados, como em Fortaleza, onde o prprio capital privado se hegemoniza sobre o espao regional metropolitano, estabelecendo um monoplio espacial privado de operao em escala regional. Diferenciam-se, assim, os agentes que atuam na modernizao dos capitais de transportes, assim como a intensidade com que atuam nas diferentes regies brasileiras (Brasileiro, 1999). Aps certa etapa de concentrao depois de conformarem-se como empresas capitalistas de transportes , a forma de atuao desses capitais se daria na forma de grupos econmicos. Estes so a expresso mais desenvolvida de um conjunto complexo de movimentos de concentrao e centralizao da propriedade capitalista, que tm incio no final do sculo passado.24 Os grupos de transporte urea e Andorinha, congregando as atividades econmicas da famlia Constantino (famlia tradicional em Presidente Prudente (SP), originria do estado de Minas Gerais) exemplificam cabalmente tais assertivas. O grupo e seus acionistas aplicam capitais em diversas atividades econmicas, assim como possuem uma rede de atuao nacional na proviso de transportes pblicos intraurbanos, operando sistemas em Maring-PR (TCCC), Presidente Prudente-SP (Pruden Express e TCPP), Marlia-SP (Circular Cidade de Marlia), Bauru-SP (Grande Bauru), Braslia-DF (Planeta), entre outros municpios brasileiros. Tambm so proprietrios da Gol Linhas Areas, da Empresa Andorinha de transporte intermunicipal por nibus e da holding Pauma, ligada atividade imobiliria.25 Nesse caso, evidencia-se a peculiaridade do processo mineiro de desenvolvimento do setor de transportes pblicos, no qual at hoje se verificam empresas de transporte coletivo de pequeno e mdio porte com gerenciamento artesanal e familiar, conformando conflitos de capitais particulares pouco concentrados e esforos de interveno por parte dos poderes pblicos (Canado, 1999). No entanto, a partir do caso desses grupos, verifica-se que o poder de influncia do empresariado mineiro extrapola o cenrio local, demonstrando grande habilidade na expanso de negcios para outras cidades brasileiras, cujo melhor exemplo recai sobre as holdings da famlia Constantino. Para casos como este, torna-se oportuno recorrer a Oliveira (1998), uma vez que o caso dos grupos urea e Andorinha bastante singular. Esta singularidade recai sobre o fato de que, embora persistam prticas arcaicas no seio destas holdings, estas convivem com formas de gesto modernas. o caso, por exemplo, da Gol Linhas Areas como contraponto s empresas de transporte coletivo do grupo, nas quais prticas arcaicas de gesto se mantm. Em linhas gerais, a modernidade limitada das empresas de transporte coletivo no Brasil ou um moderno que convive com o arcaico, no caso de alguns grupos econmicos advm dessa formao social, ou socioespacial, que limita, em certa medida, a
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modernizao em determinados espaos, ramos e setores econmicos. Para citar alguns exemplos, inicialmente, os aspectos modernos no setor transparecem sobretudo no tamanho da frota e no escopo das atividades da empresa e, mais recentemente, na introduo da informtica nos processos de garagem. No entanto, a utilizao dos chamados Sistemas Inteligentes de Transporte (SIT), que podem compor as operaes de planejamento de linhas, controle operacional, sistemas de integrao e tarifas etc., mostra-se ainda frgil e, nesse sentido, esses sistemas so dependentes do Estado no que tange formulao de sistemas de normas que incitem modernizao (Arago, 1999). neste cenrio que grandes investimentos e novos sistemas de normas tornam-se necessrios no setor, assim como formas de planejamento que articulem o uso do solo e o transporte, visando a eficcia do transporte e efeitos positivos sobre a estrutura urbana, que repercutam em uma maior eficincia das interaes espaciais da fora de trabalho.

CONSIDERAES FINAIS
Neste artigo, buscamos conciliar teorias que, a nosso ver, sustentam as proposies de nossa pesquisa, aliando discusses mais gerais e conceituais da episteme da Geografia a teorias que mais especificamente explicam o objeto de nosso estudo, isto , o transporte pblico. Para levar a cabo este objetivo, iniciamos traando um histrico da noo de interaes espaciais, resgatando suas origens dentro da Geografia, suas concepes e definies, bem como levantando o contexto no qual seus principais idealizadores conceberam esta noo. Tambm buscamos lanar as bases para uma dialtica das interaes espaciais, haja visto o emprego inapropriado que tem sido feito do conceito. A importncia da noo de interaes espaciais foi recorrentemente posta em destaque, na medida em que a ideia de interao relao indutora do desenvolvimento se encontra no centro das discusses sobre o transporte e, em nosso caso, dos transportes de passageiros. Destarte, tencionamos edificar uma noo de interaes espaciais que superasse o mainstream na qual fora elaborada, como sendo um simples deslocamento mobilizado por foras econmicas centrpetas, definio que demonstra a influncia da fsica e das cincias naturais, a partir das quais a noo fora extrada pela Economia e pela Geografia. Contudo, asseveramos que necessrio revisitar esta construo conceitual para reedific-la sobre bases materialistas e dialticas, atentando para o carter transformador da interao, no sentido de que, ao fazer interagir, o transporte propicia a combinao de elementos de um espao com outros. Conclumos, portanto, que a interao possui um atributo de conducente do desenvolvimento, se partirmos da concepo trotskista de que o desenvolvimento s pode advir da combinao de formaes materiais (desenvolvimento desigual e combinado). O mesmo se aplica quando pensamos a noo de interao espacial no contexto dos transportes de pessoas, o que equivale dizer que, quanto maior a possibilidade das pessoas de interagir com espaos diversos, maiores sero as possibilidades de desenvolvimento. Isto , maiores sero as possibilidades de acesso s oportunidades assentadas nestes espaos na forma de empregos, de equipamentos coletivos essenciais qualidade de vida, de aprimoramento intelectual e profissional, de lazer etc. Isto aplica-se tanto s pessoas, que ampliam suas possibilidades de desenvolvimento humano o que inclui emprego e renda quanto ao capital. Este tende a realizar-se mais eficientemente na medida em que sua rotao no momento transporte da fora de traR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0 77

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balho e consumo se efetuam com maior velocidade, segundo, obviamente, o nvel de eficincia dos sistemas de transporte no espao da cidade. Tambm destacamos que as interaes espaciais respondem por fluxos de outras naturezas que no o de pessoas, congregando o transporte de capital na forma de mercadorias, a emisso e recepo de informaes, os fluxos financeiros entre espaos etc. Ao atentar para estas mltiplas formas nas quais se manifestam as interaes, tornou-se necessrio explicar qual sua relao com as interaes humanas, isto , dos homens enquanto consumidores e enquanto capital varivel na forma de fora de trabalho. Ou seja, a discusso exigiu definir, diante do quadro mais amplo da circulao geral, o locus do transporte pblico de passageiros o servio que propicia as interaes espaciais do homem na cidade, correspondendo aos momentos consumo e trabalho dentro do movimento circulatrio do capital, a velocidade da rotao de seu capital face tendncia que tem o capital de impor e buscar espaos, setores e atividades que imponham cada vez maiores velocidades sua prpria realizao. Da, por exemplo, a proeminncia do financeiro como o setor privilegiado pelo grande capital. Assim, nos diversos estgios do movimento circulatrio, ficam patentes as tambm diversas mobilidades do capital, com as fraes de capital que dispem de maior mobilidade espacial e setorial, sobressalentes no cenrio econmico em termos de pujana econmica, maior possibilidade de investimentos etc. Estas compem, atualmente, modernos grupos econmicos ligados ao setor financeiro e s holdings que compem grupos intersetoriais (congregando atividades industriais, comerciais e de servios). Neste contexto, buscamos situar as atividades do setor de transportes pblicos entre os meios de consumo coletivo, atividades que, do ponto de vista dos grandes capitais, manifestam baixa velocidade de rotao, em virtude da natureza coletiva de seu consumo, ou seja, de sua difcil individualizao, devido ao carter difuso de sua demanda em termos espaciais e temporais. Este carter coletivo do consumo no atrativo aos grandes investimentos, os quais focam-se mais detidamente em investimentos de rpida maturao e grande volume de retorno de capital. Contraditoriamente, o capital em geral necessita, para sua plena realizao, dos meios de consumo coletivos enquanto condies gerais de produo , a princpio, preteridos pelo grande capital, que se furta de investir neles. Estes ficam ento a cargo de fraes de capital de menor envergadura ou sob responsabilidade direta do Estado. Aqui comeamos a nos aproximar dos problemas concretos que afetam os transportes pblicos no espao da cidade, quais sejam, os parcos investimentos reais sobre a circulao urbana e, sobretudo, sobre o servio e as infraestruturas de suporte ao transporte pblico. Este um dos grandes gargalos para o desenvolvimento nacional, uma vez que afeta os vrios estdios da circulao do capital, dificultando o escoamento da produo e dos insumos em virtude de viscosidades de um espao urbano inadequadamente planejado; prejudicando a produtividade da fora de trabalho j que o trnsito e o tempo dentro do sistema de transporte afetam sua disposio fsica e mental ; afetando diretamente a capacidade de arcar com os custos da fora de trabalho por parte do empregador. A questo tarifria tambm importante e, na medida em que h aumento exorbitante de tarifas muitas vezes fruto de presso poltica por parte das operadoras privadas , aumenta-se o custo da reproduo social da fora de trabalho. Com a capitulao dos capitais internacionais ligados ao setor de transporte pblico no Brasil, ficou patente a resistncia destes capitais em investir em meios de consumo co78 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

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letivo, isto , em equipamentos que compem, segundo Topalov (1979), condies gerais de reproduo social, demonstrando que, de fato, o capital, em geral, evita se cristalizar em investimentos que, pela natureza coletiva de seu consumo, podem sofrer variaes de rentabilidade, com baixas taxas internas de retorno etc. Nesse caso, no havendo condies de mutilao destes servios o que necessita de relaes promscuas com o Estado, com a concentrao de oferta nos eixos de grande demanda e ausncia nas reas de menor demanda, e com controle sobre o custo da tarifa etc. , o capital busca investimentos nos quais adquire maior mobilidade geogrfica e setorial (os grandes investimentos na ciranda financeira so exemplo tpico desta busca por mobilidade por parte do capital). Vale ressaltar que os monoplios espaciais mal regulamentados, com modelos de concesso arcaicos que desobrigam uma gesto de investimento em qualidade so, em parte, a raiz da manuteno de baixos nveis de servio dos sistemas de transportes no Brasil. Assim, o grande capital internacional de ento no adaptado s exigncias das demandas coletivas de um meio de consumo essencialmente coletivo passa a mutilar o servio coletivo, mediante uma oferta extremamente restrita espacialmente (atendendo a reas especficas e, sobretudo no caso do Rio de Janeiro e So Paulo, promovendo sinergias com empresas de urbanizao) e tambm a uma clientela limitada (gerou-se um monopsnio altamente rentvel operadora, no qual o usurio de transporte pblico era, sobretudo, do segmento social mdio). A justificativa de que se trata de servios assumidos por pequenos capitais locais j no corresponde mais realidade, pois embora de origem e prticas arcaicas grupos de transporte de projeo supraregional atuam hoje no setor, vencendo licitaes em todo o pas. Finalmente, aps o advento e consolidao do nibus como transporte coletivo que substituiria as ferrovias urbanas, opera-se a clivagem derradeira entre os modos de transporte dos pobres (o transporte pblico veiculado por nibus) e os automveis do segmento mdio e alto, fazendo emergir o problema do trnsito, agravando ainda mais a dificuldade de operao do transporte pblico em uma cidade cada vez mais alvejada pela carncia de investimentos em infraestrutura urbana de circulao. Paradoxalmente, processos de produo do espao urbano encabeados por agentes incorporadores e proprietrios fundirios tm promovido alto grau de disperso do espao urbano, imbudos da necessidade constante de buscar novos espaos com atributos naturais ou locacionais que os valorizem ante os espaos j demasiados viscosos das reas centrais. Nestes espaos, a disperso coexiste com a concentrao (ainda que pontual no espao), com prejuzos operao espacial dos servios de transporte pblico ainda operados por capitalistas de corte arcaico e que h dcadas esto estabelecidos nos municpios em funo de presses e penetrao sobre os poderes pblicos locais.

Mrcio Rogrio Silveira professor adjunto do Departamento de Geocincias e do Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), da Universidade Federal de Santa Catarina, do Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Estadual Paulista (campus de Presidente Prudente); pesquisador do CNPq. E-mail: marcioourinhos@ gmail.com Rodrigo Giraldi Cocco mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Estadual Paulista (campus de Presidente Prudente). E-mail: rodrigogiraldi83@yahoo.com. br Artigo recebido em novembro de 2010 e aprovado para publicao em fevereiro de 2011.

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A b s t r a c t For the building of a new approach about spatial interactions that overcomes the classical view of simple displacement, it is necessary to relate the transforming and dialectic nature of interactions to geographic space. The contact between different spatial elements through transportation allows the emergence of a new and superior feature of material conformations that reinforce the dialectical character. In capitalism, these interactions occur according to hegemonic interests of recovery, shaping unequalities between economic sectors, branches of activities, and spaces, that distort the interactions that promote them. In urban space, such processes collide and combine, showing a conflict fractions of capital responsible for structuring the space of the city. The relationship between transportation and the structure of the city is quite appropriate to give substance to these discussions. Keywords
structure. Spatial interactions; public transportation; labor value; city

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A IMPORTNCIA DA MACROMETRPOLE PAULISTA


Como Escala de Planejamento de Infraestruturas de Circulao e de Transporte
Marcelo Sacenco Asquino Resumo
Uma das caractersticas recentes do planejamento de sistemas de infraestrutura regionais em So Paulo o reconhecimento da Macrometrpole paulista como recorte necessrio para a anlise de benefcios e de impactos de projetos. Este artigo examina a estruturao da metrpole de So Paulo e de seu espao econmico expandido a partir de suas mltiplas escalas de planejamento, com destaque para o papel das infraestruturas de circulao e de transportes como fatores primordiais de transformao da dinmica econmica regional. A partir da avaliao histrica e relacional desses planos e projetos infraestruturais aponta seus potenciais impactos na estruturao da macrorregio. So Paulo; macrometrpole; infraestrutura; circula-

Palavras-chave
o e transportes; planejamento.

INTRODUO
Uma das caractersticas recentes do planejamento de sistemas de infraestrutura regionais em So Paulo o reconhecimento da Macrometrpole paulista1 como recorte necessrio para a anlise de benefcios e de impactos de projetos, mesmo que localizados. Este recorte regional, que extrapola os limites institucionais formais da Regio Metropolitana de So Paulo, guarda importantes relaes econmicas e funcionais com a metrpole. Este artigo avalia de que forma a implantao de novas infraestruturas de circulao e de transporte, neste territrio amplo, contribuem para modificar a dinmica de localizao de novos polos de empreendimentos na metrpole de So Paulo. Buscamos entender, em que medida a implantao destas infraestruturas e o desenvolvimento de atividades logsticas criaro condies para a atrao de novos empreendimentos, reorientando a instalao de novos polos, modificando a dinmica dos fluxos na Macrometrpole e, por consequncia, na prpria Regio Metropolitana de So Paulo, a partir da sua insero neste contexto macrorregional, em que mantm estreitas relaes funcionais com o seu espao econmico expandido. Neste artigo, trataremos de avaliar projetos pblicos derivados da mesma abordagem de estruturao da circulao e do transporte no Estado de So Paulo, e que tm, historicamente, a cidade de So Paulo como principal territrio de articulao de caminhos, e como principal ponto de origem e de destino destes fluxos. Como concluso desta anlise, reafirmamos a necessidade de se cultivar o entendimento das diversas escalas de planejamento presentes em So Paulo, e da importncia de se planejar a metrpole a partir destas escalas como estratgia fundamental para a consR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0 83
1 Pacheco (1998), relaciona a formao da Macrometrpole com o resultado das polticas de desconcentrao industrial em So Paulo, conduzidas a partir dos anos 1970. Com o espraiamento da localizao industrial para as regies de Sorocaba, Campinas, Jundia, So Jos dos Campos e Baixada Santista, reconhece este entorno como a mesma regio econmica, agora fisicamente maior que a Regio Metropolitana de So Paulo, conformando-se um chamado campo aglomerativo que corresponde ao espao regional identificado atualmente como a Macrometrpole.

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truo do territrio, relacionando os grandes projetos de infraestrutura, seus benefcios e impactos, com a poltica urbana local. Figura 1 Rede urbana paulista com suas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e centros urbanos principais. A Macrometrpole paulista corresponde ao territrio situado em torno de 150 km da capital, reunindo as Regies Metropolitanas de So Paulo, Campinas e Baixada Santista, e as aglomeraes urbanas de Sorocaba, Jundia e So Jos dos Campos.

Fonte: So Paulo (Estado) e Fundao Seade (2006).

2 Mongin (2009) relaciona conceitos como arquiplago econmico conformao de um novo espao territorial multipolar que transcende a ideia da metrpole industrial como polo econmico do perodo anterior globalizao. Neste arranjo, os novos polos passam a se articular em rede e a apresentar o incremento de fluxos no sentido periferia-periferia, reservando-se antiga metrpole industrial o carter de centralidade desta nova organizao econmica.

Se a formao da metrpole de So Paulo esteve relacionada industrializao brasileira no sculo XX, a consolidao da Macrometrpole paulista pode ser entendida, cada vez mais, como a consolidao do espao econmico atual, contemporneo ao processo de globalizao econmica e a seus efeitos no territrio, como a desconcentrao industrial e a disperso urbana de ncleos de habitao e trabalho.2 desta forma que uma srie de planos e de projetos pblicos associados a um processo de desenvolvimento econmico nesta macrorregio devero ser avaliados como possveis indutores de processos de relocalizao de distritos de negcios, a partir da relao funcional entre a metrpole de So Paulo e a Macrometrpole.

AS ESTRUTURAS DE CIRCULAO INTRAURBANA E REGIONAIS POTENCIALIZANDO O CARTER DE SOPAULOCOMOPOLOARTICULADORDECAMINHOS


A importncia de se planejar a metrpole de So Paulo a partir de uma escala ampla esteve presente nos projetos de infraestrutura desde as primeiras dcadas do sculo XX. Historicamente, os principais projetos de circulao e transporte para a capital, desde os anos 1930, trataram de conectar as estruturas de circulao intraurbana com as estruturas regionais e nacionais, potencializando o carter da cidade como polo articulador de cami84 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

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nhos. Neste percurso histrico destacamos, especialmente, o Plano de Avenidas, nos anos 1930, o Plano de Melhoramentos, nos anos 1950, o Plano de Vias Expressas, nos anos 1970, e os estudos para uma rodovia perimetral metropolitana, nos anos 1990, que resultaram no Rodoanel. O que caracterizou estes planos pblicos, propostos ora pela esfera municipal e ora pela esfera estadual, foi o entendimento de que rompiam com o simples carter de embelezamento urbano, ou de abertura de novas vias para o desenvolvimento urbano, para se organizarem em uma lgica de circulao regional, articulando-se e conectando-se com as macroestruturas de circulao estadual e nacional existentes, como as ferrovias e as rodovias, e suas conexes com o porto de Santos.3 O principal corredor de exportao do Estado, que tambm o mais importante do pas, o do porto de Santos. Este corredor foi formado historicamente no Estado de So Paulo pela organizao das redes ferroviria (desde o final do sculo XIX) e rodoviria (desde o final dos anos 1940) de forma radial com o centro, em So Paulo, e a partir da capital, acessando o porto de Santos. Em So Paulo, as primeiras grandes rodovias Dutra, Anhanguera e Anchieta reproduziram ligaes ento atendidas pelas ferrovias Santos-Jundia e Central do Brasil, reproduzindo o desenho histrico de So Paulo como n de caminhos principais.4 Figura 2 Estrutura das redes de transporte no Estado de So Paulo. A comparao entre a estruturao da rede de ferrovias, esquerda, e da rede de rodovias, direita, mostra a manuteno de So Paulo como polo principal de articulao destes sistemas no Estado, e como passagem obrigatria em direo ao porto de Santos.

3 Conforme analisamos em Asquino (2009), apesar de estes planos mencionados no terem sido integralmente implantados, suas diretrizes de circulao prevaleceram no posterior desenvolvimento de projetos e obras virias e rodovirias, e alguns de seus traados originais resultaram em importantes vias expressas urbanas e rodovias metropolitanas implantadas ao longo destas dcadas, como as avenidas Marginais dos rios Tiet e Pinheiros, Roberto Marinho, Aricanduva, Jacu-Pssego, Cupec, corredor ABD e o trecho inicial da rodovia Ayrton Senna. 4 A formao do stio de So Paulo e a relao entre os aspectos geogrficos e econmicos que orientaram a conformao das redes de transporte paulista so abordadas em AbSaber (2004) e Prado Junior (1972).

Fonte: Asquino (2009).

Se, at o incio dos anos 1970, a Regio Metropolitana de So Paulo apresentava uma impressionante concentrao industrial, respondendo por mais de 90% do Valor Adicionado da Indstria no Estado, dos anos 1970 aos anos 1990, os efeitos da reestruturao produtiva, alm dos incentivos pblicos e da expanso dos sistemas de infraestrutura, produziram a chamada desconcentrao concentrada da metrpole, com os mesmos 90% do Valor Adicionado da Indstria no Estado distribudos nesta macrorregio que hoje reconhecemos como a Macrometrpole.

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Tabela 1 Participao percentual no Valor Adicionado da Indstria (base: Estado de So Paulo = 100)
1960 Regio Metropolitana de So Paulo 73,8 1970 75,3 1975 69,2 1977 67,2 92,8 1980 62,9 92,0 1987 60,0 91,7 1996 57,3 91,2 2001 52,4 90,1

Macrometrpole 92,0 93,6 93,7 (inclui RMSP) Fonte: So Paulo (Estado) e IPT (2007).

5 So Paulo (Estado), DAEE e Cobrape (2009). 6 So Paulo (Estado), Dersa e FESPSP (2004). 7 Cf. PLANO... (2009). Em 2004, o porto movimentou perto de 68 milhes de toneladas, registrando um valor de exportao de US$ 26,90 bilhes, correspondendo a 27,9% do total nacional. As importaes atingiram US$ 16 bilhes, ou seja, 25,5% das importaes brasileiras. Toda esta movimentao ainda valorizada pelo fato de o porto no movimentar apenas poucos produtos especficos, mas um leque completo de insumos e manufaturados, desde carga geral solta ou conteinerizada, automveis, granis slidos e lquidos. 8 Cf. PLANO... (2009). A hinterlndia do Porto de Santos compreende o Estado de So Paulo, norte do Paran, sul de Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, sul do Mato Grosso e Gois. O Porto de Santos, situado em uma regio do pas cujo mercado corresponde a 55% do PIB nacional, 45% do mercado consumidor e 49% da populao brasileira, um porto estratgico para o desenvolvimento do comrcio exterior. Assim, o Porto de Santos, por ser o mais prximo do centro econmico do pas, deveria possuir melhor acessibilidade para garantir eficincia em tempo, segurana e produtividade. Fatores estes que so importantes na composio dos custos dos produtos comercializados nesta regio.

A concentrao industrial nesta macrorregio , ainda, acompanhada de uma concentrao populacional e econmica na Macrometrpole, correspondendo a 75% da populao do Estado e 83% do PIB estadual, ou o equivalente a 16% da populao brasileira e 28% do PIB nacional.5 neste territrio que se concentram as principais infraestruturas de transporte rodovirio, ferrovirio, porturio e aeroporturio. Esta regio polo de atrao de viagens com origens nas mais variadas localidades do Estado e do pas, reunindo diversos fluxos que competem pelas mesmas infraestruturas de circulao e transporte. A circulao na Macrometrpole paulista, que atrai cerca de 50% dos fluxos totais de transporte do Estado, tambm influencia a circulao na Regio Metropolitana de So Paulo. Isto demanda, necessariamente, solues para esta intensa circulao de mercadorias pelo modal rodovirio, uma vez que este responde por cerca de 93% do total das viagens de transporte no Estado.6 Cerca de 80% da carga que circula pela Macrometrpole considerada carga geral, ou seja, produtos intermedirios em suprimento ou escoamento de processos industriais, e produtos para consumo final. Como as instalaes de produo e os estabelecimentos de consumo se encontram dispersos por esta regio, a logstica desta carga torna-se, portanto, de difcil planejamento. A estrutura das redes de transporte existentes obriga que as principais cargas do pas passem dentro da rea urbana da capital. Especialmente em relao ao transporte de cargas regional, boa parte do interior da metrpole permanece como ligao rodoviria e ferroviria entre o interior do estado e do pas e o Porto de Santos, principal estrutura de transporte relacionada ao comrcio exterior e responsvel por mais de um quarto de todas as transaes internacionais brasileiras.7 Devido a esta estrutura, e importncia do Porto de Santos no contexto da economia brasileira, com sua extensa rea de influncia, 8 a dinmica de circulao e transporte da metrpole de So Paulo afeta diretamente o desempenho da economia nacional, ou, pelo menos, compe suas deseconomias. Neste sentido, qualquer transformao no nvel das atividades porturias impacta o dia a dia da metrpole de So Paulo, principalmente nas vias urbanas que se conectam aos eixos rodovirios dos sistemas Anhanguera/Bandeirantes e Anchieta/Imigrantes. Como alternativa estratgica para a organizao das atividades logsticas no Estado de So Paulo, a esfera estadual busca consolidar um corredor de exportao alternativo no porto de So Sebastio, para potencializar o escoamento da produo paulista, sem competir com o porto de Santos. Com a delegao do porto de So Sebastio obtida em 2007, foram programados investimentos em sua ampliao e modernizao para funcionar como um terminal dedicado a cargas especficas e de alto valor agregado.

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Figura 3 Corredores de Exportao no Estado de So Paulo. O corredor do porto de Santos captura os fluxos provenientes do interior do Estado e do pas pelos eixos dos sistemas rodovirios Anhanguera/Bandeirantes e Imigrantes/Anchieta, passando por dentro da metrpole de So Paulo at a concluso do Trecho Sul do Rodoanel. O corredor do porto de So Sebastio pretende capturar, preferencialmente, os fluxos provenientes do interior do Estado e do pas pelos eixos rodovirios Dom Pedro I e Tamoios.

Fonte: Google Earth (2010), elaborao do autor.

Outra prioridade estratgica a continuidade de construo de alternativas para a transposio logstica da metrpole de So Paulo. A transposio logstica da metrpole significa o esforo de promover a segregao dos diversos trfegos de passagem que atualmente a atravessam, retirando-os do conflito urbano provocado pelo compartilhamento das mesmas infraestruturas de circulao e de transporte no interior da regio. Est relacionada especialmente aos fluxos na ligao Campinas/So Paulo/Porto de Santos, atendidos pelos sistemas Anhanguera/Bandeirantes, Rodoanel e Anchieta/Imigrantes, no modal rodovirio, e MRS/CPTM (MRS Logstica S.A./Companhia Paulista de Trens Metroplitanos), no modal ferrovirio, que atualmente cruzam a metrpole no sentido norte-sul, atravessando trechos densamente urbanizados, e a rea central do Municpio de So Paulo. A transposio da metrpole vem sendo estudada na esfera estadual desde os anos 1950, quando os primeiros projetos de um anel virio em So Paulo fizeram surgir, nos anos 1970, as Avenidas Marginais dos rios Tiet e Pinheiros. Nos anos 1980, com a saturao destas avenidas, optou-se pela utilizao do sistema virio intraurbano existente, com a complementao por novos trechos de vias urbanas de carter expresso, presentes nos projetos do Pequeno Anel e do Anel Virio Metropolitano. Estas benfeitorias tiveram efeito limitado, potencializando o congestionamento das vias urbanas, e o conflito entre os trfegos local e de passagem no interior da metrpole.

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A CONVERSO DA LOGSTICA DE TRANSPORTES DE CARGA NA METRPOLE: DE RADIAL PARA ANELAR


No incio dos anos 1990, prevaleceu a opo pelo desafio de construo de uma nova rodovia metropolitana, localizada externamente mancha urbana, a partir dos estudos da Via de Interligao Rodoviria (VIR).9 Em 1992, o projeto da Via de Interligao Regional (VIR) propunha uma interveno de porte passando por extensas pores de mananciais ao norte e ao sul da metrpole. A VIR deveria estabelecer uma alternativa de trfego s grandes avenidas metropolitanas, retomando a proposta de implantao de uma via circular externa ao trecho urbanizado da metrpole de So Paulo. Foi concebida para permitir a interligao das rodovias radiais e para permitir acesso ao Porto de Santos sem atravessar o interior da mancha urbana, desviando o trfego de passagem; reduzindo o uso das avenidas Marginais Pinheiros e Tiet e o congestionamento nos trechos iniciais das rodovias; melhorando, ao mesmo tempo, o desempenho dos sistemas rodovirio e virio urbano. Em suas diretrizes, os trechos atravessados pela rodovia seriam objeto de ocupao urbana planejada e incentivada pela infraestrutura, tratando de desconcentrar a metrpole e organizar suas atividades ao longo do novo anel proposto. Em 1997, a esfera estadual reestruturou o projeto da VIR para a proposta de implantao do Rodoanel Mrio Covas. O processo de discusso pblica do programa levou a uma considervel reviso da diretriz em relao proposta inicial da VIR. A partir da presso pblica contra a induo de processos de ocupao urbana em reas de Proteo aos Mananciais que poderiam ser desencadeados pela atratividade da nova rodovia, a esfera estadual optou pela soluo de uma rodovia fechada para o Rodoanel, contando com o menor nmero de ligaes com o virio metropolitano existente. Assumida a alternativa tcnica pela implantao de uma rodovia fechada, passou-se a defender a infraestrutura como uma barreira fsica ao crescimento da mancha urbana nas pores externas ao anel, principalmente nos tramos sul e norte, com o compromisso de remoo de ocupaes irregulares nos trechos atravessados pela obra e sua realocao, dificultando-se o avano contnuo da ocupao urbana sobre as Bacias dos Reservatrios Billings e Guarapiranga, no trecho sul, e sobre reas de Proteo da Serra da Cantareira, no trecho norte. Assim, dentro da lgica do Plano Diretor de Desenvolvimento dos Transportes (PDDT),10 o Programa Rodoanel, incorporado implantao do Ferroanel e de Centros Logsticos Integrados, configuraria uma articulao de projetos para a Regio Metropolitana de So Paulo que permitiria converter a logstica urbana de transportes de carga na metrpole de radial para anelar, modificando-se uma estrutura historicamente caracterizada por eixos rodovirios e ferrovirios que convergiam para o centro da regio com o objetivo de realizar suas transaes intermodais ou alcanar seu destino final.11 Esta proposta de organizao da logstica pretendia deslocar as transferncias modais para o entorno da regio, utilizando-se de veculos menores e mais adequados ao virio urbano para alcanar o destino final no interior da metrpole.

9 So Paulo (Estado), Dersa, Vetec e Vence (1992). A soluo tcnica da VIR, por sua vez, derivou de diversos estudos tcnicos que abordaram a questo do projeto de uma via de contorno externo RMSP, como So Paulo (Estado), Dersa e Reyes (1992), So Paulo (Estado), Dersa e Jesus (1992), So Paulo (Estado) e Dersa (1991). Cabe destacar, tambm, a proposta de construo de trechos de uma Via Perimetral Metropolitana, iniciada em 1987, com caractersticas urbanas e foco na acessibilidade dos grandes conjuntos habitacionais perifricos.

10 So Paulo (Estado), Secretaria dos Transportes e Dersa (2003).

11 So Paulo (Estado), Dersa e FESPSP (2004).

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Figura 4 Modelo para a converso da logstica na RMSP, segundo o Programa Rodoanel. Com a implantao completa do Rodoanel e do Ferroanel, propunha-se a relocalizao preferencial dos polos logsticos (indicados por crculos) em regies externas aos anis metropolitanos de transporte.

Fonte: Emplasa (2007).

Como benefcios indiretos, extensas reas dedicadas s atividades logsticas no interior da metrpole poderiam ficar disponveis para receber usos urbanos mais adequados a regies altamente urbanizadas. Com a opo pelo Ferroanel, a malha ferroviria intrarregional poderia ser utilizada exclusivamente para o transporte de passageiros pela CPTM, com o deslocamento do trfego de trens de carga para o contorno externo na metrpole, beneficiando-se, assim, ambas as operaes. Desde o final dos anos 1990, a transposio metropolitana pelo modal rodovirio tem avanado com investimentos das esferas estadual e federal, em detrimento da transposio metropolitana pelo modal ferrovirio, em virtude da ausncia de uma soluo acordada entre as esferas de governo, e com os interesses das concessionrias ferrovirias. Atualmente, a transposio ferroviria da metrpole permanece sem soluo definitiva. A manuteno ou potencializao do transporte ferrovirio de cargas no interior da mancha urbana comprometer a possibilidade de reconverso das faixas ferrovirias para usos urbanos, alternativa estudada desde os anos 1930.12 Mesmo sem uma deciso tcnica definitiva, permanece a diretriz de que o conflito carga-passageiros existente no transporte ferrovirio na Regio Metropolitana de So Paulo deva ser eliminado, para se evitar que a reduo dos intervalos dos trens da CPTM, em decorrncia de todos os investimentos que vm sendo realizados na modernizao de suas linhas, estaes e sistemas, no reduza ainda mais as janelas existentes para o trfego de carga.13 O compartilhamento das mesmas linhas pelas composies de carga e de passageiros compromete o aumento da velocidade operacional dos trens, porque a movimentao constante das composies de carga provoca desgaste e avarias nas linhas utilizadas, impedindo o aumento de velocidade das composies de passageiros por questes de segurana operacional. Desta forma, a segregao das linhas, mesmo que na mesma faixa ferroviria que atravessa o espao intraurbano da metrpole, absolutamente necessria.
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12 Em Asquino (2009) abordamos a diretriz de remanejamento das linhas frreas de dentro da rea central do municpio de So Paulo presente no Plano de Avenidas, em 1930, e a sua retomada pelo Projeto do Departamento Nacional de Estradas de Ferro - DNEF-02/71, que defendia o desvio das ferrovias que atravessavam a regio urbanizada de So Paulo para a Asa Sul do chamado Anel Ferrovirio. Esta medida eliminaria o servio suburbano de passageiros e disponibilizaria faixas remanescentes para a construo do Metr, permitindo a reurbanizao das reas que margeavam as ferrovias dentro da cidade. 13 Cf. CPTM... (2009).

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14 So Paulo (Estado), Dersa e FESPSP (2004).

15 Servios que originalmente cohabitavam as plantas industriais, e que foram terceirizados e separados fisicamente a partir da consolidao do processo de reestruturao produtiva, nos anos 1980. 16 Segundo So Paulo (Estado) e Fundao Seade (2009), a concentrao econmica no Municpio de So Paulo foi ainda extremamente significativa em 2007. Neste ano, a economia da capital representou 12% do PIB do Brasil, sendo maior do que o PIB de todos os demais Estados brasileiros individualmente, maior que o PIB da Regio Norte, da Regio Centro Oeste, e representando cerca de 92% do PIB da Regio Nordeste.

A opo pelo desvio das composies de carga para um contorno ferrovirio externo permitiria projetar novos usos urbanos nos trechos remanescentes das faixas e dos ptios ferrovirios, que poderiam ser utilizados pelo prprio sistema metro-ferrovirio para a implantao de empreendimentos associados com usos comerciais, habitacionais e de servios. Na rea central de So Paulo, a requalificao urbana da chamada orla ferroviria representaria uma oportunidade de recuperao da densidade de habitao e de empregos em distritos centrais dotados de infraestrutura urbana e de sistemas de transportes pblicos de massa. A opo pela manuteno e potencializao do transporte ferrovirio de cargas, cruzando internamente a metrpole de So Paulo, mantm a dvida sobre o balano de benefcios e de impactos da utilizao deste modal em grande escala para o abastecimento do mercado consumidor da metrpole, que absorve metade dos fluxos de transporte totais.14 O transporte ferrovirio de produtos a granel ou conteinerizados at as proximidades da rea central do municpio demandaria a manuteno de ptios de movimentao e de redistribuio da carga para vans e caminhes de pequeno porte que, por sua vez, fariam uso da malha viria central existente para a distribuio final. A opo por terminais intermodais a serem localizados fora da rea intraurbana, como proposta pelo PDDT, preferencialmente junto s rodovias radiais localizadas nas proximidades do Rodoanel, parece-nos mais adequada, pela maior disponibilidade de glebas e de estruturas de circulao com maior capacidade operacional, que podem resultar em menores conflitos com usos urbanos existentes. A permanncia de terminais intermodais rodo-ferrovirios dentro da metrpole contribui para a permanncia dos conflitos na utilizao das linhas entre o transporte de cargas e de passageiros. Ao mesmo tempo, a ainda grande presena do setor industrial na metrpole contribui para a manuteno destes servios ferrovirios no espao intraurbano. Dados recentes da Fundao Seade e do IBGE demonstram que a concentrao da atividade econmica na Macrometrpole aumentou entre 2002 e 2007. Na Regio Metropolitana de So Paulo, em 2007, produzia-se cerca de 55% do Valor Adicionado da Indstria do Estado, com a capital respondendo por 25% do total. Com o processo de desenvolvimento dos chamados servios produtivos na metrpole,15 e dos servios especializados voltados produo e indstria, houve uma concentrao de tal magnitude deste setor na Regio Metropolitana de So Paulo que, em 2007, a capital respondia por nada mais que 40% de seu Valor Adicionado total no Estado.16

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Figura 5 Terminais intermodais na RMSP. Conjunto de terminais (indicados por quadrados) situados no interior da mancha urbana metropolitana, junto s linhas ferrovirias da CPTM, em operao compartilhada entre o transporte de cargas e o de passageiros.

Fontes: FERROANEL... (2009) e Google Earth (2010). Elaborao do autor.

Neste sentido, difcil imaginar uma opo clara por apenas um tipo de modal para o abastecimento de um mercado urbano complexo e diversificado. Entretanto, os grandes volumes de cargas que circulam no Estado, tanto pelo modal rodovirio quanto pelo ferrovirio, e que so destinados a operaes do mercado externo, correspondendo a fluxos de passagem pela metrpole, deveriam ser retirados do espao intraurbano.17

DISPERSO E FRAGMENTAO DOS NCLEOS URBANOS E DE SERVIOS NO ESPAO MACRORREGIONAL


Se nos parece indefinida, na atualidade, a opo pela consolidao de infraestruturas de transporte que realizem a transposio da metrpole externamente mancha urbana, a opo corrente pela expanso das estruturas de circulao viria e rodoviria no interior da metrpole sempre justificada pela caracterstica de So Paulo como a principal cidade da rede urbana brasileira e como o maior mercado consumidor do pas. So Paulo detm especialidades nos setores de comrcio e de servios que contribuem decisivamente para a sua atratividade e para o grande nmero de viagens e de deslocamentos de pessoas provenientes das cidades em sua rede de influncia, com abrangncia macrorregional e nacional.18 Na rede de cidades brasileiras, considerada o centro de uma macrorregio conhecida como Centro-Sul, que rene os principais polos de atividade econmica do pas. Estes polos esto interligados por uma rede de rodovias, ferrovias, e outras infraestruturas, sendo que o trecho mais dinmico desta macrorregio compreende dois eixos com origem em So Paulo o primeiro partindo em direo ao Rio de Janeiro, e o segundo partindo em direo a Campinas, Ribeiro Preto, Uberlndia e Belo Horizonte.19
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17 Cf. So Paulo (Estado), Dersa e FESPSP (2004). O alvio do trfego de passagem estimado em at 24% das viagens totais, em que 12% correspondem aos fluxos de comrcio interregional de So Paulo com os demais Estados, 6% constituem cargas de passagem pelo Estado e 6% restantes constituem cargas destinadas ao comrcio exterior.

18 Cf. IPEA, IBGE e Unicamp (2001), em fase de atualizao. Os mais recentes estudos sobre a rede urbana brasileira confirmam esta condio, como Brasil e MPOG (2008), no Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento, e Brasil e IBGE (2008), na atualizao da pesquisa Regies de Influncia das Cidades. 19 So Paulo (Estado) e Fundao Seade (2006).

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Figura 6 Eixos econmicos principais no Estado de So Paulo. A distribuio das unidades locais da indstria no Estado (indicadas por crculos) segue a lgica de localizao dos principais centros regionais, das infraestruturas de transporte, e reflete na distribuio do PIB paulista.

Fonte: So Paulo (Estado) e Fundao Seade (2006).

20 Braga (2007) e Santos (2004) apresentam os conceitos relacionados a Terminais Intermodais de Carga e Plataformas Logsticas, e suas diretrizes para implantao, com ateno ao carter multiplicador de atividades proporcionado pelas plataformas, enquanto estruturas complexas diferenciadas de apoio atividade produtiva. 21 So Paulo (Estado), Dersa e BUPEC (1989). Nos anos 1980, os projetos de Terminais Intermodais de Carga eram conduzidos pela esfera estadual dentro de uma poltica nacional de transportes estabelecida na dcada anterior.

Com o processo de implantao da transposio rodoviria da metrpole em curso nos ltimos dez anos, e com a complementao de capacidade dos grandes sistemas de circulao rodoviria no entorno da metrpole, estes projetos tm contribudo para a formao de novos distritos de negcios junto aos eixos rodovirios e seus principais entroncamentos, notadamente relacionados ao setor logstico. Este setor representa uma oportunidade de relocalizao de atividades e de conformao de novos polos de negcios relacionados ao desenvolvimento da logstica na metrpole e na Macrometrpole. A expectativa principal do setor pblico estadual de que esta relao, entre o provimento de infraestrutura e o desenvolvimento de servios relacionados logstica, possa desenvolver as chamadas plataformas logsticas, entendidas como empreendimentos de negcios relacionados ao processamento final de produtos, estocagem, transbordo, alm da colocalizao de servios financeiros, aduaneiros, fiscais e administrativos.20 Em 2010, a partir do incio da operao conjunta dos trechos Oeste e Sul do Rodoanel, observamos que os empreendedores privados tm se dirigido preferencialmente para glebas situadas junto s rodovias troncais, localizadas prximo o suficiente dos trevos de interligao ao Rodoanel. Entretanto, esta movimentao do setor tem se organizado segundo a lgica do mercado, uma vez que o setor pblico no dispe de iniciativas especficas que conduzam o mercado de glebas disponveis para estes fins.21 O mercado, aproveitando-se da percepo de oportunidades de novos negcios junto s rodovias e vias implantadas e modernizadas na metrpole, vem privilegiando as localizaes prximas aos acessos do sistema Anhanguera/Bandeirantes, desde Louveira e Jundia at a altura dos municpios de Cajamar e Campo Limpo Paulista, ou prximas do Rodoanel, que vm movimentando o mercado de terras e de galpes para logstica nas proximidades de seus entroncamentos com a Rodovia Rgis Bittencourt, no Embu, e com o sistema Anchieta/Imigrantes, no Grande ABC. Neste ltimo, a prpria empresa conces92 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

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sionria do sistema implantou um Centro Logstico de grandes dimenses na altura da interligao com o Rodoanel, em parceria com investidores imobilirios.22 No Vale do Paraba, a perspectiva de ampliao do Porto de So Sebastio, e de duplicao da Rodovia dos Tamoios com a construo de um contorno rodovirio de acesso ao Porto, tem desencadeado estudos para a implantao de uma plataforma logstica no municpio de So Jos dos Campos, como estrutura complementar ao desenvolvimento de um corredor de exportao alternativo ao Porto de Santos, em So Sebastio. A prpria eficincia de funcionamento do Porto de So Sebastio no depende apenas da modernizao de seu cais, ou da construo de um contorno rodovirio de alta capacidade que desvie o trfego dos trechos urbanos, mas tambm da condio de se estabelecer reas adequadas de retroporto no planalto, uma vez que glebas para este fim no Litoral Norte, sem restries ambientais ou urbanas, so escassas. Neste sentido, a posio estratgica do municpio de So Jos dos Campos fator de atrao destes equipamentos, por estar situado no entroncamento dos principais acessos rodovirios pelas rodovias Dutra, Carvalho Pinto e Tamoios, pela presena das linhas frreas operadas pela MRS e pelo aeroporto, alm da sua caracterstica urbana, como um centro regional dotado de um importante parque industrial, tecnolgico e educacional. Na Macrometrpole, a reorganizao das atividades logsticas tambm dever acompanhar o desenvolvimento da cadeia de petrleo e gs no Estado de So Paulo, que j se iniciou com a implantao de plantas de tratamento e condicionamento de gs natural em Caraguatatuba, ou com a futura construo da sede corporativa da Petrobras relacionada administrao da Bacia de Santos, no centro histrico de Santos, e nos investimentos privados industriais e de servios especializados que podero ser atrados para a regio.23 O que caracteriza esta perspectiva de desenvolvimento que, diferentemente do processo de induo desconcentrao industrial em So Paulo, conduzida por meio de polticas pblicas no mbito federal e estadual nos anos 1970, no existe atualmente no setor pblico um programa de investimento em infraestrutura urbana e equipamentos sociais voltado especificamente para o desenvolvimento de novos polos de atividades. Atualmente, apesar de no se constituir em uma poltica oficial, a perspectiva de realizao destes projetos e investimentos pblicos na Macrometrpole pode contribuir, indiretamente, para uma reorientao funcional entre polos dentro da macrorregio, principalmente pelo favorecimento da disperso e fragmentao dos ncleos urbanos e de servios neste espao macrorregional, medida em que a capacidade de comunicao, circulao e transporte permaneam em nveis de alto desempenho, permitindo fluxos dirios rotineiros entre os locais de moradia, lazer, estudos e trabalho. A questo reside, ento, em tentar entender qual a capacidade de transformao urbana que pode ser provocada por este movimento de realocao das atividades no territrio, se sero indutores da formao de novos polos metropolitanos ou se sero atividades que no agregam outras funes urbanas ao seu entorno, mas apenas estruturas funcionais de transporte, com significativo impacto no sistema virio local. Por outro lado, no possvel afirmar se a relocalizao das atividades produtivas trar impactos significativos na tendncia demogrfica ou migratria. No caso dos grandes empreendimentos pblicos e privados, a tendncia de que estes fluxos migratrios ocorram de maneira temporria, motivados inicialmente pela mobilizao dos setores da construo civil. Se no estamos falando em fluxos migratrios que provoquem o adensamento significativo de novos polos, com o aumento da demanda por equipamentos de
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22 Uma breve viso desta movimentao do mercado privado pode ser conhecida em Boechat (2008), Melo (2009) e Rodrigues (2008).

23 Cf. So Paulo (Estado) e Cespeg (2008).

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24 So Paulo (Estado) e Secretaria de Economia e Planejamento (2008). Estes valores aguardam confirmao, com a publicao oficial dos resultados do Censo Demogrfico IBGE 2010.

educao, sade e habitao, podemos supor apenas uma relocalizao temporria, ou alteraes e incrementos da circulao temporrios. A prpria dinmica demogrfica do Estado de So Paulo, no perodo recente, tem mostrado taxa de fecundidade em acentuada reduo, e a expectativa de vida ao nascer, em ascenso. O movimento migratrio, cujo dimensionamento mais complexo, tem seu impacto hoje bem menor que no passado. Em consequncia dessas tendncias, a taxa de crescimento da populao do Estado de So Paulo diminuiu de 3,5% na dcada de 1970, para 1,8% na de 1990, e dever chegar a apenas 1,4% entre 2000-2010.24 A despeito dessas tendncias gerais da dinmica populacional, as estruturas demogrficas no Estado de So Paulo ainda so heterogneas segundo condio socioeconmica e espao territorial, o que nos leva a entender que as dinmicas regionais devam ser analisadas com ateno especfica.

CONSIDERAES FINAIS: POTENCIAIS EFEITOS DO INCREMENTO DA MOBILIDADE NA MACROMETRPOLE PAULISTA


Com a complementao de investimentos em rodovias organizando o transporte na Macrometrpole, a perspectiva de implantao de uma ligao ferroviria expressa entre So Jos dos Campos, So Paulo e Campinas e com os investimentos em transporte metropolitano feitos internamente s regies metropolitanas paulistas , podemos esperar por um significativo incremento da mobilidade na Macrometrpole, o que permite intensificar os fluxos regionais, mesmo que isto no represente, neste caso, a mudana de localizao de contingentes de populao e de setores de atividades entre regies. A perspectiva de consolidao, no mdio prazo, de um sistema eficiente e integrado de transporte metropolitano deve ser fator fundamental para a consolidao desses polos metropolitanos, se no do ponto de vista de novos distritos industriais ou de servios produtivos especializados na metrpole, mas da potencializao de uma gama de atividades distribudas por esta regio que configuram a cidade metropolitana.25 A melhoria da mobilidade intrametropolitana no est apenas centrada nos projetos virios, mas tambm na expanso, melhoria e franca integrao dos sistemas metro-ferrovirios na Regio Metropolitana de So Paulo, e na construo de sistemas estruturais de transporte pblico metropolitano nas regies metropolitanas de Campinas e da Baixada Santista. Este incremento da mobilidade nas regies metropolitanas est orientado pelas diretrizes do Plano Integrado de Transportes Urbanos (PITU), com viso de longo prazo e atualizao para o ano 2025.26 Na Regio Metropolitana de So Paulo, os principais resultados esperados com a implantao dos projetos relacionados ao PITU so a reverso da tendncia de diminuio da participao do transporte coletivo para o motorizado, que passaria a representar 52%, a reduo das viagens a p em 24%, o aumento da participao do sistema sobre trilhos no coletivo chegando a 33%, e a diminuio do tempo de viagem em 30%. Sob a perspectiva deste plano, a malha convencional de trens metropolitanos dobraria sua capacidade de atendimento em relao aos ndices de 2006. A modernizao da rede metroferroviria proporcionaria a diminuio do intervalo mdio entre os trens em 25%. Com a modernizao, a rede sobre trilhos operando com qualidade de metr na Regio Metropolitana de So Paulo deveria atingir 240 quilmetros, dos quais, 160 quilmetros em trilhos da CPTM. Com
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25 Conceito apresentado por Borja e Castells (1997) e que Meyer, Grostein e Biderman (2004) identificam em So Paulo a partir da pesquisa sobre a caracterstica locacional das sedes das empresas, do comrcio e dos servios especializados na metrpole. Neste sentido, a metrpole de So Paulo no se apresenta mais como uma aproximao fsica e funcional de diversos ncleos urbanos com suas caractersticas particulares, mas compreende atualmente um espao de urbanizao contnua, onde se organiza uma realidade econmica, social, cultural e funcional de ampla abrangncia. 26 A evoluo do PITU conhecida pela comparao das propostas presentes em So Paulo (Estado) e Secretaria dos Transportes Metropolitanos (1999, 2006).

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uma estrutura composta por 337 trens e 154 estaes, a previso de atendimento passaria a ser de at 7,5 milhes de passageiros/dia. Figura 7 Pontos de integrao do sistema metroferrovirio. A anlise integrada dos projetos virios, rodovirios e metro-ferrovirios realizada no mbito do PITU 2025 indicou localidades potencialmente favorveis formao de polos metropolitanos (indicadas por quadrados).

Fonte: So Paulo (Estado) e Secretaria dos Transportes Metropolitanos (2006).

A integrao plena dos sistemas do Metr e da CPTM sela a opo de transformar definitivamente os antigos servios de trens de subrbio em um sistema de alta performance, opo descartada no incio do planejamento da rede, h cerca de 40 anos atrs.27 A incluso do projeto do Trem de Alta Velocidade neste contexto, com desenvolvimento a cargo da esfera federal, poder atender as ligaes Campinas/So Paulo e So Paulo/ So Jos dos Campos em trechos a serem percorridos em apenas 30 minutos,28 tempo menor que muitas das viagens dirias intrametropolitanas percorridas no sistema metro-ferrovirio de So Paulo. O deslocamento de ncleos habitacionais e de polos de negcios deve ser influenciado, tambm, pela capacidade ou no de se promover melhorias habitacionais e urbanas fora da Regio Metropolitana de So Paulo, especialmente nas cidades litorneas afetadas pelos grandes investimentos tanto na Baixada Santista quanto no Litoral Norte, onde a cobertura por redes de drenagem, saneamento ambiental, transporte urbano e estrutura viria ainda so insuficientes, mesmo para atender satisfatoriamente suas atuais populaes. Em Santos e So Sebastio, o desafio planejar a expanso dos portos a partir da sua insero urbana, integrando-o vida da cidade, em uma viso desta infraestrutura no mais como rea de segurana nacional, isolada do contexto urbano em que se inseria. Em centros urbanos mais desenvolvidos como Campinas, Santos, Jundia ou So Jos dos Campos, mesmo que ocorra um incremento do nmero de ncleos habitacionais e de polos de negcios em seus territrios, ser preciso desenvolver outros atributos relacionados
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27 So Paulo (Estado) e Cia. do Metr (1987).

28 PROJETO ... (2009).

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29 Cf. Cano (2007) e Meyer (1991). Marcelo Sacenco Asquino doutor em Arquitetura e Urbanismo pela FAU-Universidade de So Paulo e assessor tcnico da Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento Regional. E-mail: m.asquino@uol.com. br Artigo recebido em outubro de 2010 e aprovado para publicao em fevereiro de 2011.

a uma autntica metrpole, como o desenvolvimento de um setor tercirio funcional e moderno, alm dos setores relacionados aos campos da cultura, do conhecimento e da tecnologia,29 para competir com a grande atratividade que ainda proporcionada por So Paulo. Na cidade de So Paulo, por sua vez, como centralidade deste espao econmico expandido, mas tambm como territrio de articulao de caminhos, os desafios so conter a fragmentao e disperso do territrio, principalmente provocados pela implantao de grandes infraestruturas de carter regional. Estas, no devem fazer prevalecer os fluxos sobre os lugares, mas contribuir para que o espao urbano possa ser potencializado pela presena destas infraestruturas, no sentido da resignificao, coeso e articulao da metrpole.

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Abstract

One of the characteristics of recent regional infrastructure planning systems in So Paulo is the recognition of So Paulo Macrometropolis as the spatial area required for the analysis of benefits and impacts of projects.The paper examines the structure of So Paulo metropolis and its expanded economic region considering its several scales of planning. In this analysis, the role of transportation and circulation infrastructures as key factors to transform the regional economic dynamic are focused. From the historical and relational evaluation of those infrastructural plans and projects, their potential impacts on the macro-regional organization are highlighted. So Paulo; macrometropolis; infrastructure; transportation and

Keywords
circulation; planning.

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PANORAMA DA MUNICIPALIZAO DA POLTICA HABITACIONAL


em Pequenos Municpios de Minas Gerais
Aline Werneck Barbosa de Carvalho Ana Carla de Almeida Fagundes Riane Ricceli do Carmo Geraldo Browne Ribeiro Filho R e s u m o Este artigo apresenta um panorama geral do processo de municipalizao da poltica habitacional em Minas Gerais, tomando como objeto de estudo os municpios com populao inferior a 20.000 habitantes e como marco temporal o ano de 2004, quando foi aprovada a Poltica Nacional de Habitao. Procura-se refletir sobre as peculiaridades dessa categoria municipal, quando comparada realidade de outros municpios brasileiros, para o enfrentamento do processo de municipalizao da poltica habitacional decorrente da redistribuio de competncias entre as esferas governamentais pela Constituio Federal de 1988. Os resultados apresentados so oriundos de pesquisa bibliogrfica e documental, bem como de levantamento de campo realizado mediante aplicao de questionrios aos agentes responsveis pela implementao de aes na rea de habitao. Como ocorreu com outras reas, a municipalizao da poltica habitacional nos pequenos municpios mineiros comea a se estruturar lentamente, em atendimento ao modelo descentralizador-participativo vigente. Palavras-chave
Municipalizao; descentralizao; gesto municipal; pequenos municpios; poltica habitacional; habitao de interesse social.

INTRODUO
A trajetria da poltica habitacional no Brasil tem sido marcada por mudanas nas concepes e nos modelos de interveno do poder pblico, desde a primeira iniciativa oficial de proviso de moradia pelo Estado a Fundao da Casa Popular , nos idos da dcada de 1940, at o momento atual, caracterizado pela descentralizao entre os nveis governamentais e pelo novo papel do Estado na proviso dos servios populao. Com a aprovao da Constituio Federal de 1988, a descentralizao torna-se um dos pontos principais do modelo proposto para as polticas pblicas, as competncias so redefinidas e a gesto de programas sociais dentre eles, os de habitao passa a ser atribuio dos Estados e Municpios, seja por iniciativa prpria, seja por adeso a algum programa proposto por outro nvel de governo (Carvalho, 2000). Data desta poca a adoo de um modelo institucional que privilegia a iniciativa e a autonomia dos Estados e Municpios. No caso da habitao, esses passaram a dividir com a Unio a responsabilidade pela promoo de programas de construo de moradias e pela melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Cabe ainda, como comR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0 99

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1 Ver Cardoso et. al. (1997); Arretche (2002); Cardoso e Abiko (2000), entre outros.

petncia comum aos trs nveis de governo, o combate s causas da pobreza e aos fatores de marginalizao, visando promoo da integrao social dos setores desfavorecidos. Em outras palavras, no novo modelo descentralizador, o provimento de habitao passa a integrar as competncias das instncias municipais. Neste contexto, cabe s administraes municipais organizar-se institucionalmente para formular sua poltica habitacional e participar dos programas e linhas de financiamento que so colocados disposio pelos governos federal e estadual. A avaliao do desempenho da poltica habitacional nos municpios mais populosos e nas metrpoles tem sido objeto de vrios trabalhos acadmicos.1 Entretanto, faltam estudos sobre a municipalizao das polticas habitacionais que enfoquem municpios de pequeno porte demogrfico. Alm disso, a maioria das pesquisas concentra-se no eixo Rio-So Paulo. Por outro lado, conhecido o quadro de carncia de recursos humanos e de desestruturao organizacional e financeira das pequenas unidades locais no Brasil, o que pode comprometer o acesso dos municpios menos estruturados aos meios disponibilizados pelo Governo Federal. Essa situao torna-se particularmente importante quando se analisa o quadro municipal do Estado de Minas Gerais, em que muito significativo o nmero de municpios com populao inferior a 20.000 habitantes (cerca de 80% dos municpios mineiros, segundo dados do Censo do IBGE, de 2000). Ainda que o problema habitacional nos pequenos municpios assuma menores propores comparativamente ao que se v nas metrpoles, a renda muito baixa que caracteriza a populao nestes municpios e a menor capacidade de alavancagem de recursos (internos ou externos) indicam a necessidade de desenvolvimento de polticas eficazes por parte do poder pbico municipal no sentido de garantir condies mnimas de habitabilidade populao local. No caso especfico dos municpios com populao inferior a 20.000 habitantes objeto deste artigo , a insero nos programas e linhas de financiamento para habitao dificultada por caractersticas prprias dessa categoria municipal, que envolvem pequena capacidade financeira para realizar as contrapartidas exigidas, bem como falta de estruturao administrativa e de recursos humanos que lhes permitam submeter propostas, executar e acompanhar adequadamente as aes contratadas (Urushibata, Carvalho e Almeida, 2008). Diante dessas consideraes, o objetivo deste artigo consiste em apresentar um panorama geral do processo de municipalizao da poltica habitacional em municpios com populao inferior a 20.000 habitantes em Minas Gerais, no mbito do modelo de descentralizao proposto pela Constituio de 1988. Contm o levantamento e avaliao da atuao das prefeituras municipais na proviso da habitao de interesse social neste universo de municpios mineiros, tendo como recorte temporal o perodo 20042009, cujo marco inicial refere-se aprovao da atual Poltica Nacional de Habitao. Para o recorte temporal e espacial proposto, foi possvel identificar as polticas, os programas e as aes implementados pelas administraes municipais para atender s demandas por habitao de interesse social no mbito do territrio municipal; identificar o instrumental jurdico-institucional disponvel no mbito de cada localidade para a municipalizao da poltica habitacional; conhecer a estrutura administrativa das prefeituras municipais e sua capacidade (recursos humanos e organizacionais) para formular e implementar as polticas habitacionais; identificar a origem dos recursos financeiros e as formas de financiamento das polticas, programas e aes implementados pelos municpios, abrangendo o perfil dos programas, projetos ou aes implementados quanto
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modalidade, data de contratao dos financiamentos ou de incio das aes e valores dos investimentos. Estes dados foram obtidos por meio de questionrios enviados s prefeituras dos municpios que compem o universo da pesquisa, contudo, apenas 140 questionrios retornaram preenchidos. Adotando-se um nvel de confiana igual a 95,5%, obteve-se um erro amostral de 6,5%. Assim, para minimizar algumas inconsistncias decorrentes do tamanho da amostra, os dados foram complementados com informaes fornecidas pela gerncia regional da Caixa Econmica Federal e obtidas no site da COHAB-MG. Inicialmente, apresentam-se algumas caractersticas dos municpios tomados como objeto de estudo. Em seguida, configura-se o contexto de descentralizao das polticas pblicas ps-1988, que fundamenta as relaes entre os nveis governamentais na conduo da poltica habitacional brasileira a partir dos anos 1990. Finalmente, apresentam-se os resultados da pesquisa emprica, conformando um panorama geral das condies dos municpios diante do processo de municipalizao da poltica habitacional em curso.

DELIMITAO DO OBJETO DE ESTUDO: CARACTERIZAO GERAL DOS MUNICPIOS COM POPULAO INFERIOR A 20.000 HABITANTES EM MINAS GERAIS
A populao da pesquisa totalizou 671 unidades locais, ou seja, cerca de 78% dos municpios mineiros, conforme ilustrado na Tabela 1. Tabela 1 Nmero e percentual de municpios de Minas Gerais por categoria populacional (2009) Categoria Populacional
At 20.000 20.000 a 50.000 50.000 a 100.000 100.000 a 350.000 Acima de 350.000 Total

Nmero de Municpios
671 117 38 21 6 853

% de Municpios
78,7 13,7 4,5 2,5 0,7 100

Fonte: tabela elaborada pelos autores, a partir de dados demogrficos do IBGE.

De acordo com classificao realizada pelo IBGE, esses municpios esto distribudos entre 12 mesorregies geogrficas: Campo das Vertentes, Central Mineira, Jequitinhonha, Metropolitana de Belo Horizonte, Noroeste de Minas, Norte de Minas, Oeste de Minas, Sul/Sudoeste de Minas, Tringulo Mineiro/Vale do Paranaba, Vale do Mucuri, Vale do Rio Doce e Zona da Mata (Figura 1).

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Figura 1 Mesorregies geogrficas de Minas Gerais

Fonte: adaptada pelos autores, a partir de dados do GeoMinas, 2010.

2 A respeito das regies do Estado de Minas Gerais, ver: Fontes e Fontes (2005). Mais precisamente sobre a Zona da Mata, ver: Carvalho (2000) e Rocha (2008).

Em geral, o estudo dos municpios brasileiros depara-se com algumas barreiras, devido escassez de informaes quantitativas, carncia de indicadores qualitativos e, ainda, dificuldade de incorporar as especificidades locais. No caso de Minas Gerais, a grande extenso territorial e a diversidade socioeconmica, geogrfica, histrica e cultural do Estado determinam diferenas significativas entre os municpios, em funo da sua localizao regional, o que torna ainda mais difcil uma caracterizao geral dos pequenos municpios. Sabe-se que as regies Norte, Noroeste, Jequitinhonha e Mucuri apresentam-se como as regies mais deprimidas do Estado, e seus municpios compem o quadro dos piores indicadores sociais e econmicos de Minas Gerais. Os municpios com indicadores sociais e grau de urbanizao mdios esto concentrados nas regies de Campo das Vertentes, Central Mineira, Vale do Rio Doce e Zona da Mata, embora esta ltima constitua uma regio com fortes desigualdades econmicas e sociais internas, cuja importncia econmica no Estado vem apresentando uma trajetria descendente nos ltimos anos. Por fim, a presena de aglomeraes produtivas nas regies do Tringulo Mineiro, Oeste, Sul/Sudoeste e Regio Metropolitana de Belo Horizonte resulta em municpios com bons indicadores sociais e econmicos, alm de relevante grau de urbanizao.2 Entretanto, alguns indicadores, como o baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), podem ser atribudos maioria das pequenas unidades locais. Essa caracterstica enfatiza suas carncias no que diz respeito prestao de servios bsicos, como sade e educao. De acordo com o ranking de desenvolvimento humano dos municpios, realizado pelo PNUD no ano 2000, cerca de 88% dos municpios mineiros com populao inferior a 20.000 habitantes apresentavam IDH abaixo da mdia brasileira (0,769). Este percentual ainda mais significativo na faixa de 2.000 a 10.000 habitantes (Tabela 2).

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Tabela 2 Nmero e percentual de municpios de pequeno porte de Minas Gerais com IDH abaixo da mdia brasileira (2000) Categoria Populacional
0 a 2.000 2.000 a 5.000 5.000 a 10.000 10.000 a 20.000 Total

Total de Municpios
17 208 264 182 671

% de municpios N de municpios com IDH abaixo da com IDH abaixo da mdia brasileira mdia brasileira
14 186 241 149 590 82,4 89,4 91,3 81,9 87,9

Fonte: tabela elaborada pelos autores, a partir do Censo Demogrfico do IBGE e de dados do PNUD.

Outro ponto que merece ser destacado consiste na capacidade financeira dessas unidades locais para enfrentar o processo de descentralizao intergovernamental. Nesta categoria municipal, o maior percentual dos recursos origina-se das transferncias do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). A importncia do FPM na composio das receitas municipais inversamente proporcional ao porte demogrfico do municpio, o que um indicativo das dificuldades financeiras encontradas pelas pequenas unidades locais para implementar um processo de municipalizao das polticas pblicas sem o apoio de outras esferas governamentais (Figura 2). Figura 2 Composio da Receita Municipal por faixa populacional

Fonte: Finanas dos Municpios Mineiros, ano 5, 2009, Aequus Consultoria.

Por outro lado, interessante destacar que os municpios com at 10.000 habitantes vm apresentando um comportamento positivo da renda mdia per capita em relao s demais categorias populacionais. Dados de 2008 indicam que os municpios mineiros dessa categoria populacional apresentaram renda per capita superior da mdia do Estado, embora estivessem abaixo da mdia da Regio Sudeste, que foi de R$ 1.682,70.
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O estudo intitulado Sistema Nacional de Informaes das Cidades Tipologia das Cidades Brasileiras classifica as cidades brasileiras em 19 tipologias, de acordo com o seu tamanho populacional e sua insero na rede urbana. De acordo com este estudo, as cidades em municpios com menos de 20.000 habitantes situados fora de aglomeraes metropolitanas foram agrupadas em seis tipos, a partir de duas variveis: a proporo da PEA em atividades primrias, indicando em que medida a cidade um agrupamento de trabalhadores rurais ou desempenha algumas funes urbanas, e a localizao dos municpios em regies rurais mais ou menos prsperas. Em funo dessas duas variveis, as tipologias propostas so: pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais prsperos (Tipo 14); pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais prsperos (Tipo 15); pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente (Tipo 16); pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente (Tipo 17); pequenas cidades com relevantes atividades urbanas em espaos rurais de pouca densidade econmica (Tipo 18); pequenas cidades com poucas atividades urbanas em espaos rurais de pouca densidade econmica (Tipo 19). Observando-se o mapa do Estado de Minas Gerais (Figura 3), em que aparecem assinaladas as sedes dos municpios com populao inferior a 20.000 habitantes separados por suas respectivas tipologias, possvel constatar a diversidade municipal, uma vez que nele podem ser identificadas todas as tipologias de cidades citadas anteriormente, at mesmo as que so mais representativas de outras regies do pas. Os municpios classificados nas tipologias 14 e 16 localizam-se predominantemente na poro Sul do Estado (mesorregies Sul/Sudoeste, Oeste, Zona da Mata, Campo das Vertentes, Central Mineira e Tringulo/ Vale do Paranaba). Os municpios das tipologias 17, 18 e 19 localizam-se predominantemente na poro norte do Estado (mesorregies Norte, Noroeste, Jequitinhonha, Mucuri, Vale do Rio Doce e parte da Zona da Mata). Figura 3 Tipologias das cidades mineiras abaixo de 20.000 habitantes

Fonte: Ministrio das Cidades. Tipologia das cidades brasileiras.

A Tabela 3 tambm ilustra essa classificao, na qual desponta o maior percentual de pequenos municpios classificados nos tipos 14, 16 e 18, que correspondem a localidades com relevantes atividades urbanas, embora localizadas em espaos rurais diferenciados economicamente (espaos rurais prsperos, consolidados, mas de frgil dinamismo, ou de pouca densidade econmica).
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Tabela 3 Nmero e percentual de municpios de Minas Gerais com populao inferior a 20.000 habitantes por tipologia3 2005 Tipologias
Tipo 14 Tipo 15 Tipo 16 Tipo 17 Tipo 18 Tipo 19 Total

Nmero de municpios
144 3 214 140 64 73 638

% de municpios
21,6 1 26,8 22 11,8 8,4 100

3 O estudo utilizado para a elaborao desta tabela foi realizado em 2005, o que explica a diferena no nmero total de municpios com populao inferior a 20.000 habitantes.

Fonte: elaborada pelos autores, a partir de dados do estudo Tipologia das Cidades Brasileiras.

O crescimento da populao urbana nos pequenos municpios, em decorrncia da migrao das reas rurais, vem sendo observado no Estado desde a dcada de 1970. Entretanto, este processo de urbanizao tambm tem caractersticas peculiares, pois, ao contrrio do que ocorreu nas grandes cidades e metrpoles, no vem acompanhado de um processo de industrializao ou de fortalecimento das atividades produtivas, o que se traduz, na maioria das vezes, em uma populao urbana sem oportunidades de emprego e em uma estrutura urbana frgil, sem os servios sociais e equipamentos urbanos adequados. Alm disso, Carvalho (2000) aponta que os pequenos municpios apresentam outras caractersticas que os distinguem das demais categorias municipais, tais como: baixo nvel de urbanizao (no tanto pelo grau, mas pela caracterstica da urbanizao, que ocorre sem modernizao dos processos produtivos); base econmica local, em geral, agrcola ou extrativa; baixa renda da populao e baixo nvel de alfabetizao.4 Esses aspectos, por sua vez, interferem no padro de gesto municipal dos pequenos municpios, cujas caractersticas podem ser assim resumidas:
[...] gesto municipal no planejada; falta de racionalidade tcnica; falta de racionalidade participativa (sistema centralizado de tomada de decises); falta de polticas locais de desenvolvimento; carncia de instrumentos de carter institucional, financeiro e tcnico-administrativo capazes de acompanhar o seu crescimento; problemas financeiros relacionados gerao de rendas; problemas na gesto dos recursos financeiros; inrcia dos governos municipais em buscar solues alternativas para o desenvolvimento urbano e do municpio; dificuldade na prestao dos servios de interesse local; predomnio dos interesses das lideranas polticas locais e inexpressivo poder de reivindicao da populao (Carvalho, 2000).

4 Essas caractersticas ocorrem na maioria das vezes, embora ocorram situaes isoladas de municpios que apresentam dinmica econmica distinta, em decorrncia de fatores produtivos e locacionais especficos.

As condies locais de desenvolvimento e o padro de gesto municipal que caracterizam os pequenos municpios de Minas Gerais constituem srios obstculos a uma descentralizao municipal que se queira efetiva e benfica.

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A DESCENTRALIZAO DAS POLTICAS PBLICAS A PARTIR DA CONSTITUIO DE 1988


A Descentralizao Entre os Nveis Governamentais e a Municipalizao A Constituio Federal de 1988 ampliou a autonomia poltico-administrativa dos municpios brasileiros, independente de seu tamanho, funo ou posio hierrquica na rede de cidades. O novo texto constitucional redefiniu as competncias e a distribuio dos recursos pblicos entre os vrios nveis governamentais, e adotou a descentralizao como um dos pontos principais do modelo proposto para as polticas pblicas (Carvalho, 2000). A descentralizao das polticas pblicas pressupe a transferncia de autoridade no planejamento e na tomada de decises. No caso do setor pblico, h um repasse do poder decisrio do nvel nacional (federal) aos nveis subnacionais estadual, municipal. Neste sentido, a municipalizao das polticas pblicas, expressa no texto constitucional pela transferncia para o nvel municipal da responsabilidade pela prestao de servios de interesse local e pela execuo de polticas sociais como sade, educao, saneamento bsico, entre outras, uma das principais estratgias institucionalizadas a partir de 1988 para efetivar o processo de descentralizao intergovernamental (Carvalho, 2000). Como estratgia de descentralizao, a municipalizao deve ser abordada sob trs pontos de vista: o das competncias, o da descentralizao fiscal e o das condies tcnicas e institucionais das prefeituras. Alm disso, a municipalizao deve ser enfocada como parte da reforma do Estado, abrangendo outros temas, como a reviso do papel do Estado, o aperfeioamento das relaes intergovernamentais, a modernizao da Administrao Pblica e a criao de bases institucionais que viabilizem a participao da sociedade na formulao de polticas pblicas, no controle de sua execuo, na avaliao de seus resultados e na apurao das responsabilidades dos agentes pblicos. Do ponto de vista das relaes intergovernamentais, o processo de descentralizao implica a redefinio das competncias das trs esferas de governo, atribuindo-se Unio as funes de coordenao e estabelecimento de normas gerais, e aos Estados e Municpios a coordenao dos programas e sua execuo, inclusive com a gesto financeira dos servios de interesse local e regional. Entretanto, no contexto brasileiro de descentralizao poltico-administrativa, a municipalizao deve representar tambm a efetiva mobilizao dos agentes do poder local governo, comunidade e empreendedores privados para atuarem no sentido de efetivar a oferta do servio, garantindo o controle social sobre sua prestao e o interesse pblico, cabendo ao governo municipal liderar esta mobilizao. Alm disso, o fato de se municipalizar uma poltica no deve significar o afastamento dos governos federal e estaduais. Ao contrrio, necessrio que se estabeleam relaes de cooperao com o municpio, ajudando-o a superar dificuldades tcnicas, gerenciais e financeiras (Netto, 1993). Em sntese, a municipalizao de servios pblicos hoje, no Brasil, vem se dando segundo um formato nico e setorializado, fundamentado na descentralizao fiscal, na transferncia de encargos e servios aos municpios e na institucionalizao da participao popular na gesto municipal atravs da criao de conselhos municipais. Este modelo de descentralizao/municipalizao/participao tem dado origem a uma nova forma de proposio, elaborao e execuo de polticas pblicas, o que, por sua vez, exige que os municpios adotem uma nova lgica organizacional, baseada no planejamento de suas
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aes e na organizao institucional das prefeituras para a descentralizao, sob o risco de responder apenas formalmente s exigncias da descentralizao e, consequentemente, no usufruir de seus benefcios (Carvalho, 2000). A Descentralizao da Poltica Habitacional No Brasil, durante muito tempo, o modelo de polticas pblicas urbanas caracterizou-se por uma forte interveno do poder pblico e pela centralizao da gesto desde o Estado Novo (1937-45), consolidando-se no Regime Militar (1964-85). Neste modelo, a ao do Banco Nacional da Habitao (BNH) pode ser considerada, do ponto de vista quantitativo, a mais importante interveno governamental sobre as cidades brasileiras. O BNH centralizava praticamente todos os recursos disponveis para o investimento em habitao e grande parte dos destinados ao saneamento. Representou um modelo de poltica habitacional baseado no financiamento produo e no equilbrio financeiro do sistema, produzindo moradias cada vez menores e mais precrias (Bonduki, 1997). Com a aprovao da Constituio Federal de 1988 e a adoo de um modelo descentralizador de polticas pblicas, atribuiu-se aos Estados e Municpios a gesto de programas sociais, dentre eles os de habitao.5 Ambos passaram a dividir com a Unio a responsabilidade pela promoo de programas de construo de moradias e pela melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico, fosse por iniciativa prpria, fosse por adeso a algum programa proposto por outro nvel de governo. Bonduki (1997) ressalta este aspecto ao pontuar dentro do novo modelo de gesto municipal (que ele denomina ambiental-participativo) iniciativas como: inverso de prioridades para garantir o direito habitao e cidade, parceria entre poder pblico e organizaes no governamentais para o desenvolvimento de programas e projetos, busca de barateamento da produo habitacional e reconhecimento da cidade real. A gesto municipal teria, ainda, a virtude de ser o nvel de governo que permitiria uma maior integrao entre as polticas de proviso de moradias e as polticas fundirias e de controle do uso e ocupao do solo, o que ampliaria mais suas possibilidades de eficcia/eficincia (Ministrio das Cidades, 2004). No perodo compreendido entre a extino do BNH e a criao do Ministrio das Cidades, a ausncia de uma repartio clara e institucionalizada de competncias e responsabilidades deixou o setor habitacional deriva, passando por vrios ministrios e secretarias sem que se conseguisse definir um padro de poltica pblica a ser implementado (Ministrio das Cidades, 2004). Em 1994 foram lanados os programas Habitar Brasil e Morar Municpio, este ltimo voltado para municpios de pequeno porte. Os recursos eram oriundos do Oramento Geral da Unio (OGU) e do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF). No entanto, o montante de investimentos realizados ficou aqum das expectativas, e as mudanas institucionais que se sucederam nos anos seguintes levaram reduo dos quadros tcnicos e perda de capacidade de formulao de polticas por parte do governo federal. Se, por um lado, esta situao gerou uma forte restrio ao acesso a recursos financiados pelo Estado, por outro, levou muitos Estados e Municpios a empreenderem iniciativas de aes locais baseadas em modelos alternativos, destacando-se, entre eles, os projetos de regularizao fundiria e urbanizao de favelas e loteamentos perifricos. O perodo de desmantelamento das instncias institucionais e de indefinio das polticas habitacionais s voltou a se alterar a partir do governo Fernando Henrique Cardoso, quando a proviso habitacional voltou a ser planejada e a afirmar-se como
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5 Artigo 23 da Constituio Federal de 1988: competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: [...] IX - promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos.

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interesse de diversos setores, como o poder pblico municipal, o setor privado e a prpria sociedade civil, atravs dos mutires, dos movimentos de moradia, ONGs etc. Segundo Cardoso (2006),
Esse universo incluiu programas ou experincias alternativas (assim consideradas a partir de seu potencial de inovao) no campo da proviso de oportunidades habitacionais construo ou reforma de unidades, proviso de lotes urbanizados, fornecimento de materiais de construo ou em outras esferas de atuao habitacional urbanizao de assentamentos, regularizao fundiria ou, ainda, utilizao de instrumentos normativos visando a facilitar o acesso a terra.

Objetivou-se descentralizar a destinao de verbas federais e permitir a atuao da iniciativa privada na prestao de servios, assim como introduzir linhas de crdito que seriam concedidas diretamente ao beneficirio. Dentre as novas atribuies dos governos estaduais estava a possibilidade de movimentar com maior autonomia as parcelas que lhes cabiam do FGTS. Entretanto, as facilidades ao nvel municipal e estadual foram reduzidas, em funo do endurecimento das exigncias para o financiamento feitas em mbito federal (Arretche, 2002). Tais financiamentos consistiam no Programa Pr-Moradia, semelhante ao modelo institudo anos antes pelo BNH, destinado populao com renda at 3 salrios mnimos, e no Programa Carta de Crdito, voltado populao com renda at 12 salrios mnimos, com o financiamento concedido diretamente ao muturio final. Ambos os programas foram criados no primeiro ano do governo FHC. Os recursos do FGTS foram concedidos, em sua grande maioria, ao Programa Carta de Crdito, nas modalidades individual e associativa. Esta gesto seletiva do financiamento contava com o apoio dos potenciais beneficirios dessa poltica habitacional. De acordo com Arretche (2002), o desfinanciamento das empresas pblicas fez parte de uma estratgia cujo objetivo central era introduzir mecanismos de mercado na gesto das polticas de desenvolvimento urbano. A reconstruo da poltica habitacional a partir do final dos anos 1990 pode ser vista como um somatrio de avanos institucionais. Em 2003, j no governo do Presidente Lula, comeam a ser implementadas mudanas no quadro geral que caracterizava a situao institucional da poltica habitacional no Brasil. Cria-se o Ministrio das Cidades, que passa a ser o rgo responsvel pela Poltica de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Poltica de Habitao, ampliando-se os investimentos nos setores da habitao e saneamento ambiental, e adequando-se os programas existentes s caractersticas do dficit habitacional e de infraestrutura urbana, que maior junto populao de baixa renda. Nesse perodo so criados programas e aes no mbito federal implantados em parceria com os municpios, como o Programa da Habitao de Interesse Social (HIS), o Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) e o Programa de Arrendamento Residencial (PAR). Esses programas habitacionais so geridos pelo Ministrio das Cidades e financiados com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), abrangendo as seguintes aes: construo de habitaes; aquisio de habitao nova; aquisio de habitao usada; concluso, ampliao, reforma ou melhoria da unidade habitacional; aquisio de material de construo; aquisio de lotes urbanizados; produo de lotes urbanizados; requalificao de imveis urbanos; urbanizao de assentamentos precrios e desenvolvimento institucional. Alm
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dos programas de natureza permanente, entrou em operao em 13 de abril de 2009 o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), cuja meta inicial consistia na construo de 1 milho de habitaes, priorizando, mediante subsdio, o atendimento a famlias com renda mensal igual ou inferior a trs salrios mnimos. Com a criao do Ministrio das Cidades em 2003 e os avanos empreendidos na poltica habitacional brasileira como a aprovao da Poltica Nacional de Habitao e do Plano Nacional de Habitao, a criao do Sistema e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS e FNHIS) e com o lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida, a poltica habitacional passa a ocupar um lugar de destaque na agenda nacional.

A MUNICIPALIZAO DA POLTICA HABITACIONAL NOS PEQUENOS MUNICPIOS DE MINAS GERAIS


Os tpicos seguintes contm um panorama geral do processo de municipalizao da poltica habitacional nos municpios adotados como objeto de estudo. Dentre os principais problemas apontados pelos municpios da pesquisa despontam a falta de moradias na rea urbana dficit quantitativo , a precariedade do padro de construo das moradias e da infraestrutura na rea urbana dficit qualitativo e a falta de ttulos de propriedade dos imveis. Estas caractersticas so comuns a todas as mesorregies, embora sobressaiam naquelas onde se situam os municpios com piores indicadores econmicos e sociais. Condies da Demanda por Moradia Em relao ao levantamento da demanda habitacional, verificou-se que grande parte dos municpios no possui cadastro, e alguns o apresentam parcialmente preenchido ou desatualizado. Embora a maioria dos informantes dos municpios afirme possuir levantamento desta demanda, a responsabilidade pela organizao desses dados fica a cargo de funcionrios ligados principalmente aos setores de Assistncia Social e de Obras Pblicas, ou ligados diretamente ao Prefeito, como o chefe de gabinete ou funcionrio de sua confiana. A falta de dados cadastrais e de transparncia do processo de seleo das famlias a serem beneficiadas pelos programas habitacionais ou por outras aes da Prefeitura, a cargo de funcionrios da confiana do prefeito, sem critrios pr-estabelecidos e sem um processo participativo, d margem ao clientelismo poltico. Por outro lado, um aspecto positivo a ser observado refere-se ao fato de 69,8% dos municpios que possuem levantamento da demanda habitacional investirem na construo de unidades habitacionais. Tal ocorrncia demonstra que a maioria dos municpios tem procurado solucionar a demanda por habitao, trabalhando com a perspectiva de diminuio do dficit habitacional local. Estrutura Administrativa das Prefeituras para a Gesto da Poltica Habitacional Quanto responsabilidade pelas questes concernentes habitao, em todas as mesorregies h predominncia dos setores de Assistncia Social e de Obras. Com exceo do municpio de Pedra Dourada, em que se indica a existncia de um Setor de Habitao de
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Interesse Social, em todos os demais municpios da amostra no h um rgo (secretaria, departamento ou setor) responsvel especificamente pela poltica habitacional. Assim, as aes dessa rea so desempenhadas por funcionrios de rgos que tratam especialmente da assistncia social e de obras e infraestrutura, alm de outros setores, como administrao e engenharia. Isto evidencia que a proviso de habitao ainda tida, pelas instncias municipais, como uma medida de carter assistencialista, em vez de ser concebida como parte da poltica pblica municipal, assim como feito em outras reas, como as de Educao e Sade, por exemplo. A maioria dos municpios (119, ou seja, 85%) no possui profissionais contratados para atuar especificamente na rea de habitao. Os poucos municpios que se apresentam relativamente bem estruturados para a municipalizao da poltica habitacional esto localizados, sobretudo, nas regies mais desenvolvidas do Estado e com melhores condies econmicas e sociais (Sul/Sudoeste de Minas e Metropolitana de Belo Horizonte). Essa situao permite configurar, qualitativamente, o quadro de escassez de recursos humanos especializados nas prefeituras dos municpios da amostra. Mesmo nas mesorregies onde se constata a maior frequncia de profissionais contratados para operar exclusivamente na rea de habitao, o montante muito pequeno, o que evidencia a precariedade da estrutura institucional. Com a falta de recursos humanos e de setores especializados para a gesto da poltica habitacional, impera um padro de gesto no planejada, que centraliza a tomada de decises na figura do prefeito ou em pessoas que ocupam cargos de sua confiana, dificultando, inclusive, a participao da populao. Instrumental Jurdico-Institucional Disponvel no mbito dos Municpios Para a Municipalizao da Poltica Habitacional Enquanto 43,6% dos municpios dispem de Conselho Gestor de Habitao de Interesse Social (CGHIS), este percentual bem inferior quando se trata da existncia de Plano Municipal de Habitao (PMH) e de Fundo Gestor de Habitao de Interesse Social (FGHIS). Dos 61 municpios em que consta a criao do CGHIS, apenas 7 possuem os trs instrumentos referidos acima; 40 possuem CGHIS e FGHIS; 5 tm CGHIS e PMH e em 9 municpios foi criado apenas o CGHIS. Em 12 questionrios indicou-se a existncia de PMH e/ou de FGHIS sem a correspondente criao do Conselho, demonstrando a fragilidade e, at mesmo, a incoerncia das estruturas municipais, uma vez que o CGHIS a base institucional para se elaborar o PMH e para receber os recursos do FGHIS, assim como pr-requisito para obteno de financiamento junto a alguns programas estaduais e federais, como o Programa Minha Casa, Minha Vida e o Programa Lares-Habitao Popular, da COHAB-MG. Porm, seria necessrio realizar uma pesquisa de campo para caracterizar o grau de implementao destes instrumentos, isto , se esto em funcionamento.6 Polticas, Programas e Aes Implementados pelas Administraes Municipais para Atender as Demandas por Habitao de Interesse Social As principais aes apontadas pelos municpios pesquisados para a implementao da poltica habitacional correspondem a iniciativas isoladas na rea de habitao, existncia do Conselho Gestor de Habitao de Interesse Social e elaborao de projetos na rea de habitao. Cerca de 20% dos municpios da amostra afirmaram possuir poltica
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6 Outras pesquisas dos autores tm se dedicado a estudos de casos, com maior aprofundamento qualitativo.

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habitacional (na maioria das vezes, referindo-se s linhas de financiamento contratadas pelo municpio), e 45% apresentam diagnsticos das condies habitacionais. Perfil dos Programas, Projetos ou Aes Implementados Em relao aos programas, projetos e aes relacionados com a poltica habitacional, implementados pelas prefeituras municipais no perodo 2004-2009, sobressaem a doao de materiais de construo e a implantao de infraestrutura em bairros residenciais, como redes de gua, esgoto, luz eltrica, drenagem e pavimentao, visando atender populao de baixa renda (Tabela 4). Tabela 4 Programas, projetos e aes implementados pelos municpios com populao inferior a 20.000 habitantes Resultados da amostra 2004-20097 Programas, Projetos e Aes
Construo de Unidade Habitacional Oferta de Lotes Implantao de Infraestrutura Assessoria Tcnica Doao de Materiais Outras aes Total de municpios da amostra Fonte: elaborada pelos autores.

Nmero de municpios
86 50 98 52 105 19 140

Percentual em relao ao total de municpios respondentes


61,4 35,7 70 37,1 75 13,6 100

7 O item outras aes compreende: reforma de moradias, pagamentos de aluguel, nivelamento de terreno e conteno de encostas, oferta de mo de obra para construo de unidades, construo de mdulos sanitrios, regularizao fundiria, eletrificao rural, repasse de recursos para ONG municipal que atua na rea de habitao.

Observa-se, novamente, o carter assistencialista das polticas habitacionais adotadas pelos governos municipais, em que a ocorrncia de doao de materiais de construo repete-se com maior frequncia que a assessoria realizada por tcnicos da Prefeitura Municipal na construo de moradias e, at mesmo, que a prpria construo de unidades habitacionais. Para a realizao das aes citadas na Tabela 5, 52,1% dos municpios que responderam aos questionrios afirmaram dispor de alguma linha de financiamento do governo federal ou estadual, enquanto o restante alega utilizao de recursos prprios. Dentre os que dispem de linhas de financiamento, sobressaem os da mesorregio Sul/Sudoeste de Minas. A partir da obteno dessas informaes, verificaram-se dois fatos que se revelam de grande importncia para o traado do panorama da poltica habitacional dos pequenos municpios do estado de Minas Gerais. O primeiro refere-se s aes realizadas pelas administraes municipais que declaram o uso de recursos prprios para execut-las. A predominncia da doao de materiais de construo evidencia a atitude assistencialista do poder pblico municipal, que atua prioritariamente prestando favor s famlias de baixa renda, em detrimento da elaborao de polticas efetivas para enfrentar o problema habitacional no mbito local. O segundo fato aborda os municpios que dispem de alguma linha de financiamento para implementar os mencionados programas, projetos e aes. Como observado anteriormente, embora a maioria dos municpios que responderam
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aos questionrios esteja presente nesta categoria, observou-se que muitos deles utilizam financiamentos para a realizao de medidas relacionadas implantao de infraestrutura, sendo a proviso de habitao ainda pouco frequente. Cabe ressaltar que esta situao repete-se em todo o Estado de Minas Gerais. Observou-se tambm que apenas 39 dos 73 municpios que possuem alguma linha de financiamento, ou seja, 53,4% tm levantamento da demanda habitacional, e esta situao pode contribuir para o menor nmero de aquisies de financiamentos, visando suprir os dficits habitacionais municipais. Com relao aos financiamentos obtidos junto ao governo estadual atravs da COHAB-MG (Companhia de Habitao do Estado de Minas Gerais), apresentam-se o Programa Lares Habitao Popular (PLHP) e o Programa Minas Solidria. Quanto s linhas de financiamento obtidas junto Caixa Econmica Federal, esto presentes vrias modalidades, dentre elas, o Programa Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e vrias aes para apoio produo de unidades habitacionais, melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios, apoio elaborao do Plano Habitacional de Interesse Social, entre outras. Os dados apresentados at aqui referem-se queles obtidos a partir dos questionrios. Entretanto, foi possvel complement-los a partir de informaes oficiais disponibilizadas pela gerncia regional da Caixa Econmica Federal. De acordo com essas informaes, apenas 25% dos 671 municpios que compreendem o recorte desta pesquisa apresentam contrataes de programas habitacionais disponibilizados pelo governo federal e operacionalizados pela Caixa Econmica Federal, sejam eles de natureza eventual ou permanente. Estes municpios totalizam 240 unidades, no entanto, constata-se que 102 destes apresentam mais de uma contratao. Conforme se observa na Tabela 5, os programas habitacionais que apresentam o maior nmero de contrataes so: Carta de Crdito Individual, Habitao de Interesse Social (HIS) e Carta de Crdito Associativo Entidades, correspondendo a aproximadamente 34%, 31% e 16%, respectivamente. importante ressaltar que o Programa Carta de Crdito Individual visa conceder financiamentos a pessoas fsicas, porm, conforme orientaes do Ministrio das Cidades, desejvel que haja a participao do poder pblico nos casos de operaes coletivas. Em relao aos demais programas contratados, verifica-se que o nmero de contrataes muito pouco significativo, variando entre 0,25% e 6%.

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Tabela 5 Nmero de contrataes das linhas de financiamento federal por municpios com populao inferior a 20.000 habitantes em Minas Gerais (2004-2009) Programa e Aes Habitacionais
Apoio ao Poder Pblico para Construo Habitacional para Famlias de Baixa Renda Carta de Crdito Associativo Entidades Carta de Crdito Associativo COHAB Carta de Crdito Individual Habitao de Interesse Social HIS Resp. Desastres Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social PSH Programa Minha Casa, Minha Vida PRO-MUN-PEQ POR Programa de Arrendamento Residencial Total

Nmero de contrataes
3 65 27 139 127 8 9 24 1 1 1 405

Fonte: elaborada pelos autores, a partir de dados fornecidos pela Caixa Econmica Federal.

No que se refere aos tipos de aes implementadas atravs dos programas listados, verifica-se que a construo de unidades habitacionais compreende a ao predominante, configurando 76% do total, seguida pela reforma de unidades habitacionais (13%). Tambm se destaca o nmero de contrataes de reformas, o que uma caracterstica dos pequenos municpios (Tabela 6). Tabela 6 Tipos de aes implementadas pelos municpios com populao inferior a 20.000 habitantes em Minas Gerais (2004-2009) Tipo de ao implementada
Construo de Unidades Habitacionais Elaborao de Plano Municipal de Habitao Assistncia Tcnica Construo e Reforma de Unidades Habitacionais Reformas de Unidades Habitacionais Total

Nmero de contrataes
306 23 20 2 54 405

Fonte: elaborada pelos autores, a partir de dados fornecidos pela Caixa Econmica Federal.

Em relao ao ano de contratao dos programas e aes habitacionais, constata-se que o nmero de contrataes foi crescente no perodo 2005-2008, e que em 2008 houve o maior nmero de contrataes, sendo equivalente a 26% do total (Tabela 7). possvel inferir que esse fato decorre de questes polticas, pois o impacto no nmero de programas e aes contratados deriva, sobretudo, de emendas parlamentares.

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Tabela 7 Nmero de contrataes de programas e aes habitacionais do Governo Federal pelos municpios com populao inferior a 20.000 habitantes por ano em Minas Gerais (2004-2009) Ano de contratao 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total Nmero de contrataes 53 45 71 90 105 41 405

Fonte: elaborada pelos autores, a partir de dados fornecidos pela Caixa Econmica Federal.

Quando confrontadas as informaes obtidas nos questionrios com aquelas disponibilizadas pela Caixa Econmica Federal, novamente constatam-se algumas contradies. Acredita-se que estas divergncias ocorram devido aquisio recente de algumas linhas de financiamento, que estariam, ainda, em fase de contratao. Ainda referente s informaes disponibilizadas pela Caixa Econmica Federal, cabe destacar a pouca expressividade atingida pelo Programa Minha Casa, Minha Vida nos municpios de pequeno porte demogrfico do Estado de Minas Gerais, responsvel pela construo de apenas 487 moradias, at o momento. Em se tratando dos demais programas adotados pelos municpios, no se contabilizou o nmero de unidades habitacionais construdas devido inexistncia de informaes completas. No entanto, analisando os dados existentes, verifica-se que, na maioria dos municpios, o nmero de moradias contratadas por financiamento encontra-se abaixo de 50, sendo poucas as ocorrncias de municpios que constroem entre 50 e 100 unidades habitacionais e acima de 100 unidades. Quanto aos investimentos realizados pela Caixa Econmica Federal nos programas referentes habitao, os valores concentram-se entre R$ 100.000,00 e R$ 500.000,00, havendo empreendimentos com valores abaixo e acima dos limites citados, porm, em menor proporo. Cabe ressaltar que os financiamentos que possuem valor de investimento acima de R$ 1.000.000,00 ocorrem com pouca frequncia. Quanto origem dos recursos, tem-se que os principais so depsitos do FGTS e do OGU. Os financiamentos com recursos do OGU incluem as seguintes modalidades: Apoio Melhoria das Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios, que inclui o Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios; Apoio ao Poder Pblico para Construo Habitacional para Famlias de Baixa Renda, responsvel pelo Programa Habitao de Interesse Social; Programa Habitar Brasil; e Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH). J o FGTS utilizado como recurso nos programas Carta de Crdito Individual, Carta de Crdito Associativo, Programa de Apoio Produo de Habitaes e Programa de Atendimento Habitacional Atravs do Setor Pblico (Pr-Moradia). H ainda, embora com menor expressividade, a presena de recursos oriundos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) responsvel pela implantao do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e do Programa Nacional de Habitao Rural.
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Ainda referente anlise dos dados disponibilizados pela Caixa Econmica Federal, constatou-se a utilizao dos financiamentos para elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social em 21 municpios. A elaborao desses planos constitui linhas de ao do Programa Habitao de Interesse Social, que conta com recursos do OGU.

CONCLUSES
Neste artigo, apresentou-se um quadro geral do desempenho dos pequenos municpios de Minas Gerais na conduo do processo de municipalizao da poltica habitacional. Mesmo assumindo propores muito menores, os problemas habitacionais apontados pelos pequenos municpios da amostra assemelham-se queles encontrados nos grandes centros urbanos, como precariedade e falta de moradias na rea urbana, falta de titularidade dos imveis, falta ou inadequao da infraestrutura urbana. Entretanto, quando se trata da estrutura institucional e administrativa, a situao de precariedade e inadequao evidente. Assim, foram identificados aspectos j apontados por Carvalho (2000) como caractersticos da gesto municipal nos pequenos municpios, tais como a centralizao do processo de tomada de decises, decorrente da inexistncia de polticas locais de habitao e de um efetivo processo participativo, e a carncia de recursos tcnicos necessrios conduo das aes na rea de habitao. Com relao existncia de rgos e/ou departamentos, concluiu-se que a falta de um setor especfico para tratar da poltica habitacional o quadro presente em todos os municpios. Na maioria, os setores ou secretarias de Obras Pblicas e Assistncia Social so os responsveis pela contratao de financiamentos, pela gesto e acompanhamento da implantao de programas habitacionais e por outras aes empreendidas nesta rea. Da mesma forma, faltam profissionais habilitados para atuar especificamente na rea de habitao, quase sempre conduzida por assistentes sociais, engenheiros de obras, chefes de gabinete ou outros funcionrios de confiana do prefeito. Esta situao coloca em evidncia o carter assistencialista das polticas habitacionais adotadas pelos pequenos municpios, alm do risco de clientelismo poltico, facilitado pelas relaes de proximidade entre o chefe do Executivo e os funcionrios responsveis pela conduo das aes na rea de habitao. A ausncia de recursos humanos capacitados um dos principais fatores responsveis pela dificuldade institucional das prefeituras para o enfrentamento adequado das exigncias decorrentes da municipalizao da poltica habitacional. Apesar disso, verificou-se que os pequenos municpios tm concorrido a linhas de financiamento junto ao governo federal ou estadual para construo de novas moradias e implantao de infraestrutura urbana. No tocante aos programas de infraestrutura, este um resultado positivo, uma vez que o conceito de habitao extrapola a simples construo de moradias, incluindo a noo de habitabilidade, que abrange dotar as moradias de infraestrutura urbana, contribuindo para o bom funcionamento da cidade e para a integrao dos seus moradores, de modo que possam exercer sua cidadania plenamente. Apesar de ocorrer em menor proporo do que os financiamentos para infraestrutura, cerca de metade dos municpios com populao inferior a 20.000 habitantes dispe de alguma linha de financiamento do governo federal ou estadual para construo ou reforma de moradias. Na maioria das vezes, o nmero de moradias contratadas em cada financiamento muito pequeno, e raramente excede mais de 100 unidades. Da mesma
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Aline Werneck Barbosa de Carvalho professora associada do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa; engenheira arquiteta; mestre e doutora em Arquitetura e Urbanismo pela FAU Universidade de So Paulo. E-mail: abarbosa@ufv.br Ana Carla de Almeida Fagundes aluna do Curso de Arquitetura e Urbanismo; bolsista PIBIC-CNPq. E-mail: ana.fagundes@ufv.br Riane Ricceli do Carmo estudante do curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa; bolsista PROBIC-FAPEMIG. E-mail: rianericceli@yahoo. com.br Geraldo Browne Ribeiro Filho professor adjunto do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viosa; engenheiro civil; mestre em Urbanismo pelo PROURB; doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/Universidade Federal do Rio de Janeiro. E-mail: gbrowne@ ufv.br Artigo recebido em outubro de 2010 e aprovado para publicao em fevereiro de 2011.

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maneira, so baixos os valores dos financiamentos contratados. Porm, a iniciativa de contratao de linhas de financiamento habitacional pelos governos municipais um primeiro indicativo de mudana de postura das administraes dos pequenos municpios, historicamente dependentes unicamente das transferncias de recursos financeiros oriundos do Fundo de Participao dos Municpios. Por fim, os pequenos municpios tm empreendido esforos para a criao de instrumentos de gesto da poltica habitacional, como o Plano Municipal de Habitao, o Conselho Gestor de Habitao de Interesse Social e o Fundo de Habitao de Interesse Social, embora se questione o grau de implementao desses instrumentos. Em atendimento ao modelo descentralizador proposto pelo governo federal, a municipalizao da poltica habitacional nos pequenos municpios comea a se estruturar lentamente, assim como ocorreu em outras reas (Sade, Educao e Assistncia Social). Embora ainda muito incipientes, essas aes representam os primeiros passos no sentido da institucionalizao da poltica habitacional nessa categoria de municpios.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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A . W. B . C A RVA L H O , A . C . A . FAG U N D E S , R . R . C A R M O , G . B . R I B E I RO F I L H O

A b s t r a c t This paper presents an overview of the decentralization of housing policy in municipalities with less than 20,000 inhabitants in the Brazilian state of Minas Gerais after 2004, when the National Housing Policy was approved. It attempts to discuss the particularities of these municipalities compared to the reality of other municipalities. The methodology involved bibliographic and documentary research and field survey through questionnaires to the staff responsible for the municipal action in the housing sector. It concludes that the municipalization of housing policy in the small municipalities of Minas Gerais is taking shape in a slow process of adaptation to the current Brazilian model of decentralization and participation. Keywords
sing policy; social housing. Decentralization; public management; small municipalities; hou-

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PRESTAO DOS SERVIOS DE GUA E ESGOTOS EM SETE LAGOAS-MG


O SAAE Nosso ou Que Venha a Copasa?
Tarcisio T. Nunes Jr. Lo Heller Priscila Luiza da Silva Sonaly Rezende Antnio Leite Alves Radicchi
A deciso municipal acerca do modelo mais adequado de gesto dos servios de saneamento bsico ainda objeto de controvrsias e disputas. Com a perspectiva de compreender o processo poltico de tomada de deciso, o artigo apresenta e analisa o debate ocorrido em Sete Lagoas (MG) entre a possibilidade de concesso dos servios para a Companhia de Saneameto de Minas Gerais (Copasa) ou a manuteno do Servio Autnomo de gua e Esgoto (SAAE). Informaes foram levantadas junto Prefeitura, Cmara dos Vereadores e jornais locais, somadas s entrevistas realizadas com alguns dos principais atores do debate, de modo a recriar o cenrio, com suas motivaes e interesses acerca dessa importante deciso. No obstante, o desfecho provisrio do caso difere da maioria de tantos outros que vm ocorrendo no pas, a partir da criao das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico. A falta de posicionamento explcito dos representantes pblicos do municpio e a bipolarizao da opinio pblica entre o desejo da melhoria dos servios e, por outro lado, os receios de aumento das tarifas e do desemprego, deram o tom da discusso e culminaram em uma deciso inesperada: o encerramento do debate e a continuidade do SAAE.

Resumo

Palavras-chave
ticipao.

Saneamento bsico; gesto; concesso; poltica; par-

INTRODUO
O saneamento bsico um servio essencial e de responsabilidade do poder pblico. Mesmo que os servios sejam prestados por uma companhia pblica estadual ou por uma empresa privada, cabe ao municpio concedente zelar por sua adequada gesto, assegurando o envolvimento e a participao da sociedade, uma vez que a ausncia ou inadequao desses servios se traduz em riscos sade pblica e impactos ao ambiente fsico. Uma questo ainda objeto de controvrsias e de conflitos refere-se escolha, por parte do municpio, do mais adequado modelo de prestao de servios e da natureza do prestador. Se, em alguns casos, municpios tendem a delegar os servios pela sua insustentabilidade financeira, em outros, ao contrrio, h disputas entre entes federativos ou empresas pela conquista do direito de prest-lo. Fatores como o capital poltico e finanR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0 119

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ceiro envolvidos nessa prestao explicam, em geral, tais disputas, que podem resvalar para conflitos (Heller et al, 2008). Com base nesse quadro, o presente estudo tem como objetivo geral analisar o debate ocorrido em 2007, entre a possibilidade de concesso dos servios de gua e esgotos de Sete Lagoas (MG) para a Companhia de Saneamento de Minas Gerais (Copasa) ou a manuteno do Servio Autnomo de gua e Esgoto (SAAE). Para tanto, outros objetivos especficos foram delineados: analisar a situao do abastecimento de gua e coleta de esgotos no municpio; compreender a motivao do Poder Executivo em criar um projeto de lei que autorizasse o municpio a transferir a concesso para a empresa estadual; e, de forma anloga, entender sua motivao em retirar o projeto de lei aps o perodo de debate; e ainda, analisar as consequncias dessa deciso para as condies sanitrias municipais. A seleo deste estudo de caso ocorreu a partir da anlise de atas dos Conselhos Municipais de Sade (CMS) e de Meio Ambiente (Codema) dos 51 municpios da bacia do rio das Velhas no perodo 1999-2008, no mbito da pesquisa Movimentos sociais e mecanismos de controle social em polticas pblicas de saneamento: uma avaliao na bacia do rio das Velhas, Minas Gerais. A repercusso do debate ocorrido em Sete Lagoas no ano de 2007, identificado nas atas do Codema, chamou a ateno do grupo de pesquisa, que elegeu este caso para maior aprofundamento. Para o desenvolvimento do estudo, foram consultados e analisados documentos produzidos pela Prefeitura e Cmara Municipal poca do debate, alm de reportagens veiculadas em jornais locais relacionadas s audincias pblicas promovidas pela Prefeitura. Em um segundo momento foram realizadas entrevistas semiestruturadas com nove pessoas-chave envolvidas no debate em questo. Buscou-se detalhar os canais de ao, posies, atores e suas preferncias, tornando possvel a visualizao de como as decises foram tomadas e a poltica de saneamento construda, tendo como foco os aspectos do jogo poltico, presses exercidas por instituies, empresas, prefeituras, governo do estado e sociedade em geral. Cabe ressaltar que as entrevistas foram realizadas a partir de roteiros de perguntas abertas, que passaram por avaliao do Comit de tica em Pesquisa da UFMG, voltado proteo dos participantes de pesquisas no mbito da universidade. A indagao terica central do caso de Sete Lagoas reside em se explorar os porqus de a tomada de deciso se encaminhar na direo da no alterao do modelo de prestao de servio local, a despeito das foras em direo contrria e das tendncias histricas para mudanas, como a cogitada no municpio. Diversos imperativos contemporneos determinaram a entrada, na agenda poltica local, do debate sobre a mudana do modelo de gesto. A necessidade de assegurar condies mais adequadas de acesso aos servios, como a mais aceitvel qualidade da gua e a regularidade no seu abastecimento, inseriam-se em uma perspectiva dos direitos sociais, mais especificamente do direito universal gua. Mas, talvez mais importante, a completa ausncia de tratamento dos esgotos, em uma cidade de mdio porte, vizinha a uma regio metropolitana, remete para o tema dos conflitos ambientais. Nesse contexto, a tentativa de compreenso da tomada de deciso sobre a manuteno do SAAE insere-se no campo terico das polticas pblicas, mais particularmente no subcampo da anlise de polticas pblicas (John, 2002), buscando se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir na vida dos cidados (Souza, 2006, p.28), avaliao que requer conhecimento dos objetivos e percepes dos atores e de suas vises tcnico-cientficas e legais ao longo do tempo (Sabatier, 2007, p.4). Tal campo oferece diversas teorias para compreender os processos polticos,
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dentre as quais as que encontram sua origem na corrente da escolha racional, as que se filiam na corrente institucionalista e aquelas que se baseiam nas redes polticas. Dentre essas ltimas, a teoria da coalizo de defesa (advocacy coalition framework ACF) (Sabatier, 2007) vem se mostrando, em outros estudos, promissora para a compreenso das opes por modelos de gesto em saneamento no Brasil.1 Em sntese, a ACF considera vrios fenmenos na anlise das mudanas polticas, como a importncia de comunidades polticas, redes, subsistemas que envolvem atores de instituies pblicas e privadas, e de mltiplos nveis de governo; a importncia da informao substantiva da poltica pblica; o papel crtico exercido pelas elites da poltica pblica em comparao com o pblico em geral; diferenas no comportamento poltico atravs dos tipos de polticas pblicas. O modelo organiza-se a partir de trs sustentculos: no nvel macro, o pressuposto que a maior parte dos processos de polticas pblicas ocorre entre especialistas dentro de um subsistema de poltica pblica, mas que seus comportamentos so afetados por fatores no amplo sistema poltico e socioeconmico; no nvel micro, o modelo do individual fortemente desenhado pela psicologia social; a convico, em um nvel intermedirio, de que o melhor caminho para percorrer com a multiplicidade de atores envolvidos em um subsistema agreg-los dentro de uma coalizo de defesa (Sabatier e Weible, 2007, p.191-192). A abordagem da ACF prope-se ainda a entender os processos polticos no meramente como lutas entre interesses antagnicos, mas como processos de aprendizagem. Defendendo suas crenas, os agentes entram em processos de aprendizagem e tentam traduzir seus ideais em polticas (Aicher e Diesel, 2004). As crenas funcionam com variveis dependentes, que podem ser influenciadas por processos de aprendizagem. A teoria ACF oferece importantes elementos para a compreenso dos processos polticos que conduziram ao desfecho da situao em Sete Lagoas, com base nas evidncias empricas levantadas.

1 A anlise da mudana no modelo de gesto dos servios de saneamento em Belo Horizonte, no incio dos anos 2000, aplicando a ACF, desenvolvida em Oliveira, A.P.V. A relao entre municpios e prestadores estaduais de servios de saneamento: o caso de Belo Horizonte. Belo Horizonte: UFMG, 2009. Qualificao [Doutorado] Programa de Ps-Graduao em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hdricos, Belo Horizonte, 2009).

SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: MODELOS DE PRESTAO DE SERVIOS E SEUS CONFLITOS


No incio dos anos 1970, foram criadas as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico CESBs,2 como meio de viabilizar a execuo do Plano Nacional de Saneamento Planasa, que apresentava o ambicioso objetivo de atender 80% da populao urbana com servios de gua e 50% com servios de esgotos at 1980. Tais companhias eram reguladas pelo antigo Ministrio do Interior e pelo extinto Banco Nacional de Habitao (BNH). Sua acelerada expanso e desenvolvimento estiveram associados exclusividade na obteno de emprstimos do BNH, com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), para a execuo de obras. Nesse sentido, as CESBs, alm de incorporarem os rgos dos governos estaduais que eram responsveis diretos pelos servios, deveriam obter as concesses junto aos municpios. Tal tarefa, em alguns casos, como nas capitais,3 foi lograda sem grande esforo, uma vez que as companhias contavam com o respaldo do autoritarismo do governo federal e seus mecanismos de presso poltica e chantagem econmica. Os prefeitos e vereadores da maioria dos municpios brasileiros se viram, portanto, sob o jugo e interesses das CESBs. Dentre os quatro mil municpios existentes poca, apenas mil escaparam do rolo compressor e mantiveram a autonomia na gesto e operao dos seus servios de saneamento (Peixoto, 1994, p.7).
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2 Por alguns autores, mais propriamente, denominados de Companhias Estaduais de gua e Esgotos, em vista da abrangncia restrita em sua atuao.

3 A nica capital que no aderiu ao Planasa foi Porto Alegre, sendo que a adeso macia pode ser explicada pelo fato de, no perodo, os prefeitos serem de livre nomeao pelos governadores de Estado.

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O argumento dos agentes financiadores do Planasa era de que a transferncia dos servios de saneamento dos municpios s CESBs propiciaria a uniformizao da Poltica Nacional de Saneamento, alcanada, dentre outros meios, a partir da centralizao das aes e eliminao do peso das presses locais que impediam a adoo de tarifas realistas (Rezende e Heller, 2008, p.244). O Planasa, desde o incio, apresentava alguns problemas em sua sustentao, mas, foi a partir da crise de acumulao financeira iniciada no final da dcada de 1970 que acarretou o crescimento vertiginoso da inflao, a queda da arrecadao do FGTS e a utilizao de capitais das empresas estatais para impedir a elevao dos preos que comearam a aparecer sinais da insustentabilidade do modelo. Na dcada de 1980, ainda havia recursos do FGTS disponveis, porm a crise do Planasa e os problemas bsicos do setor se mantiveram e continuaram a contribuir para a precria situao do saneamento no Pas. Em decorrncia desse cenrio falncia do BNH e crise econmica, com alto volume de saques do FGTS em virtude do crescente desemprego , o Planasa desmantelou-se. Rezende e Heller (2008) destacam que apesar do Planasa ter sido implementado de forma autoritria e excludente, trouxe significativos avanos quanto ampliao dos sistemas de saneamento, principalmente no que se refere ao aumento da cobertura por abastecimento de gua. No obstante, a falta de aes integradas referentes ao abastecimento de gua tratada, coleta e tratamento de esgoto e resduos slidos, controle de vetores e drenagem, assim como a predominncia de investimentos nas regies mais desenvolvidas Sul e Sudeste, e nos centros urbanos agudizaram ainda mais o quadro de disparidades sociais no pas. O critrio para a alocao dos recursos passou a ter como parmetro o retorno dos investimentos, ficando a melhoria da sade pblica e da qualidade de vida relegada a um plano secundrio (Rezende e Heller, 2008, p.244). O colapso do sistema Planasa acarretou uma sria crise institucional e financeira no setor de saneamento. Concomitantemente ao processo de redemocratizao, instituies como a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae), Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais (AESBE) e Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES) discutiam com a sociedade e o governo federal um novo modelo para a poltica pblica do setor. Um quadro indito se desenhou a partir da Constituio de 1988, marcado pela descentralizao poltico-administrativa e fiscal, na qual o governo sinalizava uma disposio em constituir inovadores modelos gerenciais, pautados pela integrao do planejamento e implementao de polticas pblicas nas trs esferas de governo. Alm disso, a titularidade dos servios foi expressa na Constituio como atribuio dos municpios, de acordo com o inciso V do artigo 30, embora alguns governos estaduais venham questionando esta definio para as regies metropolitanas. Na dcada de 1990, as solues para o setor recaram na privatizao de algumas empresas e servios, fomentada, sobretudo, no governo Fernando Henrique Cardoso, e na continuidade da concesso dos servios municipais s CESBs, que devido s restries de acesso aos recursos do FGTS, desviados para amortizao dos juros da dvida federal, tiveram de angariar emprstimos internacionais, principalmente do Banco Mundial (BIRD) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), alm negociar parte de suas aes no mercado financeiro. Este processo acarretou ainda, a elevao das tarifas, como meio de financiamento prprio para a universalizao dos servios. Apesar da sua extino oficial, o modelo centralizador do Planasa ainda marca a prtica tcnica e operacional do setor de saneamento (Rezende e Heller, 2008). Devem se destacar as relaes por vezes conflituosa entre as CESBs e os municpios, por um lado
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e, de outro, as dificuldades tcnica, financeira e gerencial de parte dos municpios que optaram pela autonomia. Apesar do quadro de insatisfao por que muitos municpios vm passando diante das posturas autoritrias das CESBs, uma parte deles no se acha em condies, ou no tem disposio, de assumir a operao direta dos servios. H ainda um conjunto de municpios que solicita s companhias estudos para a transferncia de concesso, tendo em vista a ineficincia dos servios municipais e a peridica carncia de linhas de crdito. A supremacia das Companhias Estaduais na concesso dos servios de abastecimento de gua continua e confirmada por dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2008 (PNSB) (IBGE, 2010), que revelam estar presentes em 68% dos municpios brasileiros, e em mais de 70% dos municpios das regies Sudeste e Sul. Apenas nos municpios da Regio Norte que no h predominncia das CESBs, que esto em 31% deles. E a lgica do Planasa, de investir em abastecimento de gua e preterir o esgotamento sanitrio, ainda prevalece. Os dados da PNSB de 2008 apontam a baixa participao das CESBs na gesto do esgotamento sanitrio, j que estas atuam em apenas 19% dos municpios brasileiros e em cerca de 35% dos municpios onde responsvel pelo abastecimento de gua. Os municpios que mantiveram o controle sobre seus sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio realizam sua gesto sob os modelos da administrao indireta autrquica, por meio dos Servios Autnomos de gua e Esgoto (SAAEs), por exemplo, ou pela administrao direta municipal. A principal vantagem da autarquia, quando comparada administrao direta, diz respeito autonomia administrativa e financeira, que permite melhor controle e desempenho operacionais (Peixoto, 1994). Os municpios autnomos, ao contrrio daqueles servidos pelas CESBs, no contaram com o apoio financeiro e institucional, alm da assistncia tcnica, dos Estados e da Unio, desde a formulao do Planasa at o incio dos anos 2000, ressalvado o suporte fornecido pela Fundao Nacional de Sade (Funasa). Tendo em vista que foram renegados pelo Planasa, a capacitao tcnica e gerencial de seus quadros ficou limitada, com a concorrncia do mercado privado e das CESBs, que atraram os seus profissionais mais capacitados com melhores condies salariais (Peixoto, 1994). A exceo ficou por conta das cidades mais organizadas. As deficincias oramentrias tm dificultado a ampliao e a melhoria do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio nos municpios menores. Dados da PNSB de 2008 (IBGE, 2010) mostram que as administraes autrquicas apresentam uma atuao conjunta em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio nos municpios da regio Sudeste onde so responsveis pela gesto (13% e 12%, respectivamente). Nas demais regies do Pas, esse modelo de gesto atua predominantemente no abastecimento de gua (em 10% dos municpios) e menos no esgotamento sanitrio (5%). importante destacar que as administraes diretas municipais esto presentes em 32% dos municpios brasileiros na gesto dos servios de esgotamento sanitrio4 e que cerca de 2.300 municpios (40% do total) no informaram nada sobre essa gesto ou informaram no existir gesto desse servio (IBGE, 2010), o que reafirma a forte presena do modelo Planasa no saneamento brasileiro at os dias atuais. Apesar da hegemonia poltica e econmica das CESBs h que se ressaltar os bons resultados obtidos pelas autarquias na gesto dos servios de gua e esgotos. Em estudo dos determinantes da cobertura de redes de gua e esgotos em municpios brasileiros, no ano 2000, Rezende et al (2007) mostraram as chances de cobertura domiciliar associadas a cada modelo de gesto e, a despeito da ampla atuao e destacada captao de recursos,
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4 Considerando que a PNSB de 2008 apresenta informaes sobre a gesto do esgotamento sanitrio de aproximadamente 60% dos municpios brasileiros.

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as companhias estaduais aparecem com chances de cobertura de redes de gua e esgotos inferiores s das autarquias. As chances de domiclios situados em municpios cujo modelo de gesto do tipo autarquia possuirem ligaes de redes de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio so 2,7 e 2,3 vezes as chances de domiclios situados em municpios com gesto do tipo administrao direta. Para as companhias estaduais, essas chances so 1,8 e 1,9 vezes as chances relativas ao modelo de administrao direta, respectivamente. De modo semelhante, Heller et al (2006) sugerem, a partir de estudos quantitativos, que o modelo autrquico tem revelado um desempenho no mesmo patamar ou superior ao das companhias estaduais. A maior proximidade com os usurios e com a administrao pblica e suas polticas intersetoriais locais, mais efetivas, quando comparada com o distanciamento que as CESBs geralmente apresentam em relao aos municpios onde atua, pode ser responsvel por esse panorama favorvel relativo atuao das autarquias. A melhoria dos servios sanitrios prescinde de uma gesto baseada no exerccio pleno da titularidade e da competncia municipal, alm da implementao de instncias e instrumentos de participao e controle social sobre a prestao de servios em nvel local, qualquer que seja a natureza dos prestadores, de modo a promover servios de saneamento bsico justos do ponto de vista social. Cabe aos municpios que optaram pela autonomia, buscar a capacitao do servio, lisura no trato poltico e alternativas de financiamento que atendam s crescentes demandas sociais e ambientais postas na atualidade. Esse sucinto recorte histrico, cujo intento no abarcar a completude da evoluo do saneamento ambiental no Brasil, esclarece alguns elementos notrios na atualidade quanto a dificuldades em que se encontra parte dos municpios que gerenciam seus prprios sistemas. E justifica, em certa medida, o quadro analtico-descritivo acerca da gesto promovida pelo SAAE de Sete Lagoas.

O CASO DE SETE LAGOAS: SAAE OU COPASA?


Sete Lagoas est localizada na regio central do estado de Minas Gerais, distando aproximadamente 70 km da capital, na direo noroeste. O municpio integra o denominado colar metropolitano.5 Sua populao de aproximadamente 221 mil habitantes, sendo 98% caracterizada como urbana (IBGE, 2008). Os principais cursos dgua que cortam o municpio so o ribeiro Jequitib e o crrego Vargem do Tropeiro, que integram a bacia do rio So Francisco. O abastecimento de gua e a coleta de esgotos so prestados pela prefeitura, por meio da autarquia Servio Autnomo de gua e Esgoto (SAAE), criada em 1965. Segundo informaes do SAAE, 100% das residncias da rea urbana possuem abastecimento de gua tratada e 95% da populao atendida pela coleta dos esgotos. O municpio no dispe de Estao de Tratamento de Esgotos ETE, sendo a totalidade dos seus esgotos lanada in natura nos cursos dgua. O setor de obras da prefeitura responsvel pelas intervenes relacionadas drenagem pluvial e gesto dos resduos slidos urbanos. O abastecimento de gua no distrito sede realizado integralmente a partir de fontes subsuperficiais. H em toda a cidade cerca de 110 poos em operao, que servem gua de origem calcria, contendo quantidades relativamente elevadas de minerais dissolvidos, o que acarreta alguns transtornos populao, tais como paladar desagradvel, entupimento de chuveiros e acmulo de crostas brancas em panelas. A dependncia do abastecimento em relao s fontes subterrneas motivo de preocupao, devido inexistncia de estu124 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

5 Art. 21 O Colar Metropolitano da Regio Metropolitana de Belo Horizonte constitudo pelos Municpios de Baro de Cocais, Belo Vale, Bonfim, Fortuna de Minas, Funilndia, Inhama, Itabirito, Itana, Moeda, Par de Minas, Prudente de Morais, Santa Brbara, So Jos da Varginha e Sete Lagoas. (Lei complementar 63, de 10/01/2002, alterando os arts. 7 e 21 da LC 26, de 14/01/1993)

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do hidrogeolgico que avalie a real disponibilidade hdrica do municpio. Mas, apesar da falta de um estudo, a maioria dos entrevistados acredita na existncia de gua subterrnea em abundncia, o que alguns associam ao interesse j explicitado da instalao de uma fbrica de cervejas da Ambev (Companhia de Bebidas das Amricas) no municpio. Segundo um entrevistado, a gua potvel, mas em virtude de seu gosto ruim, a maioria da populao consome gua mineral. O tratamento da gua pelo SAAE consiste na desinfeco por cloro e adio de flor. Outro problema informado pelos entrevistados associado ao abastecimento sua intermitncia. A falta de gua em alguns bairros, principalmente em perodos de seca, deve-se precariedade da infraestrutura da rede de abastecimento da cidade. H deficincias nos sistemas de reservao e aduo, observadas em relatos que caracterizam a insuficiente interligao entre os reservatrios. H casos de abundncia de gua nos reservatrios de alguns bairros e falta em outros, como se houvesse distintas cidades dentro de Sete Lagoas, conforme declarao de um entrevistado. Alm disso, por ser a rede muito antiga, h problemas de obstruo e vazamentos, o que faz com que o bombeamento dos poos no ocorra em sua mxima capacidade. Segundo um entrevistado, j foi realizado um projeto para a construo de grandes reservatrios, que seriam interligados por uma adutora, possibilitando a pressurizao do sistema 24 horas por dia, o que eliminaria a falta de gua na cidade. Foi mencionada pelos entrevistados a recorrncia de internaes hospitalares em virtude de contaminao por doenas de veiculao hdrica. Entrevistados relataram tambm a possvel contaminao da gua para consumo humano pelos esgotos, tendo em vista a precariedade das tubulaes. A falta de tratamento de esgotos o problema mais latente, polmico e debatido nos ltimos anos no municpio, cujos efluentes so a principal fonte poluidora do ribeiro Jequitib e um dos maiores responsveis pelo lanamento de esgotos na bacia do rio das Velhas. Apesar de coletar 97% dos esgotos, sua totalidade lanada nos crregos Diogo, Matadouro e dos Tropeiros, alm do rio Paraopeba, sem qualquer tratamento. Segundo um entrevistado, h forte indignao nas populaes dos municpios a jusante de Sete Lagoas em relao ao descaso quanto ao tratamento dos esgotos: Eles exercem uma presso e dizem que Sete Lagoas a privada da regio. Outro entrevistado afirmou que Os municpios vizinhos declaram que no h nem como criar gado mais prximo ao rio, por causa dos esgotos. Isso leva a uma situao de injustia ambiental, na qual outros municpios suportam os danos e riscos dos efluentes emitidos por Sete Lagoas, instalando no quadro regional uma situao de conflito ambiental (Ascerald, 2004). Apesar da alarmante situao, ainda no h previso para instalao de uma ETE no municpio, no obstante j ter sido requerido junto ao governo federal, recursos para tal investimento. O SAAE Sete Lagoas A avaliao que os entrevistados fizeram do SAAE de que este perdeu a sua capacidade operacional h alguns anos, em parte justificada pela ingerncia poltica da prefeitura sobre sua autarquia, como tambm percebido entre as concluses do Relatrio Final da Comisso Especial para Anlise e Levantamento de Dados, realizado por alguns vereadores com o auxlio da direo do SAAE, em maio de 2007:
problemas, tais como: administrao centralizada e verticalizada; inoperncia da Diretoria de Estudos e Projetos nos ltimos anos; enorme lacuna de planejamento, em que a inexistncia de estudos, planos e projetos uma constante; falta de tcnicos especializados, como
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engenheiros e gelogos; deficincias gerencial e organizacional da Diretoria de Operaes; desperdcio de recursos e custos elevados, descuido na manuteno e ampliao dos servios de gua e esgotos; funcionamento da autarquia no limite da capacidade instalada.

Alguns entrevistados relataram que h funcionrios do SAAE que trabalham em outras funes na Prefeitura ou na Cmara dos Vereadores, alm de pedidos de iseno de pagamento de contas feitos por gestores municipais e vereadores em benefcio prprio ou do eleitorado. Segundo os entrevistados, a autarquia atua amadoristicamente e est fortemente sujeita s interferncias do poder pblico local. O SAAE passa por dificuldades oramentrias para a realizao dos investimentos necessrios no municpio, que durante muitos anos deixaram de ser realizados em funo do desvio de recursos da autarquia. O mesmo relatrio aponta que houve pagamento dos servios de limpeza urbana pelo SAAE, no perodo 1998 a 2005, sem a cobrana da correspondente taxa populao, totalizando R$ 20 milhes. Esse desvio acarretou a descapitalizao do SAAE, que at 1998 apresentava situao financeira favorvel e realizava investimentos em seu sistema. Desse perodo atualidade, sobreveio uma situao deficitria em termos de infraestrutura, maquinrio e pessoal, em geral sem adequada remunerao e falhas quanto capacitao. O problema da ingerncia poltica se reflete em perdas de arrecadao e privilgios. Segundo um entrevistado:
H inadimplncia de pagamento em cerca de 10% (dos usurios), mais nos setores de mdio e alto consumo, e h perdas estimadas em 20%, incluindo os gatos. O SAAE tem pouca condio de evitar os gatos. S permite atrasar dois meses a conta, mas se forem pessoas de alto consumo e empresas, eles podem ficar mais tempo sem pagar, por causa da questo poltica por trs. Ele est sujeito ingerncia poltica e tem uma autonomia limitada.

Outro entrevistado corrobora a situao, que dilapida a arrecadao e prejudica a imagem da empresa junto populao, ao afirmar que Os gatos no so feitos por pessoas de baixa renda no, pra gente rica encher piscina. Por fim, o relatrio produzido pela comisso especial da Cmara ressalta a necessidade imperiosa de reforma administrativa da autarquia, adoo de novas prticas sociais, polticas e administrativas sintonizadas com as demandas ambientais que visam ao atendimento da Meta 2010, de despoluio da bacia hidrogrfica do rio das Velhas, o que segundo o prprio relatrio, no se far sem o urgente tratamento de 100% dos esgotos do municpio. Para tanto, o relatrio insiste na necessidade de minimizar a notria ingerncia poltica sobre o SAAE. O SAAE contava com cerca de 300 funcionrios efetivos e 200 contratados poca do relatrio (2007). Atualmente, segundo um entrevistado, o SAAE est apenas com os efetivos, uma vez que os contratados foram dispensados, como meio de enxugar a folha de pagamentos e reduzir as despesas da autarquia. Segundo o mesmo entrevistado, no h necessidade de ter funcionrios contratados, e o que a autarquia precisa realizar urgentemente a capacitao do seu quadro e a realizao de concurso pblico voltado aos profissionais de nvel superior especializados. Alm do elevado gasto com folha de pessoal antes das demisses, outro dado que chama ateno o valor gasto com energia eltrica. Isto se deve ao bombeamento ininterrupto de gua dos poos, por no haver reservatrios suficientes para armazen-la. A
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empresa no possui um plano de utilizao racional da energia eltrica, concentrando esta atividade apenas no perodo em que h reduo do valor cobrado, e com isso h meses em que so desembolsados R$ 500 mil nessa despesa, situao que poderia ser minimizada a partir da construo de novos reservatrios e interligao do sistema. A arrecadao mensal do SAAE est em torno de R$ 2,3 milhes e sua tarifa residencial, segundo um entrevistado, de R$ 19,00 por 10m3 de gua, sobre a qual incide um acrscimo de 50% referente coleta de esgotos. O mesmo entrevistado declarou que considera o SAAE vivel, do ponto de vista financeiro, desde que no haja ingerncia poltica. No entanto, afirmou que a capacidade de investimento da autarquia restringe-se apenas a pequenos e mdios investimentos, o que impossibilita a construo de sistemas de tratamento de esgotos. Somente por meio de emprstimos ou repasses dos governos estadual e federal isso seria possvel. Na opinio de alguns dos entrevistados, a maioria da populao mostra-se insatisfeita quanto aos servios prestados pelo SAAE e clama por melhorias. Nas falas dos entrevistados ficam explcitos os sentimentos de saudosismo em relao ao perodo em que o SAAE apresentava uma adequada condio financeira e prestava o abastecimento de modo satisfatrio. Esses sentimentos somam-se ao notrio orgulho setelagoano decorrente das caractersticas de vanguarda da constituio e evoluo da cidade no passado, relatados por Nogueira (2003) e fortemente presente nas entrevistas. A breve descrio das condies do abastecimento e esgotamento sanitrio em Sete Lagoas visa situar o contexto em que antecedeu o debate, no obstante a atual situao no se diferenciar da apresentada em 2007. Importante compreend-la, tendo em vista que esta foi o estopim do debate entre a possibilidade de concesso dos servios Companhia Estadual ou a manuteno do SAAE. Incio do Debate: SAAE ou Copasa? O debate teve incio a partir da concluso e divulgao pblica dos estudos realizados pela Copasa em Sete Lagoas. No Ofcio de Gabinete 041 da Prefeitura, de 11 de janeiro de 2007, consta que A Prefeitura Municipal de Sete Lagoas, com o apoio do Governo do Estado de Minas Gerais, solicitou Copasa um levantamento das condies de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio do municpio de Sete Lagoas. O documento no esclarece, no entanto, se foi a prefeitura quem procurou o governo do Estado ou se foi este quem demonstrou interesse em expandir a rea de concesso de sua empresa. Segundo um dos entrevistados, o interesse partiu da Copasa, que contatou o prefeito por intermdio do Projeto Manuelzo.6 No entanto, os demais entrevistados dividem-se entre os que afirmam que a iniciativa partiu do ex-prefeito, que procurou a Copasa para realizar um diagnstico da cidade; e aqueles que identificam o incio do debate apenas quando os resultados do diagnstico foram apresentados publicamente. O entrevistado da Copasa declarou que a empresa no pode procurar os municpios, ela serve como um brao de governo. Os municpios que devem procur-la se precisarem: o que diz a Lei de Saneamento. O municpio quem fez uma solicitao formal. No mesmo ofcio citado, consta que a Copasa havia encerrado seu estudo e apresentado prefeitura. Por esta julgar o assunto de interesse pblico de grande relevncia para a sociedade setelagoana..., afirma que qualquer deciso tanto do executivo quanto do legislativo dever passar por um amplo debate com a populao. Neste sentido, o ex-prefeito convocou duas audincias pblicas e promoveu um seminrio, aberto a toda a sociedade.
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6 O Projeto Manuelzo nasceu em 1997, por iniciativa de professores da Faculdade de Medicina da UFMG. As diretrizes do Projeto Manuelzo so: lutar por melhorias nas condies ambientais e, assim, garantir a promoo da qualidade de vida, tendo por objetivo principal promover a revitalizao da bacia do rio das Velhas. Para isso, o projeto incentiva a participao e o comprometimento da comunidade, constri relaes com o poder pblico e com o empresariado, alm de atuar na educao ambiental e na pesquisa (http: //www.manuelzao.ufmg.br).

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7 A Meta 2010: revitalizao da bacia do rio das Velhas tem como objetivo a despoluio do trecho mais degradado do rio, entre os municpios de Itabirito e Jequitib, para assim permitir a recuperao de toda a bacia hidrogrfica. Em termos tcnicos, a proposta visa conseguir reenquadrar o trecho do Velhas que passa pela Regio Metropolitana de Belo Horizonte para classe 2, de acordo com classificao prevista pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente. Em 2007, a Meta 2010 foi adotada pelo Governo de Minas como um de seus Projetos Estruturadores, passando a figurar entre as aes prioritrias para o Estado. (http://www.manuelzao. ufmg.br/meta2010)

O Seminrio intitulado O saneamento ambiental no municpio de Sete Lagoas e a Meta 2010 7 para o rio das Velhas, ocorreu no dia 13 de fevereiro de 2007 e contou com apresentaes do Projeto Manuelzo, de um especialista em hidrologia e meio ambiente, do Secretrio Municipal de Meio Ambiente poca, alm de representantes da FEAM Fundao Estadual do Meio Ambiente, SAAE e Copasa. Chamam a ateno os temas das palestras, que versavam sobre a Meta 2010: riscos da explorao de gua subterrnea em regies crsticas; a Deliberao Normativa DN 96/2006 (que determina que todos os municpios mineiros implantem um sistema de tratamento de esgotos eficiente e que atenda, no mnimo, a 80% da populao urbana); a situao do saneamento bsico no municpio de Sete Lagoas e a poltica de investimento do SAAE e, por fim, palestra intitulada Proposta do Estado e da Copasa para o saneamento bsico de Sete Lagoas e a Meta 2010. Presume-se, portanto, que as primeiras palestras contextualizaram a problemtica da situao setelagoana, para em seguida apresentar os ditames legais e finalizar com a soluo do Estado. Apesar da incerteza quanto s reais motivaes do ex-prefeito em transferir a concesso, foi unnime a percepo entre os entrevistados de que a situao sanitria no municpio se tornou insustentvel e que havia forte presso dos municpios vizinhos, governo do Estado, Projeto Manuelzo e sociedade local quanto tomada de medidas urgentes que buscassem atender DN 96/2006 e Meta 2010. Um dos entrevistados afirmou que a motivao poderia estar relacionada justamente incapacidade sentida pela prefeitura e SAAE em prestar o servio com a devida qualidade. Esta situao decorre da ingerncia poltica citada anteriormente, mas apresenta, ainda, forte vinculao descapitalizao provocada pelas medidas adotadas pelo governo federal ao instituir o Planasa e desmotivar a autonomia municipal na gesto desses servios, conforme discutido anteriormente. De modo a complementar as hipteses apresentadas, seguem as falas de dois entrevistados:
Acho que o estopim tambm a presso sobre Sete Lagoas como a maior poluidora da bacia do Jequitib. A presso do Manuelzo e dos municpios vizinhos. Eles exercem uma presso e dizem que Sete Lagoas a privada da regio. Pra mim, esses so ingredientes anteriores ao estopim. Teve sim uma motivao poltica: o prefeito da poca queria apoio do governo do Estado para sua reeleio. Uma forma de ter este apoio seria conceder os servios de abastecimento de gua para a Copasa. Assim, ele se relacionaria mais prximo ao governador e teria apoio para sua reeleio. Alm da motivao estrutural.

As falas refletem a complexidade de entendimentos acerca da motivao do ex-prefeito em promover a discusso da concesso: teriam sido as inmeras presses sofridas, interesses polticos eleitoreiros, ou uma combinao entre ambas? No caput do Projeto de Lei N 013/2007, enviado Cmara Municipal pelo ex-prefeito Leone Maciel, constava que:
Autoriza o poder executivo a celebrar convnio de cooperao com o Estado de Minas Gerais, para delegao ao Estado das competncias de organizao, regulao, inclusive tarifria, planejamento, fiscalizao e prestao dos servios pblicos municipais de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, bem como da competncia para selecionar empresa para prestar tais servios, por meio de contrato de programa a ser celebrado entre o municpio, o Estado e a empresa.
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Dessa forma, a prefeitura declarou publicamente seu interesse em transferir a concesso ao Estado, pelos prximos 30 anos, que naturalmente est representado pela Copasa. O estudo feito pela Copasa no municpio gerou uma proposta para o servio de concesso, que foi apresentada inicialmente prefeitura e posteriormente em seminrio e audincias pblicas. A proposta da Copasa previa a necessidade de investimentos totais da ordem de R$ 162 milhes, sendo R$ 64 milhes em esgotamento sanitrio e R$ 98 milhes em abastecimento de gua. Deste montante, R$ 138 milhes seriam aplicados nos trs primeiros anos. A indenizao da Copasa ao municpio, em virtude da transferncia dos ativos necessrios implantao dos sistemas, foi estimada em R$ 12 milhes, valor considerado baixo por alguns entrevistados. A proposta previa uma fase de transio de trs anos, na qual a Copasa assumiria o SAAE e continuaria operando os sistemas, utilizando toda sua estrutura de mquinas, equipamento e o pessoal que fosse indispensvel. Durante esta fase as tarifas do SAAE sero mantidas e corrigidas na mesma data e pelos ndices das tarifas praticadas pela Copasa em Minas Gerais, de acordo com os preos autorizados pelo Governo do Estado de Minas Gerais. Ao trmino desse prazo de implantao dos novos sistemas, a Copasa assumiria, portanto, a operao pelo prazo de 30 anos. A empresa comprometeu-se, ainda, a assumir em seu quadro de pessoal apenas os empregados efetivos. Quanto aos contratados, no foi assegurada qualquer garantia. A Copasa foi muito hbil em sua apresentao, na qual deu informaes gerais sobre a empresa e fez um comparativo entre a situao dos servios de gua e esgotos oferecidos pelo SAAE, apresentados de modo negativo, e o novo panorama possvel, caso esta assumisse os servios. Fez, ainda, a comparao entre as tarifas domstica e industrial do SAAE e as da Copasa, com esta ltima apresentando o menor valor. Ressaltou, tambm, a existncia da tarifa social, na qual os consumidores de at 6 m3 teriam descontos em suas contas, o que o SAAE no oferece. Demonstrou, ainda, que com a concesso a cidade receberia mais investimentos e instalao de novas empresas, em virtude da garantia de uma gua de melhor qualidade, pois, segundo eles, a presena ineficiente do SAAE afugentaria novos investimentos. A convincente apresentao da Copasa, cuja equipe de comunicao est altamente treinada e acostumada a lidar com esse tipo de situao, soube defender a ideia de que a melhor opo seria transferir os servios estatal. Alm das apresentaes realizadas no seminrio e em duas audincias pblicas, a empresa investiu fortemente em publicidade nas mdias locais. Segundo um dos entrevistados, Ela fez um investimento pesado em rdio, televiso e jornais. Gastou quase R$ 2 milhes em propaganda, durante seis meses, toda hora anunciando nos jornais e rdios. Audincias Pblicas Nos debates sobre a possibilidade de concesso dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, o posicionamento dos diversos atores envolvidos deu-se de modo diverso. No entanto, os entrevistados no podem ser divididos simplesmente entre aqueles que defendem a continuidade do SAAE e os que defendem a sua sada. A complexidade do caso demonstrou inmeras possibilidades de percepo e posicionamento por seus envolvidos, que ultrapassam meros antagonismos, tal como entendido por Sabatier (2007). Entre os entrevistados existem aqueles que defendem uma reestruturao completa do SAAE, e aqueles que preferem sua substituio pela Copasa, em uma clara
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demonstrao de descrdito autarquia e crena na melhoria dos servios caso eles sejam prestados pela estatal. Mas, mesmo estes ltimos mostram-se receosos com um possvel aumento de tarifa e com as demisses de funcionrios pblicos, efetivos e contratados. Esses diferentes grupos constituram redes polticas, de modo a direcionar as mudanas na poltica de saneamento do municpio de acordo com interesses prprios. Os debates foram claras demonstraes de um jogo poltico que envolveu relaes de poder, interesses pessoais e srias consequncias sociais. Em geral, estes espaos tendem a acirrar o posicionamento de seus participantes, tornando-os mais evidentes. No obstante, neste caso, muitos de seus envolvidos preferiram a escusa de um posicionamento declarado, evitando embates diretos e tendo em vista o possvel desgaste poltico que tal deciso poderia acarretar. O Codema (Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente), atendendo solicitao do ento prefeito, Leone Maciel, convocou a comunidade para participar das audincias pblicas referentes ao processo de concesso. Nas audincias, houve apresentao dos estudos realizados no municpio pelo SAAE e pela Copasa. Foi solicitado que os interessados em se manifestar verbalmente durante as audincias comparecessem sede do Codema para inscrio prvia. De acordo com um entrevistado, Nunca teve um assunto to debatido publicamente. A populao participou muito. Segundo um entrevistado, o debate No foi a toque de caixa, exatamente pra sedimentar bem. Por que seno o seguinte: se o prefeito toma uma medida e d certo, tudo bem, se d errado um desgaste incrvel... Ento, ningum queria errar. Apesar da obrigao legal em promover audincias pblicas em casos como este, ao que parece, o poder pblico hesitou em tomar esta importante deciso e preferiu dividir a responsabilidade com a sociedade. Os auditrios, segundo um dos entrevistados, estavam lotados e a prefeitura teve de instalar um telo do lado de fora da Casa da Cultura, de modo a possibilitar o acompanhamento da discusso pelos interessados que no couberam no lado interno. No entanto, segundo o jornal Boca do Povo de 16/02/2007, de circulao em Sete Lagoas, A garantia de permanncia ou no dos servidores do SAAE em seus empregos foi o ponto principal da audincia pblica. Os entrevistados corroboram essa informao ao declararem que a maior parte dos presentes era composta de funcionrios e seus parentes, temerosos por seus empregos. Conforme apresentado anteriormente, a posio da Copasa em relao a essa questo foi a promessa de contratao apenas dos efetivos do SAAE. Intencionalmente ou no, a convocao feita pela prefeitura aos funcionrios do SAAE, para que participassem ativamente dos debates, serviu como espao de manobra poltica por aqueles que temiam a concesso Copasa. A consequncia disso foi o deslocamento da discusso sobre saneamento para a questo do funcionalismo pblico, relegando-a a um plano secundrio. O jornal Boca do Povo de 17/02/2007 noticiou que A populao tambm teve voz e vez durante a audincia pblica realizada. Contudo, o depoimento de um entrevistado auxilia na compreenso acerca do tipo de participao observada durante os debates nas audincias realizadas:
Na cidade ns temos problema de participao popular. Agora que estamos comeando com audincias pblicas [...] Lotou a Casa de Cultura, mas l pequeno e por que o prefeito convocou os funcionrios pblicos. Houve muita participao dos funcionrios do SAAE tambm, pra verem como ficaria o caso dos efetivos e contratados. Chegou um momento em que a discusso quase perdeu o foco do saneamento e ficou muito em questes de funcionalismo. Ento, a casa enchia de funcionrios com medo de serem mandados embora.
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O outro ponto polmico do debate tem relao com a tarifa que seria praticada pela Copasa, apesar de a empresa afirmar que sua tarifa seria prxima e at menor, nos casos da tarifa social, em relao do SAAE. Segundo um entrevistado, O que existia em relao tarifa era especulao. Vereador pegava cpia de conta da Copasa cobrada em outro municpio e cpia de conta do SAAE e fazia comparativo, mas que no sabamos se era a realidade mesmo. No entanto, a populao temia o aumento das contas, pois, segundo outro entrevistado, Tinha gente que montava conta. Pegava conta de pessoa jurdica e mostrava que aquela seria a taxa mnima, que era quase o dobro, da o povo ficava assustado. Assim, v-se que diversos meios, legtimos ou no, foram utilizados por ambos os lados na tentativa de convencimento da populao e do poder pblico. Dentre as propostas apresentadas pela Copasa, caso assumisse a concesso, figurava a desativao da captao de gua subterrnea e sua substituio por gua superficial, a ser bombeada do rio das Velhas ou Paraopeba at o tratamento e deste para um reservatrio com capacidade para 20 milhes de litros (Boca do Povo, 16/02/2007). Tal opo deve-se ao risco de tragdias associadas a possveis solapamentos do terreno crstico, conforme apresentados pela empresa na audincia. Segundo o jornal Sete Dias (16/02/2007):
Todos os estudos mostram que corremos risco: nosso subsolo est cada vez mais frgil. Os constantes afundamentos de ruas e residncias no so toa. H o risco de a rede de esgoto vazar para o lenol fretico e a a qualidade da nossa gua estar irremediavelmente comprometida.

No entanto, este foi outro ponto polmico da discusso, pois muitos creem que os poos apresentam ainda grande capacidade armazenada e boa qualidade do recurso. Esta percepo est associada, como citado anteriormente, ao interesse manifestado pela Ambev de se instalar no municpio. Segundo um entrevistado,
Eles falam o seguinte: a Ambev est vindo pra Sete Lagoas e eles sabem onde que tem gua. No tem estudo hidrogeolgico na cidade, mas eles sabem que tem gua em abundncia na regio que eles escolheram. Sabem que acima de 100m de fundura a gua cristalina e em abundncia. Ento, ser que vamos ter que pegar gua do rio das Velhas? Ou ser que os lenis tm gua suficiente? Para que partir para uma gua superficial poluda e problemtica? Ns tnhamos que ser mais cautelosos. Tinha que ter um estudo hidrogeolgico muito bem feito.

A opinio da populao, segundo um entrevistado, oscilou entre uma maioria que preferia a manuteno do SAAE e, em outros momentos, predominava o apoio instalao da Copasa no municpio. O carter de indeciso da populao pode estar associado falta de posicionamento explcito do poder pblico, temeroso pelas consequncias de sua opo no julgamento popular e nas futuras eleies. Ao que parece, no houve acirramento de posies de modo simplista entre os pr-Copasa e os pr-SAAE, tendo em vista as consequncias polticas desta deciso e a complexidade do caso. Apesar de no ter havido uma pesquisa de opinio, os entrevistados afirmaram que o posicionamento da populao dependia dos argumentos apresentados pelos lados divergentes, evidenciando que na medida em que surgiam novos dados, as variveis analisadas para a escolha de um modelo de gesto tambm mudavam, complexificando a posio dos atores no processo. Em relao aos vereadores, um entrevistado afirmou que Poucos se manifestaram pr-SAAE e poucos pr-Copasa, muito ficaram na beira, escutando e particiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0 131

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pando. A fala de um entrevistado elucida sua percepo acerca da opinio popular quanto a esta deciso:
Antes do debate, eu sentia que a populao era insatisfeita com o servio do SAAE: falta de gua, resduos de terra na gua [...] A populao tinha a vontade de mudar o servio, no exatamente de tirar o SAAE e trocar pela Copasa, mas um desejo de melhoria. Durante o debate, eu sentia a angstia da populao pela melhora do servio. A Copasa pode ser uma referncia de qualidade de servio, mas a populao tinha medo da tarifa.

Interessante notar, pela fala dos entrevistados, suas percepes em relao opinio da populao. Apesar de esta variar, auxilia na compreenso da repercusso de uma srie de condicionantes sobre a percepo popular: os problemas sanitrios do municpio; a situao financeira, poltica e estrutural do SAAE; os receios da populao em relao ao futuro; o marketing promovido pela Copasa; o temor quanto ao desemprego dos funcionrios do SAAE e em relao tarifa a ser praticada, dentre outros. A fala de um entrevistado demonstra bem essa situao:
Pelas audincias, a gente via que tava mais pra manter o SAAE, depois a Copasa, com um marketing bem feito, sem agresso... a comeou a virar um pouquinho, sentamos que tava meio a meio. Depois voltou um pouquinho pro SAAE outra vez. Se quiser falar: o SAAE vivel, lucrativo e tem condies de investir, creio que a maioria ficaria a favor do SAAE, mas ele deixava a resposta no ar. Perguntaram ao presidente do SAAE se ele era vivel. A ele falou que s pra deixar como estava, que para dar um choque de gesto e modernizar, ele no tinha como fazer a curto prazo. Apenas manter precariamente como estava.

Essa resposta, alm de demonstrar a oscilao da opinio pblica, demonstra ainda algo presente nas respostas dos demais entrevistados: o orgulho setelagoano e a preocupao com o patrimnio municipal. Conforme destacado anteriormente, a histria da cidade e a elite local exercem significativa influncia sobre a personalidade da populao setelagoana, que percebe a concesso Copasa como uma frustrao, por no ter tido condies de gerir seu prprio sistema e ter que entregar um patrimnio local. Falas como O SAAE nosso e No devemos entregar nosso patrimnio foram comuns entre os entrevistados e citados por eles como palavras de ordem muito utilizadas nas audincias. Um dos importantes ganhos que este debate proporcionou, independente de seu resultado final, foi ter colocado em pauta de discusso uma questo que pouco discutida, mas que exerce uma significativa influncia sobre a qualidade de vida da populao. A fala de um entrevistado reflete essa percepo:
impressionante! O assunto como eu tenho gua na minha casa no costuma ser discutido pela populao, ao contrrio de outros assuntos como carro, celular. Ento, quando voc d oportunidade para as pessoas perceberem que tm um problema e que pode ser resolvido, o primeiro um susto, por achar que todo lugar como Sete Lagoas, em que tem que comprar gua mineral pra cozinhar e beber. Elas acham que a mesma rotina de BH e Nova Lima, por exemplo. Quando elas tomam contato com essa realidade, comeam a questionar o que acontece em Sete Lagoas.

Esse comentrio ressalta a importncia que teve a discusso em Sete Lagoas, de um problema antigo na cidade, mas que ainda no havia sido, de fato, percebido pela popu132 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 2 , N . 1 / M A I O 2 0 1 0

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lao e publicamente debatido. De certo modo, surge a possibilidade de um acompanhamento mais prximo da populao acerca dessa problemtica, alm de t-la capacitado a compreender melhor as nuances do debate e questionar sua realidade local. Retirada do Projeto de Lei da Pauta de Discusso
O pessoal falava que o SAAE nosso, que lucrativo, que poderia ter mais lucro se no fosse sucateado. O pessoal foi pensando em melhor atendimento e abastecimento a taxas menores, mas sempre fica um p atrs, desconfiado, nunca confiana total. A populao ficou dividida. Acho at que foi por esse motivo que o prefeito, que estava muito entusiasmado no incio, depois tirou o projeto da Cmara, pois estava em vspera de poca eleitoral. Da ele pensou: pode ser um suicdio poltico. Eu trago a Copasa, a maior parte da populao contra e isso vai refletir na votao. Depois dessa audincia, parecia que a coisa ia comear a caminhar por outro vis. Ento, o prefeito recuou e tirou o projeto de volta, sem explicao nenhuma. Da mesma forma que entrou, saiu sem grandes explicaes.

Fato intrigante diz respeito sbita retirada do projeto de lei pelo ento prefeito Leone Maciel. Alguns entrevistados o associam a receios quanto ao desgaste poltico com a populao, um ano antes das eleies municipais. Este possvel motivo soma-se promessa de recursos federais feita pelo deputado federal Mrcio Reinaldo, influente poltico da regio. Um entrevistado comenta o contexto vivenciado pelo ex-prefeito:
O prefeito Leone j tinha feito acordo. Mas isso muito frgil, pois a Copasa muito visada, pelo aumento de tarifa. Os vereadores titubearam. E nesse contexto entrou o deputado federal Mrcio Reinaldo que sempre dizia que tinha recurso federal pra resolver o problema... os famosos R$ 15 milhes, via Cmara Federal. Ento, ele entrou e desestabilizou o processo. O prefeito vacilou e preferiu trabalhar com o SAAE.

O possvel desgaste poltico e o fato de a prefeitura poder perder sua autarquia, que lhe possibilitava manobras polticas, foram reforados por outro entrevistado:
Foi muito por causa de presso poltica, pois quase 40% das casas no tm hidrmetro e tm muitos gatos e abatimento de contas de pessoas que pedem a vereadores e grupos polticos. Ento, esses grupos comearam a fazer presso junto ao prefeito pela retirada. Pois no poderiam fazer mais com a entrada da Copasa.

Alm disso, o mesmo entrevistado salientou outra perda e desgaste poltico para a prefeitura:
Uma das crticas que se fazia na poca era que a prefeitura tinha um inchao. Isso talvez fosse um dos pontos mais crticos em relao ao prefeito. Ento, ele j estava inclusive pensando em fazer uma reforma administrativa que teria que reduzir a mquina. Ele teria mais desgaste, pois o SAAE era a vlvula de escape para contratar as pessoas. Ele teria que mandar umas 200 pessoas para a rua com a eleio se aproximando. Seria muito complicado.

Presses de toda ordem, receios polticos e promessas de recursos deram o tom do contexto final do debate, em que o ex-prefeito, sem dar explicaes sociedade, decidiu
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adiar a discusso, tentar recuperar o SAAE e buscar a reeleio do prximo ano, fato em que no logrou xito. Emprstimos, Investimentos e Situao Atual A promessa de recursos para a recuperao do SAAE e investimento na melhoria do abastecimento e na construo de um eficiente sistema de coleta e tratamento de esgotos da cidade, aps este perodo, no se concretizou. Apesar de o recurso no ter sido liberado integralmente, este foi o estopim de outros debates e questionamentos. Segundo um entrevistado: Este emprstimo veio depois da discusso e, com isso, gerou um novo questionamento na Internet e mdia: por que abrimos mo da Copasa se o SAAE precisa de emprstimo? Em suma, houve amplo debate da questo e, em funo de recursos federais prometidos, a discusso se esvaziou. As declaraes de um entrevistado auxiliam na sntese quanto ao entendimento do processo entre a proposta de concesso e a atualidade:
A inteno era que a Copasa chegasse de imediato e assumisse mesmo. Mas a Cmara barrou. Como a gente foi barrando e criando maior discusso, atravs da comisso de anlise, Lei de Saneamento Bsico... a coisa vinha rpida e deu uma freada, foi discutindo... e nesse meio da discusso veio a verba do PAC, que foi a gota dgua pro projeto ser retirado. A discusso passava mais pela questo do esgoto e a Copasa vinha com o discurso que iria tratar todo o esgoto pra atender Meta 2010. Da entrou o governo federal e liberou a verba do PAC. Da a gente pensou: se vem essa verba, pra que ento a gente vai utilizar da Copasa? Desses recursos, veio s um pouquinho pra iniciar, ainda no veio todo. E agora, o dinheiro no veio e os problemas continuam e vo agravando.

Os recursos do PAC so da ordem de R$ 32 milhes para a construo de reservatrios e adutoras, com a finalidade de melhorar o atual sistema de abastecimento, enquanto os outros R$ 72 milhes esto previstos para um projeto de captao de gua do rio das Velhas. No entanto, de acordo com os entrevistados, ainda no houve investimento nem melhorias na cidade, como pode ser observado nas respostas a seguir:
No melhorou do debate pra c, inclusive piorou. Aumentou drasticamente os pedidos de desconto em contas, pelos vereadores. O prefeito na ocasio prometia uma administrao diferente pro SAAE. O prprio presidente do SAAE, que na poca era o Lairson Couto, tambm no conseguiu reverter este quadro administrativo, em uma demonstrao explcita que a ingerncia poltica gritante. Do que avaliamos com a comisso em 2007 at hoje, nada foi feito. No houve a gesto desejada e necessria. O SAAE no pegou nenhum emprstimo, ficou tudo no sonho da verba do PAC. A liberao dessa verba est vinculada transposio da gua do rio das Velhas. Ainda est no ar a insegurana em relao ao fornecimento de gua: se precisa realmente pegar gua de superfcie ou se a gua subterrnea d conta do abastecimento. Meu discurso atual para no tomar nenhuma providncia ou obra de 72 milhes sem antes fazer um diagnstico hidrogeolgico, sobre nosso fornecimento de gua.

A promessa de recursos foi apontada como uma das principais motivaes para a retirada do Projeto de Lei. Como o financiamento ainda no foi liberado, frustrou-se
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quem apoiou a continuidade e recuperao do SAAE. Questionamentos quanto ao endividamento municipal, lentido na concesso dos recursos e se a deciso de no ter cedido Copasa foi a melhor opo permeiam as atuais discusses. Perspectivas Futuras Ainda h muita incerteza em relao ao futuro do saneamento em Sete Lagoas e no h previso quanto rediscusso do assunto SAAE ou Copasa. No obstante, as especulaes comeam a aflorar no incio de 2009, em virtude da eleio de um prefeito do mesmo partido do governador do Estado, Acio Neves, do PSDB. Os entrevistados apontam que h um novo contexto com a mudana da prefeitura e ajuzam que provavelmente o prefeito ceder s presses do governo do Estado, Copasa e Projeto Manuelzo. Segundo um dos entrevistados, O governo este ano j comeou com uma presso ferrenha no estado inteiro pra tentar atingir a Meta, obviamente pelas pretenses eleitorais do governador. No entanto, poucos dias aps a confirmao da vitria nas urnas, o prefeito eleito, Mrio Mrcio Campolina, em entrevista cedida ao jornal Sete Dias (24/11/2008), quando questionado H possibilidade de voltar a ser discutida a vinda da Copasa?, respondeu:
No h assunto proibido. Mas no retomarei essa discusso polmica enquanto no estiver de posse de todas as informaes relacionadas ao SAAE e no tiver avaliado, exausto, o potencial do SAAE em operar o sistema, dentro de outro modelo de gesto, profissional e comprometido com resultados. Pessoalmente, quero dizer que acredito, dentro desse novo modelo, na viabilidade do SAAE e na autonomia municipal.

Como pode ser constatado, o prefeito preferiu ainda no tomar um posicionamento pblico em relao a essa questo, preferindo primeiro avaliar as condies do SAAE, antes de tomar qualquer deciso. Segundo um entrevistado, Agora tem outro contexto, o prefeito eleito do PSDB e talvez haja uma retomada do processo com a Copasa. Mas lgico que ele no vai arriscar querer fazer isso agora, pois tem que ter cacife pra isso, pra ele no ser taxado depois. Pouco foi feito do debate de 2007 at o presente momento, frente aos inmeros problemas a serem sanados. Segundo um entrevistado:
S o que fala desta poca pra c em choque de gesto do SAAE, pois ele um cabide de empregos. Ele no precisa de 500, 600 funcionrios. Precisa de uma gesto arrojada e maquinrios novos. O SAAE de l pra c tem deixado muito a desejar. Na poca da seca tem faltado gua demais. Com esta chuva toda est faltando gua, por incompetncia de capacidade de bombeamento. s vezes acontece algum vazamento e tem que furar quatro buracos pra saber onde est. Alm disso, h problemas com o calibre da tubulao, que muitas vezes no aguenta a presso da gua. Vira e mexe o pessoal questiona: ser que no seria melhor ter deixado a Copasa entrar?

O sentimento de insatisfao com as condies de saneamento parece repercutir sobre a opinio pblica e a deciso tomada pelo ex-prefeito. Ao que parece, a situao no melhorou, o que agrava o descontentamento, pois as esperanas quanto s significativas mudanas desejadas no se concretizaram.
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O SAAE est tendo sua chance de demonstrar competncia para cuidar do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio e, caso no logre xito, ao que tudo indica, ser substitudo pela Copasa. Como apontou um dos entrevistados,
Esto tentando ver se o SAAE funciona melhor primeiro. Acredito que dentro de um a dois anos, se no funcionar e continuar decadente como est, ter praticamente que entregar. Mas acho que no vo entregar antes de tentar.

Outro entrevistado corrobora com esta percepo ao declarar que:


Esperamos que as medidas sejam tomadas. De cara, acho que o estudo hidrogeolgico precisa ser feito. Em relao ao retorno da discusso sobre a Copasa, o prefeito faz um discurso que favorvel ao SAAE e que deve haver um trabalho para que o SAAE se fortalea. Mas ele do PSDB e o Acio deve estar por trs. O governo de Sete Lagoas o mesmo governo que tem interesse na expanso da Copasa. E a, como ele vai aguentar essa presso? O discurso um s: temos que tentar reorganizar o SAAE e se ficar provado que no tem jeito, ento: Copasa. A entregar e deixar clara nossa incompetncia. Fazendo uma leitura subjetiva da questo, tem uma paixo e um orgulho nisso a. Tem esse lado: entregar...!?

Como pode ser inferido a partir da fala do entrevistado, h um misto de esperana, crdito ao SAAE e sentimento de orgulho, que nega o fracasso e estimula a continuidade de esforos em busca de solues para no entregar o patrimnio que h tempo compe um dentre tantos smbolos de orgulho setelagoano. Mudanas nas precrias condies de saneamento ou possveis discusses futuras a respeito de concesso dependem do arranjo de esforos, presses polticas e da conjuntura que ir se delinear.

CONSIDERAES FINAIS
O caso de Sete Lagoas no difere muito de tantos outros municpios que sofreram o rolo compressor de um Estado que prefere centralizar gerncias, recursos e aes, como aponta Peixoto (1994). A uma gesto autnoma, que associa ingerncia poltica, administrao ineficiente e falta de capacidade estrutural e humana, com anos de ausncia de apoio e investimento federal, se coloca como alternativa a entrega, pelo municpio, de sua autonomia na prestao dos servios de saneamento bsico. Mesmo com tais mazelas, provavelmente Sete Lagoas no apresenta ainda situao sanitria nem mais precria nem melhor que a mdia dos municpios brasileiros, independente do modelo de gesto adotado. Talvez o que difira o caso estudado de outros, seja o modo como o processo ocorreu. Primeiramente, porque na maioria dos municpios no h sequer debate quando uma prefeitura decide ceder a concesso dos servios de gua e esgotos a outra empresa. Ademais, o modo como o debate foi conduzido e o posicionamento de seus participantes, ou mesmo sua ausncia, refletiu em uma deciso que surpreendeu e contrariou o resultado comum nesse tipo de discusso. A deciso final do ex-prefeito refletiu em uma cidade dividida entre a insatisfao de um servio inadequado prestado por uma autarquia com forte ingerncia poltica e a concesso a uma empresa estranha, de fora, que traz o novo e que pode se concretizar em melhoria dos servios, mas que pode ocasionar intranquilidades quanto elevao das tarifas e ao desemprego. A hesitao do ex-prefeito foi
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a hesitao de uma cidade orgulhosa por gerir de modo autnomo suas guas, apesar das notrias deficincias, e relutar em entregar o que seu. A deciso foi fruto de um debate em que se posicionar poderia incorrer em riscos polticos e, portanto, a falta de posicionamento foi uma postura assumida. A oscilao da opinio pblica demonstrou a complexidade do caso e da deciso a ser tomada. A falta de um posicionamento explcito dos representantes do poder pblico, sobretudo dos vereadores, que preferiram no levantar bandeiras claramente, do tipo fora SAAE ou venha Copasa, de certo modo refletiu na populao. Mesmo os favorveis Copasa no representavam necessariamente posio contrria ao SAAE. Longe de qualquer viso maniquesta, os diversos lados apresentavam argumentos favorveis e contrrios a ambas as opes, sem que isso incorresse em contradio. Nesse sentido, talvez um posicionamento claro pudesse ter mudado o tom da discusso e resultado em outra deciso. Afinal, a retirada do projeto de lei no representou uma deciso, mas apenas o adiamento de um debate necessrio e da tomada de medidas urgentes que solucionem os problemas locais. O caso em tela pode ser analisado, ainda, como um processo de aprendizagem, no qual no houve embate claro de grupos com interesses antagnicos e excludentes. A peculiaridade do caso reside no profundo debate poltico que evidencia posies com diversas variveis. A opinio dos envolvidos evolua em consonncia com a aprendizagem no processo, seja pela aquisio de novas informaes ou a considerao de novas variveis que influenciavam na deciso a ser tomada (Sabatier, 2007). A importncia do caso estudado reside, sobretudo, na compreenso de um processo recorrente na rea de saneamento bsico e que tende a ampliar sua frequncia com o novo marco legal e institucional do setor: a escolha do melhor modelo para a prestao dos servios. Auxilia no entendimento de que esta deciso inseparvel de um processo poltico complexo e no linear, que opera com racionalidades distintas de mero cotejamento maniquesta entre uma boa e uma m opo. Como discutido, orgulho municipalista, interesses clientelistas e sindicais, olhares eleitoreiros, presses por parte da esfera estadual de governo, apelos ambientalistas e ambies empresariais8 constituem ingredientes para prefeitos, governadores, dirigentes e tcnicos da empresa estadual, dirigentes do servio municipal, a elite municipal, polticos locais, trabalhadores, movimentos sociais e a populao em geral localizem seus campos, nos termos de Sabatier (1991), nos quais a arena decisria tem lugar.

8 A Copasa, com parte significativa de seu capital em mos de investidores privados, tem operado com uma lgica cada vez mais empresarial e, certamente, enxerga, em uma cidade com mais de 200.000 habitantes, significativo potencial de lucro na sua gesto. Tarcisio T. Nunes Jr. bacharel, mestre e doutorando em Geografia pelo Instituto de Geocincias da Universidade Federal de Minas Gerais. E-mail: tj.tarcisio@ gmail.com Lo Heller professor associado do Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental da Universidade Federal de Minas Gerais; engenheiro civil; doutor em Epidemiologia. E-mail: heller @desa.ufmg.br Priscila Luiza da Silva bacharel em Geografia pelo Instituto de Geocincias da Universidade Federal de Minas Gerais. E-mail: priscila alkimim@yahoo.com.br Sonaly Rezende professora adjunta do Departamento de Engenharia Sanitria da Universidade Federal de Minas Gerais; engenheira civil; mestre em Saneamento; doutora em Demografia. E-mail: srezende@desa. ufmg.br Antnio Leite Alves Radicchi professor associado do Departamento de Medicina Preventiva e Social, Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Minas Gerais; graduado em Medicina; doutor em Medicina Preventiva. E-mail: alalves @medicina.ufmg.br Artigo recebido em abril de 2010 e aprovado para publicao em dezembro de 2010.

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A b s t r a c t In Brazil, municipalities decision concerning the most adequate model for water and sanitation management is still a controversial issue and a field for frequent conflicts. Addressing the perspective of understanding the policy process on decision-making, this paper presents and analyzes the debate that took place in Sete Lagoas (Minas Gerais) about the possibility of transferring the WSS services to the Companhia de Saneamento de Minas Gerais (Copasa) or keeping it in municipal hands, through the Servio Autnomo de gua e Esgoto (SAAE). Information was collected in the City Hall, City Council and local newspapers, as well as through interviews with the main stakeholders, aiming at understanding the political picture, motivations, and interests around the debate. However, the provisional outcome of the case is different than many others that have been taking place elsewhere, after the creation of state companies for water supply and sanitation in Brazil. Public representatives lack of a clear political opinion and the divide of the population in two positions wish for services improvement and fear for tariffs increase and for unemployment were determinants for the unexpected decision: end of the debate and continuity of the SAAE. Keywords
Water supply; sanitation; management; concession; participation.

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Resenhas

DE NOVA LISBOA A BRASLIA. A INVENO DE UMA CAPITAL (SCULOS XIX E XX)


Laurent Vidal Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2009

Carlos Roberto Monteiro de Andrade Professor Doutor do Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo/So Carlos O cinquentenrio de Braslia, completado no ano passado, suscitou a publicao de novos ttulos sobre nossa j no to Nova Capital, ampliando, assim, a historiografia sobre aquela que talvez tenha sido a realizao mais emblemtica do urbanismo moderno, no apenas em plagas tropicais, mas em mbito internacional. Dentre os livros lanados, ainda em 2009, destaca-se o do historiador francs Laurent Vidal, que trata dos projetos de mudana da Capital que antecederam a construo da cidade, desde sua primeira formulao no incio do sculo XIX, at os planos elaborados para o concurso de 1957, que resultou na escolha do plano de Lucio Costa e sua imediata implantao. Percorre, assim, um arco cronolgico que vai da vinda para o Brasil da famlia real e boa parte da nobreza, at a inaugurao da cidade, com a materializao ainda que incompleta do projeto e, portanto, seu fim. O livro, publicado originalmente em 2002 (Paris: IHEAL ditions, 344 p.), tem sua origem, como informa o autor em seu Prlogo, na sua tese de doutorado defendida na Universidade de Paris III em 1995 sob orientao de Guy Martinire da Universidade de La Rochelle, onde Vidal professor atualmente intitulada Um projeto de cidade: Braslia e a formao do Brasil moderno, 1808-1960 (traduo nossa). No entanto, no livro, Vidal amplia seu estudo, aprofundando as temticas de trs dos sete captulos, de modo que temos um trabalho bastante diferente da tese (p.9), alm de incluir uma bibliografia mais atualizada. Como outros estudos recentes sobre Braslia feitos por pesquisadores estrangeiros, este de Vidal tambm procura iluminar questes que a historiografia nacional sempre tergiversou, como a da construo do mito da Nova Capital e, em especial, nesse sentido, a contribuio da arquitetura e do urbanismo modernistas, bem

como o papel de Juscelino Kubitschek, que apenas recentemente tm sido revistos. A epopeia nacional que foi a construo de Braslia, vivida como tal por muitos de seus construtores Oscar Niemeyer foi um dos que se entregou de corpo e alma a essa epopeia, ao lado de tantos outros, todos se vendo como candangos em um canteiro de obras que estava longe de ser uma utopia , contamina ainda hoje as anlises de autores brasileiros, de tal modo que sempre foram poucas e restritas as crticas a Braslia, e quando existiram, foram rapidamente postas de lado. Lembremos, nesse sentido, as crticas aguadas e pertinentes de Gilberto Freyre, que desancavam as justificativas dos defensores do plano de Lucio Costa, incluindo o prprio, em relao ausncia de uma abordagem em escala regional, mas que no encontraram maiores ressonncias. No de hoje que um certo descompromisso do olhar estrangeiro permite uma viso mais crtica sobre a arquitetura e o urbanismo de Braslia. J em fins dos anos 1950, diversas vozes, sobretudo italianas, manifestavam pontos de vistas destoantes da unanimidade nacional. De Bruno Zevi, com seu discurso cido e pouco gentil, a Giulio Carlo Argan, estocando sutilmente a genialidade criativa de Niemeyer, foram diversas as crticas dos italianos arquitetura e ao urbanismo de Braslia, em especial em 1959, por ocasio do Congresso Internacional Extraordinrio de Crticos de Arte. Em relao ao urbanismo, vale destacarmos as consistentes crticas de Cesare Chiodi em seu ltimo texto Braslia (impresses urbansticas), de 1969 na mesma linha daquela de Freyre, interpelando a ausncia de uma perspectiva regional no plano de Costa. No entanto, Vidal, ao contrrio daqueles crticos do calor da hora, esgrimando argumentos no ardor de polmicas, disputas polticas e estticas, busca realizar um trabalho de historiador, distanciado dos acontecimentos, at por conta de sua situao como estrangeiro. Assim, sua investigao apresenta uma perspectiva claramente genealgica das propostas de construo de uma nova capital para o Brasil. Procura reconstituir o percurso de sculo e meio (1810 a 1960), em que registra seis momentos de formulao do projeto de mudana da Capital, procedendo anlise de cada um deles, relacionando-os a seus contextos histricos especficos, mas tambm ao mesmo nmero de ambies polticas e sociais diferentes (p.17). O primeiro momento de
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inveno da Capital assinalado por Vidal foi quando da presena da corte portuguesa no Rio de Janeiro, e nele o autor destaca a proposta do Conselheiro Antnio Rodrigues Veloso de Oliveira, includa na sua Memria sobre o Melhoramento da Provncia de So Paulo, apresentada em 1810 ao Prncipe Regente Dom Joo, e publicada em 1822 pela Tipografia Nacional. Apesar de sua posio destacada na administrao real, em uma colnia com da populao negra e em pleno regime escravista, o Conselheiro Oliveira propunha a liberdade do ventre 60 anos antes da Abolio. O mesmo esprito vanguardista, presente no projeto do Conselheiro ainda sob o jugo colonial, para a criao do que seria a Capital de uma corte exilada, reaparece durante o perodo da Independncia por meio de Jos Bonifcio, j com forte marca iluminista. Tratava-se, ento, de construir uma cidade das Luzes, com o nome de Pedrlia. Um terceiro momento que Vidal assinala o do projeto elaborado no perodo Imperial pelo diplomata e historiador Francisco Adolfo de Varnhagem para o que seria a Cidade Imperatria. Com o advento da Repblica, temos outro momento, no qual a transferncia da Capital inscrita na Constituio e se cria uma comisso para determinar o local daquela que se chamaria Tiradentes. Durante o Estado Novo, a ideia retomada com o plano de Theodoro Figueira de Almeida para a construo de Braslia, a cidade histrica da Amrica, em 1930. Em 1955 formulado o projeto de Vera Cruz pela equipe de arquitetos e engenheiros da comisso encarregada da localizao da Nova Capital, coordenada pelo Marechal Jos Pessoa. Como as propostas anteriores, esta tambm no vinga, mas, em 1957, sob o Governo do Presidente Juscelino Kubitschek, um concurso de projetos resulta na escolha do plano do arquiteto Lucio Costa e, finalmente, Braslia construda, e inaugurada em abril de 1960. Completa-se ento o ciclo de inveno da Nova Capital. E, como destaca Vidal na sua concluso: O fim do projeto retira toda a dinmica de Braslia. A epopeia durara trs anos e pouco, em um processo acelerado de construo preocupado apenas com a data da inaugurao marcada previamente. Antes de enveredar pela histria da inveno de Braslia, Vidal assinala uma questo de mtodo, sem, no entanto, aprofund-la. Partindo da pergunta para que serve uma cidade quando ela no existe ? (p.11),
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Vidal demarca seu interesse pelo tempo da cidade como projeto e, portanto, pelos projetos de cidades. Mas, ao se referir historiografia, a esse respeito menciona apenas Lavedan, Benevolo, Reps e Tafuri, lanando a todos no mesmo fosso terico, e afinando-se com Jean-Claude Perrot em seu julgamento bastante duro dessa metodologia (p.12), do qual menciona seu importante trabalho sobre Caen. Vidal pretende construir o objeto projeto de cidade no campo da histria urbana, alinhando-se historiografia urbana francesa que vai do perodo dos Annales e do legado de Braudel, no incio dos anos 1970, aos trabalhos de Bernard Lepetit orientando de Perrot, por sinal at meados dos anos 1990, com o desaparecimento sbito de Lepetit. Vendo a uma nova abordagem da histria urbana, Vidal quer desvelar, por trs da cidade em projeto, no apenas uma manifestao utpica, mas o estado de uma sociedade, suas ambies, suas angstias, tambm suas capacidades, suas sensibilidades (p.13). Vale dizer, Vidal se alinha aos estudos em que a cidade deixa de ser contexto material ou cenrio da histria para ser apreendida como protagonista da histria. Percorrendo os diversos momentos da inveno da Nova Capital, de Nova Lisboa, passando por Cidade Pedrlia, Imperatria, Tiradentes, Vera Cruz, at Braslia, Vidal aponta no projeto de cidade, enquanto projeto de sociedade, tanto um smbolo de integrao social, quanto uma vocao identitria, ou, como afirma: O projeto de cidade , dessa forma, o vetor de uma refundao nacional (p.288). Como forma material, mas tambm como forma simblica, a cidade, em sua forma primeira, sua forma projetada, s pode ser conhecida de modo mais aprofundado a partir de enfoques polticos e culturais, nos seus cruzamentos, como pretende fazer Vidal em relao a Braslia. Finalizando seu livro, Vidal explicita sua abordagem em dois tempos de um projeto de cidade, indo da sociedade para a cidade, e da cidade para a sociedade (p.289). Sem dvida, a reconstituio de um processo de projetao que se desenrola ao longo de sculo e meio, cujos projetos de nova capital surgiam em momentos de transio ou de ruptura, de questionamentos das relaes sociais e culturais que fundamentam a coletividade e a identidade nacionais (p.288), apesar de certo vis estruturalista, permitiu a Vidal iluminar os principais momentos de inveno de Braslia. Algumas lacunas, no entanto, precisam ser apontadas.

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Vidal aborda a construo de Braslia de modo bastante superficial, at porque no esse exatamente seu objeto de estudo. No entanto, o esquecimento das pssimas condies de trabalho no canteiro de obras, bem como da brutal represso da polcia criada especialmente para vigiar e controlar os operrios s tentativas de revolta contra uma situao muitas vezes insuportvel para os trabalhadores, impedem, assim nos parece, o aprofundamento dos objetivos do estudo de Vidal. Outra lacuna do livro no mencionar a realizao em Braslia, mas tambm em So Paulo e Rio de Janeiro, em 1959, do Congresso Internacional Extraordinrio de Crticos de Arte, cujo tema foi Cidade Nova: sntese das artes. Fundamental para a divulgao e, principalmente, reconhecimento e aprovao em mbito internacional do projeto de Braslia, entendemos que esse evento mereceria ser analisado em uma tese que procure desvendar o processo oficial de mitificao de Braslia. Tambm o projeto da engenheira Carmem Portinho, de 1936, para uma nova capital do Brasil, foi deixado de lado por Vidal, embora tenha sido pioneiro em incorporar os princpios corbusianos no mbito da cultura urbanstica moderna no Brasil. E, ainda, o papel desempenhado pelo Escritrio Coimbra Bueno nos anos 1940-50, em insistir para que a mudana da capital se fizesse para territrio goiano, tampouco foi tratado por Vidal. Por outro lado, h passagens do livro de Vidal, como, na sua concluso, aquela referente ao movimento Rio Capital, em que confere peso desmedido a um determinado fato no caso, tal movimento que, convenhamos, no foi muito alm das areias entre as praias de Leblon e Copacabana. Fica ento o tom de um olhar estrangeiro, de quem vive nossa histria de outro ponto de vista, acentuando em demasia uma manifestao pontual e localizada, conferindo um carter universal a um localismo. esse mesmo olhar estrangeiro, desprendido, mas atento, sobretudo, documentao existente, que tambm vai permitir a explorao de novas questes historiogrficas sobre Braslia, contribuindo, assim, para a desconstruo de um mito que marcou a histria do Brasil e balizou toda a cultura arquitetnica e urbanstica do Pas. Os inventores de Braslia talvez no pudessem imaginar que sua cria chegaria em seu cinquentenrio como a quarta maior cidade brasileira em populao,

tendo crescido mais de 20% na ltima dcada. Tal crescimento avassalador, para uma cidade que, ainda canteiro de obras, registrava em julho de 1957 apenas 6.283 moradores, tem se dado, sobretudo, nas cidades satlites. nelas que um capitalismo selvagem prospera, nas barbas do Poder, ao arrepio das leis, ocupando e devastando reas de preservao ambiental, construindo ilhas da fantasia da especulao imobiliria com seus condomnios-presdios, alcanando elevados graus de violncia urbana em todos os seus sentidos, das carncias dos servios pblicos criminalidade sem peias. Nesse quadro de capitalismo urbano primitivo, marcado por casos de corrupo e prises de autoridades pblicas em pleno ano do cinquentenrio, as comemoraes foram plidas e, mesmo no meio acadmico e profissional da arquitetura e do urbanismo, poucas foram as manifestaes. O livro de Vidal ajuda, assim, a desfazermo-nos de certas interpretaes apologticas de Braslia, vendo na cidade modernista seus sentidos mitificadores e, nos discursos de muitos de seus personagens, cargas semnticas marcadamente ideolgicas, quando no sustentados por legitimidade divina, que ainda impregnam nossa historiografia. Para encerramos esta resenha, citemos o refro do novo hino para a cidade em seu cinquentenrio, feito pelo rapper GOC a pedido do jornal Folha de So Paulo, e chamado Outros 50!: Braslia outros 50, Braslia outros 50! O que isso realmente representa? De olho no presente, super concentrado Por um futuro bem melhor que o passado Romper dar basta ao que nos acorrenta Educao a principal ferramenta Liberta, refrigera, acelera a misso Outro Plano bem bolado vem de Fora do Avio

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FORDLNDIA. ASCENSO E QUEDA DA CIDADE ESQUECIDA DE HENRY FORD NA SELVA


Greg Grandin Rio de Janeiro: Editora Rocco, 2010

Fania Fridman Professora Associada do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro e pesquisadora do CNPq O livro do historiador e professor da Universidade de Nova York Greg Grandin uma narrativa da saga da Ford Motor Company na Amaznia brasileira desde o final da dcada de 1920 at meados dos anos 1940. No por acaso o autor utilizou no subttulo as mesmas expresses de Bertolt Brecht em sua pea escrita no final da dcada de 1920, Ascenso e queda da cidade de Mahagonny onde tudo permitido desde que se tenha muito ouro , e do jornalista William L. Shirer em seu livro Ascenso e queda do Terceiro Reich publicado em 1960 e resultado de minuciosa busca em documentos, dirios, discursos, relatrios e em arquivos do regime nazista alemo. O livro de Grandin, escrito com objetividade jornalstica, tambm faz um relato factual muito bem documentado, e vale a pena recuperar aqui os principais acontecimentos daquela epopeia na selva. O projeto de Henry Ford de plantar seringueiras no se restringiu busca por alternativas mais baratas para aquisio da borracha, monopolizada pelas colnias inglesas na sia, necessria fabricao de pneus, mangueiras, vlvulas e outros componentes de seus carros modelos T (o Ford Bigode) e A. Este homem, por ter juntado a linha de montagem sincronizada com a produo em massa barateando os custos, era admirado por Thomas Edison, Harvey Firestone, Lnin, Trotski, Hitler, Mussolini e o muralista Diego Rivera. No Brasil, sua autobiografia My life and work foi lida por industriais, polticos e escritores, entre os quais, Monteiro Lobato, que a traduziu e prefaciou. No entanto, o antissemita e inimigo confesso dos sindicatos que disseminou o medo em suas fbricas nos Estados Unidos por meio de esquadres armados, assumiu a misso de civilizar os povos atrasados, j que dizia estar
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seu pas corrompido por sindicatos, polticos, judeus, advogados, militaristas e banqueiros de Wall Street, e onde isto no seria mais possvel. A Fordlndia, localizada s margens do rio Tapajs, seria um ncleo modelo no qual deveriam ser mantidas as virtudes rurais e corrigidos os males urbanos. Antes da Amaznia, Ford quis cultivar seringueiras na Flrida em 1924. No entanto, divulgada tal inteno, ocorreu uma grande especulao no preo da terra, ocasionando o abandono do programa. A escolha deslocou-se para o Brasil, que at o final do sculo XIX havia sido o maior produtor de borracha do mundo. Alm disso, uma Comisso organizada pelo Departamento do Comrcio do governo Hoover em 1923 j havia apontado em seu estudo a viabilidade ali de produo de ltex. Em termos da concepo um p na agricultura e outro na indstria, a primeira experincia da Companhia Ford se deu em Iron Mountain (Michigan) a partir de 1919, com a aquisio de grandes extenses para extrao de madeira a ser utilizada nos veculos, e a edificao de uma serraria, trs fbricas de peas e uma represa para fornecimento de energia eltrica. A empresa tornou-se responsvel pelo saneamento, escolas, energia, pavimentao, construo de igrejas e de salas de recreao, incluindo cinemas, e a reforma dos vilarejos, que assumiam de fato funes municipais. Greg Grandin relata que a Ford criou durante os anos 20 inmeras cidadezinhas neste pastoralismo industrial, o modelo implantado em Fordlndia. As terras poderiam ter sido obtidas gratuitamente, j que em 1925 o governador do estado do Par prometia doaes a quem se dispusesse cultivar seringueiras, e em 1926, o prefeito da cidade de Belm oferecia 10 milhes de hectares no Baixo Vale do rio Tapajs. Ainda assim, no ano seguinte, a transao tornou-se uma negociata quando metade do 1,5 milho de hectares teve de ser comprada por 125 mil dlares de Jorge Dumont Villares, e a outra metade, constituda por terras pblicas, foi recebida sem nus. A concesso foi ratificada pelo legislativo estadual em setembro de 1927, apesar das crticas dos peridicos de tendncia nacionalista tanto da capital do pas quanto do Par. Ao serem iniciadas as atividades em Fordlndia, assentada na aldeia Boa Vista, de propriedade da famlia Franco e vendida empresa, os salrios dos trabalhadores variavam de 25 a 50 centavos de dlar,

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enquanto nos EUA os operrios da mesma companhia ganhavam os famosos cinco dlares por dia. Em 1928 ocorreu a primeira rebelio, conhecida como A Revolta de quebra-panela, originada pela comida estragada que era servida e pela implantao do sistema self service. No incio de novembro, armados de faces e machados, os trabalhadores invadiram e saquearam a cozinha e o depsito, alm de ameaarem os americanos. Houve um acordo entre as partes, mas este episdio, assim como notcias de suborno e de desvio de verbas, foram publicados no jornal do Partido Comunista e, a seguir, na grande imprensa carioca. As autoridades brasileiras deslocaram soldados armados para manter a ordem. Em 1929, quando mais de um milho de dlares j havia sido investido, o nmero de trabalhadores alcanou em torno de 1.000 pessoas, vindas das aldeias de nativos da regio, da seca no Maranho e no Cear, dos remanescentes da construo da ferrovia Madeira-Mamor e do canal do Panam, da Jamaica, de Barbados e de Santa Lcia. Adicionando os familiares, havia cerca 5.000 habitantes em uma Fordlndia de infraestrutura precria. O autor se refere favela na selva, a casas de jogos, bordis, bares e a lojas de mantimentos, todos imundos beira do rio, ao hospital que havia afundado, serraria com problemas e ao gerador inoperante. Neste mesmo ano comeou a tomar forma a cidade, com a colocao de tubulaes para gua e esgoto e do sistema eltrico. A serraria e a usina geradora foram concludas, assim como o novo refeitrio, o hospital, as estradas e uma ferrovia ligando a serraria aos acampamentos de derrubada de rvores. Todos os equipamentos foram trazidos da matriz norte-americana por navio. Quanto habitao, os trabalhadores solteiros no qualificados ainda viviam em galpes coletivos ou nas aldeias prximas, e os casados, nos barracos margem do Tapajs. Os melhor remunerados alojavam-se em casas de madeira com teto de palha. Os engenheiros, supervisores e os funcionrios da serraria europeus, americanos e alguns brasileiros viviam em pequenos bangals ao longo da Riverside Avenue, da Hillside e da Main Street. Os funcionrios americanos mais graduados moravam em casas com varandas e jardins em uma rua larga, a Palm Avenue, sombra de mangueiras, com caladas, hidrantes pintados de vermelho e com iluminao pblica. Neste bairro, distante 2 km

da doca, foram erguidos um clube, um hotel, uma quadra de tnis, um cinema e um campo de golfe. Perto desta vila americana ficavam de prontido um rebocador e uma lancha para qualquer emergncia. E a emergncia ocorreu ao final de 1930. Com os problemas se acumulando, em um dia em que foi mais demorada a entrada no refeitrio, ocorreu um motim. Os trabalhadores destruram o prdio do escritrio, a usina de fora, a serraria, a garagem, a estao de rdio e a recepo, cortaram as luzes, atearam fogo nas oficinas, queimaram arquivos, saquearam depsitos e quebraram caminhes, tratores e carros. Quando estavam avanando para o bairro dos americanos, estes fugiram para a lancha. Na manh do dia seguinte, um destacamento militar do exrcito controlou a situao, e uma comisso dos trabalhadores apresentou uma lista de reivindicaes que inclua: a escolha do local para as refeies dos solteiros; permisso para frequentar bares (a bebida alcolica era proibida); criao de dormitrios mais cmodos; oferta de comida de melhor qualidade no refeitrio; e suspenso do trabalho na chuva e dos exames peridicos e obrigatrios no hospital. A companhia reagiu com a demisso em massa (com poucas excees), o fechamento de bares e bordis e a expulso dos moradores. Apesar de encontrar-se venda, Fordlndia em runas no encontrou compradores. A empresa reconstituiu sua fora de trabalho e, em seis meses, j se encontravam admitidos 1.500 novos funcionrios, que eram obrigados a carregar consigo um livreto com foto, impresso digital do polegar e pronturio policial. Na cidade, onde circulavam carros Ford, surgiram um centro cvico e, na rua principal, lojas como perfumaria, padaria, barbeiro, sapataria, alfaiataria, mercearias, aougue; mercados de verduras, legumes e peixes. Do plano inicial de 400 moradias, ergueram-se inicialmente cem casas de adobe com teto de palha servidas por gua e eletricidade. Em 1933, j somavam 200 habitaes com cobertura de metal revestido de amianto e piso de concreto, extremamente quentes para o clima local. Cada famlia recebeu mil metros quadrados de terreno para plantar flores e verduras. A recreao para espantar o tdio, a solido e a depresso tornou-se assunto urgente abriram-se playgrounds para crianas, quadra de tnis, campo de golfe, e organizaram-se caadas, times de futebol, corridas, lutas de boxe, show de variedades, leituras, festas
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de danas, concursos para o melhor jardim, alm da projeo de filmes. Mas as seringueiras adoeceram e, apesar de vrias tentativas, entre elas os enxertos, a aquisio de sementes na aldeia dos ndios mundurukus assistidos pelos franciscanos e a descoberta de novos inseticidas, 202 mil ha de Fordlndia foram trocados por uma rea em Belterra, distante 115 km rio abaixo e localizada a 48 km de Santarm, em 1934. Quando, no ano seguinte, as plantaes encontravam-se tomadas por fungos, Fordlndia, onde j haviam sido investidos 7 milhes de dlares, tornou-se um centro de pesquisa e de viveiros para hbridos. Para continuar com o seu projeto de arcdia industrial, Ford exigiu que Belterra fosse erguida rapidamente. Em 1936 j havia uma praa com igreja, salo de recreao, cinema ao ar livre, campo de golfe, piscina, caixa dgua, geradores de eletricidade, bangals para moradia, jardins e um moderno hospital. Vargas visitou-a em outubro de 1940, quando pronunciou um discurso afirmando que se houvesse neste mundo mais homens como o sr. Ford, no seria necessria nenhuma legislao social. Durante o perodo da guerra, os presidentes brasileiro e americano assinaram um tratado garantindo a venda de toda a borracha brasileira para os EUA. No entanto, quela ocasio, os custos operacionais de Belterra e Fordlndia continuavam muito altos, apesar de estarem ali cultivadas, com sementes trazidas do Acre e do Ceilo, quase 4 milhes de rvores do tipo hevea. Henry Ford II, o novo dirigente da empresa e neto do fundador, decidiu vend-las ao governo brasileiro por 244.200 dlares, o montante equivalente s indenizaes devidas aos trabalhadores, quando provavelmente valeriam mais de 8 milhes de dlares (sem contar os 20 milhes at ento investidos). As plantaes e benfeitorias foram entregues ao Instituto de Pesquisa Agrria do Norte (atual Embrapa) chefiado pelo progressista agrnomo Felisberto Camargo, que sugeriu a criao de cooperativas de seringueiros, ideia retomada bem depois por Chico Mendes. Hoje, as terras de Fordlndia fazem parte da Floresta Nacional do Tapajs. Desde 1939, quando Gasto Cruls publicou um artigo na Revista Brasileira de Geografia sobre a Companhia Ford Industrial do Brasil, passando pelo romance Bandeirantes e pioneiros, de Clodomir Vianna Moog, de 1954, a saga fordista na Amaznia vem sendo abordada em inmeros trabalhos no Brasil e no exterior.
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A estes vem se somar o detalhado e valioso registro de Greg Grandin sobre aquela que Henry Ford pretendeu comunidade modelo ao retomar, a seu modo, a utopia oitocentista de unio cidade e campo. Indicaes bibliogrficas sobre o tema DEAN, W. A luta pela borracha no Brasil. Um estudo de histria ecolgica. So Paulo: Nobel, 1989. COSTA, F. A. Grande capital e agricultura na Amaznia. A experincia Ford no Tapajs. Belm: Editora da Ufpa, 1993. LOURENO, E. Americanos e caboclos. Encontros e desencontros em Fordlndia e Belterra. Dissertao de Mestrado em Geografia. Departamento de Geografia, Universidade de So Paulo, 1999. VICENTINI, Y. Cidade e histria da Amaznia. Tese de Doutorado. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, 1994. WEINSTEIN, B. A borracha na Amaznia. Expanso e decadncia, 1850-1920. So Paulo: Hucitec; Edusp, 1993. __________. Vises norte-americanas da Amaznia s vsperas da Guerra Fria. Revista do IEB (45), set. 2007.

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