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Apostila: Direito Financeiro por Prof. Luiz F. Maia

excedem s receitas e supervit quando as receitas sobrepujam as despesas. PERODO CLSSICO Os clssicos viam no dficit oramentrio graves perigos para o Estado, eis que o obrigava a recorrer a emprstimos ou emisso de moeda, que poderia lev-lo bancarrota ou inflao. No primeiro caso porque no momento de amortizar os emprstimos teria de aumentar as despesas dos oramentos posteriores, originando um dficit cada vez maior, determinando a assuno de novos emprstimos. Se no conseguisse obter novos emprstimos, renunciaria s amortizaes dos emprstimos j feitos, caindo em estado de bancarrota. No segundo caso, os clssicos consideravam como perigosa a inflao, quando o Estado, para fazer face ao desequilbrio oramentrio, via-se na contingncia de emitir papel-moeda, aumentando o meio circulante sem fazer crescer o quantitativo de bens consumveis. Isso acarretaria a depreciao da moeda, a majorao dos preos, e, em conseqncia, elevaria as despesas pblicas e o dficit oramentrio, caso em que o Estado teria de realizar novas emisses produzindo a espiral inflacionria. Os clssicos tambm desaprovavam o supervit oramentrio por consider-lo inconveniente sob os pontos de vista poltico e econmico. Politicamente porque se o oramento apresentasse supervit, isto significaria que os Parlamentos teriam a tendncia de utilizar o supervit na realizao de despesas demaggicas e desnecessrias, que iriam onerar as geraes futuras. Por outro lado, o inconveniente econmico residiria em que as quantias entesouradas seriam subtradas economia, esterilizando uma parte do poder de compra, freando, assim, a economia. Pugnavam, desta maneira, os clssicos pelo equilbrio oramentrio baseados na idia de que o oramento do Estado estava isolado da vida econmica, na qual influiria somente em carter negativo no caso de dficit do oramento. Maurice Duverger ensina que a doutrina clssica exagerava os perigos do dficit oramentrio e as vantagens do equilbrio oramentrio. Isso porque se o Estado recorre a emprstimos e emprega as somas assim obtidas em inverses produtivas, que incrementam a produo geral do pas, ocorrer um acrscimo da renda nacional superior ao aumento da dvida pblica. O seu peso real no aumenta, mas, ao contrrio, se reduz, sendo fcil ao Estado assegurar a amortizao do emprstimo pelo crescimento das receitas tributrias, que resulta naturalmente da elevao da produo e das rendas. Alm disso, o fato de o Estado recorrer emisso, como forma de financiar o dficit oramentrio, por si s no determinar necessariamente o fenmeno da inflao. Por outro lado, a inflao tambm no apresenta perigo to grave porque, efetuando-se inverses produtivas, haver um aumento da produo de bens de consumo de forma tal que se compense o crescimento do meio circulante, no aumentando os preos.

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PERODO MODERNO Desta forma, os financistas modernos entendem que o equilbrio oramentrio est propriamente ligado vida econmica do pas e, em face dos problemas do mundo moderno, no tem muita importncia a prevalncia das despesas sobre as receitas em um determinado perodo de tempo. Assim, o que importa mais o equilbrio econmico em geral, pois pode, inclusive, acontecer de o Estado ter um equilbrio oramentrio, mas apresentar um desequilbrio em seu balano de pagamento porque as importaes superam as exportaes. Neste caso deve-se aumentar as despesas, ainda que haja dficit, e no se procurar manter o equilbrio oramentrio contbil. Deve-se registrar que at a Primeira Grande Guerra Mundial no era comum os oramentos apresentarem dficits, mas, posteriormente, com a guerra, o equilbrio oramentrio tornou-se impossvel por longo tempo, apesar dos esforos de alguns pases, como a Inglaterra, em alcan-lo, enquanto, outros, como a Frana, diante da facilidade para obter novas formas de financiamento, prolongavam e agravavam o desequilbrio oramentrio. O desequilbrio oramentrio agravou-se com a crise econmica de 1929, pois a queda dos preos, aliada diminuio da produo e ao crescimento do desemprego, fez diminuir em muito a receita, enquanto a despesa aumentava em razo de o Estado ter de intervir nos domnios econmico e social para poder satisfazer as novas necessidades pblicas. Por outro lado, todos os esforos para a obteno do equilbrio oramentrio acabaram por esbarrar na luta objetivando o rearmamento dos Estados e na deflagrao da Segunda Grande Guerra. Finalmente, como muito bem observa Hugh Dalton, a nova maneira de encarar a poltica oramentria deve-se mais a Keynes que a qualquer outro autor, da a justia de se falar na denominada revoluo keynesiana. Esta defendia a tese que a Inglaterra devia realizar uma grande despesa de emprstimo para desenvolvimento, insistindo em um desequilbrio oramentrio imediato, para ser equilibrado posteriormente com a melhoria da situao financeira. Todavia, Ricardo Lobo Torres revela que nos ltimos anos, como conseqncia do excessivo endividamento dos Estados, volta-se a recomendar o equilbrio oramentrio, como ponto de partida para o equilbrio econmico. NATUREZA JURDICA DO ORAMENTO DIVERGNCIAS DOUTRINRIAS Discute-se, na doutrina sobre a natureza jurdica do oramento, prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos. A primeira corrente, nascida do pensamento do jurista e economista alemo Hoennel, entende que o oramento sempre uma lei porque emana de um rgo que eminentemente legiferante, o Poder Legislativo.

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Tem, assim, o oramento todo o aspecto formal e externo de uma lei, embora de vigncia determinada, geralmente de um ano, exaurindo-se pelo simples decurso do prazo, sem necessidade de revogao expressa. E elaborado como as outras leis, ou seja, mediante a apresentao de um projeto, que discutido, sofre emendas, pareceres de comisso e vai aprovao final, sano e publicao. Hoennel entende que tudo aquilo que revestido sob a forma de lei constitui um preceito jurdico, pois a forma de lei traz em si mesma o contedo jurdico, tendo esta forma o poder de transformar em preceito jurdico tudo aquilo que ela reveste. Esta idia encontrou resistncia na prpria Alemanha, principalmente por parte de Laband, que a respeito diz o seguinte: verdade que a forma de lei no poderia fazer do oramento uma lei, tomando esta palavra em seu sentido material, porque a utilizao desta forma em nada altera o contedo do oramento e no supre a ausncia do preceito jurdico: porm, no obstante, disso no se infere que o emprego da forma legislativa carea em absoluto de efeito jurdico. Da que uma segunda corrente doutrinria adotou o critrio de classificar as leis de acordo com seu contedo jurdico e no segundo o rgo de onde emanam. Assim, entende que o oramento apresenta extrinsecamente a forma de uma lei, mas seu contedo de mero ato administrativo. Entretanto, Mayer entende que se deve empregar a expresso operao administrativa, pois quando se fala, no caso, em ato administrativo, no se pretende referir-se a este em seu sentido tcnico, mas para dar a entender que a lei do oramento no constitui uma regra de direito. A terceira corrente, liderada por Lon Duguit, considera o oramento, em algumas de suas partes como um simples ato administrativo. Assim deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter meras autorizaes concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, para que este as efetue. Da mesma forma na parte em que cuida das receitas denominadas originrias, isto , as que se originam de propriedades pertencentes ao Estado, que as explora com o fim de lucro. Mas o oramento deve ser considerado lei na parte em que autoriza a cobrana e a arrecadao dos tributos, porque e com esta autorizao que se torna compulsrio o seu pagamento pelos contribuintes. A quarta corrente, na qual se destaca Gaston Jze, defende a tese que o oramento em nenhuma de suas partes pode ser entendido como uma lei, considerada em sua substncia, embora tenha o aspecto formal e a aparncia de lei, pois seu texto desdobra-se em artigos, em pargrafos e em incisos. No lei, no pelo fato de ter vigncia por um perodo determinado, pois isto no lhe tira o carter de lei, eis que existem leis de vigncia transitria, mas sim em razo de sua substncia. Assim, Jze concorda com Duguit em no considerar como lei as partes do oramento pertinentes s autorizaes para efetivao de despesas e para a arrecadao das receitas originrias. Entretanto, dele diverge porque tambm no entende como lei a parte relativa autorizao para cobrana e arrecadao dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato-condio.

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Jze defende tal ponto de vista porque o tributo institudo anteriormente ao oramento atravs de uma lei especfica, mas a obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo fica dependendo do implemento de uma condio, correspondente a uma autorizao anual dada atravs do oramento para a cobrana e arrecadao dos tributos. Esta obrigatoriedade j existe com o surgimento da lei que cria o tributo, mas s com o implemento da condio, pertinente autorizao anual dada atravs do oramento que o tributo se torna devido pelo contribuinte. Como se observa, a tese de Jze calcada no princpio da anualidade tributria, pelo que somente pode ser considerada nos sistemas jurdicos positivos que adotam o referido princpio. DIREITO BRASILEIRO. LEI FORMAL NO SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE Entre os nossos juristas pontificava o entendimento de Aliomar Baleeiro a respeito da natureza jurdica do oramento luz da Constituio de 1967. Assim, considerando que o art. 150, 29, da referida Constituio, consagrava o princpio da anualidade tributria, exigindo prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, Baleeiro entendia que o oramento era um verdadeiro ato-condio. Todavia, o princpio da anualidade tributria no foi consagrado na Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, substitudo que foi pelo princpio da anterioridade da lei fiscal (art. 153, 29). Esse ltimo princpio foi mantido pela Constituio atual (art. 150, III, b), que, portanto, no mais exige a prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, mas sim que a lei tributria que institua ou maj ore o tributo tenha sido publicada em ano anterior ao do incio do exerccio financeiro onde vai ocorrer a cobrana. Assim, o oramento no pode mais ser considerado como ato-condio. Por outro lado, o art. 165, 82, da Constituio em vigor, probe a insero no oramento de dispositivo estranho fixao da despesa e previso da receita. Dessa forma, parece-nos claro que o oramento deve ser considerado no novo texto constitucional como lei formal. , portanto, ato jurdico, pois tem o claro objetivo de limitar o oramento sua funo formal de ato governamental, cujo propsito autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e calcular os recursos provveis com que tais gastos podero ser realizados, mas no cria direitos subjetivos. Ademais, o oramento, por no ser lei em sentido material, no cria os tributos, mas apenas os calcula, sendo os tributos institudos por outras leis totalmente distintas da lei do oramento. Alm disso, as chamadas despesas variveis no criam para o Estado a obrigao de efetiv-las, por no conferirem direito subjetivo s pessoas que iriam ser beneficiadas com sua realizao. Resumindo, entendemos que o oramento lei formal, que por ser disciplinada pela Constituio em seo diferente daquela prpria das leis, deve tambm ser considerada lei especial, mas seu contedo de mero ato de administrao. Isso porque fixa as despesas pblicas e prev as receitas pblicas, no podendo versar sobre outra matria que no seja a

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oramentria.

PRINCPIOS DE DIREITO ORAMENTRIO


O oramento deve atender a determinados princpios, que objetivam proporcionar uma maior facilidade no controle de sua execuo, sendo considerados fundamentais os a seguir enunciados: a) unidade; b) universalidade; c) anualidade; d) proibio de estorno; e) no-vinculao de receita pblica; f) exclusividade de matria oramentria. PRINCPIO DA UNIDADE A concepo tradicional do princpio da unidade significava que todas as despesas e receitas do Estado deviam estar reunidas em um s documento, permitindo a sua apreciao em conjunto. Isso visava a facilitar o seu controle e o real conhecimento da situao financeira do Estado, j que, com a adoo deste princpio, evitar-se-iam as dissimulaes econmicas e as manobras visando ocultao de despesas em contas especiais. A Constituio de 1988 deu uma concepo mais moderna ao princpio da unidade, ao dispor, no 52, do art. 165, que a lei oramentria compreende: a) o oramento fiscal; b) o oramento de investimento; c) o oramento da seguridade social. Assim, no se pode mais dizer que o referido princpio implica na existncia de um documento nico, mas sim que os diversos oramentos sejam harmnicos entre si. O oramento fiscal refere-se aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades de administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. O oramento de investimento diz respeito s empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Por sua vez, o oramento da seguridade social abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O art. 195 da CF estabelece os seguintes meios de financiamento da seguridade social: a) recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; b) contribuies sociais dos empregadores, incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; dos trabalhadores e sobre a receita de concursos de prognsticos. CRDITOS ORAMENTRIOS E ADICIONAIS Crdito oramentrio a dotao includa no oramento para atender s despesas do Estado. Inexistindo ou revelando-se insuficiente o 38

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crdito oramentrio, o Poder Legislativo pode autorizar os crditos adicionais. Os crditos extra-oramentrios ou adicionais so considerados exceo ao princpio clssico da unidade, porque contm autorizao do Poder Legislativo para efetivao de despesas no previstas ou insuficientemente prevista na lei oramentria anual. A Constituio a eles se refere no art. 167, inciso V, e seus 2 e 3, e a sua regulamentao encontra-se nos arts. 40 e 46 da Lei n 4.320, de 1964 e no art. 72 do Decreto-lei n 200, de 1967. Tais crditos correspondem autorizao de despesas nocomputadas ou insuficientemente dotadas na lei oramentria e obedecem seguinte classificao: a) suplementares so os destinados a reforo de dotao oramentria que se mostrou insuficiente para atender s despesas exigidas pelo interesse da Administrao, e no podem exceder quantia fixada como limite pela lei oramentria, quando esta o estabelece (CF, arts. 167, V, e 165, 8); b) especiais so os destinados s despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica, e visam a satisfazer necessidades novas, surgidas no decorrer do exerccio financeiro (CF, art. 167, V); c) extraordinrios so os destinados a atender despesas urgentes e imprevisveis, como em caso de guerra, subverso interna ou calamidade pblica (CF, art. 168, 3). Ressalte-se que os crditos extraordinrios podem ser autorizados por medida provisria em razo de remisso feita pelo 3 do art. 167 ao art. 62 da Constituio. Trata-se de exceo ao princpio pelo qual somente a lei formal pode aprovar os oramentos e os crditos adicionais. Os crditos suplementares e especiais dependem de prvia autorizao legislativa e da indicao da existncia de recursos disponveis para atender s despesas (art. 167, V da CF), e a sua abertura se d por decreto do Poder Executivo. A autorizao para abertura dos crditos suplementares pode vir embutida na prpria lei oramentria (CF, art. 165, 8, e Lei n 4.320, art. 72, I) Neste caso, o Executivo independer de uma lei especial autorizativa, ficando, no entanto, obrigado a respeitar o limite estabelecido pela lei oramentria para a abertura dos mencionados crditos. A abertura dos crditos extraordinrios, dadas as caractersticas especialssimas das razes que a determinam, independe da prvia autorizao legislativa e prescinde da existncia de recursos disponveis para atender s despesas. Entretanto, o Executivo deve, aps sua abertura, deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo, para que este possa julgar o ato do Executivo, evitando-se, assim, a ocorrncia de abusos. Acentue-se, ainda, que os crditos adicionais s devem vigorar no exerccio financeiro em que foram abertos, permitindo, no entanto, o 2 do art. 167 da CF que os crditos especiais e extraordinrios, cujo ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do mencionado

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exerccio, e desde que reabertos nos limites de seus saldos, possam vigorar at o trmino do exerccio financeiro subseqente, sendo incorporados ao oramento deste ltimo. PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE Entende-se pelo princpio da universalidade que na lei oramentria devem ser includas, por seus valores brutos, todas as despesas e receitas da Unio, inclusive as relativas aos seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, bem como fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (CF, art. 165, 5 e Lei n 4.320/64, art. 6). Tal princpio visa, assim, a proporcionar maior clareza ao oramento, facilitando a sua compreenso e possibilitando que retrate fielmente as finanas do estado. Como se pode ver, so bem distintos os princpios da unidade e universalidade oramentria. O primeiro, em sua concepo atual, determina uma integrao entre os diversos oramentos, compreendendo as despesas e receitas de todos os Poderes, rgos e fundos. Pelo segundo deve constar do oramento o produto bruto das despesas e receitas, sem compensaes ou dedues. PRINCPIO DA ANUALIDADE Resulta do princpio da anualidade que o oramento deve ser elaborado para um perodo determinado, que, na maioria dos Estados, corresponde ao prazo de um ano. Este prazo no fixado arbitrariamente porque representa uma unidade de tempo natural e corresponde a uma medida normal das previses humanas. A vigncia peridica do oramento fundamenta-se principalmente nas seguintes razes: a) a previso oramentria no pode ter uma existncia ilimitada, sob pena de ficar fora do alcance da capacidade humana; b) sendo peridico o oramento, h um maior controle quanto sua execuo; c) o contribuinte est mais protegido, eis que, periodicamente, se pode fazer uma reviso da carga tributria e adapt-la s necessidades do Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espao. O art. 165, 9, I, da CF, reza que cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro. O art. 34 da Lei n 4.320/64 dispe que o exerccio financeiro coincidir com o ano civil. A Lei n 4.320, em seu art. 2, prescreve expressamente que a lei do oramento obedecer aos princpios da unidade, universalidade e anualidade, verdadeiros cnones das finanas clssicas. Atente-se que o princpio da anualidade oramentria no se confunde com o princpio da anualidade tributria. Esse significava que o tributo s poderia ser cobrado em um exerccio se houvesse prvia autorizao oramentria, e deixou de existir no nosso direito a partir da Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967. Foi substitudo pelo princpio da 40

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anterioridade da lei fiscal (CF, art. 150, III, b), que veda a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Assim, no mais se exige a prvia autorizao oramentria. PRINCPIO DA PROIBIO DE ESTORNO DE VERBAS O princpio da proibio de estorno de verbas est contido no inciso VI do art. 167 da CF, quando veda a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. O estorno de verbas, que era admitido anteriormente Constituio de 1934, consistia no recurso utilizado pela Administrao para fazer face carncia ou insuficincia de verbas, mediante a transferncia das sobras de determinadas verbas para suprir as dotaes esgotadas ou insuficientes. A Constituio de 1937 (art. 69, 2) conferiu ao Presidente da Repblica poderes para autorizar o estorno de verbas, mas somente quanto a servios da mesma espcie. Atualmente, repita-se, vedada a utilizao de tal processo, eis que o Poder Executivo, no caso de estouro ou insuficincia de verbas, pode recorrer ao crdito suplementar, depois de previamente autorizado pelo Poder Legislativo e desde que preencha os requisitos estabelecidos pela Lei n 4.320 sobre a matria.

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PRINCPIO DA NO-AFETAO DA RECEITA O princpio da no-afetao da receita est expressamente consagrado no inciso IV do art. 167 da CF quando veda a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, e bem assim a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta ( 4 do art. 167, que foi inserido pela EC n 3/93). Registre-se que a referida vedao constitucional prende-se apenas aos impostos, permitida, portanto, a vinculao quanto s demais espcies de tributo. PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE DA MATRIA ORAMENTRIA Outro princpio a ser acatado pelo oramento o da exclusividade da matria oramentria, pelo qual s pode constar do oramento matria pertinente fixao da despesa e previso da receita, conforme determina o art. 165, 8 da CF. Esto assim vedadas as denominadas caudas oramentrias, que consistiam em medidas geralmente de carter poltico-demaggico que eram introduzidas no oramento sem que se relacionassem com a matria oramentria. No h dvida que, adotando o princpio acima referido (oramento s contm oramento), a Constituio limitou a competncia do Congresso Nacional no exame, discusso e deliberao da matria oramentria. Entretanto, o 8 do art. 165 da CF excetuou do mencionado princpio as seguintes medidas: a) autorizao para abertura de crditos suplementares; b) operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei. Os crditos suplementares, como visto antes, so os que se destinam a suprir dotaes oramentrias insuficientes. Tal ocorre por ato do Poder Legislativo, autorizando o Executivo a abrir, por decreto, os necessrios crditos, respeitado o limite que porventura for estabelecido pela lei, oramentria ou especial, e condicionado existncia de fundos disponveis para fazer despesa pretendida. Justifica-se a exceo feita pelo dispositivo constitucional porque a autorizao para abertura dos crditos suplementares , em verdade, matria oramentria. As operaes de crdito por antecipao de receita visam a cobrir um eventual dficit de caixa. Isso geralmente ocorre no incio do exerccio financeiro, quando as receitas tributrias arrecadadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais. Da o Executivo ficar autorizado a efetuar as operaes de crdito necessrias, como obteno de emprstimos, a ttulo de antecipao da receita oramentria, para poder prover as referidas despesas. Assim, tal autorizao relaciona-se, na realidade, com a matria oramentria. Jos Afonso da Silva esclarece que tais operaes de crdito por 42

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antecipao da receita somente deixaro de acontecer quando se fizer a denominada consolidao oramentria, qual seja, a unificao, numa caixa nica do Tesouro, das receitas pblicas de todos os poderes, autarquias, empresas pblicas e rgos autnomos. Deste modo, por-se- fim a essa situao esdrxula de ter o Tesouro de realizar as referidas operaes para suprir sua caixa, enquanto as caixas especiais de outros rgos, empresas e autarquias, apresentam disponibilidade de recursos que poderiam ser utilizadas para fazer face quele dficit eventual. de se aduzir ainda que a lei oramentria poder conter autorizao ao Executivo para realizar, em qualquer ms do exerccio financeiro, operaes de crdito por antecipao da receita, para atender insuficincia de caixa, dispensando-se, assim, autorizao por lei especfica. Registre-se tambm que a Constituio vigente silenciou quanto ao modo pelo qual se deve cobrir o dficit oramentrio, se existente, embora, em seu art. 48, XIV, d ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, atribuio para dispor sobre moeda e seus limites de emisso. Tal omisso no ocorreu nas Constituies de 1967 (art. 63, II) e de 1946 (art. 73, II), que excetuaram do princpio da exclusividade da matria oramentria o modo pelo qual se cobriria o mencionado dficit oramentrio. PRINCPIO DA RESERVA DA LEI Outro princpio que deve ser apontado o da reserva da lei, pelo qual os oramentos e os crditos adicionais s podem ser aprovados por lei formal. Entretanto, a Constituio atual (art. 167, 3) excetua do referido princpio os crditos extraordinrios, que podem ser autorizados atravs de medida provisria (art. 62) em razo da urgncia que se revestem. Anote-se ainda que o art. 165, 9 da CF, exige lei complementar para: a) dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; b) estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Outras Vedaes Constitucionais Em Matria Oramentria Alm dos princpios antes mencionados, a Constituio (art. 167) prescreve ainda as seguintes vedaes: a) o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; b) a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; c) a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; d) a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes; e) a concesso ou utilizao de 43

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crditos ilimitados; f) a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e de seguridade social para suprir necessidades ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5; g) a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa.

EVOLUO DA CONCEPO DE ORAMENTO


A CONCEPO CLSSICA DE ORAMENTO NA CONSTITUIO DE 1946 A Constituio de 1946 adotou a concepo clssica de oramento como um ato de previso e autorizao das receitas e despesas pblicas, que objetivava exclusivamente permitir aos rgos de representao popular o controle das atividades do Poder Executivo. Assim, o oramento era encarado como um mero documento financeiro. Os elementos que definiam o oramento clssico eram o seu carter financeiro e os princpios de equilbrio oramentrio e de anualidade. Alm desses princpios, existiam ainda os da unidade, universalidade e noafetao das receitas, embora relacionados no com a concepo do oramento mas com as suas forma e contedo. A IMPORTNCIA DA LEI NA 4.320, DE 1964 E AS CONSTITUIES POSTERIORES A Lei n 4.320, de 17-03-64, apesar de ter mantido a concepo clssica do oramento, assimilou tambm as novas tcnicas oramentrias. Ademais, inovou tambm na classificao das contas pblicas ao efetiv-La com base em atributos econmicos, pelo que estabeleceu a diviso das receitas pblicas em correntes e de capital. Alm disso, em seu art. 47, prescreve que, promulgada a lei oramentria e respeitando os limites nela fixados, o Poder Executivo deve aprovar um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar, obedecidos os seguintes objetivos na fixao das mencionadas cotas (art. 48): a) assegurar s unidades oramentrias, em tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes melhor execuo do seu programa de trabalho; b) manter, durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo as eventuais insuficincias de tesouraria. Ressalte-se que as mencionadas cotas trimestrais podem ser alteradas durante o exerccio, observados o limite de dotao e o comportamento da execuo oramentria, conforme dispe o art. 50. Assim, com a elaborao do aludido quadro de cotas trimestrais, ser melhor o aproveitamento da aplicao do dinheiro, uma vez que o perodo administrativo fica dividido em quatro etapas. Por outro lado, coube Lei n 4.320 instituir o denominado oramento-programa, embora s posteriormente, atravs do Decreto-lei n

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200, de 25-02-67, viessem a ser fixadas regras tomando mais exeqvel a sua adoo. O oramento-programa corresponde ao performance budget dos Estados Unidos e consiste em um oramento funcional, isto , baseado nas funes, atividades e projetos , ou seja, um plano de trabalho expresso pelo conjunto de aes a serem desenvolvidas (programa) e pela especificao dos recursos necessrios sua execuo (oramento). O oramento-programa est disciplinado basicamente no ttulo III do Decreto-lei n 200 e, nos termos de seu art. 16, deve ser elaborado anualmente, bem como pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual. Na sua elaborao sero considerados, alm dos recursos consignados no Oramento da Unio, os recursos extra-oramentrios vinculados execuo do programa do Governo. Ademais, toda a atividade dever ajustar-se programao governamental e ao oramento-programa, e os compromissos financeiros s podero ser assumidos em consonncia com a programao financeira do desembolso. Verifica-se, assim, que a funo do oramento-programa acompanha necessariamente a funo de planejamento, sendo, portanto, um verdadeiro instrumento de direo da ao administrativa do Governo, visando a atingir o desenvolvimento econmico-social do pas. Assim, o oramento-programa traduz as realizaes do Governo. Entretanto, a importncia da Lei n 4.320 decorre tambm de outras regras que estabeleceu, como, por exemplo, a do art. 23, que versa sobre as previses plurianuais. O referido dispositivo determina que as receitas e despesas de capital sero objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo, um trinio. Dispe mais o seu pargrafo nico que o citado Quadro deve ser anualmente reajustado, acrescentando-lhe as previses de mais um ano, de modo a assegurar a projeo contnua dos perodos. Da ter a Constituio de 1967, em seu art. 63, pargrafo nico, prescrito que as despesas de capital obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar. A Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, em seu art. 60, pargrafo nico, manteve a referida regra do pargrafo nico do art. 63 do texto constitucional anterior. Por outro lado, dedicou aos Oramentos Plurianuais de Investimento o art. 65 e seus pargrafos. O ORAMENTO NA CONSTITUIO DE 1988 A Constituio atual, em seu art. 165, ao versar sobre o planejamento oramentrio, determina que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: a) o plano plurianual b) as diretrizes oramentrias; c) os oramentos anuais. O plano plurianual deve contes, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (art. 165, 1). O art. 165, 45

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9, reserva lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Por sua vez, o art. 165, 7, determina a compatibilizao do oramento fiscal e do oramento de investimento das empresas estatais com o plano plurianual. Ademais, nos termos do 4 do art. 165, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio devem ser elaborados tambm em consonncia com o mencionado plano plurianual. A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (art. 165, 2, da CF). Sabe-se que uma das caractersticas das finanas pblicas modernas consiste na dependncia do oramento em relao economia. Por outro lado, no se desconhece que o Estado moderno se encontra diante de tarefas cuja execuo se estende por vrios anos, embora o seu custo global deva ser previsto, avaliado e decidido em bloco antes de sua realizao. Da a Constituio atual, em seu art. 167, 1, dispor que nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no oramento plurianual de investimento, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Jos Afonso da Silva assim explica a concepo moderna do oramento: Modernamente, com a aplicao da interveno estatal na ordem econmica e social, o oramento passou a ter novas funes, passou a ser um instrumento de programao econmica, de programao da ao governamental, em consonncia com a economia global da comunidade a que se refere. Visa a influir na economia global do pas. um instrumento de poltica fiscal, quando procura criar condies para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal, conforme se trate de oramento federal, estadual ou municipal. Exatamente porque o oramento tem hoje essa funo primordial realizar um programa de governo - que os oramentos pblicos, no Brasil, devem seguir orientao uniforme em todas as esferas governamentais, para que se possa, em cada exerccio financeiro, verificar numa consolidao dos resultados oramentrios qual a contribuio que eles trouxeram para o desenvolvimento do pas.

ELABORAO DOS PROJETOS ORAMENTRIOS E SUA TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL


INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPBLICA

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A lei oramentria tem sua origem na proposta oramentria, cuja elaborao cabe ao Poder Executivo porque quem administra, conhecendo, portanto, melhor as suas necessidades. Por outro lado, ningum melhor que o Poder Executivo para dizer onde se deve buscar os recursos de que carece, e, alm do mais, tem sua disposio os funcionrios que lhe podem fornecer os dados corretos referentes situao financeira do pas. A competncia do Poder Executivo para elaborao da proposta oramentria est consagrada universalmente, no tendo vingado as experincias feitas nos Estados Unidos e na Frana no sentido de atribula ao Poder Legislativo. Todavia, h quem defenda esta ltima orientao sob o fundamento de preservar a plena competncia do Congresso Nacional na parte mais necessria aos reclamos da coletividade e porque os representantes do povo so os que mais conhecem as necessidades da comunidade social. Entretanto, parece-nos mais correta a atribuio de tal iniciativa ao Poder Executivo, conforme, alis, determina o art. 165 da Constituio Federal, em consonncia com o art. 84, XXIII.

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DO

ADCT

A Constituio de 1988, no inciso Ido 9 do art. 165, estabelece que cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Enquanto no for aprovada a referida lei complementar, devem ser obedecidas as seguintes normas do 2 do art. 35, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, aplicvel no caso em tela: a) o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro da mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; b) o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; c) o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. HIPTESE DE PRORROGAO DO ORAMENTO ANTERIOR A Constituio de 1969 dispunha, no art. 66, que o projeto de lei oramentria anual devia ser enviado pelo Presidente da Repblica, ao Congresso Nacional, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte. E se, at trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolvesse para sano, seria promulgado como lei. A Constituio atual silencia quanto hiptese de o Poder Legislativo no devolver o projeto de lei oramentria anual no prazo referido no inciso III do art. 35 antes citado, por no t-lo votado at o incio do exerccio financeiro seguinte. Todavia, a Lei n 7.800, de 10-7-89 (Lei de Diretrizes Oramentrias), em seu art. 5, determina a prorrogao do oramento anterior, na razo de 1/12 das dotaes, at que o novo venha a ser publicado. APRECIAO EM CONJUNTO PELAS DUAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL Dispondo da mesma forma que a Constituio anterior, o art. 166 da CF de 1988 prescreve que os projetos oramentrios devem ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, e lgico que a votao deve ser em conjunto. COMPETNCIA DA COMISSO MISTA Dispe o 1 do art. 166 da Constituio de 1988 que o Congresso

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NA

AUSNCIA DE LEI COMPLEMENTAR PREVALECEM AS NORMAS DO ART.

35, 2 ,

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Nacional dever constituir uma Comisso Mista de Senadores e Deputados, de natureza permanente, para examinar e emitir parecer sobre os projetos oramentrios. Prescreve o 2 do mesmo dispositivo legal que qualquer emenda deve ser apresentada na mencionada Comisso, que emitir parecer, para ser apreciada, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. A Constituio anterior (art. 66, 3) considerava conclusivo e final o parecer da referida Comisso, somente admitindo a votao em plenrio de emenda aprovada ou rejeitada na Comisso, em havendo requerimento assinado por um tero dos membros da Cmara dos Deputados e mais um tero de membros do Senado. Pela Constituio atual, como se disse anteriormente, cabe Comisso Mista apenas dar parecer sobre a emenda, pois a apreciao caber ao Plenrio das duas Casas do Congresso. COMPETNCIA LIMITADA PARA A APRESENTAO DE EMENDAS No que concerne apresentao de emendas ao projeto de lei oramentria anual, parece-nos que o sistema da Constituio anterior restringia em demasia a funo do Poder Legislativo. Tanto que Jos Afonso da Silva, comentando o art. 65, 1, da referida Constituio, afirma: no podero ser transpostas, mediante emendas, verbas de um programa para outro. Como os programas so feitos por funo de governo, isso quer dizer que no poder, por meio de emendas, suprimir-se, por exemplo, parte da dotao consignada para a compra, digamos, de um caminho ou para a realizao de obras pblicas (estradas, pontes, etc.), a fim de ser destinada ao programa de bem-estar social, pois, ento, estar-se-ia modificando as dotaes prprias de um rgo, como de programas, como alterando a natureza e o objetivo da despesa. Desta forma, era muito pequena a possibilidade de emendas ao projeto de lei oramentria, como se poder ver de outro trecho do trabalho do ilustre Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, a saber: Poder-se-, dentro do mesmo programa, realmente, emend-lo, mudando verba de um item para outro dentro do mesmo elemento da despesa (pessoal, material de consumo, transferncias correntes; obras pblicas, material permanente, equipamentos e instalaes, etc.). No ser legtima a sugesto de emenda que transponha verba do elemento pessoal para o elemento material de consumo, ou viceversa, nem de obras pblicas para material permanente, ou viceversa. Mas, dentro do elemento material permanente podero ser feitas transposies, por exemplo, visando evitar a compra de uma mesa, para destinar a verba prevista compra de livros ou estantes; mas isso no fcil, porque as propostas oramentrias no descem a tais mincias. O Prof. Theotnio Monteiro de Barros Filho, quando em palestra realizada no Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, mostrou o acerto de 49

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se estabelecer uma limitao competncia do Congresso Nacional em matria oramentria, pelas seguintes razes: E se me pedissem uma opinio a respeito da escolha feita pelo nosso legislador constituinte eu responderia que estou de acordo com a mesma, porque se visa, com o regime de competncia limitada, restrio de demagogia atravs do plano oramentrio. avultada a possibilidade de que o legislador, levado pelo desejo de conquista de popularidade, pelo desejo de vitria num pleito ou por outros motivos igualmente inferiores e subalternos, apresente proposta oramentria emendas que so contra o interesse nacional, embora sejam a favor do interesse demaggico de determinadas pessoas ou de determinados grupos ou regies. O regime de competncia limitada do Congresso se no elimina completamente essa possibilidade, pelo menos a atenua grandemente e evita, em boa parte, os males que da podem decorrer. A Constituio em vigor manteve a competncia limitada do Poder Legislativo quanto apresentao de emendas ao projeto de lei oramentria anual, embora a rigidez seja menor que o sistema da Constituio anterior. Assim, o 3 do art. 166 s admite a aprovao de emendas ao projeto de lei do oramento anual, desde que as mesmas atendam, de forma cumulativa, aos seguintes requisitos: a) sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; b) indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servios da dvida e transferncia tributrias constitucionais para Estados e Municpios e Distrito Federal; c) sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Por outro lado, nos termos do 4 do art. 166, as emendas ao projeto de leis de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. Em se tratando de emendas ao projeto de lei ao plano plurianual, aplica-se a regra do inciso I do art. 63, que admite aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4. Por sua vez, o 7 do art. 166 manda aplicar aos projetos oramentrios referidos no artigo, no que no contrariar o disposto na Seo II, as demais normas relativas ao processo legislativo (arts. 63 a 68). Finalmente, o 8 do mesmo art. 166 prescreve que os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Verifica-se que o referido dispositivo admite expressamente a possibilidade de rejeio do projeto de lei oramentria, o que fortalece o Poder Legislativo, e d a soluo para o problema, em ocorrendo a hiptese.

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