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Direito Administrativo I 1 Semestre 2010/2011

1. As necessidades colectivas e a administrao pblica: a satisfao das necessidades colectivas exige avultados meios humanos e materiais. Para a obteno destes meios e a sua correcta utilizao so necessrios servios de pessoal, de material e servios financeiros para elaborao e execuo de oramentos, lanamento e cobrana de impostos, organizao de alfandegas, etc. Assim, onde se manifeste uma necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaz-la em nome do interesse colectivo. Destes servios alguns so mantidos e administrados pelas comunidades locais autrquicas (servios municipais), outros so assegurados por instituies pblicas e particulares (estabelecimentos escolares) e outros por sociedades comerciais (empreiteiros). Todas as necessidades colectivas, excepto a justia, situam-se na esfera privativa da administrao pblica. As necessidades colectivas podem ser reconduzidas a trs espcies: a segurana, a cultura, o bem-estar. Fica excluido deste mbito a justia, pois pela tradio e pela lei constitucional (art. 202 CRP) este pertence ao poder judicial. 2. Administrao pblica em sentido orgnico: empregue no sentido de organizao. A administrao pblica no se limita ao Estado, incluindo tambm os municipios, freguesias, regies autnomas, universidades, empresas pblicas (art. 266 e ss), etc. No entanto a administrao pblica estadual ocupa o primeiro lugar face s outras formas de administrao. H outros casos em que a lei admite que a actividade administrativa seja exercida por particulares, que podem ser chamados a colaborar com a administrao. Em suma: um sistema de rgos, servios e agentes do Estado que asseguram a satisfao das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar. 3. Administrao pblica em sentido material: corresponde actividade de administrar, ou seja, efectuar actividades com vista satisfao efectiva das necessidades colectivas (art.199 CRP). 4. A administrao pblica e a administrao privada: estas distinguem-se pelo objecto, fim e meios que utilizam. Enquanto que a administrao pblica versa sobre as necessidades colectivas, tem por fim um interesse pblico e no pode utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que os particulares usam uns com os outros, ou seja, a lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade que possibilitam s entidades pblicas impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento. No entanto, a administrao pblica encontra-se limitada por restries, encargos e deveres especiais de natureza juridica, moral e financeira estabelecidas para defender o interesse pblico. J a administrao privada incide sobre as necessidades individuais (ex: administrao do salrio), tem em vista fins pessoais (pode haver casos em que o fim privado coincida com o socialmente til, mas o fim principal continua a ser o particular) e os meios juridicos caracterizam-se pela igualdade entre as partes. 5. Politica e administrao pblica: Por um lado a politica tem o fim de definir o interesse geral da colectividade, o seu objecto so as opes que influenciam o destino colectivo, tem uma natureza criadora ( inova com o intuito de preservar e desenvolver a comunidade), reveste carcter livre e primrio pois apenas limitada em certas zonas pela C.R.P., pertence aos rgo superiores do Estado, os seus rgos (em democracia) so eleitos por sufrgio

universal e directo. Por outro lado, a administrao pblica tem o fim de realizar o interesse geral definido pela politica; o seu objecto a satisfao das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social; tem natureza executiva (pe apenas em prtica as orientaes politicas); tem carcter condicionado e secundrio ( subordinada s orientaes politicas e legislao); est entregue a rgos secundrios e subalternos; os rgos administrativos so nomeados ou eleitos por colgios eleitorais restritos. 6. Legislao e administrao pblica: a legislao define opes, objectivos e normas e a administrao pblica uma actividade totalmente subordinada lei. Existem no entanto, pontos de cruzamento como por exemplo leis que materialmente contm decises de carcter administrativo ou at actos de administrao que materialmente revestem a forma de lei, mas no tm eficcia nem a forma de lei. 7. Justia e administrao pblica: ambas so secundrias, executivas e subordinadas lei, mas a justia aplica o direito aos casos concretos, aguarda que lhe tragam os conflitos as resolver, est acima dos interesses e assegurada pelos tribunais. Por seu turno, a administrao pblica visa prosseguir interesses gerais da colectividade, toma a iniciativa de satisfazer as necessidades e interesses colectivos que lhe esto confiadas, e exercida por rgos hierarquizados. No entanto, a administrao pblica pode, em certos casos, praticar actos jurisdicionalizados (ex: decises punitivas) e os tribunais comuns podem praticar actos materialmente administrativos (ex: processos de jurisdio voluntria). 8. Concluso: durante muito tempo, o direito administrativo era exercido apenas pelo Estado , at que os alemes perceberam que o Estado actuava sujeito ao cdigo civil, ou seja, como ente privado. Assim sendo, sempre que o Estado participe numa empresa privada, passa a estar sujeito s regras de direito pblico. A funo administrativa pode ainda ser efectuada por pessoas privadas a quem o Estado conceda tal poder, assim como por entidades pblicas, regendo-se por normas de direito pblico. HISTRIA 9. Estado corporativo: um subtipo do estado moderno caracteristico da monarquia limitada (Sec. XV a inicio de XVII). Durante este periodo a administrao aumenta com o exrcito, com as finanas, com a justia e com a expanso colonial. No sec. XV, quando entram em vigor as ordenaes afonsinas, surgem numerosas normas de direito pblico referentes administrao central, administrao local e justia, que ainda continuava nas mos da administrao. Com D. Manuel I inicia-se a reforma da administrao pblica atravs da pblicao de novas compilaes normativas como as ordenaes afonsinas (1512), as ordenaes filipinas (1603). Nos finais do sec. XVI a administrao central torna-se mais complexa ao criar-se o conselho de Estado (1569), o conselho da fazenda, o conselho ultramarino e o conselho da guerra. Com D. Joo V (1736) inicia-se nova reforma da administrao central e so criadas a secretaria de Estado dos negcios interiores do reino, a secretaria de Estado dos negcios estrangeiros e da guerra e a secretaria de Estado da marinha e dominios ultramarinos. justamente nesta altura que surge o mercantilismo e neste contexto os poderes pblicos aumentam a sua interveno na economia. Este era o chamado Estado patrimonial. 10. Estado absoluto: caracterizado por uma centralizao do poder real e por um recuo em matria de direitos fundamentais. Em Frana centraliza-se o poder politico e administrativo, expande-se os grandes servios pblicos nacionais (exrcito, politica, justia, finanas, etc). No entanto, o modo de recrutamento deste sistema administrativo o recrutamento do funcionalismo pblico por favoritismo, venda ou herana. Guilherme I resolveu este problema ao exigi o diploma em cincia da administrao como requisito para aceder ao cargo, proibiu a acumulao de emprego pblico e privado e acabou com a transmissibilidade patrimonial dos cargos pblicos.

Em Portugal, as reformas pombalinas vo no sentido de aperfeioamento tcnico dos servios, maior disciplina dos funcionrios, abolio da venalidade dos oficios. Em 1760 criado o Errio rgio ( contabilidade, receitas e despesas pblicas). Com D. Maria I cria-se a secretaria de Estado dos negcios de fazenda. Neste periodo, as garantias individuais eram fracas. Com marqus de pombal, os tribunais comuns j no tm competncia para reconhecer actos de administrao central, funo esta que doravante pertence aos tribunais rgios ( embrio do contencioso administrativo separado da jurisdio comum). 11. Revoluo francesa: com a revoluo triunfam os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade, sendo que os cidado passam a ser titulares de direitos subjectivos pblicos, estabelece-se o principio da separao de poderes, a administrao no pode invadir a esfera dos particulares sem ter por base uma lei do poder legislativo, os particulares possuem garantias juridicas que os protegem contra o arbitrio administrativo (surgimento do direito administrativo). Com Napoleo criado um conselho de Estado com funes administrativas de consulta, o funcionalismo recrutado com base na competncia e com estrita obedincia hierrquica ao poder politico. Neste periodo cria-se o modelo europeu moderno de administrao pblica. 12. A revoluo liberal em Portugal e as reformas de Mouzinho da Silveira: Mouzinho da Silveira elaborou vrios diplomas que vieram modificar a administrao portuguesa. So os decretos 22, 23, e 24 de Maio de 1832, procedendo reforma da justia, da fazenda e da administrao, cujo essencial seria a separao entre a administrao e a justia. Neste contexto proceder-se-ia separao entre rgos administrativos e tribunais e uma certa descentralizao. 13. Estado liberal (sec. XVIII a XX): os seus aspectos fundamentais so o aparecimento das rpublicas, adopo do constitucionalismo como tcnica de limitao do poder politico, fortelacimento dos direitos do homem superiores ao Estado, soberania nacional , subordinao do Estado lei, separao entre a administrao e a justia, surgem os cdigos administrativos, municipalizao dos servios pblicos e as garantias dos particulares perante a administrao so reforadas. Em Portugal, em 1845 surge um conselho de Estado e em 1870 o tribunal administrativo. 14. Estado constitucional do sec. XX: os seus aspectos fundamentais so o principio da legalidade; ao lado dos direitos fundamentais surgem direitos econmicos, sociais e culturais e intervencionismo econmico. 15. Estado comunista: modelo de Estado nascido da revoluo russa e estruturado de acordo com o pensamento marxista-leninista. Caracteriza-se no planeamento da organizao administrativa; centralizao de poderes; aumento do nmero de ministrios do governo central; aumento do nmero de funcionrios pblicos, dos servios pblicos e empresas estatais. A administrao pblica sujeita-se ao principio da legalidade socialista; os direitos fundamentais ficam condicionados; o poder judicial condicionado pela ideologia e partido nico do governo central e no se pode recorrer das decises da administrao para os tribunais. 16. Estado fascista: o modelo posto em prtica por Mussolini na Itlia e por Hitler na Alemanha. As suas ideias fundamentais so um Estado forte e autoritrio; limitaes aos direitos fundamentais (censura, policia politica ); a estrutura administrativa mantem-se ( o Estado no prossegue uma ideologia revolucionria, da no haverem nacionalizaes em massa), no entanto a organizao administrativa fortemente centralizada . O sector privado conservado sem grandes intervenes do Estado, mas sectores como a banca e as grandes industrias sofrem de grande controlo governamental (intervencionismo estatal). Os lesados podem recorrer de decises administrativas sem carcter politico que as afectem para tribunais administrativos especiais. 17. Estado democrtico: do ponto de vista da organizao administrativa descentralizador e desconcentrado, respeitador das autonomias locais e regionais; aumento considervel de direitos fundamentais e instrumentos juridicos para proteg-los. Com a 1 guerra mundial o

Estado fiscaliza e controla cada vez mais a produo de bens econmicos e servios pblicos, sendo que o crash de 1929 piora as coisas. Comea-se a falar de uma administrao econmica. Com a 2 guerra mundial surge um grande vaga de nacionalizaes, interveno econmica do Estado, aumento das empresas pblicas e dos servios pblicos ( aco cultural e social, educao, cincia, sade, aco social); subordinao dos poderes pblicos ao direito e reforo das garantias dos particulares frente administrao pblica. o chamado Estado-providncia. 18. A evoluo de Portugal no sec XX: Com a 1 rpublica verifica-se uma enorme instabilidade politica que impede a realizao de obra til e duradoira. A 2 rpublica (Estado novo, 1926-1974) correspondeu no plano administrativo a um modelo fascista. Manteve-se a separao entre a administrao e a justia; predominio da administrao central sobre a municipal; autoritarismo politico; intervencionismo econmico; o Estado a mais importante pea do sistema administrativo; aumento da posio da administrao central; aumento do nmero de servios pblico, econmicos e sociais; diminuio das garantias dos particulares. Com o 25 de Abril (3 rpublica) d-se a separao entre a administrao e a justia; predominio da administrao central sobre a municipal; aumento do intervencionismo estadual; nacionalizao das industrias bsicas. A partir da reviso constitucional de 1989, iliminou-se o principio da irreversibilidade das nacionalizaes; admisso da politica das privatizaes; grande peso do Estado na economia; liberalizao do sistema de garatias dos particulares contra actos da administrao (criao do provedor de justia). Em 2002, d-se a reforma do contencioso administrativo . SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 19. Sistema Administrativo da monarquia tradicional: caracterizava-se pela inexistncia de separao rigorosa entre o poder executivo e judicial e insuficincia do sistema de garantias juridicas dos particulares face administrao. Isto porque, por um lado o rei era supremo administrador e supremo juiz (acumilando jurisdies incompatveis) e por outro lado, no haviam normas que regulamentassem a administrao pblica ou ento estas normas eram meras instrues apenas vinculativas para os rgos subalternos (assim os particulares no se podiam queixar das ofensas cometidas pela administrao aos seus direitos). 20. Sistema Administrativo de tipo britnico (ou judicirio): caracterizava-se pela separao de poderes (act of settlemente 1701); consagrao dos direitos, liberdades e garantias dos cidados na Bill of rights, o que determinou que o direito comum seria aplicvel a todos os cidados independentemente de ser rei ou no; descentralizao com a distino entre a administrao central e a administrao local ; sujeio da administrao aos tribunais comuns ; execuo judicial das decises administrativas (no pode executar as suas decises por autoridade prpria, ter de ir a tribunal obter uma sentena que torne imperativa aquela deciso); garantias juridicas dos particulares contra as ilegalidades e abusos da administrao pblica (o juiz pode anular as decises ilegais e ordenar s autoridades administrativas o cumprimento da lei). 21. Sistema administrativo de tipo francs (ou executivo): caracterizava-se pela separao de poderes (com a revoluo francesa a administrao separou-se da justia); na sequncia das ideias de Locke e Montesquieu aumentaram-se os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo individuo contra o Estado; centralizao ( obra de Napoleo, as autarquia locais, embora com personalidade juridica prpria, so meros instrumentos administrativos do poder central); sujeio da administrao aos tribunais administrativos (em 1799 so criados os tribunais administrativos , que so rgos da administrao independentes e imparciais incumbidos de fiscalizar os actos da administrao); privilgio de execuo prvia (permite administrao executar as suas decises por autoridade prpria, podendo ser impostas pela coaco aos particulares); garantias juridicas dos particulares so menores do que no sistema britnico, porque o tribunal administrativo s pode anular o acto praticado se ele for ilegal,

no podendo declarar as consequncias dessa anulao nem proibir a administrao de proceder de determinada maneira. DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DE DIREITO 22. Subordinao da administrao pblica ao direito (art. 266 CRP): o regime da legalidade democrtica que resulta dos princpios da revoluo francesa. Por um lado um corolrio do principio da separao de poderes e por outro a consequncia da concepo da lei como expresso da vontade geral (Rousseau). Em primeiro lugar, resulta desse princpio que toda a actividade administrativa est submetida ao princpio da submisso da Administrao ao Direito decorre que toda a actividade administrativa e no apenas uma parte dela deve subordinar-se lei. Em segundo lugar, resulta do mesmo princpio que a actividade administrativa, em si mesma considerada, assume carcter jurdico: a actividade administrativa uma actividade de natureza jurdica. Porque estando a Administrao Pblica subordinada lei na sua organizao, no seu funcionamento, nas relaes que estabelece com os particulares , isso significa que tal actividade , sob a gide da lei de direitos e deveres, quer para a prpria Administrao, quer para os particulares, o que quer dizer que tem carcter jurdico. Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princpio que a ordem jurdica deve atribuir aos cidados garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administrao Pblica. Quanto ao Direito Administrativo, a sua existncia fundamenta-se na necessidade de permitir Administrao que prossiga o interesse pblico, o qual deve ter primazia sobre os interesses privados excepto quando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige que a Administrao disponha de poderes de autoridade para impor aos particulares as solues de interesse pblico que forem indispensveis. No so pois, adequadas as solues de Direito Privado, Civil, ou Comercial: tm de aplicar-se solues novas especficas, prprias da Administrao Pblica, isto , solues de Direito Administrativo. Nos sistemas de Administrao Executiva tanto em Frana como em Portugal nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares so da competncia dos Tribunais Administrativos: -O controle jurisdicional das detenes ilegais, nomeadamente atravs do habeas corpus, pertence aos Tribunais Judiciais; -As questes relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem como as questes de propriedade ou posse, so tambm das atribuies dos Tribunais Comuns; -Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por actividades de gesto privada, esto igualmente includos na esfera da jurisdio ordinria. 23. Noo de Direito Administrativo: o ramo de Direito Pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que regulam a organizao, o funcionamento e o controle da Administrao Pblica e as relaes que esta, no exerccio da actividade administrativa de gesto pblica, estabelece com outros sujeitos de Direito. A caracterstica mais peculiar do Direito Administrativo a procura de permanente harmonizao entre as exigncias da aco administrativa e as exigncias de garantia dos particulares. 24. Direito administrativo como direito pblico: O Direito Administrativo , na ordem jurdica portuguesa, um ramo de Direito Pblico. E um ramo de Direito Pblico, qualquer que seja o critrio adoptado para distinguir o Direito Pblico de Direito Privado. Se se adoptar o critrio do interesse, o Direito Administrativo Direito Pblico, porque as normas de Direito Administrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivo seja realizado. Se se adoptar o critrio dos sujeitos, o Direito Administrativo Direito Pblico, porque os sujeitos de Direito que compem a administrao so todos eles, sujeitos de Direito Pblico, entidades

pblicas ou como tambm se diz, pessoas colectivas pblicas. Se, enfim, se adoptar o critrio dos poderes de autoridade, tambm o Direito Administrativo o Direito Pblico porque a actuao da administrao surge investida de poderes de autoridade. 25. Tipos de normas administrativas: H a considerar trs tipos de normas administrativas: as normas orgnicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas. a) Normas orgnicas: normas que regulam a organizao da Administrao Pblica: so normas que estabelecem as entidades pblicas que fazem parte da Administrao, e que determinam a sua estrutura e os seus rgos; em suma, que fazem a sua organizao. As normas orgnicas tm relevncia jurdica externa, no interessando apenas estruturao interior da Administrao, mas tambm, e muito particularmente, aos cidados, art. 267 CRP. b) Normas funcionais: so as que regulam o modo de agir de especfico da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento, mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art. 267/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular relevncia, as normas processuais. c) Normas relacionais: so as que regulam as relaes entre a administrao e os outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade administrativa. So as mais importantes, estas normas relacionais, at porque representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao passo que as que referimos at aqui, so Direito Administrativo orgnico ou processual. 26. Actividade de gesto pblica e privada: So actos de gesto privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder poltico, se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares a que os actos respeitem e, portanto, nas mesmas condies e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submisso s normas de Direito Privado. So actos de gesto pblica, os que se compreendem no exerccio de um poder pblico, integrando eles mesmo a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o exerccio de meios de coaco, e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos devam ser observadas. 27. Natureza do direito administrativo: a) O Direito Administrativo como Direito excepcional: um conjunto de excepes ao Direito Privado. O Direito Privado nomeadamente o Direito Civil era a regra geral, que se aplicaria sempre que no houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo aplicvel. b) O Direito Administrativo como Direito comum da Administrao Pblica: a concepo subjectivista ou estatutria do Direito Administrativo, defendida com brilho inegvel por Garcia de Enterra e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre ns por Srvulo Correia. Para Garcia de Enterra, h duas espcies de Direitos (objectivos): os Direitos gerais e os Direitos estatutrios. Os primeiros so os que regulam actos ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem ou exeram; os segundos so os que se aplicam a uma certa classe de sujeitos. Ainda segundo este autor, o Direito Administrativo um Direito estatutrio, porque estabelece a regulamentao jurdica de uma categoria singular de sujeitos as Administraes Pblicas. c) O Direito Administrativo como Direito comum da Funo Administrativa: em primeiro lugar, no por ser estatutrio que o Direito Administrativo Direito Pblico. H normas de Direito Privado que so especficas da Administrao Pblica. Portanto o facto de uma norma jurdica ser privativa da Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva pblica, no faz dela necessariamente uma norma de Direito Pblico. Em segundo lugar. O Direito Administrativo no , por conseguinte, o nico ramo de Direito aplicvel Administrao Pblica. H trs ramos de Direito que regulam a Administrao Pblica: O Direito Privado; O Direito Privado Administrativo; O Direito Administrativo.

Em terceiro lugar contestamos que a presena da Administrao Pblica seja um requisito necessrio para que exista uma relao jurdica administrativa. O Direito Administrativo, no um Direito estatutrio: ele no se define em funo do sujeito, mas sim em funo do objecto. O Direito Administrativo no pois, o Direito Comum da Administrao Pblica, mas antes o Direito comum da funo administrativa. 28. Funo do Direito Administrativo: as principais opinies so duas a funo do Direito Administrativo conferir poderes de autenticidade Administrao Pblica, de modo a que ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados (green light theories); ou a funo do Direito Administrativo reconhecer direitos e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder executivo, e a proteger os cidados contra os excessos da autoridade do Estado ( red light theories). Concluso: A funo do Direito Administrativo no , por consequncia, apenas autoritria, como sustentam as green light theories, nem apenas liberal ou garantstica, como pretendem as red light theories. O Direito Administrativo desempenha uma funo mista, ou uma dupla funo: legitimar a interveno da autoridade pblica e proteger a esfera jurdica dos particulares; permitir a realizao do interesse colectivo e impedir o esmagamento dos interesses individuais; numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados. 29. Caracterizao genrica do direito administrativo: O Direito Administrativo nasce quando o poder aceitar submeter-se ao Direito. Mas no a qualquer Direito, antes a um Direito que lhe deixa em todo o caso uma certa folga, uma certa margem de manobra para que o interesse pblico possa ser prosseguido da melhor forma. O Direito Administrativo, noutras palavras ainda, simultaneamente um meio de afirmao da vontade do poder um meio de proteco do cidado contra o Estado. Aquilo que caracteriza genericamente o Direito Administrativo a procura permanente de harmonizao das exigncias da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos. 30. Traos especificos do direito administrativo: a) Juventude: o Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, um Direito bastante jovem: nasceu com a Revoluo Francesa. Ele foi sobretudo o produto das reformas profundas que, a seguir primeira fase revolucionria, foram introduzidas no ano VIII pelo ento primeiro cnsul, Napoleo Bonaparte. Importado de Frana, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das reformas de Mousinho da Silveira de 1832. b) Influncia jurisprudncial:No Direito Administrativo a jurisprudncia dos Tribunais tem maior influncia. Tambm em Portugal a jurisprudncia tem grande influncia no Direito Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, convm ter presente que nenhuma regra legislativa vale apenas por si prpria. As normas jurdicas, as leis tm o sentido que os Tribunais lhe atribuem, atravs da interpretao que elas fizerem. Em segundo lugar, acontece frequentemente que h casos omissos. E quem vai preencher as lacunas so os Tribunais Administrativos, aplicando a esses casos normas at a inexistentes. Em Portugal, a jurisprudncia e a prtica no esto autorizadas a contrariar a vontade do legislador. c) Autonomia: sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autnomo, constitudo por normas e princpios prprios e no apenas por excepes ao Direito Privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas no podem ser integradas atravs de solues que se vo buscar ao Direito Privado. No: havendo lacunas, o prprio sistema de Direito Administrativo; se no houver casos anlogos, haver que aplicar os Princpios Gerais de Direito Administrativo aplicveis ao caso, deve

recorrer-se analogia e aos Princpios Gerais de Direito Pblico, ou seja, aos outros ramos de Direito Pblico. O que no se pode sem mais ir buscar a soluo do Direito Privado. d) Codificao parcial:O Cdigo Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora importante, do nosso Direito Administrativo. O Cdigo Administrativo actual data de 1936-40. portanto, ainda, o Cdigo Administrativo do regime da Constituio de 1933. O Decreto-lei n. 442/91 de 15 de Novembro, aprovou o primeiro Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) portugus, que contm a regulamentao de um sector bastante extenso e importante da parte geral do nosso Direito Administrativo. 31. Fronteiras do direito administrativo: a) Direito Administrativo e Direito Privado, so dois ramos de Direito inteiramente distintos. So distintos pelo seu objecto, uma vez que enquanto o Direito Privado se ocupa das relaes estabelecidas entre particulares entre si na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administrao Pblica e das relaes do Direito Pblico que se travam entre ela e outros sujeitos de Direito, nomeadamente os particulares. Apesar de estes dois ramos de Direito serem profundamente distintos, h naturalmente relaes recprocas entre eles. No plano da tcnica jurdica, isto , no campo dos conceitos, dos instrumentos tcnicos e da nomenclatura, o Direito Administrativo comeou por ir buscar determinadas noes de Direito Civil. No plano dos princpios, o Direito Administrativo foi considerado pelos autores como uma espcie de zona anexa ao Direito Civil, e subordinada a este: o Direito Administrativo seria feito de excepo ao Direito Civil. Hoje sabe-se que o Direito Administrativo um corpo homogneo de doutrina, de normas, de conceitos e de princpios, que tem a sua autonomia prpria e constitui um sistema, em igualdade de condies com o Direito Civil. b) Direito Administrativo e Direito Constitucional: O Direito Constitucional est na base e o fundamento de todo o Direito Pblico de um pas, mas isso ainda mais verdadeiro, se possvel, em relao ao Direito Administrativo, porque o Direito Administrativo , em mltiplos aspectos, o complemento, o desenvolvimento, a execuo do Direito Constitucional: em grande medida as normas de Direito Administrativo so corolrios de normas de Direito Constitucional. O Direito Administrativo contribui para dar sentido ao Direito Constitucional, bem como para o completar e integrar. c) Direito Administrativo e Direito Judicirio: o direito judicirio constituido pelas normas que regulam a organizao e o funcionamento dos tribunais d) Direito Administrativo e Direito Penal. O Direito Penal um Direito repressivo, isto , tem fundamentalmente em vista estabelecer as sanes penais que ho-de ser aplicadas aos autores dos crimes; o Direito Administrativo , em matria de segurana, essencialmente preventivo. As normas de Direito Administrativo no visam cominar sanes para quem ofender os valores essenciais da sociedade, mas sim, estabelecer uma rede de precaues, de tal forma que seja possvel evitar a prtica de crimes ou a ofensa aos valores essenciais a preservar. e) Direito Administrativo e Direito Internacional:O sistema de garantias contenciosas comunitrias foi construido com base no contencioso administrativo de anulao dos pases inspirados no modelo francs. Por outro lado, crescente o nmero de normas comunitrias que modificam e condicionam o direito administrativo interno (ex: liberalizao de certos servios pblicos tradicionais). CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO 32. A Cincia do Direito Administrativo: A Cincia do Direito Administrativo o captulo da cincia que tem por objecto o estudo do ordenamento jurdico-administrativo. O seu mtodo , obviamente, o mtodo jurdico. 33. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo: Nos primeiros tempos, os administrativistas limitavam-se a tecer comentrios soltos s leis

administrativas mais conhecidas atravs do chamado mtodo exegtico. S nos finais do sc. XIX, se comea a fazer a construo cientfica do Direito Administrativo, a qual se fica a dever, sensivelmente na mesma altura, a trs nomes que podem ser considerados como verdadeiros pais fundadores da moderna cincia do Direito Administrativo Europeu: o francs Laferrire em 1886; o alemo Otto Mayer em 1896; e o italiano Orlando em 1897. O rigor cientfico passa a ser caracterstico desta disciplina; e as glosas, o casusmo, a exegese, o tratamento por ordem alfabtica e a confuso metodolgica do lugar construo dogmtica apurada de uma teoria geral do Direito Administrativo, que no mais foi posta de parte e contnua a ser aperfeioada e desenvolvida. Entre ns, a doutrina administrativa comeou por ser, nos seus primrdios, importada de Frana, atravs da traduo pura e simples de certas obras administrativas francesas. A partir de meados do sc. XIX, o nosso Direito Administrativo entrou numa fase diferente, mais estvel, mais racional e mais cientfica. A partir de 1914, entra-se numa nova fase da cincia do Direito Administrativo portugus, que a fase do apuro cientfico, j influenciada pelos desenvolvimentos modernos de Frana, da Itlia, e da Alemanha. Nela se notabiliza, sobretudo, um mestre da universidade de Coimbra, depois professor em Lisboa: Joo de Magalhes Collao. Coube, porm, ao professor da faculdade de Direito de Lisboa, Marcello Caetano, o mrito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um estudo completo da parte geral do Direito Administrativo. 34. Cincias Auxiliares: A Cincia do Direito Administrativo, que tem por objecto as normas jurdicas administrativas, e utiliza como mtodo o mtodo prprio da cincia do Direito, usa algumas disciplinas auxiliares que essas, j podem ter, e tm, mtodos diferentes do mtodo jurdico. Quais so as principais disciplinas auxiliares da cincia do Direito Administrativo? H dois grupos de cincias auxiliares. Primeiro grupo das disciplinas no jurdicas: e a, temos a cincia da Administrao, a Cincia Poltica, a Cincia das Finanas e a Histria da Administrao Pblica. Quanto s cincias auxiliares de natureza jurdica, temos o Direito Constitucional, o Direito Financeiro, a Histria do Direito Administrativo, e o Direito Administrativo Comparado. 35. A Cincia da Administrao : Com a Cincia do Direito Administrativo, no se confunde a cincia da administrao, que no uma cincia jurdica, mas sim a cincia social que tem por objectivo o estudo dos problemas especficos das organizaes pblicas que resultam da dependncia destas tanto quanto sua existncia, como quanto sua capacidade de deciso e processos de actuao, da vontade poltica dos rgos representativos de uma comunidade. 36. A Reforma Administrativa: em consequncia do deficiente conhecimento do aparelho administrativo, e dos seus vcios de organizao e funcionamento, todas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pas antes e depois do 25 de Abril tm falhado totalmente. A Reforma Administrativa, um conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por forma a torn-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro lado, mais coerente com os princpios que a regem. Analisemos a noo proposta: a) A reforma administrativa , em primeiro lugar, um conjunto sistemtico de providncias. b) Por outro lado, a reforma administrativa visa melhorar a Administrao Pblica de um pas. No , portanto, apenas uma aco de acompanhamento da evoluo natural: visa modificar o que est, para aperfeioar a administrao pblica. Do que antecede se conclui que no se afigura aceitvel, perante as realidades peculiares do nosso pas, a substituio, que alguns preconizam, da expresso reforma administrativa pela de

modernizao da administrao pblica: esta ltima no mais do que uma nova designao da tese da continuidade. Ora o que urge obter uma reforma. a) O objecto da reforma administrativa a administrao de um dado pas toda a administrao pblica de um pas. b) Por ltimo, a finalidade da reforma administrativa traduz-se em procurar obter para a Administrao Pblica maior eficincia e mais coerncia. Em primeiro lugar, maior eficincia naturalmente em relao aos fins que a Administrao visa prosseguir. Mas, ao contrrio do que normalmente se pensa, a reforma administrativa, no tem apenas por objecto conseguir maior eficincia para a Administrao Pblica, na prossecuo dos fins que lhe esto contidos: tem tambm de assegurar uma maior dose de coerncia da actividade administrativa com os princpios a que a Administrao se acha submetida. PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 37. Principio da boa administrao: o principio de prossecuo do interesse pblico implica um dever de a administrao prosseguir o bem comum da forma mais eficiente possvel (art. 81. Alinea c da CRP e art. 10 do CPA estende este dever a toda a administrao Pblica). Assim, a actividade administrativa deve efectuar actos tendo em vista a satisfao racional do interesse pblico constitucionalmente e legalmente fixado. Num prisma juridico, considera-se este principio um dever juridico imperfeito, pois no comporta uma sano judicial (os tribunais s podem pronunciar-se sobre a legalidade das decises administrativas e no sobre o mrito das mesmas). Este principio tem expresso juridica em algumas situaes: existem garantias dos particulares contra vicios de actos administrativos; a violao dos deveres de zelo e aplicao leva imposio de sanes disciplinares. Em suma, este principio existe, e a sua violao tem consequncias, apesar de no serem as normalmente inerentes violao dos deveres juridicos perfeitos. Concluso:Princpio que condiciona, a administrao pblica no campo do mrito. A sua violao acarreta consequncias jurdicas, para os funcionrios pblicos, nos planos da responsabilidade disciplinar e da responsabilidade civil. 38. Principio da legalidade: a administrao pblica tem de prosseguir o interesse pblico em obedincia lei (art. 266 n 2 CRP). O prof Marcello Caetano diz que o art. 266 n 2 da CRP significa uma proibio de a administrao pblica lesar direitos particulares, excepto com base na lei. Assim sendo, o principio da legalidade seria um limite aco administrativa. A doutrina mais recente entende que os agentes administrativos s podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites que ela impe. Assim sendo, a lei no apenas um limite actuao da administrao, mas tambm o fundamento desta mesma aco. Em suma, a regra geral no a do principio da liberdade (pode fazer-se tudo aquilo que a lei no proibe), mas o principio da competncia (pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite). Conteudo: o conteudo do principio da legalidade abrange o respeito pela lei e a subordinao da Administrao pblica ao bloco legal. A sua violao implica a ilegalidade. Objecto: so todos os tipos de comportamento da administrao pblica (regulamento; actos administrativos; contrato administrativo; simples factos juridicos). Modalidades: preferncia da lei ou legalidade limite ( nenhum acto de categoria inferior lei pode contrariar o bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade) e reserva da lei ( nenhum acto de categoria inferior lei pode ser praticado sem fundamento no bloco da legalidade). Excepes: - Estado de necessidade: em caso de necessidade pblica, a administrao pblica fica dispensada de seguir o processo legal estabelecido para circunstncias normais e pode agir sem forma de

processo. Posteriormente ter de indemnizar os particulares cujos direitos foram lesados (art. 3 n2 do CPA). - Teoria dos actos politicos: os actos politicos ou de governo no so susceptiveis de recurso contencioso perante os tribunais administrativos. Ora no podemos dizer que os actos politicos no devem obedincia lei, a questo que para esses casos no h sano jurisdicional, podendo haver outras sanes (ex: responsabilidade civil), pelo que no h uma verdadeira excepo ao principio da legalidade. - Poder discricionrio da administrao: s h poderes discricionrios onde a lei os confere e neles h pelos menos sempre trs elementos vinculados por lei, a competncia, o fim e o exercicio do poder discricionrio. Natureza: distingue-se entre administrao agressiva e administrao constitutiva. A primeira corresponde a uma administrao que impe sacrificios aos particulares, agredindo deste modo os seus direitos e interesses. A administrao constitutiva corresponde a uma administrao pblica prestadora de servios e bens. A posio adoptada a que o principio da legalidade cobre todas as manifestaes da administrao pblica, incluindo a administrao constitutiva (art. 266 n 2 CRP), isto porque a administrao pblica ao usar os meios necessrios para promover o desenvolvimento est simultaneamente a sacrificar certos direitos de particulares. 39. Principio da boa f: o respeito pela boa f realiza-se atravs da ponderao dos valores fundamentais do direito relevantes face aos casos concretos. Assim sendo, a administrao pblica est obrigada a obedecer boa f (bona fide) de modo a dar credibilidade s instituies pblicas. - Tutela da confiana legitima: pressupe a existncia de uma situao de confiana (boa f subjectiva ou tica da pessoa lesada); justificao dessa confiana; investimento de confiana; e imputao da situao de confiana. - Principio da materialidade subjacente: cobre todas as situaes em que as exigncias formais desrespeitadas no devam implicar uma deciso negativa, se as finalidades que a forma protege chegam de facto a cumprir-se. Limites negativos:A Administrao Pblica no deve atraioar a confiana que os particulares interessados puseram num certo comportamento seu; A Administrao Pblica no deve iniciar o procedimento legalmente previsto para alcanar um certo objectivo, com o propsito de atingir um objectivo diferente, ainda que de interesse pblico. 40. O Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico: dele se faz eco o art. 266/1 CRP, e o art. 5 CPA. O interesse pblico o interesse colectivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem-comum. A noo interesse pblico traduz uma exigncia a exigncia de satisfao das necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse pblico primrio dos interesses pblicos secundrios: O interesse pblico primrio, aquele cuja definio compete aos rgos governativos do Estado, no desempenho das funes poltica e legislativa; os interesses pblicos secundrios, so aqueles cuja definio feita pelo legislador, mas cuja a satisfao cabe Administrao Pblica no desempenho da funo administrativa. 41. O Princpio da Igualdade: vem consagrado no art. 13 e 266/2 CRP, obriga a Administrao Pblica a tratar igualmente os cidados que se encontram em situao objectivamente idntica e desigualmente aqueles cuja situao for objectivamente diversa. O art. 124/1-d do CPA, tem o objectivo de possibilitar a verificao do respeito por essa obrigao. 42. Princpio da Justia, significa que na sua actuao a Administrao Pblica deve harmonizar o interesse pblico especfico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados. O Princpio da Justia, tal como se encontra actualmente consagrado na Constituio, comporta,

pelo menos trs corolrios, sob a forma de outros tantos princpios.Segundo este princpio, todo o acto administrativo praticado com base em manifesta injustia contrrio Constituio e, portanto, ilegal, podendo ser anulado em recurso contencioso pelo Tribunal Administrativo competente. 43. Princpio da proporcionalidade: vem consagrado no art. 18/2 da CRP, a propsito dos Direitos, Liberdades e Garantias: a lei ordinria s os pode restringir nos casos expressamente previstos na Constituio, devendo as restries limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direito ou interesses constitucionalmente protegidos. Tambm vem referido no art. 5 do CPA. O princpio da proporcionalidade probe, pois, sacrifcio excessivo dos direitos e interesses dos particulares, as medidas restritivas devem ser proporcionais ao mal que pretendem evitar. Se forem desproporcionadas, constituiro um excesso de poder e, sendo contrrias ao princpio da justia, violam a Constituio e so ilegais. 44. Princpio da Imparcialidade consagrado no art. 266 da CRP e no art. 6 do CPA, significa, que a Administrao deve comportar-se sempre com iseno e numa atitude de equidistncia perante todos os particulares, que com ela encontrem em relao, no privilegiando ningum, nem discriminando contra ningum. A Administrao Pblica no pode conferir privilgios, s a lei o pode fazer; e tambm no pode impor discriminaes, s a lei o pode tambm fazer. Casos de impedimento, art. 44 CPA, a lei obriga o rgo ou agente da Administrao a comunicar a existncia de impedimento. A comunicao deve ser feita a superior hierrquico ou ao presidente do rgo colegial, conforme for o caso. Se isto no for feito qualquer interessado poder requerer a declarao de que existe um impedimento. Deve o rgo em causa suspender imediatamente a sua actividade at deciso do incidente. Casos de escusa ou suspeio, so situaes em que no existe proibio absoluta de interveno absoluta mas em que esta deve ser excluda por iniciativa do prprio titular do rgo ou agente a escusa ou do cidado interessado a suspeio (art. 48 CPA). 45. O Poder Discricionrio da Administrao: Duas perspectivas diferentes tm sido adoptadas pela doutrina: a perspectiva dos poderes da Administrao ou a perspectiva dos actos da Administrao. Focando a primeira perspectiva a dos poderes , julga-se correcta a definio dada pelo Prof. Marcello Caetano, que a seguinte: o poder vinculado na medida em que o seu exerccio est regulado por lei. O poder ser discricionrio quando o seu exerccio fica entregue ao critrio do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado realizao do interesse pblico protegido pela norma que o confere. Se adoptarmos a segunda perspectiva a dos actos , diremos, de uma forma mais simplificada, que os actos so vinculados quando praticados pela Administrao no exerccio de poderes vinculados, e que so discricionrios quando praticados no exerccio de poderes discricionrios. - A discricionariedade no total, a discricionariedade respeita liberdade de escolher a melhor deciso para realizar o fim visado pela norma. A norma que confere um poder discricionrio confere-o para um certo fim: se o acto pelo qual se exerce esse poder for praticado com a inteno de prosseguir o fim que a norma visou, este acto legal; se o acto for praticado com um fim diverso daquele para que a lei conferiu o poder discricionrio, o acto ilegal. Porque o fim sempre vinculado no poder discricionrio. A deciso a tomar no exerccio do poder discricionrio livre em vrios aspectos, mas no nunca quanto competncia, nem quanto ao fim a prosseguir. Em rigor, no h actos totalmente discricionrios. Todos os actos administrativos so em parte vinculados e em parte discricionrios. - Limitaes: ou atravs do estabelecimento de limites legais, isto , limites que resultam da prpria

lei, ou atravs da chamada auto-vinculao. Os limites legais, so aqueles que resultam da prpria lei. Pode haver limites de que decorram de auto-vinculao. No mbito da discricionariedade que a lei conferiu Administrao, essa pode exercer os seus poderes de duas maneiras diversas: - Pode exerc-los caso a caso, adoptando em cada caso a soluo que lhe parecer mais ajustada ao interesse pblico. - A Administrao pode proceder de outra maneira: na base de uma previso do que poder vir a acontecer, ou na base de uma experincia sedimentada ao longo de vrios anos de exerccio daqueles poderes, a Administrao pode elaborar normas genricas em que enuncia os critrios a que ela prpria obedecer na apreciao daquele tipo de casos. Se a Administrao faz normas que no tinha a obrigao de fazer, mas fez, ento deve obedincia a essas normas, e se as violar comete uma ilegalidade. Nos casos em que exista, o poder discricionrio s pode ser exercido dentro dos limites que a lei para ele estabelecer, ou dentro dos limites que a Administrao se tenha relativamente imposto a si mesma. Controle do exercicio do poder discricionrio: a) Os controles de legalidade, so aqueles que visam determinar se a administrao respeitou a lei ou a violou. b)Os controles de mrito, so aqueles que visam avaliar o bem fundado das decises da Administrao, independentemente da sua legalidade. c) Os controles jurisdicionais, so aqueles que se afectam atravs dos Tribunais. d) Os controles administrativos, so aqueles que so realizados por rgos de Administrao. O controle da legalidade em princpio tanto pode ser feito pelos Tribunais como pela prpria Administrao, mas em ltima anlise compete aos Tribunais. O controle de mrito s pode ser feito, no nosso Pas, pela Administrao. No mrito do acto administrativo se compreendem duas ideias: a ideia de justia e a ideia de convenincia. O controle da legalidade em princpio tanto pode ser feito pelos Tribunais como pela prpria Administrao, mas em ltima anlise compete aos Tribunais. O controle de mrito s pode ser feito pela Administrao. No mrito do acto administrativo se compreendem duas ideias: a ideia de justia e a ideia de convenincia. A Justia a adequao desse acto necessria harmonia entre o interesse pblico especfico que ele deve prosseguir, e os direitos e os interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados pelo acto. Quanto Convenincia do acto, a sua adequao ao interesse pblico especfico que justifica a sua prtica ou necessria harmonia entre esse e os demais interesses pblicos eventualmente afectados pelo acto. 46. O Princpio da Separao dos Poderes: No campo do Direito Administrativo, o princpio da separao de poderes visou retirar aos Tribunais a funo administrativa, uma vez que at a, havia confuso entre as duas funes e os respectivos rgos. Foi a separao entre a Administrao e a Justia. So trs os corolrios do princpio da separao dos poderes: 1) A separao dos rgos administrativos e judiciais: Isto significa que tm de existir rgos administrativos dedicados ao exerccio da funo administrativa, e rgos dedicados ao exerccio da funo jurisdicional. A separao das funes tem de traduzir-se numa separao de rgos. 2) A incompatibilidade das magistraturas: no basta porm, que haja rgos diferentes: necessrio estabelecer, alm disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar

funes em rgos administrativos e judiciais. 3) A independncia recproca da Administrao e da Justia: a autoridade administrativa independente da judiciria: uma delas no pode sobrestar na aco da outra, nem pode prlhe embarao ou limite. Este princpio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos: (a) independncia da Justia perante a Administrao, significa ele que a autoridade administrativa no pode dar ordens autoridade judiciria, nem pode invadir a sua esfera de jurisdio: a Administrao Pblica no pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questes de competncia dos Tribunais. Para assegurar este princpio, existem dois mecanismos jurdicos: o sistema de garantias da independncia da magistratura, e a regra legal de que todos os actos praticados pela Administrao Pblica em matria da competncia dos Tribunais Judiciais, so actos nulos e de nenhum efeito, por estarem viciados por usurpao de poder (art. 133/2 CPA). (b) independncia da Administrao perante a Justia, que significa que o poder judicial no pode dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso excepcional, que o do habeas corpus (art. 31 CRP). 47. O Princpio do Respeito Pelos Direitos e Interesses Legtimos dos Particular: o art. 266 n 1 da CRP significa fundamentalmente, que a prossecuo do interesse pblico no o nico critrio da aco administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitados. H que prosseguir, sem dvida, o interesse pblico, mas respeitando simultaneamente os direitos dos particulares. Embora o princpio da legalidade continue a desempenhar essa funo de proteger os direitos e interesses dos particulares, existem outras formas de proteco para alm do princpio da legalidade, so elas : - Estabelecimento da possibilidade de suspenso jurisdicional da eficcia do acto administrativo (isto , paralisao de execuo prvia); - Extenso do mbito da responsabilidade da Administrao por acto ilcito culposo, no apenas aos casos em que o dano resulte de acto jurdico ilegal, mas tambm aos casos em que o dano resulte de factos materiais que violem as regras de ordem tcnica e de prudncia comum que devem ser sentidas em considerao pela Administrao Pblica; - Extenso da responsabilidade da Administrao aos danos causados por factos casuais, bem como por actos ilcitos que imponham encargos ou prejuzos especiais e anormais aos particulares. - Concesso aos particulares de direitos e participao e informao, no processo administrativo gracioso, antes de tomada de deciso final. - Imposio do dever de fundamentar em relao aos actos administrativos que afectem directamente aos interesses legtimos dos particulares. Direito subjectivo: interesses prprios dos particulares, protegidos directamente pela lei como interesses individuais, e consequentemente, a lei d aos respectivos titulares o poder de exigir da Administrao o comportamento que lhes devido, e impe Administrao a obrigao jurdica de efectuar esse comportamento a favor dos particulares em causa, o que significa que se esses comportamentos no forem efectuados, os particulares dispem dos meios jurdicos, designadamente dos meios jurisdicionais, necessrios efectiva realizao dos seu direitos. Interesse legitimo: um interesse prprio de um sujeito de Direito; a lei proteja directamente um interesse pblico;o titular do interesse privado no possa exigir-lhe que no prejudique esse interesse ilegalmente; a lei, no impondo Administrao que satisfaa o interesse particular, a proba de realizar o interesse pblico com ele conexo por forma ilegal; e que, em consequncia disto, a lei d ao particular o poder de obter a anulao dos actos pelos quais a Administrao tenha prejudicado ilegalmente o interesse privado. 48. Fontes do Direito administrativo: constituio; direito internacional pblico; direito da unio europeia; principios gerais de direito; actos legislativos; regulamentos administrativos; actos e contratos legislativos; jurisprudncia; doutrina.

A ADMINISTRAO CENTRAL DO ESTADO 49. O Estado: , numa acepo administrativa, a pessoa colectiva pblica que no seio da comunidade nacional desempenha, sob direco do governo, a actividade administrativa (art. 199 alinea d CRP). Enquanto entidade administrativa, o Estado no soberano porque exerce apenas poderes constituidos, sendo juridicamente subordinado constituio e s leis (art. 198 da CRP). 50. Espcies de administrao do Estado: temos os rgos e servios centrais com competncia extensiva a todo o territrio nacional e rgos e sevios locais instalados em diversas reas do territrio e com competncia para actuar dentro delas. Os governadores civis so rgos locais, representando o governo na circunscrio distrital e defendendo os interesses gerais perante as populaes locais. Por seu turno os presidentes da cmara nada tm a ver com o Estado, pois defendem os interesses locais perante o governo. 50.1. Administrao central do Estado: o artigo 199 alinea d da CRP distingue entre administrao directa (ex: ministrios) e administrao indirecta (ex: laboratrio nacional de engenharia civil). A primeira a actividade exercida pelos servios integrados na pessoa colectiva do Estado. A segunda a actividade que apesar de ser desenvolvida para prosseguir os fins de Estado, exercida por pessoas colectivas pblicas distintas do Estado. 51. Administrao directa do Estado: unicidade (ao conceito de Estado pertence apenas um ente, o prprio Estado); Carcter originrio: a pessoa colectiva do Estado no criada pelo poder constituido, tem natureza originria); Territorialidade: o Estado uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte o territrio nacional; Multiplicidade de atribuies: o Estado uma pessoa colectiva de fins pblicos, devendo prosseguir diversar atribuies; Pluralismo de rgos e servis: so numerosos os rgos do Estado, bem como os servios pblicos que auxiliam esses rgos (o governos, os directores gerais, os governadores civis, as secretarias de Estado); Organizao em ministrios, divididos por assuntos e matrias; personalidade juridica una: todos os ministrios pertencem ao mesmo sujeito de direito e cada rgo do Estado vincula o Estado no seu todo; Instrumentalidade: a administrao do estado constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado, explicando deste modo a subordinao da administrao politica; Estrutura hierarquica: construido por um conjunto de rgo e agentes ligados por um vinculo juridico que confere ao superior o poder de direco e ao subalterno o dever de obedincia (isto justifica-se por razes de eficincia e por razes de coerncia com o principio da instrumentalidade); Supremacia: o Estado exerce poderes de supremacia em relao aos sujeitos de direito privado, mas tambm em relao a outras entidades pblicas. 52. Atribuies do Estado: Bernard Gourmay distinguia entre atribuies principais, atribuies auxiliares e atribuies de comando. atribuies principais: atribuies de soberania (defesa nacional, relaes externas); atribuies econmicas (relativas moeda, ao crdito, ao imposto); atribuies sociais (sade, segurana social); atribuies educativas e culturais (ensino, desporto, cultura, artes). Atribuies auxiliares: gesto de pessoal; gesto do material; gesto financeira; funes juridicas e de contencioso; funes de arquivo e documentao. Atribuies de comando: estudos e planeamento; previso; organizao; controlo; relaes

pblicas. GOVERNO 53. Governo: o rgo principal da administrao central do Estado, incumbido do poder executivo (art. 182 CRP). 54. Principais funes do governo: o artigo 199 enuncia a competncia administrativa do Estado. So elas essencialmente trs: garantir a execuo das leis (art. 199 alinea f; c); assegurar o funcionamento da administrao pblica (art. 199 alinea a;b;d;e); promover a satisfao das necessidades colectivas (art. 199 alinea g). O governo no s dirige a administrao directa do Estado como superintende a administrao indirecta e a autnoma. nesta qualidade que se afirma que o governo o rgo principal da administrao pblica do pas 55. A competncia do governo e o seu exercicio: para se desincumbir das tarefas administrativas, o governo elabora normas juridicas (regulamentos), pratica actos juridicos sobre casos concretos (actos administrativos), celebra contratos de vrios tipos (constratos administrativos) e exerce determinados poderes funcionais como por exemplo poderes de vigilncia. O governo pode exercer a sua competncia por forma colegial atravs do conselho de ministros (art. 200 CRP) ou individualmente pelos vrios membros do governo ou pelo primeiro ministro. A actuao colegial do governo s necessria nos casos em que a lei expressamente imponha que a deliberao seja tomada pelo conselho de ministros. 56. Primeiro Ministro: as funes do primeiro ministro vm reguladas no artigo 201 n1 da CRP. Do ponte de vista administrativa, o primeiro ministro exerce funes de chefia e funes de gesto. a) Funes de chefia: dirige o funcionamento do governo e coordena e orienta a aco de cada um dos ministros. Ele preside ao conselho de ministros, referenda os decretos regulamentares e intervem pessoalmente na nomeao de certos altos funcionrios do Estado. b)Funes de gesto: administrar ou gerir os servios prprios da presidncia do conselho, orientar as diferentes secretarias de Estado, direco da funo pblica, administrao financeira do Estado (ex: elaborao e execuo do oramento). 58. Os outros membros do governo: a) Vice primeiro ministro: faz parte das suas funes substituir o primeiro ministro na sua ausncia ou impedimento ( art. 185 n 1 CRP) e coadjuvar ou auxiliar o primeiro ministro no exercicio das suas funes (art. 183 n 2 e 184 n1). b) Ministros: so os membros do governo que participam no conselho de ministros e exercem funes politicas e administrativas. A competncia juridica dos ministros est expressa no art. 201 n2 CRP. O principio geral que tudo sobe ao escalo superior para deciso. O acto mais simples e banal tem de ser autorizado por despacho ministerial. c) Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado: a diferena entre os secretrios de Estado e os subsecretrios de Estado consiste em que os primeiros tm mais elevada categoria protocolar do que os segundos e so os principais colaboradores dos ministros, cabendo-lhes a substituio destes em caso de ausncia ou impedimento ( CRP ART. 185 N2); ao passo que os subsecretrios de Estado se situam em escalo menos elevados. 59. Coordenao ministerial: a) 1 mtodo: coordenao por acordo entre servios dos diferentes ministrios; b) 2 mtodo: coordenao por comisses interministeriais ( coordenao entre servios de ministrios); c)3 mtodo: coordenao por acordo entre os ministros em causa; d)4 mtodo: coordenao por um vice primeiro ministro ou equivalente (ministro sem pasta ou

ministro do Estado); e)5 mtodo: coordenao pelo primeiro ministro ; f)6 mtodo: coordenao pelo conselho de ministros; g)7 mtodo: coordenao por conselho de ministros especializados. 60. Conselho de Ministros: o rgo colegial constituido pela reunio de todos os ministros sob a presidncia do primeiro ministro (art. 200 n 1 alinea g CRP). O conselho de ministros poder deliberar sobre a matria , mas apenas para efeitos de orientao politica ao ministro competente , mas a deciso juridicamente dever ser tomada pelo ministro competente e no pelo conselho de ministros em sua substituio. Funes: so as explicitadas no art. 200 n 1 alinea a,e,f,g. Para alm disso, o conselho de ministros tem poderes de gesto da funo pblica; concesso de determinados beneficios fiscais; aplicao de determinadas sanes administrativas mais graves; apreciao de certos recursos administrativos, etc. 61. Conselho de ministros especializado: so rgos secundrios e auxiliares do conselho de ministros e que funcionam como seces do conselho de ministros (art. 200 n 2 CRP). As suas funes so tomar decises em nome do conselho de ministros (nos casos em que a lei lhe confira esta competncia ou esta lhes tenha sido delegada pelo conselho de ministros); preparar os conselhos de ministros ( preparar as decises que ho-de ser tomadas );executar decises do conselho de ministros ou controlar a sua execuo (estudar e decidir acerca das formas de dar execuo a deliberaes que tenham sido tomadas pelo conselho de ministros). 62. rgos consultivos: rgos que tm por funo proferir pareceres destinados a esclarecer os rgos deliberativos (governo art. 7 da LAD). Em Frana existe um rgo deste tipo, o conselho de Estado, mas em Portugal tal rgo no existe. 62.1 Conselho de Estado Francs: foi criado por Napoleo e herdeiro do conselho do rei (rgo encarregado de desempenhar funes consultivas junto ao rei). O conselho de estado tem uma funo consultiva genrica (d conselhos e emite pareceres) e uma funo contenciosa (funciona como tribunal admnistrativo). 62.2 Administrao consultiva em Portugal: D. Sebastio criou o conselho de Estado, mas era um rgo consultivo de natureza politica. Entre 1850-1870 criou-se um conselho de Estado em Portugal com funes simultaneamente politicas e administrativas, e ainda com funes de natureza contenciosa. Mas em 1870 o conselho de Estado voltou a ser um rgo com funes exclusivamente politicas. Para as funes administrativas foi criado o supremo tribunal administrativo que era to s um tribunal (funo contenciosa), sem quaisquer funes consultivas. O rgo portugus que se assemelha ao conselho de Estado Francs foi o conselho ultramarino (funo administrativa e contenciosa) que era o principal rgo de consulta do ministro das colnias. 62.3 Procuradoria geral da rpublica: rgo de direco superior do ministrio pblico, cujo conselho consultivo desempenha funes de carcter juridico. o nico rgo consultivo central de competncia alargada a todos os ramos da administrao pblica, cingindo-se no entanto a apenas aspectos juridicos. Neste momento no h portanto nenhum rgo consultivo de natureza genrica. Na opinio do prof. Freitas do Amaral, seria de grande utilidade criar uma instituio semelhante ao conselho de Estado francs (funo consultiva genrica e contenciosa), embora sem acumular as funes consultivas com as contenciosas ( que constitucionalmente devem ser entregues a tribunais). O governo e a administrao s teriam a ganhar se nas decises a seu cargo pudessem contar com o parecer de um rgo prestigiado e capaz de analizar os problemas tendo em conta os interesses em jogo, mas numa ptica administrativa global. 62.4 Conselho econmico e social (art. 92 da CRP): um rgo de consulta no dominio

das politicas econmicas e sociais. As suas funes principais vm descritas na lei n 108/91 de 17 de Agosto e so funes consultivas e de concertao social ( concretiza-se numa forma de democracia participativa art. 2 CRP). 63. rgos de controlo: 63.1 Tribunal de contas (art. 114 e 133 aline m da CRP): funciona junto do mnistrio das finanas, embora no na dependncia do ministro das finanas. um tribunal autnomo, no fazendo parte de nenhuma hierarquia. Funes : dar parecer anualmente sobre a conta geral do Estado (funo consultiva); fiscalizar a legalidade das despesas pblicas (funo fiscalizadora art. 46 da lei 98/97 de 26 de Agosto); julgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a responsabilidade de dirigentes e funcionrios por infraces financeiras (funo jurisdicional art. 5 e 55 da lei 98/97); e assegurar a fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros oriundos das comunidades europeias. Assim o tribunal actua numa dupla prespectiva de legalidade administrativa e regularidade financeira. Na opinio do prof. Freitas do Amaral, a importncia do TC desvalorizada, sendo que a sua valorizao e prestigio constituem pontos essenciais de uma reforma administrativa. 63.2 Inspeco geral de finanas: pertence ao ministrio das finanas e da administrao pblica, tendo natureza inspectiva. Este rgo inspecciona, em nome do governo, a actividade financeira dos diferentes servios e organismos do Estado, bem como das demais entidades pblicas. Cabe-lhe assim a fiscalizao administrativa de todos os servios de finanas e cofres pblicos, assim como a fiscalizao de certas instituies particulares de utilidae pblica e o cumprimento das obrigaes tributrias. 63.3 Inspeco geral da administrao do territrio: fiscaliza a actividade do poder local a fim de velar pelo cumprimento da lei. As actividades desta inspeco geral tm sobretudo aspectos juridicos, administrativos e disciplinares da actuao da administrao local. 63.4 Inspeco geral da administrao pblica: a sua aco exerce-se nos dominios dos recursos humanos e da modernizao de estruturas e simplificao de procedimentos, com o objectivo de garantir o respeito da legalidade e das regras de boa gesto. 64. rgos independentes (art. 267 n3 CRP): no devem obedincia a ningum no desempenho das suas funes administrativas. So em regra eleitos por maioria qualificada (2/3); os individuos nomeados pelo poder executivo para estes rgos no representam o governo, nem esto sujeitos s instrues deste; os titulares destes rgos no podem ser responsabilizados pelo facto de emitirem opinies contrrias a quaisquer directivas exteriores; estes rgos no podem ser dissolvidos; as suas tomadas de deciso so pblicas; e os pareceres, recomendaes ou directivas so geralmente vinculativos . Exemplos destes rgos so a alta autoridade para a comunicao social e a comisso nacional de eleies.

Administrao perifrica
65. Administrao perifrica: conjunto de rgos e servios de pessoas colectivas pblicas que dispem de cmpetncia limitada a uma rea territorial restrita e funcionam sob a direco dos correspondentes rgos centrais. um conjunto de rgos e servios quer locais , quer externos, que pertencem ao Estado ou a pessoas colectivas pblicas, cuja competncia limitada em funo do territrio, funcionando sempre na dependncia hierrquica dos rgos centrais. 66. Governador civil: o principal rgo da administrao local do Estado, livremente nomeado e exonerado pelo governo em conselho de ministros, sob proposta da administrao interna de quem depende hierrquica e organicamente. o magistrado administrativo que representa o governo na circunscrio distrital. Esta figura uma criao napolenica oriunda de Frana ( prfet). Esta figura encontra-se regulado no art. 291 n3 da CRP e artigos 4 e seguintes do DL 252/92, enunciando como principais funes a representao do governo, a tutela administrativa e a defesa da ordem pblica. Em situaes excepcionais de urgncia, o governador civil, como rgo do estado que poder substituir-se a qualquer rgo da pessoa colectiva do Estado, a chamada tutela

substitutiva (art. 242 n1; 169; e 229 da CRP).

Administrao estadual indirecta


66. Administrao estadual indirecta: uma actividade administrativa do Estado realizada para a prossecuo dos fins deste, por entidades pblicas dotadas de personalidade juridica prpria e de autonomia administrativa e/ou financeira. Existe em resultado do constante alargamento e da complexificao das funes do Estado e da vida administrativa, que leva a que a realizao dos fins do Estado por forma directa e integrada , em certos casos, inconveniente. Caracteristicas: actividade que se destina realizao de fins do Estado (realizao de funes que so tarefas do Estado que este transfere para outras entidades - devoluo de poderes); actividade exercida no interesse do Estado, mas desempenhada pelas entidades em nome prprio; o Estado tem sobre estas entidade considerveis poderes de interveno (podendo nomear e demitir os dirigentes, dar instrues e directivas, fiscalizar e controlar a forma como a actividade desempenhada); sujeio aos poderes de superintendncia e de tutela do governo (Art. 199 alinea d) da CRP). Caracteristicas orgnicas: entidades pblicas com personalidade juridica prpria; a deciso de criar estas entidades cabe ao Estado (art. 8 e 10 da LQIP); o financiamento destas entidades cabe ao Estado no seu todo ou em parte; estas entidades tm autonomia administrativa e financeira. 67. Instituto pblico: uma pessoa colectiva pblica (art. 3 n3 e art. 4 n1 da LQIP), dotada de personalidade juridica (art. 3 n1 da LQIP), de tipo institucional (art. 8 da LQIP), as funes desempenhadas pelos institutos pblicos ho-de ser actividade de carcter no empresarial (art. 3 n3 da LQIP), funes estas pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica que so delegadas aos institutos. Regime juridico: lei n 3/2004 de 15 de Janeiro (lei quadro dos institutos pblicos). 67.1. Servios personalizados: so os servios pblicos de carcter administrativo a que a lei atribui personalidade juridica e autonomia administrativa e financeira (art. 3 n1 e 2 da LQIP), para poderem funcionar como se fossem verdadeiras instituies independentes (no o so, todavia, estes servios so departamentos tipo direco geral). Exemplo: laboratrio nacional de engenharia civil. No grupo de servios personalizados, h ainda um sub-grupo, que corresponde aos organismos de coordenao econmica . Estes so servios personalizados do Estado que se destinam a regular o exercicio de certas actividades econmicas importantes na vida do pas (ex: instituto do vinho do porto). 67.2. Fundaes pblicas: uma fundao que reveste a natureza de pessoa colectiva pblica (art. 3 n1 e 2 da LQIP). So patrimnios afectos prossecuo de fins pblicos especiais (art. 51 n 1 e 2 da LQIP). Ex: as Caixas de previdncia. 67.3. Estabelecimentos pblicos: so institutos pblicos de carcter cultural ou social, organizados como servios abertos ao pblico e destinados a efectuar prestaes individuais generalidade dos cidados que dela caream. Ex: As Universidades pblicas tm carcter cultural, esto organizadas como servios abertos ao pblico e destinam-se a prestaes individuais, ou seja, ao ensino aos estudantes. 68. Empresas pblicas: Histria: at ao 25 de Abril de 1974 as empresas pblicas eram poucas e vinham do passado setecentista. Com a revoluo muitas empresas privadas foram nacionalizadas e converteram-se em empresas pblicas. Com a entrada de Portugal na CEE em 1986 privatizaram-se muitas empresas e aplicaram-se na ordem interna as directivas comunitrias e dos mecanismos de defesa da concorrncia. Conceito: (DL 558/99 artigos 3 e 23) A empresa pblica uma empresa em sentido econmico e o seu carcter pblico advm do facto de a maioria do capital pertencer a entidades pblicas e/ou da titularidade por tais entidades de direitos especiais de controlo. So unidades produtivas que tm por finalidade institucional e a obrigao legal de dar lucro. Este lucro pblico pode ser

aplicado no autofinanciamento da prpria empresa ou redistribuido ao Estado dos contributos que ele tenha dado inicialmente, ou noutra qualquer finalidade determinada por lei (DL n 75-A/77 de 28 de fevereiro art. 1). A empresa pblica pode ter uma maioria de capitais pblicos ou, em alternativa, se o Estado ou outras entidade pblicas no detiverem a maioria do capital, possuiro direitos especiais de controlo (DL 558/99, art. 3 n1). Basta que um destes aspectos exista para que a empresa seja considerada, por lei, como empresa pblica. No final, o trao caracteristico da empresa pblica a sujeio legal ou estatutria da empresa ao controlo da administrao pblica. Motivos de criao: para ocupar posies-chave na economia; como instrumento de reforma da administrao pblica, para conseguir maior rendimento da mquina administrativa ; como punio politica (ex: Na Frana ps segunda guerra mundial a Renault foi nacionalizada por ter colaborado com os alemes); execuo de um programa ideolgico (ex: Em Portugal aps 11 de Maro de 1975); necessidade de um monoplio por se considerar que certos sectores de actividade econmica devem ser desenvolvidos em regime de monopolio e que no se justifica que este esteja em mos de particulares (ex: caso da CP- transportes rodovirios); e ainda por outros motivos como a vontade de incentivar o desenvolvimento de certa regio ou o desejo de prestar um servio pblico de bens em condies especialmente favorveis. Principio da dupla misso das empresas pblicas: (art. 4 do DL 558/99 ) contribuir para o equilibrio econmico-financeiro do sector pblico e contribuir para a obteno de nveis adequados de satisfao das necessidades colectivas. O art. 8 do DL 558/99 afirma que as empresas pblicas esto sujeitas s regras gerais da concorrncia. Estas regras gerais podem ,a ttulo excepcional, ser objecto de regimes derrogatrios especiais ( DL 558/99 art. 9). Personalidade e autonomia: o artigo 25 n2 do DL 558/99 reconhece s empresas pblicas capacidade juridica, sendo que o n1 do mesmo artigo reconhece-lhe autonomia patrimonial. Quanto sua designao , as empresas que revistam a forma juridica privada sero denominadas de sociedade (as) e se revestirem forma juridica pblica sero entidades pblicas empresariais (art. 24 n2 DL 558/99). Criao e extino: (DL 558/99) a criao de empresas pblicas que revistam a forma de sociedade feita nos termos da lei comercial (art. 3 n1), ao passo que a criao das entidades pblicas empresariais feita por decreto-lei (art, 24 n1). A extino das empresas pblicas ou se faz nos termos da lei comercial para as sociedades ou ento, no caso das entidade publicas empresariais, faz-se mediante decreto lei (art. 34 n1). rgos: s sociedades aplicam-se as regras prprias do cdigo das sociedades comerciais e s entidades pblicas empresariais aplica-se tambm o mesmo cdigo, por remisso do artigo 27 n1 do DL 558/99. A designao dos administradores feita po deliberao do conselho de ministros (art.15 n4). Superintendncia e tutela do governo (art. 11 do DL 558/99). Sobre as empresas pblicas sob forma privada (sociedades): art. 10 n1;11;12;13. Sobre as empresas pblicas sob forma pblica (entidades pblicas empresariais ): art. 29 n1; art. 11; art. 29 n2 alinea a), b), c)). Principio da gesto privada (art. 7 n1 do DL 558/9 ): as empresas pblicas, de um modo geral, esto sujeitas ao direito privado. A actividade que desenvolvem de gesto privada. Se o Estado atravs de empresas pblicas fosse participar directamente no exercicio das actividades econmicas aplicando a este exercicio os mtodos burocrticos das reparties pblicas, depararia com dificuldades intransponiveis. Assim o Estado s pode dedicar-se com xito ao exercicio de actividades econmicas produtivas se for autorizado por lei a utilizar instrumentos e tcnicas somente disponiveis no sector privada e que caracterizam a gesto privada. o que se passa com a banca e a titulo de exemplo, a caixa geral de depsitos. As excepes a esta regra encontram-se no art. 14 do DL 558/9, acrescentando que a gesto pblica s pode ser estabelecida em situaes excepcionais e na medida do estritamente necessrio prossecuo do interesse pblico.

Administrao autnoma
69. Conceito: aquela que prossegue interesses pblicos prprios de pessoas que a constituem

e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou a superintendncia do governo. um fenmeno de auto-administrao, pois so os seus prprios rgos que definem com independncia a orientao das suas actividades. Esta se administra a si prpria e no deve obedincia a ordens ou instrues do governo, pois o nico poder que o governo pode exercer sobre a administrao autnoma o poder de tutela (art. 199 n4 alinea d; art. 299; art. 242 da CRP). 70. Entidades incumbidas da administrao autnoma: associaes pblicas; autarquias locais; regies autnomas dos Aores e Madeira. Associaes pblicas: Conceito: uma pessoa colectiva constituida pelo agrupamento de vrias pessoas singulares ou colectivas que no tenham por fim o lucro econmico dos associados, destinadas a assegurar a prossecuo de interesses pblicos pertencentes ao grupos de pessoas que se organizam com esse fim. Tm interesses e fins prprios e por isso gerem os seus destinos, bens, pessoal e finanas sem estarem sujeitos a directivas exteriores (art. 157 e 167 do CC). Ainda que desenvolvam uma actividade econmica relevante, as associaes pblicas nunca tm por fim ltimo a obteno de lucro. Espcies: associaes de entidades pblicas (ex: associao de freguesias, comunidades intermunicipais, reas metropolitanas); associaes pblicas de entidades privadas (ex: ordens profissionais e cmaras profissionais); associaes pblicas de carcter misto . Regime legal: as associaes pblicas so matria de reserva relativa de competncia da AR (art. 165 n1 alinea s da CRP); as associaes pblicas podem ser submetidas por lei a poderes de tutela a exercer pelo governo (art. 199 alinea d da CRP); as freguesias podem constituir associaes para administrao de interesses comuns (art. 247 CRP); os municipios podem constituir associaes e federaes para administrao de interesses comuns ( 253 CRP); as associaes pblicas surge, como uma das formas de concretizao dos principios da desburocratizao (art. 267 n1 CRP); no art. 267 n4 da CRP impem-se os limites criao e funcionamento das associaes pblicas. Autarquias locais: Conceito (art. 235 n2): so pessoas colectivas pblicas de populao e territrio, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscries do territrio e que asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos prprios, representativos dos seus habitantes. O territrio o elemento de maior importncia neste conceito, pois constitui a circunscrio administrativa e desempenha a funo de identificar a autarquia, definir a populao respectiva e delimitar as atribuies e competcias da autarquia e dos seus rgos em funo do lugar. em funo do agregado populacional que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia, constituindo o substrato humano. Os interesses comuns das populaes servem de fundamento existncia das autarquias. Descentralizao e auto-administrao: a existncia de autarquias locais e reconhecimento da sua autonomua traduzem-se no conceito juridico-politico de descentralizao. Assim sendo, as tarefas da administrao pblica no so apenas desempenhadas pelo Estado, mas por vrias pessoas colectivas diferentes. Poder local: s h poder local quando as autarquias locais so verdadeiramente autnomas e tm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira. Na opinio de Freitas do Amaral, em Portugal, o poder local no uma situao adquirida, mas um objectivo a atingir. Principio da autonomia local: comporta um dominio reservado interveno exclusiva das autarquias; abrangendo uma ideia de participao e exigindo poderes decisrios independentes e o direito de recusar solues impostas unilateralmente pelo poder central. Espcies de autarquias locais: municipio; distrito; freguesia; e prev-se, no futuro, a criao de uma nova autarquia supramunicipal chamada regio.

Regime juridico: Constituio: art. 237 (descentralizao); art. 238 n1 (patrimnio e finanas locais); art. 238 n2 (correco de desigualdades); art. 240 n 1 e 2 (rgos dirigentes); art. 240 n3 (referendo local); art. 241 (poder regulamentar); art. 242 (tutela administrativa); art. 243 n1 ( pessoal); art. 243 n3 (apoio do estado). Estatuto juridico dos dirigentes autrquicos : lei n 29/87, de 30 de junho. Herldica autrquica: lei 53/91 de 7 de Agosto. 1. Freguesia: Conceito: uma pessoa colectiva territorial, dotada de rgos representativos, que visa a prossecuo de interesses prprios da populao na respectiva circunscrio (art. 3 da LAL). Fundamento: a constituio, no seu art. 267 n1, impe que a administrao pblica seja estruturada de modo a evitar a desburocratizao e aproximar os servioas das populaes. O principio da subsidariedade (art. 6 n1) diz que as competncias sejam exercidas pela entidade mais bem colocada em termos de percepo dos problemas e mais apta por fora dessa proximidade. Atribuies da freguesia: a consequncia prtica de um acto que extravase as atribuies do art. 14 do LQTACA a nulidade, de acordo com o art. 133 n2 alinea b) do CPA. As principais atribuies das freguesias so a realizao do recenseamento eleitoral e o desenrolar dos diversos processos eleitorais; ocupam-se da administrao dos seus bens ou dos bens sujeitos sua jurisdio. O art. 15 do LQTACA permite a delegao de funes pelos municipios nas freguesias. Por sua vez, as freguesias podem, por deliberao da respectiva assembleia, delegar tarefas administrativas, desde que no envolvam o exercicio de poderes de autoridade, nas organizaes de moradores (art. 248 da CRP e art. 18 da LAL). Assembleia de freguesia (art. 5 da LAL): as assembleias de freguesia reunem quatro vezes por ano (art. 13 da LAL) e as suas competncias vm reguladas no art. 17 da LAL. Junta de freguesia: o corpo administrativo da freguesia e constituida por um presidente e por um certo nmero de vogais. Reune ordinariamente uma vez por ms (art. 30 da LAL) e a sua competncia encontra-se disposta no art. 34 da LAL. A junta de freguesia pode exercer competncias delegadas pela cmara municipal (art. 37 e 66 da LAL; art. 13 n2 da LQTACA), devendo o acto de delegao ser objecto de ratificao pela assembleia municipal (art. 34 n5 alinea c) e art. 17 n2 alinea l) da LAL). O presidente da junta tem por sua vez competncias prprias enumeradas no art. 35 da LAL. Associaes de freguesias: so associaes para a administrao de interesses comuns (art. 253 da CRP). A lei reguladora das associaes de municipios a lei 175/99 de 21 de Setembro (LAF). De acordo com o art. 1 da LAF, as associaes de freguesias so pessoas colectivas de direito pblico, criados por duas ou mais freguesias geograficamente contiguas para a realizao de interesses comuns especificos. Os rgos das associaes de freguesias so, segundo o art. 7 da LAF a assembleia interfreguesias e o conselho de administrao. Organizaes de moradores (art. 263 e ss da CRP e art. 18 do LAL): so entidades de direito privado que agrupam o conjunto dos moradores de um bairro, de um loteamento urbano , de uma rua ou at de um s prdio com vista defesa e promoo dos interesses comuns aos residentes na respectiva rea. Segundo o art. 248 da CRP, elas no podem exercer quaisquer poderes de autoridade. 2. Municipio: Conceito: a autarquia local que visa a prossecuo de interesses prprios da populao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos por ela eleitos. Politicamente no municipio que se estrutura e pratica a democracia local. Economicamente, o conjunto da administrao municipal chama a si a responsabilidade por um nmero muito significativo de servios prestados a comunidade (art. 4 da LQTACA) Municipio no direito comparado: Municipio independente: o municipio concebido como uma sociedade natural formada de per si e brotando das necessidades locais da vida em comum. Por isso mesmo, o

municipio tido como realidade anterior ou exterior ao Estado, com poderes e direitos que as necessidades das populaes e os costumes gerados lhes atribuiram. Municipio independente: o municipio tido como uma agncia sucursal do Estado, por este criada. O municipio deste tipo assim uma simples circunscrio administrativa elevada por lei categoria de pessoa colectiva. Gozam de certos direitos e exercem certos poderes por benevolncia do poder central, que no entanto os limita e selecciona. Por principio, os rgos dirigentes no so eleitos, nem representativos, so magistrados administrativos representantes do poder central. Nenhum destes modelos existe hoje na sua forma pura. Os regimes democrticos tendem para o modelo independente, ao passo que os regimes autoritrios e totalitarios tendem para o modelo de municipio dependente. Nos regimes democrticos no h em rigor um regime independente porque a afirmao do estado soberano no consente o exercicio de um poder local independente , apenas permitindo a existncia de autonomia municipal. No h regimes dependentes, porque isto seria contraditrio com o principio democrtico. Regimes democrticos municipio autnomo: autonomia plena ( a lei define o nmero e os limites de cada municipio, traa o regime geral dos municipios e estabelece as relaes entre o estado e o municipio, mas dentro dos limites da lei, os municipios administram-se a si mesmos); autonomia semi-plena ( os municipios dispem de amplos poderes de deciso e de considerveis recursos financeiros, mas a sua actuao est submetida a vrias formas de controlo administrativo, designadamente a tutela administrativa de diversos ministrios); autonomia restrita ( para alm de controlos e da tutela, as atribuies e competncias prprias do municipio so em nmero insuficiente e os recursos financeiros ao seu dispr so escassos. A autonomia existe, mas o seu mbito de actuao restrito. A lei 159/99 de 14 de Setembro coloca-nos no sistema de autonomia semiplena, porm, o dfice de implementao das transferncias de atribuies do Estado para os municipios retm os municipios portugueses no sistema de autonomia restrita. Regimes no democrticos-municipio dependente: dependncia vertical ( poder de livre nomeao e dmisso dos principais rgos municipais pelo governo central, bem como numa vasta srie de controlos governamentais sobre as decises dos rgos do municipio. O municipio funciona como se fosse um rgo local do Estado ); dependncia horizontal (dependncia dos municipios em relao ao Estado monoplio da apresentao de candidaturas aos rgos municipais estabelecido em beneficio do partido nico . O municipio funciona como um instrumento da aco local do partido nico.). Criao, modificao e extino de municipios : as circunscries administrativas s por lei podem ser alteradas (art. 7 CA). O art. 167 alinea n) da CRP dispes que pertence reserva absoluta de lei formal o regime da criao, extino e modificao territorial das autarquias locais e que pertence reserva relativa de lei formal o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanas locais (art. 168 n1 alinea s). A lei n 11/82 de 2 de Junho disps que compete assembleia da rpublica legislar sobre a criao ou extino das autarquias locais e fixao dos limites da respectiva circunscrio territorial (art.1). Fronteiras, designao, categoria e simbolos dos municipios: atravs da delimitao do territrio das freguesias abrangidas em cada municipio que se fica a saber qual a delimitao do territrio do municipio. Se surgirem dvidas acerca da demarcao do territrio de uma freguesia ou de um municipio, entendemos que essa competncia pertence aos tribunais administrativos, se a assembleia da rpublica no decidir legislar sobre a matria. Classificao dos municipios: o art. 2 da lei 11/82 de 2 junho atribui assembleia da rpublica a competncia para legislar sobre a designao e a determinao da categoria das povoaes. A mesma lei estabelece as condies que as povoaes devero preencher para poderem ser elevadas s categorias de vila e de cidade (arts. 12 e 13). A principal classificao dos municipios em Portugal a classificao em concelhos urbanos e concelos rurais.

Atribuies municipais - o problema de jure condendo: no campo da economia assistimos a uma tendncia para centralizar responsabilidades no Estado e, dentro deste no governo. Por outro lado, desenha-se uma tendncia cada vez mais forte para a descentralizao administrativa, que resulta da prpria noo de democracia, da ideia de participao dos cidados na vida pblica e do principio da subsidariedade. A lei 159/99 de 14 de Setembro faz dos principio da subsidariedade uma trave-mestra e no art. 6 n1 alude-se ao compemento do imperativo da descentralizao. Transferncia de atribuies da administrao central para as autarquias atravs da lei 159/99: descentralizao democrtica da administrao pblica (art. 6 n1 CRP). A LQTACA proclama como objectivo geral a concretizao dos principios da descentralizao administrativa e da autonomia do poder local (art1). No plano das atribuies concorrentes, o exercicio em concreto das competncias que as realizem deve obedecer aos parmetros do principio da subsidariedade (art. 2 n2). Por outro lado, no plano das atribuies exclusivas, a LQTACA apela a uma cooperao entre o Estado e as autarquias. Problema de jure condito: Sistema da clausula geral: a lei define numa frmula sinttica e abstracta quais as atribuies do municipio, deixando a concretizao prtica administrativa e em caso de dvida aos tribunais. o sistema francs. Sistema da enumerao taxativa: a lei enuncia de forma expressa e detalhada todas e cada uma das atribuies dos municipios. o nosso actual sistema consagrado na lei 159/99 de 14 de Setembro. Este sistema no em rigor compativel com a ideia de descentralizao Sistema misto: a lei faz uma enumerao exemplificativa das principais atribuies, rematando e completando esse elenco com uma clausula geral. Em caso de conflito positivo de atribuies, a ultima palavra cabe aos tribunais administrativos (art. 42 n2 alinea a) do CPA). O elenco das atribuies do municipio est delineado de forma geral no art. 13 e artigos 16 e ss da LQTACA. Os rgos do municipio: o art. 235 n2 da CRP diz-nos que os rgos das autarquias locais so rgos representativos. No municipio rgo deliberativo a Assembleia municipal; so rgos executivos a cmara municipal e o presidente da cmara municipal. No art. 250 da CRP declara-se que so rgos representativos do municipio a assembleia municipal e a cmara municipal. Na opinio do prof. Freitas do Amaral, os rgos do municipio no actual direito portugus so a assembleia municipal, a cmara municipal e o presidente da cmara. 1. A assembleia municipal (art. 251 da CRP): em parte constituida por membros eleito e em parte constituido por membros por inerncia (presidentes das juntas de freguesia). Funcionamento (art. 49 LAL); competncia (art. 53 LAL). 2. Cmara municipal: o rgo colegial de tipo executivo a quem est atribuida a gesto permanente dos assuntos municipais. Composio (art. 57, 59, 58 LAL); competncia (art. 65, 53 n 6 alinea s); art. 64 n 6 alinea c; art. 66 LAL). 3. Presidente da cmara (art. 250 CRP): um rgo de vasta competncia executiva, competncia esta enunciada no at. 65 e 68 da LAL. Conselho municipal de educao: um rgo de mbito municipal com funes de natureza consultiva e de coordenao da politica educativa, criado pela lei 7/2003 de 15 de Janeiro, na sequncia de transferncia de competncias do Estado para as autarquias inscrita no art. 19 da LQTACA. Conselho municipal de segurana: um rgo de mbito municipal, com funes de natureza consultiva, criado pela lei 33/98 de 18 julho. Servios municipais: a preparao e a execuo das decises competem aos servios e os servios pertencentes aos municipios chamam-se servios municipais. So ento servios do municipio que, no dispondo de autonomia so directamente geridos pelos rgos principais do municipio. So servios municipais em sentido estrito, a secretaria da cmara; a tesouraria da cmara, etc. Os servios municpais so criados pela assembleia municipal sob proposta da cmara municipal (art. 53 n2 alinea n) e 64 n6 alinea a) da LAL). Servios municipalizados : so aqueles a que a lei permite conferir organizao autnoma adentro

da administrao municipal e cuja gesto entregue a um conselho de administrao privativo . Os serviis municipalizados so criados por deliberao da assembleia municipal, sob proposta da cmara municipal (art. 53 n2 alinea l) e 64 n6 alinea a) da LAL). Empresas pblicas municipais: todas as empresas gozam de personalidade juridica e so dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. A lei distingue ainda entre empresas pblicas, empresas de capitais pblicos; e empresas de capitais maioritariamente pblicos. Associaes de municipios: so agrupamentos de municipios para a realizao conjugada de interesses especificos comuns. As associaes que tm personalidade juridica constituem uma pessoa colectiva; as associaes sem personalidade juridica representam apenas uma modalidade de coordenao entre municipios. Referendo local: um instituto de dinamizao da democracia participativa (art. 2 da CRP). A possibilidade de efectuar consultas sobre assuntos relacionados com a vivncia diria das populaes locais. O referendo local regido pela lei n 4/2000 de 24 de Agosto. A organizao das cidades: h problemas de natureza politica, uma vez que as grandes cidades constituem uma certa ameaa ao poder central e por isso so submetidas a um regime mais apertado de controlo; e h problemas tcnicos de organizao, de eficincia, de rendimento da mquina administrativa. Organizao das reas metropolitanas:para alm da grande cidade h uma zona hurbana e as respectivas zonas suburbanas que em conjunto correspondem a uma rea metropolitana. O problema de organizao administrativa das reas metropolitanas tem trs tipos de solues: 1. sistema de anexao dos pequenos municipos suburbanos pelo municipio da grande cidade; 2. sistema da associao obrigatria de municipios. 3. Sistema da criao de uma autarquia supramunicipal que engloba a grande cidade e os municipios dos seus arredores. A lei 10/2003 (LAM) cria duas espcies de reas metropolitanas, as grande reas metropolitanas e as comunidades urbanas. reas metropolitanas: de acordo com o art. 1 n2 da LAM, a rea metropolitana uma pessoa colectiva pblica de natureza associativa e de mbito territorial, destinada a prosseguir fins de carcter geral de um grupo de municipios com conexo territorial, passando a revestir duas formas, a grande rea metropolitana (GAM) e a comunidade urbana (ComUrb). O que une estas duas figura a ideia de continuidade territorial (art. 3 n1) e o que as distingue o seu mbito territorial concreto. A LAM prev que a instituio de novas reas metropolitanas depende de voto favorvel (por maioria simples) das assembleias municipais dos municipios interessados, sob proposta das cmaras respectivas (Art. 4 n1). Impe-se a permanncia dos municipios delas integrantes por um periodo de 5 anos (art. 5 n1). O principio da exclusividade impede que um determinado municipio de integrar mais do que uma rea metropolitana (art. 4 n6 da LAM). Comunidades intermunicipais de fins gerais: uma pessoa colectiva de direito pblico, constituida por municipios ligados entre si por um nexo territorial. Neste momento existem na nossa ordem juridica trs modalidades de cooperao internupcial. So elas a grande rea metropolitana (pessoa colectiva de direito pblico constituida por um minimo de 9 municipios ligados entre si por um nexo de continuidade territorial); a comunidade urbana ( pessoa colectiva de direito pblico constituida por um minimo de 3 municipios ligados entre si por um nexo territorial); comunidade intermunicipal de fins gerais ( pessoa colectiva de direito pblico contituida por um minimo de 2 municipios com qualquer nmero de habitantes, ligados entre si por um nexo territorial no forosamente contiguos). 4. Regio: A regio ainda no existe no nosso pas e nunca existiu, embora se lhe possa encontrar um antepassado na provincia. Existe uma tendncia permanente para organizar o espao nacional em meia dxia ou numa dzia de grandes unidades supramunicipais. Por outro lado nota-se uma progressiva estabilizao da diviso do territrio e uma alternancia entre a autarquia provincial e

autarquia distrital. A provincia aparece como uma comunidade de carcter autnomo e de feio economico-social; o distrito aparece mais como uma autarquia de carcter politico e administrativo, imposta por revoluo ou reforma administrativa e muito controlada pelo governo. A provincia surge como uma emanao espontnea dos municipios, federados para efeitos de desenvolvimento econmico social; e o distrito um prolongamento do poder central. Problema do distrito: O art. 236 da CRP omite da listagem de autarquias locais os distritos . O art. 291 nem sequer se refere entidade juridica distrito, mas apenas diviso distrital , nem a constituio nem a lei prevem um corpo administrativo para gerir os assuntos distritais. Tudo aponta no sentido de que o distrito voltou a perder personalidade e autonomia, tendo sido riscado do mapa das autarquias locais. A regio como autarquia local: as regies so autarquias locais supramunicipais que visam a prossecuo daqueles interesses prprios das respectivas populaes que a lei considere serem mais bem geridos em reas intermdias entre o escalo nacional e o escalo municipal. No art. 1 da lei quadro das regies administrativas (LQRA), a lei 56/91 de 13 de Agosto, as regies devem prosseguir os interesses prprios das respectivas populaes como factor de coeso nacional. Os interesses das populaes que incumbe regio prosseguir ho-de ser aqueles interesses que a lei consideres, em cada momento que sero mais bem geridos em reas intermdias. Os artigos 257 e 258 da CRP ; art. 17 da LQRA so atribuies das regies. rgos das regies: segundo a constituio (art. 259) a regio tem dois rgos representativos, a assembleia regional (art. 260) e a junta regional (art. 260). As competncias especificas da assembleia regional e da junta regional vm indicadas nos artigos 25 e 31 da LQRA. Governador civil regional: o art. 262 da CRP diz que junto da regio haver um representante do governo nomeado em conselho de ministros. O art. 40 da LQRA chama-lhe governador civil regional e simultneamente magistrado administrativo e autoridade policial (art. 41). Regies continentais Regies autnomas insulares So autarquias locais So regies politico-administrativas Regulam-se pelo direito administrativo Estadual Regulam-se por estatutos politicoadministrativos elaborados por elas Tm apenas poderes administrativos Apenas intervm na elaborao do plano regional Tm rgos administrativos e o seu executivo uma junta regional Dissoluo dos rgos regionais pelos tribunais Tm poderes administrativos, mas tambm legislativos e politicos. Elaboram elas prprias o plano econmico regional Tm rgos de governo prprios. Dissoluo dos rgo regionais pelo Presidente da rpublica.

Junto das regies continentaus h um Nas regies autnomas insulares h um representante do governo nomeado em conselho representante da rpublica. de ministros Em suma podemos dizer que as regies administrativas continentais so entidades administrativas que exercem funes de auto-administrao, enquanto que as regies autnomas insulares so entidades politicas que exercem funes de autogoverno.

Administrao regional autnoma


Conceito: as regies autnomas so pessoas colectivas de direito pblico luz do artigo 6 da CRP. O art. 225 da CRP estabelece os fundamento, os fins e os limites ltimos da autonomia politicoadministrativa dos Aores e da Madeira. O regionalismo total quando todo o territrio estadual est dividido em regies, comunidades ou provincias autnomas como sucede com Espanha, e parcial quando apenas um ou algumas

parcelas do territrio nacional gozam de um estatuto autonmico, normalmente motivado pela descontinuidade territorial. O regionalismo homogneo se as regies autnomas de um Estado beneficiarem de um estatuto juridico-politico semelhante, sendo heterogneo se existirem diferenas significativas de estatuto. Nos termos do art. 6 e 225 da CRP, Portugal um Estado unitrio regional, mas parcial e homogneo, pois compreende apenas duas regies autnomas. Cada uma das regies autnomas dotada por fora da constituio de um estatuto politico-administrativo especifico. As regies autnomas so ainda dotadas de rgos de governo prprio e estes mesmos rgos possuem amplos poderes administrativos e politico-legislativos destinados a prosseguir o desenvolvimento econmico, social e cultural das regies. Sistema de governo regional: as regies autnomas dos Aores e da Madeira so dotadas pela constituio de rgos de governo, sendo eles a assembleia legislativa e o governo regional (art. 231). A estes dois rgos acresce um terceiro, que no tido pela constituio com rgo prprio, que o representante da rpublica (art. 230). A assembleia legislativa eleita por sufrgio universal, directo e secreto dos cidados residentes no arquiplago e de acordo com o principio da representao proporcional. O presidente da rpublica marca a data da eleio dos deputados, podendo tambm dissolv-las livremente, respeitados os limites fixados no art. 172 e 133 alinea b) e j) da CRP). Ao Representante da rpublica cabe nomear o presidente do governo regional, de acordo com os resultados eleitorais e nomear os restantes membros do governo regional. Uma vez formado o governo, toma posse perante a assembleia legislativa (art. 231 n4 e 5). O governo regional politicamente responsvel perante a assembleia legislativa. O governo regional tem de responder s questes que lhe forem colocadas pelos deputados regionais, sujeitar-se nos termos regimentais a interpelaes e a inquritos parlamentares, etc. A manuteno em funes do governo regional depende apenas da assembleia legislativa, que dispe de amplos poderes de fiscalizao da sua actividade. Indirectamente, a subsistncia do governo regional depende tambm do presidente da rpublica, uma vez que o exercicio do poder de dissoluo da assembleia da assembleia legislativa implica a realizao de novas eleies e a substituio do executivo regional. Representante da rpublica: o ministro da rpublica possuia um estatuto juridico-constitucional hibrido. Por um lado era simultneamente um rgo desconcentrado da pessoa colectiva Estado, representando este na regio; e um rgo integrante do sistema de governo regional, onde desempenhava funes de regulao politica. Por outro lado tratava-se de um rgo que desempenhava tanto a funo politica como a administrativa. Com a reviso constitucional de 1997 iniciou-se um processo de redefinio do perfil institucional do ministro da rpublica, destinado a eliminar as suas competncias administrativas e a aproxim-lo da esfera de competncia do presidente da rpublica, em detrimento do governo. Este processo depurativo da figura em causa viria a ser concluido com a reviso constitucional de 2004 que criou a nova figura do representante da rpublica. Este novo rgo passou a ser livremente nomeado peo Presidente da Rpublica e no dispe j de quaisquer competncias de natureza administrativa, desenvolvendo a sua actividade exclusivamente no mbito da funo politica do Estado. Assembleia Legislativa: so rgos eleitos por sufrgio universal, directo e secreto por um periodo de quatro anos. Os direitos e deveres dos deputados regionais encontram-se definidos, por fora do n6 do art. 231 da constituio nos estatutos politico-administrativos. As assembleias legislativas possuem uma competncia de natureza administrativa que resulta da conjugao da primeira parte da alinea d) do n1 do artigo 227 com o n1 do artigo 232 da CRP. Nos Aores e na Madeira o exercicio da funo legislativa atributo exclusivo dos parlamentos regionais, mas a funo administrativa partilhada entre a assembleia legislativa e o executivo regional. O art. 232 da CRP identifica as competncias reservadas s assembleias regionais, estas competncias so divididas em politicas, legislativas, fiscalizao e regulamentares. Os actos das assembleias por meio das quais estas exercem as suas competncias regulamentares revestem a forma legal de decreto legislativo regional, fazendo com que

aparentemente no exista competncia regulamentar. O prof. Freitas do Amaral considera esta prtica inconstitucional em face do n6 do art. 112 da CRP, segundo o qual nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos. Governo Regional: o rgo executivo de conduo da politica regional e o ro superior da administrao pblica regional. Aps as eleies, o representante da rpublica ouve os partidos representados na assembleia regional e nomeia o presidente do governo regional e sobre proposta deste nomeia os restantes membros do governo. Uma vez completada a sua formao, o governo comparce perante a assembleia regional para tomar posse, mas no comea logo a governar, tendo de apresentar o seu programa governamental assembleia regional e depois de este ser debatido e apreciado o governo entra em funes, at l o governo exerce funes de gesto corrente dos assuntos pblicos. Uma vez em funes, o governo regional politicamente resoinsvel perante a assembleia regional. O art. 231 n6 da CRP diz que da exclusiva competncia do governo regional a matria respeitante sua prpria organizao e funcionamento. Tal corresponde manifestao de um principio geral de auto-organizao dos rgos complexos e dos rgos colegiais. Em consequncia, e considerando que o executivo regional no tem competncia legislativa, a lei orgnia do governo regional no uma lei, mas antes um decreto regulamentar regional, ficando assim sujeitos assinatura do representante da Rpublicaq, sempre que tal seja exigido. Competncias: os poderes das regies autnomas so elencadas no art. 227 n1 da CRP. Cabe ao governo regional exercer o poder de direco sobre os servios da sua administrao directa,superintender ou tutelar as entidades da sua administrao indirecta e exercer, nos termos do art. 242 da CRP um poder de tutela de legalidade sobre as autarquias locais. O poder executivo do governo regional: compete aos governos regionais aplicar toda a legislao emanada pelas assembeias legislativas das suas regies; compete tambm aos governos regionais aplicar nos respectivos territrios insulares uma boa parte da legislao emanada do rgo de soberania, mas s no mbito das competncias dos rgos regionais. Quanto execuo de normas legais constantes de leis ou decretos-leis, considera-se, na falta de especificao do legislador nacional, a competncia pertence aos rgos e servios das administraes regionais autnomas. A chamada reserva do governo da rpublica abarcaria matrias de defesa nacional, administrao judicial e penitenciria, dos servios de registos e notariado, etc. Nesta reserva, o legislador nacional no pode remeter para os governos e administraes regionais o encargo de aplicar nos Aores e na Madeira certos diplomas legais emanados dos rgos de soberania. Relaes entre o Estado e as regies autnomas: as regies autnomas no integram a noo estrita de administrao autnoma (art. 229 n4 da CRP). O legislador nacional reserva ao governo da rpublica a titularidade das competncias de execuo, mas delega o seu exercicio nos governos regionais. Mas isto tem implicaes, pois o governo da rpublica, enquanto rgo delegante, pode fiscalizar a forma como os rgos delegados fazem uso das competncias que lhe foram confiadas, podendo tambm revogar a delegao e reassumir as competncias de que titular.

Instituies particulares de interesse pblico


Conceito: categorias de entidades privadas que pela actividade a que se dedicam no podem deixar de ser consideradas na optica do interesse geral. So pois entidades privadas mas que prosseguem fins de interesse pblico. O regime juridico dessas entidades um misto de direito administrativo e de direito privado. Este fenmeno ocorre por trs motivos: 1. A administrao pblica que, no podendo arcar com todas as tarefas que necessrio desenvolver em prol da colectividade, faz apelo aos particulares e encarrega empresas privadas para desempenharem a funo administrativa ( exercicio privado de funes pblicas): 2. A lei considera que um certo nmero de colectividades privadas so de tal forma relevantes no plano do interesse colectivo que, sem ir ao ponto de as nacionalizar, decide submet-las a uma fiscalizao permanente ( Controlo pblico de actividades privadas);

3. A lei admite que em determinadas reas de actividade sejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se dedicarem unicamente prossecuo de tarefas de interesse geral numa base voluntria e altruista, realizadas em simultneo com a realizao de actividades idnticas pela administrao pblica (coexistncia colaborante entre actividades pblicas e privadas). Espcies: as sociedades de interesse colectivo; as pessoas colectivas de mera utilidade pblica; as instituies particulares de solidariedade social; as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa.

Sociedades de interesse colectivo


Conceito: empresas privadas, de fim lucrativo que por exercerem poderes pblicos ou estarem submetidas a uma fiscalizao especial da administrao pblica, ficam sujeitas a um regime juridico especifico traado pelo direito administrativo. Espcies: 1. Sociedades concessionrias de servios pblicos; 2. Empresas que exeram actividades em regime de exclisividade; 3. Empresas que exeram actividades consideradas por lei de interesse colectivo; 4. Sociedades de economia mista; 5. Empresas geridas por trabalhadores; 6. Empresas em situao econmica dificil; 7. Sociedades participadas pelo sector pblico; 8. Ex- empresas pblicas reprivatizadas. Regime juridico: um regime duplo em parte constituido por privilgios especiais e em parte por deveres ou sujeies especiais. Privilgios especiais: isenes fiscais; direito de requerer ao Estado a expropriao por utilidade pblica de terrenos; possibilidade de beneficiar do regime juridico de empreitadas de obras pblicas. Deveres especiais: os corpos gerentes destas empresas podem encontrar-se sujeitos a incompatibilidades e limitaes de remunerao estabelecidas pela lei; se se tratar de empresas participadas pelo sector pblico, ficam sujeitas dupla misso do SEE; o funcionamento destas empresas submetido fiscalizao dos delegados do governo (representante do Estado que fiscaliza a actividade das empresas em nome do Estado). Natureza juridica: em principio as pessoas colectivas privadas no fazem parte da administrao pblica, mas quando estas entidades ficam sujeitas a um regime de direito administrativo surge a questo se fazem parte da administrao pblica. Existem duas teses a este respeito: 1. Tese clssica: estas entidades, porque so entidades privadas, no fazem parte da administrao pblica, sendo apenas colaboradoras desta. 2. Defendida por Marques Guedes: tais entidades, pelo facto de exercerem funes pblicas tornam-se rgos indirectos da administrao. Na viso do prof. Freitas do Amaral, a tese clssica a correcta, isto porque o art. 82 n3 da CRP inclui as pessoas colectivas privadas no sector privado, e como as sociedades colectivas privadas de interesse pblico so efectivamente pessoas colectivas privadas e no pblicas, no podem por definio fazer parte da administrao pblica.

Pessoas colectivas de utilidade pblica


Conceito: so as associaes e fundaes de direito privado que prossigam fins no lucrativos de interesse geral, cooperando com a administrao em termos que merecem da parte desta a declarao de utilidade publica. Nem todas as pessoas colectivas privadas de fim no lucrativo merecem a qualificao de utilidade pblica, s se integrando nesta categoria as que como tais forem declaradas pela administrao pblica. Do ponto de vista juridico, as pessoas colectivas de utilidade pblica assumem sempre a form de associaes ou fundaes. D.L. 460/77 de 7 de Novembro (art. 1 n1).

Espcies: 1. Pessoas colectivas de mera utilidade pblica: todas as pessoas colectivas de utilidade pblica que no sejam instituies particulares de solidariedade social nem pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa. H uma interveno minima da administrao pblica. 2. Instituies particulares de solidariedade social: so as que se constituem para dar expresso organizada ao dever moral de solidariedade e de justia entre os individuos. H uma interveno intermdia da administrao pblica. O seu regime tambm consta do DL 119/83 de 25 Fevereiro. 3. Pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa: so as que no sendo instituies particulares de solidariedade social prossigam algum dos fins previstos no art. 416 do CA (ex: associaes humanitrias). H uma interveno mxima da administrao pblica. Regime juridico: 1. No podem fazer discriminaes art. 13 n2 da CRP e art. 2 n1 alinea a) do DL 460/77; 2. Tm de actuar com conscincia da sua utilidade pblica, aceitando cooperar com a administrao pblica - art. 2 n1 alinea b) do DL 460/77; 3. So referenciadas num registo especial no ministrio da justia art. 8 do DL 460/77; 4. Gozam de isenes fiscais art. 9 do DL 460/77; 5. Beneficiam de iseno de taxas de televiso e rdio art. 10 alinea a), e) e f) do DL 460/77; 6. Dispem de tarifas reduzidas no consumo de energia elctrica e de gua art. 10 alinea b), c) , d) do DL 460/77; 7. Podem requerer a expropriao por utilidade pblica dos terrenos art. 11 do DL 460/77; 8. Tm de enviar anualmente presidncia do conselho o relatrio e contas do exercicio, prestar administrao pblica quaisquer informaes solicitadas e colaborar com o Estado e as autarquias locais na realizao de actividades afins das suas art. 12 DL 460/77. Segundo o art. 4 do DL 460/77, as associaes ou fundaes que prossigam fins de benevolncia, humanitrios, de assistncia ou educao podem ser declaradas de utilidade pblica logo no momento da sua constituio. As restantes s podem ser declaradas de utilidade pblica aps cinco anos de efectivo e relevante funcionamento (art. 416 do CA). Natureza juridica: surge a questo se estas tm natureza privada ou pblica, pelo que existem duas teses que discutem o problema. 1. Tese tradicional: sustentada por Marcello Caetano que via nestas entidades pessoas colectivas de direito privado e regime administrativo. 2. Tese contrria: defendida por Afonso Queir que consideravas estas entidades pessoas colectivas de direito pblico integradas na administrao. Para Queir pouco importava se tais entidades tivessem criao privada ou pblica, pois a criao pblica no seria um trao essencial do regime, at porque alguns dos seus traos mais salientes eram de direito pblico. Teoria Geral da Organizao Administrativa

As Pessoas Colectivas Pblicas


Conceito: so entes colectivos criados por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos, dispondo de poderes polticos e estando submetidos a deveres pblicos. 1. Trata-se de entidades criadas por iniciativa pblica. O que significa que as pessoas colectivas pblicas nascem sempre de uma deciso pblica, tomada pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais autnomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas pblicas j existentes. 2. As pessoas colectivas pblicas so criadas para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas pblicas, diferentemente das

privadas, existem para prosseguir o interesse pblico e no quaisquer outros fins. 3. As pessoas colectivas pblicas so titulares, em nome prprio, de poderes e deveres pblicos. A referncia titularidade em nome prprio serve para distinguir as pessoas colectivas pblicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exerccio privado de funes pblicas: estas podem exercer poderes pblicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da Administrao Pblica, nunca em nome prprio. Espcies: a) O Estado - Pessoa colectiva de populao e territrio, ou de tipo territorial; b) Os institutos pblicos - pessoa colectiva de tipo institucional; c) As empresas pblicas - pessoa colectiva de tipo institucional ; d) As associaes pblicas - pessoa de tipo associativo; e) As autarquias locais - Pessoa colectiva de populao e territrio, ou de tipo territorial; f) As regies autnomas - Pessoa colectiva de populao e territrio, ou de tipo territorial. rgos: A estes cabe tomar decises em nome da pessoa colectiva (art. 2/2 CPA). A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes concepes: a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os rgos so instituies, e no indivduos. b) A segunda, que foi designadamente defendida entre ns por Afonso Queir e Marques Guedes, considera que os rgos so os indivduos, e no as instituies. Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa isto , na perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao Pblica evidente que os rgos tm de ser concebidos como instituies. Mas, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa isto , na perspectiva da Administrao a actuar, a tomar decises, nomeadamente a praticar actos - ento veremos que o que a interessa ao Direito o rgo como indivduo: quem decide, quem delibera, so os indivduos, no so centros institucionalizados de poderes funcionais. Para ns, os rgos da Administrao devem ser concebidos como instituies para efeitos de teoria da organizao administrativa, e como indivduos para efeitos de teoria da actividade administrativa. Classificao dos rgos: a) rgos singulares e colegiais: so rgos singulares aqueles que tm apenas um titular; so colegiais os rgos compostos por dois ou mais titulares. O rgo colegial na actualidade tem, no mnimo, trs titulares, e deve em regra ser composto por nmero mpar de membros. b) rgos centrais e locais: rgos centrais so aqueles que tm competncia sobre todo o territrio nacional; rgos locais so os que tm a sua competncia limitada a uma circunscrio administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do territrio nacional. c) rgos primrios, secundrios e vicrios: rgos primrios so aqueles que dispem de uma competncia prpria para decidir as matrias que lhes esto confiadas; rgos secundrios so os que apenas dispem de uma competncia delegada; e rgos vicrios so aqueles que s exercem competncia por substituio de outros rgos. d) rgos representativos e rgos no representativos: rgos representativos so aqueles cujos titulares so livremente designados por eleio. Os restantes so rgos no representativos. e) rgos activos, consultivos e de controle: rgos activos so aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las. rgos consultivos so aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres. rgos de controle so aqueles que tm por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos. f) rgos decisrios e executivo: os rgos activos, podem por sua vez classificar-se em decisrios e executivos. So rgos decisrios aqueles a quem compete tomar decises. So rgos executivos aqueles a quem compete executar tais decises, isto , p-las em prtica. Dentro dos rgos decisrios, costuma-se reservar-se a designao de rgos deliberativos aos que tenham

carcter geral. g) rgos permanentes e temporrios: so rgos permanentes aqueles que segundo a lei tm durao indefinida; so rgos temporrios os que so criados para actuar apenas durante um certo perodo. h) rgos simples e rgos complexos: os rgos simples so os rgos cuja a estrutura unitria, a saber, os rgos singulares e os rgos colegiais cujos os titulares s podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho. Os rgos complexos so aqueles cuja estrutura diferenciada, isto , aqueles que so constitudos por titulares que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual e so em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos. Dos rgos colegiais em especial: H no Cdigo do Procedimento Administrativo toda uma seco que se ocupa desta matria seco II do cap. I da Parte II, intitulada Dos rgos colegiais, que integra os arts. 14 a 28 do CPA. Principais regras em vigor no Direito portugus sobre a constituio e funcionamento dos rgos colegiais. a) Composio do rgo (art. 14/1 CPA) e sua composio; b) Reunies (arts. 16 e 17 CPA) e s sesses; c) Marcao e convocao das reunies (arts. 17 e 21 CPA) e ordem do dia (arts. 18 e 19 CPA); d) Deliberao e votao; e) Qurum da reunio (art. 22 CPA) e ao qurum da votao; f) Formas de votao (art. 24 CPA); g) Formao de maiorias (art. 25 CPA); h) Voto de qualidade (art. 26 CPA) e voto de desempate; i) Demisso, dissoluo e perda de mandato (art. 9 e 13 da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro). Atribuies e competncia: os fins das pessoas colectivas pblicas chamam-se atribuies. Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas. Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos, os praticados apenas fora da competncia do rgo que os pratica so actos anulveis. Competncia em especial: sempre a lei que fixa a competncia dos rgos da Administrao Pblica (art. 29/1 CPA), o princpio da legalidade da competncia. Deste princpio decorrem alguns corolrios da maior importncia: 1) A competncia no se presume: isto quer dizer que s h competncia quando a lei inequivocamente a confere a um dado rgo. 2) A competncia imodificvel: nem a Administrao nem os particulares podem alterar o contedo ou a repartio da competncia estabelecidos por lei. 3) A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos administrativos no podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros rgos da Administrao ou para entidades privadas. Esta regra no obsta a que possa haver hipteses de transferncia do exerccio da competncia designadamente, a delegao de poderes e a concesso , nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (art. 29/1/2 CPA). Delimitao da competncia: 1) Em razo da matria; 2) Em razo da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua uma repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalterno, estamos perante uma delimitao da competncia em razo da hierarquia; 3) Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos centrais e rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos locais diferentes em funo das respectivas reas ou circunscries, uma delimitao da competncia em razo do territrio;

4) Em razo do tempo: em princpio, s h competncia administrativa em relao ao presente: a competncia no pode ser exercida nem em relao ao passado, nem em relao ao futuro. Um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao contra as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de incompetncia. Estes quatro critrios so cumulveis e todos tm de actuar em simultneo. Espcies de competncia: a) Quanto ao modo de atribuio da competncia: segundo este critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se que a competncia explcita quando a lei confere por forma clara e directa; pelo contrrio, implcita a competncia que apenas deduzida de outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito Pblico. b) Quando aos termos de exerccio da competncia: a competncia pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja ou no dependente de limitaes especficas impostas por lei ou ao abrigo da lei. c) Quanto substncia e efeitos da competncia: luz deste terceiro preceito, fala-se habitualmente em competncia dispositiva e em competncia revogatria. A competncia dispositiva o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma matria, pondo e dispondo acerca do assunto; a competncia revogatria o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente. d) Quanto titularidade dos poderes exercidos: se os poderes exercidos por um rgo da Administrao so poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua competncia uma competncia prpria; se, diferentemente, o rgo administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo o exerccio lhe foi transferido por delegao ou por concesso, dir-se- que essa uma competncia delegada ou uma competncia concedida. e) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence: quando a competncia pertence a um nico rgo, que a exerce sozinho, temos uma competncia singular; a competncia conjunta a que pertence simultaneamente os dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto nico. f) Quanto insero da competncia nas relaes inter-orgnicas: sob esta ptica, a competncia pode ser dependente ou independente, conforme o rgo seu titular esteja ou no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder de direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia dependente h a considerar os casos de competncia comum e de competncia prpria: diz-se que h competncia comum quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade manifestada; e h competncia prpria, pelo contrrio, quando o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente por lei ao rgo subalterno. Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a considerar trs sub-hipteses: - Competncia separada; - Competncia reservada; - Competncia exclusiva. g) Competncia objectiva e subjectiva: esta distino aparece feita no art. 112/8 da CRP. Conjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matrias. E competncia subjectiva uma expresso sem sentido, que pretende significar a indicao do rgo a quem dada uma certa competncia. Regras legais sobre a competncia: A competncia fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificaes de direito que ocorram posteriormente (art. 30/1/2 CPA). Quando o rgo competente em razo do territrio passar a ser outro, o processo deve ser-lhe remetido oficiosamente (n. 3). Se a deciso final de um procedimento depender de uma questo que seja da competncia de outro rgo administrativo ou dos Tribunais (questo prejudicial), deve o rgo competente suspender a sua actuao at que aqueles se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata

do assunto resultarem graves prejuzos (art. 31/1/2 CPA). Antes de qualquer deciso, o rgo administrativo deve certificar-se de que competente para conhecer da questo que vai decidir (art. 33/1 CPA): o auto-controle da competncia (art. 42 CPA). Quando o particular, por erro desculpvel e dentro do prazo legal, dirigir um requerimento a um rgo que se considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma das formas seguintes (art. 34/1 CPA): a) Se o rgo competente pertencer mesma pessoa colectiva incompetncia relativa , o requerimento ser-lhe- enviado oficiosamente (por iniciativa da prpria administrao), e disso se notificar o particular; b) Se o rgo considerado competente pertencer a outra pessoa colectiva incompetncia absoluta , o requerimento devolvido ao seu autor, acompanhado da indicao da entidade a quem se dever dirigir. H um prazo idntico ao inicial para apresentar o requerimento entidade competente (n. 2); c) Se o erro do particular for qualificado como indesculpvel, o requerimento no ser apreciado, nem oficiosamente remetido entidade competente, disto se notificando o particular no prazo mximo de 48 horas (n. 3 e 34/4 CPA). Conflitos de atribuies e competncia: diz-se que h um conflito positivo quando dois ou mais rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma competncia; e que h conflito negativo quando dois ou mais rgos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a competncia para decidir um dado caso concreto. Por outro lado, entende-se por conflito de competncia aquele que se traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder funcional; e por conflito de atribuies aquele em que a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico. O Cdigo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios gerais de soluo: Se envolvem rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos so resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os rgos em conflito (art. 42/2-a); Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo os conflitos sero resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque ele que constitucionalmente compete a coordenao inter-ministrial (art. 204/1-a CRP, art. 42/2-b CPA); se envolverem rgos do mesmo ministrio ou pessoas colectivas autnomas sujeitas ao poder de superintendncia do mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo respectivo Ministro (art. 42/2-c CPA); Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na mesma hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierrquica (art. 42/3 CPA). Est implcito no seu art. 43, que a Administrao Pblica deve dar preferncia resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial. A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas (art. 43 CPA): a) Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto , que esteja prejudicado pelo conflito; b) Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos rgos em conflito, logo que dele tenham conhecimento, quer pelo prprio rgos competente para a deciso, se for informado do conflito.

Servios Pblicos
Conceito:Os servios pblicos, so as organizaes humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta, sob a direco dos respectivos rgos.Os servios pblicos desenvolvem na sua actuao quer na fase preparatria da formao da vontade do rgo administrativo, quer na fase que se segue manifestao daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os servios pblicos so, pois, organizaes que levam a cabo as tarefas de preparao e execuo das decises dos rgos das

pessoas colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies dessas pessoas colectivas. Regime juridico: a) O servio releva sempre de uma pessoa colectiva pblica: qualquer servio pblico est sempre na dependncia directa de um rgo da Administrao, que sobre ele exerce o poder de direco e a cujas ordens e instrues, por isso mesmo, o servio pblico deve obedincia; b) O servio pblico est vinculado prossecuo do interesse pblico: os servios pblicos so elementos da organizao de uma pessoa colectiva pblica. Esto pois, vinculados prossecuo das atribuies que a lei pusera cargo dela; c) Compete lei criar ou extinguir servios pblicos: qualquer servio pblico, seja ele ministrio, direco-geral ou outro, s por lei (em sentido material) pode ser criado ou extinto. d) A organizao interna dos servios pblicos matria regulamentar: contudo, a prtica portuguesa no sentido de a organizao interna dos servios pblicos do Estado ser feita e modificada por decreto-lei, o que responsvel, pois devia ser usada para esse fim a forma de decreto regulamentar; e) O regime de organizao e funcionamento de qualquer servio pblico modificvel: porque s assim se pode corresponder natural variabilidade do interesse pblico, que pode exigir hoje o que ontem no exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que anteriormente considerava essencial; f) A continuidade dos servios pblicos deve ser mantida: pode e deve ser assegurado o funcionamento regular dos servios pblicos, pelo menos essenciais, ainda que para tanto seja necessrio empregar meios de autoridade, como por exemplo a requisio civil; g) Os servios pblicos devem tratar e servir todos os particulares em p de igualdade: trata-se aqui de um corolrio do princpio da igualdade, constitucionalmente estabelecido (art. 13 CRP). Isto particularmente importante no que diz respeito s condies de acesso dos particulares aos bens, utilizados pelos servios pblicos ao pblico em geral; h) A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em princpio onerosa: os utentes devero pois pagar uma taxa, como contrapartida do benefcio que obtm. Mas h servios pblicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. Os servios pblicos no tm fim lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas pblicas; i) Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrncia: tudo depende do que for determinado pela Constituio e pela lei. Quanto aos de mbito nacional, o assunto , em princpio, objecto de regulamentao genrica (art. 87/3 CRP, Lei n. 46/77, de 8 de Julho, e DL n. 406/83 de 19 de Novembro); j) Os servios pblicos podem actuar de acordo com o Direito Pblico quer com o Direito Privado: o que resulta do facto de, as pessoas colectivas pblicas disporem simultaneamente de capacidade de Direito Pblico e de capacidade de Direito Privado. A regra geral do nosso pas de que os servios pblicos actuam predominantemente segundo o Direito Pblico, excepto quando se achem integrados em empresas pblicas, caso em que agiro predominantemente segundo o Direito Privado; l) A lei adquire vrios modos de gesto dos servios pblicos: por via de regra, os servios pblicos so geridos por uma pessoa colectiva pblica; m) Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras que os colocam numa situao jurdica especial: o que a doutrina alem, denomina como relaes especiais de poder. As relaes jurdicas que se estabelecem entre os utentes do servio pblico e a Administrao so diferentes das relaes gerais que todo o cidado trava com o Estado. Os utentes dos servios pblicos achamse submetidos a uma forma peculiar de subordinao aos rgos e agentes administrativos, que tem em vista criar e manter as melhores condies de organizao e funcionamento dos servios, e que se traduz no dever de obedincia em relao a vrios poderes de autoridade; n) Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio pblico pelo particular: tem, regra geral, a natureza do contracto administrativo contracto, porque entende-se que a fonte dessa relao jurdica um acordo de vontades, um acto jurdico bilateral; e administrativo, porque o seu objecto a utilizao de um servio pblico e o seu principal efeito a criao de uma relao

jurdica administrativa (art. 178/1 CPA). Hierarquia administrativa: distingue-se entre hierarquia interna e externa, sendo a hierarquia interna, uma hierarquia de agentes e corresponde a um modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos que assenta na diferenciao entre superiores e subalternos. A hierarquia externa uma hierarquia de rgos sendo que os vnculos de superioridade e subordinao estabelecem-se entre rgos da Administrao. Os poderes do superior: 1. Poder de direco: consiste na faculdade de o superior dar ordens e instrues, em matria de servio, ao subalterno. 2. Poder de superviso: consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. 3. Poder disciplinar: consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes previstas na lei em consequncia das infraces disciplina da funo pblica cometidas. 4. Poder de inspeco: a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios, a fim de providenciar como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inqurito ou a processo disciplinar. 5. Poder de decidir recursos: consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar os actos impugnados. 6. Poder de decidir conflitos de competncia: a faculdade de o superior declarar, em casos de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei (arts. 42 43 CPA). 7. Poder de substituio: a faculdade de o superior exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes, ao subalterno. Dever de obedincia: consiste na obrigao de o subalterno cumprir as ordens e instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objecto de servio e sob a forma legal. Requisitos: a) Que a ordem ou as instrues provenham de legtimo superior hierrquico do subalterno em causa; b) Que a ordem ou as instrues sejam dadas em matria de servio; c) E que a ordem ou as instrues revistam a forma legalmente prescrita. Corrente hierrquica: existe sempre o dever de obedincia, no assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das determinaes do superior. Admitir o contrrio, seria subverso de razo de ser da hierarquia. Corrente legalista: no existe dever de obedincia em relao a ordens julgadas ilegais. Numa primeira formulao, mais restritiva, aquele dever cessa apenas se a ordem implicar a prtica de um acto criminoso. O sistema que prevalece um sistema legalista mitigado, que resulta do art. 271/2/3 CRP e do Estatuto Disciplinar de 1984, art. 10. 1. Casos em que no h dever de obedincia: No h dever de obedincia seno em relao s ordens ou instrues emanadas do legtimo superior hierrquico, em objecto de servio e com a forma legal (art. 271/2 CRP e art. 3/7 Estatuto); No h dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime (art. 271/3 CRP) ou quando as ordens ou instrues provenham de acto nulo (art. 134/1 CPA). Contudo, se forem dadas ordens ou instrues ilegais, o funcionrio ou agente que lhes der cumprimento s ficar excludo da responsabilidade pelas consequncias da execuo da ordem se antes da execuo tiver reclamado ou tiver exigido a transmisso ou confirmao delas por escrito, fazendo expressa meno de que considera ilegais as ordens ou instrues recebidas.

As leis ordinrias que imponham o dever de obedincia a ordens ilegais s sero legtimas se, e na medida em que, puderem ser consideradas conformes Constituio. Ora, esta clarssima ao exigir a subordinao dos rgos e agentes administrativos lei princpio da legalidade (art. 266/2). H no entanto, um preceito constitucional que expressamente legtima o dever de obedincia s ordens ilegais que no impliquem a prtica de um crime (art. 271/3 CRP). O dever de obedincia a ordens ilegais , na verdade, uma excepo do princpio da legalidade, mas uma excepo que legitimada pela prpria Constituio. Sistemas de Organizao Administrativa Concentrao e Desconcentrao Conceito: Tanto o sistema da concentrao como o sistema da desconcentrao dizem respeito organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica. Concentrao de competncia, ou administrao concentrada: o sistema em que o superior hierrquico mais elevado o nico rgo competente para tomar decises, ficando os subalternos limitados s tarefas de preparao e execuo das decises daquele Desconcentrao de competncia, ou administrao desconcentrada: o sistema em que o poder decisrio se reparte entre superior e um ou vrios rgos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos direco e superviso daquele. No existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede que os sistemas se nos apresentam mais ou menos concentrados ou mais ou menos desconcentrados. Entre ns, o princpio da desconcentrao administrativa encontra consagrao constitucional no art. 267/2 CRP. Vantagens e inconvenientes: A principal razo pela qual se desconcentram competncias consiste em procurar aumentar a eficincia dos servios pblicos. Por outro lado, h quem contraponha a estas vantagens da desconcentrao certos inconvenientes: em primeiro lugar, diz-se, a multiplicidade dos centros decisrios pode inviabilizar uma actuao harmoniosa, coerente e concertada da Administrao; etc. Delegao de poderes: Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um rgo a competncia normal para a prtica de determinados actos, permite no entanto que esse rgo delegue noutro parte dessa competncia (art. 35/1 CPA).So trs os requisitos da delegao de poderes: a) Em primeiro lugar, necessria uma tal lei que preveja expressamente a faculdade de um rgo delegar poderes noutro: a chamada lei de habilitao. Porque a competncia irrenuncivel e inalienvel, s pode haver delegao de poderes com base na lei (art. 111/2 CRP). Mas o art. 29 CPA, acentua bem que os princpios da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da competncia no impedem a figura da delegao de poderes (n. 1 e 2); b) Em segundo lugar, necessria a existncia de dois rgos, ou de um rgo e um agente, da mesma pessoa colectiva pblica, ou de dois rgos normalmente competente (o delegante) e outro, o rgo eventualmente competente (o delegado); c) Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao propriamente dito, isto , o acto pelo qual o delegante concretiza a delegao dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prtica de certos actos na matria sobre a qual normalmente competente. Figuras afins: a) Transferncia legal de competncias: esta quando ocorre, consubstancia uma forma de desconcentrao originria, que se produz ope legis, ao passo que a delegao de poderes uma desconcentrao derivada, resultante de um acto do delegante. Por outro lado, a transferncia legal de competncias definitiva, enquanto a delegao de poderes precria, pois livremente revogvel pelo delegante; b) Concesso: a concesso em Direito Administrativo, tem de semelhante com a delegao de poderes o de ser um acto translativo, e de durao em regra limitada. Mas difere dela na medida em

que por destinatrio, em regra, uma entidade privada, ao passo que a delegao de poderes dada a um rgo ou agente da Administrao. Alm disso, a concesso destina-se a entregar a empresas o exerccio de uma actividade econmica lucrativa, que ser gerida por conta e risco do concessionrio enquanto na delegao de poderes o delegado passa a exercer uma competncia puramente administrativa; c) Delegao de servios pblicos: tambm esta figura tem em vista transferir para entidades particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gesto global de um servio pblico de carcter social ou cultural. No esse o objectivo nem o alcance da delegao de poderes; d) Representao: os actos que o representante pratica qua tale pratica-os em nome do representado, e os respectivos efeitos jurdicos vo-se produzir na esfera jurdica deste; e) Substituio: em Direito Pblico, d-se a substituio quando a lei permite que uma entidade exera poderes ou pratique actos que pertencem esfera jurdica prpria de uma entidade distinta, de forma a que as consequncias jurdicas do acto recaiam na esfera do substitudo. A substituio d-se quando o substitudo no quer cumprir os seus deveres funcionais: tal pressuposto no ocorre na delegao de poderes; f) Suplncia: quando o titular de um rgo administrativo no pode exercer o seu cargo, por ausncia, falta ou impedimento, ou por vagatura do cargo, a lei manda que as respectivas funes sejam asseguradas, transitoriamente por um suplente. Na suplncia h um rgo, que passa a ter novo titular, ainda que provisrio. O Cdigo do Procedimento Administrativo tambm chama a estes casos de suplncia substituio (mal) e regula-os no art. 41 g) Delegao de assinatura: por vezes a lei permite que certos rgos da Administrao incumbam um funcionrio subalterno de assinar a correspondncia expedida em nome daqueles, a fim de os aliviar do excesso de trabalho no criativo que de outra maneira os sobrecarregaria; h)Delegao tcita: por vezes, a lei, depois de definir a competncia de um certo rgo, A, determina que essa competncia, ou parte dela, se considerar delegada noutro rgo, B, se e enquanto o primeiro, A, nada disser em contrrio Espcies: 1.Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. No primeiro caso, a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros rgos, de tal modo que uma s lei de habilitao serve de fundamento a todo e qualquer acto de delegao praticado entre esses tipos de rgos (art. 35 2/3 CPA). Neste tipo de delegaes s podem ser delegados poderes para a prtica de actos de administrao ordinria, por oposio aos actos de administrao extraordinria que ficam sempre indelegveis, salvo lei de habilitao especfica (art. 35/2 CPA). 2.Quanto s espcies de delegao, as principais so as seguintes: - Sob o prisma da sua extenso, a delegao de poderes pode ser ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela deles. - No que respeita ao objecto da delegao, esta pode ser especfica ou genrica, isto , pode abranger a prtica de um acto isolado ou permitir a prtica de uma pluralidade de actos: no primeiro caso, uma vez praticado o acto pelo delegado, a delegao caduca; no outro, o delegado continua indefinidamente a dispor de competncia, a qual exercer sempre que tal se torne necessrio. - H casos de delegao hierrquica isto , delegao dos poderes de um superior hierrquico num subalterno , e casos de delegao no hierrquica ou seja, delegao de poderes de um rgo administrativo noutro rgo ou agente que no dependa hierarquicamente do delegante. - H ainda uma outra classificao que distingue, entre a delegao propriamente dita, ou de 1 grau, e a subdelegao de poderes, que pode ser uma delegao de 2 grau, ou de 3, ou de 4, etc., conforme o nmero de subdelegaes que forem praticadas. A subdelegao uma espcie do

gnero delegao porque uma delegao de poderes delegados. Regime juridico: 1. Requisitos do acto de delegao: quanto ao contedo, art. 37/1 CPA; quanto publicao, art. 37/2 CPA. Os requisitos quanto ao contedo so requisitos de validade, pelo que a falta de qualquer deles torna o acto de delegao invlido; os requisitos quanto publicao so requisitos de eficcia, donde se segue que a falta de qualquer deles torna o acto de delegao ineficaz. 2. Poderes do delegante: Uma vez conferida a delegao de poderes pelo delegante ao delegado, este adquire a possibilidade de exercer esses poderes para a prossecuo do interesse pblico. O que o delegante tem a faculdade de avocao de casos concretos compreendidos no mbito da delegao conferida (art. 39/2 CPA): se avocar, e apenas quando o fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo para a competncia do delegante. Alm do poder de avocao, o delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas ou instrues ao delegado, sobre o modo como devero ser exercidos os poderes delegados (art. 39/1 CPA). O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente (art. 39/2 CPA). Algumas leis especiais do ao delegante o direito de ser informado dos actos que o delegado for praticando ao abrigo da delegao. 3. Requisitos dos actos praticados por delegao :sob pena de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegao devem obedincia estrita aos requisitos de validade fixados na lei. Para alm disso, a sua legalidade depende ainda da existncia, validade e eficcia do acto de delegao, ficando irremediavelmente inquinados pelo vcio de incompetncia se a delegao ao abrigo da qual forem praticados for inexistente, invlida ou ineficaz. Os actos do delegado devem conter a meno expressa de que so praticados por delegao, identificando-se o rgo delegante (art. 38 CPA). 4. Natureza dos actos do delegado: Os actos do delegado so definitivos e executrios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Esta regra decorre, para a administrao central, do disposto no art. 15/1 LOSTA; e para a administrao local do art. 52/7 LAL, bem como dos arts. 83, 1 e 4, 105, 1, 2 e 3, e 404, 2 CA, entre outros. Se se tratar de uma delegao hierrquica, dos actos praticados pelo subalterno delegado cabe sempre recurso hierrquico para o superior-delegante: se os actos do delegado forem definitivos ser facultativo; se no forem, ser necessrio. Tratando-se de uma delegao no hierrquica, uma vez que no h hierarquia no pode haver recurso hierrquico; mas a lei pode admitir um recurso hierrquico imprprio. 5. Extino da delegao : evidente que se a delegao for conferida apenas para a prtica de um, nico acto, ou para ser usada durante certo perodo, praticado, aquele acto ou decorrido este perodo a delegao caduca. A delegao pode ser extinta por revogao; o delegante pode, em qualquer momento e sem necessidade de fundamentao, pr termo delegao (art. 40-a CPA). Por outro lado, a delegao extingue-se por caducidade sempre que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado (art. 40-b CPA). 6. Regime jurdico da subdelegao: Salvo disposio legal em contrrio, o delegante pode autorizar o delegado a subdelegar (art. 36/1 CPA), pelo que passou a haver uma habilitao genrica permissiva de todas as subdelegaes de 1 grau. O subdelegado pode subdelegar as competncias que lhe tenham sido subdelegadas, salvo disposio legal em contrrio ou reserva expressa do delegante ou subdelegante (art. 36/2 CPA). Quanto ao mais, o regime das subdelegaes de poderes idntico ao da delegao (arts. 37 a 40 CPA). Natureza juridica da delegao de poderes: 1. tese da alienao : a delegao de poderes um acto de transmisso ou alienao de

competncias do delegante para o delegado: a titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante antes da delegao, passa por fora desta, e com fundamento na lei de habilitao, para a esfera de competncia do delegado. 2. tese da autorizao : O que se passa que a lei de habilitao confere desde logo uma competncia condicional ao delegado, sobre as matrias em que permite a delegao. Antes da delegao, o delegado j competente: s que no pode exercer essa sua competncia enquanto o delegante lho permitir. O acto de delegao visa, pois, facultar ao delegado o exerccio de uma permisso do delegante, j uma competncia do delegado. 3. tese da transferncia de exerccio : a competncia exercida pelo delegado com base na delegao de poderes no uma competncia prpria, mas uma competncia alheia. Logo, a delegao de poderes constitui uma transferncia do delegante para o delegado: no, porm, uma transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia do exerccio dos poderes. Dela resulta que o potencial delegado no pode requerer ao delegante a sua competncia; se o potencial delegado praticar actos a descoberto, ou seja, se praticar actos compreendidos no mbito da matria delegvel mas que ainda no foram efectivamente objecto de uma delegao, tais actos esto viciados de incompetncia; no caso de o potencial delegado no ser um rgo da Administrao mas um simples agente, se ele praticar um acto compreendido no mbito da matria delegvel mas sem que efectivamente tenha havido delegao, estaremos perante um caso de inexistncia jurdica desse acto. Esta a tese adoptada. Centralizao e Descentralizao Conceito: A centralizao e a descentralizao so figuras que se reportam organizao interna de cada pessoa colectiva pblica.No plano jurdico, diz-se centralizado, o sistema em que todas as atribuies administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao Estado, no existindo, portanto, quaisquer outras pessoas colectivas pblicas incumbidas do exerccio da funo administrativa. Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado, o sistema em que a funo administrativa no esteja apenas confiada ao Estado, mas tambm a outras pessoas colectivas territoriais. Dir-se- que h centralizao, sob o ponto de vista poltico-administrativo, quando os rgos das autarquias locais sejam livremente nomeados ou demitidos pelos rgos do Estado, quando devam obedincia ao Governo ou ao partido nico, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mrito. Pelo contrrio, diz-se que h descentralizao em sentido poltico-administrativo quando os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas populaes, quando a lei os considera independentes na rbita das suas atribuies e competncias, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da legalidade. Vantagens e inconvenientes: Vantagensda centralizao: assegura melhor que qualquer outro sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da aco poltica e administrativa desenvolvida no pas; e permite uma melhor coordenao do exerccio da funo administrativa. Inconvenientes da centralizao: gera a hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central; fonte de ineficcia da aco administrativa, porque quer confiar tudo ao Estado; causa de elevados custos financeiros relativamente ao exerccio da aco administrativa; abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade prpria das comunidades tradicionais; no respeita as liberdades locais; e faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, maioria dos problemas locais. vantagens da descentralizao: primeiro, a descentralizao garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administrao Pblica, que por sua vez uma forma de limitao ao poder poltico; segundo, a descentralizao proporciona a participao dos cidados na tomada das decises pblicas em matrias que concernem aos interesses, e a participao um dos grandes objectivos do Estado moderno (art. 2 CRP); depois, a descentralizao permite aproveitar para a realizao do bem comum a sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus problemas,

e facilita a mobilizao das iniciativas e das energias locais para as tarefas de administrao pblica; a descentralizao tem a vantagem de proporcionar, em princpio, solues mais vantajosas do que a centralizao, em termos de custo-eficcia. Inconvenientes da descentralizao: gerar alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa; e o segundo o de abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionrios da Administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os exercer. - Em Portugal, o art. 6/1 CRP, estabelece que o Estado unitrio e que respeita na sua organizao os princpios da autonomia das autarquias locas e da descentralizao democrtica da administrao pblica. E no mesmo sentido vai o art. 267/2 CRP. Por consequncia, constitucionalmente, o sistema administrativo portugus tem de ser um sistema descentralizado: toda a questo est em saber qual o grau, maior ou menor, da descentralizao que se pode ou deve adoptar. Espcies de descentralizao: Quanto s formas, a descentralizao pode ser territorial, institucional e associativa. Quanto aos graus, h numerosos graus de descentralizao. Do ponto de vista jurdico, esses graus so os seguintes. a) Simples atribuies de personalidade jurdica de Direito Privado. b) Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico. c) Atribuio de autonomia administrativa. d) Atribuio de autonomia financeira. e) Atribuio de faculdades regulamentares. f) Atribuio de poderes legislativos prprios Limites da descentralizao: Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades descentralizadas; limites quantidade de poderes transferveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes transferidos (art. 267/2 CRP). Tutela administrativa: Consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao. caractersticas: - A tutela administrativa pressupe a existncia de duas pessoas colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada. - Destas duas pessoas colectivas, uma necessariamente uma pessoa colectiva pblica. A segunda a entidade tutelada ser igualmente, na maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pblica. - Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na gesto de uma pessoa colectiva. - O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adoptadas solues convenientes e oportunas para a prossecuo do interesse pblico. Figuras Afins:Em primeiro lugar, a tutela no se confunde com a hierarquia: este um modo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relao jurdica entre duas pessoas colectivas diferentes. Em segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos rgos de controle jurisdicional da Administrao Pblica: porque a tutela administrativa exercida por rgos da Administrao e no por Tribunais; e o seu desempenho traduz uma forma de exerccio da funo administrativa e no da funo jurisdicional. Em terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com certos controles internos da Administrao, tais como a sujeio a autorizao ou aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva pblica. Espcies : Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mrito. A tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das decises da entidade tutelada; a tutela de mrito aquela que visa controlar o mrito das decises administrativas da entidade tutelada.

Noutro plano, distinguem-se espcies de tutela administrativa quanto ao contedo: a) Tutela integrativa: aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa priori, que aquela que consiste em autorizar a prtica de actos, e tutela integrativa posteriori, que a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar pode ser expressas ou tcitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou a termo. O que nunca podem modificar o acto sujeito a apreciao pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da deciso dever impugnar o acto da entidade tutelada, e no a autorizao ou aprovao tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas por vcios prprios que fundamentem a sua impugnao autnoma. b) Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos e contas da entidade tutelada ou, se quisermos utilizar uma frmula mais sinttica, consiste no poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da entidade tutelada. c) Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada. d) Tutela revogatria: o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. S existe excepcionalmente, na tutela administrativa este poder. e) Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar se suprir as omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos. Regime Jurdico: a tutela administrativa no se presume, pelo que s existe quando a lei expressamente a prev e nos precisos termos em que a lei estabelecer. A tutela administrativa sobre as autarquias locais hoje uma simples tutela de legalidade, pois j no h tutela de mrito sobre as autarquias locais (art. 242/1 CRP e Lei 27/96). A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exera os seus poderes de tutela. Natureza Jurdica da Tutela Administrativa: a) A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa seria no fundo uma figura bastante semelhante tutela civil, to semelhante que ambas se exprimiam pelo mesmo vocbulo tutela. Tal como no Direito Civil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades, assim tambm no Direito Administrativo o legislador ter sentido a necessidade de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficincias vrias que sempre tm lugar na actuao das entidades pblicas menores ou subordinadas. A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria portanto suprir as deficincias orgnicas ou funcionais das entidades tuteladas. b) A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinio, a tutela administrativa como uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes tutelares so no fundo poderes hierrquicos enfraquecidos. c) A tese do poder de controle: a que actualmente se nos afigura mais adequada. Vistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa no tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia enfraquecida, e constitui uma figura sui generis, com o Direito de cidade no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jurdico, correspondendo ideia de um poder de controle exercido por um rgo da administrao sobre certas pessoas colectivas sujeitas sua interveno, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais. Os poderes da tutela administrativa no se presumem, e por isso s existem quando a lei explicitamente os estabelece, ao contrrio dos poderes hierrquicos que os presume existirem, portanto, a lei no surge para limitar poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para conferir poderes que sem ela no existiriam de todo em todo. Os poderes tutelares no so poderes hierrquicos enfraquecidos ou quebrados pela autonomia. Integrao e Devoluo de poderes Conceito: Entende-se por integrao o sistema em que todos os interesses pblicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo das prprias pessoas colectivas a que pertencem. E consideramos como devoluo de poderes o

sistema em que alguns interesses pblicos do Estado, ou de pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas pblicas de fins singulares. Vantagens : permitir maior comodidade e eficincia na gesto, de modo que a Administrao Pblica, no seu todo, funcione de forma mais eficiente, uma vez que se descongestionou a gesto da pessoa colectiva principal. Inconvenientes: So a proliferao de centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de fenmenos financeiros que escapam em boa parte ao controle global do Estado. Regime Jurdico: A devoluo de poderes feita sempre por lei. Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa colectiva pblica criada para o efeito. Mas so exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu, e sob a orientao dos respectivos rgos. As pessoas colectivas pblicas que recebem devoluo de poderes so entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins mltiplos que as criou. Sujeio Tutela Administrativa e Superintendncia: as entidades que exercem administrao indirecta por devoluo de poderes esto sujeitas a mais do que isso: alm da tutela administrativa, elas esto sujeitas ainda a uma outra figura, a de um poder ou conjunto de poderes do Estado, a que a Constituio chama superintendncia. A superintendncia, o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas singulares colocadas por lei na sua dependncia. pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuao das entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendncia se destina a orientar a aco das entidades a ela submetidas. Temos trs realidades distintas: a) A administrao directa do Estado: o Governo est em relao a ela na posio de superior hierrquico, dispondo nomeadamente do poder de direco; b) A administrao indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a responsabilidade da superintendncia, possuindo designadamente o poder de orientao; c) A administrao autnoma: pertence ao Governo desempenhar quanto a ela a funo de tutela administrativa, competindo-lhe exercer em especial um conjunto de poderes de controle. A superintendncia um poder mais forte do que a tutela administrativa, porque o poder de definir a orientao da conduta alheia, enquanto a tutela administrativa apenas o poder de controlar a regularidade ou a adequao do funcionamento de certa entidade: a tutela controla, a superintendncia orienta. A superintendncia difere tambm do poder de direco, tpico da hierarquia, e menos forte do que ele, porque o poder de direco do superior hierrquico consiste na faculdade de dar ordens ou instrues, a que corresponde o dever de obedincia a uma e a outras, enquanto a superintendncia se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendaes. Qual ento, do ponto de vista jurdico, entre ordens, directivas e recomendaes? A diferena a seguinte: - As ordens so comandos concretos, especficos e determinados, que impem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta; - As directivas so orientaes genricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios, mas que lhes deixam liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas a adoptar para atingir esses objectivos; - As recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de qualquer sano para a hiptese do no cumprimento. Natureza Jurdica da Superintendncia : a) A superintendncia como tutela reforada: a concepo mais generalizada entre os juristas. Corresponde ideia de que sobre os institutos pblicos e as empresas pblicas os poderes da autoridade responsvel so poderes de tutela. S que, como comportam mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto , o poder de orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela mais forte, ou melhor, a modalidade mais forte da tutela

administrativa. b) A superintendncia como hierarquia enfraquecida: a concepo que mais influencia na prtica a nossa Administrao. Considera nomeadamente que o poder de orientao, a faculdade de emanar directivas e recomendaes, no seno um certo enfraquecimento do poder de direco, ou a faculdade de dar ordens e instrues; c) A superintendncia como poder de orientao: a concepo que preconizamos. Consiste fundamentalmente em considerar que a superintendncia no uma espcie de tutela nem uma espcie de hierarquia, mas um tipo autnomo, sui generis, situado a meio caminho entre uma e outra, e com uma natureza prpria. A superintendncia tambm no se presume: os poderes em que ela se consubstancia so, em cada caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhum. A lei poder aqui ou acol estabelecer formas de interveno exagerada; a Administrao Pblica que no pode ultrapassar, com os seus excessos burocrticos, os limites legais. A superintendncia tem natureza de um poder de orientao. Nem mais, nem menos: no um poder de direco, nem um poder de controle.