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RENASCIMENTO DESENVOLVIMENTISTA E INTEGRAO ECONMICA NA AMRICA LATINA

Por Rodrigo Loureiro Medeiros

Introduo As transformaes globais ocorridas nos ltimos trinta anos provocaram mudanas multifacetadas nas sociedades organizadas. Choques do petrleo, a crise da dvida externa dos pases da Amrica Latina, o fim da Guerra Fria e a avalanche de crises financeiras demandaram a necessidade de se repensar o sistema econmico mundial. O fim da bipolaridade, por sua vez, libertaria foras at ento contidas pelo imprio do mal. Diagnsticos apressados e superficiais afirmavam que no restara nenhuma opo real fora do liberalismo econmico. At mesmo as exitosas instituies socialdemocratas europias deveriam, portanto, ser relaxadas para que o capital pudesse ter sua eficincia marginal elevada. Para os pases da denominada Amrica Latina, a receita padro do Fundo Monetrio Internacional (FMI) deveria ser aceita sem questionamentos. Todas as idias desenvolvimentistas deveriam ser simplesmente jogadas no lixo. No haveria, portanto, com o que se preocupar. Bastaria reduzir o peso do Estado nas respectivas economias nacionais, privatizando inclusive empresas pblicas que atuassem em setores de concorrncia imperfeita, e liberalizar a conta de capitais. Um clima institucional favorvel ao investimento privado complementaria o quadro de recomendaes do mainstream economics. O retorno s vantagens comparativas estticas era encarado como o caminho a ser trilhado. As idias desenvolvimentistas deveriam ser tratadas como artefatos do passado. Indstrias nacionais em dificuldades eram vistas como artificialidades criadas pelo desenvolvimentismo. Se as mesmas no fossem momentaneamente competitivas, que elas simplesmente deixassem de existir. No importavam quantos

empregos fossem perdidos ao longo das cadeias produtivas, pois o prprio mercado haveria de acomodar a situao. A dcada de 1990 testemunhou a arrogncia neoliberal e as limitaes de um processo de modernizao baseado nas tradicionais vantagens comparativas estticas. Com expressivos contingentes de trabalhadores desocupados, no se pode afirmar que a mera estabilidade econmica capaz de engendrar um ciclo de desenvolvimento sustentado e equitativo em sociedades to desniveladas. Os avanos frustrados na rodada de negociaes da Organizao Mundial do Comrcio e os atentados de 11/09/2001, por sua vez, fizeram do globo um novo campo de conflitos e tenses. Os pases mais desenvolvidos tm claras dificuldades de manobrar o sistema multilateral para satisfazer seus interesses econmicos. Nas Amricas, a proposta norte-americana de uma rea de livre comrcio para o capital, desvinculada da contrapartida de mobilidade do fator trabalho, foi jogada no limbo. A emergncia do sentimento de que os pases latino-americanos estavam sendo prejudicados pelas vigentes regras do jogo global materializar-se-ia nos pleitos presidenciais da regio. Candidatos no identificados com as idias prescritas pelo Consenso de Washington sagrar-se-iam nas urnas. Os debates quanto s alternativas dos pases da regio ressurgiriam. Releituras dos autores

desenvolvimentistas seriam pontos de passagem intelectuais obrigatrios. Destacase, para os fins deste artigo, a relevncia da republicao do livro A economia latinoamericana de Celso Furtado (2007). Nesse contexto, buscar-se- descrever o quadro de dificuldades ao desenvolvimento equitativo e sustentado dos pases da regio, incluindo questes relativas integrao econmica. Amrica Latina e as crises cclicas do sistema capitalista Convencionou-se denominar Amrica Latina todos os pases abaixo da fronteira Sul dos EUA. Cunhada nos tempos de Napoleo III, a expresso Amrica Latina buscava ideologicamente contrapor uma suposta unidade lingstica, cultural e racial dos povos latinos aos germnicos, anglo-saxes e eslavos (MORSE, 1988). Tratouse, portanto, de um conceito geoideolgico. Apesar de hoje se ter perdido a viso de homogeneidade desse espao, a respectiva expresso adquiriu um sentido geopoltico que acabou incluindo os pases no ibricos do Caribe.

No sculo XX, aps a grave crise de 1929 e a Segunda Guerra, a expresso Amrica Latina ganharia um sentido renovado de identidade. Apesar das conseqncias da crise terem se alastrado pelo mundo, a regio denominada de Amrica Latina passara por problemas similares. Sua estratgia de insero no sistema econmico global assemelhava-se. O latifndio exportador era a identidade econmica da regio, assim como a concentrao da renda e o imobilismo as marcas sociais dos respectivos sistemas organizacionais. Ao serem confrontadas com a queda da demanda global por commodities, as economias da regio entravam em crise. Mas tratava-se realmente de um fenmeno novo? Quando assumiu as rdeas do Banco Central da Argentina, Ral Prebisch pde empreender um estudo estatstico das causas dos problemas que seu pas vinha enfrentando (GERCHUNOFF e LLACH, 2003). A insero externa pelas vias do liberalismo econmico apresentava seus limites a um dos pases mais desenvolvidos da Amrica Latina. Quando analisou a srie histrica dos termos de troca da economia argentina, Prebisch constatou sua deteriorao secular. Havia um descompasso que se aprofundava ao longo do tempo, pois os preos das commodities agrcolas exportadas pela Argentina no acompanhavam o dinamismo tecnolgico dos produtos

industrializados importados dos seus parceiros comerciais mais desenvolvidos. Presses se faziam sentir no balano de pagamentos do pas constantemente. Nos prprios ciclos de euforia, a elasticidade-renda da demanda construa as condies do estrangulamento das contas externas. Ao elevar-se a renda mdia da populao, a busca por produtos mais sofisticados aumentava. Portanto, industrializar a Argentina, reduzindo seletivamente importaes, era a forma de se buscar atenuar as presses no balano de pagamentos para que a rota do desenvolvimento sustentado fosse gradualmente construda. Deve-se destacar que Prebisch tinha em John Maynard Keynes uma importante influncia intelectual. A realidade argentina, entretanto, impunha uma srie de adaptaes ao pensamento keynesiano. Para pases menos desenvolvidos, ao contrrio das realidades socioeconmicas dos pases mais avanados analisadas por Keynes, a administrao de cmbio se torna um ponto grdio do processo de transformao estrutural e crescimento econmico sustentado.

Apesar do sucesso na conduo da poltica monetria que lhe rendeu fama internacional, em 1943 Prebisch forado a deixar o Banco Central argentino. Lecionando na Universidade de Buenos Aires, ele teria mais tempo para refletir sobre as questes do desenvolvimento econmico. Terminado o conflito global, seu nome seria lembrado para a direo dos trabalhos da Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL). Instalada contra o desejo dos EUA, em 1948, a nova comisso das Naes Unidas mudaria a forma de se pensar as economias da regio (FURTADO, 1985). Reunidos em Santiago do Chile, o grupo liderado por Ral Prebisch revolucionaria o tratamento dos problemas econmicos latinoamericanos. O rechao viso abstracionista da ortodoxia econmica liberal marcava o novo perodo de reflexes. Coube ao brasileiro Celso Furtado, o nico do grupo a possuir um doutorado em Economia naquele momento, dar o tom de sofisticao ao pensamento cepalino. A nova escola de pensamento incorporaria historicismo ao rigor das anlises dos indicadores econmicos. O estruturalismo cepalino nascia baseado na viso de que as recorrentes presses nos balanos de pagamentos dos pases latino-americanos, fatos impeditivos ao desenvolvimento econmico

equitativo e sustentado, eram conseqncias das estruturas socioeconmicas ainda vigentes. Diversos grupos progressistas ansiosos por respostas haviam adquirido um arcabouo terico capaz de abrir uma srie de debates reformistas. Em sntese, como centros cclicos do sistema econmico global, os pases mais desenvolvidos difundem padres de consumo pelas vias do progresso tcnico endgeno. Incompatveis com as realidades de consumo da periferia do sistema, os pases mais pobres vivem ciclicamente processos inflacionrios, endividamento do Estado e crises cambiais. O drama estrutural do subdesenvolvimento estava revelado. A histrica e recorrente socializao dos prejuzos operava para garantir a competitividade do respectivo arranjo econmico tradicionalista e a modernizao conservadora da regio. Desenvolvimentismos, reformas institucionais e integrao econmica O pensamento cepalino penetrou nas diversas instncias dos debates nacionais. No se pode dizer, entretanto, que sua influncia tenha sido a mesma em todos os

pases latino-americanos (LOVE, 1998). A prpria heterogeneidade da regio, um arquiplago de pases, impedia sua incorporao homognea. Brasil e Argentina, por exemplo, apresentam experincias desenvolvimentistas distintas. Ao passo que Getlio Vargas construiu as bases para meio sculo de polticas desenvolvimentistas, o personalismo de Juan D. Pern no conseguiu erguer as instituies que suportariam um fenmeno equivalente na Argentina. Seus sucessores, Juscelino Kubitschek e Arturo Frondizi, polticos democrata-

desenvolvimentistas, viveriam experincias bem distintas (SIKKINK, 1991). O primeiro termina seu governo com a entrega da nova capital, Braslia (DF), ao passo que o segundo deixa o governo argentino antes do fim do mandato. Em defesa de Frondizi se pode dizer que a tolerncia da populao argentina inflao era bem menor do que a brasileira, o que permitiu comparativamente uma maior margem de manobra da parte do presidente bossa-nova. Os desenvolvimentismos praticados na Argentina e no Brasil diferenciaram-se. No entanto, as recorrentes crises nos balanos de pagamentos, a constante instabilidade poltica e a crnica incapacidade das elites em aceitar reformas institucionais democratizantes assemelham-se. Questes institucionais diversas apresentavam-se como barreiras ao

desenvolvimento sustentado e equitativo da regio. Elementos como a concentrao fundiria, amparada na tradicional vocao agrria da Amrica Latina, e o sistema nacional de intermediao financeira, pouco vinculado produo e voltado majoritariamente para operaes de curto prazo, reduziam as margens de manobra de governos desenvolvimentistas. Outro problema enfrentado ao longo dos distintos processos de industrializao substitutivo de importaes da regio foi a exigidade dos mercados nacionais. Brasil e Mxico sentiram menos o peso dessa questo. Como resultado prtico, os custos variveis e mdios de produo geravam ineficincias que eram repassadas aos consumidores. Reformas institucionais de base eram necessrias para suportar um ciclo de desenvolvimento econmico sustentado e democrtico nos pases da regio. No que tange exigidade dos mercados nacionais, Prebisch apresentaria no incio da dcada de 1960 o projeto de uma rea de livre comrcio para a Amrica Latina (ALALC). Pases com nveis similares de desenvolvimento poderiam ganhar gradualmente escala, produtividade e competitividade internacional a partir do

alargamento dos seus mercados nacionais. Do ponto de vista da operacionalidade diplomtica, a concepo de Prebisch era muito problemtica. Certamente tal projeto no poderia contar com a boa vontade norte-americana, que via na fragmentao da regio a melhor forma de se fazerem valer seus interesses. As rivalidades histricas entre os pases sul-americanos, por sua vez, dificultavam a cooperao pelo desenvolvimento prevista por Prebisch. Tampouco se poderia contar com o livre fluxo de capitais para se elevar eqitativamente padres de renda, pois a lgica intrnseca do capital a da concentrao. Livre de restries, o capital tende a fluir dos mais pobres para os mais ricos, sendo consumido ao invs de investido em projetos produtivos (KINDLEBERGER, 1987). A particularidade do fenmeno latino-americano se dava no fato de que o Estado nacional tomava dinheiro emprestado internacionalmente para financiar a fuga de capitais. Como instncia mediadora de conflitos, o Estado no poderia restringir-se a ser um mero comit das classes dominantes. A democratizao das decises polticas era uma tendncia do sculo XX. No entanto, em sociedades economicamente retardatrias, como o caso latino-americano, solues polticas autocrticas acabavam desempenhando funes distributivas. As intervenes estatais pelas vias do planejamento ganhavam matizes tcnicos e polticos distintos daquelas apresentadas pelas sociedades mais desenvolvidas, pois a prpria rigidez organizacional da regio oferecia forte resistncia a mudanas institucionais democratizantes. A lgica intrnseca do capital provocou a concentrao geogrfica dos investimentos nos pases da Amrica Latina. Como forma de se atenuar os desequilbrios regionais em pases, o planejamento buscou ser um valioso instrumento de ao estatal. O planejamento regional inspirou-se no modelo centro-periferia para explicar os efeitos de propulso (crculos virtuosos) e regresso (crculos viciosos) presenciados (MYRDAL, 1968). Efeitos de causao circular alimentam concomitantemente ciclos de prosperidade e pobreza em distintas localidades. Quando se concentram geograficamente investimentos, propiciando economias de aglomerao, processos de causao circular provocam externalidades que, por sua vez, podem ser tanto positivas como negativas. Sem os devidos cuidados, a presso sobre os recursos

naturais e a deteriorao da qualidade de vida so algumas das decorrncias. O quadro presente de adensamento urbano e graves problemas scio-ambientais nas principais metrpoles latino-americanas fruto de um processo histrico de concentrao geogrfica dos investimentos. As intervenes estatais pela via do planejamento enfrentavam, portanto, tanto questes polticas como tcnicas. Com a crise da dvida externa, em 1982, os projetos desenvolvimentistas seriam gradualmente engavetados. A fuga para frente promovida ao longo da dcada de 1970 chegava ao fim. Sem reformas institucionais democratizantes e endividados, os pases da Amrica Latina preparavam-se para entrar em um ciclo neoliberal de ajustes. A receita bsica recomendava o retorno s tradicionais vocaes da regio. Com taxas de ocupao da fora de trabalho variando entre 50% e 60% (CEPAL, 2007), um indicador que mede o nmero de pessoas ocupadas sobre a populao com idade para trabalhar, a Amrica Latina enfrenta srios desafios no sculo XXI. O mero retorno s vantagens comparativas estticas no se mostra capaz de superar os grandes desafios presentes. Sua crnica tendncia inflacionria e a estrutural subutilizao dos fatores de produo so produtos histricos do padro tradicionalista de insero no sistema econmico internacional (SUNKEL e PAZ, 1976). A tradicional combinao vantagem comparativa esttica e demanda externa no se revela capaz de equacionar os graves problemas socioeconmicos regionais. Os debates desenvolvimentistas esto reabertos. Renascimento desenvolvimentista e caminhos visualizados A dcada de 1990 ainda ser lembrada como um tempo de fatalismo e resignao na Amrica Latina. Quem no pulasse rapidamente dentro do barco capitaneado pelos EUA estaria fora da nova modernidade. Chegou-se at mesmo a mencionar uma era de renascimento global.
Foi lugar-comum caracterizar a dcada de 1980 como a dcada perdida para a Amrica Latina, do ponto de vista do desenvolvimento econmico. Do ponto de vista poltico, porm, foi dcada da recuperao do regime democrtico para a maioria dos pases da regio. J a dcada de 1990, sob a gide dos governos neoliberais, terminou com um saldo de perdas econmicas aumento da pobreza da populao e

da vulnerabilidade econmica dos pases e polticas instabilidade social crescente e perda de credibilidade nas instituies democrticas. Essas mudanas, vinculadas aos padres poltico-econmicos consolidados aps a queda do Muro de Berlim, tiveram amplo impacto nos Estados e nas sociedades da Amrica do Sul (Lozano, 2000). Os benefcios do tandem mercado/democracia, prometidos pelos idelogos do modelo neoliberal no se verificaram na prtica; pelo contrrio, a Amrica Latina apresentou os nveis mais altos de desigualdade social no mundo1

Pacotes de idias importadas exigiam muitos ajustes e sacrifcios socioeconmicos em nome da nova modernidade liberal-internacionalista (BIELSCHOWSKY e MUSSI, 2005). Segundo a releitura superficial das idias de Adam Smith, no haveria com o que se preocupar porque o capital financeiro internacional acabaria resgatando as sociedades menos desenvolvidas do atraso, desde que as mesmas cumprissem com as novas regras do jogo global (Cf. WILLIAMSON, 1994). A realidade se mostrou mais complexa e problemtica. No demoraria muito tempo para que o pensamento desenvolvimentista ressurgisse. No se pode olvidar que as recomendaes recebidas pela Amrica Latina no seriam jamais seguidas domesticamente pelos pases mais desenvolvidos, pois as mesmas seriam encaradas como inviveis do ponto de vista poltico. Mais afinal de contas, estariam as sociedades mais avanadas tentado chutar a escada do desenvolvimento econmico pela qual subiram? Alguns estudos apontam nessa direo (CHANG, 2004; FIORI, 1999). Releituras dos pensadores

desenvolvimentistas iriam alimentar um novo ciclo de debates. A obra de Fernando Fajnzylber, que buscou conciliar competitividade econmica e mudana institucional de corte democrtico-progressista, seria objeto de reflexes na CEPAL para que o pensamento estruturalista fosse atualizado aos desafios do sculo XXI (TORRES, 2006). Celso Furtado disputaria o Nobel de Economia em 2004. Mesmo no tendo sido sagrado vencedor, sua obra sofreria releituras. Como ponto de passagem intelectual obrigatrio aos novos debates desenvolvimentistas no Brasil, Furtado comearia a ter suas obras clssicas republicadas. Formao econmica do Brasil e A economia latino-americana, ambas republicadas pela Companhia das Letras, integram esse processo. O Centro Internacional Celso

1 Curso de Formao em Poltica Internacional.

Furtado de Polticas para o Desenvolvimento, fundado em 2005 e com sede localizada no Rio de Janeiro, galvanizaria um conjunto importante de intelectuais. A retomada do desenvolvimentismo, por sua vez, se preocupa em no repetir erros do passado. Trata-se de um grande desafio intelectual. Estudos baseados em experincias recentes so ricos em lies e subsdios (RODRIK, 1999; SICS, DE PAULA e MICHEL, 2005). Como mobilizar foras sociais e polticas para um novo projeto de desenvolvimento econmico democrtico, pelas vias das inovaes institucionais, apresenta-se como a grande questo. Quando se colocam as questes de integrao econmica regional, os desafios crescem em escala. Um exemplo so as vises divergentes do processo de integrao sul-americana. Para contrabalanar o peso brasileiro, a intelligentsia argentina gostaria de ver o Mxico integrado ao processo de discusso (CAFIERO, 2006). O Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte, que aprofundou as relaes econmicas entre EUA e Mxico, um elemento que dificulta o desejo argentino. No mbito do Mercosul, deve-se destacar a precria institucionalidade para se mediar conflitos e tenses entre os pases membros. Fruto da herana ideolgica do neoliberalismo da dcada de 1990, o descaso com a institucionalidade do Mercosul prejudica a busca por acordos e solues satisfatrias. O estabelecimento de uma efetiva tarifa externa comum e a coordenao de polticas macroeconmicas no integram as prioridades dos processos decisrios das equipes econmicas dos pases do bloco. O renascimento do personalismo hispano-americano, por sua vez, se apresenta como um ingrediente a mais no imbrglio sul-americano. Polarizaes ideolgicas so inevitveis. Estariam s sociedades sul-americanas refns de repetir a suas prprias histrias como tragdia e farsa? Certamente as anatomias de poder imersas nas relaes sociolgicas podem esclarecer essa questo. Se as instituies forem compreendidas como o conjunto coletivo de crenas, valores, prticas, rotinas, em sntese, as normas de convvio social (formais e informais), se vislumbra como a rigidez organizacional e as fraturas das sociedades latinoamericanas travam seu processo de desenvolvimento econmico sustentado (NORTH, 1990). Trata-se de um fenmeno que no pode ser simplesmente resolvido a partir da importao das instituies dos pases mais desenvolvidos.

A experincia estrangeira pode ajudar, porm as solues precisam ser construdas endogenamente. Podem at acontecer adaptaes bem-sucedidas, porm o processo de desenvolvimento sustentado requer o exerccio da criatividade. Nesse sentido, os caminhos precisam estar abertos experimentao democrtica e a inovaes institucionais. Aproveitar o potencial de arranjos produtivos locais, por exemplo, apoiando-os institucionalmente com capacitao tecnolgica e crdito mdico, oferece uma interessante via para se explorar novas formas de associativismo. No se pode esperar que as polticas industriais do sculo XXI simplesmente reproduzam os paradigmas do passado. Organizaes que promovam a mediao e a concertao institucional regional de interesses e aes so importantes. No Brasil, o aumento da distncia fsica entre os tomadores de decises e os executores das polticas pblicas correlaciona-se positivamente com a ineficincia e a corrupo (SANTOS, 2007). As lies das experincias das superintendncias de desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e da Amaznia (SUDAM), por sua vez, podem servir para que se evitem erros do passado no campo das polticas regionais. A constituio de agncias de desenvolvimento regional (ADR), compostas por quadros de comprovada excelncia e mantidas pelos entes federativos membros do arranjo institucional, pode ser o primeiro passo para se construir as bases de processos de integrao mais ambiciosos. Por que no se pensar em ADRs para as distintas regies brasileiras, integrando-as a um conjunto de diretrizes de poltica industrial nacional? Quanto aos quadros tcnicos, pode-se afirmar que h universidades federais em todos os estados da Unio realizando pesquisas e formando profissionais de elevado gabarito. Do ponto de vista da viabilidade financeira das agncias, deve-se mencionar que h entes federativos em dificuldades para empenhar com eficincia e qualidade os seus recursos anuais. H alguns inclusive que no conseguem gastar os repasses da Unio pela falta de projetos estruturados localmente. O documento oficial Diretrizes de poltica industrial, tecnolgica e de comrcio exterior foi um interessante comeo de retomada dos debates desenvolvimentistas (BRASIL, 2003). Apesar das deficincias intrnsecas ao respectivo documento na omisso das fontes de financiamento, mercado ou Estado, e dos mecanismos de

contrapartida de desempenho, caso haja recursos pblicos envolvidos, tratou-se de um incio animador. No entanto, a conduo do Banco Central do Brasil no parece estar disposta a colaborar. Afinal, em um pas de grandes dimenses e desigualdades regionais pode a autoridade monetria desconsiderar tais elementos em seus processos decisrios? Os escritos de intelectuais desenvolvimentistas ensinam que a resposta no (Cf. MYRDAL, 1968). Uma nova agenda de desenvolvimento, integradora de questes relativas aos complexos processos de integrao econmica regional, no objeto de um clculo tecnicista.

Concluso Tratar a temtica do desenvolvimento de sociedades retardatrias no uma tarefa simples. Alm das questes tericas, h certamente ingredientes de ordem sociolgica. Em sociedades com elevados nveis de desigualdade, como o caso latino-americano, o empreendimento se torna um grande desafio. Buscou-se abordar neste artigo como uma importante escola do pensamento econmico refletiu sobre as questes do desenvolvimento da Amrica Latina. O renascimento do pensamento desenvolvimentista provoca no presente a

necessidade de se revisitar a obra desses intelectuais. No se prope aqui deslocar para o presente todo o contedo escrito pelos autores desenvolvimentistas, mas sim avaliar criticamente at que ponto algumas questes levantadas ainda so atuais e como se pode avanar em termos de sistema democrtico e economia poltica na regio. A insero passiva no sistema internacional dificilmente viabilizar a construo de sociedades mais democrticas e desenvolvidas. Mas qual seria ento o novo modelo de desenvolvimento socioeconmico sustentado, democrtico e equitativo para a Amrica Latina? No se tem uma resposta pronta. Se ainda no h um caminho claro a ser trilhado, pelo menos j se sabe o rumo a ser evitado.

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