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Reforma Política no Brasil_01_272.

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Programa das Nações Unidas
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS para o Desenvolvimento

Reitor: Ronaldo Tadêu Pena


Vice-Reitora: Heloisa Maria Murgel Starling Representante Residente: Kim Bolduc
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Paulo Sérgio Lacerda Beirão
Silvana Cóser

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Leonardo Avritzer
Fátima Anastasia
Organizadores

Belo Horizonte
Editora UFMG
2006

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© 2006, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento | © 2006, Editora UFMG
Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização escrita do Editor.

R322 Reforma política no Brasil / Leonardo Avritzer, Fátima Anastasia


(organizadores). – Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
271 p. ; il. –

Inclui referências.
ISBN: 85-7041-536-2

1. Brasil – Política e Governo. 2. Brasil – História. I. Avritzer, Leonardo.


II. Anastasia, Fátima.
CDD: 981
CDU: 981
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Coordenação Técnica: Francisco Gaetani (PNUD)


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Apresentação

O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)


vem através desta publicação contribuir para a discussão sobre as
possibilidades de aperfeiçoamento da democracia no Brasil. O país
é hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o
continente latino-americano, e objeto de admiração e respeito em
todo o mundo. Transcorridas mais de duas décadas do processo
de redemocratização, não se verifica no país nenhum temor quanto
à possibilidade de retrocessos autoritários. As crises políticas ocor-
ridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco consti-
tucional, sem colocar em risco as instituições democráticas, cuja
construção é uma conquista permanente de toda a nação brasileira.
O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente também pelas
inovações no campo da democracia cidadã, isto é, na esfera da
democracia que vai além dos processos eleitorais periódicos da
chamada democracia representativa. A multiplicação das experi-
ências de orçamento participativo no âmbito local, a criação de
conselhos com participação social no âmbito de diversas políticas
públicas, as experiências de descentralização das políticas sociais
e a institucionalização de uma instância de diálogo com os movi-
mentos sociais no âmbito do Executivo são exemplos de como o
Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prática democrá-
tica no continente e no mundo.
O PNUD é a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e
opções do país no que se refere ao seu sistema político. Esta publi-
cação é uma contribuição ao diálogo nacional sobre o tema e destina-
se ao mundo político, a organizações da sociedade civil, às
universidades, aos meios de comunicação e à sociedade brasileira,
em geral. Dado seu caráter didático e informativo, trata-se, também,
de uma contribuição que não é prisioneira de debates marcados
pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma
meta desejável para a consolidação de processos democráticos
fundados essencialmente na disputa política. Trata-se de um esforço
de contribuição do PNUD ao debate sobre a reforma política no
Brasil. Este é um assunto recorrente desde a Constituição de 1988,
sinalizando que algumas das escolhas do país em relação ao tema
ainda não estão consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de recon-
sideração.
A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras impor-
tantes contribuições do PNUD ao debate sobre democracia: o Rela-
tório Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002
“Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado” e o Informe
da Diretoria para América Latina e Caribe “Democracia na América
Latina – Rumo a uma Democracia de Cidadãos e Cidadãs”, lançado
dois anos atrás com o apoio da União Européia. Ambos os relatórios
alcançaram grande repercussão em escala continental e mundial

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ao abordarem o tema da relação dos siste- aos desafios afetos ao funcionamento do sis-
mas políticos nacionais e a qualidade do tema político.
processo democrático. A iniciativa foi desenvolvida com o apoio
Muito se discute sobre a funcionalidade de diversos integrantes da comunidade de
de sistemas políticos em abstrato. Mas, cientistas políticos, economistas e sociólo-
quando se trata de vincular este debate aos gos da academia brasileira, que se dispu-
desafios de um país como o Brasil — que seram a participar do projeto. A edição deste
enfrenta simultâneamente os imperativos de trabalho se deu em parceria com a Universi-
combater a pobreza e crescer —, as coisas dade Federal de Minas Gerais, instituição à
já não são tão simples. Os grandes desafi- qual pertencem os organizadores desta publi-
os da democracia brasileira são o combate cação, que organizaram a estrutura do livro e
à desigualdade e a promoção do desenvol- a articulação das contribuições. A publicação
vimento, simultâneamente. A construção de não é um documento oficial do PNUD, embo-
um sistema político que favoreça um proje- ra a iniciativa seja de sua responsabilidade, e
to de governabilidade comprometida com os textos sejam de responsabilidade dos
estes dois projetos é um desafio nacional. respectivos autores.
A forma que o PNUD encontrou de apoiar A publicação é constituída por dois tipos
esta discussão foi optando por disseminar de contribuições: artigos e verbetes. Os arti-
o debate e os dilemas nele envolvidos. A gos que abrem e fecham o livro tratam de
sociedade precisa apropriar-se das escolhas questões sobre a democracia cidadã e so-
que conduzem ao sistema político que a bre a funcionalidade — ou não — do sistema
governa. Optou-se por desagregar os diver- político brasileiro, além de uma contribuição
sos ingredientes da discussão sobre refor- ao debate a partir de um outro país latino-
ma política e mapear as posições existentes americano — o México — que traz um olhar
sobre cada um deles. A intenção foi escla- comparativo. Os verbetes referem-se a diver-
recer as divergências, não processá-las, por- sos temas, mais ou menos relacionados com
que esta tarefa é da sociedade brasileira e de o debate sobre a reforma política no país. O
sua classe política. O produto deste traba- conjunto das contribuições proporciona uma
lho, contido no livro, é um conjunto de textos visão do mosaico que é a discussão da re-
que elucidam dilemas e proporcionam aná- forma política do país e das posições em
lises do cenário brasileiro no que se refere disputa.

PNUD Brasil
julho 2006

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Sumário

Introdução 11

Parte I
Reforma Política no Brasil
e na América Latina 15

A Reforma da Representação 17
Fátima Anastasia
Felipe Nunes

Reforma Política e Participação no Brasil 35


Leonardo Avritzer

Reforma Política em Perspectiva


Comparada na América do Sul 45
Carlos Ranulfo Melo

Transição e Governabilidade
nas Democracias Mexicana e Brasileira 63
Alberto J. Olvera
Tradução: Áurea Cristina Mota

Parte II
Entendendo as Mudanças
Necessárias no Sistema Político 71

1. Republicanismo 73

Republicanismo 73
Heloisa Maria Murgel Starling

Financiamento de Campanha
(público versus privado) 77
Renato Janine Ribeiro

Corrupção e Estado de Direito 82


Newton Bignotto

Voto Obrigatório 86
Cícero Araújo

CPIs e Investigação Política 90


Fábio Wanderley Reis

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2. Participação e Opinião Pública 94

Iniciativa Popular 94
Sonia Fleury

Plebiscito e Referendum 99
Cláudia Feres Faria

Política de Cotas 103


Céli Regina Jardim Pinto

Regulação das Pesquisas 107


Rachel Meneguello

Regulação da Mídia 111


Regina Mota
Francisco Tavares

Corporativismo 116
Renato Raul Boschi

3. Método de Constituição
das Instâncias Decisórias 123

Federalismo 123
Marta Arretche

Sistema Eleitoral 128


Antônio Octávio Cintra

Lista Aberta – Lista Fechada 133


Jairo Nicolau

Número e Distribuição de Cadeiras


na Câmara dos Deputados 137
David Samuels
Tradução: Cláudia Feres Faria

Coligações Eleitorais 142


David Fleischer

Justiça Eleitoral 147


Matthew Taylor

O Financiamento de Campanhas Eleitorais 153


Bruno Wilhelm Speck

O Bicameralismo em Perspectiva Comparada 159


Mariana Llanos
Francisco Sánchez
Tradução: Daniela Paiva de Almeida Pacheco

Suplentes de Parlamentares 165


Charles Pessanha
Ana Luiza Backes

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4. Regras Decisórias 170

Poderes de Agenda do Presidente 170


Magna Inácio

Modalidades e Procedimentos de Votação


nas Modernas Casas Legislativas 175
Sabino Fleury

Pertencimento do Mandato 180


Maria Hermínia Tavares de Almeida

Migração Partidária 183


André Marenco

Cláusula de Barreira 188


Mônica Mata Machado de Castro

Reforma Constitucional 192


Gláucio Soares

Emendas Parlamentares 197


Marcus Melo

Emendas Constitucionais 202


Cláudio Gonçalves Couto

Orçamento Público no Brasil Democrático 207


Paulo Calmon

Autonomia/Independência
dos Bancos Centrais 212
William Ricardo de Sá

Independência do Banco Central:


Incompatibilidade entre Teoria e Prática 216
Marco Aurélio Crocco
Frederico G. Jayme Jr.

Parte III
O Presidencialismo de Coalizão
Precisa ser Mudado? 221

Governos de Coalizão no Sistema


Presidencial: o Caso do Brasil sob
a Égide da Constituição de 1988 223
Fabiano Santos

Presidencialismo e Governo de Coalizão 237


Fernando Limongi

Críticas ao Presidencialismo de Coalizão


no Brasil: Processos Institucionalmente
Constritos ou Individualmente Dirigidos? 269
Lucio R. Rennó

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Introdução

Leonardo Avritzer
Fátima Anastasia

A reforma política pode ser entendida, de forma mais restrita,


como reorganização de regras para competições eleitorais periódi-
cas, tal como tem sido o caso no Brasil pós-democratização, ou
pode ser entendida, também, como uma reorganização mais am-
pla do sistema político brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir
entre a reforma das instituições políticas, a reforma do comporta-
mento político e a reforma dos padrões de interação política. No
Brasil pós-democratização, a agenda da reforma política foi mu-
dando: no começo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos
traços da organização das instituições políticas, como foi o caso do
plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da década de
90, a idéia de reforma política foi se consolidando em torno de
diferentes pontos: a reorganização ampla das regras do sistema
político e da forma de financiamento de campanha, a criação de
novas instituições capazes de aumentar a participação e os dife-
rentes padrões de interação entre instituições representativas e
participativas.
Não existe, até o momento, um consenso sobre quais são as
causas das crises periódicas que atravessam o sistema político
brasileiro. Esta publicação tenta responder a essa indagação, proble-
matizando três conjuntos de questões: o primeiro deles refere-se à
maneira como o sistema representativo e as formas de participação
estão estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer
algumas bases para uma compreensão mais ampla do sistema de
representação e de participação vigente no país e apresenta su-
gestões para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de ques-
tões, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se à
origem e ao funcionamento das instituições republicanas e demo-
cráticas no Brasil e aos temas que freqüentam, ou deveriam fre-
qüentar, a agenda da reforma política no país. Esses verbetes estão
agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam.
O republicanismo, como interpretação do sistema político, ofe-
rece instrumentos para uma investigação analítica capaz de trazer
à tona elementos conceituais próprios às sociedades democráticas,
tais como o voto obrigatório ou facultativo, ou a questão da corrupção.
Ele permite, também, devolver densidade à idéia de interesses
compartilhados, de ação pública dos cidadãos, de definição dos
modos de agregação e uso do bem público.
A análise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos
produzidos pelos procedimentos democráticos, sob certas condições,

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e os impactos prováveis das alterações nas programática, situação que veio a tornar-se
regras do jogo presentes na agenda da re- mais aguda sob o atual governo.
forma, seja sobre o comportamento dos ato- A questão do presidencialismo de coali-
res políticos e seus padrões de interação, zão remete ao fato de o Brasil ser, entre os
seja sobre os resultados do jogo político. países da América Latina, um dos que con-
O terceiro elemento central para o debate solidou o seu sistema político mais tardia-
sobre reforma política diz respeito ao arranjo mente. O sistema político pós-autoritarismo
institucional brasileiro, denominado por Sérgio na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou
Abranches de presidencialismo de coalizão, a volta ao sistema de partidos existente no
e aos seus problemas. Nesse arranjo, o pre- período democrático anterior. No caso do
sidente se elege por maioria absoluta, mas México não houve ruptura entre o sistema
o seu partido dificilmente consegue uma de partidos que já operava no período auto-
bancada com mais de 20% das cadeiras ritário e o sistema pós-democratização. No
na Câmara dos Deputados. Apesar de boa caso brasileiro, as identidades partidárias pre-
parte da intelectualidade na área de ciência gressas não foram recuperadas e um novo
política no Brasil considerar o presidencia- sistema partidário emergiu no contexto da
lismo de coalizão como um sistema exitoso redemocratização da ordem política. Nesta
(Figueiredo; Limongi, 1999), há, também, um publicação, apresentamos diferentes artigos
grupo significativo de críticos do sistema, comparando a situação política brasileira
especialmente na ciência política norte-ame- com a latino-americana dando destaque ao
ricana, que questionam o sucesso do presi- problema da reforma política em perspec-
dencialismo de coalizão no Brasil (Mainwaring, tiva comparada.
1999; Ames, 2003). Finalmente, vale perguntar, reformar para
A crise política atual recoloca a discussão quê? É importante sublinhar que a reforma
sobre o êxito do presidencialismo de coali- das instituições políticas no Brasil será bem
zão por dois motivos: em primeiro lugar por- sucedida se contribuir para o aperfeiçoamento
que ela põe em questão o método de e o aprofundamento da ordem democrática,
formação de coalizões. Coalizões podem ser incidindo positivamente sobre o comporta-
construídas no processo eleitoral, tendo por mento político dos atores em interação e
principal “cimento” o voto, que é o recurso sobre os resultados produzidos.
mais legítimo sob a democracia. Porém, sob
o presidencialismo com multipartidarismo e
representação proporcional, dificilmente sairá Estrutura
das urnas uma coalizão governativa majori-
tária. Portanto, a transformação da coalizão Este livro sobre reforma política no Brasil
eleitoral vitoriosa em coalizão governativa está dividido em três partes: uma primeira
majoritária exigirá a mobilização de outros parte compreende considerações gerais
recursos. Embora se saiba que a persuasão sobre o funcionamento do sistema político
e a produção do consenso, resultante do no Brasil e na América Latina; a última parte
processo deliberativo, são recursos funda- procura apresentar a controvérsia que atra-
mentais da política democrática, sabe-se, vessa a ciência política brasileira no que se
também, que no Brasil esses recursos têm refere ao presidencialismo de coalizão. Entre
sido usados de forma parcimoniosa, espe- as duas partes, o conjunto de 31 verbetes
cialmente dada a natureza das coalizões tem como objetivo oferecer ao leitor inte-
políticas que têm sido organizadas com ressado na reforma do sistema político uma
vistas ao exercício do governo: a grande introdução didática ao amplo cardápio de
maioria, para não dizer a totalidade, das questões envolvidas nesse tema. Os ver-
coalizões construídas no pós-88, no Brasil, betes estão organizados em quatro seções:
caracterizou-se por ser composta por par- republicanismo, participação, constituição
ceiros com pouca afinidade ideológica e das instâncias decisórias e regras decisórias.

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Introdução | Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia 13

Os verbetes sobre o republicanismo, tal número de parlamentares no Congresso


como foi apontado acima, têm como objeti- Nacional; coligações eleitorais; justiça elei-
vo mostrar que há uma dimensão republica- toral; financiamento de campanha; bicame-
na que pode estar mais presente na ralismo e suplência de Senador. Nesse
organização do sistema político no Brasil. primeiro grupo de verbetes, relacionados ao
Eles representam não apenas uma inovação método de formação das instâncias decisó-
na discussão sobre reforma política, que usual- rias, o leitor encontrará para cada tema uma
mente não aborda esta dimensão, mas, tam- definição do assunto ou das alternativas em
bém, uma inovação na maneira como a pauta e do seu funcionamento no Brasil. O
ciência política brasileira vem tratando desse último grupo de verbetes trata das regras
tema. Nesse sentido, a concepção que orienta que presidem as decisões políticas no país
os verbetes é a de que as orientações teóricas e envolve os seguintes assuntos: poderes
e os temas amplos da organização política de agenda do Presidente; natureza do voto
podem ser articulados. O leitor deste livro dos parlamentares; pertencimento do man-
poderá perceber que, freqüentemente, no dato; migração partidária; cláusula de bar-
caso do sistema político brasileiro, é possível reira; revisão constitucional; emendas
identificar a falta de um elemento cultural ou parlamentares; emendas constitucionais;
teórico gerando uma prática política pouco orçamento público; independência do Banco
produtiva do ponto de vista institucional. Central. Nesse caso, temos a presença de
O segundo grupo de verbetes trata de assuntos eminentemente polêmicos abor-
diversas dimensões da participação políti- dados em alguns casos por mais de uma
ca. Esses verbetes abordam desde o funci- pessoa expressando a diversidade de posi-
onamento das instituições participativas no ções sobre o assunto na comunidade aca-
Brasil, tal como é o caso dos verbetes sobre dêmica brasileira.
plebiscito e referendum, até o caso do cor- Esta publicação está destinado a mem-
porativismo. Mais uma vez, esses verbetes bros do sistema político, a jornalistas e
tratam de questões que usualmente não são àquela parcela da opinião pública que se
consideradas objeto da reforma política. No preocupa em pensar como melhorar o sis-
entanto, práticas participativas estão cada tema político no nosso país. Cada um des-
vez mais presentes no sistema político bra- ses leitores encontrará, nas três seções do
sileiro, e o seu papel tende a ser ampliado livro, a matéria-prima necessária para pen-
nos próximos tempos devido ao amplo man- sar o sistema político brasileiro. Como orga-
dato constitucional que está por trás das for- nizar essa matéria-prima para que o
mas de participação no Brasil democrático. resultado final seja diferente daquele que
Nesse sentido, tanto no caso do republica- temos hoje é uma tarefa a que os organiza-
nismo quanto da participação, a orientação dores deste volume não se propuseram.
dos coordenadores deste relatório foi a de Acreditamos que diferentes propostas de
ampliar o escopo da reforma de modo a reforma possam emergir da sua leitura.
fornecer ao leitor uma visão mais compreen- Esperamos ter dado a nossa modesta contri-
siva dos problemas envolvidos no funciona- buição para que essa reforma ocorra e para
mento do sistema político brasileiro. que ela seja capaz de produzir um sistema
Temos, ainda, dois grupos de questões político mais transparente, mais cidadão e
relacionadas aos processos de constituição mais em sintonia com o país e com sua opi-
das instâncias decisórias e de definição das nião pública.
regras decisórias. Esses são os temas mais
usualmente ligados à temática da reforma
política. Mais uma vez, optamos por um trata-
mento amplo desses temas com verbetes
sobre federalismo; sistema eleitoral; listas;

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Parte
I
Reforma Política no Brasil
e na América Latina

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A Reforma da Representação

Fátima Anastasia
Felipe Nunes

Introdução

Neste artigo se discutirá a reforma da representação política.


Por representação política se entende o conjunto de relações esta-
belecidas entre os cidadãos e os governantes eleitos. Os primeiros
são, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania política
e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu
1
nome e no nome de seus melhores interesses. Os cidadãos são
os mandantes, os governantes são os mandatários, estejam eles
no Poder Executivo — presidente, governador, prefeito — ou no Po-
der Legislativo — senadores, deputados federais, deputados esta-
duais ou vereadores.
Segundo Robert Dahl (1991), foi a invenção da representação
que permitiu a vigência da democracia nas sociedades contempo-
râneas, que são complexas e heterogêneas, compostas por mi-
lhões de pessoas e atravessadas por múltiplas clivagens e fontes
plurais de formação de identidades coletivas.
Em sociedades como estas o exercício exclusivo da democra-
cia direta, como se fazia na polis grega, seria inviável. Ainda que
fosse factível — considerando-se os recursos tecnológicos hoje dis-
poníveis —, a utilização exclusiva de tal procedimento seria indese-
jável, já que não permitiria que as decisões tomadas pelas
coletividades fossem resultados de processos de discussão e de
deliberação política, essenciais para a formação e a transformação
das preferências políticas. A democracia exclusivamente direta se
restringiria à agregação de preferências dadas e se revestiria de
um caráter plebiscitário.
A invenção da representação foi a solução encontrada (Sartori,
2
1994) para diminuir concomitantemente os “custos internos” e os
“riscos externos” associados ao processo decisório. Os primeiros
(custos internos) crescem com o aumento do número de decisores
e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participação
ampliada dos cidadãos. Vale citar, a título de exemplo, a quanti-
dade e a variedade de recursos que são empregados para realizar
1
A expressão “melhores interesses dos cidadãos” foi retirada de PRZEWORSKI,
MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: “Governos são
representativos se eles fazem o que é melhor para o povo, se eles agem no
melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidadãos.”
2
A argumentação desenvolvida neste parágrafo e no seguinte está baseada em
SARTORI, 1994, capítulo 8: “A teoria da democracia como processo decisório.”

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eleições presidenciais em um país como o sobre as capacidades dos cidadãos e dos


Brasil. Os segundos (riscos externos) cres- representantes de jogarem tal jogo com legiti-
cem com a diminuição do número de deci- midade e eficácia e (2) afetam a distribuição
sores e são, fundamentalmente, os riscos de preferências e de recursos entre os atores
de tirania, corrupção e incompetência. e os resultados do jogo político.
Como afirma Sartori, o que seria desejá- Por que reformar? Para garantir que a re-
vel — a diminuição concomitante dos cus- presentação seja cada vez mais democrática.
tos internos e dos riscos externos — seria A ampliação e o aperfeiçoamento da repre-
inalcançável se fosse considerada exclusi- sentação democrática remetem ao desafio
vamente a variável número de decisores. de transformar a democracia em um con-
Porém, a introdução de novas variáveis na junto de interações iterativas entre represen-
equação das decisões políticas permite que tantes e representados, desenvolvidas em
a adoção do método representativo e de re- um contexto decisório contínuo e institucio-
gras de decisão baseadas nos princípios da nalizado.
igualdade política e da soberania da maioria Como fazer? Transformando as Casas
possibilite a diminuição simultânea dos Legislativas em “cidades mágicas” (Fishkin,
custos internos e dos riscos externos. 1995), ou seja, locais de deliberação política
A solução propiciada pelo método repre- que permitam e incentivem a interação en-
sentativo ensejou, porém, a produção de tre representação e participação políticas,
novos e diferentes problemas, relacionados: que facultem aos cidadãos a vocalização
(1) à natureza dos laços que unem represen- continuada de suas preferências perante os
tados e representantes; (2) à capacidade de legisladores e que lhes garantam o acom-
os primeiros vocalizarem suas preferências panhamento e o monitoramento permanente
perante os segundos e fiscalizarem e moni- dos movimentos de seus representantes.
torarem suas ações e omissões; (3) e à von- Estas são as questões e os temas trata-
tade e à capacidade de os segundos dos neste artigo. Na primeira seção são de-
efetivamente agirem em nome dos cidadãos senvolvidas algumas considerações de
e na defesa de seus melhores interesses. natureza teórica, com vistas a subsidiar a
Portanto, desde que foi “inventada”, a argumentação subseqüente (segunda seção),
representação tem sido objeto de inúmeras relativa ao processo e à produção legislativos
controvérsias e acirrados debates, além de e aos seus impactos sobre a representação
ser recorrentemente “reinventada”, com vis- política. A terceira seção aborda o desenvol-
tas ao aprofundamento e ao aperfeiçoamento vimento da agenda da reforma política no
das ordens políticas contemporâneas. Nas Brasil, no período compreendido entre 1990
democracias representativas a discussão e 2006. As conclusões trazem um balanço
sobre reforma política remete imediata- das propostas em discussão e dos efeitos
mente, ainda que não exclusivamente, ao esperados de sua aprovação, à luz da matriz
tema da reforma da representação. teórica apresentada anteriormente.
O que reformar? Quando se fala em refor-
ma política, se pensa, em geral, em reforma
das instituições políticas. No entanto, outras 1. Lijphart revisitado
acepções podem ser atribuídas à expres-
são: reforma do comportamento político, Em Modelos de democracia (2003), Lijphart
reforma dos padrões de interação política, propõe interessante esquema analítico que
reforma da correlação de forças políticas, permite classificar as democracias contem-
reforma das condições sob as quais atuam porâneas em dois diferentes modelos, o
as instituições políticas. Todas essas ques- majoritário e o consensual. Para tanto, ele
tões constituem importantes dimensões do constrói dois eixos — o primeiro relativo à
jogo da representação porque: (1) incidem dimensão Executivo/partidos, e o segundo

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A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 19

expressivo da dimensão federalismo/unitarismo — e distribui entre


estes eixos dez características relacionadas à distribuição de po-
deres entre os atores relevantes. O modelo majoritário é desenhado
a partir da lógica da concentração de poderes nas mãos de maiorias
governativas e o modelo consensual se pauta pela dispersão de
poderes e pela garantia da expressão político-institucional das mi-
norias. Nas palavras do autor:

O modelo majoritário concentra o poder político nas mãos de uma


pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples
(plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo
consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de várias
maneiras. Uma outra diferença, relacionada a esta última, é que o
modelo majoritário é exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o
modelo consensual se caracteriza pela abrangência, a negociação e a
concessão (“democracia de negociação”) (Lijphart, 2003, p. 18).

O Quadro I sintetiza o esquema analítico de Lijphart:

Quadro I - Modelos Consensual e Majoritário (Lijphart, 2003)

Executivo / Partidos Federalismo / Unitarismo


Emenda
Poder Relação entre Sistema Sistema Grupos de Poder Federalismo/ Const./ Revisão Banco
Executivo os Poderes Partidário Eleitoral Interesse Legislativo Unitarismo Veto Constit. Central
Consensual Grandes Separação com Multi- Representação Corporativistas Bicameral Federalismo Maioria Independ Independ
Coalizões checks and partidário Proporcional Simétrico Qualific.
balances
Majoritário Governo Fusão e Bipartidário Majoritário Pluralistas Bicameral Unitarismo Maioria Depend Depend
unipartidário predomínio Assimétrico Absoluta
com maioria do Executivo (ou
estrita Unicameral)

Fonte: Elaboração própria a partir de “Modelos de Democracia” de Lijphart, 2003.

Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite


constatar que o desempenho do modelo consensual é superior ao
3
do modelo majoritário, seja no que se refere à representatividade e
à legitimidade da ordem, seja no que diz respeito à sua eficácia e
eficiência. Propõe-se, aqui, que a reforma da representação deve
orientar-se para a consecução das características mais afins ao
consensualismo e deve referir-se: (1) à reforma do método de for-
mação dos órgãos decisórios; (2) à reforma das regras de tomada
de decisões; (3) à reforma da composição dos órgãos decisórios;
(4) à reforma do funcionamento, ou da operação efetiva, das insti-
tuições políticas.

3
Nas palavras de Lijphart: “as democracias majoritárias, principalmente no que se
refere à dimensão Executivo-partidos, não ultrapassam o desempenho das de
consenso, quanto à administração macroeconômica e ao controle da violência —
na verdade, estas últimas apresentam um resultado ligeiramente melhor —, mas
as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho
das majoritárias quanto à qualidade e à representatividade democráticas, como
também quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolência na orientação
de suas políticas públicas. Na segunda dimensão, as instituições federais da
democracia de consenso dão vantagens óbvias aos países grandes, e os bancos
centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de características
consensuais servem, de fato, ao propósito de controlar a inflação” (p. 339).

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20

Vale, não obstante, assinalar, a partir da O importante a salientar, no que se refere a


observação do Quadro I, que os critérios uti- estes diferentes procedimentos, é que no
lizados por Lijphart para classificar as de- primeiro se constituem duas correntes de
mocracias atuais em consensuais ou accountability, enquanto no segundo há
majoritárias não distinguem tais dimensões. apenas uma corrente de accountability
Quando ele se refere ao Poder Executivo, por (Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto,
exemplo, o critério utilizado remete à com- faculta maior dispersão de poder do que o
segundo, já que pode ensejar, como o tem
posição da instância decisória (grandes
feito, o fenômeno conhecido por governo
coalizões versus governo unipartidário com
dividido, caracterizado pelo fato de o partido
maioria estrita). Já quando trata do Poder
ou a coalizão política que dá suporte ao
Legislativo, o critério relaciona-se às regras
Presidente não controlar a maioria das ca-
decisórias (bicameralismo simétrico versus
deiras legislativas.
assimétrico) ao passo que a classificação
do sistema eleitoral está informada pelo mé- 3) Organização Político-Administrativa (fede-
todo de formação das Casas Legislativas ralismo versus unitarismo): tendo em vista
(sistema proporcional versus sistema majo- suas características tendentes à descentra-
ritário). lização do poder entre os diferentes entes fe-
derativos, o federalismo combina melhor com
Partindo-se da suposição de que seja
o modelo consensual e o unitarismo com o
possível produzir ganhos analíticos através
modelo majoritário (Lijphart, 2003). Em am-
da distinção entre as dimensões menciona-
bos os casos, deve-se atentar para os proce-
das — método de formação das instâncias
dimentos (eleições diretas ou indiretas;
decisórias; regras de tomada de decisão;
indicações; nomeações, etc.) que informam
composição das instâncias decisórias; ope-
a escolha dos representantes no âmbito
ração efetiva das instituições — propõe-se, subnacional, seja para cargos executivos (go-
nesta seção, revisitar Lijphart e apresentar vernadores, prefeitos), seja para cargos
um esquema analítico apoiado em quatro legislativos (deputados estaduais, vereado-
eixos de análise em substituição aos dois res). Eleições diretas para todos os cargos e
eixos propostos pelo autor. níveis de governo são procedimentos que
O primeiro eixo, relativo ao método de for- se coadunam melhor com o consensua-
mação das instâncias decisórias, englobaria: lismo, enquanto eleições indiretas, indica-
ções ou nomeações pelo poder central
4
1) Formas de Governo (monarquia versus seriam procedimentos mais afins ao mode-
república): a distinção, aqui, se refere aos lo majoritário.
procedimentos através dos quais são esco-
4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos
lhidos os chefes de Estado. Nas monarquias
de escolha dos ocupantes das cadeiras
o princípio que informa tal definição é a tra-
legislativas. Sistemas eleitorais podem variar
dição, o procedimento é o da sucessão por
quanto ao tipo — proporcional de listas aber-
hereditariedade e o cargo é vitalício, enquan-
tas, flexíveis ou fechadas; majoritários; ou
to nas repúblicas democráticas o chefe de
combinações entre eles, denominadas pela
Estado e o chefe de governo são escolhidos
literatura de sistemas mistos — e quanto às
através de algum tipo de procedimento elei-
determinações relacionadas aos critérios de
toral e os seus mandatos são limitados no
elegibilidade e de realização de campanha
tempo e em seu escopo.
eleitoral, especialmente no que se refere ao
2) Sistemas de Governo (presidencialismo seu financiamento e à propaganda eleitoral.
versus parlamentarismo): sob o presidencia-
lismo existem mecanismos que garantem a 4
“(...) para se ter um regime monárquico é necessária a existência de uma
intervenção dos cidadãos na definição dos pessoa estável no vértice da organização estatal com as características de
perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca é tal desde o momento de
ocupantes dos cargos executivos, enquan- sua elevação ao trono até sua morte, exceto o caso de voluntária abdicação.
to no parlamentarismo o primeiro-ministro Para expulsá-lo do poder é preciso uma verdadeira revolução” (COLLIVA,
1986, p. 776).
não é eleito diretamente pelos cidadãos.

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A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 21

5) Tipo de Cameralismo: as democracias simétrico (consensualismo) ou assimétrico


contemporâneas podem ser unicamerais ou (majoritarismo); b) as que distribuem direi-
bicamerais. O unicameralismo coaduna-se tos, atribuições e recursos parlamentares,
melhor com o modelo majoritário. No caso no interior de cada Casa Legislativa, entre
do bicameralismo, trata-se de examinar o legisladores individuais, grupos de legisla-
método de constituição das Casas Legislativas dores (comissões, bancadas partidárias, Co-
e verificar se há congruência ou incongruên- légio de Líderes, Frentes Parlamentares) e o
cia entre os sistemas eleitorais utilizados Plenário. Poderes concentrados nas mãos de
para a eleição de cada câmara. Considerando- lideranças partidárias e processos decisórios
se os tipos Proporcional e Majoritário, seriam que têm no Plenário seu fórum privilegiado
possíveis as seguintes combinações: combinam com o modelo majoritário; dis-
persão de poderes entre os parlamentares
individuais e sistema de comissões robusto
Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente
caracterizam o modelo consensual;
Câmara Alta
3) as regras que definem as relações entre
Proporcional Majoritário
os poderes Executivo e Legislativo, obser-
Câmara
Proporcional Congruente (PP) Incongruente (PM)
vando-se se há separação entre os poderes
Baixa Majoritário Incongruente (MP) Congruente (MM)
e checks and balances (consensualismo) ou
Fonte: Elaboração própria.
fusão de poderes e predomínio do Executi-
vo (majoritarismo);
No que se refere à distribuição de po-
4) as regras para proposição e aprovação de
deres entre os agentes relevantes, pode-se
emendas constitucionais, se maioria absoluta
afirmar que o sistema de representação
(majoritarismo) ou qualificada (consensua-
proporcional é o mais conducente à dis-
lismo);
persão. O sistema majoritário caracteriza-se
pela concentração do poder nas mãos das 5) as regras que informam processos de re-
maiorias governativas. Portanto, a classifi- visão constitucional, verificando-se se a revi-
cação dos legislativos bicamerais em são é feita por órgão independente (modelo
mais, ou menos, consensuais pode ser consensual) ou não (modelo majoritário);
visualizada através do continuum: 6) as regras que informam o status do Banco
Central, se dependente (majoritarismo) ou
MM MP PM PP
independente do governo central (consen-
sualismo).
Majoritário Consensual
O terceiro eixo refere-se à composição
O segundo eixo refere-se às regras deci- das instâncias decisórias, que é uma variá-
sórias que presidem a tomada de decisões vel dependente da interação entre o método
nas democracias e que afetam a distribui- de formação das instâncias decisórias, as
ção de direitos, recursos e atribuições entre regras decisórias e a distribuição de prefe-
os atores, englobando: rências e recursos entre os atores. Este eixo
englobaria:
1) as regras que definem as prerrogativas e
os poderes legislativos e não legislativos do 1) a composição do Poder Executivo, tendo
Poder Executivo. Poderes concentrados nas em vista a presença de coalizões governativas
mãos do Executivo são típicos do modelo — seja no parlamentarismo ou no presiden-
majoritário; cialismo (modelo consensual) — ou a pre-
sença de governo unipartidário com maioria
2) as regras que definem a distribuição de
estrita (modelo majoritário);
atribuições e competências do Poder
Legislativo, englobando: a) as que se refe- 2) a configuração do sistema partidário, se
rem a cada uma das câmaras, no caso do multipartidarismo (modelo consensual) ou
bicameralismo, produzindo bicameralismo bipartidarismo (modelo majoritário), já que

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nas democracias os sistemas bipartidários tituição das instâncias decisórias, com ca-
não o são por imposição legal, mas resultam racterísticas do modelo majoritário, decor-
da interação entre as instituições e as esco- rentes das regras de tomada de decisões.
lhas políticas dos atores; O Brasil é uma República, presidencia-
3) a composição do Poder Legislativo, se lista, federativa, com representação propor-
expressiva da pluralidade de identidades, cional e multipartidarismo. O Poder Legislativo
interesses e preferências presentes na socie- é bicameral: na Câmara dos Deputados,
dade e aberta à representação das minorias eleita através do sistema proporcional de lis-
ou do predomínio de um partido majoritário, tas abertas, se fazem representar os cida-
seja ele governista ou oposicionista; dãos, enquanto no Senado Federal, eleito
através do sistema majoritário, se fazem re-
4) no caso de governos de coalizão, a com-
posição e a natureza das mesmas, obser- presentar os estados da Federação (três se-
vando-se a sua contigüidade no espectro nadores para cada estado da Federação).
político-ideológico (Inácio, 2006) e os recursos Tais características são, todas elas, ten-
utilizados para cimentá-las. Coalizões contí- dentes à dispersão de poder entre os atores
guas e resultantes, fundamentalmente, da relevantes, garantem a participação institu-
competição eleitoral coadunam-se melhor cionalizada das minorias e facultam a ex-
com o consensualismo, por contraste com pressão da heterogeneidade e do pluralismo
coalizões ad hoc e/ou intermitentes e societais. Portanto, no que se refere ao eixo
construídas a partir de práticas distribu- método de constituição das instâncias deci-
tivistas. sórias, o Brasil pode ser classificado como
O quarto eixo refere-se à operação efetiva pertencente ao modelo consensual de demo-
das instâncias decisórias, que constitui variá- cracia.
vel dependente das interações entre os três Vale, no entanto, ressaltar que alguns
primeiros eixos. Neste eixo estão englobados: procedimentos adotados nas eleições pro-
porcionais provocam distorções na represen-
1) Relação entre os Poderes: Equilíbrio entre tação e precisariam ser modificados para
os poderes x predomínio do Executivo. A garantir a observância do princípio de
concentração de poderes de agenda e de igualdade política entre os cidadãos. Os dis-
veto nas mãos do Poder Executivo é caracte- tritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os
rística do majoritarismo, enquanto a distri- estados da Federação, e a Constituição de
buição equilibrada desses poderes entre 1988 determinou um número mínimo de oito,
Executivo e Legislativo coaduna-se melhor e máximo de setenta representantes por cada
com o consensualismo. distrito. Na prática, isso acarreta uma sub-
2) Padrões de interação entre os atores da representação dos cidadãos de São Paulo e
coalizão governativa: coesão x disciplina x a sobre-representação dos eleitores dos es-
distributivismo (fisiologismo, clientelismo, tados menos populosos, como Acre e Ro-
patronagem). raima. A legislação eleitoral faculta, ainda, a
celebração de coligações para eleições pro-
3) Padrões de interação entre governo e
porcionais, gerando uma disjunção entre o
oposição(ões): cooperação x competição.
sistema partidário eleitoral e o sistema par-
4) Sistema Partidário: dinâmica bipartidária x tidário parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.;
pluralismo moderado x pluralismo polari- Anastasia, 1999).
zado (Sartori, 1994; Santos, 1986). Quando se analisa o segundo eixo — re-
A análise do arranjo institucional brasilei- gras de tomada de decisão —, percebe-se
ro pós-88 à luz da matriz analítica proposta a operação de um padrão bastante distinto.
permite verificar que tal arranjo expressa uma Embora haja procedimentos que se coadu-
combinação de características do modelo nam com o consensualismo, a estes se so-
consensual, decorrentes do método de cons- mam características mais afins ao modelo

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A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 23

majoritário, que comprometem, muitas ve- buição de preferências e recursos entre os


zes, a operação efetiva do princípio de dis- atores relevantes: cidadãos, representantes
persão de poder que informa o modelo eleitos e burocracia pública. Como se sabe,
consensual. tal combinação, no caso brasileiro, ganha a
No âmbito do modelo consensual, o ar- forma de um presidencialismo de coalizão
ranjo institucional brasileiro prevê as seguin- com alta fragmentação do sistema partidá-
tes regras decisórias: rio parlamentar e com predominância legis-
lativa do Poder Executivo.
1. bicameralismo simétrico; A formação e a manutenção das coali-
2. separação de poderes e freios e contrape- zões governativas têm se constituído em
sos institucionais (checks and balances); grandes desafios para os presidentes brasi-
leiros. As coalizões vencedoras no âmbito
3. regra de maioria qualificada para realização
das eleições têm sido, geralmente, insufici-
de alterações (emendas) constitucionais.
entes para fornecer a base parlamentar de
Porém, as características majoritárias se sustentação dos governos. Dito em outras
impõem. Como tem sido assinalado pela li- palavras: o recurso mais legítimo, nas demo-
teratura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos, cracias, para cimentar tais coalizões, o voto,
2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a não tem produzido o número necessário de
Constituição de 1988 concentra poderes le- cadeiras no Congresso Federal. Diante dis-
gislativos e não legislativos nas mãos do Pre- so, os presidentes têm mobilizado outros
sidente: poder de decreto constitucional recursos para aumentar o número de apoia-
(medidas provisórias) e delegado; prerroga- dores, como, por exemplo, distribuição de
tiva de iniciar legislação em determinadas cargos (patronagem) e liberação de emen-
matérias, especialmente aquelas de nature- das orçamentárias.
za orçamentária; possibilidade de pedir ur- Os fundamentos e os efeitos desse ar-
gência para a tramitação de proposições ranjo institucional são motivos de acirrada
5
legislativas de suas autoria; poder de no- controvérsia na literatura especializada.
meação de titulares para importantes car- Com vistas a identificar o que, nesse arranjo,
gos da burocracia pública, a começar de deve ser modificado, como e em que direção,
todos os ministros de Estado; controle so- o presente volume apresenta um conjunto
bre a liberação de recursos orçamentários, extenso de artigos e verbetes que examinam
dado o caráter autorizativo do orçamento bra- o tema da reforma política. As questões
sileiro. abordadas foram escolhidas seja porque
Ademais, a revisão constitucional é feita estão presentes na agenda política brasi-
pelo próprio Poder Legislativo e não por um leira, seja porque deveriam estar, segundo
órgão independente; o Banco Central não a opinião de vários analistas, partindo-se do
goza de autonomia operacional perante o suposto de que o objetivo buscado é o do
Poder Executivo, e o Regimento Interno da aperfeiçoamento da democracia brasileira.
Câmara dos Deputados concentra poderes As próximas seções deste artigo exami-
de agenda nas mãos das lideranças parti- narão mais detidamente um dos aspectos
dárias e incentiva o comportamento disci- desse arranjo: aquele referido ao exercício
plinado dos legisladores. da representação política e às suas cone-
A composição das instâncias decisórias xões com a participação política institucio-
e sua operação efetiva expressam a combi- nalizada. Em sintonia com Lijphart (2003),
nação entre os dois primeiros eixos — mé- propõe-se que qualquer proposta de refor-
todo de constituição das instâncias decisórias ma da representação deve ter como meta o
e regras de tomada de decisão —, e a distri- fortalecimento das características consensu-
ais da ordem política brasileira.
5
A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.

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24

2. Processo e 1. que elas, assim como todos os órgãos


produção legislativos6 decisórios que abrigam, sejam constituídas
através do método de representação demo-
7
crática;
Propõe-se, aqui, que o desafio contido
na reforma da representação refere-se à 2. que elas promovam, de fato, a realização
transformação das Casas Legislativas em da oitava condição das poliarquias, de Dahl,
8
“cidades mágicas”, ou seja, em loci privile- relacionada aos interstícios eleitorais;
giados de expressão e de processamento
3. que elas promovam constantemente a
institucional do melhor interesse dos cida-
interação dos legisladores com os outros
dãos.
atores — cidadãos, líderes de coalizões —
Magic town (Cidade mágica) é o nome
através de canais institucionalizados e
de um filme de Jimmy Stewart, citado por
deliberativos;
James Fishkin (1995), sobre uma cidade fic-
tícia do Meio Oeste americano que consti- 4. que elas tenham suficiente desenvolvi-
tuía, por um “milagre matemático”, uma mento institucional para fornecer aos repre-
amostra representativa da população ame- sentantes eleitos a base informacional
ricana. ampliada (Sen, 2000) requerida para a con-
Fishkin chama a atenção para o fato de secução dos melhores interesses dos cida-
que, quando tal descoberta vem a público, dãos.
a população da cidade, ciente de seu papel
Como fazer? Sabe-se que, nas demo-
de “barômetro perfeito da opinião nacional”
cracias representativas, as duas mais im-
ou, em outras palavras, de “capital da opinião
portantes atribuições dos parlamentares são
pública americana”, começa a desenvolver
as de legislar e de fiscalizar. É a eles que
um crescente senso de responsabilidade, a
cabe a responsabilidade de representar o
se informar o melhor possível e a debater
cuidadosamente todas as questões sobre melhor interesse dos cidadãos, produzindo
as quais ela é chamada a opinar. políticas expressivas do consenso possível
Obviamente, esses movimentos exporão sobre qual é e onde está esse interesse e,
os habitantes da cidade a um processo de ademais, a eles cabe também a tarefa de
discussão e de deliberação que resultará na monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para
produção de uma opinião pública, em Magic garantir que tais políticas se traduzam em
town, muito melhor fundamentada e mais resultados que garantam a consecução de
sofisticada do que a do cidadão mediano tais interesses.
americano. E, portanto, crescentemente Para tanto, é necessário formar, no interi-
divergente da opinião majoritária na socie- or das Casas Legislativas, uma opinião in-
dade americana, o que causará um conjunto formada, constantemente submetida ao
de problemas e reviravoltas na cidade, que debate público e passível de ser alterada
apimentam o enredo do filme, mas não vem
ao caso no momento.
6
O exemplo que se tomou emprestado de As três primeiras páginas desta seção reproduzem trechos do artigo de
autoria de ANASTASIA e INÁCIO, intitulado “Democracia, Poder Legislativo,
Fishkin ressalta o impacto provocado nas interesses e capacidades”, 2006. No prelo.
opiniões e preferências dos cidadãos de 7
Ver, a respeito, SARTORI (1994, capítulo 8). “Wanderley Guilherme dos Santos
Magic town por sua exposição à pluralidade (1998) propõe distinguir com clareza o que separa autoritarismos de
democracias, por um lado, e sistemas representativos de não representativos,
de pontos de vista e de perspectivas que por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que é logicamente plausível, e
informam os diferentes argumentos. O de- passível de corroboração no mundo real, a existência de democracias não
representativas — a pólis grega — e de sistemas representativos não
bate e a deliberação pública acarretaram al- democráticos, ou oligárquicos: todos aqueles que não cumprem o requisito
terações nas definições dos cidadãos básico da observância do sufrágio universal” (ANASTASIA; MELO; SANTOS,
2004).
relativamente a quais eram e onde estavam
8
os seus melhores interesses. “8. Durante o estágio entre votações: 8.1. Todas as decisões tomadas entre
eleições são subordinadas ou executórias àquelas tomadas durante o período
A transformação das Casas Legislativas de eleição, isto é, as eleições são, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou
em “cidades mágicas” requer a observân- as novas decisões, tomadas durante o período entre eleições, são pautadas
pelas sete condições precedentes, operando, no entanto, sob circunstâncias
cia dos seguintes pressupostos: institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas” (DAHL, 1989).

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A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 25

por conseqüência desta exposição, de for- que aprovam dez por cento das proposições
ma a aproximá-la, o máximo possível, da que são introduzidas, do que no conjunto da
expressão do melhor interesse público. Casa, que aprova 98 por cento das leis que
As atribuições de legislar e de fiscalizar chegam ao Plenário (Arnold, 2004, p. 154).
devem ser realizadas, como é sabido des- Cada uma das Casas Legislativas que
de Stuart Mill, através da deliberação entre compõem o Congresso Nacional — Câmara
pares. Porém, a identificação do melhor in- dos Deputados e Senado Federal — possui
teresse público exige a construção de uma Comissões Parlamentares, permanentes ou
base informacional ampliada (Sen, 2000), temporárias, com funções legislativas e fiscali-
capaz de abrigar a multiplicidade de identi- zadoras, na forma definida pela Constituição
dades, preferências e demandas caracterís- Federal e por seus Regimentos Internos. No
ticas das sociedades atuais, e de sinalizá-las cumprimento dessas duas funções básicas,
para os legisladores, libertando-os dos la- de elaboração das leis e de acompanha-
ços exclusivos com a sua constituency e mento das ações administrativas, no âmbito
capacitando-os a falar, agir e decidir em do Poder Executivo, as comissões promo-
nome do conjunto dos cidadãos abrangidos vem, também, debates e discussões com
pela Casa Legislativa. a participação da sociedade em geral, sobre
Para realizar suas atribuições de legislar os temas ou assuntos de seu interesse.
e de fiscalizar, os parlamentares desempe- O papel desempenhado pelas comis-
nham atividades variadas que envolvem, em sões na organização interna do Congresso
maior ou menor grau, deliberação e decisão Nacional, embora importante, deveria ganhar
9
política e, muitas vezes, interações continu- maior centralidade. Tal postulação se justi-
adas com outros atores, tais como os líde- fica pelo seu caráter deliberativo e pelo fato
res de coalizões, os titulares de cargos no de que nelas se situam os principais meca-
Poder Executivo e os cidadãos. nismos que facultam a participação dos ci-
No interior do processo legislativo, as dadãos no processo legislativo, existindo,
comissões são as principais instâncias de inclusive, em várias Casas Legislativas bra-
deliberação. O sistema de comissões exis- sileiras, comissões que admitem sugestões
te para proporcionar ganhos informacionais de grupos organizados da sociedade civil e,
para os legisladores e para o Plenário. As muitas vezes, as transformam em proposi-
comissões funcionam como comitês: locais ções legislativas. A título de exemplo, vale
especializados de discussão e deliberação citar a Comissão de Legislação Participativa
sobre determinados temas, com a virtude (CLP) da Câmara dos Deputados.
de propiciar interações face a face entre os Criada em maio de 2001, a Comissão de
seus membros (Sartori, 1994). Portanto, as Legislação Participativa tem por objetivos
comissões são, por excelência, os loci facultar aos cidadãos acesso ao sistema de
apropriados para a promoção da interação produção legal do País e aproximar repre-
institucionalizada e deliberativa entre repre- sentantes e representados no Poder Legis-
sentação e participação política. Nas pala- lativo Federal.
vras de Arnold: A CLP tem por atribuição o recebimento
As comissões são o verdadeiro coração do de sugestões legislativas da sociedade civil
processo legislativo. A maior parte do organizada (associações, sindicatos, entida-
suspense sobre o que o Congresso fará a
des, órgãos de classe, ONGs, etc.), exceto
cada ano encontra-se mais nas comissões,
de partidos políticos. Também podem apre-
sentar sugestões legislativas os órgãos e
entidades da administração pública direta e
indireta, com participação paritária da soci-
edade civil, como, por exemplo, os conse-
9
Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume. lhos temáticos setoriais (da educação, da

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26

saúde, da assistência social, etc.). Se apro- 113 transformadas em proposição e encami-


vadas, as sugestões se transformam em nhadas à Mesa da Câmara para tramitar na
proposições de autoria da Comissão e pas- Casa. Destas 113, 53,98% se tornaram Pro-
sam a tramitar em regime de prioridade na jetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Comple-
Câmara dos Deputados. mentar, e 22,12% Emendas ao Orçamento.
Antes da criação da CLP, a Constituição Esses números apontam o bom desempe-
já previa a possibilidade de apresentação nho da CLP no que se refere à incorporação
12
de projetos de iniciativa popular (art. 61, pa- de demandas da sociedade civil.
rágrafo 2º), mas a norma constitucional exi- Pretende-se enfatizar, através deste
ge que a proposta seja subscrita por, no exemplo, que nas democracias contempo-
mínimo, um por cento do eleitorado nacio- râneas a deliberação não é atributo exclusi-
nal (o que equivale atualmente a cerca de vo quer dos processos representativos, quer
1,15 milhão de eleitores), distribuído por, pelo daqueles participativos. A deliberação deve
menos, cinco Estados da Federação, com estar presente, necessariamente, em ambos
não menos de três décimos por cento dos os pólos — representação e participação —
eleitores de cada um deles. Essa exigência assim como nos canais através dos quais
dificulta a apresentação de propostas. Tan- representação e participação se comunicam
to que, nos 15 anos de vigência da Carta de e interagem.
1988, apenas três projetos de iniciativa po- Portanto, não apenas as Casas Legislati-
pular foram apresentados à Câmara — os vas devem ser instâncias deliberativas, já
PLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99. que o que nelas se delibera deve ecoar e
Por contraste, através reverberar, da melhor forma possível, os pro-
cessos de deliberação em curso nas enti-
desta Comissão, a Câmara dos Deputados dades de participação política da sociedade
abriu à sociedade civil um portal de acesso ao civil. Para tanto, requer-se que haja canais
sistema de produção das normas que integram permanentes, institucionalizados e delibe-
o ordenamento jurídico do País, chamando o rativos de interação entre as instâncias de
cidadão comum, os homens e as mulheres representação e de participação política.
representados pelos Deputados Federais,
a levar diretamente ao Parlamento sua per-
cepção dos problemas, demandas e neces- 3. A reforma em marcha
sidades da vida real e cotidiana (Cartilha
da Comissão de Legislação Participativa,
Como fazer? No contexto da nova ordem
2005, p. 7).
democrática brasileira, a reforma política tem
10
Em cinco anos (2001-2005) de trabalho, freqüentado a agenda pública brasileira já
a CLP recebeu 362 sugestões legislativas, desde a promulgação da Constituição de
sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-se 1988, que previa, em seu texto, a realização
a pedidos de alteração ou de inclusão de
proposições legislativas; 22,3% das suges-
10
tões propõem emendas ao orçamento da A partir deste parágrafo, serão descritos e analisados alguns dados relativos
ao comportamento, aos procedimentos e à produção legislativa no Brasil. As
União, solicitando transferência de renda para tabelas de onde essas informações foram retiradas estão disponíveis no
cidades ou instituições específicas. Emen- Anexo 1, no final deste artigo.
11
das ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes A análise das sugestões apreciadas na CLP aponta que aproximadamente
metade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182
Orçamentárias não somaram 2% das suges- sugestões que já foram apreciadas, nove receberam o parecer de
tões. É importante ressaltar que 2002 e 2005 prejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matérias que já estavam em
tramitação via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comissão
foram os anos em que a CLP recebeu mais conseguiu apreciar o maior número de sugestões (70) foi 2003, tendo sido a
11
sugestões, 59 e 107, respectivamente. maioria delas (38) rejeitada.
Das 362 sugestões encaminhadas à CLP 12
Faz-se necessário, ainda, analisar o conteúdo dessas sugestões. Das 275
entre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e sugestões encaminhadas à CLP, a maioria absoluta refere-se à regulação,
independentemente de sua autoria.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 26 01/08/06, 17:27


A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 27

de plebiscito sobre forma e sistema de gover- Federal e dos prefeitos; (b) a Proposição 427/
no e uma revisão constitucional, ambos em 1997 estabelece critérios para edição e ree-
13
1993 (art. 3º das Disposições Transitórias). dição de medidas provisórias (EC 32 de
Ademais desses dispositivos constitu- 2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, que
cionais, várias iniciativas sobre a reforma tramitou como Proposição 1517/1999 e foi
da representação foram propostas à consi- transformado em norma jurídica, estabele-
deração dos legisladores. Entre 1989 e ce punição para o crime de compra de vo-
14
2005, cerca de 180 proposições legislativas tos, prevendo a possibilidade de cassação
tramitaram no Congresso Nacional, a grande de registro do candidato que doar, oferecer
maioria delas de iniciativa de legisladores ou prometer bem ou vantagem pessoal em
individuais (deputados ou senadores). troca do voto (Lei da Captação do Sufrágio);
É interessante observar que há uma con- (d) e, finalmente, a Proposição 548/2002 dá
o
centração de apresentação de propostas de nova redação ao parágrafo 1 do artigo 17
reforma no período mais recente, especial- da Constituição Federal, disciplinando as
mente nos três últimos anos, o que explica coligações eleitorais.
por que tais proposições, em sua maioria, Há temas que têm sido, recorrente-
estejam ainda em tramitação e apenas 11 mente, objetos de iniciativas dos legislado-
delas tenham sido transformadas em nor- res: fidelidade partidária, listas partidárias,
mas jurídicas. propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais,
Algumas das proposições que se torna- financiamento de campanhas, coligações
ram leis provocaram importantes impactos eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas
15
sobre o comportamento dos atores, a dinâ- iniciativas tenham sinais trocados.
mica de interação entre eles e seus resulta- Vale, no entanto, assinalar, a partir da
dos: (a) a Proposição 1/1995, que foi análise de alguns dados produzidos no âm-
transformada em emenda constitucional, per- bito da Pesquisa sobre Elites Parlamentares
16
mite a reeleição do Presidente da Repúbli- Ibero-Americanas (Módulo Brasil) , que há
ca, dos governadores de Estado e do Distrito alguma convergência de opiniões entre os
legisladores quanto à natureza e à desejabi-
13 lidade de algumas medidas relacionadas ao
“Art. 3º. A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da
promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do tema da representação política.
Congresso Nacional, em sessão unicameral.” No que se refere ao sistema eleitoral,
14
Foi possível localizar, através do site da Câmara dos Deputados, 180 verifica-se a existência de clara preferência,
proposições legislativas relacionadas ao tema da reforma da representação,
apresentadas entre 1989 e 2005. por parte da maioria dos deputados, pelo
15
A título de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessas
sistema proporcional, “que garanta a repre-
proposições: sentação eqüitativa de todas as forças polí-
• Proposição 242/2000 “dá nova redação aos arts. 17 e 55 da Constituição
Federal, que dispõem sobre fidelidade partidária, promovendo a perda do ticas”, por contraste com a adoção de um
cargo eletivo nas hipóteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito sistema majoritário, “que garanta governos
e de grave violação da disciplina partidária”;
• Proposição 254/2004 “retira do texto constitucional a exigência de filiação fortes e efetivos”.
partidária como condição de elegibilidade”; A questão relacionada ao tipo de lista
• Proposição 461/2005 “cria novo instrumento de democracia participativa na
Constituição Federal, a fim de possibilitar a autoconvocação popular para partidária já desperta maiores controvérsias,
realização de plebiscito”;
• Proposição 669/1999 “altera o artigo 6º da Lei 9.504, de 30 de setembro de
ainda que a maior minoria (aproximadamente
1997, impedindo a celebração de coligações para eleição proporcional”; 40% dos respondentes) declare preferir a lis-
• Proposição 1974/1999 “altera o artigo 9º da Lei 9.504, de 30 de setembro
de 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiação partidária com vistas ta aberta — caracterizada como um “siste-
a cargo eletivo”; ma de voto personalizado que garanta uma
• Proposição 3949/2000 “cria o voto em lista partidária preordenada para
eleições proporcionais”. relação próxima entre o eleitor e seus repre-
16
Pesquisa realizada junto aos deputados federais através da cooperação entre
sentantes” — ao “sistema de voto de lista
o Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Ciência Política (CEL- fechada, que favoreça a formação de parti-
DCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitário de Estúdios de Iberoamérica y
Portugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construída uma amostra dos fortes e coesos” (23%). Cerca de 18%
de 134 legisladores, estruturada por quotas partidárias. Os questionários dos legisladores escolheram uma posição
foram aplicados no período compreendido entre julho e dezembro de 2005.
As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seção encontram-se
no Anexo I.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 27 01/08/06, 17:27


28

intermediária da escala, sinalizando suas deveria “renunciar à sua cadeira para que ou-
preferências, provavelmente, pela adoção de tro membro do partido ocupe seu lugar”.
listas flexíveis, que sejam previamente or- A opinião declarada pela maioria não
denadas pelo partido, mas que admitam a conseguiu, no entanto, transformar-se em
interferência do eleitor no reposicionamento orientação para a ação, já que as propostas
dos candidatos no interior da lista, caso seja que visam reforçar a fidelidade partidária não
de seu interesse. lograram, até o momento, obter aprovação
Percebeu-se a existência de um consenso no plenário da Câmara dos Deputados.
forte entre os deputados federais quanto às
conexões existentes entre democracia e par-
tidos políticos, que sinaliza a concordância Conclusão: Propostas de reforma
dos mesmos com o exercício do monopólio da representação e
da representação pelos partidos políticos. A efeitos esperados
esmagadora maioria de 80% dos responden-
tes declarou concordar muito com a frase Neste artigo foram abordados temas e
“sem partidos não pode existir democracia”. questões relacionados à representação polí-
Vale observar que esse consenso atravessa tica. Na primeira seção propôs-se revisitar
os partidos políticos, só se mostrando um Lijphart, com o intuito de oferecer eixos analí-
pouco mais frágil no interior do PL. ticos que permitam distinguir as característi-
Não obstante, 64% dos legisladores con- cas dos modelos majoritário e consensual que
cordam com a assertiva de que “poucas se referem ao método de constituição das
pessoas identificam-se verdadeiramente instâncias decisórias, às regras decisórias,
com os partidos”, e 33% concordam que à composição e ao funcionamento efetivo de
“existe um crescente distanciamento entre tais instâncias. No entanto, o argumento cen-
sociedade e partido no Brasil”. Além disso, tral daquele autor, segundo o qual o modelo
quando perguntados sobre suas escolhas consensual é mais democrático do que o
relacionadas a questões que expressem modelo majoritário, foi resguardado e fun-
conflitos entre a posição do seu partido e a damentou as análises desenvolvidas na se-
do seu estado, 45,5% dos parlamentares (a gunda e na terceira seções sobre o exercício
maior incidência de respostas) declarou vo- da representação política no Brasil e sobre
tar “sempre de acordo com as necessida- as propostas de reforma que freqüentam a
des de seu estado”, por contraste com 20,9% agenda dos legisladores brasileiros.
que disseram votar “sempre com o partido” Portanto, as indagações sobre o que re-
— destacando-se, aí, os deputados petis- formar e como fazer devem ser respondi-
tas (52,2%) —, e 20,1% que afirmam que das tendo por parâmetro o objetivo de tornar
sua posição “depende dos temas”. a representação mais democrática. Nesta
A pesquisa indagou também, dos res- perspectiva, as características que promo-
pondentes, suas opiniões relacionadas aos vem a dispersão de poder entre os diferen-
temas da fidelidade e da disciplina partidá- tes atores devem ser mantidas e, onde
ria. Embora a disciplina seja uma questão necessário, aperfeiçoadas: República presi-
mais polêmica, que divide a opinião dos filia- dencialista, bicameral, com representação
dos a diferentes partidos, a fidelidade parti- proporcional e multipartidarismo.
dária parece ser um comportamento Porém, os procedimentos responsáveis
valorizado, o que se revela bastante curioso por distorções na representação, tais como
em uma Casa Legislativa que tem na mi- números máximo e mínimo de legisladores
gração partidária uma prática recorrente por estado da Federação e coligações para
(Melo, 2004): aproximadamente 60% dos res- eleições proporcionais deveriam ser altera-
pondentes pensam que, ao desvincular-se dos. Além disso, considera-se que a demo-
do partido pelo qual se elegeu, o deputado cracia brasileira ganharia com a substituição

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 28 01/08/06, 17:27


A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 29

das listas abertas por listas flexíveis ou fe- de preferências dos cidadãos perante os
chadas, desde que se garantisse a realiza- representantes eleitos.
ção de prévias democráticas para a Os cidadãos teriam maior capacidade de
composição das listas partidárias. Com isso fiscalizar seus representantes se os legisla-
seria possível fortalecer essas agremiações, dores tivessem que se manifestar sempre
17
controlar o poder das oligarquias partidárias através do voto aberto e se houvesse
e ampliar a identificação dos cidadãos com mecanismos que aumentassem os custos
os partidos políticos. relacionados às migrações partidárias. A dis-
No que diz respeito às regras decisórias seminação e o aperfeiçoamento de meca-
seria necessário promover uma distribuição nismos institucionalizados de interlocução
mais equilibrada dos poderes de agenda e entre cidadãos e representantes eleitos, na
veto entre os poderes Executivo e Legislativo arena legislativa, diminuiriam a assimetria
e entre os atores, no interior das Casas informacional entre estes atores e tornariam
Legislativas; aumentar a centralidade do sis- mais plurais as fontes de informação dos
tema de comissões; aperfeiçoar os instru- legisladores, capacitando-os para conhecer
mentos de accountability vertical e fortalecer quais são e como representar os melhores
os instrumentos que permitam a vocalização interesses dos cidadãos.

Referências

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nonpartisan cabinet members in European democracies. British Journal of Political Science, Cambridge,
Inglaterra, v. 36, n. 2, 2006.
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- Adenauer - Stiftung, 2004.
ANASTASIA, Fátima; INÁCIO, Magna Maria. Democracia, Poder Legislativo, interesses e capacidades.
Belo Horizonte, 2006. No prelo.
ARNOLD, R. Douglas. The logic of congressional action. New Haven/London: Yale University Press, 1990.
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2004.
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CÂMARA DOS DEPUTADOS. Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Disponível em:
<www.camara.gov.br/comissoes/clp/publicacao>. Acesso em: 01/06 de 2006.
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DAHL, Robert. Um prefácio à teoria democrática. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1989.
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São Paulo: Fundação Getúlio Vargas, 1999.
FISHKIN, James S. The voice of the people: public opinion and democracy. New Haven/London: Yale
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LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padrões de governo em 36 países. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 2003.
LIMA JÚNIOR, Olavo Brasil de. Democracia e instituições políticas no Brasil dos anos 80. São Paulo:
Loyola, 1993. 162 p.

17
No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se a
favor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contado
e registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125).

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 29 01/08/06, 17:27


30

LIMA JÚNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Fátima. A participação eleitoral: a ampliação do mercado, indica-
dores de participação e distorções do sistema de representação. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v.
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MELO, Carlos Ranulfo. A dança das cadeiras. São Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundação Konrad -
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SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Sessenta e quatro: anatomia da crise. Rio de Janeiro: Vértice, 1986.
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SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. São Paulo: Ática, 1994.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Cia. das Letras, 2000.
Anexo I

Tabela 1 - Nº de sugestões recebidas pela Comissão de Legislação Participativa


da Câmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
Projetos de Lei, Requerimentos de Audiência Pública, etc. 24 59 57 28 107 275 (75,9%)
Emendas de Orçamento 11 21 16 12 21 81 (22,3%)
Emendas ao PPA - - 1 - - 1 (0,27%)
Emendas à LDO - - - - 5 5 (1,43%)
TOTAL 35 80 74 40 133 362 (100%)
Fonte: Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Câmara dos Deputados, 2005.

Tabela 2 - Nº de sugestões apreciadas na Comissão de Legislação Participativa


da Câmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
Aprovadas 3 27 27 13 14 84 (46,15%)
Rejeitadas - 20 38 12 11 81 (44,5%)
Prejudicadas - - - 8 1 9 (4,94%)
Devolvidas 2 1 5 - - 8 (4,39%)
TOTAL 5 48 70 33 26 182 (100%)

Fonte: Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Câmara dos Deputados, 2005.


Nota: No número total de sugestões apreciadas (Tab. 2) não estão computadas as emendas
orçamentária, à LDO e ao PPA.

Tabela 3 - Sugestões Transformadas em Proposições pela Comissão de


Legislação Participativa da Câmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
Projeto de Lei 1 20 22 10 8 61 (53,98%)
Projeto de Lei Complementar 1 4 1 - - 6 (5,31%)
Emenda a Projeto de Lei - - - 1 2 3 (2,65%)
Indicação - 2 - 1 - 3 (2,65%)
Requerimento de Audiência
Pública e Seminário - 2 1 - 3 6 (5,31%)
Requerimento de Informação - 1 - - - 1 (0,88%)
Emenda ao Orçamento 5 5 5 5 5 25 (22,12%)
Outros - - 1 - 7 8(7,07%)
TOTAL 7 34 30 17 25 113
Fonte: Cartilha da Comissão de Legislação Participativa. Câmara dos Deputados, 2005.
Nota: A categoria “Outros” (Tab. 3) inclui 4 emendas (à LDO e ao PPA) e 4 sugestões
transformadas em proposições.

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A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 31

Tabela 4 - Autor de Proposições Relativas à Reforma Política, por Legislatura,


Câmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005
Legislatura (ano) Autor de Proposição Total
Deputado, Senador,
Individualmente Individualmente Comissão
1989 3 - - 3
1,8% 1,7%
1990 - 1994 3 1 - 4
1,8% 7,7% 2,2%
1995 - 1998 18 1 - 19
11,0% 7,7% 10,6%
1999 - 2002 69 9 1 79
42,3% 69,2% 25,0% 43,9%
2003 - 2005 70 2 3 75
42,9% 15,4% 75,0% 41,7%
Total 163 13 4 180
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaboração própria, a partir de informações coletadas em www.camara.gov.br,
no período compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006.

Tabela 5 - Opiniões sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária,
Câmara dos Deputados, Brasil, 2005
PARTIDOS
Sistema proporcional e
sistema majoritário PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
(1) 2 7 6 8 5 6 6 2 15 57
66,7% 30,4% 42,9% 40,0% 41,7% 37,5% 50,0% 100,0% 46,9% 42,5%
(2) - 3 - 1 1 - - - - 5
13,0% 5,0% 8,3% 3,7%
(3) - 3 1 3 1 1 2 - 4 15
13,0% 7,1% 15,0% 8,3% 6,3% 16,7% 12,5% 11,2%
(4) - 2 - 1 - - - - - 3
8,7% 5,0% 2,2%
(5) - 2 3 1 - 7 4 - 7 24
8,7% 21,4% 5,0% 43,8% 33,3% 21,9% 17,9%
(6) 1 3 1 - - - - - 2 7
33,3% 13,0% 7,1% 6,3% 5,2%
(7) - 1 - 1 - 1 - - 2 5
4,3% 5,0% 6,3% 6,3% 3,7%
(8) - 2 2 1 - 1 - - - 6
8,7% 14,3% 5,0% 6,3% 4,5%
(9) - - - 1 - - - - - 1
5,0% 0,7%
(10) - - 1 2 5 - - - 2 10
7,1% 10,0% 41,7% 6,3% 7,5%
N.S. - - - 1 - - - - - 1
5,0% 0,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
(1) Sistema Proporcional que garanta a representação eqüitativa de todas as forças políticas.
(10) Sistema majoritário que garanta governos fortes e efetivos.
Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario
de Estudios de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

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32

Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária,
Câmara dos Deputados, Brasil, 2005
PARTIDOS
Sistemas de voto PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
(1) 2 2 9 6 10 3 1 2 18 53
66,7% 8,7% 64,3% 30,0% 83,3% 18,8% 8,3% 100,0% 56,3% 39,6%
(3) - 1 1 1 - - - - 1 4
4,3% 7,1% 5,0% 3,1% 3,0%
(4) - - - 1 - - - - - 1
5,0% 0,7%
(5) - 7 2 3 2 5 4 - 1 24
30,4% 14,3% 15,0% 16,7% 31,3% 33,3% 3,1% 17,9%
(6) - 1 - - - - 1 - 1 3
4,3% 8,3% 3,1% 2,2%
(7) 1 4 - - - - - - - 5
33,3% 17,4% 3,7%
(8) - 5 - - - - - - 3 8
21,7% 9,4% 6,0%
(9) - - - 2 - 1 - - - 3
10,0% 6,3% 2,2%
(10) - 3 2 6 - 6 6 - 8 31
13,0% 14,3% 30,0% 37,5% 50,0% 25,0% 23,1%
N.S. - - - 1 - 1 - - - 2
5,0% 6,3% 1,5%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

(1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relação próxima entre o eleitor e seus representantes.
(10) Sistema de voto de lista fechada que favoreça a formação de partidos fortes e coesos.
Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

Tabela 7 - Opiniões sobre Democracia e Partidos Políticos, por Deputados Agregados segundo
Filiação Partidária, Câmara dos Deputados, Brasil, 2005
Se concorda ou não
com a frase: PARTIDOS
Sem partidos não pode
existir democracia PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Discorda - 2 - - 2 - 1 - 3 8
8,7% 16,7% 8,3% 9,4% 6,0%
Concorda Pouco - - - 1 - - - - 1 2
5,0% 3,1% 1,5%
Concorda mais ou menos - 3 3 1 3 1 1 - 3 15
13,0% 21,4% 5,0% 25,0% 6,3% 8,3% 9,4% 11,2%
Concorda muito 3 18 11 18 7 15 10 2 23 107
100 % 78,3% 78,6% 90,0% 58,3% 93,8% 83,3% 100,0% 71,9% 79,9%
N.S. - - - - - - - - 1 1
3,1% 0,7%
N.R - - - - - - - - 1 1
3,1% 0,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

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A Reforma da Representação | Fátima Anastasia | Felipe Nunes 33

Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária,


Câmara dos Deputados, Brasil, 2005
Quando há conflitos
entre a posição do PARTIDOS
partido e a do seu
estado, você vota: PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Sempre com o partido - 12 1 3 - 4 3 - 5 28
52,2% 7,1% 15,0% 25,0% 25,0% 15,6% 20,9%
Sempre de acordo com as 1 3 10 12 7 7 3 - 18 61
necessidades de seu estado 33,3% 13,0% 71,4% 60,0% 58,3% 43,8% 25,0% 56,3% 45,5%
Não comparece à votação - - - - 1 - - - - 1
8,3% 0,7%
Depende dos temas 1 3 3 4 3 2 4 2 5 27
33,3% 13,0% 21,4% 20,0% 25,0% 12,5% 33,3% 100,0% 15,6% 20,1%
N.S.A 1 3 - - 1 2 2 - 3 12
33,3% 13,0% 8,3% 12,5% 16,7% 9,4% 9,0%
N.R. - 2 - 1 - 1 - - 1 5
8,7% 5,0% 6,3% 3,1% 3,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

Tabela 9 - Opiniões sobre Disciplina Partidária por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária,
Câmara dos Deputados, Brasil, 2005
PARTIDOS
Disciplina partidária PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Deveria se exigir sempre a 3 5 6 10 3 7 7 - 8 49
disciplina de voto na bancada 100% 21,7% 42,9% 50,0% 25,0% 43,8% 58,3% 25,0% 36,6%
partidária
Deveria se permitir - - 1 3 3 3 1 - 12 23
sempre que cada deputado dê 7,1% 15,0% 25,0% 18,8% 8,3% 37,5% 17,2%
seu voto de
Alguns temas deveriam estar - 18 7 7 6 6 4 2 12 62
sujeitos à disciplina partidária 78,3% 50,0% 35,0% 50,0% 37,5% 33,3% 100,0% 37,5% 46,3%

Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100% 100,0% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

Tabela 10 - Opiniões sobre Fidelidade Partidária, por Deputados Agregados segundo Filiação Partidária,
Câmara dos Deputados, Brasil, 2005

O que o deputado
deveria fazer ao PARTIDOS
desvincular-se
do partido? PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Conservar sua cadeira e se - 5 5 6 8 2 6 - 16 48
integrar a outra bancada 21,7% 35,7% 30,0% 66,7% 12,5% 50,0% 50,0% 35,8%

Renunciar à sua cadeira para 3 16 9 14 3 13 6 1 15 80


que outro membro do partido 100% 69,6% 64,3% 70,0% 25,0% 81,3% 50,0% 50,0% 46,9% 59,7%
ocupe seu lugar
N.R. - 2 - - - 1 - 1 1 5
8,7% 6,3% 50,0% 3,1% 3,7%

Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100% 100,0% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Fonte: Elaboração própria a partir do Banco de Dados Representação Política e Qualidade da Democracia – Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamérica y Portugal/Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

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Reforma Política no Brasil_01_272.p65 34 01/08/06, 17:27
Reforma Política e
Participação no Brasil

Leonardo Avritzer

O sistema político gerado pela Constituição de 1988 é um siste-


ma híbrido que incorporou na sua organização amplas formas de
participação no plano do processo decisório federal, assim como,
no plano local. Duas formas principais de participação foram gera-
das pela Constituição de 1988: uma primeira, a participação direta
através da expressão da soberania por meio de plebiscitos, refe-
rendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferência do legis-
lador constitucional, ainda que o seu exercício pós-Constituição de
1988 não tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participa-
ção, centrada no nível local, proliferou como decorrência da incorpo-
ração da participação exigida por alguns capítulos de políticas sociais
da Constituição de 1988, em particular, os capítulos da seguridade
social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, des-
crever a institucionalidade participativa presente na Constituição de
1988, para, em seguida, analisar as instituições participativas gera-
das pela Constituição.
A Constituição de 1988 propôs, na sua arquitetura mais genéri-
ca, uma combinação entre formas de representação e formas de
participação. Essa combinação está expressa na redação do artigo
14, incisos I, II e III, que assegura que “[a] soberania popular será
exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito;
referendo [e] iniciativa popular”. Assim, o Brasil, a partir de 1988,
passou a integrar um grupo bastante seleto de países que não têm
na representação o monopólio das formas de expressão política
institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura política, pou-
cos países têm essa formulação presente no plano constitucional,
ainda que um número relativamente grande de países tenha pre-
sente essa combinação entre representação e participação na sua
1
estrutura política.
A tentativa de combinação entre participação e representação
está prevista também para os estados e municípios no artigo 27 da
Constituição de 1988 que estabelece que “[a] lei disporá sobre a
iniciativa popular no processo legislativo estadual” e no artigo 29,

1
Os Estados Unidos são o exemplo mais clássico de um país cuja constituição
não fala das formas de participação no nível local. Formas de participação local
existem na região de New England desde o período da colônia e foram
preservadas no momento da constituição do poder central enquanto poder
representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A França tem uma arquitetura política
distinta com os governos locais tendo sido proibidos até a reforma política
realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os países em
desenvolvimento a Índia é o país que mais tem instituições participativas. Veja
HELLER; ISAAC, 2002.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 35 01/08/06, 17:27


36

incisos XII e XIII, sobre os Municípios, que e no controle das ações em todos os níveis”.
dispõe que [o] Município reger-se-á por lei Finalmente, o artigo 227, parágrafo 1º, acer-
orgânica, (...) atendidos os princípios esta- ca da Família, da Criança, do Adolescente e
belecidos nesta Constituição, na Constitui- do Idoso, dispõe que “ [o] Estado promove-
ção do respectivo Estado e os seguintes rá programas de assistência integral à saú-
preceitos: “... iniciativa popular de projetos de da criança e do adolescente, admitida a
de lei de interesse específico do município, participação de entidades não-governamen-
da cidade ou de bairros, através de mani- tais (...)” (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo
festação de, pelo menos, cinco por cento 186 sobre a reforma urbana requer a elabo-
do eleitorado...”. Assim, não se trata, quan- ração de planos diretores municipais em
do falamos de participação, apenas de um todas as cidades com mais de 20 mil habi-
artigo isolado na formulação das formas de tantes. Nesse caso, apenas a legislação
expressão da soberania popular mas de infraconstitucional, o assim chamado “Esta-
uma arquitetura que se desdobra para os tuto da Cidade”, requer a participação da
entes federados. É interessante notar, tam- população na elaboração dos planos direto-
bém, que a exigência de participação não res (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006).
se esgota nos níveis do Poder Executivo, mas Assim, o próprio processo constituinte se
abrange também o Legislativo. O artigo 61 tornou a origem de um conjunto de institui-
da Constituição de 1988 assegura que “[a] ções híbridas que foram normatizadas nos
iniciativa popular pode ser exercida pela apre- anos 90, tais como os conselhos de política
sentação à Câmara dos Deputados de pro- e tutelares ou as formas de participação a
jeto de lei subscrito por, no mínimo, um por nível local. Em seguida, iremos analisar o
cento do eleitorado nacional distribuído pelo impacto de cada uma das legislações parti-
menos por cinco estados, com não menos cipativas no Brasil democrático.
de três décimos por cento dos eleitores de
cada um deles”. Sendo assim, as formas de
exercício direto da soberania, plebiscito, refe- Plebiscito e referendum:
rendo e iniciativa popular estão amplamente uma breve incursão sobre o seu
incorporadas no texto constitucional ainda uso político no Brasil democrático
que elas tenham sido pouco exercidas no
Brasil democrático.
Os mecanismos de democracia direta,
Há uma segunda forma de participação 2
em especial, o plebiscito, o referendum e a
que está prevista na Constituição de 1988
iniciativa popular de lei, não foram as for-
que é a de atores ou entidades da socieda-
mas de participação ampliada mais utiliza-
de civil na deliberação sobre políticas públi-
das no Brasil democrático. Um plebiscito e
cas. Essas formas presentes nos capítulos
um referendo foram convocados no Brasil
da seguridade social e da reforma urbana
democrático, o primeiro, acerca da forma de
tornaram-se amplamente difundidas no Bra-
governo, e o segundo, sobre a comercializa-
sil democrático. Em relação à gestão das
ção das armas de fogo. Foram propostas
políticas públicas, o artigo 194, parágrafo
três leis de iniciativa popular, todas elas apro-
único, inciso VII, a respeito da Seguridade
vadas ainda que através de processos dife-
Social, assegura o “caráter democrático e
renciados na Câmara dos Deputados.
descentralizado da administração, median-
Vale a pena, apesar das poucas experiên-
te gestão quadripartite, com participação dos
cias em curso, discutir os três tipos de utilização
trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do governo nos órgãos cole-
2
giados”. O artigo 204, inciso II, sobre a As- Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum.
sistência Social, prescreve a “participação Ainda que os dois sejam uma consulta direta à população sobre aspectos
políticos, o que os diferencia é que o plebiscito é uma decisão soberana da
da população, por meio de organizações população tomada diretamente, que irá gerar uma lei, ao passo que o
representativas, na formulação das políticas referendum é uma ratificação pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma
lei já aprovada pelo Poder Legislativo.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 36 01/08/06, 17:27


Reforma Política e Participação no Brasil | Leonardo Avritzer 37

dos mecanismos de democracia direta no diversas iniciativas debatidas para desarmar


Brasil democrático. O primeiro experimento a população apareceu a proposta de proibir
utilizado no Brasil para que a população se a comercialização de armas para toda a
manifestasse diretamente foi o plebiscito da população civil, proposta essa que encon-
forma de governo, mais conhecido como o trou oposição em grupos conservadores do
plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar Congresso Nacional. O referendum foi então
do ineditismo da maioria das formas de con- convocado não no sentido de ratificar uma
sulta geradas pela Constituição de 1988, o lei e sim com o objetivo de transferir para a
plebiscito sobre a forma de governo não era, população uma decisão que causava impas-
em si, inédito. Um outro plebiscito foi feito se no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma
no Brasil em 1963 no contexto da crise que vez o posicionamento da população no refe-
levou ao final da primeira experiência demo- rendum foi influenciado por questões políti-
crática (Lamounier, 1991). O plebiscito de cas de curto prazo, em particular a forte crise
1993 foi realizado em um contexto de cons- política enfrentada pelo governo Lula, que
trução institucional e sua inclusão no debate fez com que esse se ausentasse do debate
político brasileiro deveu-se mais à influência sobre o assunto. O resultado do referendum
de alguns cientistas políticos, em particular foi a derrota da proibição do porte e comer-
Juan Linz, no processo de construção insti- cialização de armas por civis, uma derrota
3
tucional do que a um debate mais expres- contundente para os defensores da proibi-
sivo no interior da opinião pública. No final, o ção no interior do sistema político e princi-
4
posicionamento da população acabou obe- palmente no campo da sociedade civil.
decendo mais à dinâmica política de curto Assim, se analisamos as duas experiências
prazo, na qual Luis Inácio Lula da Silva lidera- principais de manifestação direta da popu-
va a corrida presidencial naquele momento. lação no Brasil democrático, podemos ver
A decisão pela manutenção do presidencia- que elas acabaram obedecendo a dinâmi-
lismo parece ter sido acertada, pelo menos cas de curto prazo do país ou do sistema
em relação à preocupação de Linz, já que político no pouco uso que foi feito desses
as diversas crises entre o Presidente e o instrumentos.
Congresso, em particular a crise atual vivida Entre todas as formas de democracia
pelo governo Lula, não parecem ter afetado direta, a mais utilizada no Brasil democrático
a estabilidade institucional do país. foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa
No que diz respeito ao referendum, o Bra- popular de lei pode ser apresentada ao Con-
sil democrático teve apenas um caso, que gresso Nacional desde que subscrita por 1%
foi o do referendum sobre a comercialização do eleitorado distribuído por, pelo menos,
de armas de fogo, realizado no ano de 2005. cinco estados, com não menos de 0,3% do
A origem do referendum sobre o desarma- eleitorado em cada um deles (Pessanha,
mento pode ser localizada em um impasse 2004). Foram apresentados, até o momen-
surgido durante a elaboração do estatuto do to, três projetos de iniciativa popular de lei
desarmamento. Naquele momento, entre as no Congresso Nacional e alguns poucos pro-
jetos nos legislativos estaduais dos estados
3 de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para
A principal influência foi Juan Linz, para quem há uma incompatibilidade entre
os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no os quais existem dados disponíveis. Os três
sistema político. Veja COUTINHO.
projetos apresentados foram: corrupção elei-
4
É possível argumentar que a derrota da proibição do porte de armas foi a toral com um milhão de assinaturas, projeto
principal derrota dos setores organizados da população brasileira desde a
democratização. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso apresentado pela CNBB; mudança na lei de
quase absoluto a favor da proibição, consenso esse que abrangia todas as crimes hediondos, com 1,3 milhão de assi-
principais religiões e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes
da sociedade civil. É interessante também apontar que o padrão de voto naturas; e projeto sobre o fundo nacional da
vigente no país foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que
se refere às supostas regiões mais progressistas no que diz respeito a assuntos
habitação popular, com um pouco mais de
sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composição social do três milhões de assinaturas. Entre os três
eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados,
foram os setores a favor da proibição do porte de armas.

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38

projetos, apenas o primeiro se tornou lei a menta que na forma atual da legislação so-
partir de uma rápida tramitação no Congresso bre a iniciativa popular os casos são pou-
Nacional, e os outros dois se tornaram leis a cos, e a possibilidade de anulação posterior
partir da sua proposição por parlamentares. da legislação é grande devido a incertezas
As duas outras iniciativas de lei que fo- do processo de conferência de assinaturas.
ram apresentadas ao Congresso, mudança Ele sugere a transferência para as comissões
na lei dos crimes hediondos e o projeto do de participação dos legislativos da sistema-
fundo nacional da moradia, se tornaram leis tização das iniciativas populares e a sua pro-
por processos mistos, envolvendo a iniciati- posição pelos próprios parlamentares, tal
va popular e a ação de parlamentares. No como já acontece no plano federal e em
primeiro caso, a iniciativa popular de lei pro- alguns legislativos estaduais (Whitaker,
pôs aumentar a pena para crimes hedion- 2003). O que iremos mostrar, em seguida,
dos e suprimir a possibilidade de um é que os mecanismos participativos efeti-
segundo julgamento em caso de condena- vamente utilizados no Brasil são aqueles li-
ção. Foram coletadas mais de um milhão gados a deliberações no campo das
5
de assinaturas pelos seus patrocinadores, políticas públicas.
mas o projeto tinha problemas formais liga-
dos à coleta de assinaturas. No entanto, o
relator do projeto de lei sobre o tema incor- Conselhos e orçamentos
porou as sugestões do projeto de iniciativa participativos: a participação
popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de nas políticas públicas
setembro de 1994, que deu nova redação à
lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad). As instituições participativas que real-
O outro projeto, o da moradia popular, foi mente se multiplicaram no Brasil democrá-
apresentado em 2004, e aprovado em to- tico são os conselhos de políticas e os
das as comissões das Câmaras dos Depu- orçamentos participativos. Os conselhos de
tados. Nesse momento ele tramita no política são resultado das legislações espe-
Senado Federal. cíficas ou infraconstitucionais que regulamen-
Através de uma rápida comparação en- tam os artigos da Constituição de 1988 sobre
tre os mecanismos de exercício direto da a saúde, a assistência social, a criança e o
soberania popular é possível perceber que o adolescente e as políticas urbanas. As prin-
plebiscito e o referendum não foram muito cipais legislações participativas surgiram a
utilizados no Brasil democrático e, quando partir da Lei Orgânica da Saúde (LOS), da
foram, acabaram sendo convocados em Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS),
decorrência de conflitos internos ao Poder do Estatuto da Criança e do Adolescente e
Legislativo. O instituto de soberania direta do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas
que realmente se destaca é o da iniciativa legislações estabeleceu a participação de
popular de lei. Ainda que ele não tenha sido uma forma diferente, mas a partir dos anos
muito utilizado, quando o foi, ele acrescen- 90, todas essas formas de participação fi-
tou uma lógica societária ao sistema políti- caram conhecidas como conselhos. Pode-
co. Entre os três casos, pelo menos dois mos definir os conselhos como instituições
expressam fortes movimentos da socieda- híbridas nas quais há participação de atores
de civil, a CNBB e o Movimento Nacional de
Luta pela Moradia. O terceiro movimento
expressa uma personalidade pública capaz 5
Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se
de dar visibilidade mediática ao movimen- famílias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adesão da autora de
telenovelas Glória Pérez foi importante para a tramitação da iniciativa popular
to. No entanto, não há dúvidas de que dada de lei sobre crimes hediondos.
a amplitude da legislação, os três mecanis- 6
Existem pouquíssimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais.
mos são pouco utilizados no nível nacional e O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo
6 estadual da moradia popular em Minas Gerais que é, até o momento, a única
ainda menos no estadual. Whitaker argu- iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento não
conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de São Paulo.
A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele
estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitação.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 38 01/08/06, 17:27


Reforma Política e Participação no Brasil | Leonardo Avritzer 39

7
do Executivo e de atores da sociedade civil relacionados com a
área temática na qual o conselho atua. O formato institucional dos
conselhos, em todas as áreas mencionadas, é definido por legislação
local, ainda que os parâmetros para a elaboração dessa legislação
sejam dados pela legislação federal. Todos esses conselhos ado-
tam a paridade como princípio, ainda que a forma específica da
paridade varie de área temática para área temática. Assim, no caso
dos conselhos de saúde, os usuários ocuparam metade da repre-
sentação, no caso da assistência social e dos conselhos da criança e
do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das
vagas no conselho. O que é importante perceber é que há uma
grande variação no que se denomina de entidades da sociedade
civil nesses casos, variação essa que se torna ainda maior no caso
dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados
da Federação. O Gráfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do
número de conselhos existentes no Brasil em 2001:

Gráfico 1
Número de Conselhos Municipais no Brasil
Saúde 98%
Assistência Social 93%
Direitos da Criança e do Adolescente 77%
Educação 73%
Trabalho 34%
Meio Ambiente 29%
Turismo 22%
Cultura 13%
Habitação 11%
Política Urbana 6%
Transportes 5%
Orçamento 5%
Fonte: Pesquisa de Informações Básicas Municipais – IBGE, 2001.

O Gráfico 1 não deixa dúvidas sobre a proliferação de conselhos


8
no Brasil democrático. De acordo com os dados do IBGE, existem
conselhos de saúde e de assistência social na quase totalidade
dos municípios brasileiros. Conselhos da criança e do adolescente
9
e de educação são menos presentes no país, e há uma grande

7
Existem alguns poucos conselhos no Brasil que têm representantes do Poder
Legislativo, mas na maioria dos casos isso não ocorre. Já há jurisprudência de
que eles pertencem à estrutura do Poder Executivo.
8
O método através do qual o IBGE chegou a esses números é questionável.
O IBGE trabalhou apenas com informação das prefeituras sobre a existência
desses conselhos. Esse método é limitado uma vez que já existem evidências
na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que não se reúnem
nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que são organizados pelo
prefeito e não desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na
política pública em questão. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003.
9
Nem todos os conselhos de educação têm o mesmo papel no Brasil. Há uma
tendência dos conselhos de educação de se tornarem em alguns casos
instância normativa e reguladora das instituições educativas existentes no
estado. Tal fato mostra que mesmo a legislação atual sobre conselhos não é
sistemática e não envolve a adoção de padrões semelhantes de tomadas de
decisão.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 39 01/08/06, 17:27


40

variação na sua presença nas diferentes re- namento exitoso em algumas grandes cida-
giões do país. As regiões Norte e Nordeste des ou no caso do papel desempenhado
são as que ainda não apresentam uma rede por alguns conselhos nacionais, como os da
completamente constituída de conselhos, saúde e da assistência social.
com um número de conselhos da criança e A outra instituição participativa que tem
do adolescente e do meio ambiente significa- se destacado no Brasil democrático é o
tivamente menor do que as demais regiões. É Orçamento Participativo (OP), a única entre
importante também mencionar que os da- as instituições discutidas neste artigo cuja
dos do IBGE não distinguem entre a infor- criação não é decorrência direta da Consti-
mação sobre a presença de conselhos e sua tuição de 1988. O orçamento participativo é
efetividade pensada, seja em termos do uma forma de balancear a articulação entre
número de reuniões realizadas por ano, seja representação e participação ampla da po-
pela sua capacidade de pautar a delibera- pulação através da cessão da soberania por
ção da política pública a ele vinculada. Da- aqueles que a detêm enquanto resultado de
dos parciais de pesquisa para algumas um processo eleitoral. A decisão de iniciar o
regiões do país revelam essa discrepância, OP é sempre do prefeito. A soberania passa
que sugere que alguns conselhos não se a ser partilhada com um conjunto de assem-
reúnem ou, em alguns casos, não chegam bléias regionais e temáticas que operam a
nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer, partir de critérios de livre participação. Todos
Cunha; Cunha, 2003). os cidadãos são tornados, automaticamente,
Ainda que não existam dados conclusi- membros das assembléias regionais e temá-
vos sobre o papel dos conselhos na mudan- ticas com igual poder de deliberação. A prin-
ça do padrão de políticas públicas nas áreas cipal experiência de OP, até esse momento,
nas quais eles estão melhor estruturados, ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de
1990. Belo Horizonte, São Paulo e Recife são
alguns indicadores parciais merecem ser
outras capitais de porte que também têm o
mencionados. No caso dos conselhos de
orçamento participativo. As experiências de
saúde e de assistência social há uma ten-
orçamento participativo tiveram até 1997 um
dência democratizadora da ação dos con-
cunho fundamentalmente partidário, uma vez
selhos nos lugares em que eles são mais
que a sua grande maioria esteve vinculada
atuantes. Essa tendência envolve o levanta-
ao Partido dos Trabalhadores. A partir de
mento de um conjunto de queixas e deman-
1997 há uma tendência à expansão do orça-
das sobre o funcionamento de postos de
mento participativo e à sua pluralização no
saúde, que acaba tendo um efeito positivo
universo partidário. Existiam em 2004 170
sobre a organização da política pública. Es-
experiências de orçamento participativo
ses casos envolvem principalmente grandes
espalhadas pelo país da seguinte forma:
capitais com organização significativa dos
conselhos de saúde (Coelho; Veríssimo, Mapa 1 – OPs Gestão 2001 - 2004
2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). Há tam-
bém evidências de organização mais efici-
ente das políticas públicas na área da
assistência social. A partir da resolução do
Conselho Nacional de Assistência Social de
redistribuir os recursos de emendas de par-
lamentares a partir de critérios técnicos, há
uma tendência mais racional de distribuição
dos recursos federais na área. Assim, ainda
que não tenha havido até o momento uma
avaliação nacional do papel dos conselhos,
existem evidências parciais de um funcio-
Fonte: Avritzer, 2006.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 40 01/08/06, 17:27


Reforma Política e Participação no Brasil | Leonardo Avritzer 41

É possível perceber uma concentração parte de um repertório político limitado a


regional dos casos de OP nos estados do partidos de esquerda, em especial, ao PT,
Rio Grande do Sul, São Paulo e Minas Gerais essas experiências hoje atingem o espec-
e uma baixa presença de casos nos esta- tro do centro e da esquerda e envolvem um
dos das regiões Norte e Nordeste. Vale a número significativo de partidos políticos. No
pena pensar mais vagarosamente sobre os entanto, o que vale a pena avaliar é o impac-
motivos da concentração de casos de OP to dessas formas de participação no siste-
nesses estados. A melhor explicação seria ma político como um todo, ou seja, se de
um misto de elementos de uma cultura po- fato ocorreu no Brasil pós-1988 a combina-
lítica mais participativa (Avritzer, 2006) com ção entre representação e participação alme-
elementos da dinâmica política local. Os ca- jada pelo legislador constitucional.
sos mais fortes de OP até 2004 estavam
concentrados no estado do Rio Grande do
Sul, um estado com uma tradição política Participação e representação
mais igualitária e onde o Partido dos Traba- no Brasil democrático
lhadores se destacou no começo dos anos
90 como introdutor de políticas participati- Como mostramos anteriormente, a arqui-
vas. Os casos dos estados de São Paulo e tetura institucional do Brasil democrático é
Minas Gerais parecem ser bastante diferen- híbrida, e privilegia a combinação entre re-
tes, e a proliferação dos casos de OP parece presentação e participação. No entanto, o
estar mais ligada à dinâmica local da vida fato de combinar representação e participa-
política. No estado de São Paulo, administra- ção não quer dizer que as duas formas de
ções não petistas que se seguiram a admi- soberania política foram combinadas nos lu-
nistrações petistas, em geral, deram gares adequados e na proporção correta.
continuidade às experiências de orçamento Duas observações mais gerais podem ser
participativo em curso. O mesmo parece ser feitas sobre essa combinação no Brasil de-
verdadeiro no estado de Minas Gerais, em mocrático: em primeiro lugar, as instituições
cidades importantes como Betim e Ipatinga. de democracia semidireta, tais como o ple-
É possível também perceber uma plura- biscito, o referendum e a iniciativa popular,
lização dos partidos cujos prefeitos adotam permaneceram muito mais vinculadas ao fun-
o orçamento participativo. Entre os casos de cionamento do Congresso Nacional ou dos
orçamento participativo existentes até 1997, legislativos estaduais do que seria desejá-
havia 53 experiências no Brasil, 62% entre vel ou do que acontece em outros países. O
elas concentradas em administrações do plebiscito de 1993 e o referendum de 2005
Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas surgiram a partir de polêmicas internas à
concentradas no campo de esquerda (PSB, Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacio-
PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram re- nal e não conseguiram substituir essa lógi-
gistradas 170 experiências de OP no Brasil, ca da disputa interna por uma lógica além
47% dentre elas concentradas no Partido dos da representação, na qual os mecanismos
Trabalhadores e 57% no campo de esquerda. de democracia semidireta obedecem a um
(Avritzer, 2006) O principal fenômeno obser- nexo mais societário. A mesma coisa pode
vado nesse período é o crescimento do nú- ser afirmada em relação à iniciativa popular
mero de experiências feitas no espectro de leis: as poucas experiências de iniciativa
político centrista, isto é, por partidos como de lei foram prejudicadas por um procedi-
o PMDB e o PSDB. Assim, o que é possível mento pouco claro de tramitação no Con-
perceber em relação às experiências de par- gresso, que não deu à iniciativa prioridade
ticipação como o OP é que elas têm se am- na tramitação legislativa, apesar do enorme
pliado no Brasil tanto no seu número quanto esforço envolvido na coleta de mais de um
na sua influência política. Originalmente, milhão de assinaturas. Nesse sentido, é

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42

possível apontar como o problema maior para O ideal seria que os arranjos participativos
a proliferação das formas de participação locais tivessem algum tipo de participação
direta, a dependência que elas ficaram, na de representantes dos Legislativos. Para
sua formulação constitucional, de autorização isso, faz-se necessária uma mudança norma-
do Congresso Nacional. O ideal em relação a tiva, já que a legislação existente entende
essas formas amplas de consulta da popu- os conselhos de políticas como parte da
lação é que elas sejam amplamente inde- estrutura do Executivo, o que, a nosso ver,
pendentes do Poder Legislativo, e que, com parecer ser um equívoco. Assim, à guisa de
o tempo, adquiram uma lógica própria. conclusão, podemos afirmar que apesar da
O segundo tema analisado neste artigo, intenção do legislador constituinte de criar
o da proliferação das formas de participação formas híbridas de relação entre a partici-
no nível local, parece apontar na direção con- pação e a representação, esse objetivo ainda
trária. Os orçamentos participativos e os não foi alcançado no Brasil democrático. É
conselhos se tornaram as formas principais desejável que nos próximos anos as formas
de participação no Brasil democrático. No de democracia semidiretas adquiram auto-
entanto, essas novas formas locais de parti- nomia em relação à dinâmica do Congresso
cipação não têm se articulado bem com os Nacional, assim como é desejável que os
legislativos locais, que têm sido, via de regra, arranjos participativos locais se articulem
postos em um segundo plano na sua capa- melhor com os legislativos locais. Somente
cidade decisória. Essas instituições, cujas assim cada uma das formas de exercício
prerrogativas e capacidade de decisão são, da soberania, a participação e a represen-
em geral, baixas, não têm sido capazes de tação, poderão complementar déficits ou
se articular com as formas de participação incompletudes presentes na outra.
e têm perdido legitimidade na política local.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 42 01/08/06, 17:27


Reforma Política e Participação no Brasil | Leonardo Avritzer 43

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Reforma Política em Perspectiva
Comparada na América do Sul

Carlos Ranulfo Melo

Introdução

Os últimos vinte anos foram marcantes para a América do Sul.


Boa parte de seus países restabeleceu as regras do jogo democrá-
tico, mas, na grande maioria dos casos, teve que fazê-lo em meio
a um quadro de enorme desigualdade social, agravado por crises
econômicas e pela falência do antigo modelo de desenvolvimento
centrado no Estado. Submetidas a duros testes, as jovens demo-
cracias da região atravessaram períodos de intensa crise política e
sofreram, em alguns países, ameaças de retrocesso. Mesmo na-
queles casos em que a experiência democrática não chegou a ser
interrompida pelo ciclo de golpes militares, como a Colômbia e a
Venezuela, o sistema político atravessou os anos 80 emitindo cla-
ros sinais de instabilidade e perda de representatividade.
Em resposta a esse conjunto de fatores, os países sul-america-
nos vêm passando por um intenso movimento de inovação e expe-
rimentação institucional. A depender do país, esse processo
envolveu a convocação de uma Assembléia Constituinte, a realiza-
ção de um conjunto de reformas constitucionais e/ou mudanças na
1
legislação ordinária.
Este artigo centrará sua atenção em um subconjunto dessas
mudanças: as reformas nos sistemas eleitorais. Praticamente to-
dos os países do continente modificaram algumas das regras sob
as quais são eleitos os membros dos Poderes Legislativo e Execu-
2
tivo. Ocorreram alterações na forma de eleição do Presidente (se
por maioria absoluta ou simples) e/ou na duração do mandato. Em
alguns países a reeleição passou a ser admitida, e eleições diretas
para governadores e prefeitos foram introduzidas. Calendários elei-
torais sofreram alterações, fazendo com que as eleições nos dife-
rentes níveis, nacional ou subnacional, deixassem de coincidir. No
que tange ao Poder Legislativo, alguns países transitaram do bica-
meralismo para o unicameralismo, extinguindo o Senado. Outros
modificaram o número de membros e o processo de composição

1
Brasil (1988), Colômbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999) convocaram
Constituintes. A Venezuela o fez depois de haver experimentado uma série
de reformas pontuais em sua constituição entre o final dos anos 80 e meados
dos anos 90. Argentina e Bolívia em 1994, o Uruguai em 1996 e,
recentemente, o Chile em 2005, realizaram reformas constitucionais no curso
de processos legislativos ordinários.
2
A afirmação não inclui o Suriname, a Guiana e a Guiana Francesa.

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46

dessa Casa. Finalmente, no que se refere à gras vigentes e sob estas condições esta-
Câmara dos Deputados, foram registradas beleceram suas estratégias — perde parte
a introdução de sistemas eleitorais mistos, de seu valor. A mudança nas regras exigirá
a modificação no número dos representan- um novo aprendizado. Mais importante, ain-
tes e a alteração do número de cadeiras em da, sob as novas regras, os resultados po-
disputa nos distritos. dem ser de difícil previsão. Mesmo que seja
O texto está organizado da seguinte ma- possível avaliar a possibilidade de ganhos
neira: na primeira seção é feita uma breve imediatos ligados ao contexto em que se
abordagem acerca dos problemas envolvi- realiza a reforma, a situação pode se alterar
dos nos processos de reforma político-elei- com o tempo: não se pode prever como re-
toral e das condições que podem favorecer, agirá o conjunto dos atores à medida que
ou dificultar, a sua ocorrência. A seguir são todos se familiarizem com as novidades; não
discutidos e comparados os casos da Argen- se sabe exatamente como se combinarão
tina, Bolívia, Brasil, Chile, Uruguai e Vene- (em termos de efeito sobre o processo polí-
3
zuela. Para cada país são apresentados os tico) as novas e as antigas instituições; não
atores responsáveis pela condução das re- se pode impedir a interferência de fenôme-
formas, o tipo de constrangimento — insti- nos diversos que anulem ou minimizem os
tucional e/ou social — sob o qual atuavam, efeitos esperados. Em outras palavras, como
e analisados os resultados. Na conclusão, é toda mudança institucional, uma reforma
feito um rápido balanço dos seis processos eleitoral é um tipo de investimento de longo
reformistas. prazo (Tsebelis, 1998), o que torna mais difí-
cil o controle do processo e aumenta a chance
de que sejam produzidas conseqüências
O jogo da reforma eleitoral não intencionais.
A experiência recente das democracias
A democracia pode ser entendida como consolidadas fornece exemplos de reformas
um tipo de jogo em que a incerteza é institu- eleitorais cujos objetivos foram plenamente
cionalizada (Przeworski, 1994). Arranjos ins- alcançados e outras onde o fracasso foi
titucionais possuem impacto sobre o retumbante. No primeiro caso encontra-se a
resultado dos conflitos políticos, fazendo com Nova Zelândia que, a partir de 1993 e após a
que determinados resultados sejam descar- realização de dois referendos, transitou de
tados, delimitando o leque dos desfechos um sistema eleitoral majoritário de tipo in-
possíveis e apontando aqueles que são os glês para um sistema misto, ao estilo ale-
4
mais prováveis. Isso é tanto mais verdadeiro mão. O objetivo dos reformadores era
quanto mais consolidado se mostre deter- possibilitar o acesso dos partidos minoritá-
minado arranjo: a institucionalização é “o rios à House of Representatives e, com isso,
processo através do qual as organizações conferir maior representatividade ao sistema
adquirem valor e estabilidade” (Huntington, político (Denemark, 1996; Lima Júnior, 1999).
1975, p. 24).
Um processo de reforma eleitoral é um
tipo de mudança institucional que pode en-
volver, nas palavras de Tsebelis (1998), alte- 3
Como ficará claro, os países serão agrupados dois a dois: Argentina e Uruguai;
rações no conjunto de jogadores, nas Bolívia e Venezuela; Brasil e Chile. A escolha dos países se justifica por serem
expressivos de diferentes contextos de reforma.
jogadas permitidas, na seqüência do jogo
4
Os deputados neozelandeses eram eleitos até então em 99 distritos, cada
e/ou na informação disponível para cada jo-
um deles elegendo um representante para a Câmara. A partir das eleições de
gada. Trata-se, geralmente, de um jogo mar- 1996, metade dos deputados passou a ser eleito por meio de voto proporcional
em lista fechada. A outra metade continuou a ser eleita de forma majoritária.
cado pela incerteza (Norris, 2000). O
O eleitor passou a contar com dois votos, um reservado à disputa no distrito
conhecimento adquirido pelos atores políti- e outro à disputa entre as listas partidárias. O número de votos dados nas
cos — que aprenderam a lidar com as re- listas serve como referência para o cálculo das cadeiras atribuídas aos partidos,
o que assegura que os resultados da eleição sejam proporcionais, corrigindo
a distorção típica dos sistemas majoritários puros. O sistema misto foi introduzido
pelos alemães em 1949.

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Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul | Carlos Ranulfo Melo 47

O objetivo foi alcançado, e a partir das elei- mão de estratégias de persuasão e de modi-
ções seguintes a Nova Zelândia passou a ficação (Arnold, 1990). O objetivo das primei-
5
apresentar um sistema multipartidário. ras é não só o de convencer os legisladores
A Itália ilustra o segundo caso. Também quanto à justeza das propostas em pauta,
em 1993 e novamente após a realização de mas principalmente o de tranqüilizá-los quan-
referendos, os legisladores italianos substi- to a seus impactos eleitorais. Quanto às se-
tuíram o sistema de representação propor- gundas, trata-se de modificar aspectos da
cional em vigor desde o pós-guerra por um proposta ou de tornar sua implementação
6
sistema misto. O objetivo era reduzir a frag- gradual, de modo a contemplar as preferên-
mentação partidária e aumentar o grau de cias de seus liderados, atrair novos adeptos
estabilidade governamental (Morlino, 1996). e, se possível, dissuadir oponentes.
Mas a mudança no sistema, segundo Pas- Finalmente, é preciso levar em conta o
quino (1997), apenas reforçou uma tendên- arranjo institucional em tela. Democracias
cia, já em curso, de desalinhamento eleitoral que se organizam com base em arranjos
e crise do sistema partidário, que terminou, consensuais (Lijphart, 2003), ou proporcio-
como se sabe, por implodir pouco tempo nais (Powell, 2000), tendem a ampliar o nú-
depois. A partir de 1994 as eleições italia- mero e a pluralidade dos representantes
nas passaram a ser polarizadas por duas presentes no processo de produção de polí-
grandes coalizões, de centro-esquerda e ticas, o que aponta para a necessidade de
centro-direita, dentro das quais se abrigava conformação de maiorias mais amplas e
um enorme número de novas organizações para processos decisórios mais negociados
partidárias. Em 2005 a Itália, por iniciativa e incrementais. Democracias que, por outro
do governo Berlusconi, voltou a adotar o sis- lado, se baseiam em uma concepção majo-
tema de representação proporcional para ritária tendem a concentrar poderes nas
7
Câmara e Senado. mãos de uma maioria estrita, diminuindo o
A incerteza inerente ao processo reformista número de atores com poder de negocia-
pode dificultar a construção de uma coali- ção e, em função disso, podendo tornar mais
zão capaz de conduzi-lo. Mesmo que tais fáceis os processos de mudanças, ainda
coalizões contem com apoios no poder Exe- que, no limite, também possam gerar deci-
cutivo e na sociedade, a adesão de uma sões menos representativas.
maioria de congressistas se mostra essen- O impacto do arranjo institucional pode
cial para o sucesso da empreitada. Legisla- ainda ser maior ou menor a depender do grau
dores, como se sabe, são especialmente de desinstitucionalização exigido pela pro-
preocupados com sua reeleição, e não se posta reformista. Evidentemente, reformas
deve esperar que adiram a projetos que co- políticas baseadas em projetos de lei ordi-
loquem em risco sua sobrevivência política. nária são mais fáceis de serem aprovadas
Dessa forma, os atores interessados em li- do que aquelas que exigem alterações cons-
derar processos reformistas devem lançar titucionais. Neste último caso, o sucesso da
empreitada reformista poderá depender, ain-
5
O domínio absoluto dos partidos Trabalhista e Nacional foi questionado. Nas da, do quórum necessário para a realização
eleições de 2002, a Câmara dos Deputados neozelandesa chegou ao seu de emendas constitucionais. Exigências de
momento de maior fragmentação, apresentando um número efetivo de
partidos (N) igual a 4,6. Em 2005, a fragmentação voltou a diminuir e o valor maiorias mais elevadas conferem às dife-
de N baixou para 3,0. rentes minorias maior poder de veto sobre
6
O sistema misto na versão italiana distingue-se da matriz alemã pelo fato de as mudanças.
que 75% dos eleitos são escolhidos nos distritos, restando apenas 25% das
Apesar de permanecerem cercadas de
vagas a serem preenchidas a partir das listas partidárias.
7
incertezas, reformas eleitorais têm sido fre-
O novo sistema italiano traz como inovação um “bônus de maioria”, de modo
a garantir que a coalizão mais votada não possua menos do que 340 (em 630) qüentes nos últimos vinte anos. E se isso
cadeiras na Câmara dos Deputados. Evidentemente, Berlusconi esperava ocorre deve-se a que os resultados obtidos
que sua coalizão chegasse em primeiro lugar. O sistema estabelece ainda
que coalizões partidárias necessitam obter pelo menos 10% da votação pelos arranjos eleitorais vigentes passam a
nacional (votos válidos) para ter direito a assento no Legislativo. No caso de
partidos que concorram sozinhos, a exigência cai para 4%.

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ser percebidos como desvantajosos para reformista mantenha-se na pauta, mas as


atores políticos dotados de poder de agen- reformas não se viabilizem, ou se realizem
da e veto. E ainda que estes não se lancem de forma pontual, ou muito tardia. Aqui é
de imediato em busca de novas regras, trata- possível se encaixar os casos do Brasil e do
rão de introduzir o tema e iniciar o processo Chile.
de construção de uma coalizão reformista.
Nesse caso, a possibilidade de que o proje-
to reformador avance aumenta à medida que O processo de reforma em seis
tais atores possuam preferências institucio- países sul-americanos
nais alternativas plenamente desenvolvidas
(Tsebelis, 1998). Argentina e Uruguai
A percepção quanto à indesejabilidade
dos resultados gerados por determinado sis- Argentina e Uruguai realizaram uma re-
tema eleitoral pode estar restrita à elite polí- forma constitucional nos anos de 1994 e
tica ou disseminada pela sociedade. No 1996, respectivamente. Nos dois casos, a
primeiro caso, trata-se de verificar se o incô- iniciativa partiu do governo — Carlos Menem,
modo é grande o suficiente para que os ato- no primeiro, e Julio Maria Sanguineti, no se-
res arquem com o custo de construir uma gundo. A Constituição argentina determina,
coalizão. No segundo, é preciso verificar a tanto hoje como à época, que a necessidade
ocorrência ou não de um movimento de opi- da reforma seja declarada por 2/3 de seus
nião pública capaz de sensibilizar o sistema membros, sendo então convocada uma
representativo. Constituinte exclusiva. No Uruguai, a refor-
Se o movimento de reforma eleitoral res- ma deve ser aprovada por 2/3 da Assem-
tringe-se ao universo da elite política, sendo bléia e submetida a referendo.
débil a pressão advinda da sociedade, o grau O principal impulsionador da reforma
de liberdade da primeira aumenta. Nesse argentina foi o presidente Carlos Menem,
caso, sempre que a maioria articulada em do Partido Justicialista (PJ), que buscava
torno da proposta reformista se sentir em introduzir na Constituição o direito à reeleição.
condições de prever as suas conseqüências Ocorre que a União Cívica Radical (UCR)
ela procurará desenhar instituições que a aliada a alguns partidos de centro-esquerda
beneficiem em detrimento de outros interes- controlava mais de 1/3 da Câmara dos Depu-
8
ses. Como veremos, é possível enquadrar tados, o que tornava necessária a negociação.
os casos da Argentina e do Uruguai nesta Menem tinha como forçá-la — podia convo-
situação. car um referendo não vinculatório do qual
Diante de um movimento na opinião pú- certamente sairia vitorioso —, mas não como
blica forte o suficiente para exigir as mudan- evitá-la. Do outro lado, ainda que encontrasse
ças, a margem de manobra dos representantes alguma resistência no interior de seu partido
diminui. Ainda que estes, temendo pela perda (UCR), Raúl Alfonsín interessava-se por ne-
de legitimidade do sistema e pela sua pró- gociar algumas mudanças. O resultado foi
pria sobrevivência política, procurem assu- o chamado Pacto de Olivos, assinado pelos
mir a dianteira do processo, o grau de dois líderes no final de 1993.
incerteza quanto aos resultados e a possibi-
lidade de perda de controle sobre a dinâmi-
8
ca do jogo aumentam de modo considerável. De acordo com TSEBELIS (1998), quando atores políticos que projetam
instituições podem prever suas conseqüências para determinados grupos, a
Dos países aqui analisados, Venezuela e tendência é que as instituições resultantes sejam de tipo redistributivo, ou
Bolívia exemplificam essa possibilidade. seja, seu objetivo seria o de melhorar a situação de um grupo em detrimento
de outro. Evidentemente, nunca é possível eliminar a incerteza e tanto os
Finalmente, é possível também que, na atores podem errar no seu exercício de projeção, como aquilo que se apresenta
9
ausência de pressões sociais e diante da vantajoso no curto prazo pode se tornar prejudicial mais adiante.
incapacidade dos atores políticos em 9
Em todos os países aqui analisados, o tema da reforma política encontra-se
construir uma coalizão estável, a agenda sempre presente na imprensa, nos meios acadêmicos, e nos círculos onde
se discute política sem que, necessariamente, dê origem a um movimento
de opinião pública capaz de sensibilizar o sistema político.

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No que se refere ao sistema eleitoral, as No Uruguai, a reforma da Constituição foi


principais modificações na Constituição ar- patrocinada pelos dois partidos tradicionais
11
gentina foram (Jones, 1997; Novarro, 2001; — Nacional e Colorado — e apoiada por
Anastasia; Melo; Santos, 2004): uma pequena organização de centro-esquer-
da, o Nuevo Espacio. Juntos, os três parti-
• A reeleição passou a ser permitida, mas o dos controlavam pouco mais de 2/3 do
mandato presidencial foi reduzido de seis Congresso. A motivação imediata da refor-
para quatro anos. Além disso, o Presidente ma era clara: dificultar o acesso da Frente
passou a ser eleito de forma direta e em Ampla (FA) ao governo. A FA, originada de
sistema de dois turnos, desde que o primei- uma confluência de organizações de esquer-
ro colocado não obtenha pelo menos 45% da, emergira como terceiro partido uruguaio
dos votos válidos, ou um mínimo de 40%,
em 1971 e, após o fim da ditadura militar
acrescido de uma vantagem de pelo menos
(1973-1984), manteve crescimento ininter-
10% sobre o segundo colocado. Até 1989, a
rupto, chegando a pouco mais de 30% dos
eleição do chefe do Executivo Federal era
votos em 1994. Na eleição presidencial da-
feita em um só turno por um Colégio Eleito-
quele ano, realizada em um só turno, a vo-
ral cujos eleitores eram escolhidos em 24
tação de seu candidato, Tabaré Vázquez,
distritos plurinominais (23 províncias mais a
capital federal), sob as mesmas regras vigen-
ficou a menos de 2% do primeiro colorado,
tes para a Câmara dos Deputados.
10 Sanguinetti, do partido Colorado. Sofrendo
a oposição da FA, a reforma foi aprovada, e
• No Senado, cada província passou a contar submetida a referendo, venceu com 50,4%
com três senadores eleitos diretamente para
dos votos, pouco mais do que o exigido pela
mandatos de seis anos. As duas primeiras
Constituição (Lanzaro, 2001).
cadeiras são reservadas ao partido que ob-
As principais modificações no sistema
tém a maioria dos votos, enquanto a terceira
eleitoral uruguaio foram as seguintes:
vaga cabe à primeira minoria. A cada dois
anos, um terço das 24 províncias renovam
• Adoção da regra de dois turnos para a elei-
seus representantes. Até então eram elei-
ção presidencial;
tos dois senadores por província para um
mandato de nove anos. A eleição ocorria de • Estabelecimento de uma candidatura úni-
forma indireta nas assembléias provinciais. ca por partido. Tradicionalmente o sistema
político uruguaio admitia que as facções par-
• No contexto de um reforço à organização
tidárias lançassem candidaturas próprias para
federativa do país, Buenos Aires adquiriu
a presidência da República, assim como lis-
maior autonomia administrativa e passou a
tas distintas para a Câmara e Senado. O total
ter seu prefeito eleito diretamente. Até en-
de votos de cada partido na eleição presi-
tão o ocupante do cargo era indicado pelo
dencial era obtido pela soma de seus diver-
Presidente da República.
sos candidatos, sendo vitorioso o partido cujo
10 somatório fosse majoritário e declarado pre-
Além disso, o Presidente passou a contar com poder de veto parcial e teve
explicitamente reconhecido o direito de editar decretos de urgência. De sidente o candidato mais votado no interior
acordo com a lei, o decreto deveria ser submetido em dez dias à consideração deste;
de uma comissão bicameral a quem caberia analisá-lo antes da apreciação
pelo plenário. Passados mais de onze anos após a reforma essa comissão não • Obrigatoriedade de que os candidatos
foi criada (QUIROGA, 2005). Ao mesmo tempo, e atenuando parcialmente a
transferência de poderes ao Executivo, a nova Constituição institui a figura do presidenciais sejam escolhidos por meio de
Chefe de Gabinete, o qual é indicado pelo Presidente, mas pode ser removido eleições internas abertas. As eleições pas-
pelo voto da maioria absoluta nas duas Casas Legislativas (JONES, 1997).
saram a ser realizadas simultaneamente em
11
O regime uruguaio sempre se caracterizou pela força de seus dois partidos, todos os partidos no último domingo do mês
criados ainda no século 19, e pelo seu caráter consociativo. O país
experimentou períodos de governo colegiado, e após os anos 30 passou a
de abril anterior às eleições gerais;
ser comum a participação da oposição no governo, qualquer que fosse o
partido vencedor. • Modificação no calendário eleitoral, de for-
12 ma que as eleições municipais passaram a
Ademais das modificações no sistema eleitoral, a reforma reforçou a posição 12
do Poder Executivo diante do Legislativo elevando para 3/5 o quórum se realizar seis meses após a presidencial.
necessário para derrubada do veto (LANZARO, 2001; ANASTASIA; MELO;
SANTOS, 2004).

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 49 01/08/06, 17:28


50

Nos dois países os objetivos de curtíssi- maioria de 51,5% na Câmara e 56,7% no


mo prazo dos atores que conduziram o pro- Senado.
cesso de reforma foram alcançados. Carlos Resultados eleitorais à parte, as mudan-
Menem se reelegeu presidente em 1995, ças no arranjo institucional também reforçam
mas as mudanças realizadas em 1994 am- a democracia uruguaia nos quesitos de repre-
pliaram o espaço institucional da oposição sentatividade e accountability. Com a intro-
(Jones, 1997) e contribuíram para que pela dução do segundo turno e da candidatura
primeira vez na história argentina um “tercei- única por partido deixou de existir a possi-
ro partido” ultrapassasse uma das organiza- bilidade da eleição de presidentes minori-
ções tradicionais. O candidato presidencial tários no país. Nas eleições de 1989 e 1994,
da FREPASO — uma organização de cen- os presidentes uruguaios haviam sido elei-
tro-esquerda que contava entre seus funda- tos com 22,6% e 24,7% dos votos, respec-
dores com dissidentes do PJ — superou a tivamente. Da mesma forma, a introdução
votação da UCR e praticamente igualou a de eleições internas abertas para a escolha
sua força na Câmara dos Deputados. Nas dos candidatos presidenciais representou
eleições seguintes, em 1999, uma aliança uma considerável oxigenação de um siste-
entre a UCR e a FREPASO imporia ao justicia- ma político desde sempre acostumado à di-
lismo sua maior derrota em todos os tem- nâmica das listas fechadas. Trata-se de
pos (Anastasia; Melo; Santos, 2004). medida que contribui para o aumento do grau
A comparação entre os arranjos institu- de inclusividade do sistema político; de um
cionais antes e depois de 1994 não deixa avanço na direção apontada pela quarta con-
14
margem para dúvida. A reeleição, a introdu- dição da poliarquia de Dahl (1989), na me-
ção do segundo turno e o fim do Colégio dida em que aumenta o número de pessoas
Eleitoral nas eleições presidenciais, as elei- com algum poder de definição das alternati-
ções diretas para a prefeitura de Buenos Ai- vas colocadas à votação (Anastasia; Melo;
res e para o Senado, bem como a ampliação Santos, 2004).
deste último, fizeram com que o sistema
político argentino ganhasse pontos em ter-
Venezuela e Bolívia
mos de representatividade e accountability.
Tais mudanças não foram suficientes, no
entanto, para evitar que no calor da crise que De acordo com Robert Dahl (1989), sob
se abateu sobre o país em 2001 e que levou determinadas condições não há arranjo de-
à renúncia do presidente De la Rua, os ar- mocrático que consiga se estabilizar. Os ca-
gentinos saíssem às ruas aos gritos de sos da Venezuela e, em menor grau, da
“que se van todos”. Ainda que a crise tenha Bolívia são exemplos de situações em que
sido resolvida por meios institucionais, não a elite política, ao perceber a redução do
resta dúvida de que os acontecimentos aba- grau de legitimidade do arranjo institucional
laram profundamente a legitimidade dos em tela e sentindo aumentar a pressão social
partidos e de líderes políticos nacionais.
13 por mudanças, assume a dianteira do pro-
No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio- cesso de reformas, mas termina por perder
nal conseguiram impedir que Tabaré Vázquez o controle do processo. Os dois casos me-
chegasse à presidência da República em recem um pouco mais de atenção.
1999. O candidato da Frente Ampla venceu
o primeiro turno, com 38,5% dos votos, mas 13
A crise de 2001 levou ao desmantelamento da FREPASO e ao encolhimento
perdeu no segundo para o candidato do expressivo da UCR, que na eleição presidencial de 2003 conseguiu apenas
partido Colorado, apoiado pelo Nacional, 3% dos votos, embora tenha mantido alguma força no Congresso. Carlos
Menem também sentiu o gosto da crise: nas eleições de 2003 obteve pouco
Jorge Batlle, por 54,1% a 45,9%. Na eleição mais de 20% dos votos, muito longe dos 49,7% de 1995.
seguinte, contudo, a esquerda manteve sua 14
De acordo com Dahl, entre as condições que permitem o avanço das poliarquias
trajetória ascendente, e Vázquez venceu as rumo aos objetivos de soberania popular e igualdade política está a de que
“qualquer membro que perceba um conjunto de alternativas, pelo menos uma
eleições no primeiro turno, obtendo ainda das quais considera preferível a qualquer daquelas na ocasião apresentadas,
pode inseri-la(s) entre as apresentadas à votação” (1989, p. 72).

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 50 01/08/06, 17:28


Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul | Carlos Ranulfo Melo 51

A estabilidade do presidencialismo vene- surgimento de associações e de movimen-


zuelano, após o pacto de Punto Fijo, em 1958, tos que não mais dependiam dos partidos
e até o final dos anos 80 guardava forte rela- e não se mostravam dispostos a se subme-
ção com uma brutal concentração de poder ter às suas redes. Finalmente, os casos de
15
no eixo Poder Executivo/sistema partidário. corrupção passaram a se tornar mais fre-
Em regime de duopólio, Ação Democrática qüentes, ao passo que aumentava a percep-
(AD) e Comitê de Organização Política Elei- ção, por parte da sociedade, de que o
toral Independente (COPEI) partilharam o sistema político, em especial os partidos,
controle do processo político formal e da or- era incapaz de lidar com o problema (Anas-
ganização da sociedade civil, partilha defini- tasia; Melo; Santos, 2004).
da com base nos resultados das eleições Conforme relata Lucena (2003), as pres-
presidenciais. O Presidente, além de porta- sões da sociedade civil se faziam no senti-
voz da nação, era também o árbitro desta do de reivindicar “mais poder aos cidadãos
disputa particular, cabendo-lhe as decisões e menos aos partidos políticos”. A absten-
referentes à partilha do poder — o que se ção, que nunca havia ultrapassado os 13%,
desdobrava na nomeação de ministros, go- fechou a década na casa dos 50%. E em
vernadores, dirigentes de empresas estatais 1989 uma revolta popular contra medidas
e um sem-número de cargos na máquina adotadas pelo presidente Carlos Andréz Pérez
administrativa. No arranjo institucional resul- (AD) foi brutalmente reprimida pelo Exército
tante, os poderes Legislativo e Judiciário nas ruas de Caracas, gerando 350 mortos
perdiam autonomia. (Uchoa, 2003) e alargando o fosso entre a
As condições vigentes na Venezuela sociedade civil e o sistema político. Pérez,
começaram a se modificar na década de que havia firmado um acordo com o FMI sem
80. A economia entrou em declínio, a infla- consultar sequer seu partido e pretendia
ção subiu e a renda caiu, frustrando as ex- implementar um pacote de reformas econô-
pectativas da população quanto à melhoria micas de caráter neoliberal, não conseguiu
do nível de vida. Ao mesmo tempo, como terminar seu mandato: depois de enfrentar
decorrência de três décadas de estabilida- duas tentativas de golpe militar lideradas
de e recursos abundantes, a sociedade ha- pelo então coronel Hugo Chávez, em feve-
via alterado o seu perfil, ensejando o reiro e novembro de 1992, o Presidente foi
destituído sob a acusação de malversação
16
de dinheiro público.
A primeira resposta oficial ao desconten-
15 tamento crescente veio ainda em 1984,
Em 1958, um acordo firmado entre os três maiores partidos venezuelanos
permitiu que a Venezuela superasse uma longa sucessão de governos quando o presidente Jaime Lusinchi criou a
caudilhescos e/ou militares e inaugurasse um período de grande estabilidade
democrática. O pacto de Punto Fijo, como ficou conhecido, além de oferecer Comissão Presidencial para a Reforma do
uma série de garantias a empresários, sindicalistas, Igreja e militares, estabelecia Estado (COPRE), composta por intelectuais
que os três partidos aceitariam os resultados das eleições, trabalhariam para a
formação de governos de unidade nacional, nos quais haveria compartilhamento e acadêmicos sem filiação partidária, por um
de cargos e responsabilidade e acionariam mecanismos de consulta sobre os grupo de notáveis e por representantes dos
assuntos mais importantes. Tal acordo implicou grandes concessões por
parte do maior partido, a AD, e gerou dissidências à sua esquerda. partidos. A partir de então, e até que o pro-
16
Sob o governo Pérez verifica-se a primeira fissura no duopólio partidário. A
cesso fosse interrompido com a vitória de
segunda viria com Rafael Caldera, eleito logo após, por uma recém-criada Hugo Chávez nas eleições de 1998, a elite
Convergência Nacional. Rompido com o COPEI, e tendo montado o primeiro
governo da história democrática da Venezuela sem a presença de nenhum
política venezuelana colocou em curso uma
membro dos dois grandes partidos (AMORIM NETO, 2002), Caldera apenas série de modificações no sistema político
iria oferecer mais do mesmo (JÍMENEZ, 2003). Enfrentaria uma ameaça de
colapso do sistema bancário, o que lhe fez declarar estado de emergência
nacional. As principais mudanças realizadas
econômica e assumir poderes de decreto antes que o Congresso os delegasse até 1998 foram:
(McCOY, 1999); veria seu capital político ser rapidamente corroído e sua frágil
• Estabelecimento, em 1988, de eleições
base parlamentar desconstituída ao adotar medidas antipopulares e apresentar
um plano de reformas de corte liberal; e teria que, finalmente, recorrer à AD diretas para governadores e prefeitos, simul-
para evitar a paralisia do governo. Preocupada com o agravamento da crise, taneamente à escolha das Assembléias
mas ao mesmo tempo não disposta a conceder a Caldera mais do que o
necessário para a sobrevivência, a AD empresta-lhe apoio apenas para reformas
de curto fôlego (CORRALES, 2000; JÍMENEZ, 2003).

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 51 01/08/06, 17:28


52

Legislativas e Câmaras Municipais. Anterior- competição política possibilitando, em con-


mente, os governos subnacionais eram no- seqüência, a emergência de líderes nos pla-
meados pelo Presidente da República; nos regionais e abrindo espaço para que
• Introdução, em 1989, de um sistema elei- pequenos (ou novos) partidos crescessem
toral misto, nos moldes do adotado na Ale- pela “periferia” do sistema, modificando, em
manha, em substituição ao sistema de médio prazo, o seu funcionamento; e, final-
representação proporcional de lista fechada. mente, d) os representantes eleitos nos dis-
Diferentemente do sistema alemão, o cál- tritos passariam a ter incentivos no sentido
culo dos votos dados aos partidos passou a de patrocinar interesses locais ou, pelo me-
ser feito nos estados e não no plano nacional, nos, articulá-los àqueles definidos e persegui-
o que diminui a proporcionalidade dos resul- dos pelos líderes partidários no Congresso. O
tados alcançados. Como forma de corrigir desafio, para os condutores do processo
parcialmente tal distorção, foi mantida uma reformista, estava em conciliar essa tendên-
sistemática de alocação de cadeiras compen- cia à dispersão de poderes com a manuten-
satórias; ção de sua proeminência no interior do
• Modificação na composição do Conselho sistema político (Kornblith; Levine, 1995;
Supremo Eleitoral, que também teve seu Crisp, 1997; Lucena, 2003).
nome alterado para Conselho Nacional Elei- A dinâmica da reforma seria, no entanto,
toral, de forma a torná-lo independente dos superada pela da crise, que rapidamente as-
partidos políticos. Até 1993, o CSE era sumiria um caráter sistêmico, atropelando
composto por nove membros, sendo cin- as intenções dos reformadores e desmon-
co indicados pelos partidos com maior vota- tando o regime de Punto Fijo antes que a
ção nas últimas eleições e quatro cidadãos estratégia reformista lograsse algum resul-
sem vinculação partidária eleitos pelo Con- tado. No contexto de uma crise institucional
17
gresso; da democracia e do Estado, de um esgota-
• Alteração, em 1998, do calendário eleitoral, mento das identidades conectadas com o
de forma que as eleições para o Congresso, regime de partidos e de um contundente
governadores e Assembléias Legislativas repúdio ao antigo regime, Hugo Chávez ven-
passaram a se realizar um mês antes da es- ceu a eleição presidencial de 1998 com 56%
18
colha presidencial. dos votos válidos, sem que AD e COPEI con-
Como dito na introdução, o processo de seguissem apresentar candidaturas compe-
19
reforma política na Venezuela, pelo menos titivas.
em sua primeira fase, redundou em absolu- Uma vez no governo, Chávez deu origem
to fracasso. Condutores do processo, os dois a outro processo de reformas, muito mais
grandes partidos (AD e COPEI) pretendiam radical do que o anterior e em direção opos-
reassentar as bases de legitimidade do sis- ta, com o objetivo de fundar uma nova repú-
tema. Para tanto tinham que torná-lo mais blica no país. Aproveitando-se de seu enorme
aberto e competitivo. A estratégia reformista prestígio, da fragilidade e desarticulação
visava, em especial, diminuir a centralização daqueles que poderiam fazer-lhe oposição,
política no plano federal e reduzir o controle o presidente eleito conduziu a Venezuela a
dos partidos sobre o processo eleitoral e sucessivas escolhas eleitorais, por meio das
legislativo. A expectativa era de que o con- quais impôs seu projeto.
junto das iniciativas adotadas apontasse para 17
Segundo JÍMENEZ (2003) o controle da AD e do COPEI ia além do CSE uma
um cenário no qual: a) os recursos de patro- vez que eram os partidos, e não a Justiça Eleitoral, os responsáveis por
recrutar os membros das mesas escrutinadoras.
nagem à disposição do Presidente e dos lí-
18
deres partidários diminuiriam com a As eleições subnacionais nem sempre coincidem com as nacionais, uma vez
que a duração dos mandatos é distinta. Governadores e prefeitos são eleitos
introdução das eleições diretas nos planos por três anos.
subnacionais; b) estas mesmas eleições ge- 19
AD e COPEI, depois de conseguirem 30% e 13% das cadeiras nas eleições
rariam a abertura de novos espaços para a para o Congresso, realizadas um mês antes das presidenciais, desistiram de
suas respectivas candidaturas e passaram a apoiar a candidatura do empresário
Salas Roemer, do então criado Projeto Venezuela.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 52 01/08/06, 17:28


Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul | Carlos Ranulfo Melo 53

Do ponto de vista das regras do jogo, o Majoritário em quase todos os distritos, o


sucesso de Chávez na condução de seu pro- chavismo obteve 94% das cadeiras, ficando
jeto reformista foi facilitado pela forma como com as mãos livres para fazer a Constituição
foi convocada e posteriormente eleita a que quisesse sem qualquer interferência da
20
Assembléia Nacional Constituinte em 1999. oposição.
De acordo com a Constituição então vigen- No que diz respeito ao sistema eleitoral,
te, reformas constitucionais só poderiam ser as principais modificações introduzidas por
realizadas por meio de emendas aprovadas Chávez foram:
por 2/3 do Congresso. Em evidente ato de • Dissolução do Senado;
ruptura institucional (Amorim Neto, 2002), • Redução do número de membros do Con-
Chávez convocou por decreto um referendo gresso Nacional;
sobre a convocação da ANC. Sob intensa
pressão política, a Suprema Corte Venezue- • Elevação da duração do mandato presiden-
cial de cinco para seis anos;
lana aceitou o referendo convocatório, mas
posicionou-se contrariamente a que os po- • Introdução da reeleição;
deres da ANC fossem além de escrever a
• Instituição da revogabilidade de todos os
nova Constituição (McCoy, 1999). Por outro cargos eleitos, mediante convocação de re-
lado, correspondendo ao exacerbado majori- ferendo por pelo menos 20% dos eleitores
tarismo que passaria a caracterizar a demo- da circunscrição que o elegeu, depois de
cracia “bolivariana”, os 131 membros da ANC transcorrida metade de seu mandato.
foram eleitos por pluralidade, ou seja, um
O sucesso de Chávez na condução de
por cada distrito e em maioria simples.
seu projeto político implicou um regime mar-
cado por um grau de concentração de po-
deres ainda maior do que o anterior. Se o
20
O primeiro referendo foi realizado em 25 de abril de 1999 e autorizou a poder político na Venezuela até 1998 encon-
convocação da ANC, concordando em conceder-lhe poderes para, inclusive,
dissolver o Congresso, a Suprema Corte de Justiça, os governadores e as trava-se concentrado no eixo Executivo/AD/
Assembléias Legislativas. Menos de 38% do eleitorado participaram, e 88% COPEI, nos dias de hoje estes últimos já não
concordaram com os termos propostos por Chávez. As eleições para a ANC
se realizaram em 25 de julho do mesmo ano. Com uma abstenção de 54%
contam — tampouco se pode dizer que
do eleitorado, Chávez obteve vitória ainda mais retumbante: dos 131 exista um sistema partidário minimamente
deputados eleitos, 123 pertenciam à sua coligação. Em 25 de dezembro de
1999, um outro referendo aprovou a nova Constituição. Dos que foram às
estruturado —, ao passo que o primeiro
urnas — a abstenção foi de 56% — 71,8% disseram sim. Em janeiro de 2000 adquiriu maiores poderes de agenda e veto
o Congresso Nacional foi dissolvido e eleições gerais foram convocadas para
junho (presidente, Congresso, governadores e Assembléias Legislativas), e
em face de um Legislativo tão pouco robus-
21
outubro (prefeitos) daquele ano. Concluindo a maratona eleitoral, Chávez foi to quanto antes.
reeleito em 2000 — agora para um mandato de seis anos com direito à
reeleição — com 59,7% dos votos. A abstenção ficou em 44% (JÍMENEZ,
Na Bolívia, o processo de reforma políti-
2003; AMORIM NETO, 2002; UCHOA, 2003; McCOY, 1999). ca teve seu momento decisivo em 1994. O
21
No que se refere aos poderes legislativos do Presidente, o contraste entre país havia retomado a vida democrática em
os dois regimes é nítido. No regime anterior, os poderes do Presidente eram 1982, após uma incrível sucessão de gol-
limitados a um veto de tipo suspensivo, revogável por maioria simples dos 22
presentes, e ao poder de decreto delegado, a chamada Ley Habilitante (CAREY; pes militares. Na década seguinte, após o
SHUGART, 1992; CRISP, 1997). No regime atual, além de manter o decreto fracasso do primeiro governo democrático
delegado, o Presidente: a) pode fazer “comentários”, vetar total ou parcialmente
uma lei aprovada pelo Legislativo — exigindo-se maioria absoluta dos presentes — uma coalizão de centro-esquerda que ter-
para a derrubada; b) possui exclusividade de iniciativa legislativa nas matérias minou por levar o país a uma hiperinflação
referentes a orçamento, endividamento público, organização da administração
pública e do Conselho de Ministros; c) pode convocar sessões extraordinárias — tem início uma série de governos basea-
da Assembléia; d) divide com o Legislativo a autoridade para convocação de dos em pactos realizados entre os cinco
referendo; e) pode dissolver a Assembléia Nacional, e convocar eleições em
60 dias, se houver remoção de três vice-presidentes executivos no mesmo maiores partidos — inicialmente Movimento
período constitucional em conseqüência de moções de censura (TSEBELIS; Nacionalista Revolucionário (MNR), Ação De-
ALEMÁN, 2002; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004).
mocrática Nacionalista (ADN) e Movimento
22
Em 1978, ainda sob governo do General Hugo Banzer, as liberdades de Esquerda Revolucionária (MIR), aos quais
democráticas foram restabelecidas e realizadas eleições gerais. A vitória de
uma frente de esquerda, contudo, ocasionou novo golpe de Estado. Até se juntaram a União Cívica Solidariedade
1982, quando assume Hernán Siles Suazo, em uma coalizão liderada pelo (UCS) e o Consciência de Pátria (CONDEPA)
MNR, nada menos do que oito generais estiveram à frente do país (GAMARRA,
1997; ARANIBAR, 2005).

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54

23
(Gamarra, 1997; Mayorga, 2001). A dinâ- • Estabelecimento de uma cláusula nacio-
mica moderada da competição entre os nal de barreira de 3% nas eleições para a
partidos permitiu que o processo de demo- Câmara dos Deputados.
cratização fosse conduzido paralelamente à Percebendo o agravamento das tensões
introdução de drásticas medidas de austeri- sociais, os proponentes das reformas pre-
24
dade econômica. Mas em que pese a re- tendiam: a) aumentar a representatividade
lativa estabilidade política dos primeiros dez do sistema político através da introdução de
anos, a política econômica neoliberal não se deputados eleitos em distritos uninominais;
26

mostrou capaz de evitar o declínio das con- b) reduzir a fragmentação partidária por meio
dições de vida da grande maioria da popu- da cláusula de barreira; c) descentralizar o
lação. Como resultado, em 1995, o governo processo político e d) diminuir a possibilidade
de Gonzalo Sánchez de Lozada (MNR) — de impasses por ocasião do segundo turno
eleito em 1993 — teve que enfrentar uma das eleições presidenciais (Jost, 1998).
série de conflitos envolvendo trabalhadores, Tal como na Venezuela, embora de ma-
estudantes, professores, plantadores de neira menos “espetacular”, as tensões acu-
coca e um movimento de caráter separatista. muladas ao longo dos anos 80 e 90 fizeram
Durante 180 dias o país esteve sob estado com que o multipartidarismo moderado bo-
de sítio (Gamarra, 1997). liviano entrasse em crise levando de roldão
O processo de reformas teve início antes a estabilidade política e o otimismo dos
da eclosão dos protestos. Em 1993, o go- reformadores. Sánchez de Lozada havia sido
verno fez aprovar no Congresso a Ley de 27
eleito pela coalizão MNR/MRTK. A aliança
Declaratória de Necesidad de Reforma de com o MRTK (Movimento Revolucionário
25
la Constitución Política del Estado. Em 1994, Tupac Katari) permitiu que pela primeira vez
foi apresentado um amplo e ambicioso pro- um líder indígena, Víctor Hugo Cárdenas,
jeto de modernização, o Plan de Todos, que assumisse a vice-presidência do país e re-
incluía em sua “agenda política” uma série presentou uma tentativa de Lozada e do MNR
de mudanças no sistema político e eleitoral. de recuperar o prestígio perdido entre as
As modificações efetivamente realizadas no massas pobres e reatar o elo com a “Bolívia
sistema eleitoral foram: profunda” (Arzabe, 1998; Gamarra, 1997).
• Determinação de que o segundo turno das A aliança MNR/MRTK gerou um governo
eleições para a presidência da República, que
que, ao mesmo tempo, mantinha a política
na Bolívia é realizado no Congresso sempre
econômica liberalizante e assumia como
que nenhum candidato alcança a maioria
objetivo estabelecer uma democracia “autén-
absoluta dos votos, se realizasse entre os
tica, real y participativa” em contraposição
dois primeiros colocados e não entre os três
à “democracia formal” (Jost, 1998, p. 452).
primeiros como anteriormente;

• Ampliação do mandato presidencial de


23
quatro para cinco anos; MNR e MIR poderiam ser, nos anos 80, classificados como organizações de
centro-esquerda. A conservadora ADN foi criada pelo General Hugo Banzer.
• Introdução de eleições diretas para pre- UCS e CONDEPA surgiram como organizações de caráter populista, articuladas
em torno de prefeitos eleitos em algumas cidades importantes na Bolívia.
feito, com o segundo turno sendo realizado,
24
se necessário, nas Câmaras Municipais. Os Em 1985, o governo de Paz Estensoro (MNR), com o apoio da ADN, introduz
a Nova Política Econômica, que inicia o processo de liberalização da economia
mandatos foram ampliados para cinco anos, boliviana (GAMARRA, 1997). Essa política representava o reverso da estratégia
sem que, no entanto, as eleições nacionais de desenvolvimento implementada pelo próprio MNR nos anos 50.
e subnacionais coincidissem; 25
A Constituição boliviana é, dos casos aqui analisados, a que menos obstáculos
coloca à sua reforma: o processo de emendamento exige apenas a
• Introdução do sistema eleitoral misto em concordância de 2/3 dos membros presentes no Congresso (ANASTASIA;
substituição à representação proporcional de MELO; SANTOS, 2004).
26
lista fechada. O novo sistema só seria defini- Esta era a intenção dos reformistas, o que não significa que seja possível
tivamente regulamentado em 1996, entran- assumir que a introdução de distritos uninominais seja, de fato, conducente
a um aumento do grau de representatividade do sistema político.
do em vigor nas eleições de 1997;
27
Além do MRTK, Lozada incluiu em seu governo um pequeno partido de
esquerda, o Movimento Bolívia Livre (MBL) e a UCS.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 54 01/08/06, 17:28


Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul | Carlos Ranulfo Melo 55

Ao final do governo, no entanto, as esperan- Chile e Brasil


ças da população indígena e camponesa se
frustrariam. Entre os países aqui analisados, Brasil e
Em 1997 Hugo Banzer venceria as elei- Chile são aqueles em que a agenda de re-
ções presidenciais e conduziria um governo forma política apresenta mais dificuldades
conservador amparado por uma coalizão tão para ser implementada. Podemos iniciar pelo
ampliada quanto inconsistente (Mayorga, Brasil, onde o tema mantém-se na pauta
2001). Diante da incapacidade da esquer- desde o fim dos trabalhos da Assembléia
da, ou pelo menos o que havia sobrado da Nacional Constituinte. Grosso modo pode-
tradicional esquerda boliviana representada se distinguir entre duas agendas de refor-
pelo MNR, MIR e MBL, de expressar mini- ma. A primeira, e mais ambiciosa, advoga
mamente as reivindicações populares, a a introdução do parlamentarismo, de um sis-
Bolívia veria surgir novos atores sociais e tema distrital misto com cláusula de barrei-
novas formas de protestos, envolvendo os ra de 5% para a Câmara dos Deputados e do
povos indígenas e os plantadores de coca, voto facultativo. Tal agenda parte do diag-
que passariam a questionar de forma radi- nóstico de que o sistema político brasileiro
cal a ordem estatal e colocariam em xeque padece de crônica instabilidade política,
a política pactuada pelos grandes partidos advinda da combinação entre presidencia-
28
(Anastasia; Melo; Santos, 2004). lismo e multipartidarismo.
Em 2002, o sistema partidário boliviano Uma segunda agenda, centrando a aten-
emergiu das urnas drasticamente modifica- ção no aperfeiçoamento da representação
do (Ballivián, 2003). Três dos cinco grandes proporcional no Brasil, propõe: a) corrigir a
partidos — UCS, CONDEPA e ADN — pra- desproporcionalidade gerada pelo atual cri-
ticamente desapareceram do Congresso Na- tério de distribuição das cadeiras na Câma-
cional. Ganharam representação o Movimento ra dos Deputados entre os estados; b)
ao Socialismo (MAS), cujo candidato presi- instituir algum mecanismo de fidelidade par-
dencial (Evo Morales) chegou em segundo tidária ou que iniba a troca de legenda entre
lugar no primeiro turno, e a Nova Força Revo- uma eleição e outra; c) proibir as coligações
lucionária (NFR). Sánchez de Lozada (MNR) para as eleições proporcionais; d) substituir
foi novamente eleito, renunciando um ano o sistema de lista aberta por um outro, de
depois em função de um levante popular. listas preordenadas, fechadas ou flexíveis;
Finalmente, em 2005, Evo Morales vence, e) suprimir o preceito que define o quocien-
no primeiro turno, as eleições para a presi- te eleitoral como cláusula de exclusão (Tava-
29
dência da Bolívia. No Congresso, o MIR per- res, 1998; Lima Júnior, 1997; Melo, 2006).
deu toda a sua representação e o MNR Nenhuma das agendas logrou grande
conquistou apenas 5,3% das cadeiras. O sucesso. A proposta de parlamentarismo foi
sistema partidário pós-democratização ha- derrotada no plebiscito de 1993. O sistema
via se desconstituído, e a Bolívia adentraria distrital misto esteve em discussão na fra-
um outro período de sua história. cassada Revisão Constitucional de 1994.
Durante o primeiro governo FHC, a Comis-
são de Estudos para a Reforma da Legisla-
ção Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) e o Relatório Final da “Comissão Tem-
28
No dizer de LESSA (1997), trata-se de uma agenda marcada “por uma teoria porária Interna encarregada de estudar a re-
da representação mínima”. De acordo com SANTOS (1998), trata-se pura e
simplesmente de uma tentativa de retomar o controle oligárquico sobre a forma político-partidária”, de autoria do
competição política no Brasil, controle esse que estaria, segundo o autor, Senador Sérgio Machado (1997), voltaram ao
ameaçado na última década pelo acentuado crescimento numérico do
eleitorado e do público atento. tema, sem sucesso. Além disso, desde 1982,
29 em todas as legislaturas, parlamentares
Além dos autores citados, vale mencionar os excelentes trabalhos de
NICOLAU (2003 e 2006). Neles, o autor procura, de maneira parcimoniosa, apresentaram propostas contendo alguma
discutir os aspectos positivos e negativos das propostas de reforma do sistema
de representação proporcional no Brasil.

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56

forma de sistema misto (Nicolau, 1999). No partidárias) às eleições imediatamente


que se refere à primeira agenda menciona- subseqüentes;
da, o único avanço registrado foi a aprova- • Aprovação, em 2006, do fim da verticalização
ção da Lei 9.096, de 1995, que estabelece a obrigatória das coligações partidárias;
obtenção de 5% dos votos válidos para a
• Aprovação, em 2006, de regras mais rígi-
Câmara dos Deputados — distribuídos em,
das sobre o financiamento das campanhas
pelo menos, um terço dos estados, com um
eleitorais, as quais determinam: a) o cancela-
mínimo de dois por cento do total em cada
mento de registro de candidatura ou cassa-
um deles — como condição para o funcio-
ção de mandato no caso de uso comprovado
namento parlamentar, em qualquer Casa
de “caixa 2”; b) a divulgação de dois relatórios
Legislativa, e critério para acesso ao Fundo
parciais de arrecadação e gastos por parte
Partidário e à propaganda gratuita no rádio e dos candidatos durante a campanha, sem
na TV. A cláusula irá vigorar a partir das elei- necessidade de revelar doadores; c) a proi-
ções de 2006. bição de que entidades beneficentes e reli-
Durante o governo Lula, a Câmara dos giosas, entidades esportivas e organizações
Deputados instituiu a Comissão Especial da não-governamentais que recebam recursos
Reforma Política. Essa Comissão, após rea- públicos, organizações da sociedade civil de
lizar 26 reuniões, sete audiências públicas e interesse público, façam doações de cam-
fazer um vasto levantamento de todas as pro- panha; d) a proibição de showmícios e distri-
postas existentes no Congresso, encami- buição de brindes pelos candidatos.
nhou em dezembro de 2003, à Comissão
Como se percebe, são modificações
de Constituição e Justiça, o Projeto de Lei
pontuais, nada que permita dizer que qual-
2.679, propondo: a) a adoção do sistema
quer uma das duas agendas anteriormente
de listas fechadas; b) a proibição de coliga-
mencionadas esteja sendo efetivada. Em
ções para as eleições proporcionais; c) a
dois casos, nos votos brancos e no quoci-
criação de federações partidárias com dura-
ente eleitoral, foram realizados aperfeiçoa-
ção de pelo menos três anos após a posse;
mentos incrementais na legislação. O fim
d) a instituição de uma cláusula de barreira
da verticalização significou uma reação do
de 2% dos votos válidos; e) o financiamento
Congresso a uma interpretação do TSE no
público exclusivo das campanhas eleitorais
que concerne às coligações para as eleições
(Soares; Rennó, 2006). Em agosto de 2005, 30
majoritárias. A redução do mandato presi-
a proposta estava pronta para ser incluída
dencial teve como objetivo principal eliminar
na ordem do dia e votada, o que acabou
a figura da eleição solteira, fazendo coincidir
não ocorrendo.
as eleições estaduais e a nacional. Somente
Dezoito anos após a nova Constituição,
as modificações aprovadas nos mecanis-
foram as seguintes as modificações no sis-
mos de financiamento eleitoral, em 2006,
tema eleitoral brasileiro:
guardam relação com momentos de crise
• Redução, por ocasião da Revisão Constitu-
política e levam em conta os humores da
cional de 1993, do mandato presidencial de
cinco para quatro anos;

• Exclusão dos votos brancos do cálculo do


quociente eleitoral (o que provocava sua ele-
vação artificial); 30
A verticalização foi instituída pelo TSE para as eleições de 2002 por meio de
uma interpretação da legislação já existente. Determinava que as coligações
• Instituição, em 1996, da reeleição para os estabelecidas para as eleições estaduais fossem coerentes com aquelas
cargos executivos; definidas para a disputa da presidência da República. Longe de garantir
coerência às coligações, a verticalização apresentou duas conseqüências não
• Extinção, em 1998, da regra que definia os previstas: a) a proliferação de alianças informais nos estados entre partidos,
ou setores de partidos, que no plano nacional concorriam em coligações
deputados como candidatos natos (indepen- diversas e, b) a desistência, por parte de alguns partidos, de participar
dentemente da vontade das convenções formalmente da disputa presidencial — lançando candidato ou coligando-se
— como forma de manter a liberdade para as coligações estaduais. Em 2006,
o Congresso aprovou legislação específica sobre o assunto, liberando as
coligações a partir de 2008.

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Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul | Carlos Ranulfo Melo 57

31
opinião pública. E em apenas uma oca- Entre os maiores problemas merecem des-
sião, a introdução da reeleição, o Poder Exe- taque: os excessivos poderes do Conselho
cutivo mobilizou sua maioria no Congresso de Segurança Nacional, a inamovibilidade
com o objetivo de alterar a legislação, nesse dos comandantes das Forças Armadas, a
caso, a seu favor. presença de nove membros não eleitos no
Esta última observação remete a um pon- Senado e o sistema eleitoral baseado em
32
to levantado por Soares e Rennó (2006). Se- distritos binominais.
gundo esses autores, a discussão sobre Parte da explicação para a longevidade
reforma política no Brasil faz parte da agenda da constituição ditatorial está na força eleito-
do Poder Legislativo, geralmente tem origem ral da direita chilena, cujos dois maiores
em iniciativas individuais dos congressistas, partidos — União Democrática Independente
e raramente chega ao plenário. Ora, como (UDI) e Renovação Nacional (RN) — sempre
se sabe (Figueiredo; Limongi, 1999), o Exe- obtiveram votação suficiente para atuar como
cutivo brasileiro é quem apresenta cerca de atores com poder de veto sobre qualquer
85% das proposições legislativas aprovadas mudança constitucional proposta pelos go-
no Congresso Nacional. Isso certamente aju- vernos da Concertación. Particularmente,
da a entender por que a reforma política no como assinala Garretón (2001), a iniciativa
país não vai muito além dos debates, no do veto sempre coube à UDI, extremamente
Congresso e na academia, e dos noticiários fiel ao legado pinochetista e capaz de man-
na imprensa. ter sob sua influência a RN.
O último país a ser analisado, o Chile, é A outra parte da explicação, no entanto,
o caso de maior estabilidade institucional reside na própria herança constitucional da
dentre os seis e, certamente, em toda a ditadura. De um lado, a presença dos nove
América do Sul. De 1989, ano que marca a senadores não eleitos, entre eles membros
eleição do primeiro presidente após a dita- designados pelas Forças Armadas e pelos
dura do General Pinochet, até 2005, o siste- Carabineiros, sempre favoreceu a bancada
ma eleitoral chileno havia passado por conservadora. De outro, o sistema eleitoral
apenas duas modificações dignas de regis- sempre beneficiou a força minoritária, no
tro, ambas por ocasião do processo de rede- caso a coalizão direitista. É o caso de expli-
mocratização: o aumento do número de car melhor. Nas eleições chilenas, tanto para
senadores eleitos e a diminuição do man- a Câmara como para o Senado, são eleitos
dato presidencial de oito para seis anos. dois representantes por distrito — sendo 60
Ao longo de todo esse período, uma coa- distritos para a primeira casa e 19 para a
lizão de centro-esquerda, a Concertación por segunda. As duas cadeiras são destinadas
la Democracia, venceu as eleições presiden- para o partido ou coalizão majoritária ape-
ciais, derrotando a coalizão conservadora, nas quando esta obtém mais do que o do-
mas nunca conseguiu maioria suficiente nas bro de votos da segunda colocada. Quando
duas Casas Legislativas — 3/5 dos mem- esta última obtém pelo menos 1/3 + 1 dos
bros — para modificar vários dos artigos da votos, sua representação iguala-se à da coa-
Constituição imposta por Pinochet em 1980. lizão majoritária. Isso terminou por garantir à
coalizão conservadora, na maioria das vezes,
31
Embora as mudanças tenham sido aprovadas pelo Congresso a menos de a segunda colocada nos distritos, mais ca-
um ano das eleições de 2006, o TSE decidiu por sua aplicabilidade imediata. deiras do que votos no Congresso chileno.
Segundo declaração do ministro Marco Aurélio de Mello ao jornal Estado de
São Paulo do dia 26 de maio de 2006, “o anseio popular por mudanças pesou Apenas recentemente, em setembro de
na decisão”, referindo-se às expectativas de mudança geradas por ocasião do 2005, após um longo processo de negocia-
escândalo do “mensalão”. Outras modificações devem vigorar a partir de
2008: a) definição, a cada ano, de um limite dos gastos de campanha para ção, os resquícios autoritários puderam ser
cada cargo em disputa; b) proibição de divulgação de pesquisas nos 15 dias retirados da Constituição. Ainda que a coali-
que antecedem as eleições; c) definição do tempo de televisão de cada
partido com base na bancada eleita e não na existente por ocasião da posse. zão conservadora tivesse condições de con-
32
Nos anos 1989 e 1991, relata SIAVELIS (2001), algumas reformas limitaram
tinuar a exercer seu poder de veto, optou por
o alcance do poder presidencial, como a eliminação da capacidade do
Presidente de dissolver a Câmara dos Deputados.

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não fazê-lo, certamente tentando se desven- advindas da sociedade, têm poucas chan-
cilhar do passado e entrar na disputa presi- ces de serem iniciados até que: a) os resul-
dencial de 2006 em melhores condições. Foi tados gerados pelo sistema vigente passem
devolvida ao governo civil, através do Presi- a desagradar a um número expressivo de
dente da República, a prerrogativa de con- atores dotados de poder de agenda e, b) as
vocar o Conselho de Segurança Nacional e vantagens de se optar por novas regras ou
de nomear, bem como remover, os coman- por um novo sistema estejam claras para o
dantes das Forças Armadas e dos Carabi- partido ou coalizão majoritária.
neiros. Foi ainda ampliada a composição do Na Argentina e no Uruguai, a reforma elei-
Tribunal Constitucional, órgão encarregado toral teve início por decisão de parcela da
de resolver os conflitos entre os poderes de elite política, sem que houvesse outro cons-
Estado, que deixou de contar com a pre- trangimento que não aquele estabelecido em
sença do representante das Forças Arma- lei, ou seja, os respectivos quóruns neces-
das. Quanto ao sistema eleitoral, não houve sários para a mudança constitucional. Na
acordo para que fosse modificado o siste- Argentina, a motivação inicial das reformas
ma eleitoral assentado em distritos binomi- foi a disposição do presidente Carlos Menem
nais. Dessa forma puderam ser realizadas de conseguir o direito à reeleição. Para su-
duas alterações: perar o constrangimento institucional, no
• A redução do mandato presidencial de seis entanto, foi necessária a negociação com o
para quatro anos; principal partido de oposição. Dessa forma,
o processo assumiu as características de
• A extinção das vagas reservadas aos sena-
33 um jogo de soma positiva. As mudanças
dores designados ou vitalícios.
foram aprovadas, a situação conseguiu seu
objetivo imediato — a reeleição do Presidente
—, a oposição ampliou o seu espaço institu-
Conclusão cional, e o sistema político tornou-se mais
representativo e accountable. Nada disso
Reformas eleitorais costumam ser fenô- impediu que poucos anos depois a socie-
menos complexos. Qualquer sistema, após dade argentina se levantasse furiosa contra
razoável tempo de funcionamento e mesmo todos os seus representantes, e o país mer-
que apresente problemas, tem a seu favor a gulhasse em profunda crise.
inércia. Os atores políticos conhecem sua No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio-
estrutura de escolha, têm à sua disposição nal, pressionados pelo crescimento da Frente
estratégias de ação conhecidas e podem se Ampla, possuíam a maioria necessária para
antecipar às ações dos adversários. A alte- dar início ao processo de reforma e trataram
ração, ainda que temporária, desse quadro de fazê-lo. Mas as mudanças não foram
é sempre motivo de preocupação e, muitas capazes de modificar, e nem seria de se
vezes, razão suficiente para bloquear proces- esperar que o fossem, a tendência de reali-
sos reformistas, por mais bem-intenciona- nhamento eleitoral então em curso no país.
dos que estes sejam. Por outro lado, seja A Frente Ampla continuou a avançar no eleito-
porque as experiências de reforma deste tipo rado até então cativo dos partidos tradicio-
são muito recentes, seja porque o desem- nais. Não venceu as eleições que se
penho de um sistema político é invariavel- seguiram à reforma constitucional de 1994,
mente multideterminado, é difícil prever com mas o fez de forma inapelável no pleito
segurança quais serão os efeitos da mudan- seguinte. Também nesse caso, como na
ça proposta, ou seja, não há como ter certeza Argentina, o processo reformista acabou ge-
de que os objetivos iniciais dos reformado- rando efeitos positivos para o sistema de
res serão alcançados. representação no país.
Desse modo, é possível prever que pro- 33
Eram considerados senadores vitalícios os ex-presidentes a partir do General
cessos reformistas, na ausência de pressões Pinochet.

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Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul | Carlos Ranulfo Melo 59

Na presença de pressões sociais que debatidas e implementadas, as organizações


expressam uma perda de legitimidade do independentes da sociedade civil tiveram seu
sistema político, os processos de reforma acesso ao processo sistematicamente ne-
são cercados de maior grau de incerteza. gado (Lucena, 2002). Havia uma enorme dis-
Mesmo que se estabeleça uma coalizão re- tância entre a expectativa prevalecente na
formista, seus membros terão que agir sob sociedade e a ação dos reformistas.
circunstâncias que não escolheram, serão Sob Chávez, esse vazio seria parcial-
forçados a abandonar ou modificar regras mente preenchido. O sucesso do chavismo
que lhes eram favoráveis e obrigados a apos- na condução de seu projeto de reformas ex-
tar em outras, cujas vantagens podem não plica-se não apenas pelo atropelo e manipu-
lhes ser muito claras. lação das regras que lhe possibilitaram
Venezuela, de modo mais dramático, e folgada maioria na Constituinte e, posterior-
Bolívia ilustram essa possibilidade. Ali os re- mente, no Congresso. É preciso levar em
formadores foram simplesmente atropela- conta a capacidade do presidente venezue-
dos pela evolução do processo político, e as lano em vincular sua plataforma política ao
reformas iniciais fracassaram na sua inten- sentimento amplamente difundido de rup-
ção de recuperar a legitimidade dos parti- tura com o antigo regime e de um novo co-
dos e do regime político. No caso da meço para o país.
Venezuela é possível sustentar que parte da Assentado nesta base, Chávez conduziu
explicação residiu no caráter essencialmen- uma reorganização institucional e concentrou
te endógeno do processo reformista. Desde poderes em suas mãos. Os procedimentos
o início, a Comissão encarregada de condu- adotados para a chamada refundação da
zir os trabalhos era formalmente responsiva república venezuelana encontraram respal-
apenas ao Presidente da República. Suas do em expressiva parcela da sociedade.
propostas tinham que ser aceitas pelos dois Como se sabe (PNUD, 2004), a adesão à
partidos que controlavam o Congresso e democracia, em que se pese a inexistência
contavam com recursos suficientes para de regimes não regidos pela competição
minimizar os riscos de quebra de seu duo- eleitoral, está longe de ser universal na Amé-
pólio. Embora pudesse ser evidente para rica Latina. Mesmo entre os que se decla-
políticos dotados de uma visão mais ampla ram adeptos do regime democrático, são
que, em termos de estabilidade, os benefí- muitos os que se deixam seduzir pela idéia
cios gerados pelo sistema já não eram os de governos “fortes”, ou seja, dispostos e
mesmos, certamente, não havia consenso em condições de, sempre que necessário,
quanto à parcela de poder a ser cedida e ignorar partidos, Congresso e outros “obstá-
quais seriam as conseqüências disso culos” a “efetiva resolução” dos problemas
34
(Anastasia; Melo; Santos, 2004). Isso ajuda nacionais.
a explicar por que, ao longo de todo o perío- Em médio prazo é possível prever pro-
do em que as modificações foram sendo blemas para a Venezuela em decorrência da
estratégia levada a cabo por Hugo Chávez.
34
De acordo com o PNUD, 43% dos latino-americanos expressam convicção Os traços mais marcantes do atual arranjo
democrática, 26,5% possuem tendência claramente não-democrática e 30,5% institucional venezuelano são o exacerbado
são “ambivalentes”, ou seja, “estão, a priori, de acordo com a democracia,
mas consideram válido tomar decisões antidemocráticas na gestão de governo majoritarismo e o plebiscitarismo (Weber,
se, na sua opinião, as circunstâncias assim exigirem” (2004, p. 142). 1997). Um regime político em que os freios
35
No que se refere à exigüidade das maiorias, cabe destacar o elevado grau de à vontade da maioria, mesmo da mais exí-
abstenção que tem caracterizado o processo eleitoral venezuelano nos últimos
anos. Nas eleições legislativas de 2005, boicotadas pela oposição, o índice
gua, não existem e que se apóia na relação
chegou a 75%. A relação de Chávez com as massas é bem exemplificada na direta entre o líder carismático e as mas-
constituição dos Círculos Bolivarianos. Definidas como “uma forma de 35
organização social que materializa o princípio da democracia participativa”, tais
sas. Um processo de concentração de
organizações seriam “a base do poder popular”. Mas por trás da fachada poderes que, longe de conferir estabilidade,
cívica, esconde-se o braço armado do chavismo, uma tropa de choque
mobilizável para a defesa do Presidente e a hostilização da oposição nas
mantém o país em uma dinâmica marcada
manifestações de rua. (MAIGON, 2003; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004,
p. 154).

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60

por acentuado grau de polarização política. O tos adotados — pode depender o destino
arranjo institucional venezuelano afastou-se do da (frágil) democracia boliviana.
“sistema de segurança mútua” que, de acordo Chile e Brasil fornecem exemplos de si-
com Dahl (1997), caracteriza uma poliarquia. tuações em que a ausência de pressões so-
Cada um dos lados, chavistas e antichavis- ciais e a inexistência de uma coalizão capaz
tas, trabalha para retirar o outro de cena, re- de contornar os obstáculos institucionais fi-
duzindo o espaço para a tolerância e o diálogo. zeram com que a agenda reformista, ainda
Como afirmam Anastasia, Melo e Santos: que se mantivesse na pauta, se realizasse
de forma muito precária.
É possível que Chávez se mantenha no po- A reforma da Constituição de 1980 sem-
der a despeito da oposição. Mas é pouco pre esteve na agenda da coalizão de centro-
provável que a Venezuela desfrute de algu- esquerda que governa o Chile desde 1989
ma estabilidade nos próximos anos. Falta um e, certamente, sempre foi uma aspiração de
mínimo de consenso, seja quanto às alter- seu eleitorado. Mas ainda que vitoriosa em
nativas de política, seja quanto aos procedi- todas as eleições presidenciais, a Concerta-
mentos para dirimir os conflitos. Tampouco
ción nunca conseguiu os 3/5 de votos em
se pode apostar que o recém-inaugurado
ambas as Casas Legislativas, necessários
arranjo institucional se consolide. O novo
para levar seu projeto à frente. As mudan-
regime tem a fragilidade peculiar das cons-
ças realizadas em 2005 só foram possíveis
truções apoiadas em lideranças carismáticas;
graças a um acordo com a oposição. Mas
Chávez é o seu alfa e o seu ômega, e a sobre-
as negociações não permitiram que fosse
vivência de ambos encontra-se intimamente
conectada (2004, p. 156).
alterada uma das peças centrais do arranjo
imposto por Pinochet: o método de consti-
Na Bolívia, como pode ser visto, o pri- tuição da Câmara dos Deputados. A exis-
meiro governo de Sánchez de Lozada (MNR) tência de distritos binominais é responsável
se aliou a um partido de origem indígena na pelo viés acentuadamente majoritário do sis-
formulação do projeto reformista, numa ten- tema eleitoral chileno.
tativa de recuperar os vínculos com a gran- No Brasil, a explicação para que as refor-
de massa de excluídos do país. Dez anos mas no sistema eleitoral tenham ocorrido de
depois, o mesmo Lozada seria forçado a forma pontual, na forma de pequenos aper-
renunciar de seu segundo governo devido a feiçoamentos de caráter incremental ou como
um levante popular. A aliança MNR/MRTK, resposta a questões conjunturais, repousa
firmada em 1993, primava pela incongruên- no fato de que o ponto, simplesmente, não
cia. De um lado, bradava por uma democra- constou da agenda de nenhum dos Executi-
cia participativa, de outro, oferecia ao povo vos eleitos desde 1989. FHC e Lula, por
boliviano um cardápio ortodoxo em termos exemplo, conseguiram constituir maioria
de política econômica. O governo seguinte, legislativa e aprovaram, com maior ou me-
do ex-ditador Hugo Banzer, encarregou-se de nor grau de dificuldade, parte expressiva de
minimizar o impacto democratizante de al- sua agenda. Além disso, os partidos forma-
gumas das reformas contidas no Plan de dores de ambas as coalizões — PSDB e PT
Todos. Ao fim e ao cabo, a estratégia refor- — possuíam projetos de reforma política.
mista revelou-se incapaz de conter o proces- Não obstante, tais projetos não puderam
so de erosão do sistema partidário e do ser transformados em projetos de governo,
próprio regime representativo. No vácuo ge- pelo simples e bom motivo de que não eram
rado pela crise, a eleição de Evo Morales compartilhados pelos seus parceiros de
trouxe a esperança de que as reivindicações coalizão. Na única ocasião em que a reforma
da Bolívia “profunda” sejam levadas em con- política foi incorporada à agenda de um go-
ta. Do sucesso ou fracasso de seu governo verno foi aprovada a reeleição do então presi-
— e no caso de sucesso, dos procedimen- dente Fernando Henrique Cardoso. Alguns

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Reforma Política em Perspectiva Comparada na América do Sul | Carlos Ranulfo Melo 61

anos depois, ironicamente, o PSDB tentou tituição de maiorias legislativas. A depen-


patrocinar a revogação do mecanismo, sob der de como isso se dá, as reformas po-
o argumento de que o mesmo beneficiava dem ser bem-sucedidas, ainda que os
em demasia os detentores dos postos exe- objetivos imediatos dos reformadores sejam
cutivos... suplantados pela dinâmica política, fracas-
Este artigo procurou mostrar que a ocor- sar completamente em seus objetivos, sim-
rência de um processo de reforma política, plesmente, não acontecer ou fazê-lo de forma
sua direção e seus resultados, depende de muito limitada. Os casos estudados ilustra-
como se combinam pressões sociais e cons- ram as três possibilidades.

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Transição e Governabilidade nas
Democracias Mexicana e Brasileira

Alberto J. Olvera

A natureza da transição mexicana

Uma vasta mobilização cidadã pelo respeito aos direitos políti-


cos, que marcou todo o país de norte a sul e de leste a oeste,
caracterizou a história do México durante a década de 90 do século
passado. A resistência do regime autoritário, mais antigo do mun-
do, em realizar uma verdadeira reforma política obrigou os cida-
dãos a investir uma energia social imensa em um prolongado
processo de transição democrática que culminou nas eleições pre-
sidenciais em 2000. Um efeito colateral dessa centralidade da luta
política em torno da arena eleitoral foi a perda de visibilidade de
outras formas de ação coletiva e de outras áreas de democratiza-
ção da vida pública. Com efeito, esse processo coincide com uma
perda de visibilidade do poder dos movimentos sociais populares,
com exceção do zapatismo, o qual, sem dúvida, não conseguiu
articular um verdadeiro movimento indígena nacional (Olvera, 2003).
O resultado foi uma transição extremamente prolongada (1988 a
2000) e de natureza puramente eleitoral (Cansino, 2000), pois sua
base foi a negociação, em curto prazo, de conflitos eleitorais locais
e a realização de numerosas reformas eleitorais parciais nas esferas
estadual e federal (Eisenstadt, 2004). O ponto culminante desse pro-
cesso foi, ao término de 1996, o acordo entre os três principais
1
partidos políticos, PRI, PAN e PRD, que tinha como intuito formalizar
uma nova reforma eleitoral federal. Um dos eixos desse acordo esta-
va voltado para a garantia da autonomia política e institucional do
Instituto Federal Eleitoral (IFE), a entidade pública que cuida da orga-
nização das eleições federais, e o outro, para o estabelecimento de
um generoso financiamento público aos partidos, o qual, suposta-
mente, deveria permitir-lhes ficar ilesos à influência dos interesses
privados e do próprio governo federal (Merino, 2003). Mediante uma
interessante inovação institucional, que consistiu na nomeação de
um conjunto de “conselhos eleitorais cidadãos”, formado por per-
sonagens públicos sem partido, que tinham como responsabilidade
a direção efetiva da organização das eleições (IFE) e a assinatura
dos subsídios públicos aos partidos, foi possível terminar com os
conflitos pós-eleitorais em nível federal. Como garantia adicional
criou-se um Tribunal Federal Eleitoral, que seria a última instância
jurídica para dirimir os conflitos eleitorais de toda ordem.
1
Respectivamente, Partido Revolucionário Institucional (primeira força de
oposição do país), Partido da Ação Nacional (conservador) e Partido da
Revolução Democrática (centro-esquerda). [N.T.]

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Essa forma limitada de transição conse- ceção dessa regra geral foi a perda do po-
guiu passar pela prova prática nas eleições der do Presidente da República, que, com
de 2000, nas quais, pela primeira vez em 70 efeito, era o grande árbitro de todos os con-
anos, o PRI perdeu a Presidência da Repú- flitos até 1997. Nesse mesmo ano, a perda
blica. Nos estados da Federação o proces- da maioria absoluta na Câmara dos Deputa-
so prolongou-se mais, pois as entidades dos por parte do PRI pôs fim à tradição não
públicas que eram responsáveis pela orga- escrita de que o Presidente dominava por
nização das eleições estaduais e municipais completo o Congresso e o Poder Judiciário.
continuavam sendo controladas pelos parti- Este último, por sua parte, começou a ganhar
dos no poder local em algumas partes do um espaço de autonomia graças às refor-
país. Tão grande foi este déficit que boa parte mas constitucionais de 1994 e à nomeação
das eleições locais, posteriores a 2000, aca- de uma Suprema Corte completamente nova
baram sendo decididas pelo Tribunal Fede- em 1995 (González Plascencia, 2005). Esse
ral Eleitoral, em um processo conhecido hoje processo radicalizou-se em 2000, quando o
como “judicialização da política”, que, na partido do presidente Vicente Fox, o PAN,
realidade, não abarca somente o terreno elei- ficou com minoria na Câmara dos Deputados
toral, mas sim quase todos os conflitos in- nas eleições daquele ano (41,2% a 42,2%
ternos de uma elite política incapaz de dirimir do PRI), e, inclusive, perdeu poder nas eleições
suas diferenças por meio da negociação legislativas de 2003 (30,4% a 44,8% do PRI).
(Merino, 2003). A onipresença do conflito está Assim, a aliança entre o PRI e o PRD foi
garantida por um calendário eleitoral incoe- capaz de vetar no Congresso as iniciativas
rente, no qual todos os anos há, pelo me- importantes do Presidente e, inclusive, impor
nos, três ou quatro eleições locais (eleições algumas decisões de política pública e em
de governador e/ou de Congresso Local em matéria orçamentária.
algum estado e de presidentes municipais, Essa transição democrática ainda é frá-
que ficam neste cargo somente por três gil e inacabada, e não pode consolidar-se
anos). Além do mais, a cada três anos são sem uma profunda reforma do Estado, ou
realizadas eleições de deputados federais, seja, uma reavaliação das relações entre os
e a cada seis anos eleições para senadores cidadãos e o governo, e entre as forças do
e Presidente da República. A proibição da velho regime e os partidos que representam
reeleição em todos os níveis coloca em es- a oposição política frente a ele. O empate
tado de permanente fluidez aos partidos e de forças políticas determinadas pelo caráter
às elites políticas, que não têm diante de si incompleto da derrota do partido do velho
nenhum incentivo para negociar acordos, e, regime conduziu à ausência de um pacto
sim, um sistema que serve para aprofundar político de transição, já que o processo legis-
os conflitos e marcar as diferenças. lativo não abordou as reformas centrais que
Devido a esses obstáculos de ordem ins- requerem a construção de um regime políti-
titucional, a transição não tocou, até agora, co fundado em um conceito mais amplo de
nos fundamentos do Estado, ou seja, nas democracia. A ausência de um pacto expli-
instituições, nas leis e, inclusive, nos pro- ca também a persistência de um ambiente
gramas do velho regime. Em termos teóri- de confrontação. A reconstrução do vínculo
cos rigorosos, pode-se dizer que o antigo entre legitimidade e legalidade conquistada
regime não foi completamente destituído, na através da realização de eleições limpas fica
medida em que ele ainda não foi desmonta- debilitada quando todos os atores políticos
do em seus fundamentos legais, institucio- recorrem a práticas imorais, ilegais e clien-
nais e culturais, e o novo regime não telistas com o propósito de permanecer no
conseguiu ser efetivamente instituído, pois poder e ampliar seus espaços.
a inércia do passado domina as escassas A experiência da transição deixou claro
inovações existentes (Cansino, 2000). A ex- que o Estado mexicano ficou relativamente

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Transição e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera 65

debilitado, primeiramente, com as reformas Estado foi possível, assinalou o limite políti-
neoliberais implementadas pelos governos co de um processo incompleto que, na prá-
do PRI entre 1985 e 1997, e, também, pelo tica, foi reduzido a uma pluralização política
colapso do velho modelo de presidencialis- das elites no contexto de uma continuidade
mo autoritário, que estava fundado em uma essencial do regime político. No Brasil, o
série de acordos metaconstitucionais, que processo constituinte que desemboca na
careciam de uma base jurídica firme (Cres- Constituição de 1988 marca uma clara se-
po, 2005). Com efeito, o Estado mexicano paração entre o velho e o novo regime e abre
tem problemas estruturais de desenho cons- brecha jurídica e política para as inovações
titucional, já que o sistema presidencialista democráticas que distinguem o Brasil no ce-
é legalmente precário, pois o Presidente ca- nário internacional.
rece de poderes de controle do Poder Legis-
lativo (seu poder de veto é fraco) e de
capacidade significativa de promulgação de O sistema partidário e os
decretos (que podem ser questionados di- problemas de governabilidade
ante da Suprema Corte); o Poder Legislativo
não é profissional, pois não existe reeleição A transição mexicana teve a particulari-
dos legisladores, seus regulamentos inter- dade de criar um sistema com três partidos
nos são obsoletos e trabalham poucos dias principais, nenhum dos quais é majoritário
ao ano; o Poder Judiciário é econômica e no Poder Legislativo federal; e três partidos
administrativamente frágil, além de pouco pequenos, com escassa representação par-
transparente, o que propicia a corrupção. Por lamentar. Até 1997, o PRI havia sido um par-
outro lado, o governo tem grandes espaços tido hegemônico, com uma prolongada fase
de fragilidade institucional, uma vez que al- de partido quase único. O PRI controlava a
guns de seus aparatos e organismos estão presidência, as duas Câmaras Legislativas,
colonizados por uma densa rede de interes- os governos dos estados e as presidências
ses privados, que vão desde sindicatos, em- municipais. Nesse caráter quase monopó-
preiteiros, máfias de políticos profissionais, lico fundava-se o poder metaconstitucional do
grupos delituosos e até alguns grupos orga- Presidente da República, sendo ele o diretor
nizados da sociedade civil, que atuam como de todo o sistema.
meros grupos de interesses. É fisicamente Nas eleições federais de 1997, o PRI per-
precário, pois sua capacidade de cobrar deu pela primeira vez a maioria absoluta da
impostos é uma das mais baixas da América Câmara dos Deputados, e, nas eleições de
Latina (11,8% do PIB). O governo, em senti- 2000, perdeu, também, o controle da Câmara
do amplo, tem uma profunda incapacidade dos Senadores. Desde 1989 os partidos PAN
de inovação. e PRD começaram a ganhar os governos de
Em outras experiências históricas, a tran- alguns estados e de vários municípios e, em
sição foi o momento de fundação de um 1997, conseguiram dar um salto qualitativo,
novo regime, na maioria dos casos, através já que o PRD ganhou a primeira eleição de
de novas constituições e de novos pactos um chefe de governo da Ciudad de México
políticos. Se, por um lado, um novo ordena- (que até então era designado pelo Presidente).
mento jurídico não garante a criação de um E o PAN ganhou o governo do estado de
novo sistema de governabilidade democrá- Nuevo León, o mais poderoso economica-
tica, pelo menos permite uma reordenação mente, e que, somado a outros governos
institucional que pode ter efeitos inovadores. estatais ganhados anteriormente por este
Precisamente nesse ponto, as transições do partido, permitiam-no governar mais de 30%
México e do Brasil divergem. A ausência de da população do país. Enquanto isso, o PRD
um processo constituinte no México, tão ra- também avançava, sobretudo em nível muni-
dical que nem uma modesta reforma do cipal (Lujambio, 2000).

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Nas eleições de 2000, na qual o PAN Diante desse quadro, o governo do pre-
ganhou a presidência, o PAN e o PRI empa- sidente Fox decidiu seguir o caminho da con-
taram suas forças parlamentares, e o PRD tinuidade, o que só foi possível devido ao
quase se converteu em um partido minoritá- tamanho e à complexidade do Estado mexi-
rio, já que sua fracassada aliança com vários cano, à eficácia das novas políticas sociais
partidos pequenos o fez perder posições. criadas no último governo do PRI e do presi-
Sem dúvida, seus votos eram estratégicos dente Ernesto Zedillo (1994-2000), à força da
para constituir uma maioria parlamentar. O inércia burocrática e ao poder das congre-
PRD considerou que o trunfo do partido de gações de funcionários públicos. Diferente-
direita era perigoso para o país, e dado que mente de outros países latinos, o Estado
não havia uma agenda política comum com mexicano tem presença e controle em todo
o PAN, as reformas políticas necessárias para território nacional e, através da política de
dar governabilidade ao país ficaram penden- subsídios para o combate à pobreza, chega
tes. O PAN desejava, antes de tudo, termi- até aos povos mais afastados do país. Mo-
nar o ciclo das reformas neoliberais através ver ou mudar esse enorme Estado é uma
de três reformas pendentes: a trabalhista tarefa complicada e de longo prazo.
(flexibilidade na contratação, pensões), a Devido a essas condições, durante es-
energética (para permitir investimento priva- ses anos de transição, não se experimentou
do na indústria elétrica) e a fiscal (novos im- uma verdadeira crise de governabilidade no
postos ao consumo). O PRD não apoiava México, porém, tampouco, uma reforma da
nenhuma, e o PRI, que até 1999 impulsio- vida política. Marcado por certo conflito per-
nou o projeto neoliberal, decidiu, como táti- manente, o caso mais próximo de uma cri-
ca política, passar para a oposição, pois se foi a tentativa da Câmara dos Deputados
nenhuma das três reformas eram populares. de impor ao Presidente um orçamento pú-
Em 2000, diversos fóruns de intelectuais blico nacional diferente do que ele havia en-
e de políticos discutiram os conteúdos de viado à Câmara para aprovação nos anos
uma “Reforma do Estado” que, na realida- de 2004 e 2005. Durante esses dois anos,
de, era uma síntese de uma grande quanti- os Poderes Executivo e Legislativo se enfren-
dade de propostas de reforma constitucional, taram seriamente, e a lei parecia dar razão
uma agenda de novas leis, que incluía uma ao Legislativo, já que a Constituição indica
reforma política que mudava o calendário que é de sua exclusiva responsabilidade a
eleitoral (fazendo-o mais racional), uma re- aprovação do orçamento. O Presidente so-
forma do regulamento do Congresso, uma mente pode vetar as leis que tenham pas-
reforma do Poder Judiciário e algumas idéias sado por ambas as Câmaras Legislativas, o
para impulsionar a participação cidadã, atra- que não é o caso do orçamento. Sem dúvi-
vés da introdução de formas de democracia da, a Suprema Corte da Nação, atendendo
direta (plebiscito, referendum e iniciativa um recurso do Presidente, considerou que o
popular). Sem dúvida, nenhum partido apoiou Primeiro Mandatário pode, sim, ter capaci-
realmente esta agenda de reformas, pois, dade de revisão do orçamento aprovado pela
dado que não poderiam controlar o processo Câmara dos Deputados. Com efeito, nem o
legislativo, nem estavam dispostos a correr Presidente nem os partidos de oposição
o risco de convocar um Congresso Consti- quiseram levar ao extremo seus conflitos,
tuinte, era melhor aguardar e contar com uma calculando que os cidadãos castigariam, nas
conjuntura mais favorável. Em verdade, não urnas, o partido que causasse uma verda-
havia uma mobilização social que exigisse deira crise de governabilidade.
reformas, pois no imaginário cidadão preva- A Suprema Corte de Justiça assumiu o
lecia a errônea idéia de que a derrota do PRI papel de juiz dos conflitos entre os três po-
seria suficiente para mudar radicalmente a deres da União, entre os poderes estatais e
vida política. os municipais, e entre estes e a Federação.

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Transição e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera 67

Este ativismo permitiu desafogar os principais conflitos apesar da


ausência de um novo marco constitucional. Entre 2001 e 2005, pelo
menos 25 problemas muito importantes foram resolvidos por essa
via. (González Plascencia, 2005)
É, assim, evidente que o presidencialismo mexicano difere do
brasileiro em vários pontos essenciais. Em primeiro lugar, no México
não há coalizões de governo, somente eleitorais, que são, por sua
própria natureza, conjunturais. O número limitado de partidos pro-
tagonistas também influi decisivamente: todos têm presença naci-
onal e gozam de um relativo equilíbrio de forças, o que é um incentivo
ao bloqueio das reformas essenciais. Um presidente com minoria
parlamentar pode governar, conquanto que não tente fazer refor-
mas fundamentais. Esse fato coloca um grave limite à inovação
política e jurídica, que não pode durar indefinidamente, sob pena
de deslegitimar, em curto prazo, a limitada democracia mexicana.
Por outro lado, o presidencialismo de coalizão brasileiro obriga a
criar alianças entre partidos baseadas em um programa de gover-
no, porém o custo disso é muito alto devido ao fato de que a dis-
persão programática e de forças entre os numerosos partidos induz
à formação de coalizões frágeis, oportunistas e de tendência cen-
trista. As coalizões limitam o horizonte das reformas possíveis e
elevam o custo político em níveis tais que deterioram a legitimi-
dade dos acertos políticos. Em segundo lugar, o presidencialismo
mexicano é mais debilitado que o brasileiro, pois o Presidente
conta com poucos elementos legais para opor-se às decisões do
Congresso e carece de poder para legislar de maneira paralela,
que é uma via de escape, ainda que seja temporal, da chantagem
parlamentar.
No México os partidos têm avançado com numerosas reformas
parciais por meio de um ativismo legislativo sem paralelo. Como
se pode observar no Quadro 1,, os partidos têm apresentado mais
de 2000 iniciativas na atual legislatura, cinco vezes mais do que na
primeira legislatura, sem maioria do PRI, e 15 vezes mais do que
na época do Poder Legislativo subordinado (Casar, 2006).

Quadro 1 - Iniciativas Apresentadas à Câmara dos Deputados (1982-2006)


Origem Legislaturas
LII LII LIV LV LVI LVII LVIII LIX*
1982-1985 1985-1988 1988-1991 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006
Executivo 139 128 70 84 56 37 63 42
Senadores - 60 15 47 24 46 53 60**
Partidos 159 352 1997 117 163 493 909 2139
Comissões - 16 12 - 02 29 17 14
Legis. Locais 10 03 - 02 02 34 85 97
Vários Partidos ND ND ND 10 03 34 82 36
Total 308 559 294 206 250 673 1209 2388
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informações ainda não estão totalizadas na página da
Câmara dos Deputados.
** Não considera minutas provenientes do Senado.
Fonte: Para 1982-1997, CASAR (2006) e NACIF (2005). Para 1997-2006, a elaboração foi feita pelo próprio autor a partir da
Gazeta Parlamentar.

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Obviamente, nem todas iniciativas se processam e são aprova-


das, razão pela qual a taxa de eficiência legislativa é relativamente
baixa (ver Quadro 2). Mas, o certo é que há mais criatividade e,
mesmo que de maneira fragmentária, múltiplas leis acabam se
reformando, e outras novas são aprovadas, fazendo mais comple-
xo, porém, de certo modo, menos incoerente, o sistema legal. As
alianças dos partidos para permitir a aprovação das leis são varia-
das, o que demonstra que os partidos estão dispostos a cooperar
mesmo em temas que não consideram centrais para sua imagem
(Nacif, 2005).

Quadro 2 - Taxa de Eficiência Legislativa (1982-2006)


Legislatura Iniciativas Apresentadas Iniciativas Aprovadas Porcentagem (%)
LII 308 166 53,9
LIII 559 223 39,89
LIV 294 131 44,56
LV 260 158 60,77
LVI 250 108 43,2
LVII 673 1985 28,97
LVIII 1209 292 22,65
LIX* 2388 513 21,48
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informações ainda não
estão totalizadas na página da Câmara dos Deputados
Fonte: Para 1982-1997, Casar (2006) e Nacif (2005). Para 1997-2006, a elaboração foi feita
pelo próprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.

A eleição presidencial de julho de 2006 reflete este contexto de


empate político entre as três forças principais. Quem quer que seja
eleito presidente terá que enfrentar a mesma situação da falta de
maioria de seu partido nas Câmaras de Senadores e Deputados, e,
portanto, a mesma necessidade de formar alianças. O ambiente
político de confrontação eleitoral não favorece as negociações que
poderiam conduzir a tais alianças. Diante disso, dois cenários se
delineiam claramente: o primeiro diz respeito à possibilidade de se
produzir um relativo colapso do PRI, que implica sua conversão no
terceiro partido no Parlamento, não mais o primeiro. Isso é possível
dada a polarização da competição eleitoral entre o PRI e o PRD.
Caso isso ocorra, as forças centrífugas que já há algum tempo
atravessam o partido podem conduzir, num prazo relativamente
curto, à divisão do PRI, já que tanto o PRD como o PAN atraem
quadros de destaque tendendo, assim, a conformar um sistema
que, dentro de algum tempo, poderia ser bipartidário, rodeado de
três ou quatro partidos pequenos, que dificilmente sobreviveriam
em longo prazo. O segundo cenário possível seria o PRI conseguir
manter-se unido e colocar-se no centro do espectro político. Porém,
para isso, seria necessária uma mudança dos dirigentes e uma
autêntica institucionalização como partido, o que parece muito difí-
cil de ser alcançado. O PRI seria, assim, o partido “fiel da balança”.
Dependendo desse processo, e de quem ganhe a presidência, o
impasse atual pode prolongar-se mais ou menos e provocar, num

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Transição e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera 69

certo prazo, o desgaste da sociedade e o herdou é uma camisa de força que lhe im-
início de um novo ciclo de ativação da mobi- pede de transformar o país, e existe a possi-
lização popular. bilidade de que eles peçam aos cidadãos
para se mobilizarem a favor de uma reforma
do Estado. As condições podem ser favo-
À guisa de conclusão ráveis para gerar um processo de mobili-
zação orientado para concluir uma mudança
A transição democrática no México é in- de regime que, sem dúvida, está pendente.
completa. As leis, instituições e cultura polí- Não está claro, no entanto, qual sentido pode
tica do velho regime seguem vigentes. Sem seguir tal mobilização, muito menos qual
dúvida, a competição entre os partidos é seria sua força e seu poder. Porém, está
autêntica, e é de se esperar que o impasse certo que a esquerda teria legitimidade para
atual, criado pelo empate de forças, seja su- encabeçá-la. Por outro lado, o partido de di-
perado num tempo razoável. Como se ob- reita não poderia, nem gostaria de fazer tal
serva, o próximo governo enfrentará, ainda, coisa, o que garantiria a continuidade da
um cenário de poderes divididos, com au- paralisia. A mobilização é também neces-
sências de regras e de incentivos para a for- sária para abrir espaço político para a de-
mação de coalizões de governo. Se a manda de novas formas de participação
esquerda ganhar, ela enfrentará um cenário cidadã que permitam aprofundar a limitada
parecido com que o PT teve que lidar no caso democracia mexicana.
do Brasil: altas expectativas da população, Sem uma mudança na correlação de
um governo com minoria que deve negociar forças políticas que vá mais além do plano
cada política pública, restrições orçamentá- eleitoral não será possível, ao México e ao
rias enormes e uma separação crescente Brasil, sairem dos dilemas em que se
entre o partido, as forças e o movimento da encontram sistemas de governo que tendem
sociedade civil que lhe deram origem e legi- a cristalizar os equilíbrios e convertem os go-
timidade política. vernos em reféns dos interesses dos partidos.
Sem dúvida, a esquerda no México pode
alegar a seu favor que o regime político que (Tradução: Áurea Cristina Mota)

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Reforma Política no Brasil_01_272.p65 70 01/08/06, 17:28
Parte
II
Entendendo as
Mudanças Necessárias
no Sistema Político

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 71 01/08/06, 17:28


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1
Republicanismo
Republicanismo

Heloisa Maria Murgel Starling

O retorno da reflexão política e historio-


gráfica contemporânea ao horizonte de idéias
em que se movimenta uma tradição tão an-
tiga como a do republicanismo serve a três
propósitos principais. Em primeiro lugar, ofe-
rece instrumentos para uma investigação
analítica capaz de trazer à tona elementos
conceituais próprios ao exame da natureza
das sociedades democráticas no contexto
atual; em segundo lugar, indica o propósito
de devolver densidade à idéia de interesses
partilhados, de ação pública dos cidadãos,
de definição dos modos de agregação e uso
do bem público, de solidariedade política e
de virtudes civis, entendendo que essa com-
preensão original de vida comum é decisiva
para o futuro da democracia nas socieda-
des contemporâneas; em terceiro lugar, for-
nece elementos históricos e conceituais
pertinentes à interpretação da realidade es-
pecífica de um país como o Brasil, que ain-
da não conheceu uma experiência política
capaz de ser legitimamente chamada de
republicana.
Res publica: a expressão é latina e reto-
ma o sentido e a história das instituições
romanas. Mas o termo que lhe serve de
paradigma — politéia — é grego e procura
dar conta da formulação de uma Constitui-
ção ou regime político, de natureza inclusiva
e plural, formado por homens livres, ricos e
pobres, empenhados numa vida partilhada
entre todas as partes da comunidade. Tanto
para Aristóteles quanto para Platão, essa
idéia traduziu a busca por um regime capaz
de contemplar necessariamente os interes-
ses da polis: coibir os excessos; evitar os

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extremos; garantir a justa medida na qual Contudo, é certo que a divisão entre o
se realiza a justiça política; não se confundir mundo dos interesses comuns e a esfera
com a manifestação da expressão política dos assuntos privados não ocorre de ma-
da maioria ou da minoria, vale dizer, com os neira espontânea. A rigor, ela se impõe, jus-
dois regimes dominantes na Grécia clássi- tamente, pela postulação de um espaço
ca, a democracia e a oligarquia. Foi o termo público, dotado dos instrumentos que as-
politéia, nome de uma obra de Platão, que seguram seu reconhecimento, o caráter co-
Cícero traduziu para o latim res publica. letivo de sua apropriação e suas regulações.
Assim, os conceitos e as questões pró- Assim, o conceito república, visto na pers-
prias à tradição do republicanismo preten- pectiva da tradição do republicanismo, não
dem acentuar, na expressão res publica, a designa apenas a existência de uma esfera
referência à natureza política da comunida- de bens comuns a um certo conjunto de ho-
de — que designa sua agregação em vista mens, mas também, de imediato, a consti-
do bem, dos direitos e dos interesses co- tuição mesma de um povo, o lugar pátrio,
muns, o koinon sympheron dos gregos. Com suas instituições, regras de convivência e
efeito, o fim visado pela tradição não é dire- agências de administração e governo, cujas
tamente a virtude dos cidadãos — é, ao con- orientações derivam de um momento de ins-
trário, a efetivação da polis como forma tituição ou fundação política.
específica de organização do convívio dos República se diz, então, sobretudo dos
homens, vale dizer, a existência mesma da “regimes constitucionais” de governo, daque-
cidade vista como uma espécie de totalida- les em que as leis e regulações ordinárias,
de política capaz de indicar, desde sua ori- bem como as disposições do governo, deri-
gem grega, a possibilidade de agregação vam dos princípios que conferem sua forma
de seus membros, tendo em vista o bem, à sociedade e, postos acima de todos, pro-
os direitos e os interesses comuns. É essa tegem a comunidade de todo interesse par-
finalidade que nos remete, no fundamental, ticular ou transitório, de toda vontade
à significação de coisa pública, de esfera caprichosa ou arbitrária. Desse modo, o con-
dos interesses comuns, do bem comum. ceito república, na raiz de sua tradição, nos
Respublica, res populi: o que pertence ao remete particularmente à idéia de “governo
povo, o que se refere ao domínio público, o de leis” (e não de homens), de “império da
que é de interesse comum e se opõe ao lei” e mesmo de “estado de direito”, expres-
mundo de coisas e assuntos privados, mun- sões que declaram, na sua acepção mais
do relativo à alçada dos particulares, grupos, imediata, a prescrição de que os que man-
associações ou indivíduos. dam também obedeçam, mesmo nos ca-
A rigor, também decorre da referência à sos em que a forma de governo não seja
natureza política da comunidade, a relação democrática e em que apenas alguns, ou
que a tópica do republicanismo manteve mesmo um só, ocupam as posições de
com determinadas características particula- mando e os postos de governo.
res a um tipo muito específico de cidade — A preocupação com a esfera pública
a cidade que adquiriu a liberdade de admi- pensada como lugar de efetiva ação dos ci-
nistrar seus próprios assuntos. Nesse ponto dadãos oferece ao republicanismo uma con-
existe, sem dúvida, um componente indis- cepção ativa de liberdade associada ao vivere
sociável de um certo ideal de cidade que a civili invocado por Maquiavel — vale dizer,
tradição republicana retomou do Quattrocento associada a um movimento constante de
italiano, em especial dos trabalhos produzi- expansão que, articulado à cena da cidade,
dos pela geração dos humanistas cívicos de permite a todos exercerem suas potenciali-
Florença, preocupados em encontrar novos dades na qualidade de cidadãos. Como se
parâmetros para o significado da vida ativa vê, trata-se de uma certa concepção de liber-
no interior das comunidades políticas. dade capaz de combinar-se tanto com a

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ausência de dependência da vontade arbi- de excelência no exercício da cidadania.


trária de um ou de muitos homens quanto Contudo, nos tempos modernos, em que
com a dimensão da ação e da participação ocorre uma perda considerável das antigas
dos indivíduos na vida da polis. virtudes, a oportunidade de se romper o cor-
Dessa concepção ativa de liberdade os dão de isolamento da concentração do indi-
séculos 18 e 19 retiraram algumas conse- víduo em seu espaço privado estaria menos
qüências. Uma delas, uma certa percepção na reativação do ideal moral e mais na iden-
do que poderia ser definido a política da tificação racional dos interesses particulares
liberdade, como se costumava dizer à época com aqueles da cidadania. Em qualquer dos
da Revolução Americana: a idéia, por exem- casos, porém, o elemento dinâmico central
plo, que o poder estava na periferia, nos do republicanismo não é tanto a virtude cívi-
diversos estados soberanos, livres e inde- ca ou o interesse bem compreendido, mas
pendentes; ou, então, que esse poder se o resultado do seu exercício como modo de
concentrava nos legislativos e, em particular, conduzir a vida na polis.
nas câmaras baixas; ou, ainda, que a liber- Contudo, no caso brasileiro, o percurso
dade só florescia em Estados pequenos. De do republicanismo durante o século 18 e,
outro lado, a noção de que organismos go- especialmente, ao longo do século 19, não
vernamentais secundários — como, por traduziu a possibilidade histórica da sua afir-
exemplo, estados ou províncias —, poderiam mação na vida política do país após o golpe
efetivamente compartilhar soberania com o republicano de 1889. Com efeito, a idéia de
poder central. ausência, de vazio, parece ter aderido for-
Uma outra ordem de conseqüências temente às pretensões de enraizamento e
muito característica da sensibilidade repu- ancestralidade da República no Brasil, pro-
blicana que se formou na vertente anglo-saxã jetando um cenário que se desdobraria nos
da tradição veio da intuição de que havia algo períodos subseqüentes, marcados por forte
muito pertinente na defesa do direito do in- negatividade quanto à possibilidade de se
divíduo desfrutar os próprios bens com imu- recorrer a uma tradição do republicanismo
nidade contra a ação arbitrária do príncipe para enfrentar os problemas que afligem a
ou de seus representantes. Dito de outro formação histórica brasileira.
modo: essa tópica colocou em relevo a pos- Assim, é um engano supor que o golpe
sibilidade de uma conduta política orienta- de Estado de 15 de novembro de 1889 foi a
da pela utilidade, pela concepção da materialização de um projeto lentamente
liberdade como “um bem que permite go- amadurecido por um longo período de ação
zar todos os outros bens” — para usar o ar- republicana. Não por acaso, a trajetória de
gumento e a linguagem de Montesquieu — consolidação da República até os anos 30
e pela idéia de que a forma republicana in- pode ser conhecida entre nós a partir da
cluía o reconhecimento compreensivo de que observação dos processos de sucessão
os interesses também possuem valor agre- presidencial, momentos em que a não insti-
gativo. tucionalização dos procedimentos de esco-
A idéia de associar bem público ao que lha dos candidatos tornava a estabilidade
Tocqueville definiu como o exercício do inte- do experimento republicano dependente da
resse bem compreendido produziu uma habilidade dos caciques brasileiros, e reve-
atualização, para a modernidade, do antigo lava as condições de forte retração da esfe-
princípio republicano da virtude. As virtudes ra pública, oligárquica e hieraquizada,
possuem dois traços gerais: são qualida- controlada por um número reduzido de po-
des de caráter reais e raras, capazes de ex- líticos em cada estado, principal sustentáculo
primir as paixões humanas em feitos nobres do federalismo desigual vigente no Brasil.
e singulares. Articuladas ao mundo público Essa foi sua marca de origem: a Repú-
implicam civismo, isto é, oferecem um ideal blica se tornou vitoriosa em 1889 sem a

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vocação da incorporação dos princípios do


republicanismo diante da sociedade que
emergia com a expansão da vida mercantil;
e permaneceu fiel a essa marca, liberal em
economia, excludente em política e no social,
administrada por homens de frágeis convic-
ções republicanas. Com efeito, a distância
entre o ideário formador de suas matrizes e
o exercício de sua prática política persistiu
ao longo da nossa história política contem-
porânea: a Revolução de Trinta refundou a
República impondo o predomínio da União
sobre a Federação, das corporações sobre
os indivíduos e a procedência do Estado
sobre a sociedade civil. O preço da moder-
nização autoritária e da ampliação do esco-
po do Estado a fim de abrigar os novos
personagens sociais nascidos do mundo ur-
bano e industrial importou na perda da auto-
nomia da sociedade quanto ao Estado e uma
herança do autoritarismo político a pesar
sobre a história republicana desse Brasil
moderno — como ocorreria no regime mili-
tar pós-1964 que obedeceu em linhas ge-
rais a esse modelo — deixando para trás,
como um elo do republicanismo ainda a ser
retomado, o desafio da construção de uma
experiência efetivamente republicana sob
condições democráticas.

Referências

BIGNOTTO, Newton (Org.). Pensar a República. Belo Horizonte: Editora


UFMG, 2000.
CARDOSO, Sérgio (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Edi-
tora UFMG, 2004.
MAQUIAVEL, Nicolau. Comentários sobre a primeira década de Tito Lívio.
Brasília: Editora da UnB, 1982.
MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo: Abril Cultural, 1979.
LESSA, Renato. A invenção republicana. Rio de Janeiro: IUPERJ/ Vértice,
1988.
POCOCK, J. G. A. The machiavellian moment: florentine political thought
and the atlantic republican tradition. Princeton: Princeton University Press,
1975.
VIROLI, Maurizio. Republicanism. Princeton: Princeton University Press,
1999.
TOCQUEVILLE, Alexis de. Democracia na América. Belo Horizonte: Itatiaia;
São Paulo: Edusp, 1977.

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Financiamento de
Campanha (público
versus privado)

Renato Janine Ribeiro

Se as campanhas políticas devem ser


financiadas com dinheiro público ou priva-
do é uma das discussões discretas que
ocorrem na política brasileira. Não é um
debate tão ruidoso como, por exemplo, o
do voto facultativo ou obrigatório. Aliás, o
problema da reforma política brasileira é que
poucos assuntos, nela, assumem vulto e
são considerados, pela opinião pública,
como relevantes.
Uma discussão sobre reforma política
deve começar indagando se a própria dis-
cussão é política, em dois sentidos: no de
saber se o demos, “nós, o povo”, efetiva-
mente a assume como sua, em vez de con-
finar-se ela ao grupo dos especialistas, como
se estes fossem engenheiros da vida social
e política — e no de saber se estabelece um
recorte entre as posições políticas, sobre-
tudo entre direita e esquerda. Nos dois casos,
o debate da reforma política brasileira é pouco
político, porque confinado a especialistas e
porque apartado das divisões partidárias.
São raros, no debate da reforma política
brasileira, os temas que polarizam os partidos,
ou que chegam à arena pública, à sociedade,
com forte conteúdo político — eu enfatizaria
apenas o caráter obrigatório ou facultativo do
voto (Ribeiro, 2003), a corrupção e o financia-
mento das campanhas. Uma questão rele-
vante como a do voto distrital ou proporcional,
que em vários países opõe direita a esquerda,
aqui é levantada quase que só tecnicamente,
por cientistas políticos. Não empolga sequer
os parlamentares, quanto mais o povo. Mas
na França, por exemplo, a eleição distrital
dos deputados foi introduzida, em começos
dos anos 1870, para evitar que a cada poucos

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meses, sempre que surgia uma vaga na discussão do financiamento é uma espécie
Câmara, a eleição se desse no âmbito de de finale de análises ou relatos mais longos
um departamento inteiro — e, assim, mar- sobre a corrupção. Façamos uma tipologia
casse sucessivos tentos da esquerda repu- desta última, então. Propomos que seja dita
blicana contra a direita monarquista que, na antiga, “moderna” e pós-moderna. A corrup-
época, controlava um Parlamento eleito às ção antiga era dos costumes. Dos cidadãos
pressas, logo após a vitória prussiana na se exigia que fossem austeros, pondo a res
guerra de 1870. Cada pleito era, assim, um publica acima do interesse privado. A repú-
plebiscito, e concorria para enfraquecer o blica antiga era machista, enfatizando a cen-
peso dos versalheses que haviam esmaga- sura à lassidão dos costumes e à abertura
do a Comuna de Paris e desejavam restau- feminina aos sentimentos — que arriscavam
rar a monarquia em sua vertente legitimista destruir um Estado que tinha de ser varonil.
(cf. Halévy, 1930 e 1937). Ora, o paradoxo Já a corrupção “moderna” é a da apropri-
do presente debate brasileiro é que a refor- ação privada de fundos públicos. Tem uma
ma política, aqui, não é uma questão políti- versão, talvez mais amena, que é o patrimo-
ca. nialismo. Este, se for entendido como a apro-
Uma das raras exceções a essa dupla priação do bem público como patrimônio
indiferença política — partidária e popular — privado, geralmente opera em duas vias. O
está no financiamento público das campa- rico apropria-se da coisa pública, mas cede
nhas eleitorais. É um dos temas que mais alguns bens para uso público. O emprésti-
divide a esquerda e a direita. Enquanto o mo, no Brasil colonial, de prédios privados
voto proporcional ou distrital, obrigatório ou para sediar câmara e cadeia, o que em tese
facultativo, pode ter apoios e críticas em to- até mereceria elogio, acarretava a recíproca,
dos os lados da política, e sua discussão isto é, a percepção de que o aparato estatal
parece, sobretudo, técnica (uma espécie de poderia servir a seus patrocinadores priva-
“engenharia da legislação eleitoral” com o dos. Formas diversas de patrimonialismo
fito de resolver os grandes problemas políti- perduram na sociedade brasileira, inclusive
cos do País), no caso do financiamento pú- algumas muito elogiadas pela mídia, como
blico a direita é contrária, e a esquerda quando o cuidado com o verde público —
favorável. Os argumentos básicos são sim- jardins, praças, grama — é assumido por
ples. Os oponentes do financiamento públi- empresas privadas.
co afirmam que dinheiro precioso seria Mas a corrupção “moderna” não se es-
desviado de fins mais nobres — a educa- gota, nem tem sua figura canônica, no pa-
ção, a saúde, a segurança — para alimentar trimonialismo. Sua maior diferença em face
a atividade político-partidária. Considerando da antiga está em substituir a figura da de-
a má imagem que os políticos têm no Brasil gradação dos costumes — e da degrada-
— e que se agravou nos últimos tempos, ção feminina dos costumes — pela do furto.
quando o Partido dos Trabalhadores perdeu A corrupção “moderna” é apenas o furto da
a aura que o distinguia das demais agremi- coisa pública, reduzida ao erário. A idéia
ações — é compreensível que essa oposi- antiga de bem público é, assim, substituí-
ção ao financiamento público tenha apoio da, quando se fala do ataque a ele — isto é,
popular. Já os defensores do financiamento quando o bem comum é considerado a par-
público sustentam que este reduziria a cor- tir da corrupção, que é seu negativo, seu
rupção e a desigualdade entre os conten- princípio de morte —, pela idéia moderna
dores. de bens públicos de ordem material. Em vez
••• de um conjunto de valores imateriais, agre-
Qualquer análise do financiamento das gados na convicção qualitativa de uma pá-
campanhas deve remeter primeiramente à tria ou um coletivo pelo qual valia a pena
corrupção. Na literatura especializada, a morrer (pro patria mori) ou matar (pugna pro

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patria), passamos a quantificar o bem pú- tant, 1958). Talvez por isso, o conceito restri-
blico, mensurando a subtração dos bens to e “moderno” de corrupção seja mais ade-
públicos. Isso debilita o conceito de corrup- quado, que o antigo, a nosso tempo.
ção. A acusação, hoje constante, de que os Contudo, em nossos dias cresce uma
políticos seriam ladrões e a redução, brasi- corrupção pós-moderna. Esta não é um fur-
leira e internacional, do debate político à dis- to aos cofres públicos efetuado por indivídu-
cussão da honestidade pessoal dos políticos, os ou classes gananciosos. É, em seu cerne,
acompanham esse downsizing “moderno” uma corrupção fruto da busca do poder pelo
da corrupção. poder, que portanto se auto-alimenta, por-
Mas convém empregar “moderno” entre que a praticam grupos que têm por finalida-
aspas, porque essa corrupção aparece já no de principal reeleger-se e assim necessitam
Antigo Regime — lembre-se a condenação de recursos pingues para serem competiti-
do filósofo e chanceler inglês, Francis Ba- vos no próximo pleito. É pós-moderna por-
con, em 1621 — e sua denúncia, como ates- que se joga no plano das imagens. Grassa
ta a Arte de furtar, de Manuel da Costa num ambiente de massas, em que os elei-
(1601-1667), também é anterior às revoluções tores se libertaram das amarras que antes
que constituem a modernidade política. A decretavam em quem votassem, mas não
corrupção é, pois, moderna no sentido da vêm a formular seu voto de maneira ilumi-
modernidade em geral, que se inicia com nista, pelo exame das diferentes propostas,
as Navegações, mas não é moderna no sen- e, sim, movidos pelo afeto. É legítimo votar
tido político, específico dos regimes mais seguindo o afeto, porque o que se decide
republicanos e democráticos que surgiram no voto são essencialmente valores, e esco-
posteriormente. Assim, há uma certa conti- lher um projeto individualista (ou liberal) e
nuidade conceitual entre a corrupção do social (ou socialista) em última análise ex-
Antigo Regime e a da modernidade políti- cede o que a razão pode gerar. Mas o pro-
ca. Apesar das alterações de escala e mes- blema está no seqüestro do afeto pela mídia,
mo qualitativas entre a corrupção na inflacionando os custos das campanhas
monarquia absoluta e nos governos eleitos mesmo quando a propaganda é gratuita e
modernos, há séculos não se percebe a cor- se veda, como no Brasil (mas não nos Esta-
rupção, majoritariamente, como sendo a dos dos Unidos, na Argentina e no Uruguai, para
costumes e, sim, como furto. Na verdade, citarmos alguns exemplos), a publicidade
por tentador que seja retomar a idéia antiga paga na telinha. Com isso se gera uma nova
de corrupção, enfrentando pois a corrupção corrupção, que se distingue da “moderna”
mediante uma educação solidária voltada por não beneficiar necessariamente o bolso
para um bem comum qualitativamente defi- do corrupto, mas um projeto político que
nido — e não apenas por medidas de audi- pode até ser justo e honrado. O terrível da
toria efetuadas por especialistas sobre os corrupção pós-moderna é que ela se torna
atos e instituições estatais —, por tentador quase a única maneira de sobreviverem, na
que seja devolver à ágora o papel de com- cena política tornada espetáculo, mesmo os
bater a corrupção em vez de delegá-lo a honestos.
peritos, fazendo-o incompreensível para o •••
leigo, isto é, para o cidadão e a Cidade —, o Só cabe estudar o financiamento público
risco da retomada do conceito antigo seria das campanhas pensando na e contra a
ameaçar o que Benjamin Constant chamou corrupção. Ele é defendido sobretudo pelas
“liberdade moderna”. Pois, muito da corrup- esquerdas, que, mais que isso, propugnam
ção antiga é o que hoje chamamos a liber- o financiamento público exclusivo das campa-
dade dos modernos, ou liberdade negativa nhas, proibindo-se o privado. Isso é lógico,
(Isaiah Berlin), a liberdade de divergir de um porque as esquerdas, se não abrirem mão
padrão de vida socialmente imposto (Cons- de seus ideais, dificilmente arrecadarão

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grandes fundos junto aos maiores financia- Se as pessoas não confiam nos partidos, a
dores, isto é, os ricos e as empresas priva- missão da política se torna ilusória: para
das. Sem um financiamento amplamente mobilizar e orientar, os partidos precisam ser
público das candidaturas, essas tenderão a confiáveis. Como confiar em partidos que
ser reféns dos grupos de interesse que as operam às escuras? Como esperar que ad-
apóiem. O custo social pode ser maior do ministrem bem o Estado quando não podem
que a economia no gasto público resultante (ou não querem) mostrar sua própria admi-
nistração? Se hoje recebem fundos clandes-
do financiamento privado. Grupos de inte-
tinos, como acreditar que, amanhã, tenham
resse cobrarão, depois, com forte ágio, o
independência e autoridade para punir a clan-
que pagaram. 3
destinidade?
Por outro lado, é quase impossível as di-
reitas aceitarem uma proposta cortando os Porém, se o debate é quase candente,
recursos que podem obter dos indivíduos as propostas o esfriam. Praticamente não
mais ricos e das maiores empresas. A essa há projeto de solução de saída que enfatize
razão pragmática, soma-se outra: é extrema- a solução republicana — seja esta forte, isto
mente difícil fiscalizar a entrega de recursos é, propondo que caiba à ágora, aos cida-
às campanhas. Será fácil burlar as leis exis- dãos, enfrentar a corrupção, seja ela fraca,
tentes ou futuras — o que, por sua vez, como confiando numa imprensa livre e pluralista
apropriadamente comenta Delia Ferreira para equilibrar os pontos de vista opostos.
1
Rubio, requer a criação de órgãos capaci- Nesse sentido, o que se propõe em termos
tados para acompanhar a boa arrecadação de equilíbrio de chances entre os partidos,
e uso do dinheiro, o que, acrescentamos, no Brasil, não destoa muito de uma legisla-
leva mais uma vez a uma solução burocrá- ção eleitoral e um sistema judicial eleitoral
tica (sem sentido pejorativo) do problema, cujas principais preocupações mais pare-
por meio de algum órgão público, como um cem consistir em coibir a discussão e a ex-
tribunal ou uma agência, independente dos pressão de idéias — e seus exageros — do
poderes eleitos. Em face disso, Rubio pro- que em liberar o debate para os cidadãos.
põe uma solução intermediária: o financia- No fundo, há uma certa amargura ou decep-
mento público, sem proibição da contribuição ção no interior desses debates políticos: é a
privada, mas com forte fiscalização desta renúncia à expectativa de que a res publica
última (e do uso do dinheiro de ambas). possa prevalecer e, na sua falta, a aposta
Na verdade, a discussão sobre a doença numa burocracia weberiana que dê conta
e seu remédio, isto é, sobre a corrupção e o dos excessos. Para aqueles que pensam a
financiamento das campanhas, tem-se tor- política como um excesso (Rancière, por
nado altamente especializada e propõe cada exemplo, e os lacanianos), evidentemente,
vez mais a criação de órgãos tecnicamente aqui há um erro de base, uma redução da
capacitados, para coibir as formas de se- política à administração e à livre concorrên-
qüestro privado da coisa pública. Trabalhos cia entre os partidos, como se criássemos
2
como os de Fleischer, em que pese sua um conselho que, a exemplo do CADE, evi-
qualidade, apresentam o reforço dos con- tasse os monopólios e assegurasse a com-
troles como a principal saída para um ambi- petição.
ente corrupto. Este ponto contrasta com o
que dissemos no início do verbete, quando
comentamos que o debate sobre o financia-
mento público é um dos poucos capazes
de inflamar os ânimos políticos na discus-
são brasileira sobre a reforma. Pois, como
bem expressa Rodolfo Terragno em seu
Proyecto 95,

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Notas

1
“Ante esse panorama [uma imagem de desonestidade
dos políticos de 87% na América Latina, contra 63%
na média mundial], a primeira reação é a proposta de
soluções normativas” (RUBIO, Delia Ferreira.
Financiamento de partidos e campanhas: fundos
públicos versus fundos privados. Novos Estudos
Cebrap. n. 73, p. 6-16, nov. 2005). Acrescenta que
“A nosso ver, a divulgação pública da origem e do
destino dos fundos que financiam a política é muito
mais importante que o estabelecimento de limites e
restrições de difícil aplicação e controle”, mas conclui:
“a efetividade das restrições legais depende
essencialmente da capacidade e eficácia dos órgãos
de controle”.
2
Ver, por exemplo: “Uma das razões para que a
corrupção política seja praticada com uma relativa
impunidade no Brasil é a total falta de mecanismos
internos e externos de controle.” In: FLEISCHER,
David. Political corruption in Brazil. The delicate
connection with campaign finance. Crime, law and
social change, 25: 311, 1997; ver, também, seus
Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report; e, especialmente: O
impacto da Reforma Política sobre a Câmara Federal.
Plenarium, 1: 123-41, 2004.
3
Citado, sem indicação do nome de Terragno, no
interessante trabalho de CAMPOS, Mauro Macedo.
Financiamento de campanhas eleitorais e accountability
na América do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em
perspectiva comparada. Programa de Ciência Política
da UFMG, 2004.

Referências

CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e


accountability na América do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspec-
tiva comparada. Programa de Ciência Política da UFMG, 2004.
CONSTANT, Benjamin. A liberdade dos antigos comparada à dos
modernos. In: BERLIN, Isaiah. Quatro ensaios sobre a liberdade.
Brasília: Editora da UNB, 1958.
FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection
with campaign finance. Crime, Law and social change, 25: 311, 1997.
FLEISCHER, David. Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report, 2002.
FLEISCHER, David. O impacto da reforma política sobre a Câmara
Federal. Plenarium, 1: 123-141, 2004.
HALÉVY, Daniel. La Fin des Notables. 1930.
HALÉVY, Daniel. La République des ducs. 1937.
RIBEIRO, Renato Janine . Sobre o voto obrigatório. In: BENEVIDES,
Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fábio (Org.). Reforma
política e cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2003.
RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos
públicos versus fundos privados. Novos Estudos CEBRAP, n. 73, p. 6-16,
nov. 2005.

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82

Corrupção e
Estado de Direito

Newton Bignotto

Quando se discute reforma política no


Brasil, um dos obstáculos mais citados para
o pleno desenvolvimento da vida democráti-
ca no país é a corrupção freqüente dos agen-
tes do Estado e os prejuízos causados pelo
que muitos acreditam ser um fato generali-
zado na vida pública. Essa percepção do
senso comum acompanha a maneira como
alguns cientistas políticos definem o fenô-
meno da corrupção nas sociedades contem-
porâneas. Gianfranco Pasquino no conhecido
Dicionário de Política, editado dentre outros
por Norberto Bobbio, afirma que corrupção
“designa o fenômeno pelo qual um funcio-
nário público é levado a agir de modo diver-
so dos padrões normativos do sistema,
favorecendo interesses particulares em tro-
co de recompensa. Corrupto é, portanto, o
comportamento ilegal de quem desempe-
nha um papel na estrutura estatal.” Ao colo-
car assim o problema, o autor restringe seu
alcance aos atores diretamente relacionados
com a ação governamental e sugere que a
corrupção é primariamente um ato ilegal,
perpetrado por aqueles que deveriam zelar
pelo bom funcionamento do aparelho esta-
tal, notadamente os funcionários. O âmbito
de ação dos corruptos é, pois, essencial-
mente o Estado.
A abordagem da questão tal como apre-
sentada mostra que o principal remédio para
a corrupção deve ser de natureza legal, uma
vez que ela é antes de tudo um ato de ilega-
lidade. Isso sugere que uma reforma políti-
ca deveria se concentrar na modificação da
legislação vigente, visando adequá-la ao
caráter generalizado que o fenômeno pare-
cer ter adquirido na sociedade brasileira.
Ocorre que, se estudarmos o problema des-
se ponto de vista, será mister reconhecer

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que o aparato legal brasileiro, como o de tão no oitavo livro da República. Para o pen-
muitas nações democráticas, está longe de sador grego cada regime político correspon-
ser omisso em relação aos funcionários que de a um tipo de homem. Assim, numa
transgridem a lei. O código de conduta do aristocracia, um determinado grupo social
funcionalismo, assim como a legislação bra- restrito ocupa o poder e governa segundo
sileira em suas várias formas, prevê uma seus interesses e valores. Quando os filhos
série de punições, que são aplicadas com dos aristocratas perdem a capacidade de
maior ou menor sucesso pelas correge- reproduzir o comportamento de seus pais,
dorias públicas, assim como pela justiça o regime se corrompe e se transforma em
comum. A reforma da legislação certamente outra forma de governo. O importante nessa
pode torná-la mais eficiente diante dos mui- mudança de regime é que ela é inevitável
tos desmandos que dominam nossa vida aos olhos do filósofo e se tornava inexorável
pública. com o passar do tempo.
O que se deve perguntar, entretanto, é A herança platônica foi recebida por Aris-
se a análise por esse viés abarca todos os tóteles — que a ela dedicou páginas lumi-
aspectos do problema, mesmo na forma nosas no quinto livro de sua Política —, e
como é percebido pelo senso comum. O depois foi popularizada pelo historiador gre-
mal-estar que domina muitos setores da so- go Políbio, que viveu no segundo século de
ciedade brasileira, quando confrontadas com nossa era. Ele afirmava que os regimes
a pergunta sobre o funcionamento do Esta- mudavam segundo uma ordem predetermi-
do, não parece se esgotar na queixa contra nada e sempre num mesmo sentido. Dos
a ineficiência dos mecanismos legais em pu- melhores regimes passa-se para os piores
nir os transgressores. A corrupção é tida até que é preciso regenerar inteiramente o
como um problema para a sociedade brasi- corpo político. Para resistir a essas mudan-
leira, em grande medida, porque é percebi- ças, é necessário misturar na constituição
da como parte de nossa vida política em do regime elementos oriundos das três for-
toda sua extensão e não apenas em uma de mas não degeneradas de governo: a reale-
suas dimensões. Quando se fala da corrup- za, a aristocracia e a democracia. Com isso
ção dos políticos, o fenômeno ganha uma pretende-se evitar que a simples passagem
amplitude que não está prevista na análise do tempo destrua o corpo político sem que
de muitos cientistas sociais. A restrição da os homens possam fazer algo para detê-la.
questão, no entanto, como aquela operada No entanto, mesmo num regime misto, a
por Pasquino, tem o mérito de apontar para corrupção é um fato inexorável, que pode
soluções possíveis pelo uso de mecanismos ser retardado, mas não evitado para sem-
tradicionais de controle das atividades do pre. Para os antigos havia, portanto, uma
Estado, que se torna muito mais difícil, quan- relação direta entre o comportamento dos
do tomamos a corrupção em sua acepção homens e a corrupção do corpo político, mas
mais larga, que afeta a relação dos cidadãos ela dizia respeito à essência dos regimes. O
de um Estado com a vida política em geral que se corrompia eram as formas políticas,
e não apenas com uma de suas instâncias mas a origem do processo estava nos homens,
mais facilmente identificáveis. No caso bra- nos costumes degradados e na violação
sileiro, parece-nos, entretanto, que o concei- freqüente da lei. Durante o Renascimento,
to alargado de corrupção está mais próximo os humanistas italianos, Maquiavel em par-
das preocupações dos cidadãos comuns, ticular, retomaram o problema do estudo da
do que a abordagem restritiva proposta por corrupção, insistindo sobre o fato de que se
alguns cientistas sociais. os homens fracassam em defender os valo-
Historicamente o problema da corrupção res republicanos, a corrupção ganha terreno
faz parte do vocabulário da filosofia política e destrói o corpo político.
desde a Antiguidade. Platão abordou a ques-

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Na modernidade Montesquieu abordou, O primeiro passo para efetuar o vínculo


no oitavo livro de seu Do espírito das leis, o entre a tradição e a modernidade é reconhe-
tema da corrupção de uma maneira que lem- cer que a identidade das nações contempo-
bra a dos antigos. Para ele : “A corrupção de râneas é garantida por sua Constituição —
cada governo começa quase sempre pela conjunto de leis fundamentais que não pode
dos princípios.” Mas o que é um princípio? ser modificado pelos governantes particula-
Para o pensador, princípio é o que faz um res — e não mais por princípios abstratos
regime político agir, a seta que guia os ho- ou transcendentes. Embora possamos pen-
mens em suas ações, quando devem fazer sar a Constituição de diversas maneiras, o
escolhas na cena pública. Numa república que reúne as diversas concepções é a idéia
o princípio é sempre a virtude. Isso não sig- de que os Estados modernos são estrutura-
nifica dizer que num regime republicano — dos em torno de leis fundamentais, que ga-
que para ele engloba as democracias — os rantem seu funcionamento e limitam os
homens ajam virtuosamente ou sejam sem- poderes dos governantes. Tanto para aque-
pre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto les que, como Rousseau ou Hegel, enxer-
de Do espírito das leis, afirma que: “Pode- gam na Constituição um organismo jurídico,
mos definir esta virtude como o amor pelas que confere unidade ao Estado, quanto para
leis e pela pátria. Este amor. Exigindo sem- os que, como Locke e Rawls, vêem no apa-
pre a supremacia do interesse público so- rato legal constitucional uma maneira de
bre o interesse particular, produz todas as garantir os direitos individuais pela limitação
virtudes individuais; elas nada mais são do dos poderes, a afirmação da identidade do
que esta supremacia.” Ao se corromper o Estado moderno por sua Constituição parte
princípio de uma república o que se consta- do princípio da superioridade das leis sobre
ta é que os homens deixam de agir por amor as vontades individuais. Nesse sentido, ao
à pátria, ou param de defender os interes- criar o mecanismo constitucional, seja pela
ses públicos acima de tudo, e passam a se preservação dos costumes e leis tradicio-
guiar por outros ideais, que tanto podem ser nais (Burke), seja pela expressão escrita da
os desejos individuais, quanto a honra, que vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau),
move as monarquias. os cidadãos assumem que desejam viver
No século 19, essa maneira de abordar o segundo seus princípios e que estes não
problema da corrupção deixou de ser consi- poderão ser destruídos sem que o Estado
derada e foi aos poucos perdendo terreno também o seja. Uma das conseqüências
para análises mais próximas daquelas que dessa maneira de abordar o problema da
dominam hoje as ciências sociais. Que sen- fundação das formas políticas é que não há
tido tem então recorrer ao passado? Certa- Estado de direito e Constituição sem que
mente não podemos mais nos referir à aja delimitação das fronteiras entre o domí-
corrupção como a um fenômeno natural, nem nio público e o domínio privado. Da mesma
mesmo esperar da mistura de diversos mo- forma, nessa lógica, a Constituição é o mar-
delos de governo a solução para as graves co último para decidir da legalidade ou ile-
questões suscitadas pela corrupção dos galidade de uma ação.
agentes do Estado. O que cabe é reter a Para pensar o problema da corrupção no
idéia de que ao se corromper o corpo políti- Brasil é importante fugir de sua interpreta-
co perde sua identidade e deixa de oferecer ção corriqueira, levar em conta as relações
a seus membros a proteção de suas leis. complexas, que se estabeleceram ao longo
Para manter viva essa herança devemos, dos anos entre órgãos estatais e grupos pri-
pois, ver de que maneira a modernidade al- vados. Dentre nós, a Constituição nunca che-
terou nossa forma de pensar a natureza dos gou a ocupar o lugar que tem na vida política
corpos políticos e sua forma de funcionar. de nações como os Estados Unidos. Embora
tenhamos uma rica história constitucional,

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a separação entre o público e o privado nem bem público sobre o bem privado. É claro
sempre é percebida como um fato derivado que os crimes cometidos por funcionários e
das leis fundamentais e nela refletidos. De cidadãos devem ser punidos segundo a le-
um lado, grupos ou partidos políticos que gislação vigente. Mas, se quisermos levar
chegam ao poder costumam desconhecer em conta a natureza verdadeiramente política
o fato de que o aparato constitucional cons- da corrupção, será preciso prestar atenção
titui um limite instransponível para suas a seu nascedouro nas relações promíscuas
ações. Agindo como grupo privado, vários entre os interesses de agentes particulares
atores políticos se comportam como se a e as ações governamentais. Sem uma defi-
vitória nas eleições significasse a posse da nição clara das fronteiras entre o público e o
totalidade dos poderes do Estado. A confu- privado e a extensão da punição a todos os
são entre a esfera do governo e os domínios agentes corruptores, as diversas práticas ile-
do Estado conduzem à crença de que a so- gais, que caracterizam a corrupção no Brasil,
berania popular, origem das leis em uma serão uma ameaça constante à manuten-
democracia, é apenas uma referência ideal, ção do Estado de direito. A idéia dos anti-
sem correspondência na realidade. Por ou- gos de que a corrupção dos homens leva à
tro lado, o próprio Estado parece reproduzir destruição do corpo político serve, assim,
seus quadros, como mostrou Faoro, criando como uma indicação dos riscos que corre-
um grupo dirigente, que não reconhece limi- mos, quando abandonamos o marco das
tes para suas práticas, além daqueles ine- leis fundamentais, para gerirmos a vida pú-
rentes às disputas políticas. blica com a lógica imediata das disputas
Olhando para esse quadro, é possível eleitorais.
concluir que no Brasil, se a corrupção é em
grande medida o efeito do comportamento Referências
ilegal de funcionários públicos, ela é um fe-
nômeno que atinge setores muito mais am- ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982.
plos de nossa sociedade e ameaça romper BOBBIO, N. et al. Dicionário de Política. Brasília: EDUNB, 1992, 2 v.
o equilíbrio constitucional atentando contra FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 2001.
alguns de seus princípios fundamentais. LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University
Atacar o problema de frente implica retomar Press, 1960.
o debate sobre as definições entre o público MONTESQUIEU. Do espírito das leis. São Paulo: Editora Abril, 1979.
e o privado e pensar numa reforma da legis- PLATÃO. A República. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2001.
lação que contemple o conjunto das forças RAWLS, J. A theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973.
políticas, e não apenas os agentes do Esta- ROUSSEAU, J.J. O contrato social. Rio de janeiro: Martins Fontes, 1999.
do. Essa ampliação dos horizontes da análi-
se ajuda a ver que a corrupção é um risco
para os fundamentos da democracia. Ao
preferir os interesses privados aos interes-
ses públicos, mais do que transgredir a lei,
atinge-se o núcleo mesmo do Estado: sua
Constituição. Uma reforma da legislação terá
pois necessariamente que levar em conta a
ameaça representada pelos corruptos e o
fato de que a corrupção diz respeito à ma-
neira como a sociedade como um todo lida
com a coisa pública. O Estado de direito
não sobrevive sem que todos os atores en-
volvidos no processo sejam responsabiliza-
dos e sem a afirmação da superioridade do

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Voto Obrigatório

Cícero Araújo

O voto obrigatório é aquele em que a


participação eleitoral não é deixada ao arbí-
trio do eleitor, mas determinada por lei, que
assim prevê sanções no caso de não-cum-
primento. Seu oposto é o voto facultativo.
Desde sua introdução em países euro-
peus, no final do século 19 — a regra é ado-
tada no Brasil desde 1934 —, o voto
obrigatório é objeto de aceso debate, que
incide sobre o próprio caráter da participa-
ção política num regime democrático. O pre-
sente verbete dará um panorama desse
debate.
As razões a favor ou contra o voto obriga-
tório podem ser classificadas em dois tipos:
I) razões de princípio, que levam em conta o
significado e o estatuto mesmo do ato de
votar; e II) razões prudenciais, que conside-
ram os efeitos benéficos ou danosos da
obrigatoriedade (ou não) da participação.
I) Os críticos costumam argumentar que,
se o voto é um direito, por definição ele não
poderia ser obrigatório. Das duas, uma: ou
possuímos um direito, caso em que está em
nosso poder exercê-lo ou não; ou somos
compelidos por lei a fazer algo, e então isso
é de fato uma obrigação, não um direito.
Porém, grande parte dos defensores do voto
obrigatório concebem que o voto é um direi-
to do cidadão, o que seria uma contradição
patente.
Há duas respostas distintas a essa obje-
ção conceitual. Pode-se simplesmente dei-
xar de lado a idéia de que o voto é um direito,
para passar a vê-lo como um dever do cida-
dão, passível da compulsão da lei. Nesse
caso, faz-se necessária uma linha de argu-
mento para explicar por que não seria um
direito. Mas há ainda outro tipo de resposta:
pensar num sentido de “direito” compatível
com a simultânea idéia de obrigação. O voto

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 87

seria, por exemplo, assemelhado ao direito Atribuir a alguém um título de eleitor,


à educação, no qual se faz necessário dis- portanto, não é o mesmo que atribuir-lhe um
tinguir “o acesso a” algo, de seu desfrute título de propriedade, mas antes oficiar-lhe
efetivo. Todo cidadão tem direito de acesso a obrigação de fazer jus à confiança nele
à educação — no sentido de que pode exi- depositada, que é também um reconheci-
gi-la do Estado —, mas, uma vez obtido, mento de sua capacidade para contribuir com
não está ao arbítrio do favorecido exercê-lo uma atividade necessariamente concertada.
ou não. Tanto que, nos países em que a Mais do que da educação, poder-se-ia ar-
educação é declarada um direito, ela é tam- gumentar, o voto se aproximaria de ativida-
bém obrigatória para os seus beneficiários. des como o serviço militar: de um tipo de
Em outras palavras, um direito e um dever serviço que, ou se realiza coletiva e coopera-
legal ao mesmo tempo. tivamente, ou perde sua eficácia. Como não
Mas seria mesmo adequado aproximar se trata de tutela, não seria contraditório fa-
o voto à educação? A compulsoriedade da lar aqui de uma mesma pessoa ter um direi-
educação está relacionada à tutela que o to de acesso que, sendo algo distinto de
Estado reivindica sobre sua população mais um título de propriedade, é complementado
jovem. Na verdade, o Estado obriga os pais por um dever de exercício. Quanto à trans-
a exercerem sua função de tutores dos fi- formação desse dever numa obrigação le-
lhos; em caso de falha paterna nessa tare- gal, esta poderia ser justificada como uma
fa, o Estado se encarrega de cumpri-la forma de evitar que uma parte dos cidadãos
diretamente. A tutela, porém, é dirigida a jogue nas costas dos demais um serviço
pessoas que ainda não atingiram a maiori- público. Seria, em suma, um modo de deses-
dade, isto é, a plena autonomia e responsa- timular aquilo que os cientistas políticos cos-
bilidade por seus atos. Mas essa idéia não tumam chamar de “efeito do carona”.
se aplica ao voto, que justamente pressu- Contudo, há um problema que esse ar-
põe a autonomia, não a tutela. Não se con- gumento parece não levar em consideração:
cede o voto a quem precisa de tutor. E isso a qualidade do voto. Num regime democrá-
nos remete ao cerne do problema de conce- tico, o voto define a qualidade de suas deci-
ber o voto como uma obrigação legal. sões, especialmente no que diz respeito à
John Stuart Mill, num célebre ensaio so- escolha dos representantes da comunida-
bre o governo representativo, propôs que, de. Nesse sentido, querer que todos partici-
em vez de pensá-lo como um direito indivi- pem de uma eleição implica supor que o
dual — que pode ser exercido ou não, ou voto de cada participante faz diferença, e,
mesmo transferido, ao arbítrio de seu pos- portanto, que cada voto expressa uma deci-
suidor —, o voto deveria ser considerado o são independente. É por isso que a quanti-
resultado de um ato público de confiança dade de votos não deve servir de substituto
(trust), que lançaria a seu receptor certas res- para a sua qualidade. Note-se que, sob essa
ponsabilidades, a começar o próprio ato de perspectiva, o direito de sufrágio é incom-
votar. patível com a obrigação legal, mas não é
O exercício de qualquer função política, seja preciso que o seja com o dever cívico, con-
como um eleitor ou como um representan- tanto que pensado em termos morais, e, não,
te, é um poder sobre os outros. Aqueles que jurídicos. O cidadão tem o direito (legalmente
dizem que o sufrágio não é um ato de confi- garantido) e também o dever (moral) de vo-
ança, mas um direito, dificilmente aceitarão tar, mas de votar com sua consciência. Esse
as conclusões a que sua doutrina conduz. Se é o significado crucial de uma eleição “livre”
é um direito, se pertence ao eleitor em seu e daí que tenha de ser formulada em termos
próprio benefício, com que base poderíamos
de um direito: a livre consciência do eleitor,
culpá-lo por vendê-lo, ou por usá-lo para re-
sua espontaneidade, digamos assim, define
comendar a si próprio a quem seja de seu
a qualidade de seu voto. Mas é exatamente
interesse agradar?

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isso que o instituto da obrigatoriedade pare- contudo, esses grupos acabam reforçando
ce desprezar. E, ao induzir o voto leviano e sua marginalização social, pelas razões ex-
alienado, a regra provoca a ampliação de postas acima. O voto obrigatório seria então
práticas clientelísticas na relação candida- uma política de Estado que, mesmo não eli-
to-eleitor, cada lado vendo nela uma oportu- minando a desigualdade política derivada da
nidade de troca de favores. estrutura social, pelo menos a atenuaria. E
II) As ponderações de princípio, no en- isso já compensaria as desvantagens da
tanto, não esclarecem toda a questão. Mes- própria compulsoriedade. De fato, a série
mo que argumentos dessa ordem venham histórica de eleições nos Estados Unidos,
a nos fazer pender na direção do voto facul- onde o voto é facultativo, revela uma menor
tativo, seria imprudente desconsiderar os proporção de comparecimento eleitoral da
efeitos, reais ou possíveis, de sua institui- população negra em relação à branca. No
ção numa sociedade com tais ou quais Brasil, uma pesquisa de opinião recente in-
características. Se desprezamos esse as- dica que as faixas de menor escolaridade
pecto, uma medida, em tese, bem-inten- compareceriam menos do que as de maior
cionada pode revelar-se perversa na prática. escolaridade, se lhes fosse dada a opção
Ou, ainda que correta conceitualmente, a de- de não votar. O caso dos Estados Unidos,
pender da estrutura social sobre a qual se especialmente, é um alerta para o perigo de
ergue, acabe produzindo efeitos danosos que que a defesa do voto facultativo se torne um
superem muito os benéficos. É esse o pon- álibi para justificar o descompromisso deli-
to em que se fixam certos defensores do berado para com as camadas mais preteri-
voto obrigatório. das da sociedade.
Tomemos, por exemplo, os efeitos da Quanto aos efeitos da abstenção sobre
participação/abstenção eleitoral sobre a as decisões de governo, em especial as
representação política. Há quase um con- políticas públicas, os dados empíricos não
senso entre os cientistas políticos de que a são claros. Mesmo com informações incon-
maior ou menor extensão e variedade dessa clusivas, há quem pondere, tendo em con-
participação tem seus reflexos no compor- ta, por exemplo, a história do desempenho
tamento dos representantes. Quanto mais de Estados como o brasileiro para diminuir
um determinado grupo social é alijado do as desigualdades sociais — mesmo em
voto, menor a chance de encontrar agências tempos de democracia, mas com voto obri-
políticas dispostas a fazer ecoar suas quei- gatório —, que o impacto de um compareci-
xas ou defender seus interesses. Já o sim- mento eleitoral amplo e variado é nulo ou
ples fato de um representante saber que irrelevante. Os porta-vozes dessa opinião até
essa participação existe, altera seu modo sugerem que, no fundo, os grupos margina-
de proceder na arena pública. De modo que lizados têm um motivo bem razoável para
uma participação eleitoral diferenciada de se abster ou desejar se abster: a percep-
grupos sociais causa efeitos distintos na atu- ção, geralmente confirmada, de que seu voto
ação dos governantes. Quem participa me- faz pouca diferença. Não votar seria, portan-
nos recebe menos atenção. to, um sinal de protesto.
É isso que parece ocorrer quando o voto Mas se é um protesto contra as práticas
torna-se facultativo. Grupos marginalizados da representação política, por que não votar
da sociedade — marcados desfavoravel- em branco ou nulo, em vez de se abster?
mente pela escolaridade, pela distribuição Essa pergunta remete à relação entre o com-
de renda ou pelo preconceito racial — ten- parecimento eleitoral e o grau de compromisso
dem a participar menos das eleições. Seu dos cidadãos com a sustentação de um re-
próprio alijamento social os torna mais des- gime democrático. Será que esse compro-
crentes das instituições políticas, logo, me- misso deve depender exclusivamente do
nos estimulados a votar. Não votando, desempenho satisfatório dos representantes?

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Suas falhas, ainda que graves, deveriam le- Referências


var à rejeição do próprio regime político?
Após uma experiência recente e dolorosa de BENEVIDES, M. V.; VANUCCHI, P. ; KERCHE, F. (Org.). 2003. Reforma
política e cidadania. São Paulo: Fundação Perseu Abramo.
ditadura militar, essa é uma questão inquie-
DAHL, R. 1989. Democracy and its critics. New Haven: Yale University
tante para muitos brasileiros sinceramente
Press.
preocupados em preservar do esvaziamento
ELKINS, Z. 2000. Quem iria votar? Conhecendo as conseqüências do voto
uma democracia frágil e ainda em constru- obrigatório no Brasil. Opinião Pública, VI(1): 109-136.
ção. É certo que a rejeição da representação HERRMANN DE OLIVEIRA, L. H. 1999. Voto obrigatório e eqüidade: um
política corrente não implica a condenação estudo de caso. São Paulo em Perspectiva, 13(4): 144-152.

do regime democrático em si, diferença que KAHN, T. 1992. O voto obrigatório. Dissertação (Mestrado) – FFLCH-USP,
São Paulo. Mimeografado.
poderia ser muito bem marcada pelo com-
FIGUEIREDO, M. 1990. O voto obrigatório (comportamento do eleitor bra-
parecimento com voto nulo ou em branco. sileiro). Textos Idesp, n. 36. São Paulo: Idesp.
Porém, boa parte do eleitorado potencial não
LIPSET, M. (Org.). 1995. The Encyclopedia of Democracy. Londres:
a percebe, o que acaba facilitando o cami- Routledge.
nho da abstenção. PORTO, W. C. 2000. Dicionário do voto. Brasília: Editora da UnB.
O voto obrigatório, por sua vez, não pare- STUART MILL, J. 1980. Considerações sobre o governo representativo.
ce ser capaz de corrigir essa deficiência, na Brasília: Editora da UnB.

medida em que seja fator de participação


pouco refletida. Retornamos então ao ponto
crucial: a quantidade não substitui a quali-
dade. O compromisso com o regime não é
função de números expressivos de compa-
recimento que se possam apresentar no fi-
nal de um pleito — como faziam os governos
socialistas autoritários do Leste Europeu —,
mas do engajamento consciente e delibera-
do na sua sustentação.
Assim, desde que os efeitos da partici-
pação/abstenção são bastante incertos, tanto
os defensores quanto os críticos do voto
obrigatório não teriam motivos para se en-
trincheirar tão rigidamente em suas posi-
ções. Já as visões de princípio, embora muito
importantes para iluminar o caminho da dis-
cussão, não deveriam permanecer imunes
às conseqüências práticas da adoção de
uma norma institucional, que certamente
variam de acordo com o contexto, social ou
histórico, por mais inconclusivas que sejam
as pesquisas empíricas sobre como elas
variam. No fim das contas, ambos os lados
têm de reconhecer que a definição instituci-
onal do caráter do voto não substitui a ne-
cessidade de esclarecer a cidadania, através
dos partidos, dos meios de comunicação e
do próprio sistema educacional, a respeito
do que está em jogo nesse gesto aparente-
mente simples, mas tão emblemático da
disposição cívica das nações democráticas.

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CPIs e
Investigação Política

Fábio Wanderley Reis

As informações sobre as origens das


comissões parlamentares de inquérito são
variadas e desencontradas. Há mesmo inter-
pretações que as fazem remontar à própria
conquista normanda da Inglaterra. Mais
usualmente, porém, elas são ligadas aos
desdobramentos da Revolução Gloriosa de
1688 e do desenvolvimento do parlamenta-
rismo naquele país, apesar de que gradual-
mente a indicação de comissões especiais
tenha então sido substituída pela atuação
do próprio Gabinete na realização das inves-
tigações sobre eventuais desvios de conduta
em assuntos governamentais. Na primeira
metade do século 19 as comissões parla-
mentares de inquérito se estabelecem mais
nitidamente na tradição britânica, com seu
papel decaindo em seguida até a implan-
tação, em 1921, dos Tribunais de Inquérito,
destinados a funcionar em bases mais perma-
nentes e menos sensíveis ao facciosismo ou
partidarismo político.
Mas é nos Estados Unidos que as co-
missões parlamentares de inquérito mais
se desenvolvem. Isso pode ser visto como
decorrência da importância adquirida pelo
recurso a comissões, em geral, no Congresso
estadunidense, a qual, por sua vez, pode
ser vinculada à peculiar dinâmica partidária
do país. Girando em torno de partidos cor-
respondentes ao que Maurice Duverger de-
signou como “partidos de quadros” (de
coesão precária e funcionamento pratica-
mente restrito ao próprio Parlamento ou Con-
gresso, a não ser nos momentos eleitorais),
essa dinâmica tende a favorecer a operação
de comissões suprapartidárias, em contraste
com o efeito produzido no âmbito parlamentar
pelo longo predomínio, em diferentes países
da Europa, de partidos coesos e disciplinados,
de orientação ideológica mais marcada e
mais próximos ao modelo dos “partidos de

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 91

massas” de Duverger. Seja como for, as terço de seus membros, para a apuração
constituições de vários estados norte-ameri- de fato determinado e por prazo certo, sendo
canos já contemplavam, desde a indepen- suas conclusões, se for o caso, encami-
dência, o mecanismo das comissões nhadas ao Ministério Público, para que pro-
parlamentares de inquérito, e elas continuam mova a responsabilidade civil ou criminal
a ter papel destacado, tanto no âmbito esta- dos infratores.
dual, quanto no federal. A influência da expe- A avaliação a ser feita do instrumento
riência dos Estados Unidos foi certamente a
representado pelas comissões parlamentares
de maior importância para a introdução do
de inquérito e do papel que têm cumprido
mecanismo das comissões parlamentares
na vida política brasileira é equívoca. Em
de inquérito no Brasil. Mas elas são tam-
princípio, elas certamente podem trazer con-
bém importantes em vários outros países,
tribuições positivas e importantes na expo-
podendo-se citar Alemanha, Grécia, Irlanda
sição pública de conduta imprópria em áreas
e Austrália como exemplos de relevo.
variadas e no seu eventual esclarecimento.
Um conveniente resumo do status das
Contudo, dada precisamente a publicidade
comissões parlamentares de inquérito nas
que tende a cercá-las, e que é afim às pró-
sucessivas constituições brasileiras é forne-
prias razões de que existam, a atuação das
cido por Sérgio Resende de Barros em texto
CPIs se vê exposta também às complicações
recente (Barros, 2006). Ausentes das duas
e dificuldades que, do ponto de vista do ideal
primeiras constituições, as de 1824 e 1891,
democrático, envolvem a operação da “opi-
elas vão aparecer pela primeira vez na cons-
nião pública” e as relações entre maiorias e
tituição de 1934, que previa a CPI em seu
minorias.
artigo 36. A CPI era aí restrita, porém, à Câ-
Assim, as comissões parlamentares de
mara dos Deputados, enquanto o poder para
inquérito são com freqüência, como suge-
criar comissões de inquérito estava restrito,
rido acima, objeto de partidarização e faccio-
no Senado, à parte dele que funcionava du-
rante o recesso parlamentar, a “Seção Perma- sismo excessivos, com conseqüências
nente”. Omitido, naturalmente, na Constituição negativas. Esse aspecto de facciosismo
de 1937, imposta por Getúlio Vargas, o instru- pode ser ligado, na atualidade brasileira, ao
mento da CPI retorna na Constituição de 1946, próprio dispositivo do artigo 58 da Consti-
sendo previsto para ambas as Casas legisla- tuição que estende às comissões, incluídas
tivas. Já a Constituição de 1967, no artigo 39, as CPIs, o princípio da proporcionalidade na
prevê a CPI mista de deputados e senadores, representação dos partidos ou dos blocos
além da CPI de cada Casa, introduzindo, parlamentares que participam da respectiva
ainda, a exigência de prazo certo para o fun- Casa legislativa. Embora o dispositivo possa,
cionamento da CPI, ademais de reafirmar a sem dúvida, pretender justificar-se em termos
exigência de que ela tenha “fato determi- democráticos, sua vigência redunda em que
nado” como seu objeto, que já vinha desde os partidos ou blocos majoritários possam,
a Constituição de 1934. com freqüência, estabelecer ou bloquear a
A Constituição em vigor, promulgada em instalação de CPIs, ou condicionar fortemente
1988, dispõe sobre comissões parlamentares o seu funcionamento uma vez implantadas.
de inquérito no parágrafo 3 do artigo 58, rela- A justificação democrática do dispositivo
tivo a comissões permanentes e temporárias remete à importância da regra da maioria
do Congresso Nacional. Diz o parágrafo 3: como meio, que parece natural ou mesmo
As comissões parlamentares de inquérito, inevitável, de traduzir em termos operacionais
que terão poderes de investigação próprios a idéia da vontade da coletividade, seja qual
das autoridades judiciais, além de outros pre- for a escala em que esta se defina. Mas os
vistos nos regimentos das respectivas Casas, problemas se introduzem se temos em con-
serão criadas pela Câmara dos Deputados e ta, com referência à coletividade política
pelo Senado Federal, em conjunto ou sepa- abrangente, o contraste entre o modelo da
radamente, mediante requerimento de um democracia direta, que tende a consagrar

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 91 01/08/06, 17:28


92

sem mais a vontade da maioria em cada parlamentar no exercício de suas funções,


momento, e o modelo da democracia cons- incluindo o trabalho das comissões parla-
titucional, empenhado na construção institu- mentares de inquérito. Se ninguém ques-
cional complexa em que regras básicas tiona que o voto secreto seja uma conquista
limitam o peso das maiorias cambiantes (e democrática quando se trata do cidadão
da maioria suposta, a difusa “opinião pú- em seu papel de eleitor, pretender algo dis-
blica”) e tornam possível garantir os direitos tinto com respeito às decisões no âmbito par-
liberais e civis, incluídos os direitos das mi- lamentar redundaria em defender o chamado
norias (como se sabe, a idéia dos direitos “mandato imperativo”, em que o parlamentar
civis não existia, por exemplo, na Atenas clás- simplesmente faria o que quisessem os elei-
sica, o grande exemplo de democracia di- tores em cada momento e cuja impropriedade
reta). Ora, as democracias modernas, nas condições da democracia constitucional
incluída a brasileira, são, com boas razões, e representativa é evidente — ainda que po-
democracias constitucionais e representa- nhamos de lado a diversidade de pressões
tivas (com os partidos políticos cumprindo a que pode estar sujeito o parlamentar e as
papel indispensável no processo de repre- dificuldades adicionais que vêm daí. Mas
sentação), ainda que haja experimentação os embaraços envolvidos nesses temas
mais ou menos intensa com mecanismos complicados (vejam-se, por exemplo, Elster;
de democracia direta em diferentes casos Slagstad, 1993; Kuran, 1995) contaminam
— experimentação que se vê cercada tanto também, naturalmente, o próprio recurso à
de aspectos positivos e promissores quanto regra da maioria e à proporcionalidade parti-
de conseqüências problemáticas. Por outro dária no que se refere à implantação e ao
lado, elas são também democracias em que funcionamento das comissões parlamentares
a “opinião pública” se faz sentir fortemente
de inquérito, transformando-as em instru-
e de modo peculiar, tendo em vista a impor-
mento sempre disponível — e fatalmente
tância, a diversidade e o dinamismo cres-
espúrio, em algum grau — para atores de
cente dos meios de comunicação de
motivação politicamente míope ou miúda.
massas.
A experiência com as comissões parla-
Tudo isso traz dificuldades à avaliação
mentares de inquérito na história política mais
das comissões parlamentares de inquérito.
ou menos recente do país respalda a ambi-
Alguns pretendem ligar a atuação das CPIs
valência em sua avaliação. Tomemos, para
justamente ao fato — seja como causa ou
começar, um exemplo relativo às turbulências
como efeito — de que haja “clamor público”
do período democrático de 1945 a 1964.
a respeito de determinados assuntos ou pro-
Temos, em abril de 1953, a instalação, sob
blemas, clamor este que é mesmo visto
o controle da oposicionista União Democrá-
como um fator de legitimação delas, parti-
tica Nacional (UDN) e a inspiração da cam-
cularmente no caso de certos desdobra-
panha sem tréguas empreendida contra o
mentos especiais, como o do impeachment
governo constitucional de Getúlio Vargas por
de governantes. Mas não cabe ignorar a
Carlos Lacerda, deputado e dono do jornal
tensão sugerida entre o clamor público (ou
Tribuna da Imprensa, da CPI destinada a
a “opinião pública”) e os princípios que a
apurar o suposto favorecimento financeiro
democracia constitucional e representativa
consagra. A pressão em favor da unanimi- que teria sido prestado ilicitamente pelo
dade e a tendência a suprimir a divergência governo ao jornal Última Hora, de Samuel
que se podem apontar na dinâmica da opi- Wainer, que competia com a Tribuna e ata-
nião pública são, na verdade, traços que, jun- cava Lacerda ferozmente. Embora nada se
tamente com pressões de outro tipo, não só tenha provado sobre o envolvimento do go-
dificultam a manifestação das preferências verno, inviabilizando-se uma eventual proposta
privadas e autênticas dos próprios cidadãos de impeachment, o fato é que a CPI foi um
e eleitores: elas são obstáculos, igualmente, fator saliente do tumulto político que cul-
à livre deliberação pelo representante ou minou no suicídio de Vargas em agosto do

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 92 01/08/06, 17:28


Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 93

ano seguinte. E o episódio tem o interesse oposição ao governo Lula tem permitido que
de permitir salientar de forma singularmente assuma a feição de “CPI do fim do mundo”,
dramática o caráter problemático do recurso como tem sido chamada na imprensa, com
à opinião pública, com suas idas e vindas: atuação legalmente questionável. Mas há, na
qual, na conjuntura, a “verdadeira” opinião direção contrária, o contra-exemplo de outra
pública, a que vociferava com Lacerda e a CPI recente, a CPI dos Correios, que inega-
UDN ou a que se viu mobilizada em seguida, velmente ajudou a lançar luz sobre os des-
com a comoção popular causada pela morte mandos do PT quanto à compra de apoio no
do presidente? Congresso, não obstante o governo ter su-
Mais recentemente, há vários exemplos postamente seu controle “total”, como regis-
de CPIs cuja atuação pode ser apreciada de trava a imprensa em meados de junho de
maneira positiva, embora a ligação entre a 2005.
maior ou menor legitimidade de suas decisões Uma indagação final sobre os matizes
e o “clamor público” ocorrido em torno delas na ligação entre CPIs e “opinião pública”. Ela
não seja menos problemática. Tivemos a CPI é sugerida, entre outras coisas, pelos dados
de Paulo César Farias, tesoureiro da cam- sobre o persistente apoio popular a Lula que
panha de Fernando Collor à Presidência, que as pesquisas apontam, apesar da derrocada
se dedicou a apurar denúncias de corrupção petista de 2005: a continuada exposição
e resultou, em 1992, no impeachment do pública das refregas que têm as CPIs como
presidente, que, em seu ineditismo, redunda cenário não concorrerá para a intensificação
em claro reforço do quadro institucional ao do desgaste da atividade política como tal,
fazer-se sem tropelias ou violências extra- com conseqüências, ao cabo, certamente
legais. Na esteira desses acontecimentos, negativas?
e com desdobramentos institucionais que
devem igualmente ser vistos com bons
olhos, tivemos em 1993 a CPI do Orçamento,
Referências
em que a Câmara foi levada a “cortar na pró-
pria carne”, como se ressaltou então, com a BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comissões parlamen-
cassação de vários deputados — os quais tares. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001.
incluíam, porém, o deputado Ibsen Pinheiro, BARROS, Sérgio Resende de. A CPI como instrumento de apuração da
posteriormente inocentado pela Justiça. Levan- corrupção. Disponível em: <www.raul.pro.br/artigos/cpi.htm>. Acesso
em: 13 maio 2006.
tamento realizado por Bertha Maakaroun em
COUTO, Cláudio Gonçalves. Voto aberto e prestação de contas. Folha de
matéria recente no jornal Estado de Minas S.Paulo, 02 de maio de 2006, p. 3.
(Maakaroun, 2006.) vê com grandes reservas DICIONÁRIO Histórico-Biográfico Brasileiro. Verbete “Lacerda, Carlos”.
os ganhos obtidos com as 125 CPIs criadas CPDOC/FGV. Disponível em: <http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/
verbetes_htm/2684_1.asp>. Acesso em: 12 maio 2006.
no Congresso Nacional nos últimos 22 anos:
ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Ed.). Constitutionalism and democracy.
não só são poucas as punições efetivas de
Nova York: Cambridge University Press, 1993.
culpados, mas são também grandemente
KURAN, Timur. Private truths, public lies: the social consequences of
escassos os avanços legais resultantes de preference falsification. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995.
suas recomendações. E os problemas acar- MAAKAROUN, Bertha. Muita política e pouco resultado. Estado de Minas,
retados pelo facciosismo partidário continuam p. 1, 3-6, 5 mar. 2006.

a mostrar-se claramente em vários casos: REIS, Fábio W. Voto secreto, opinião pública e democracia. Folha de
S.Paulo, p. 3, 26 abr. 2006.
destaquem-se a CPI do Banestado, levada
REIS, Fábio W. Constitucionalismo e opinião pública. Folha de S.Paulo,
a sequer produzir um relatório final em con-
p. 3, 11 maio 2006.
seqüência do enfrentamento partidário entre
SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano. Rio de Janeiro:
o presidente e o relator (apesar da gravidade Forense, 1966.
das denúncias contidas em material rece-
bido do Ministério Público sobre os bilhões
de reais em contas de servidores públicos
no exterior); e a CPI dos Bingos, conduzida
no Senado, na qual o controle exercido pela

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94

2
Participação e
Opinião Pública
Iniciativa Popular

Sonia Fleury

Iniciativa popular designa, em termos


genéricos, diferentes maneiras de partici-
pação popular no exercício dos poderes
Legislativo e Executivo — incluindo o plebis-
cito, referendo, conselhos gestores, orça-
mento participativo, conselhos — em termos
estritos, ou iniciativa popular legislativa, o
poder de acesso de um grupo de cidadãos
na elaboração de um Projeto de Lei, cum-
pridos certos pressupostos legais, a ser sub-
metido à apreciação do Poder Legislativo.
Trata-se, em ambos os casos, da conju-
gação de mecanismos de democracia repre-
sentativa com instrumentos de democracia
direta ou de participação popular. No Brasil,
como em outros países, a soberania popular
se exerce, primordialmente, por meio da re-
presentação da cidadania obtida através de
eleições de seus representantes no Poder
Legislativo e no Poder Executivo. No entan-
to, cada vez mais, tornam-se presentes
mecanismos de participação popular que
demonstram a possibilidade e a necessi-
dade de convivência da democracia repre-
sentativa com a democracia participativa.
A Constituição Federal de 1988 – CF/88
consagra ambas modalidades de exercício
da soberania no artigo primeiro, parágrafo
único, onde se lê: “Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de represen-
tantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição.”
Os cinco mecanismos de participação
popular mais conhecidos e utilizados no mun-
do são o plebiscito, o referendo, a iniciativa
popular, o recall, e o veto popular. No Brasil,
apenas os três primeiros foram inscritos no
artigo 14 da CF/88:

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 95

A soberania popular será exercida pelo su- aprovação de eventual emenda ou projeto
frágio universal e pelo voto direto e secreto, de alteração da Constituição e, finalmente,
com valor igual para todos, e, nos termos da rezava que o próprio texto constitucional
lei, mediante: deveria ser submetido a plebiscito, o que
I – plebiscito; jamais ocorreu.
II – referendo; O período democrático que se inaugura
III – iniciativa popular. em 1945 e se consubstancia na Constituição
de 1946 privilegiou a opção por uma demo-
A trajetória da inscrição da participação
popular nos marcos legais no Brasil tem sido cracia representativa sem participação po-
mais retórica que efetiva, só mesmo repre- pular, vistas como concorrentes, sendo que
sentando um novo patamar de exercício da apenas o plebiscito foi previsto para os casos
democracia a partir da CF/88. de alteração da divisão territorial. Por essa
Benevides (1991) historia a participação razão, o plebiscito que ocorreu em 1963, foi,
popular nas Constituições brasileiras desde por muitos, considerado sem respaldo jurí-
a existência do princípio da revogação dos dico. O clima político conturbado pela re-
mandatos de representantes no Império, em núncia do presidente Jânio Quadros e a
relação à possibilidade de perda de mandato edição de Emenda Constitucional (nº 4 de
dos eleitos para o Conselho de Procuradores 1961), alterando o sistema de governo com
do Estado. No entanto, este instituto previsto a instauração do parlamentarismo, propi-
em 1822, durou apenas um ano. Também ciaram a convocação do plebiscito no qual
menciona a ação popular na Constituição de a população aprovou, mais do que tudo, a
1824, que previa a responsabilização penal retomada dos poderes pelo presidente João
dos juízes de direito e dos oficiais de justiça Goulart.
em casos de suborno, peita, peculato e con- A atmosfera hostil à democracia presente
cussão. No entanto, recorre à interpretação na confecção da Constituição de 1967 e da
do historiador Francisco Iglesias para analisar Emenda nº 1 de 1969 não permitiu avanços
esta iniciativa como uma forma de disfarçar em relação à participação popular, apenas
a outorga da Constituição de 1824. acrescentando a consulta prévia à população
A Constituição Federal de 1891 não para a criação de municípios. A explosão da
continha instrumentos de democracia semi- participação popular como tema de debates
direta, embora as primeiras constituições e como prática política vem a ocorrer com
republicanas de alguns estados da Fede- a redemocratização e a mobilização e a orga-
ração, como a de São Paulo, admitiam não nização da sociedade civil em torno das
só a revogação dos mandatos legislativos grandes campanhas políticas como as Di-
como também o veto popular, ou seja, a retas Já em 1985 e as lutas por uma Assem-
anulação das deliberações das autoridades bléia Nacional Constituinte – ANC exclusiva
municipais mediante proposta de um certo e soberana. Apesar das derrotas sofridas
número de eleitores. Já as constituições em relação às duas propostas, com a insta-
republicanas dos estados do Rio Grande lação da ANC congressual em 1987, há uma
do Sul, de Goiás e de Santa Catarina, tam- intensa campanha pelo direito de apresen-
bém introduziram o princípio do recall , isto
tação de emendas populares que termina
é, o poder do eleitorado para cassar o man-
vitoriosa.
dato de seus representantes.
O regimento da ANC garantiu o direito à
Enquanto a Constituição Federal de 1934
emenda popular, (artigo 24) além da possi-
não acolheu os mecanismos de democracia
bilidade de apresentação de sugestões e de
semidireta, apenas introduzindo a inovação
audiências públicas nas comissões temá-
da representação classista, a Carta Outor-
ticas. As organizações da sociedade civil
gada de 1937 estabelecia quatro modali-
participaram ativamente do processo cons-
dades de plebiscito, relativas à alteração da 1
tituinte fazendo uso destes instrumentos,
divisão territorial, atribuição de poderes legis-
levando os constituintes a tomarem contato
lativos ao Conselho de Economia Nacional,

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96

com a efervescência dos movimentos so- além do plebiscito, do referendo e da inicia-


ciais e com suas propostas de instituciona- tiva popular, também foi incluído o veto
lização da participação popular. popular, que, no entanto, terminou sendo
Os argumentos em defesa da partici- eliminado no segundo turno da votação. O
pação popular são resumidos por Sgarbi e veto popular pode ser entendido como um
Assad (2006): referendo revocatório, pois estabelece as
1- a democracia semidireta ou participativa é condições nas quais a população pode der-
um processo permanente de educação para rubar uma legislação já aprovada pelo Con-
a cidadania ativa; gresso. A ausência do veto popular e do
2- o regime democrático é fortalecido com a instrumento do recall — que garante à
cobrança e o controle da população; população o direito de cassar um represen-
3- corrige os vícios de sistemas de governo tante eleito que não atua da forma prevista
desassociados da opinião pública; — tem sido denunciada como restrições à
4- os pequenos partidos, apoiados pela opi- soberania popular. Com o aumento do des-
nião pública, são fortalecidos; crédito em relação ao comportamento de
5- no âmbito municipal, o cidadão pode de- parlamentares, identificados como sendo
cidir sobre questões que lhe dizem respeito; movidos por interesses muito distantes do
6- criação de novas lideranças a partir de pe- interesse público, cresce na sociedade civil
quenas comunidades; organizada a demanda pela introdução
7- fonte de legitimação e recuperação da destes instrumentos que poderiam coibir
esfera política, podendo evitar cisões. práticas legislativas escusas. Dentro da Cam-
As críticas em relação à democracia parti- panha Nacional em Defesa da República e
2
cipativa estão baseadas na idéia de que ela da Democracia, os senadores Pedro Simon
restringiria a própria existência do regime e Eduardo Suplicy lideram uma proposta de
democrático, ao solapar a legitimidade dos emenda constitucional que institui a revo-
representantes eleitos, além de ser passível gação de mandatos eletivos no Executivo e
de manipulação da população pelo gover- nas diversas Casas Legislativas.
nante, fortalecendo, assim, sua autoridade Em relação aos instrumentos incluídos na
em situações de conflito com o Legislativo. CF/88 — o plebiscito, o referendo e a inicia-
Em termos históricos encontramos evi- tiva popular — são muitas as dificuldades
dências que comprovam a veracidade de para implementá-los de forma mais rotineira
argumentos tanto favoráveis quanto desfa- no exercício da democracia, em função das
voráveis à democracia participativa: enquanto várias lacunas no texto constitucional, da
na Suíça a participação popular tem sido demora em promulgar uma legislação infra-
importante fator de fortalecimento dos pe- constitucional que regulasse estas práticas
quenos partidos ou blocos partidários con- e, finalmente, da ausência de uma cultura
tribuindo para superação de impasses, cívica amplamente disseminada entre a
favorecendo a negociação e, assim, aproxi- população.
mando governo e opinião pública, a França A legislação que regulamentou os instru-
viveu a experiência traumática de utilizar a mentos constitucionais de participação po-
participação popular exclusivamente como pular tardou uma década a ser promulgada
meio de fortalecer o poder pessoal do gover- (Lei 9.709 de 18/11/1998), sendo que prati-
nante (Napoleão e De Gaulle). camente repetiu o que estava no texto
A experiência brasileira recente é rica em constitucional.
inovações em relação à combinação de O plebiscito é utilizado como uma forma
democracia representativa e participativa, de consulta sobre qualquer questão de inte-
3
embora ainda resista em relação à regula- resse público, não tendo feição normativa,
mentação das formas de participação. mas servindo para se avaliar a repercussão
Em primeiro lugar, resta lembrar que na de uma medida futura a ser tomada. Já o
votação em primeiro turno da Constituição, referendo é um instrumento concernente a

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 96 01/08/06, 17:28


Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 97

ato normativo, de nível constitucional ou infra- 88, além de preencher as lacunas na legis-
constitucional, podendo anteceder ou não à lação atual. São elas: subjetividade embu-
feitura da norma, com caráter necessaria- tida na definição do que são temas de
mente vinculativo. relevância nacional; caráter não vinculativo
Enquanto a doutrina clássica considera das decisões submetidas à decisão popular;
que no referendo consultivo, o qual antecede indefinição do âmbito da participação popu-
a qualquer lei ou ato normativo, não há ga- lar; ausência de procedimentos que garantam
rantia de que as autoridades irão acatar a a prioridade na tramitação e na aprovação de
manifestação popular, a opinião atual mais iniciativas populares legislativas.
corrente é que os referendos devem ter Em 1993 ocorreu o plebiscito sobre a forma
sempre caráter vinculante, caso contrário, e o sistema de governo, vencendo a forma
seriam plebiscitos (Benevides, 1991). de governo republicana e o sistema de go-
Outra polêmica diz respeito à convo- verno presidencialista. Já em 2005 houve o
cação de plebiscitos e referendos, já que a primeiro referendo, previsto no Estatuto do
Lei 9.709/98, ao regulamentar estes instru- Desarmamento, no qual a população rejeitou
mentos, determinou que em ambos os casos, a proibição de comercialização de armas de
apenas o Congresso Nacional (mínimo de 1/ fogo.
3 dos membros da Câmara ou do Senado) A iniciativa popular legislativa foi inscrita
poderá fazê-lo. Enquanto na CF/88 (artigo na CF/88 (artigo 61, parágrafo 2º.) e regu-
49, XV) o legislador dita que é competência lada pela Lei 9.709/98, estabelecendo que
exclusiva do Congresso Nacional autorizar ela pode ser exercida pela apresentação à
referendo e convocar plebiscito, na legis- Câmara dos Deputados de Projeto de Lei
lação infraconstitucional o termo utilizado, subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado,
em ambos os casos é convocar. Esta alte-
distribuído em pelo menos cinco estados,
ração é substancial, na medida em que fica
com não menos de três décimos por cento
assim vetada a possibilidade de que o povo
dos eleitores em cada um deles.
solicite a realização de plebiscitos e refe-
Estas condições são consideradas por
rendos, pois esta decisão é uma prerroga-
muitos como altamente restritivas, já que
tiva exclusiva do Congresso Nacional.
requerem um elevado percentual de partici-
Sobre este tema, tramita na Câmara dos
pação em uma sociedade que, em muitos
Deputados o Projeto de Lei 4.718/2004 de
lugares, carece de informações, educação
autoria do jurista Fábio Konder Comparato,
e cultura cívica. Além disso, não existe regu-
como parte da Campanha Nacional em De-
lamentação sobre a tramitação, sobre a obri-
fesa da República e da Democracia. O pro-
gação de o Congresso votar estas matérias
jeto pretende resgatar o princípio constitucional
e prazos para sua regulamentação. A legis-
da soberania popular, ao permitir que plebis-
lação em vigor também não esclarece se a
citos e referendos sejam convocados seja por
Presidência poderá exercer seu poder de
iniciativa popular (1% do eleitorado), seja por
veto.
iniciativa de um terço dos membros de uma
Mesmo assim, a partir de uma situação
das Casas do Congresso.
de comoção desencadeada pela tragédia
Além disso, o projeto prevê a extensão
que acometeu a escritora Glória Perez e, com
do referendo às emendas constitucionais e
aos tratados e outros acordos internacionais, o apoio da mídia, foi promulgada lei de inicia-
bem como a obrigatoriedade de referendo tiva popular (Lei 8.930/94) que ampliou o rol
sobre matérias eleitorais. Tais projetos de- dos crimes hediondos inafiançáveis e insus-
verão ter prioridade em sua tramitação e a ceptíveis de graça ou anistia. Outro Projeto
revogação ou alteração de uma lei oriunda de Lei de iniciativa popular contra a corrup-
de iniciativa popular só poderá ocorrer se ção eleitoral foi aprovado (Lei 9.840/99) a partir
submetida a referendo popular. de intensa mobilização da sociedade civil,
Este projeto pretende ampliar a partici- dando maiores condições à Justiça Eleitoral
pação popular nos termos previstos na CF/ para coibir a compra de votos.

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98

4
A principal polêmica em relação ao uso governamentais, por meio das instâncias
da iniciativa popular diz respeito à impossi- colegiadas de co-gestão (Conselhos) e do
bilidade atual de que seja usado para propor mecanismo ascendente de formação da
ao Congresso Nacional emenda à Consti- política (Conferências).
tuição Federal, embora algumas Constituições Estas experiências têm se expandido
Estaduais e Leis Orgânicas Municipais asse- para outros setores de políticas públicas e,
gurem este direito à população. mais recentemente, passaram a incluir a
As lacunas apontadas não têm sido, participação popular na discussão do PPA–
entretanto, impeditivas da participação po- Plano Plurianual 2004-2007 e no debate das
pular, mesmo no caso em que a proposta políticas econômicas com a criação do Con-
de iniciativa popular esbarrou em um quesito selho de Desenvolvimento Econômico e
de constitucionalidade, por conter disposições Social (Fleury, 2006).
que afrontaram prerrogativas exclusivas do
Presidente. É o caso de lei de iniciativa po- Notas
pular, de 2005, com proposta de criação do
Sistema Nacional de Habitação de Interesse 1
Foram apresentadas 160 emendas subscritas por 12
Popular, do Fundo Nacional de Habitação e milhões de eleitores em temas diversos.
2
de seu Conselho Gestor. Foi vitorioso o enten- Lançada pela Ordem dos Advogados do Brasil, com
o apoio da CNBB e do MST.
dimento de que o projeto originado de inicia- 3
No caso de criação de territórios ou sua transformação
tiva popular constituiria exceção ao princípio em Estado, bem como na criação, incorporação, fusão
da reserva de iniciativa do Chefe do Poder e desmembramento de municípios, a CF/88 exige a
realização de plebiscitos (artigo 18, parágrafos 2º e 3º).
Executivo, sendo o projeto sancionado pelo 4
Não há proibição expressa sobre o assunto na CF/88
Presidente da República. nem na Lei 9.907/98, mas ambas mencionam apenas
Este caso se assemelha à experiência projetos de lei de iniciativa popular.
de implantação dos Orçamentos Participa-
tivos – OP em diferentes municípios brasi- Referências
leiros, nos quais o Poder Executivo abre mão
de sua prerrogativa de formular a lei orça- BENEVIDES, Maria Vitoria de Mesquita. A cidadania ativa – referendo,
mentária de forma exclusiva e convoca a plebiscito e iniciativa popular. São Paulo: Ática, 1991.
população para, dentro de critérios e regras FLEURY, Sonia. O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social do
previamente acordados, participar na formu- governo Lula. In: _____. Estado e gestão pública – visões do Brasil
contemporâneo. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2006.
lação e acompanhamento de sua execução.
SGARBI, Adrian; ASSAD, Chistianne C. Democracia semidireta no Brasil,
O caráter vinculativo da decisão não é esta-
plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Teor comunicativo e
belecido legalmente, mas por meio de um procedimento. Disponível em:<www.puc-rio.br/direito/revista/online/
compromisso moral dos governantes do rev05_adrian.html>. Acesso em: 19 abr. 2006.

Executivo e da pressão inerente a este me-


canismo, para a aprovação do Legislativo.
Além desta inovação no sentido do esta-
belecimento de mecanismos de co-gestão
social, muitas outras modalidades foram
introduzidas a partir da CF/88 e da legis-
lação infraconstitucional, no campo das polí-
ticas públicas, onde governo e membros da
sociedade civil participam conjuntamente do
processo de sua formulação, controle e
acompanhamento da execução. Tendo como
parâmetro a criação do SUS – Sistema Único
de Saúde, desenhou-se, a partir da CF/88,
um novo padrão de políticas sociais nas
quais foram assegurados mecanismos de
participação da população em todos os níveis

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 99

Plebiscito e Referendum

Cláudia Feres Faria

Uma vez que a representação política,


embora indispensável, mostra-se insuficiente
como mecanismo de expressão da vontade
popular nas sociedades complexas, formas
institucionais adicionais de expressão dessa
vontade são bem vistas, tanto do ponto de
vista teórico quanto prático. É neste sentido
que o referendo e o plebiscito abrem novas
oportunidades para a participação e a deli-
beração direta dos cidadãos em questões
concernentes à elaboração e à revisão de
leis, à implementação de políticas públicas
e ao controle dos atos dos representantes
no Legislativo e no Executivo. Não obstante,
como veremos a seguir, a utilização destes
institutos varia de conjuntura para conjuntura
e de constituição para constituição.

Origens etimológicas dos termos

Plebiscito – Latim: plebiscitum – plebis:


povo comum e scitum: decreto. Expressão
da vontade do povo sobre questões políti-
cas por votação direta. Na antiga Roma, sig-
nificava uma lei implementada por uma
assembléia do povo, presidida por um tri-
buno ou outro magistrado plebeu, indepen-
dentemente do Senado (Webster’s New
Twentieth Century Dictionary, 1979).
Referendo – Latim: referendum. Submis-
são da lei, proposta ou em vigor, ao voto
direto do povo; direito do povo de votar dire-
tamente esta lei (Webster’s New Twentieth
Century Dictionary, 1979).

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100

Diferença conceitual entre Quanto ao momento da convocação: o


plebiscito e referendo plebiscito consiste em uma manifestação
popular sobre medidas futuras, referentes ou
Uma clara distinção conceitual entre os não às normas jurídicas. O referendo é sem-
dois institutos é motivo de controvérsia tan- pre convocado depois da edição de atos nor-
to no meio político quanto jurídico. Segundo mativos, seja para confirmar ou rejeitar normas
Benevides (1991, 2003), os termos padecem legais ou constitucionais em vigor (idem).
de uma “ambigüidade semântica”. Gemma
(1991), por exemplo, mostra que existem
Exemplos de experiências
aqueles que defendem a existência do ple-
contemporâneas
biscito quando o povo delibera sobre um
assunto sem ato prévio dos órgãos estatais,
cuja presença caracterizaria o referendo. A Suíça é um dos países que mais utili-
Outros afirmam que o plebiscito existe quan- zam o referendo, mas o encontramos tam-
do o povo se pronuncia sobre determinados bém nas Constituições de vários outros países,
fatos ou acontecimentos (como, por exem- como Austrália, Áustria, Canadá, Dinamarca,
plo, sobre a escolha de formas de governo) Espanha, Finlândia, França, Grécia, Inglaterra,
e não sobre atos normativos, e existem ainda Irlanda, Itália, Luxemburgo, Noruega, Países
aqueles que apresentam o plebiscito como Baixos, Suécia e alguns países da África de
a escolha de um homem, enquanto o refe- expressão francesa. Nos EUA, o referendo
rendo diz respeito a um problema (p. 927). estadual existe em quase todos os estados.
Na América do Sul, temos na Bolívia, Chile,
Colômbia, Uruguai, Equador, Guatemala,
Sentido moderno dos termos Panamá, Venezuela, Peru, Paraguai, Panamá
e Brasil. O referendo está presente também
Plebiscito – trata-se, de um modo geral, na maioria das Constituições dos países do
de uma consulta prévia à população sobre Leste Europeu.
questões de interesse coletivo. O conteúdo e o tipo de referendo variam
Referendo – votação popular sobre obje- conforme a conjuntura e a Constituição. As-
tos de disciplina constitucional e que ocorre sim é que o referendo pode ser utilizado para
com maior regularidade, podendo ser facul- ratificar uma nova constituição, como na
tativo ou obrigatório (Gemma, 1991). Rússia em 1993 e na Polônia em 1997, ou
A regularidade ou não das questões para ratificar revisões constitucionais, como
submetidas à consulta popular não é, para prevê a Constituição espanhola (Silva, 2005,
Benevides (1991, 2003), necessariamente p. 192).
um critério distintivo, aparecendo de formas Existem ainda tipos distintos de referen-
diferenciadas em várias Constituições. O que dos, como o Referendo Constituinte (relativo
distingue os dois termos é, segundo esta à aprovação de uma Constituição), Consti-
autora, “a natureza da questão que motiva a tucional (relativo à revisão da Constituição),
consulta popular” — se normas jurídicas ou Legislativo ou Administrativo (concernente às
qualquer outro tipo de medida política — e leis ou atos administrativos), Vinculantes ou
“o momento de convocação”. Consultivos (relativos ao compromisso das
Quanto à natureza da questão em causa: autoridades com o resultado das consultas),
o plebiscito diz respeito a qualquer tipo de Obrigatórios ou Facultativos (relativos à ne-
questão de interesse público, não necessa- cessidade ou não da convocação), Consti-
riamente à ordem normativa, incluindo aí tutivo ou Revocatório (relativo a uma norma
políticas governamentais. O referendo con- que passa ou deixa de existir) e/ou aqueles
cerne unicamente a normas legais e consti- referentes à eficácia territorial (Gemma, 1991;
tucionais (Benevides, 1991, p. 40). Benevides, 1991).

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 101

Em que pese a existência dessa varie- Juntamente com a previsão desses me-
dade de tipos, Silva (2005) chama atenção canismos de democracia direta, a Constitui-
para algo que os une a todos: o fato de o ção reservou ao Congresso Nacional a
referendo ser um direito político. Segundo a competência exclusiva para autorizar referen-
autora, “o que permite reunir todas essas do, convocar plebiscito (art. 49, inciso XV) e
modalidades de referendo sob o mesmo para decidir sobre a relevância dos temas
nome é que todas elas, exceto o referendo submetidos à consulta popular. Ela mante-
consultivo, constituem um modo de associ- ve a exigência de plebiscito para questões
ar a vontade do povo a um ato normativo, de territoriais, ou seja, para a criação de esta-
tal sorte que essa vontade seja imprescindí- dos e territórios federais (art. 18, parágrafo
o
vel para a existência do ato” (p. 195). Daí a 3 ) e para criação, incorporação, fusão e
importância destes institutos enquanto ex- desmembramento de municípios (art. 18,
o
pressões adicionais da soberania popular. parágrafo 4 ). Ela não se pronunciou sobre a
Por meio deles, nos afirma a autora, os cida- possibilidade de referendo constitucional (re-
dãos tornam-se menos dependentes da von- forma, revisão ou emenda) e excluiu matéria
tade dos representantes, podendo expressar constitucional do âmbito da iniciativa popu-
diretamente suas vontades (p. 196). lar (art. 60). Ela não especificou se as con-
Esta importância foi relativamente obs- sultas são obrigatórias ou facultativas e não
curecida em função de episódios históricos, esclareceu se o resultado das consultas é
como os plebiscitos napoleônicos (1799, vinculante ou indicativo.
1850), aquele convocado por Hitler em 1938, Dez anos depois, foi promulgada a Lei
entre outros, através dos quais as técnicas 9.709/98, que visava regulamentar os meca-
plebiscitárias foram utilizadas para instituir nismos diretos de participação popular no
e/ou manter governos despóticos. O temor país. Esta norma legal prevê que o plebisci-
à instituição de governos totalitários com to será convocado com anterioridade ao ato
base no apelo popular fez com que o termo legislativo ou administrativo e que caberá ao
assumisse um sentido pejorativo e sua prá- povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que
o
tica fosse vista com desconfiança. É im- lhe foi submetido. Seu artigo 3 manteve a
portante ressaltar, entretanto, que aquilo que convocação do plebiscito sob responsabili-
está em questão é menos o mecanismo dade do Congresso Nacional, mediante de-
de consulta em si e mais a regulamenta- creto legislativo, com proposta de, no
ção do instrumento. Dessa forma, tais ins- mínimo, 1/3 dos integrantes de qualquer
titutos podem ou não se tornar uma arma uma das Casas. Nos âmbitos estadual e
nas mãos do Executivo, dependente que municipal, o plebiscito deve ser convocado
estão das formas adequadas de regulação em conformidade com a respectiva Consti-
(Benevides, 1991, p. 57). tuição Estadual e com a Lei Orgânica Muni-
cipal. A mesma lei prevê que o referendo
será convocado com posterioridade ao ato
Brasil legislativo ou administrativo, cumprindo ao
povo a respectiva ratificação ou rejeição.
No Brasil, a Constituição de 1988 inau- A Lei 9.709/98 mostrou-se insuficiente em
gurou, de forma inédita no país, a prática da vários aspectos. Ela não contribuiu para dis-
democracia direta. Fruto de um processo sipar a aludida ambigüidade semântica que
intenso de participação da população e de caracteriza os dois termos, uma vez que a
seus aliados institucionais na Constituinte, o diferença entre os dois institutos limitou-se
artigo 14 dessa Constituição instituiu a práti- somente ao aspecto temporal: o plebiscito
ca do referendo, do plebiscito e da iniciativa é convocado antes do ato legislativo ou
popular legislativa nos três níveis de gover- administrativo, e o referendo é convocado
no — federal, estadual e municipal. depois. Além disso, ao manter nas mãos do

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 101 01/08/06, 17:28


102

Congresso Nacional a prerrogativa de con- definir a permanência ou não do sistema


vocar o processo de consulta popular sobre parlamentarista, instaurado em setembro de
“matéria de acentuada relevância”, ela invia- 1961, como solução para a crise provocada
bilizou tanto a possibilidade de o povo solici- pela renúncia de Jânio Quadros.
tar a realização de um plebiscito ou referendo Votação: Sim para o Regime Presiden-
quanto de decidir qual assunto considera cialista: 82,02%; Não: 17,98%; votantes:
importante para ser discutido e consultado 66,23%; votos registrados: 18.565.277
no âmbito nacional, uma vez que permane- (http://c2d.unige.ch/Brasil).
ceu nas mãos do Congresso a tarefa de dizer Depois de 30 anos e conforme previsto
o que é ou não relevante (Auad, p. 32). no artigo 2º do Ato das Disposições Consti-
Em função dos limites dessa Lei, pre- tucionais Transitórias, tivemos o Plebiscito
sentes também na Constituição de 1988, de setembro de 1993 sobre a forma (repú-
Benevides (2003) insiste na necessidade de blica ou monarquia constitucional) e o siste-
se debater e regular devidamente certas ma de governo (parlamentarismo ou
questões para que os mecanismos de de- presidencialismo).
mocracia direta possam tornar-se, na práti- Votação sobre a forma de governo – mo-
ca, meios efetivos de expressão da vontade narquia: 13,40%; república: 86,60%; votan-
popular. Para tal, sugere a autora, a discus- tes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552.
são e a regulação deve abranger questões Votação sobre sistema de governo – par-
referentes ao “objeto e tipos de consulta e lamentarismo: 30,80%; presidencialismo:
aos procedimentos para sua realização”. No 69,20%; votantes: 74,24%; votos registra-
que diz respeito ao objeto e aos tipos, Bene- dos: 90.256.552 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
vides chama atenção para questões como Em 2005, tivemos o primeiro referendo
o caráter obrigatório ou facultativo das con- da história do país, sobre a proibição da
sultas; se facultativo, sobre o caráter indica- comercialização das armas de fogo e muni-
tivo ou vinculante de seus resultados e sobre ções com vistas à aprovação (ou não) do
a abrangência dos temas, ou seja, quais se- artigo 35 da Lei 10.826 de 23/12/2003, co-
rão incluídos e quais serão excluídos das nhecido como Estatuto do Desarmamento.
consultas. No que concerne aos procedimen- Votação – Sim: 36,10%; Não: 63,92%;
tos para sua realização, a autora sugere ques- votantes: 78,16%; votos registrados:
tões referentes a quem pode autorizar (ou 122.000.000 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
convocar) referendos e plebiscitos, sobre os
prazos para convocação, o número mínimo Referências
de assinaturas necessárias, o processo de
coleta, a formulação da questão, a veicula- AUAD, Denise. Mecanismos de participação popular no Brasil: plebiscito,
referendo e iniciativa popular. [s.d.]. Disponível em: <www.unibero.edu.br/
ção das informações, a abrangência e a revistaeletronica/>.
qualidade do debate, o financiamento das BENEVIDES, Maria Vitória. A cidadania ativa – referendo, plebiscito e
campanhas, a utilização dos meios de co- iniciativa popular. São Paulo: Ática, 1991.
municação de massa, bem como sobre a BENEVIDES, Maria Vitória. Nós, o povo: reformas políticas para radicalizar
a democracia. In: BENEVIDES, M. V., VANNUCHI; P.; KERCHE, F. (Org.).
continuidade do processo e os meios para Reforma política e cidadania. São Paulo: Instituto Cidadania; Fundação
enfrentar o bloqueio dos poderes constituí- Perseu Abramo, 2003.
dos (p. 94-95). CENTRE D’ÉTUDES ET DE DOCUMENTATION SUR LA DÉMOCRATIE
DIRECTE. Université de Genéve. Disponível em: <http://c2d.unige.ch/>.
GEMMA, Gládio. Verbetes plebiscito e referendum. In: BOBBIO, N. et al.
Dicionário de Política. Brasília, DF: Editora da UnB, 1991. p. 927, 1074-1077.
Exemplos da prática de referendo
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Constituição da República Federativa do
e plebiscito no Brasil Brasil de 1988. Disponível em: <www.presidencia.gov.br/CCIVIL/Cons-
tituição>.
SILVA, Daniela Romanelli da. Democracia e direitos políticos. São Paulo:
Nacionalmente, tivemos no país, embo-
Instituto de Direitos Políticos, 2005.
ra não previsto constitucionalmente, um Ple-
WEBSTER’S NEW TWENTIETH CENTURY DICTIONARY. 2. ed. Published
biscito, ocorrido em Janeiro de 1963, para by Prentice Hall Press, 1979.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 102 01/08/06, 17:28


Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 103

Política de Cotas

Céli Regina Jardim Pinto

A política de cotas é uma forma de ação


afirmativa que reserva, para um grupo espe-
cífico, um número definido de lugares em
eleições de todas as ordens, em vagas para
preenchimentos de concursos públicos e
vagas de trabalho em empresas privadas.
A política de cotas é atribuída a grupos que,
por suas histórias, encontram-se em condi-
ções de inferioridade em relação ao conjun-
to da população. Sua aplicação é resultado,
na grande maioria das vezes, da luta destes
grupos por direitos. Nas últimas décadas do
século 20 e nos primeiros anos do século
21, mulheres, populações afro-descenden-
tes, nativos em países de colonização euro-
péia, pessoas com dificuldades especiais
têm conquistado espaço nos locais de tra-
balho, no sistema de ensino e na política
institucional, principalmente nos parlamen-
tos, através da política de cotas.
A política de cotas para mulheres nos
parlamentos é uma das políticas de ação
afirmativa mais presentes no mundo ociden-
tal, decorrência, em grande parte, da força
do movimento feminista. As cotas parlamen-
tares concretizam-se de duas formas: nas
listas partidárias ou como reservas de as-
sentos nos parlamentos. A primeira ainda
divide-se em espontâneas e compulsórias:
a espontânea, muito presente nos países
europeus, é resultado de políticas internas
dos partidos, que resolvem reservar um nú-
mero específico de lugares para mulheres
em suas listas nas eleições legislativas. Nas
cotas compulsórias há leis que definem o
percentual de candidatos do mesmo sexo
nas listas partidárias, como é o caso do Bra-
sil, da Argentina e da Bélgica. A segunda
forma de implementar cotas é definir o nú-
mero de cadeiras no Parlamento para mu-
lheres. Na primeira forma, a presença da

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104

mulher nos parlamentos depende, em gran- são necessariamente as razões pelas quais
de medida, dos votos que somam em dis- os “não diferentes” estão nas posições de
puta com os candidatos homens (dentro ou representação: recursos econômicos, aces-
fora do partido). No último caso, as mulhe- so à mídia, redes familiares, muitas vezes,
res chegam ao Parlamento sem disputar são muito mais poderosos que qualidades
votos com os homens. pessoais para determinar o lugar de homens
A luta pelas cotas no sistema partidário brancos nos parlamentos e nos postos do
para as mulheres está estreitamente ligada Poder Executivo.
ao movimento feminista, disseminado no A terceira polêmica, a mais teórica de-
mundo ocidental a partir da década de 70, e las, diz respeito ao que a cientista política
ao concomitante descrédito na democracia inglesa Anne Phillips chamou de política de
liberal, que parte do ideal iluminista da igual- presença e política de idéias, isto é: para
dade entre todos os indivíduos como a base defender os interesses de um determinado
da justiça entre os seres humanos, indepen- grupo é essencial que este grupo esteja pre-
dentemente do sexo e de outras diferenças. sente, ou basta que alguém, ou um partido,
Mulheres, afro-descendentes e nativos em ou um grupo parlamentar independentemen-
países colonizados constituíram-se ao lon- te de sua origem defenda suas idéias? Esta
go do último quartel do século 20 como su- questão é particularmente sensível, pois a
jeitos políticos demandantes de um direito política de cotas não garante que as mulhe-
negado pelas democracias liberais que, não res, os afro-descendentes e os nativos elei-
considerando a diferença, haviam deixado tos para cargos legislativos ou executivos,
esses grupos historicamente fora dos parla- necessariamente, venham a defender as de-
mentos e dos cargos de mando político. mandas dos movimentos feministas, negros
Todos eram iguais, mas os parlamentos e ou indígenas. Há duas lutas concomitantes
os cargos executivos estavam sendo preen- nesta questão, a luta para que cidadãs e
chidos, repetidamente, por homens brancos. cidadãos discriminados tenham acesso ao
As cotas aparecem como uma forma de mundo da política e à luta para que cida-
compensar pontos de partida muito diferen- dãos e cidadãs discriminados constituídos
tes, que deixavam mulheres e outros gru- como sujeitos de luta pelos direitos de seus
pos dominados em condição de grande grupos tenham acesso às posições de po-
inferioridade na disputa por cargos políticos. der. Phillip tem reflexões fundamentais so-
O sistema de cotas, como de resto ou- bre o tema, afirmando que a presença é
tras formas de ações afirmativas, sempre fundamental para a idéia, mas que uma não
foi envolvido em polêmicas. Três delas são exclui a outra, isto é, é mais fácil que os di-
significativas: o perigo da naturalização da reitos das mulheres sejam defendidos pe-
diferença, não reconhecendo as razões his- las mulheres parlamentares, mas isto não
tóricas, isto é, mulheres, negros, nativos não exclui a possibilidade de que as idéias este-
devem ser sujeitos de políticas de cotas por jam presentes nos representantes homens.
suas naturezas de serem mulheres, negros Portanto, a eficácia das cotas pode ser me-
ou nativos, mas pelas posições em que as dida a partir de dois parâmetros: o número
condições históricas os colocaram. Portan- de mulheres que alcançam a eleição e a
to, a luta deve ser para superar esta condi- qualidade da presença em relação às de-
ção e, conseqüentemente, a necessidade mandas dos grupos que deram origem às
das cotas; a segunda delas diz respeito a cotas. Pode haver casos em que as cotas
uma desqualificação da representação ou sejam absolutamente cumpridas, e os inte-
mesmo da presença de segmentos, que resses dos grupos que as geraram não se-
seriam eleitos em decorrência das cotas e jam representados.
não por qualidades pessoais. Tal polêmica Em qualquer uma destas situações há uma
desconhece que qualidades pessoais não questão anterior que é a da possibilidade

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 105

da política de cotas realmente concretizar a os candidatos e o eleitor pode mudar esta


presença da mulher. Estudiosos da questão ordem, o que daria mais chances às mulhe-
são bastante unânimes em afirmar que as res e, finalmente, uma terceira situação cons-
cotas em si podem modificar, ou não, as titui-se de listas compostas alternadamente
condições das mulheres, a partir de combi- com um nome de homem e um nome de
nações com uma série de outros fatores, tais mulher.
como culturais, históricos e mesmo de en- Uma outra variável dentro do sistema elei-
genharia política. Por exemplo, nos países toral que pode pesar na presença das mu-
escandinavos, as cotas foram negociadas lheres no Parlamento é o número de partidos.
no interior dos partidos, o que resultou em Em democracias estabelecidas com um
um avanço muito significativo no número de número reduzido de partidos é mais difícil
mulheres no Parlamento. Esta negociação, para a mulher se apresentar com sucesso
entretanto, só é possível ser feita em condi- como candidata, do que em democracias
ções em que as mulheres têm voz reconhe- que aceitam um número maior de partidos,
cida e onde existe uma cultura com valores onde novas forças políticas estão muitas ve-
igualitários fortes, como é o caso destes zes mais abertas à presença da mulher.
países. A história da lei de cotas para mulheres
Em cenários onde as cotas são impos- no Brasil tem uma trajetória interessante,
tas por lei sua eficácia varia muito segundo pois o país chega a 1997 com a garantia de
o sistema eleitoral. No sistema proporcional 30% de mulheres nas listas partidárias para
onde os candidatos são eleitos a partir de as eleições legislativas em todos os níveis,
uma lista em grandes regiões eleitorais, sem que este fosse um grande tema do
como é o caso do Brasil, na proporção dos movimento feminista, e sem que os parti-
votos de cada partido, as mulheres têm mais dos, por sua vez, tivessem oferecido resis-
possibilidade de ser eleitas, do que nos sis- tência à aprovação da lei. De iniciativa da
temas majoritários, onde cada partido en- deputada federal petista Marta Suplicy, a lei
frenta a eleição em distritos com um único vigorou pela primeira vez nas eleições de
candidato. No sistema proporcional também 1996 garantindo 20% para as mulheres (Lei
há diferenças entre listas abertas e fecha- 9.100/95). Em 1997 com a nova legislação
das. Qualquer uma delas oferece vantagens eleitoral (9.504/1997), este percentual pas-
e desvantagens, conforme o cenário em que sou para 25% nas eleições de 2000 e 30% a
estejam: as listas abertas, aquelas onde os partir de 2002. Esta lei também aumentou
partidos apresentam candidatos sem ne- para 1,5 o número de candidatos para cada
nhum tipo de ordenamento, e o eleitor vota vaga nos legislativos federal e estadual, e
em um nome, teoricamente, trariam gran- três para cada vaga nas câmaras munici-
des vantagens para as mulheres, pois pos- pais.
sibilitariam a votação a partir de campanhas A pouca resistência dos partidos à lei das
específicas. Entretanto, a possibilidade de cotas está estreitamente ligada a duas de
uma campanha vitoriosa está estreitamente suas características. A primeira se refere à
ligada ao apoio partidário e à capacidade não-obrigatoriedade do preenchimento da
de angariar fundos privados, quando não há cota de 30% nas listas: o partido não pode
o financiamento público das campanhas. preenchê-la com candidatos homens, mas
Nas listas fechadas a situação apresenta três não sofre nenhuma sanção se não a preen-
nuances importantes. Quando o sistema atri- cher com candidatas mulheres. A segunda
bui ao partido o direto de ordenar a lista, as razão é o aumento do número de candida-
mulheres, se não tiverem poder dentro do tos. Podendo apresentar 1,5 candidato para
partido, podem ficar na base desta lista, sem cada vaga nas diversas Casas Legislativas,
nenhuma possibilidade de eleição. Uma si- os partidos têm espaço de sobra para aco-
tuação distinta é quando o partido ordena modar todos os candidatos, não causando

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106

problema a cota de 30%. Esta segunda ra- mais diversos partidos, têm atuado como
zão está diretamente relacionada à forma bancada quando os temas são de interesses
como as campanhas eleitorais são financia- das mulheres. A primeira experiência neste
das no Brasil. O financiamento privado de- sentido foi na Constituinte, quando 26 mu-
sobriga os partidos de apoiarem de forma lheres eleitas sem qualquer ligação com o
igualitária o conjunto de seus candidatos, daí feminismo superaram suas divergências
que a presença das mulheres, devido às partidárias, se autodenominaram Bancada
cotas, não muda de forma significativa as Feminina e apresentaram 30 emendas sobre
possibilidades dos candidatos homens. os direitos das mulheres, englobando prati-
A política de cotas em suas diferentes camente todas as reivindicações do movi-
formas tem sido fundamental para o aumen- mento feminista à época. A quase totalidade
to da presença das mulheres nos legislati- dessas emendas está presente em forma
vos, nos mais diferentes países do mundo. de artigos na Constituição de 1988.
No Brasil, estes efeitos ainda são muito tê-
nues. Para as legislaturas federal, estadual Referências
e municipal, que correspondem aos anos de
2003-2006, as mulheres representam 8,7% ARAÚJO, Clara. Mulheres e representação política: a experiência das
dos congressistas, 12% nas Assembléias cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, v. 6, n.1, 1998.

estaduais e 11,7% nas Câmaras de Verea- DOSSIÊ MULHERES NA POLÍTICA, MULHERES NO PODER. Revista de
Estudos Feministas, v. 9, n. 1, 2001.
dores.
SOARES, Gláucio; RENNÓ, L.. Reforma política – lições da história
Do exposto, duas questões merecem
recente. São Paulo: FGV, 2006.
atenção: a primeira diz respeito ao fato de
MIGUEL, Luis Felipe. Teoria política feminista e liberalismo: o caso das
que as possibilidades de o sistema de co- cotas de representação. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 15, n. 44,
tas mudar o quadro da ausência das mulhe- out. 2000.

res no Parlamento estão estreitamente PHILLIP, Anne. Género y teoria democrática. México: UNAM, 1886.

relacionadas a um conjunto de variáveis, que


dependem tanto da própria ação na direção
de garantir cotas, como da legislação eleitoral
e partidária. A segunda questão relaciona-se
à qualidade da representação feminina e este
é um tema particularmente complexo, pois
uma posição é defender a presença das
mulheres porque elas são mais de 50% dos
eleitores no caso do Brasil, por exemplo,
outra, é defender a presença de mulheres
que entram na política com uma plataforma
de defesa dos direitos das mulheres. O me-
lhor dos mundos seria a coincidência entre
essas duas presenças, mas isso, na maio-
ria das vezes, não acontece, grande parte
das mulheres que se elegem tem pouca ou
nenhuma ligação com o movimento ou causa
feminista. No Brasil tem sido muito raro
mulheres que se apresentam como candi-
datas defendendo uma plataforma feminis-
ta, entretanto, é interessante acompanhar o
comportamento das mulheres parlamentares
eleitas para o Congresso Nacional desde
1988. Estas deputadas e senadoras, dos

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 107

Regulação
das Pesquisas

Rachel Meneguello

A regulação das pesquisas é um tema


controverso que traz o debate da Reforma
Política para o campo ético do acesso às
informações de campanha e das normas de
sua produção, e impõe sua definição sobre
o papel da opinião pública na conformação
do jogo democrático.
Desde 1965, a regulação das pesquisas
tem estado presente na legislação eleitoral
brasileira. No Código Eleitoral definido no
início do regime militar, estavam estabeleci-
dos os 15 dias anteriores à eleição como o
período de restrição para a divulgação de
prévias eleitorais (Lei 4.737/1965, art. 255).
Essa medida foi mantida e ampliada após
a democratização em 1985, quando a legis-
lação estabeleceu a proibição para o perío-
do dos 21 dias anteriores à eleição de 1986
(Lei 7.508/1986), para os 30 dias anteriores
ao 1º turno da eleição presidencial de 1989
e para os 10 dias anteriores ao 2º turno (Lei
7.773/1989). Apenas em 1990 as restrições
à divulgação seriam retiradas da legislação
(Resolução 16.402/1990). Contudo, já em
1988, através de recursos apresentados pe-
los meios de produção e divulgação de pes-
quisas, com base no direito constitucional à
liberdade de expressão e de informação, a
proibição fora suspensa e a divulgação sem
restrição de tempo passou a orientar as cam-
panhas eleitorais desde então.
Com o fim das restrições de tempo, a
legislação eleitoral brasileira estendeu seu
campo de ação para a regulação das infor-
mações técnicas e políticas consideradas
relevantes para a compreensão correta dos
resultados divulgados, e que procuravam con-
ferir transparência tanto quanto aos agentes

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 107 01/08/06, 17:28


108

envolvidos no processo político quanto so- mações do Relatório elaborado em 2003


bre os parâmetros metodológicos de pro- pela ESOMAR/WAPOR (Spangenberg,
dução dos dados. Assim, a divulgação das 2003), a respeito da existência de restrições
pesquisas passou a ser condicionada ao para divulgação de resultados de pesquisas
registro, no Tribunal Eleitoral, das informa- eleitorais em 66 países, mostram que para
ções sobre o contratante da pesquisa, a fon- 30 deles vigorava algum tipo de restrição.
te pagadora, o valor e a origem dos recursos, Segundo o Relatório, os países com legisla-
e das informações sobre metodologia, perí- ção mais rigorosa são Luxemburgo, com a
odo de realização, questionário e amostra. restrição de 30 dias; República da Coréia,
A regulamentação relativa às exigências téc- com 23 dias; Itália e Grécia, com restrição
nicas e metodológicas acompanham a di- de 15 dias; e a Eslováquia, com 14 dias.
vulgação das prévias em todos os pleitos Nos demais países, as restrições variam para
eleitorais do período. o período entre um e sete dias anteriores à
A livre divulgação das pesquisas, no en- eleição. A nova legislação retira o Brasil do
tanto, manteve seu caráter polêmico entre a grupo em que figurava no referido Relatório,
classe política. Na década de 90, algumas ao lado de 36 democracias em que vigora a
propostas de emenda constitucional busca- livre divulgação de prévias eleitorais.
ram definir restrições de tempo para divul- As mudanças nas determinações legais
gação, chegando até a quatro meses antes traduzem a polêmica central sobre a qual
da eleição (PEC 43/99). Os trabalhos subse- reside este tema, qual seja, a discussão so-
qüentes da Comissão Especial de Reforma bre o quanto as pesquisas pré-eleitorais
Política indicariam que o foco de atenção da influenciam o eleitorado, informam ou desinfor-
regulação também seria metodológico, de- mam os cidadãos, e este debate estende-
talhando as informações técnicas da pesqui- se para o entendimento sobre o papel que a
sa realizada, ampliando as possibilidades de opinião pública deve ter no funcionamento
controle pela Justiça Eleitoral sobre a quali- da dinâmica democrática.
dade dos dados e garantia da transparência Em grandes linhas, o debate sobre a re-
do jogo político para o eleitor (Relatório da gulação das pesquisas desdobra-se em
Comissão Especial, nº 1.767, 22/10/03). duas principais dimensões. A primeira de-
Com a Reforma Política parcial realizada las relaciona-se ao significado político da opi-
nos anos de 2005 e 2006 foram definidas nião pública. A defesa da livre divulgação
novas regras para a realização das campa- de prévias eleitorais tem como principal ar-
nhas eleitorais e, especificamente para as gumento o direito básico à informação e ao
pesquisas, foi resgatada a restrição da di- conhecimento pelos eleitores do movimen-
vulgação para o período dos 15 dias anterio- to das forças políticas durante a campanha.
res ao pleito. No caso das pesquisas, Esse argumento reconhece a opinião públi-
entretanto, contrariando a definição do Con- ca como um importante agente político das
gresso e a sanção da Presidência da Repú- sociedades democráticas, que intervém e
blica, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que regula as instituições e que expressa a auto-
as novas regras de campanha terão valida- nomia dos indivíduos na sua relação com o
de apenas a partir da eleição municipal de sistema político. Dessa forma, quando são
2008 (Lei 11.300 de 10/05/06, com altera- apropriadamente realizadas e utilizadas pe-
ções pelo Tribunal Superior Eleitoral de 23/ los meios de comunicação, as pesquisas
05/2006). têm um papel significativo na dinâmica da
Em termos comparados, com a mais democracia e constituição dos poderes.
recente alteração sobre os prazos de restri- Por outro lado, para os que são contrári-
ção da divulgação, a legislação brasileira os à divulgação das pesquisas, o argumen-
passa a ser uma das mais rigorosas em um to central reside em considerar a opinião
conjunto dos países democráticos. As infor- pública um espaço sem autonomia, que não

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 109

expressa uma sociedade articulada em inte- cisos, que são conduzidos a votar no candi-
resses, resumindo-se à expressão de indiví- dato apresentado com chances de vitória.
duos atomizados, facilmente manipuláveis As hipóteses da influência abordam ain-
pelos agentes do jogo político. Em linhas da outros efeitos da percepção das informa-
gerais, afirma-se que a dinâmica democrá- ções das pesquisas pelo eleitor, como a
tica da sociedade de massas deve consti- hipótese do underdog effect, que define a
tuir suas bases de legitimidade em estruturas tendência do voto no candidato que está em
mais sólidas do que os efeitos promovidos último lugar, e a hipótese do voto estratégi-
por informações de momento, que conduzem co (o voto útil), que resulta do cálculo das
os cidadãos a atitudes meramente reativas chances de evitar uma maioria específica e
nos processos políticos. Nesse sentido, define o voto do eleitor em uma segunda
como fontes de informação dos eleitores, os opção.
resultados das pesquisas exerceriam uma Por outro lado, alguns estudos têm mos-
influência indevida nas eleições, dadas as trado que os efeitos do conhecimento pelo
possibilidades de erros e de manipulação das eleitorado de resultados de pesquisas elei-
informações pelos agentes do jogo político. torais têm um impacto menor sobre o pro-
A segunda dimensão da polêmica so- cesso de decisão do voto. Esses estudos
bre as pesquisas diz respeito ao impacto apontam que esse impacto é dependente
das informações sobre o processo de deci- de situações específicas do jogo político, e
são do eleitor. Não parece haver dúvida quan- ocorrem em geral quando as situações de
to ao fato de que os resultados das disputa eleitoral são acirradas. Além disso,
pesquisas exercem algum tipo de efeito a influência das pesquisas depende em
sobre a decisão de voto. A absorção dos parte do grau de confiabilidade estabeleci-
resultados pelos agentes de socialização e do no contexto das campanhas políticas.
intermediários culturais que realizam a inclu- No caso brasileiro, alguns estudos sobre
são do eleitorado na esfera da disputa políti- o papel das pesquisas nas campanhas in-
ca, sobretudo os meios de comunicação, dicam que há uma superestimação do seu
torna praticamente impossível que as prévi- impacto sobre o processo de decisão do
as eleitorais não sejam somadas ao amplo voto. Análises realizadas sobre as eleições
conjunto de informações que orientam as pre- presidenciais de 1989 e 1994 indicam que
ferências dos cidadãos. A discussão resi- seu papel foi limitado, e que as fontes inter-
de, portanto, na intensidade do efeito das pessoais e a propaganda televisiva, notícias
pesquisas e aqueles que defendem as res- e debates, foram meios muito mais podero-
trições de divulgação têm a seu favor uma sos de influência potencial sobre a decisão
extensa produção bibliográfica que aponta eleitoral. Os estudos mostram ainda que as
o real impacto das predições eleitorais so- pesquisas não figuravam como principal meio
bre o comportamento do eleitor. de informação política, e detinham razoável
A tese mais freqüente baseia-se na idéia desconfiança e indiferença de parcelas con-
de que sua divulgação conduz parte signifi- sideráveis do eleitorado quanto aos resulta-
cativa do eleitorado a votar no candidato que dos divulgados (Olsen; Cavallari; Straubhaar,
está à frente nas pesquisas, contaminando 1993; Venturi, 1995).
a opinião pública e distorcendo o curso na- O efeito predominante da propaganda
tural dos resultados. Essa hipótese de influ- política, sobretudo veiculada pela mídia ele-
ência denominada bandwagon effect — trônica, foi da mesma forma identificado para
uma metáfora que faz alusão ao vagão de a eleição presidencial de 2002, mas, neste
circo que conduz a banda, colocado sem- contexto, o grande número de pesquisas
pre à frente da caravana — afirma que os eleitorais realizadas, o acompanhamento
resultados das prévias eleitorais colocam constante pelos institutos de pesquisas do
uma pressão social sobre os eleitores inde- movimento das preferências por candidatos

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e seu papel na composição da pauta dos


meios de comunicação permitiram sugerir
a presença de um grau significativo de influ-
ência sobre a decisão do voto (Figueiredo;
Coutinho, 2003).
A dificuldade em dimensionar o impacto
de meios de informação política sobre o pro-
cesso de escolha política em contextos com-
plexos é um dos pontos que alimenta a
polêmica da regulação das pesquisas. Os
resultados não são consumidos de forma
pura, interagem com a mídia e produzem,
a partir daí, uma realidade específica sobre
o jogo político. O caso brasileiro potencializa
essas dificuldades, as campanhas ocorrem
em um cenário composto por múltiplos
meios de informação livre e são ainda orien-
tadas por uma legislação que permite uma
intensa exposição diária à propaganda elei-
toral pelo rádio e televisão, impossibilitando
avaliar o efeito isolado de cada um dos meios
com que o eleitor se orienta e decide.

Referências

CAVALLARI, M.; OLSEN, O.; STRAUBHAAR, J. 1993. O uso de pesquisas


eleitorais em decisões de voto. Opinião Pública, 1, 2: 98-119.
CECI, S.; KAIN, K. 1982. Jumping on the bandwagon with the underdog:
the impact of attitude polls on polling behavior. Public Opinion Quarterly,
46, 2: 228-242.
FIGUEIREDO, R.; COUTINHO, C. 2003. A eleição de 2002. Opinião Pública,
9,2:93-117.
GLYNN, Carrol J.; HERBST, S.; O’KEEFE, Garret J.; SHAPIRO, R.Y. 1999.
Public Opinion, Westview Press.
LAZARSFELD, K. P.; BERELSON, B.; GAUDET, H. 1948. The people’s choice.
How the voter makes up his mind in a presidential campaign. New York:
Columbia University Press.
MARSH, C. 1984. Back to the Bandwagon: the effect of opinion polls on
public opinion. British Journal of Political Science, 15, 1:51-74.
SIMON, H. A. 1954. Bandwagon and underdog effects in election
predictions. Public Opinion Quarterly, 18, 245-253.
SKALABAN, A. 1988. Do the polls influence elections? Some 1980
evidence. Political Behavior, 10, 2: 136-50.
SPANGENBERG, F. 2003. The freedom to publish opinion polls results: report
on a worldwide update. The Foundation for Information, ESOMAR/WAPOR
(European Society for Opinion and Marketing Research/World Association
for Public Opinion Research).
VENTURI, G. 1995. Pesquisas pré-eleitorais: legitimidade, influência e
contribuições à cidadania. Opinião Pública, 3, 2:129-145.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 110 01/08/06, 17:28


Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 111

Regulação da Mídia

Regina Mota
Francisco Tavares
(colaborador)

Regulação da mídia é a relação que se


estabelece entre os mecanismos de contro-
le do Estado, por meio de normas e de sua
fiscalização, e a propriedade, circulação e
produção de informação dos meios de co-
municação na sociedade. Existem outras
medidas que podem ser estabelecidas pelo
próprio mercado da auto-regulação, deman-
da e participação da sociedade civil, em
conselhos editoriais, conselhos de curado-
res e ouvidorias.
O direito à liberdade de expressão é o prin-
cípio sob o qual se baseia a publicidade de
fatos que são do interesse de leitores de jor-
nais, radiouvintes, telespectadores e internau-
tas, caracterizando a circulação de informação
e de idéias, bem como a formação da opi-
nião pública em um Estado democrático. A
função publicitária da mídia tem impacto nas
escolhas políticas que serão tomadas pelos
cidadãos, conseqüência da construção de
suas preferências ideológicas e partidárias.
Aparentemente, existe uma contradição
entre o conceito de regulação e o direito fun-
damental à liberdade de expressão, o que
impede a obtenção de acordo entre os di-
versos atores sociais com interesses na
questão, tais como empresários, movimen-
tos sociais, trabalhadores do ramo da co-
municação e agentes políticos.
A tensão entre esses conceitos, entretan-
to, é apenas aparente. Toda mídia é alvo de
alguma regulação. A fronteira entre regula-
ção dos veículos de comunicação e censura
reside no grau de legitimidade das decisões
e disposições normativas, mais do que na
presença do Estado.
Nos últimos vinte anos, desde o processo
constituinte (1986-1988), grupos da sociedade

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civil organizada (FNDC, OAB, ABI, sindicatos informação, determinando a veiculação de


e universidades) têm pautado o tema do con- produção independente, a ser transmitida em
trole público dos meios de comunicação, com horário nobre e em canais capazes de cobrir
apoio de parlamentares e com encaminha- pelo menos 50% dos domicílios da área li-
mento de propostas a serem submetidas a cenciada (Querino, p. 162, 2002). A lei no-
debate, a fim de se tornarem leis. O caso rueguesa impede que uma sociedade possa
mais notável é da atual Lei Geral das Comu- controlar mais de 20% de circulação nacio-
nicações, que nos últimos vinte anos colecio- nal de jornais e um terço do mercado nacio-
nou mais de trinta versões, e aguarda um nal de radiodifusão de sons e imagens.
Projeto de Lei que possa convergir os interes- Em qualquer um dos casos analisados,
ses inconciliáveis do setor. a questão fundamental diz respeito ao ór-
Apesar da constância dessas iniciativas gão regulador e, ou fiscalizador. A França se
nenhuma delas teve sucesso, não conseguin- preocupa em articular suas duas agências,
do vencer o fortíssimo lobby das emissoras o Conselho de Concorrência e o CSA – Con-
de radiodifusão comercial e empresas jorna- selho Superior de Audiovisual, por meio de
lísticas dentro do Congresso Nacional, no qual um guia legal para as ações dessas autori-
um número significativo de deputados e se- dades. A lei do depósito legal, instituída para
nadores é proprietário de emissoras de rá- os documentos impressos em 1537 e em
dio, televisão e jornais (Stadinick, 1991; 1992 para o rádio, vídeo e televisão, facilita a
Bayma, 2001). fiscalização já que toda e qualquer informa-
ção deve ser depositada para registro em
órgão governamental antes de entrar em cir-
Regulação da mídia e democracia culação no país.
É possível dizer que nas democracias
Por meio de estudos comparados é pos- consolidadas a regulação da mídia é uma
sível estabelecer uma relação bastante elu- condição para a garantia da pluralidade e
cidativa entre regulação da mídia e processo da diversidade de formação de opinião e do
democrático. A observação da legislação que respeito às diferenças lingüísticas, étnicas,
limita e controla a propriedade e das barrei- culturais e sociais que coexistem dentro de
ras impostas à circulação e concentração da uma unidade geopolítica.
informação, em um conjunto de países (Que-
rino, 2002), demonstra que naqueles de tra-
dição democrática consolidada (Noruega, A regulação da mídia no Brasil
Canadá, Alemanha, Inglaterra e França) há
muito mais regulação do que em democra- Existem importantes conquistas legais
cias mais recentes, como é o caso da Espa- nos mecanismos de regulação da mídia no
nha, Portugal, México, Argentina e Brasil. Brasil, cuja pouca eficácia é conseqüência
Um caso à parte é a Itália, onde não há da cultura jurídico-normativa, do descumpri-
regra alguma que proíba políticos de serem mento das leis ou de seu esvaziamento por
titulares de licença de radiodifusão, o que portarias e decretos, em desrespeito à hie-
não ocorre na lei brasileira (nº 4.117), apesar rarquia estabelecida no direito. Os principais
de não haver notícia de uma única cassação dispositivos serão apresentados a seguir.
de concessão a titular de diploma parlamen-
tar, no Brasil. As legislações da Noruega, 1. Dispositivos Constitucionais Gerais
Alemanha e França não apenas impõem li- de Regulação da Mídia no Brasil
mites rígidos à propriedade cruzada e ao
monopólio de mídia, como controlam limi- Estabelecido o vínculo entre o direito hu-
tes de audiência de emissoras de televisão, mano à liberdade de expressão e a regula-
a fim de garantir a diversidade cultural e de ção da mídia, é necessário mencionar os

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 113

dispositivos consignados no mais importan- seqüente veiculação de programação de


te texto jurídico do país, a Constituição Fe- defesa de direitos humanos, durante ses-
deral: senta dias, em novembro e dezembro de
Vedação à censura. Não é lícita, no Bra- 2005.
sil, qualquer censura de natureza política,
ideológica e artística (art. 220 da Constitui-
ção). Do mesmo modo, “é livre a manifesta- 2. Temas sujeitos à Regulação Especial
ção do pensamento, sendo vedado o
o
anonimato” (art. 5 , IV) e “é livre a expressão
Publicidade Governamental
da atividade intelectual, artística, científica e
de comunicação, independentemente de
o
censura ou licença” (art. 5 , IX). No Brasil, o Poder Público é um dos maio-
Direito de resposta. Com vistas à promo- res anunciantes da mídia e não cumpre siste-
ção do debate e à reparação de danos ou maticamente o estabelecido pela Constituição,
ofensas perpetrados por meio da mídia, que limita o uso de recursos para fins publi-
assegura-se o “direito de resposta, propor- citários a peças informativas, de orientação
cional ao agravo, além de indenização por social e de caráter educativo.
o
dano material moral ou à imagem” (art. 5 , Nesse ponto pode-se observar um abu-
V). O direito em referência é regulamentado so, por parte dos governos, do uso publici-
pela Lei de Imprensa (5.250/67) e deve obe- tário-persuasivo em detrimento da expressão
decer ao seguinte: a) igual dimensão à ofen- informativa, a qual deveria munir os cidadãos
sa, com mínimo de cem linhas para veículo de dados que lhes permitissem exercer
impresso, e um minuto, para radiodifusão; maior controle sobre seus governantes. Pen-
b) atendimento em 24 horas ou no próximo sando na transparência da administração
número ou programa. pública, seria desejável: a) a existência de
Imunidade tributária. A Constituição de- normas que determinassem menor volume
termina a não instituição de impostos sobre de gastos com publicidade e vedação à ex-
livros, jornais, periódicos e o papel destina- pressão meramente propagandística; e,
do à sua impressão (art. 150, IV, d). É uma b) o acesso, por parte dos cidadãos, aos
medida que visa reduzir o valor desses pro- dados referentes ao volume de recursos gas-
dutos no país e popularizar o acesso aos tos com cada veículo de comunicação. Essas
livros e à mídia impressa. Seu impacto efe- medidas seriam coerentes com o princípio da
tivo, como se sabe, é muito reduzido. publicidade da administração pública, pres-
Merece destaque o fato de que os tribu- crito no caput do artigo 37 da Constituição.
nais brasileiros têm dado pouca guarida ao
direito de resposta. Constitui exceção o pro- Radiodifusão
nunciamento por escrito do então governa-
dor do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, cuja No Brasil, o acesso aos meios de comu-
ação judicial obrigou a Rede Globo de Tele- nicação é desigual do ponto de vista do do-
visão a colocar no Jornal Nacional e na boca mínio da língua escrita (11,4% da população
do seu apresentador Cid Moreira uma con- é analfabeta), do acesso a revistas, livros,
tundente critica à emissora. Dois outros fa- jornais e à Internet (14,3% da população está
tos levados a julgamento pelo Ministério conectada), restando aos pobres e incultos
Público de São Paulo demonstram a possi- as informações exclusivamente veiculadas
bilidade de acionamento dos atuais meca- por rádio e televisão, que chegam a 87,8%
nismos, sendo o primeiro a suspensão do e 90,0% dos domicílios brasileiros, respec-
Programa Domingo legal, do SBT por uma tivamente (IBGE/2004). A televisão atinge
semana, em 2003, e a retirada do ar do Pro- mais a população brasileira do que a maio-
grama Tardes quentes, da RedeTV, com sub- ria dos serviços públicos (água e esgoto, por

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 113 01/08/06, 17:28


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exemplo), sendo a principal e mesmo única (Congresso), e se submetam ao direito vi-


fonte de lazer, cultura e contato com o mun- gente, sob pena de perderem a concessão
do para inúmeras comunidades distantes de por força de decisão judicial. Tem-se, ainda,
centros urbanos. Assim, seja em função do que as empresas de radiodifusão não po-
massivo alcance, seja em decorrência das dem ser objeto de monopólio ou oligopólio e
limitações técnicas para que todos se ex- devem contar com pelo menos 70% de seu
pressem por meio do rádio e da televisão, capital votante e capital total pertencendo a
denota-se que esses meios de comunicação brasileiros natos ou naturalizados há mais
devem ser especial e peculiarmente regula- de dez anos. Quanto ao modo de explora-
dos em um país democrático. ção da atividade, devem coincidir o público,
A operação de estações de rádio e de o privado e o estatal. Mais uma vez, é evi-
televisão no Brasil é um serviço público, cujo dente que o texto constitucional é freqüente-
exercício deve atender a condições objeti- mente ignorado.
vas e subjetivas. A primeira diz respeito ao
recurso natural público e limitado chamado Propaganda eleitoral
espectro de radiofreqüência, a ser utilizado
para atender os seguintes princípios: a) con- Outro aspecto polêmico e específico no
teúdos que atendam a finalidades educati- campo da regulação da mídia no Brasil é a
vas, artísticas, culturais e informativas; propaganda eleitoral. A lei determina os pe-
b) promoção da cultura nacional e regional e ríodos de emissão televisual e outras formas
estímulo à produção independente; c) regio- de propaganda, tendo como regulador o Tri-
nalização da produção cultural, artística e bunal Superior Eleitoral, que recebe e inves-
jornalística, conforme percentuais estabele- tiga as denúncias de práticas irregulares e
cidos em lei; d) respeito aos valores éticos procede às sanções. Há, em nosso Direito,
e pessoais da pessoa e da família, confor- ditames rígidos acerca da utilização da mídia
me transcrito do artigo 221 da Constituição nas eleições, desde divulgação de pesquisas
da República. até a promoção de debates na televisão.
Não é necessária uma demonstração A intensa fiscalização recíproca entre
empírica para se afirmar, com segurança, partidos e candidatos a cargos eletivos ex-
que a quase totalidade dos radiodifusores plica a peculiar eficácia dos dispositivos de
privados do Brasil operam seus serviços de regulação da comunicação social no âmbito
modo inválido juridicamente, uma vez que das eleições. Assim, mecanismos como o
não atendem aos critérios, limites e condi- direito de resposta e a coibição de condu-
ções acima reproduzidos. tas, como calúnia, injúria e difamação, são
Quanto aos critérios subjetivos, a Consti- mais freqüentemente aplicados em proces-
tuição prevê um complexo sistema de con- sos judiciais de natureza eleitoral do que em
cessão, permissão ou autorização públicas. ações congêneres julgadas pela justiça co-
O Executivo pode outorgar e renovar a con- mum.
cessão, cuja validade depende de uma rati-
ficação por parte do Congresso e cujo Conselho de Comunicação Social
cancelamento depende de decisão do Po-
der Judiciário. É razoável concluir, então, que A observância, a regulação e o aprimora-
a Constituição prescreve interessantes me- mento aplicativo e interpretativo das normas
canismos de accountability horizontal, ao constitucionais apresentadas estão a cargo
assegurar que os concessionários de radio- de um órgão auxiliar do Congresso: o Con-
difusão sejam escolhidos por representante selho de Comunicação Social.
da maioria da população (Executivo), sob Esse órgão foi instalado em 22 de maio de
ratificação do Poder que conta com repre- 2002, apesar da Lei 8.389, de dezembro de
sentantes populares das maiorias e minorias 1991, ter estabelecido um prazo de sessenta

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 115

dias para a sua instalação. O Conselho é Referências


composto por representantes da sociedade
civil, de empresários e de trabalhadores e BAYMA, Israel. A concentração da propriedade de meios de comunicação
e o coronelismo eletrônico no Brasil. Assessoria a Bancada do PT na
tem como missão pensar políticas públicas
Câmara dos Deputados, Brasília, 27 de novembro de 2001.
para o setor, sugerir legislação e regulamen-
BITELLI, Marcos Alberto Sant’Anna. Coletânea de legislação de comuni-
tação, analisar as outorgas de concessão e cação social - Constituição Federal. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribu-
renovação de emissoras e dar visibilidade nais, 2004.

ao debate da comunicação junto à socieda- CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Curso de Direito Administrativo. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos,1964.
de. O CCS, entretanto, não cumpre devida-
MOTA, M.R.P. TV Pública no Brasil. A democracia no ar. Dissertação
mente seus objetivos, provavelmente em (Mestrado) – FAE/UFMG, 1992. 180 p.
função de sua composição exacerbadamente MOTA, M.R.P. Proposições de políticas públicas de inclusão social atra-
corporativa e alheia à complexidade da so- vés da plataforma de TV Digital Interativa. Relatório I: Histórico da legis-
ciedade brasileira. lação da radiodifusão sonora e de sons e imagens no Brasil. 1917-1997: 80
anos de exclusão. FUNDEP/CPqD, 2004, 90 p.
QUERINO, Carolina. Legislação da radiodifusão e democracia: uma pers-
pectiva comparada. Comunicação e Política, v. IX, n. 2, Rio de Janeiro,
Conclusão maio/ago. 2002.
STADINICK, Célia. A hipótese do coronelismo eletrônico. Porto Alegre:
FAMECOS, PUCRS, 1991.
A regulamentação da mídia no Brasil
Leis
carece de novos instrumentos regulatórios e
BRASIL. Código Nacional das telecomunicações. Lei nº 4.117, de 1962.
do cumprimento e vigilância de princípios
constitucionais e leis vigentes, assegurando BRASIL. Lei de Imprensa. Lei nº 5.250/67.

o exercício dos direitos difusos. A ação de BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988.

grupos sociais junto ao Ministério Público BRASIL. Conselho de Comunicação Social. Lei nº 8.389, de 1991.

tem conseguido, por meio da justiça, fazer BRASIL. Lei Eleitoral. Lei nº 9.504/97.

valer esses direitos, ao aplicar as sanções BRASIL. Lei Geral das Telecomunicações. Lei nº 9.472/97.

existentes a empresas privadas de comuni- Sites

cação e órgãos públicos, como nas causas <http://www.ina.fr/inatheque/10ans/index.fr.html>.

citadas. Por outro lado, falta uma dinâmica <http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u116266.shtml>.

comunicacional que inclua telespectadores, <http://conjur.estadao.com.br/static/text/39269,1>.


e outros leitores da mídia num debate sobre <http://www1.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/
indicadoresminimos/sintesei<.ndicsociais2005/default.shtm>.
essas questões tão vitais para a democra-
<http://www.frigoletto.com.br>.
cia e, principalmente, pesquisa sistemática
sobre o universo da mídia no Brasil, com a <http://www.tse.gov.br>.

colaboração dos meios de comunicação e


informação.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 115 01/08/06, 17:28


116

Corporativismo

Renato Raul Boschi

Corporativismo, num sentido mais


abrangente, refere-se a uma modalidade de
representação de interesses definida em torno
de categorias sociais específicas, geralmente
a partir da atividade ocupacional, organi-
zadas coletivamente para a defesa ou reali-
zação de seus interesses. O termo tem suas
origens nas corporações de ofício surgidas
na Idade Média em algumas áreas da Europa
— como as guildas dos Países Baixos —
que se constituíam em grupos organizados,
em função de suas categorias profissionais,
para o exercício de atividades produtivas e
comerciais. Ao longo do tempo, com a tran-
sição da ordem feudal para o modo de pro-
dução capitalista, a organização corporativa
de interesses adquiriu também uma cono-
tação de classe social, separando de um lado
capitalistas e, de outro, trabalhadores. Tal dis-
tinção em função da localização dos grupos
no processo produtivo e na estrutura social
veio marcar definitivamente o significado do
termo corporativismo como se reportando a
uma dinâmica política particular, associada
à regulação dos conflitos entre capital e tra-
balho. Mais especificamente, tal dinâmica
se relacionava, primeiro à solução harmô-
nica dos conflitos de interesse e, por ex-
tensão, mais tarde, à possibilidade de
controle do conflito por parte das autori-
dades políticas constituídas. Nesse veio, a
noção de organização de interesses corpo-
rativos foi apropriada pelo pensamento
autoritário, tendo encontrado expressão for-
mal na Carta del Lavoro e aplicada, na práti-
ca, com a ascensão do fascismo ao poder
na Itália. Foi essa a versão do corporativis-
mo que acabou se difundindo e que foi im-
plantada em alguns países por governos de
propensão autoritária, sobretudo na Penín-
sula Ibérica e, depois, na América Latina.

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Nesse sentido, corporativismo acabou sen- desenvolvimento econômico. É dentro desta


do identificado como a estrutura capaz de linha de questões que se insere a discussão
viabilizar a solução dos conflitos de classe mais acadêmica sobre o corporativismo, na
através de um ordenamento hierarquizado medida em que se trata, em última análise,
dos interesses, organizados por categorias de uma forma específica de ação coletiva
profissionais ou classe social, com o mono- organizada com os objetivos de controlar o
pólio da representação legitimamente reco- conflito entre capital e trabalho, por um lado,
nhecido e controlado pelo Estado. e de se assegurar o crescimento econômico,
Em alguns casos, como no Brasil — onde por outro. Na sua versão mais tradicional (que
tal estrutura foi implantada pelo governo Var- antecede aos feitos da social-democracia do
gas durante a década de 30 — o ordena- pós-guerra e a qual, posteriormente, veio a
mento foi feito, ainda, segundo critérios ser identificada com o fascismo e o autorita-
territoriais, envolvendo uma hierarquização do rismo), o corporativismo foi a fórmula utiliza-
plano municipal, passando ao plano esta- da para se superar o atraso econômico
dual, até o federal, com a criação de sindi- através da estruturação e do ordenamento
catos patronais, de trabalhadores e outras dos interesses de classes, do controle do
categorias profissionais no âmbito munici- conflito aberto e da participação política e,
pal, federações no âmbito estadual e confe- ao mesmo tempo, constituindo-se no me-
derações na esfera federal. A fórmula de canismo básico de regulação econômica
ordenamento e monopólio da representação através da criação de órgãos consultivos
de interesses foi também adotada em ou- envolvendo governo e setor privado. Os paí-
tros contextos, sobretudo por governos so- ses de industrialização retardatária (que in-
cial-democratas nos países nórdicos, mais cluem a segunda leva de industrialização na
ou menos à mesma época. Mas, diferente- Europa e, depois, os países da América
mente dos países onde a estrutura corpora- Latina) não apenas se deparavam com o
tiva foi imposta, a chegada dos partidos problema de criar ou estruturar uma classe
social-democratas ao poder foi pautada pela empresarial eficiente, como também uma
realização de pactos, a partir dos quais es- classe operária colaborativa e disposta às
truturas abrangentes de representação foram tarefas inerentes ao desenvolvimento. Daí
implantadas para viabilizar a concertação que se tenha implantado arranjos corporati-
entre os setores do trabalho e do capital com vistas em países como a Alemanha, Itália,
arbitragem estatal, assegurando assim, tanto Áustria, depois os países nórdicos, bem
a governabilidade, quanto a consecução de como na Argentina, no México, no Chile e no
metas de desenvolvimento. O reconhecimen- Brasil.
to empírico da diferença entre os processos No Brasil, este formato permitiu a incor-
acima descritos ocasionou a cunhagem dos poração política dos trabalhadores sob con-
termos corporativismo estatal e corporativis- trole do Estado, bem como a organização
mo societal, os quais tiveram ampla vigên- do empresariado e sua inclusão em alguns
cia na literatura especializada a partir dos órgãos consultivos. Além da estrutura que
anos 70, originando também a noção de se implantou no formato descrito anterior-
neocorporativismo para se referir à modali- mente, após a Revolução de 1930, para os
dade de pactos que viabilizaram a expan- trabalhadores, tal controle se efetivou atra-
são do Estado de Bem-Estar da chamada vés da concessão de direitos sociais com a
Era Dourada. promulgação da Legislação Trabalhista, a
As conseqüências da ação coletiva or- CLT até hoje em vigor na letra, num processo
ganizada e do associativismo, em geral, fo- de extensão da cidadania pela via da regu-
ram objeto de inúmeras reflexões teóricas, lação do mercado de trabalho. A Legislação
tanto do ponto de vista do funcionamento Sindical que presidiu a criação da estrutura
da democracia, quanto do ponto de vista do de representação de interesses foi, contudo,

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assimétrica no que diz respeito às limitações recursos externos, como o imposto sindical,
sobre a capacidade de organização dos se- que desde a implantação da estrutura cor-
tores do trabalho em comparação ao patro- porativa oficial financia as atividades das
nato. Enquanto aos primeiros só era permitido entidades a ela pertencentes. O imposto sin-
se organizar em sindicatos segundo os cri- dical continua sendo, por essa razão uma
térios da legislação em vigor, aos segundos das peças-chave na discussão das reformas
foi facultada a possibilidade de manutenção atualmente em curso, tanto para as entida-
de algumas associações preexistentes e, des de trabalhadores, quanto patronais, já
sobretudo, a criação de novas associações que financia várias atividades com base na
paralelas à estrutura oficial, sem as amarras contribuição do valor de um dia de trabalho
relativas a critérios territoriais ou ao mono- deduzidos do salário em folha para os pri-
pólio da representação. Tal fato teve profun- meiros e uma contrapartida que varia de 0,02
das implicações no que diz respeito à a 0,8%, proporcional ao capital social da
maneira como a estrutura de representação empresa para os segundos.
de interesses do empresariado evoluiu sub- Como se viu, não em todos os países a
seqüentemente: primeiro no que concerne à fórmula de corporativismo adotada implicou
sua maleabilidade e flexibilidade para adap- a restrição de direitos políticos, a conces-
tação a novas conjunturas, num sentido po- são de direitos sociais como forma de con-
sitivo; segundo, quanto à sua fragmentação trole da participação política ou a adoção pura
e dispersão, numa direção menos positiva, e simples de instituições centralizadoras e
por exemplo, como um obstáculo à criação de cunho autoritário. Assim, se do ponto de
de associações abrangentes capazes de vi- vista econômico importa a relação entre in-
abilizar a formulação de plataformas de cur- teresses organizados e desempenho, do
to e longo prazo para o conjunto da classe. ponto de vista político, o eixo de discussões
A questão mais contundente se refere, po- se situa nas dimensões democráticas ou
rém, aos diferenciais de recursos para a ação autoritárias do corporativismo. Essa conse-
coletiva entre as classes: enquanto para os qüência também estrutura o debate na Ci-
trabalhadores a organização dos interesses ência Política, demarcando campos analíticos
é estrategicamente mais relevante e só pode distintos em função do papel dos grupos
se dar dentro de regras rígidas que impli- de interesses e do associativismo, em ge-
cam a compulsoriedade de afiliação indi- ral, na dinâmica política. O pluralismo de veio
vidual a um único sindicato, além da democrático e o corporativismo de cunho au-
dependência aos recursos estabelecidos toritário se constituíram como duas tradições
na legislação, o empresariado, dotado de analíticas distintas, conquanto em ambos os
mais recursos organizacionais e para quem casos a atuação de grupos de interesse es-
a ação coletiva é menos central, pode se teja presente e possa ser vista como ineren-
valer de dois mecanismos, sendo um mar- te à dinâmica política do Estado capitalista.
cado por essas mesmas normas que regem No primeiro caso são destacados, contudo,
o funcionamento da estrutura oficial corpo- os aspectos positivos da atuação de grupos
rativa em bases compulsórias, e o outro, tí- específicos no contexto da democracia. No
pico de uma modalidade voluntária de ação caso do corporativismo salientam-se, mais
coletiva para a afiliação de empresas. A ló- freqüentemente, os perigos inerentes à con-
gica envolvida nessa última modalidade é centração dos interesses em grupos hierar-
mais eficaz no sentido de controlar o acesso quizados e controlados a partir do Estado.
aos benefícios, por parte daqueles que não Os casos do corporativismo dos países nór-
contribuíram para a produção do bem cole- dicos da social-democracia negam a versão
tivo resultante. Assim, num quadro de ação autoritária que se atribuiu ao corporativismo,
compulsória, a lógica da ação coletiva fica tendo se instaurado, de fato, uma polêmica
extremamente pautada pela dependência a na fase áurea do Estado de Bem-Estar, sobre

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se o arranjo tripartite da negociação de polí- resguarda a possibilidade de representação


ticas a partir de associações centralizadas de distintos interesses em vista da sua frag-
representando os interesses do capital de mentação, dispersão e da eventual alternân-
um lado, do trabalho, de outro e tendo o cia de orientações políticas e dos grupos que
Estado como um árbitro, se caracterizavam disputam o poder pela via das eleições.
ou não como instituições democráticas. No veio do debate mais contemporâneo
Argumentava-se, de um lado, que a centrali- que se travou no contexto da retração do
zação contribuía para a politização das lide- Estado de Bem-Estar, da concomitante
ranças e, portanto, para a criação de uma implementação de políticas neoliberais e da
elite que progressivamente se afastava das globalização, retomam-se as conseqüên-
bases dentro de cada organização de cará- cias da ação coletiva e do associativismo
ter abrangente. Também apontado como sobre o desempenho econômico das na-
negativo, nesse particular, era o caráter com- ções. Mas, aqui também, de um lado, uma
pulsório das decisões para a totalidade das corrente enfatiza fortemente a atuação das
categorias representadas por uma associa- chamadas coalizões distributivas no senti-
ção de topo. Posteriormente, com a expan- do de se apropriar de rendas em seu bene-
são de direitos sociais do Estado de fício e gerar ineficiência, enquanto outra
Bem-Estar, os resultados positivos de con- destaca a forte relação existente entre recu-
certações tripartites foram destacados, tan- peração econômica, intervencionismo esta-
to nas suas dimensões políticas (redução tal e formatos corporativos de relacionamento
do conflito), quanto econômicas (estabilida- entre Estado e sociedade. Inicialmente, a
de macroeconômica, controle inflacionário e partir dos dilemas cruciais acerca da ação
até mesmo como a alternativa para assegu- coletiva propostos por Mancur Olson em seu
rar a competitividade de pequenas nações clássico A lógica da ação coletiva, esse au-
no cenário internacional). Pode-se dizer que tor se questiona sobre a relação entre inte-
o corporativismo é destacado na maioria dos resses de grandes grupos, a apropriação de
estudos sobre o Estado de Bem-Estar como rendas e, numa linha contrária à descrita
a variável central na explicação dos aspec- anteriormente do corporativismo como mo-
tos virtuosos daquele modelo. tor do desenvolvimento, sobre a possibilida-
Embora a versão mais difundida do ter- de de declínio econômico. Uma série de
mo corporativismo, recentemente, guarde a estudos posteriores corroborando essa rela-
conotação de interesses específicos como ção nefasta entre interesses organizados e
sendo ilegítimos na política por dizerem res- apropriação de rendas postulam que o con-
peito à tentativa de se fazer valer os interes- luio entre interesses corporativos e Estados
ses de minorias, nos Estados Unidos inexiste altamente intervencionistas e dotados de
tal conotação, sendo considerados legítimos burocracias ampliadas constituiria um entra-
os interesses especiais organizados e sua ve ao desempenho econômico. Tais estudos
interferência na vida política, como seja, por serviram de base para a adoção das refor-
exemplo, a atuação de lobbies no Congres- mas neoliberais, voltadas à redução do Es-
so. A existência de inúmeros grupos de in- tado e ao controle do chamado rent-seeking.
teresses e outras associações é até mesmo Pode-se aventar que a acepção mais cor-
apontada em seus aspectos positivos do rente de corporativismo enquanto defesa de
ponto de vista do sistema político, como uma interesses especiais de determinadas “cor-
das características centrais da democracia porações” e sua encampação pelo Estado
e a base mesma para a instauração do pa- tenha se difundido a partir dessa corrente,
radigma poliárquico de corte anglo-saxão. A no seio do debate mencionado.
competição entre múltiplos grupos de inte- Por outro lado, estudos recentes focali-
resses é, assim, uma das características do zando o sucesso de estratégias de desen-
sistema democrático pluralista, no qual se volvimento em cenários restritivos e

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altamente competitivos têm salientado que movimentos sociais e os protestos coletivos


a explicação do êxito se deve ao estabeleci- que surgem em decorrência, as reações de
mento de sinergia e redes de comunicação cunho nacionalista que opõem céticos da
entre burocracias especializadas e um setor globalização aos seus mais radicais defen-
empresarial organizado, ambos resguar- sores, a competitividade no comércio inter-
dando sua autonomia relativa. Tal é o caso nacional e até mesmo o sucesso de
do ressurgimento do Japão no pós-guerra, estratégias de desenvolvimento, são, todos
bem como dos países do Sudeste Asiático, eles, processos determinados por fatores
mais recentemente, os quais desenvolveram direta ou indiretamente ligados ao empre-
enormes capacidades de coordenação en- go. Toda essa dinâmica está marcada por
tre Estado e grupos empresariais para a exe- uma contradição entre a necessidade de
cução de políticas industriais no contexto da reforço das instituições de âmbito nacional
globalização. Estudos comparativos sobre e territorial, por um lado (como é o caso das
a retração do Estado de Bem-Estar mostram, leis de imigração e restrição de direitos de
também, que a existência de estruturas cor- cidadania a populações migrantes), e, por
porativas ou de um forte associativismo em- outro lado, do enfraquecimento de outras
presarial explica tanto menores graus de (como os direitos sociais instituídos pelo
retração das políticas sociais e maior capa- corporativismo). O capital tende a fluir para
cidade de recuperação econômica, quanto os contextos onde o custo do trabalho se
menor desarticulação das atividades sindi- minimiza a partir da flexibilização de institui-
cais, posteriormente à implementação de ções corporativas e dos direitos sociais. Ao
reformas neoliberais. Outros trabalhos foca- mesmo tempo, a perspectiva do desem-
lizando estratégias de desenvolvimento na prego está na raiz da instabilidade e do con-
globalização mostram como os regimes pro- flito social contemporâneo, não apenas em
dutivos que se definem a partir de incenti- países em desenvolvimento, mas também
vos das instituições de mercado e uma certa em alguns países desenvolvidos como
coordenação estatal desenvolvem vantagens França e Alemanha, os quais experimenta-
institucionais comparativas, tendo como ram o êxodo de investimentos nacionais para
base as relações associativas que se esta- outros contextos, com a conseqüente perda
belecem entre empresas individuais locali- de postos de trabalhos e também reformas
zadas em determinadas cadeias produtivas. na legislação social.
Tudo isso sugere a importância de graus de É essa a dinâmica que informa os pro-
intervencionismo estatal e articulação de in- cessos de reforma que estão sendo propos-
teresses organizados — ou seja, modalida- tos na maioria dos países, entre eles o Brasil,
des de corporativismo — como um fator onde a necessidade de atração de investi-
positivo no desempenho econômico. mentos impõe, por um lado, medidas de
Neste sentido, embora a primazia das flexibilização, mas também medidas para
relações de mercado e a ênfase na não-inter- conter o aumento do desemprego, que pode
ferência de fatores políticos preconizadas ter conseqüências sociais e políticas desas-
como condição para o sucesso econômico trosas. As reformas em discussão no Fó-
minimizem e, de fato, desloquem a impor- rum Nacional do Trabalho, criado em 2003,
tância política do vetor trabalho, na realida- se propõem a um acordo equilibrado tripar-
de toda a dinâmica da globalização tende a tite em que se procura atender as reivindica-
se situar ao redor desse eixo. Desde as mi- ções de trabalhadores, empresários e
grações internacionais dos países menos redefinir o papel de arbitragem do Estado.
desenvolvidos para os desenvolvidos, as As propostas em discussão, porém, pare-
políticas de imigração restritivas que surgem cem ter resultados bastante assimétricos
em contrapartida, a flexibilização de direitos para os atores envolvidos. O projeto procura
sociais voltada à atração de capitais, os flexibilizar alguns pontos da Legislação

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 121

Trabalhista em termos de direitos e, ao mes- optado por encaminhar os casos à Justiça


mo tempo, mantém intocados outros pon- do Trabalho, reforçando a dimensão da ju-
tos da Legislação Sindical, como o imposto dicialização da política. Em outros casos tem
e a unicidade sindicais, cuja eliminação se prevalecido a utilização de subterfúgios que
constituiu numa das bandeiras históricas de contornam as exigências da legislação,
centrais sindicais como a CUT, desde os anos como, por exemplo, a prática de evitar con-
80. Na realidade, o projeto de emenda cons- tratações com carteira de trabalho negoci-
titucional prévio à possibilidade de apro- ando com os candidatos a postos de
vação do anteprojeto de reforma determina emprego uma contratação de serviços atra-
a extinção da unicidade sindical e dos con- vés do registro de empresas fictícias, tudo
ceitos de categoria profissional e econômi- dentro da legislação em vigor. Constata-se,
ca como critérios para a formação de assim, um quadro de desrespeito à legisla-
sindicatos, mas estabelece outras condições ção por parte dos empresários, de fraqueza
draconianas em seu lugar, sobretudo do dos sindicatos em fazerem valer os seus
ponto de vista do papel e do reconhecimento direitos e, ao mesmo tempo, de ausência
das centrais sindicais. Também quanto ao de fiscalização por parte do Estado no senti-
direito de greve, o anteprojeto amplia os li- do de aplicar a lei vigente.
mites impostos por legislação anterior, bem Como uma das instituições republicanas
como mantém a Justiça do Trabalho como mais estáveis, o corporativismo foi objeto de
árbitro dos conflitos capital/trabalho. Enquan- diferentes interpretações, tanto nos momen-
to a imposição de perdas de direitos pode tos iniciais de sua implantação como, mais
afetar negativamente os trabalhadores, a recentemente, quando se observa a descons-
manutenção do imposto sindical (ou apenas trução das instituições que presidiram todo
a sua eliminação gradual e escalonada) é o período do Estado desenvolvimentista. Para
reivindicada por ambos, empresários e tra- o primeiro período, os aspectos negativos
balhadores, na medida em que se constitui foram francamente enfatizados em detri-
em um dos pilares de financiamento das mento dos aspectos positivos. Prevaleceu a
suas respectivas entidades corporativas. O ênfase no controle das atividades sindicais
anteprojeto privilegia, ainda, uma das deman- pelo Estado, em detrimento da ênfase na
das empresariais que defende que o con- institucionalização de direitos e políticas so-
trato coletivo determinado pelo Estado deve ciais razoavelmente compreensivas. Preva-
ser objeto de acordo entre as partes envolvi- leceu a ênfase no gigantismo do Estado e
das, priorizando, assim, o negociado sobre na ineficiência do intervencionismo em detri-
o legislado. Em resumo, a reforma proposta mento do foco nos índices expressivos de
mantém algumas das características bási- crescimento econômico durante todo o pe-
cas do corporativismo tradicional, na medi- ríodo desenvolvimentista e na criação de
da em que reforça o poder do Estado, atende uma razoável estrutura de suporte estatal ao
prioritariamente os interesses do patronato setor privado. Assim, no período das reformas
e restringe a liberdade de organização dos orientadas ao mercado, a completa superação
segmentos do trabalho. A não se chegar a das instituições da Era Vargas foi salientada
um ponto de equilíbrio, porém, em função como um imperativo. Embora as reformas
dos determinantes mais conjunturais que efetivadas na década de 90 tenham introdu-
cercam o processo, como o contexto da glo- zido uma radical mudança de curso nas
balização, perdem os trabalhadores, perdem características do Estado e nos padrões de
os empresários, perde o país. Na prática, intervencionismo estatal, com a conseqüente
porém, independentemente das decisões a adaptação de muitas das instituições ante-
que se chegue no FNT, a Legislação Traba- riores ao novo contexto, permanecem aspec-
lhista vem sendo tratada como letra morta tos do legado corporativista anterior, tanto
e, nos casos de litígio, os empregadores têm nas características estruturais, quanto em

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122

termos do relacionamento Estado/sociedade,


como até mesmo em termos do conteúdo
das reformas propostas, em alguns de seus
aspectos negativos, como se viu acima.
O cenário institucional resultante ainda se
encontra indefinido em termos de um regime
produtivo mais tipicamente coordenado por
instituições de mercado, ou de coordenação
mais centralizada no Estado. Conquanto dis-
tinto, o novo modelo guarda uma certa linha
de continuidade com o modelo anterior, por
um lado, em termos da constituição de al-
guns núcleos consultivos para a discussão
de diretrizes gerais de desenvolvimento
(como o Conselho de Desenvolvimento Eco-
nômico e Social) e de implementação de
políticas industriais no âmbito de agências City University of New York como professor visitante e
de suporte ao setor privado (como o BNDES). pesquisador associado ao Bildner Center, com bolsa
sênior CAPES/Fulbright, no primeiro semestre de 2006.)
Por outro lado, se instituíram mecanismos
de coordenação pelo mercado, com o refor-
ço à autoridade monetária ainda não sancio- Referências
nado legalmente, a implantação de agências
regulatórias autônomas e a operação de al- ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de (1994). O corporativismo em
declínio? In: DAGNINO, Evelina (Org.). Anos 90: política e sociedade no
gumas organizações de interesses em mol- Brasil. São Paulo: Brasiliense.
des mais pluralistas. Um conjunto expressivo
DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (1991). O corporativismo na construção do
de outras organizações permanece em es- espaço público. In: BOSCHI, R. (Org.). Corporativismo e desigualdade. A
truturas de representação organizadas nos construção do espaço público no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/Rio Fun-
do.
mesmos moldes hierárquicos e territoriais
DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (2000). Globalização, herança corporativa e
do corporativismo anterior, porém exibindo representação dos interesses empresariais: Novas configurações no
novas formas de atuação. As organizações cenário pós-reformas. In: BOSCHI, R.; DINIZ, E.; SANTOS, F.. Elites po-
líticas e econômicas no Brasil contemporâneo. São Paulo: Fundação
empresariais pertencentes a esta estrutura
Konrad-Adenauer.
— como é o caso da CNI (Confederação Na-
DINIZ, E.; BOSCHI, R. (2004). Empresários, interesses e mercado: dilemas
cional da Indústria) e de algumas federações do desenvolvimento no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG/IUPERJ.
(FIESP, FIRJAN, etc.) — se modernizaram DINIZ, Eli (1992). Neoliberalismo e corporativismo: as duas faces do
bastante e atuam de maneira ágil e eficiente capitalismo industrial no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, n.
20, ano 7, outubro.
para fazer face aos novos desafios impostos
CARDOSO, Adalberto Moreira (1999). Sindicatos, trabalhadores e a co-
por uma economia aberta e pela globaliza- queluche neoliberal. A Era Vargas acabou? Rio de Janeiro: Fundação Getúlio
ção. Os sindicatos operários vêm passando Vargas.
por um declínio em sua capacidade de mo- CARDOSO, Adalberto Moreira (2003). A década neoliberal e a crise do
sindicato no Brasil. São Paulo: Boitempo.
bilização e de organização, mas ainda têm
voz e espaço político na estrutura do Estado COSTA, Vanda R. (1999). A armadilha do Leviatã: a construção do
corporativismo no Brasil. Rio de Janeiro: Editora UERJ.
em governos recentes com representantes
GOMES, Angela Maria de C. (1988). A invenção do trabalhismo. Rio de
escolhidos para o Ministério do Trabalho. Janeiro: Vértice.
Mas se se retém parte do legado, talvez se LEOPOLDI, M. A. (2000). Política e interesses: as associações industriais,
configure uma nova modalidade de corpora- a política econômica e o Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra.

tivismo, principalmente porque se trata de SANTOS, Wanderley G. dos (1979). Cidadania e justiça. Rio de Janeiro:
Campus.
instituições operando num contexto nacional
WERNECK VIANNA, Luiz (1999). Liberalismo e sindicato no Brasil. Belo
e sobretudo internacional totalmente distinto.
Horizonte: Editora UFMG.

(Escrito durante permanência no Graduate Center da

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3
Método de
Constituição das
Instâncias
Decisórias
Federalismo

Marta Arretche

A ciência política está longe de ter um


consenso quer sobre a definição de Estado
federativo quer sobre as relações entre este
e os ideais democráticos. Há concordância
geral quanto ao postulado de que Estados
federativos são aqueles em que um gover-
no central convive com unidades federativas
independentes, sejam elas províncias, esta-
dos, municípios, cantões, etc.
Entretanto, diferentes instituições políti-
cas são destacadas como essenciais para
garantir a estabilidade dessa forma de Es-
tado, bem como para caracterizar o que lhe
é específico. A multiplicidade de conceitos
deriva do fato de que a distribuição de auto-
ridade entre as unidades federativas e a
União, bem como seu equilíbrio, são alcan-
çados por diferentes instituições políticas,
tais como as regras de representação das
unidades federativas nas arenas decisórias
nacionais; as regras que regem sua auto-
nomia política; a distribuição de recursos
tributários e fiscais; a distribuição de com-
petências. Finalmente, de fundamental im-
portância são as instituições políticas que
garantem a estabilidade da fórmula adotada,
impedindo que a União invada a autoridade
das jurisdições, transformando-as em meras
unidades administrativas ou, por outro lado,
que a autoridade central seja enfraquecida a

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124

ponto de ameaçar a unidade do Estado- nacionais implica grandes chances que a


nação. A variedade de arranjos adotados minoria opte pela secessão.
pelos Estados federativos resiste a uma Com relação à estabilidade da ordem
única, definitiva, definição do conceito. Por democrática, há autores que enfatizam os
conseqüência, as diferentes teorias tendem efeitos negativos dessa forma de Estado,
a privilegiar este ou aquele tipo de instituição argumentando que em contextos de conges-
política como essencial. tionamento da agenda dos governos, em que
Igualmente, não há consenso nos julga- muitas e rápidas decisões são necessárias,
mentos acerca das relações entre esta for- o poder de veto das unidades federativas
ma de Estado e a distribuição de direitos e impediria a tomada de decisões, produzin-
de representação política, bem como para do paralisia decisória e, por extensão, insta-
a garantia dos atributos de estabilidade e bilidade democrática (Lamounier, 1992). Para
accountability da ordem democrática. outra perspectiva, essa forma de Estado seria
No campo da garantia dos direitos, as mais propensa a produzir estabilidade de-
posições variam entre pólos opostos: de mocrática em sociedades caracterizadas por
autores que defendem que esta é a forma profundas divisões sociais, raciais, étnicas
de Estado mais adequada à garantia das ou religiosas, de vez que preservaria espa-
liberdades individuais, dado que a competi- ços de autonomia e de representação para
ção entre as jurisdições manteria os gover- as minorias (Lijphart, 1984; Fillipov et al.,
nos necessariamente limitados (Buchanan, 2004).
1995) a autores que defenderam não haver Conclusões igualmente não definitivas
nenhuma relação entre federalismo e liber- presidem o debate sobre accountability.
dade, de vez que nos EUA este permitiu que Embora muitos autores afirmem que a pro-
minorias no nível nacional — os escravo- ximidade entre governantes e governados —
cratas — se mantivessem como maioria no derivada da descentralização da autoridade
nível local, preservando a escravidão (Riker, política — permite maior controle dos cida-
1975). dãos sobre as decisões dos eleitos (Tocque-
Os Estados federativos freqüentemente ville, [1835]1977; Tiebout, 1956), há autores
adotam alguma modalidade de sobre-repre- que demonstram que a dispersão da autori-
sentação das “minorias”, vale dizer, grupos dade política permite que os governantes
étnicos ou religiosos concentrados espacial- transfiram a responsabilidade de seus atos
mente, ou ainda estados/regiões menos para governantes de outras jurisdições, evi-
populosos ou mais pobres. As fórmulas são tando, assim, as sanções de seus próprios
muito variadas, envolvendo, na maior parte eleitores (Pierson; Weaver, 1993).
dos casos, a formação da Câmara Alta, que O Brasil adota a fórmula federativa desde
representa as unidades federativas. Diferem 1891, ainda que nos períodos de exceção
bastante as interpretações sobre o signifi- (Revolução de 30, Estado Novo e Regime
cado desta regra para o ideal representativo. Militar) princípios federativos tenham sido
Stepan (1999) considera que a fórmula fere suprimidos, particularmente a autonomia
o princípio democrático de que “um homem política de governadores e prefeitos. Do ar-
= um voto”. Lijphart (1984), ao contrário, ranjo federativo adotado pela Constituição de
considera que a sobre-representação é uma 88, a agenda de reformas concentra-se nas
instituição que garante o respeito à vontade dimensões relativas à distribuição de recursos
da minoria e impede a tirania da maioria. fiscais e de competências, ao passo que
Fillipov et al. (2004) vão além e consideram são bastante estáveis as instituições polí-
que a estabilidade democrática em federa- ticas que garantem a unidade do Estado
ções assimétricas depende essencialmen- federativo, bem como aquelas relativas à
te de regras de sobre-representação; caso autonomia política e à representação dos
contrário, o domínio da maioria nas decisões governos subnacionais.

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 125

São estáveis as instituições orientadas a à alteração do número de vereadores nas


garantir a unidade e estabilidade do estado Câmaras Municipais, aprovada em 1992,
federativo. A proibição de secessão é uma válida para todo o território nacional.
cláusula pétrea da CF/88, o que quer dizer São igualmente estáveis as regras que
que não podem os entes federativos reti- regem a representação dos estados nas câ-
rar-se da União, nem esta regra pode ser maras nacionais, bem como as que defi-
objeto de emenda constitucional. O Supremo nem o unicameralismo no âmbito estadual.
Tribunal Federal desempenha na prática, Este último é definido pela Constituição e
entre outras funções, o papel da Suprema deve ser adotado por todas as unidades
Corte, qual seja, opera como uma instância federativas. Para o Senado, cada estado
de arbitragem nos conflitos de interesse tem três cadeiras. Esta é a Casa que repre-
entre a União e os Estados, interpretando a senta os Estados, o que justifica o princí-
Constituição. pio de equivalência, independentemente da
Há grande estabilidade nas regras que população. Para a distribuição das cadeiras
regem a autonomia política das unidades na Câmara dos Deputados, o artigo 44 da
federativas. No Brasil, estados e municípios CF 88 também estabelece um princípio de
são unidades federativas autônomas, tendo não-proporcionalidade em relação à popu-
autonomia para eleger os membros dos Po- lação: um mínimo de oito, e um máximo
deres Executivo e Legislativo. Isto significa de 70 representantes por estado. Na prática,
que os governos locais têm autoridade políti- a fórmula sub-representa os estados mais
ca própria, derivada de seus próprios eleito- populosos e sobre-representa aqueles com
res. Respeitada a distribuição constitucional população mais reduzida.
de competências, têm autonomia legislativa A regra foi adotada na Constituição de
para adotar suas próprias políticas públicas, 1934 e reiterada por todas as Constituições
bem como, simetricamente, têm autonomia posteriores (Nicolau, 1997). Mudou o princípio
para aderir (ou não) àquelas propostas pelos de proporcionalidade vigente na República
demais níveis de governo. Velha, que garantia o controle da Câmara dos
Entretanto, diferentemente de outros Es- Deputados pelos estados mais populosos.
tados federativos, o sistema de governo, Atualmente, apenas o estado de São Paulo
bem como as regras eleitorais e de repre- está sub-representado e os pequenos esta-
sentação são homogêneos em todo o terri- dos do Norte, sobre-representados; mas,
tório nacional. Os governos estaduais e na história brasileira, variaram os estados
municipais seguem o princípio da separação beneficiados e penalizados (Nicolau, 1997).
de poderes e não têm autonomia para definir O tema tem sido objeto de vivo e intenso
suas próprias regras e procedimentos elei- debate acadêmico, por suas relações com
torais. Estas são definidas por legislação os ideais normativos de representação
federal e pelo Supremo Tribunal Eleitoral. democrática, bem como de garantia dos
Do mesmo modo, as unidades federativas direitos das minorias. Entretanto, não entrou
não têm autonomia para estabelecer suas para a agenda de reformas políticas, reve-
próprias regras de representação legislativa. lando, ao contrário, grande estabilidade
A Constituição Federal define o número de desde sua adoção.
representantes das Assembléias Legisla- A estabilidade das regras que dizem
tivas estaduais e das Câmaras Municipais. respeito à distribuição do poder político en-
Não está na agenda de reformas polí- tre as unidades da Federação contrasta com
ticas modificação neste padrão homogêneo a centralidade dos temas relativos à distri-
de escolha de governos e representantes. buição de recursos tributários fiscais, bem
Confirmando este padrão, a única reforma como de competências na área social, na
aprovada no período recente diz respeito agenda de reformas.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 125 01/08/06, 17:28


126

Parte expressiva da agenda de reformas automática, tendo conseguido algumas vi-


do arranjo federativo adotado pela CF 88 re- tórias legislativas pontuais. De outro lado, o
fere-se às reformas tributária e fiscal. As reconhecimento do limitado efeito equaliza-
questões centrais desta agenda dizem res- dor do sistema fiscal vigente tem justificado
peito à autonomia dos governos subnacio- uma agenda de revisão do modelo de fede-
nais para legislar sobre seus próprios impostos ralismo fiscal, com vistas à melhoria de seus
e às regras que regem a distribuição de re- efeitos redistributivos, bem como da capa-
cursos fiscais. cidade de investimento do governo federal.
As regras fiscais e tributárias da CF/88 Intensa inovação legislativa e institucio-
implicaram perda de receitas e de autorida- nal caracterizou o período recente no que diz
de tributária para a União. Na década de 90, respeito à distribuição federativa de compe-
esta recuperou parte do terreno perdido, au- tências na área social. Os constituintes de
mentado a carga tributária via elevação de 1988 optaram pelo formato das competên-
alíquotas das contribuições sociais, criando cias comuns para as políticas de saúde, as-
novos impostos, e retendo parte das transfe- sistência social, cultura e educação,
rências constitucionais. Além disso, aprovou habitação e saneamento.. Além disso, privi-
a legislação federal que regula com razoável legiaram a adoção de um modelo descen-
detalhe o gasto dos governos subnacionais tralizado e democrático. Ademais, o Brasil
nas áreas de saúde, educação, previdência, adota o princípio da uniformidade de bene-
pessoal ativo e inativo, bem como suas con- fícios, isto é, os tipos e valores dos serviços
dições de endividamento. Tais reformas oferecidos pelo Estado devem ser homo-
aumentaram as receitas da União e limitaram gêneos em todo o território nacional. Na prá-
a autonomia de gasto dos governos locais. tica, isso significou que estas políticas sejam
Permanece na agenda a questão da auto- executadas preferencialmente por estados
nomia dos governos locais para legislar sobre e municípios, com a participação da socie-
seus próprios impostos. O debate opõe, de dade civil em conselhos setoriais. Para tanto,
um lado, os que defendem a necessidade transferências fiscais são mobilizadas para
de uma legislação federal que evite os efeitos induzir a oferta de bens e serviços.
nocivos da guerra fiscal e, de outro, os que Grandes expectativas relacionadas a ide-
defendem sua manutenção como instrumento ais cívicos e democráticos são postas no
de desenvolvimento econômico das áreas formato descentralizado e participativo. Es-
menos desenvolvidas. Parte desta agenda pera-se que este crie condições favoráveis a
já foi adotada por emenda constitucional accountability dos governos, bem como
aprovada em 2003, que estabelece alíquotas mecanismos de controle e fiscalização de
mínimas para o principal imposto municipal sua ação. Desde o início da década de 90,
(ISS). Por outro lado, o projeto de unificação parte importante das iniciativas de reforma
do ICMS do governo Lula não foi aprovado. nestas áreas envolveram a implantação dos
Presença igualmente visível na agenda sistemas descentralizados por política se-
de reformas têm as alíquotas dos impostos torial, bem como a implantação de milhares
federais de repartição obrigatória, que cons- de conselhos setoriais. Estes conselhos, por
tituem os fundos constitucionais. Estes são sua vez, espelham a estrutura federativa do
instrumentos de redistribuição vertical de tri- Estado, qual seja, estão organizados em âm-
butos e de equalização fiscal, adotados bito municipal, estadual e federal.
desde a Constituição de 1946. Há intensa No tocante à distribuição das funções
barganha federativa em torno da distribuição entre os níveis de governo, a CF/88 não alterou
desses recursos. De um lado, estados e a estrutura centralizada de gestão das polí-
municípios pressionam sistematicamente ticas sociais, herdada do regime militar.
pela ampliação dos recursos de distribuição

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 127

Tampouco as reformas implementadas na Referências


década de 90 alteraram esta estrutura prévia.
Para as áreas de saúde, habitação e sanea- BUCHANAN, James (1995). Federalism as an Ideal Political 0rder and an
Objective for Constitutional Reform. Publius, 25(2): 19-27.
mento, esta estrutura era e permanece
FILIPPOV, Mikhail; ORDESHOOK, Peter C.; SHVETSOVA, Olga (2004).
centralizada, qual seja, o governo federal con-
Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions.
trola as principais fontes de recursos e nor- Cambridge: Cambridge University Press.
matiza seu desembolso, pautando a agenda LAMOUNIER, Bolívar (1992). Estrutura institucional e governabilidade na
dos governos locais. Na área de educação década de 1990. In: VELLOSO, João Paulo dos Reis (Org.). O Brasil e as
reformas políticas. Rio de Janeiro: José Olympio. p. 23-47.
fundamental, esta estrutura é historicamente
LIJPHART, Arend (1984). Democracies. Patterns of Majoritarian and
descentralizada, cabendo ao governo federal Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale
a atribuição de normatizar condições gerais. University Press.
Finalmente, os programas de transferência NICOLAU, Jairo (1997). As distorções na representação dos estados na
de renda tiveram forte expansão a partir de Câmara dos estados brasileiros. Dados, 40(3).

2000. Nestes, os governos locais são execu- PIERSON, Paul D.; WEAVER, Kent (1993). Imposing Losses in Pension
Policy. In: WEAVER, Kent; ROCKMAN, Bert A. (Ed.) (1993). Do Institutions
tores de programas formulados e financiados matter? Washington: Brookings Institution.
pelo governo federal. RIKER, William (1975). Federalism. In: GREENSTEIN, Fred; POLSBY, Nel-
Não constam da agenda de reformas son (Ed.). Handbook of Political Science. Massachussets: Addison-
Wesley Publishing Company. v. 5.
propostas para reverter o padrão uniforme
STEPAN, Alfred (1999). Para uma nova análise comparativa do federalis-
de oferta de serviços básicos no território
mo e da democracia: federações que restringem ou ampliam poder do
nacional. Ao contrário, as propostas em pauta Demos. Dados, 42, n. 2, 197-251.
— particularmente no tocante ao SUS e à TIEBOUT, Charles M. (1956). A pure theory of local expenditures. The
criação do FUNDEB — visam elevar a redis- Journal of Political Economy, v. LXIV: 416-424.

tribuição de recursos da União, de modo a TOCQUEVILLE, Aléxis de [1835] (1977). A democracia na América. Belo
Horizonte/São Paulo: Itatiaia/USP.
tornar o princípio mais efetivo. Isso ocorre
em função da reconhecida desigual capaci-
dade de oferta de serviços entre as unidades
da Federação, derivada de sua desigual
capacidade de gasto. Tais desigualdades
são avaliadas como injustas, o que revela a
supremacia do princípio moral que considera
necessária a igualdade de oferta de serviços
sociais no território nacional.
Por outro lado, tem presença permanente
no debate político a contestação do formato
centralizado de organização federativa das
competências comuns, pelo qual a União
tem elevada ingerência na agenda social dos
governos locais, limitando na prática sua auto-
nomia para definir seus próprios programas.
Argumenta-se que esta fere o princípio fede-
rativo da autonomia política, bem como li-
mita a capacidade de os governos locais
atenderem às demandas de seus cidadãos,
adaptando-se às necessidades locais. Tais
princípios orientam os debates internos à
organização de cada política setorial e repre-
sentam uma tensão permanente nas relações
entre os níveis de governos no que diz res-
peito à distribuição de autoridade na pres-
tação de serviços sociais.

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128

Sistema Eleitoral

Antônio Octávio Cintra

As eleições desempenham papel essen-


cial na constituição do poder nas democra-
cias representativas. À semelhança das
demais atividades políticas que se dão no
regime democrático, também elas devem
se pautar por normas cuja aplicação garan-
ta a justeza, a transparência e a imparciali-
dade dos resultados.
A literatura da ciência política sobre as
eleições tem reservado a denominação “sis-
tema eleitoral” ao conjunto de normas que
definem: 1) a área geográfica em que os
representantes serão eleitos e em que os
votos serão coletados e computados — as
circunscrições ou distritos —; 2) os graus
de liberdade à disposição do eleitor na vota-
ção e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os
votos em cadeiras parlamentares ou em
postos no Executivo.
Dos sistemas eleitorais, como de outros
institutos políticos, esperam-se efeitos diver-
sos, muito difíceis de obter, de modo satis-
fatório, numa solução equilibrada, que os
concilie e seja aceita pelos vários grupos em
competição pelo poder. A forma dos siste-
mas eleitorais e as mudanças que sofrem
ao longo da história resultam de conflitos e
de negociações entre as várias forças políti-
cas. Os sistemas eleitorais concretos são
reavaliados de tempos em tempos pelos par-
ticipantes do jogo político, em função do que
eles ganham ou perdem com suas estipula-
ções. Alguns sistemas, porém, têm-se mos-
trado duradouros, como o britânico e o
norte-americano, porque os vários competi-
dores políticos aprenderam, ao longo da his-
tória, a usá-los estrategicamente, de forma
que nem perdas, nem ganhos, recaiam sis-
tematicamente sobre um único grupo.
Conquanto resultem da própria luta polí-
tica, os sistemas eleitorais devem, enquan-
to instituições democráticas, satisfazer

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 129

certas exigências normativas, como, entre no resultado global do pleito, em grandes


outras, as de dar representação aos diferen- diferenças no número de cadeiras parlamen-
tes grupos, fortalecer os vínculos entre a re- tares. O sistema eleitoral majoritário preocu-
presentação e os cidadãos, aumentar a pa-se, pois, com a formação de maiorias
capacidade do sistema político de decidir e significativas no corpo de representantes,
governar, e tornar os resultados do pleito in- vistas como indispensáveis para haver go-
teligíveis para o eleitor. verno, sobretudo no sistema parlamentarista.
Os defensores do sistema majoritário
sustentam, contudo, que também as mino-
Dois princípios eleitorais rias conseguirão representar-se. Apesar de
os votos minoritários se perderem na maio-
Na definição de seus sistemas eleitorais, ria dos distritos, pois só os candidatos mais
as democracias se deparam com a escolha votados levam as cadeiras, nada impede
entre os princípios majoritário e proporcional. que, em outros distritos, os candidatos do
O princípio majoritário, de longa tradição partido nacionalmente minoritário constituam
histórica, pode encarar-se tanto como um maioria e conquistem vagas. Agregados, os
critério para a tomada de decisão em grupos, representantes do partido ou partidos minori-
quanto como um critério de representação tários podem exercer sua função parlamentar
política (Nohlen, 1981). de oposição e lutar para convencer os elei-
Nas deliberações coletivas, freqüente- tores a neles votar em futuras eleições, para
mente se tomam decisões por maioria de se tornarem maiorias. E não se trata de um
votos, sendo essa regra encarada como con- desiderato vazio, pois há real revezamento
corde com os postulados democráticos. no poder em países que adotam o sistema
Assim, nas duas Casas do Congresso brasi- majoritário, como é o caso do Reino Unido.
leiro, tomam-se as deliberações por maioria. Sustenta-se, também, que o sistema
Os primeiros sistemas eleitorais usados majoritário leva à eleição de representantes
pelas modernas democracias para as elei- com responsabilidade claramente definida
ções parlamentares aplicaram o princípio perante eleitorados geograficamente circuns-
majoritário. O território nacional era dividido critos, argumento válido, sobretudo, no caso
em circunscrições (distritos) e, nelas, se apli- norte-americano.
cava alguma modalidade de regra majori- A maioria relativa ou pluralidade é adotada
tária para conhecer a quem caberiam as nos sistemas eleitorais britânico e norte-
cadeiras em disputa em cada circunscrição. americano (critério conhecido como o do first
Na verdade, a maioria é suscetível de defi- past the post). Outros países, como a França,
nição variável: existe a maioria relativa (tam- requerem a maioria absoluta, sendo muitas
bém chamada pluralidade), a absoluta vezes necessário, para obtê-la, proceder a
(conhecida também como maioria simples) um segundo turno eleitoral, em que apenas
e as maiorias qualificadas (a exigência, por os dois candidatos mais votados no primeiro
exemplo, de 2/3 dos votos). turno podem concorrer em cada distrito.
A finalidade, explícita ou implícita, da Freqüentemente se disputa apenas
adoção do princípio majoritário é a de repre-
uma vaga por distrito, mas pode haver dis-
sentar as maiorias de cada circunscrição no
tritos em que se eleja uma representação
Parlamento. Uma maioria parlamentar resulta,
maior — são os distritos plurinominais —,
assim, da agregação de diversas maiorias
seja votando-se em chapas partidárias, ga-
distritais. Como, em cada distrito, aprovei-
nhando a mais votada, seja em candi-
tam-se apenas os votos da maioria, pe-
datos, ganhando os que obtenham a
quenas diferenças percentuais entre a
maioria dos votos, até serem distribuídas
votação do partido majoritário e a do minori-
todas as cadeiras.
tário em nível nacional podem traduzir-se,

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130

Além de seu uso na representação parla- nas eleições de deputados na República


mentar, o sistema majoritário se usa em da Irlanda. Esse país se divide em 41 dis-
algumas eleições senatoriais (caso brasileiro tritos eleitorais, em que se elegem três,
e norte-americano) e nas eleições presiden- quatro ou cinco representantes. Os eleitores
ciais, nas quais se adota seja o critério da numeram seus candidatos em ordem de
maioria relativa seja o da maioria absoluta, preferência. O total de votos é dividido pelo
com possibilidade de segundo turno (Nicolau, número de cadeiras a preencher, para cal-
2004, p. 30). cular o quociente eleitoral. Os candidatos
Os argumentos favoráveis aos sistemas cujas primeiras preferências permitem igualar
majoritários não calaram as críticas dos que ou superar o quociente são eleitos. Os votos
os consideravam fechados aos novos elei- desses candidatos que excederem o quo-
torados, surgidos ao longo do século 19 na ciente são dados às segundas preferências
Europa, com a expansão da franquia, como do eleitor, os votos que sobrarem destes
também dos setores da elite, temerosos são dados às terceiras preferências, e assim
diante da possibilidade da perda de poder sucessivamente, até se preencherem todos
no confronto com as novas maiorias. Em os lugares.
conseqüência, a partir da segunda metade A seguir, apresentamos alguns elementos
daquele século, ganhou força a demanda de cuja combinação faz variarem os sistemas
outro princípio de decisão e representação, proporcionais concretos:
o proporcional.
Segundo o princípio proporcional, a de- a. Os representantes podem se eleger na
cisão sobre uma eleição deve atender às pro- circunscrição ou distrito nacional — como
porções dos votos conquistados pelos vários ocorre em Israel — ou em porções menores
competidores. Na prática, o princípio de do território, que podem ser os estados
decisão proporcional se traduz em fórmulas ou províncias (caso brasileiro) ou parcelas
eleitorais mediante as quais os partidos con- destes.
quistam uma cadeira parlamentar cada vez
b. Em cada distrito, pode-se eleger número
que atinjam certo montante de votos, o qual
variável de representantes. O tamanho da
pode ser, por exemplo, o quociente eleitoral,
representação eleita por um distrito é sua
a média maior ou o resto maior.
magnitude e, quanto maior, maior a propor-
Como princípio de representação, o sis-
cionalidade dos resultados.
tema proporcional considera que as eleições
visam representar no Parlamento, na medida c. Pode-se dar ao eleitor maior ou menor
do possível, todas as forças sociais e grupos influência na escolha dos representantes.
políticos existentes na sociedade, na mesma Como, no sistema proporcional, cada distrito
proporção de seu respectivo apoio eleitoral. elege certo número deles, os partidos apre-
O parlamento deve ser um mapa acurado sentam seus candidatos em listas, de carac-
das divisões e tendências da sociedade, terísticas variáveis. Umas dão maior liberdade
reproduzindo-as em seus tamanhos relativos. ao eleitor, ao lhe permitir escolher um candi-
Para seus propugnadores, ele é mais justo, dato dentre os arrolados pela lista do partido,
representativo e atende melhor ao impera- outras, maior força ao partido, sendo o eleitor
tivo democrático de dar voz às minorias, do obrigado a votar na lista elaborada pelo par-
que o princípio majoritário. tido e não em candidatos individuais. No voto
O sistema proporcional é hoje praticado, em candidato, contam, na distribuição de
sobretudo, mediante o uso de listas parti- cadeiras, os votos por ele conquistados
dárias. Contudo, por sua significação histó- pessoalmente. No voto partidário (voto na
rica, menção deve ser feita ao sistema do lista, tal como o nosso voto de legenda),
“voto único transferível”, inventado pelo jurista vota-se no conjunto dos candidatos, ou seja,
Thomas Hare, em 1859, e atualmente usado numa chapa partidária.

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 131

d. Um tipo polar de lista é a lista fechada e matemáticas, chamadas fórmulas eleitorais,


preordenada, cabendo ao eleitor votar pela divididas em dois grandes grupos: o dos
lista tal como se lhe oferece, ou rejeitá-la por divisores e o dos quocientes. Quando se
inteiro. É invariável a ordem de precedência adotam os divisores, os votos dos partidos,
dos candidatos, fixada pelo partido antes da totalizados no distrito, são divididos por uma
eleição. Na distribuição das cadeiras pelo série crescente de divisores, sendo os mais
partido, segue-se a ordem previamente esti- conhecidos os divisores d’Hondt (1, 2, 3...) e
pulada por este e conhecida do eleitor. os Sainte Laguë (1, 3, 5...). Os quocientes da
Temos, nesse tipo, o caso extremo do voto divisão, conhecidos como médias, são dis-
partidário, não personalizado. Outros tipos de postos em ordem decrescente, e permitem
lista flexibilizam a lista fechada e preordenada. sucessivas rodadas de distribuição das ca-
O eleitor pode, em alguns casos, mexer com deiras disponíveis, cabendo sempre a ca-
a ordem prefixada, seja colocando um número deira ainda não distribuída ao partido que,
diante do nome dos candidatos, para indicar em cada rodada, apresentar a maior média
quem deseja em primeiro lugar, segundo, (donde a denominação de “método das
terceiro, etc., diferentemente da ordem pre- maiores médias”). No caso dos quocientes
fixada, seja dando um voto personalizado a eleitorais, divide-se o total de votos pelo nú-
um ou mais candidatos da lista (chamado mero de cadeiras a preencher (quociente
voto preferencial). Em outros casos, pode Hare). O resultado da divisão é o quociente
também riscar nomes de candidatos que não eleitoral, pelo qual se divide o total de votos
deseja na lista, que se torna, então, semi- de cada partido, para calcular quantas ca-
aberta. Na lista aberta, não apenas o eleitor deiras cada um conquistou (seu quociente
pode introduzir as transformações acima partidário). É preciso ainda uma regra para
mencionadas, como também pode combinar, distribuir as cadeiras restantes, após a pri-
numa nova ordenação, candidatos de listas meira distribuição. No Brasil, adotamos o
diferentes (chama-se a isto panachage) ou quociente Hare na primeira operação, mas
introduzir nomes novos. Caso extremo de se usam os divisores d’Hondt para distri-
lista aberta é o adotado no Brasil. A lista parti- buir as sobras (Lei 4.737/1965, art. 109).
dária é, aqui, apenas uma relação oficial dos
candidatos registrados, cabendo ao eleitor
escolher um nome entre os apresentados Sistemas mistos
(podendo, porém, optar por votar na legenda
partidária, em vez de num candidato). Após
No período imediatamente posterior à
o pleito, os candidatos são ordenados pela
Segunda Grande Guerra, a Alemanha Oci-
sua votação pessoal, sendo eleitos os mais
dental concebeu um sistema eleitoral que
votados, até preencher o número de vagas
do partido (Nicolau, 2004, p. 42-61; Nohlen,
busca conciliar os princípios proporcional e
1981, p. 106-151).
majoritário. Decide-se a eleição de metade
dos representantes ao Parlamento Federal
e. Alguns países distribuem as cadeiras pelo critério majoritário, aplicado em distri-
proporcionalmente, mas em duas fases. Na tos uninominais. A eleição da outra metade
primeira, distribuem-nas em nível de distrito segue o princípio proporcional, cabendo aos
(estados, províncias ou divisões menores). eleitores votar em listas fechadas e preorde-
Para corrigir eventuais desproporciona- nadas, apresentadas em nível estadual. Con-
lidades surgidas nessa primeira rodada, tudo, o cálculo do número de cadeiras de
fazem uma segunda distribuição de cadeiras cada partido (ou seja, o quociente parti-
em nível nacional, usando as cadeiras res- dário) segue a fórmula proporcional, com
tantes da primeira distribuição. base na votação partidária obtida nas listas,
f. Para a distribuição proporcional das ca- razão de o sistema ser classificado entre os
deiras entre os partidos, adotam-se regras proporcionais.

Reforma Política no Brasil_01_272.p65 131 01/08/06, 17:29


132

Em anos mais recentes, sistemas “mis- ter étnico, e sua distribuição geográfica, para
tos” têm sido implantados em numerosos que os sistemas eleitorais possam ou não
países, tais como a Itália, a Nova Zelândia exercer um efeito redutor sobre o número de
ou a Rússia, nem todos procurando, como partidos (Sartori, 1996). Esses condicionan-
o alemão, seguir os cânones da proporcio- tes impõem, até mesmo, às vezes, inverter
nalidade na atribuição de cadeiras aos parti- a direção da causalidade. Como observa
dos. Elegem-se, na verdade, dois estratos Vernon Bogdanor, a representação propor-
de representantes, um, segundo o princípio cional, em vez de necessariamente causar
majoritário, o outro, segundo o proporcional a multiplicação no número de partidos, foi
(Cintra, 2005, p. 75-90; Nicolau, 2004, p. 63-76). mero reconhecimento da prévia existência
de um sistema multipartidário (Bogdanor,
1993, p. 197).
Sistemas eleitorais e
sistemas partidários
Referências

Entre as razões do interesse pelo estudo BOGDANOR, Vernon (1993). Electoral system. The blackwell
dos sistemas eleitorais estão seus possíveis encyclopedia of political science. Oxford: Blackwell Publishers.
impactos sobre o sistema partidário, em CINTRA, Antônio Octávio (2005). Majoritário ou proporcional? Em
particular sobre o número de partidos polí- busca do equilíbrio na construção de um sistema eleitoral. In:
FLEISCHER, D. et al. Reforma política: agora vai? Cadernos Adenauer,
ticos. A ciência política considera o número ano VI, n. 2. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer Stiftung. p. 61-93.
de partidos um importante fator para a capa- NICOLAU, Jairo (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fun-
cidade governativa e a estabilidade do pró- dação Getúlio Vargas.

prio sistema político (Przeworski et al., 2000). NOHLEN, Dieter. (1981). Sistemas electorales del mundo. Madri:
Centro de Estudios Constitucionales.
Nos anos 50, Maurice Duverger deu formu-
PRZEWORSKI, A. et al. (2000). Democracy and development: political
lação geral à relação entre o sistema eleitoral
institutions and well-being in the world, 1950-1990.
e o número de partidos. O sistema majori-
SARTORI, Giovanni, (1996). Engenharia constitucional. Brasília:
tário, de maioria simples, levaria ao biparti- Editora da UnB.
darismo, e o proporcional, ou o majoritário
de dois turnos, ao multipartidarismo.
Trata-se do presumível efeito das restri-
ções do sistema eleitoral sobre o cálculo elei-
toral do votante. Na pluralidade, o eleitor não
desperdiçará o voto em candidatos com
poucas chances de vitória, e tal comporta-
mento induzirá, ao longo do tempo, ao estrei-
tamento do leque partidário em dois
partidos, primeiro em nível distrital e, even-
tualmente, em nível nacional.
No sistema proporcional, as barreiras são
menores e, portanto, não dissuadem o voto
em candidatos e em partidos menos popula-
res. Desde a sua formulação original, inúme-
ros autores testaram essas generalizações
e tentaram delimitar-lhes a validade. É pre-
ciso considerar, por exemplo, a própria pre-
sença, na sociedade, de um sistema
partidário, com maior ou menor estruturação
e polarização interpartidária, ou a existência
de clivagens sociais, entre elas as de cará-

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Lista Aberta - Lista


Fechada

Jairo Nicolau

Um aspecto fundamental no sistema de


representação proporcional é a definição de
quais nomes da lista que o partido apresen-
tou nas eleições serão eleitos. Uma opção é
a lista fechada, sistema no qual os partidos
definem antes das eleições a ordem dos
candidatos na lista. Neste caso, os eleitores
não podem votar em nomes específicos,
mas apenas no partido. As cadeiras que o
partido obtiver vão para os primeiros nomes;
por exemplo, se um partido elege dez repre-
sentantes, os dez primeiros nomes ocupa-
rão as cadeiras. Entre as democracias que
utilizam a lista fechada estão Israel, Espa-
nha, Portugal, Argentina e África do Sul. A
Itália utilizou a lista fechada pela primeira vez
nas eleições de 2006.
Uma outra opção é a lista aberta, siste-
ma em que a decisão de quais candidatos
serão eleitos depende exclusivamente dos
eleitores. Os partidos apresentam uma lista
de candidatos e o eleitor vota em um dos
nomes. As cadeiras obtidas pelo partido são
ocupadas pelos nomes mais votados da lis-
ta. A lista aberta é utilizada no Brasil, na Fin-
lândia, no Chile e na Polônia.
Uma terceira opção é a lista flexível. Nes-
te sistema, os partidos definem a ordem dos
candidatos antes das eleições, mas os elei-
tores podem votar em um determinado nome
da lista. O voto dado na legenda confirma o
ordenamento dos candidatos definido pelos
partidos. Caso um candidato obtenha um
número significativo de votos (os critérios
de contagem variam em cada país) ele pode
mudar sua posição na lista. Esse sistema é
utilizado na Áustria, Holanda, Bélgica, Suécia,
Dinamarca e Noruega. Nestes países, em
geral, o eleitor confirma a lista partidária, por
isso, é reduzido o contingente de candidatos

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que conseguem mudar suas posições na Por essa razão, as propostas de reforma elei-
lista. toral procuravam ser uma opção não para a
lista aberta em particular, mas sim à repre-
•••
sentação proporcional. Durante as décadas
O Brasil adotou o sistema de lista aberta de 1960 e 1970 o sistema majoritário (co-
em 1945, antes de outros países que se nhecido no meio político como voto distrital)
notabilizaram por utilizá-la (ela foi adotada foi a opção dominante nas propostas de re-
na Finlândia em 1955 e no Chile em 1958). O forma eleitoral. Nas décadas de 1980 e 1990
sistema atualmente em vigor no país oferece houve uma preferência por propostas que
duas opções aos eleitores: votar em um defendiam a adoção de alguma variação de
nome (voto nominal) ou em um partido (voto sistema misto (conhecido no meio político
de legenda). As cadeiras obtidas pelos par- como voto distrital-misto).
tidos (ou coligações entre partidos) são ocu- •••
padas pelos candidatos mais votados de
cada lista. É importante sublinhar que as Em 2003, a Comissão Especial de Re-
coligações entre os partidos funcionam como forma Política da Câmara dos Deputados,
uma única lista; ou seja, os mais votados presidida pelo deputado Ronaldo Caiado
da coligação, independentemente do parti- (PFL), sugeriu a substituição do sistema de
do ao qual pertençam, se elegem. Diferen- lista aberta pelo de lista fechada nas eleições
temente de outros países (Chile, Finlândia e para Câmara dos Deputados, Assembléias
Polônia) onde os eleitores têm que obrigato- Legislativas e Câmaras Municipais. Segundo
riamente votar em um nome da lista para ter os defensores da proposta, a lista fechada
o seu voto contado para o partido, no Brasil deveria ser adotada por duas razões. A pri-
os eleitores têm a opção de votar em um meira é o fortalecimento dos vínculos entre
nome ou em um partido (legenda). O voto os eleitores e os partidos. A segunda é que
de legenda é contado para distribuir as ca- apenas a lista fechada é compatível com o
financiamento exclusivamente público das
deiras entre os partidos, mas não tem ne-
campanhas eleitorais, outra proposta que
nhum efeito na distribuição das cadeiras
constava do relatório. O argumento é que
entre os candidatos.
seria impossível controlar os gastos do fundo
Já na década de 1950 o sistema de lista
de campanha devido ao grande número de
aberta brasileiro passou a receber críticas
candidatos que disputam as eleições. A pro-
de alguns políticos e estudiosos. Dois pontos
posta de adoção da lista fechada no Brasil
apareceram com mais freqüência nestas
gerou controvérsia entre estudiosos, políticos
críticas. O primeiro é que durante a campa-
e jornalistas. Entre os argumentos apresen-
nha eleitoral, ao invés de cooperarem entre
tados três merecem ser discutidos com
si, os candidatos seriam estimulados a com-
mais cuidado.
petirem pelas possíveis cadeiras obtidas
Redução da escolha dos eleitores. O sis-
pelos partidos. O segundo é que os candi-
tema de lista aberta permite que o eleitor
datos teriam fortes incentivos para pedir voto
faça duas escolhas simultaneamente: por
para si, mas poucos incentivos para enfatizar
um determinado partido (ou coligação) e por
a campanha partidária, o que contribuiria
um determinado candidato que concorre por
para promover a “personalização” e enfra-
esse partido (ou coligação). No sistema de
quecer os partidos. Em geral, essas críticas
lista fechada o eleitor poderia apenas votar
estavam associadas a outras dirigidas a
no partido. Assim, nas situações em que o
outros aspectos do funcionamento da repre- eleitor tivesse alguma restrição por um ou
sentação proporcional no Brasil (a distorção mais nomes dispostos nos primeiros lugares
na representação das cadeiras dos estados da lista (e que provavelmente seriam eleitos)
na Câmara dos Deputados; os efeitos da ele não teria nada a fazer. Portanto, o eleitor
fórmula eleitoral e a regra das coligações). teria a sua margem de escolha reduzida.

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Os defensores da lista fechada argumen- Poder-se-ia esperar que a lista fechada


tam que o funcionamento do sistema repre- estivesse associada a uma menor renovação
sentativo no Brasil já tem vários mecanismos parlamentar (uma evidência indireta de oligar-
que afetam a escolha dos eleitores. O pri- quização). A pesquisa feita pelos cientistas
meiro é a coligação entre os partidos, que políticos ingleses Richard Matland e David
permite que o voto dado em um candidato Studlar, comparando 25 diferentes países,
de um partido acabe contribuindo para ele- mostrou que não há nenhuma relação entre
ger um candidato de outro. O segundo é a o sistema eleitoral e a taxa de renovação
constante troca de partido por parte dos parlamentar.
deputados durante o mandato, o que viola a Outra premissa equivocada da crítica da
noção de representação partidária; cerca de “oligarquização” é imaginar que o processo
1/3 dos deputados abandonam a legenda de seleção de candidatos não mudaria sob
pela qual eles foram eleitos durante o man- a vigência de um novo sistema eleitoral. Hoje
dato. O terceiro é um limitado controle da os eleitores podem votar em um dos candi-
atividade parlamentar: os eleitores têm a li- datos, mas a lista de nomes é selecionada
berdade de escolher o seu candidato, mas pelos partidos de maneira fechada. Em geral,
essa decisão não passa da cabine eleitoral, os nomes são escolhidos pelos dirigentes
já que meses depois da eleição já é muito partidários e aprovados nas convenções.
reduzido o contingente de eleitores que se Com a maior importância conferida aos par-
lembram do nome do candidato em quem tidos no sistema de lista fechada, também
votaram — a pesquisa Estudo Eleitoral do é plausível imaginar que poderíamos ter
Brasil (ESEB) realizada em dezembro de partidos menos “oligarquizados” (com pri-
2002, dois meses depois da eleição, revelou márias e convenções mais disputadas, por
que apenas 44% dos eleitores lembravam exemplo), do que os que temos hoje. Além
do nome do candidato a deputado federal. disso, é possível criar instrumentos para
A oligarquização dos partidos. Para muito reduzir o controle dos líderes, tais como:
críticos, o principal efeito da introdução da assegurar que a lista será formada propor-
lista fechada no Brasil seria a “oligarquização” cionalmente entre as diversas chapas que
dos partidos. Os dirigentes de cada seção disputarão a convenção; garantir que a es-
partidária passariam a ter o poder de con- colha pelos delegados (ou filiados) dos no-
trolar a indicação dos nomes que comporiam mes que comporão a lista terá que ser feita
a lista, priorizando seus aliados para ocu- pelo voto secreto.
parem os primeiros lugares na lista e dei- Ausência de prestação de contas perso-
xando os adversários na parte inferior da lista. nalizada. Uma crítica mais consistente à lista
O risco existe, mas é importante lembrar que fechada é que ela não incentiva uma ligação
alguns países utilizam os sistemas de lista direta dos representantes com os seus elei-
fechada com relativo sucesso. Portugal e tores. Neste modelo, a principal motivação
Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na do deputado é cultivar o trabalho partidário
fase de redemocratização e conseguiram (pois é esse que garante a boa posição da
organizar um sistema partidário consistente. lista na eleição seguinte), e o parlamentar
A África do Sul e Israel têm utilizado o sistema tem muito pouco interesse em prestar contas
de lista fechada para favorecer determinados de seu mandato à população em geral. Essa
grupos étnicos e religiosos, e a Argentina é a principal crítica feita ao funcionamento
para garantir a representação feminina na da lista fechada na Argentina, em Israel e na
Câmara dos Deputados. A Suécia utilizou Espanha.
com sucesso a lista fechada até 1994. Não No sistema de lista aberta em vigor no
há nenhuma evidência de que os partidos Brasil os deputados são movidos pela
nestes países sejam menos democráticos necessidade de sempre estarem conec-
do que os de outras democracias. tados às suas bases. Os críticos da lista

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aberta alegam que essa conexão nem sempre Referências


é feita de maneira eficiente: algumas áreas
do estado ficam sem representação direta, BOGDANOR, Vernon (1985). Representatives of people? Parliamentarians
and Constituents in Western democracies. Aldershot/Hants/England:
já que não conseguem eleger representantes,
Gower Publishing Company.
enquanto outras ficam sobre-representadas;
CAREY, John M.; SHUGART, Matthew Soberg (1995). Incentives to
alguns deputados passaram a representar cultivate a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral
interesses de grupos muito específicos (mo- Studies, v. 14: 4, p. 417-439.

vimentos sociais, grupos econômicos, igrejas, CARSTAIRS, Andrew McLaren (1980). A short history of electoral systems
in Western Europe. London: George Allen & Unwin.
corporações) em detrimento de interesses
COLOMER, Joseph M. (Ed.) (2004). Handbook of Electoral System Choice.
mais gerais; sem contar o disvirtuamento Basingstoke: Palgrave.
do mandato com envolvimento em esquemas KARVONEN, Lauri (2004). Preferential voting: incidence and effects.
de corrupção. International Political Science Review, v. 25: 2, p. 203-226.
Grande parte das reformas feitas recen- KATZ, Richard S. (1997). Democracy and elections. Oxford: Oxford
temente em outras democracias tem procu- University Press.

rado alguma combinação que garanta NICOLAU (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio
Vargas.
simultaneamente o voto partidário e algum
NORRIS, Pippa (2004). Electoral engineering: voting rules and political
tipo de accountability pessoal. Muitos países behavior. Cambridge: Cambridge University Press.
(Itália entre 1993 e 1995, Japão, Nova Zelândia, SHUGART, Matthew Soberg (2005). Comparative electoral systems
Bolívia e Venezuela) adotaram sistemas research: the maturation of a field and a new challenge ahead. In:
GALLAGUER, Michael; MITCHELL, Paul. The politics of electoral systems.
mistos, que combinam a lista fechada e o
Oxford: Oxford University Press.
voto majoritário-distrital. A Suécia, depois de
uma longa discussão, abandonou o sistema
de lista fechada por um sistema de lista fle-
xível, que permite que o eleitor altere a lista.

•••

Um passo importante na discussão de


reforma eleitoral no Brasil foi trazer a opção
de adoção da lista fechada à baila. Esse
movimento serviu para discutir com mais
cuidado as mazelas e as virtudes do sistema
em vigor no Brasil. Um passo adiante será
olhar com cuidado a experiência dos países
que utilizam a lista flexível. Observar parti-
cularmente como a Bélgica, a Suécia e a
Áustria escolhem seus deputados pode
abrir novos caminhos para a discussão sobre
a reforma eleitoral. A proposta de fortalecer
o vínculo dos eleitores com os partidos, sem
perder a possibilidade do voto individual, é
uma opção que deve ser considerada no atual
debate sobre qual a melhor forma de escolher
os representantes no Brasil. Um fator que faci-
lita é que a lista aberta brasileira já permite
os dois tipos de voto (nominal e de legenda);
restando apenas criar um mecanismo para
que o voto de legenda possa favorecer os
primeiros nomes da lista.

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Número e Distribuição
de Cadeiras na
Câmara dos
Deputados

David Samuels

Segundo as pesquisas de opinião pública,


os brasileiros têm uma apreciação negativa
dos membros do Congresso. Esse senti-
mento é comum no mundo todo. No meu
país, (EUA), escândalos persistentes com-
prometem tanto a Câmara dos Deputados
quanto o Senado. Alguma coisa pode ser
feita para melhorar a qualidade e a consis-
tência da representação democrática? Este
verbete considera duas reformas potenciais:
a mudança no número dos deputados e na
distribuição deles nos estados brasileiros.
As preocupações relativas ao número
dos representantes coincidem com o nasci-
mento da própria democracia. Os autores
dos Federalist Papers (ver especialmente nú-
meros 55 e 56) — artigos que debatiam a
forma que a Constituição dos Estados Unidos
deveria assumir durante a convenção cons-
titucional americana original — sugeriam que
a legislatura deveria ser grande o suficiente
para retratar os diversos interesses da popu-
lação, a fim de construir coalizões, e, assim,
tornar a corrupção mais difícil, porém, não
tão grande que resultasse em confusão e
na inabilidade para tomar decisões.
Mudar o tamanho da Câmara de Depu-
tados do Brasil mudaria a qualidade da re-
presentação democrática? Eu sou cético. Em
uma perspectiva comparada, o número de
Deputados na Câmara não é muito grande.
De fato, como a Tabela 1 sugere, poderia se
argumentar que a Câmara de Deputados é
muito pequena. Esta tabela mostra a popu-
lação de vários países, o número dos mem-
bros da Câmara dos Deputados de uma
determinada legislatura e a relação entre a

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população e o número dos deputados. Na Tabela 2 mostra que, em 1872, a Câmara


maioria dos países que constam nessa ta- possuía um deputado para aproximada-
bela, essa relação é muito menor do que mente 81 mil brasileiros. Essa relação foi
no Brasil. Apenas em países muito gran- diminuindo até 1893, o que significa que a
des, como os Estados Unidos e a Índia, taxa de crescimento da população na Câ-
essa taxa é maior. São muito grandes os mara de Deputados superou a de cresci-
parlamentos de países como Israel, Holanda mento da população brasileira como um
e Nova Zelândia? todo. Entretanto, de 1993 em diante, a situa-
De fato, a relação entre a população e o ção se inverteu: a taxa de crescimento da
número de cadeiras na Câmara não diferen- população brasileira tem superado, em mui-
cia muito da média mundial, sugerindo que to, o crescimento do tamanho da Câmara.
o tamanho da Câmara não é nem muito gran- O tamanho da Câmara se fixou em 513 depu-
de nem muito pequeno. (Analistas têm mos- tados desde 1994, mas a população brasi-
trado que existe uma relação estatística leira aumentou em mais de 30 milhões de
extremamente forte entre o logaritmo do nú- pessoas desde então. Um argumento a favor
mero de cadeiras e o cubo do logaritmo da do aumento do tamanho da Câmara pode-
população, conhecida como a Lei do Cubo. ria ser feito hoje, principalmente porque a
O número de cadeiras na Câmara dos De- população brasileira continua a crescer. Di-
putados tem historicamente conformado a minuir o tamanho da Câmara, em contraste,
Lei do Cubo.) Deixe-me examinar historica- muito provavelmente não redundaria em uma
mente a evolução dessa relação no Brasil. A economia significativa do orçamento fede-
Figura 1 ilustra essa tendência. O eixo hori- ral. Dado que os brasileiros acreditam pou-
zontal indica o número de cadeiras na Câ- co nos membros do Congresso, reduzir o
mara dos Deputados. Isto se relaciona com tamanho da Câmara poderia torná-los ainda
mais distantes de seus representantes.
a população estimada do Brasil no momen-
Ademais, a teoria democrática sugere que
to da eleição, no eixo vertical. O primeiro
a representação política aumenta a “proxi-
ponto, na posição mais baixa à esquerda,
midade” que as pessoas sentem em rela-
busca estes dois números no ano de 1872.
ção aos seus representantes. Dificilmente
A linha que conecta os pontos do gráfico
uma pessoa pode esperar representar fiel-
segue a evolução do tamanho da Câmara
mente os interesses de 363 mil pessoas.
até 2006. A linha só rompe com sua tendên-
No lugar de ajustar o tamanho da Câ-
cia de crescimento quando, em 1970, ela
mara, os brasileiros podem considerar ajus-
se volta mais para a “esquerda”. O regime
tar a forma através da qual são alocadas as
militar no poder, neste período, reduziu o ta-
cadeiras no interior da Câmara. Um fato fre-
manho da Câmara como parte de seu esfor-
qüentemente mencionado sobre as legis-
ço para controlá-la. Entretanto, uma vez
laturas brasileiras é seu alto grau de
iniciado o processo de transição para a de-
desproporcionalidade. Desproporcionalidade
mocracia, a linha retornou ao seu curso “nor-
é o grau através do qual a proporção da
mal” de crescimento na medida em que a
população em relação às cadeiras varia se-
população aumentava. Se os militares não
gundo cada estado. Se a população de todos
tivessem reduzido o tamanho da Câmara,
os estados brasileiros fosse a mesma e o
não haveria razão para supor que a Câmara
número de cadeiras alocadas para cada um
brasileira seria, hoje, maior ou menor do que deles fosse o mesmo, não haveria despro-
ela realmente é. porcionalidade na Câmara de Deputados.
Se examinarmos a evolução histórica da Entretanto, dado que a Constituição brasi-
relação entre população e o número de ca- leira estabelece um mínimo de oito, e um
deiras no Brasil mais de perto, nós chegare- máximo de setenta cadeiras para cada
mos novamente à conclusão de que o estado, isto está longe de ser o caso. São
tamanho da Câmara é muito pequeno. A Paulo possui cerca de 35 milhões de pessoas

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Leonardo Avritzer | Fátima Anastasia [org.] 139

e tem 70 cadeiras na Câmara, uma pro- de 20 deputados ganharam ainda um depu-


porção de 500 mil cidadãos para cada depu- tado adicional, num total de 150 mil cidadãos.
tado. Essa proporção é muito diferente Em uma manobra visando atingir São Paulo,
daquela encontrada no Amapá, por exemplo, foi instituído que o estado que obtivesse mais