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Controle de Constitucionalidade Repercusses na Atividade Econmica

Gilmar Ferreira Mendes Gilmar Ferreira Mendes*

Advocacia Geral da Unio Brasil

* Gilmar Ferreira Mendes, Procurador da Repblica; Professor Adjunto da Universidade de Braslia - UnB; Mestre em Direito pela Universidade de Braslia - UnB (1988), com a dissertao Controle de Constitucionalidade: Aspectos Polticos e Jurdicos; Doutor em Direito pela Universidade de Mnster, Repblica Federal da Alemanha - RFA (1990), com a dissertao Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem brasilianischen Supremo Tribunal Federal, publicada na srie Schriften zum ffentlichen Recht, da Editora Duncker & Humblot, Berlim, 1991 (a traduo para o portugus foi publicada sob o ttulo Jurisdio Constitucional, Saraiva, 1996). O autor exerce, atualmente, o cargo de Advogado-Geral da Unio.

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INTRODUO A noo de sistemas numa sociedade complexa significa que esto esses em constante contato, interferindo-se mutuamente, produzindo uma incessante e crescente interao. A idia de interao entre os sistemas jurdico e econmico necessariamente afetar a concepo que se tem de cada um dos sistemas. E, especificamente no campo jurdico, as atividades econmicas tendero a moldar e modificar a interpretao constitucional. Neste sentido, o impacto da economia no Direito Constitucional tem-se mostrado farto em exemplos, corriqueiros, mas no menos importantes, cujo impacto sentido, e mesmo provocado pela doutrina e pela jurisprudncia constitucionais. No se pode, contudo, na anlise da interferncia destes dois sistemas, recorrer a lugares comuns que alm de produzirem confuso, em nada contribuem para a evoluo e o comprometimento do debate em torno da questo. O primeiro destes lugares comuns o que entrelaa direito e realidade social, numa relao de dependncia ou mesmo de subordinao do primeiro em relao ao segundo. Isto se configura na afirmao de que o Direito acompanha a realidade social com olhar inicialmente de desconfiana para, j como retardatrio, acompanhar a tal realidade que, por sua vez, j esta mudando outra vez. O segundo lugar comum aquele que, muitas vezes desconhecendo a evoluo e as mutaes da prtica econmica e imbudo de preconcepes ideolgicas, afirma ser o Direito regulador da economia. Impondo ao Estado a obrigao de no interferir nas relaes econmicas, o Direito assim agiria, de modo indireto, na inteno de direcionar a economia em determinado sentido. Se tais afirmaes so verdadeiras, falsas ou mesmo relativas, no relevante, uma vez que as solues dadas para os problemas advindos de tal interao delas passam ao largo. De fato, interessa saber como so solucionados os possveis pontos de frico entre estes sistemas. Da surge um duplo enfoque sobre o problema. O primeiro deles enfatizaria o papel do Direito na economia, ou seja, os limites e possibilidades das normas jurdicas e especialmente as constitucionais na esfera econmica. O segundo privilegiaria a noo de limites da economia como parmetro para as decises judiciais, destacando-se entre elas as proferidas por rgos que cuidam do controle de constitucionalidade. Esta segunda abordagem a que ser enfatizada no presente trabalho. O PAPEL DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE Interessa mais de perto, quando se fala em controle de constitucionalidade, analisar o controle concentrado, ou seja, saber como o Supremo Tribunal Federal exerce tal fiscalizao, uma vez que a Constituio de 1988 produziu uma mudana significativa no controle de constitucionalidade, ampliando o leque de legitimados para a propositura da ao direta. Se a intensa discusso sobre o monoplio da ao por parte do Procurador-Geral da Repblica no levou a uma mudana na jurisprudncia consolidada sobre o assunto,

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fcil de constatar que ela foi decisiva para a alterao introduzida pelo constituinte de 1988, com a significativa ampliao deste leque. O constituinte assegurou o direito do Procurador-Geral da Repblica de propor a ao de inconstitucionalidade. Este , todavia, apenas um dentre os diversos rgos ou entes legitimados a propor a ao direta de inconstitucionalidade. Nos termos do art. 103 da Constituio de 1988 dispem de legitimidade para propor a ao de inconstitucionalidade o Presidente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, a Mesa de uma Assemblia Legislativa, o Governador do Estado, o Procurador-Geral da Repblica, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, partido poltico com representao no Congresso Nacional, as confederaes sindicais ou entidades de classe de mbito nacional. Com isso satisfez o constituinte apenas parcialmente a exigncia daqueles que solicitavam fosse assegurado o direito de propositura da ao a um grupo de, v.g., dez mil cidados ou que defendiam at mesmo a introduo de uma ao popular de inconstitucionalidade1 . Esse fato fortalece a impresso de que, com a introduo desse sistema de controle abstrato de normas, com ampla legitimao e, particularmente, a outorga do direito de propositura a diferentes rgos da sociedade, pretendeu o constituinte reforar o controle abstrato de normas no ordenamento jurdico brasileiro como peculiar instrumento de correo do sistema geral incidente. No menos certo, por outro lado, de que a ampla legitimao conferida ao controle abstrato, com a inevitvel possibilidade de se submeter qualquer questo constitucional ao Supremo Tribunal Federal, operou uma mudana substancial ainda que no desejada no modelo de controle de constitucionalidade at ento vigente no Brasil. O monoplio de ao outorgado ao Procurador-Geral da Repblica no sistema de 1967/69 no provocou uma alterao profunda no modelo incidente ou difuso. Este continuou predominante, integrando-se a representao de inconstitucionalidade a ele como um elemento ancilar, que contribua muito pouco para diferen-lo dos demais sistemas difusos ou incidentes de controle de constitucionalidade. A Constituio de 1988 reduziu o significado do controle de constitucionalidade incidental ou difuso, ao ampliar, de forma marcante, a legitimao para propositura da ao direta de inconstitucionalidade (Cf, art. 103), permitindo que, praticamente, todas as controvrsias constitucionais relevantes sejam submetidas ao Supremo Tribunal Federal mediante processo de controle abstrato de normas. Convm assinalar que, tal como j observado por Anschtz ainda no regime de Weimar, toda vez que se outorga a um Tribunal especial atribuio para decidir questes constitucionais, limita-se, explcita ou implicitamente, a competncia da jurisdio ordinria para apreciar tais controvrsias2 .
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Cf., a propsito, as propostas de Vilson Souza e Vivaldo Barbosa Comisso de Organizao de Poderes e Sistema de Governo da Assemblia Constituinte, in: Assemblia Nacional Constituinte, Emendas oferecidas Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo, 1988, p. 214 e 342. Anschtz, Gerhard, Verhandlungen des 34. Juristentags, Berlim e Leipzig, 1927, vol. II, p. 208.

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Portanto, parece quase intuitivo que, ao ampliar, de forma significativa, o crculo de entes e rgos legitimados a provocar o Supremo Tribunal Federal, no processo de controle abstrato de normas, acabou o constituinte por restringir, de maneira radical, a amplitude do controle difuso de constitucionalidade. Assim, se se cogitava, no perodo anterior a 1988, de um modelo misto de controle de constitucionalidade, certo que o forte acento residia, ainda, no amplo e dominante sistema difuso de controle. O controle direto continuava a ser algo acidental e episdico dentro do sistema difuso. A Constituio de 1988 alterou, de maneira radical, essa situao, conferindo nfase no mais ao sistema difuso ou incidente, mas ao modelo concentrado, uma vez que as questes constitucionais passam a ser veiculadas, fundamentalmente, mediante ao direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Ressalte-se que essa alterao no se operou de forma ainda profunda porque o Supremo Tribunal manteve a orientao anterior, que considerava inadmissvel o ajuizamento de ao direta contra direito pr-constitucional em face da nova Constituio. A ampla legitimao, a presteza e celeridade desse modelo processual, dotado inclusive da possibilidade de se suspender imediatamente a eficcia do ato normativo questionado, mediante pedido de cautelar, faz com que as grandes questes constitucionais sejam solvidas, na sua maioria, mediante a utilizao da ao direta, tpico instrumento do controle concentrado. A particular conformao do processo de controle abstrato de normas conferelhe, tambm, novo significado como instrumento federativo, permitindo a aferio da constitucionalidade das leis federais mediante requerimento de um Governador do Estado e a aferio da constitucionalidade das leis estaduais, mediante requerimento do Presidente da Repblica. A propositura da ao pelos partidos polticos com representao no Congresso Nacional concretiza, por outro lado, a idia de defesa das minorias, uma vez que se assegura at s fraes parlamentares menos representativas a possibilidade de argir a inconstitucionalidade de lei. Ressalte-se que no so numericamente significativas as aes propostas pelas organizaes partidrias. verdade, porm, que muitos dos temas mais polmicos submetidos ao Supremo Tribunal, no processo de controle abstrato, foram trazidos baila mediante iniciativa dos partidos polticos. Assim, a discusso sobre a constitucionalidade da Emenda Constitucional n 2, de 1992, que antecipou o plebiscito sobre a forma e sistema de governo previsto no art. 2 do ADCT3 , o questionamento da legitimidade da lei do salrio-mnimo4 , a controvrsia sobre a legitimidade do pagamento mediante precatrio para os crditos de

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Cf. ADIN n 829, 830 e 831, Relator: Ministro Moreira Alves, DJ 20.04.93, p. 6758. ADIN n 737, proposta pelo Partido Democrtico Trabalhista - PDT, Relator: Ministro Moreira Alves, DJ 22.10.93, p. 22.252.

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natureza alimentcia 5 , alm do debate acerca da constitucionalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal, da Contribuio de Inativos e do Fator Previdencirio. Isto para no falar das diversas aes propostas contra a poltica econmica do Governo6 . nesta ampliao do leque de legitimados para propor ao direta e na grande mudana que ela efetuou no sistema brasileiro de controle de constitucionalidade que se coloca a necessidade de melhoramento do sistema, tornando-o mais consistente e efetivo. A percepo de que a interpretao constitucional se molda sob diferentes pressupostos da interpretao jurdica como um todo traz luz a idia que ela deve se dar tem por referncia no somente normas, como tambm fatos. Disto a necessidade de que o rgo judicial, em sede de controle de constitucionalidade, possa revisar fatos e prognoses legislativos. A jurisprudncia da Corte Constitucional alem demonstra com bastante clareza, e especialmente em matrias de relevncia econmica, ser imprescindvel a percepo deste mbito por parte do rgo judicial. Neste sentido, estudos sobre o impacto de determinada lei ou de alguma poltica pblica na esfera econmica, a possibilidade de restrio de algum direito fundamental tendo em vista a inexistncia de previso oramentria, dentro dos limites do razovel, e especialmente o impacto econmico de determinada interpretao constitucional que, garantindo direitos a uma pequena parcela da populao, interfere e desequilibra prestaes voltadas para a populao no seu conjunto, relevando o coletivo sobre o particularista, so apenas alguns dos aspectos que contribuem para que o rgo judicial decida com mais presteza e racionalidade em sede de controle concentrado de constitucionalidade. No contexto brasileiro, observe-se que a edio da Lei n. 9.868, de 1999, trouxe novos instrumentos adequados a essa orientao, cabendo ao STF aplic-los e desenvolv-los, ampliando o escopo da interpretao constitucional para tambm analisar fatos e prognoses legislativos. Outro tema relevante diz respeito possibilidade de se atribuir ao STF a faculdade restringir os efeitos da declarao de inconstitucionalidade em sede de controle concentrado. Essa abertura para uma concepo mais moderna de tcnicas de controle est prevista no art. 27 da Lei n. 9.868. RESTRIO DOS EFEITOS DA DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE O poder de que dispe qualquer juiz ou Tribunal para deixar de aplicar a lei inconstitucional a um determinado processo (CF, arts. 97 e 102, III, a, b e c) pressupe a invalidade da lei e, com isso, a sua nulidade. A faculdade de negar aplicao lei inconstitucional corresponde ao direito do indivduo de recusar-se a cumprir a lei inconstitucional, assegurando-se-lhe, em ltima instncia, a possibilidade de interpor recurso extraordinrio ao Supremo Tribunal Federal contra deciso judicial que se apresente, de alguma forma, em contradio com a Constituio (art. 102, III, a)7 .

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ADIN n 672, Relator: Ministro Marco Aurlio, DJ 04.02.92, p. 499. Cf., v.g., ADIN n 357, Relator: Ministro Carlos Velloso, DJ 23.11.90, p. 13.622; ADIN n 562, Relator: Ministro Ilmar Galvo, DJ 10.09.91, p. 12.254; ADIN n 605, Relator: Ministro Celso de Mello, DJ 05.03.93; ADIN n 931, Relator: Ministro Francisco Rezek, DJ 02.09.93, p. 02.09.93. Cf., a propsito, Rp. 980, Relator: Ministro Moreira Alves, RTJ n. 96, p. 496 (508).

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Tanto o poder do juiz de negar aplicao lei inconstitucional quanto a faculdade assegurada ao indivduo de negar observncia lei inconstitucional demonstram que o constituinte pressups a nulidade da lei inconstitucional. Da se segue que a sentena que declara a inconstitucionalidade tem eficcia ex tunc. Porm, a Lei n. 9868 contm disposio (art. 27) que autoriza o Supremo Tribunal Federal, tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, a restringir os efeitos da declarao de inconstitucionalidade ou a estabelecer que ela tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado, desde que tal deliberao seja tomada pela maioria de dois teros de seus membros. A inovao em tela merece ser justificada. A falta de um instituto que permita estabelecer limites aos efeitos da declarao de inconstitucionalidade acaba por obrigar os Tribunais, muitas vezes, a se absterem de emitir um juzo de censura, declarando a constitucionalidade de leis manifestamente inconstitucionais. Por isso, assevera Garcia de Enterra, forte na doutrina americana, que la alternativa a la prospectividad de las Sentencia no es, pues, la retroactividad de las mismas, sino la abstencin en el descubrimiento de nuevos criterios de efectividad de la Constitucin, el estancamiento en su interpretacin, la renuncia, pues, a que los Tribunales Constitucionales cumplan una de sus funciones capitales, la de hacer una living Constitution, la de adaptar paulatinamente esta a las nuevas condiciones sociales.8 interessante notar que, nos prprios Estados Unidos da Amrica, onde a doutrina acentuara to enfaticamente a idia de que a expresso lei inconstitucional configurava uma contradictio in terminis, uma vez que the inconstitutional statute is not law at all9 , passou-se a admitir, aps a Grande Depresso, a necessidade de se estabelecerem limites declarao de inconstitucionalidade.10 A Suprema Corte americana vem considerando o problema proposto pela eficcia retroativa de juzos de inconstitucionalidade a propsito de decises em processos criminais.Se as leis ou atos inconstitucionais nunca existiram enquanto tais, eventuais condenaes nelas baseadas quedam ilegtimas e, portanto, o juzo de inconstitucionalidade implicaria a possibilidade de impugnao imediata de todas as condenaes efetuadas sob a vigncia da norma inconstitucional.Por outro lado, se a declarao de inconstitucionalidade afeta to-somente a demanda em que foi levada a efeito, no h que se cogitar de alterao de julgados anteriores.

ENTERRA, Garcia de. Justicia Constitucional, La Doctrina Prospectiva en la Declaracin de Ineficcia de las Leyes Inconstitucionales. RDP 92, p. 5 (14). 9 Cf., WILLOUGHBY, Westel Woodbury. The Constitutional law of the United States, New York, 1910, vol.I, p.910; cf., tambm, COOLEY, Thomas M.Treatise on the Constitutional Limitations, 4a ed., Boston, 1878, p.227 10 Cf. TRIBE,Laurence. The American Constitutional Law, p.27.

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Sobre o tema, afirma Tribe: No caso Linkletter v.Walker, a Corte rejeitou ambos os extremos: a Constituio nem probe nem exige efeito retroativo. Parafraseando o Justice Cardozo pela assertiva de que a constituio federal nada diz sobre o assunto, a Corte de Linkletter tratou da questo da retroatividade como um assunto puramente de poltica (poltica judiciria), a ser decidido novamente em cada caso.A Suprema Corte codificou a abordagem de Linkletter no caso Stovall v.Denno: Os critrios condutores da soluo da questo implicam (a) o uso a ser servido pelos novos padres, (b) a extenso da dependncia das autoridades responsveis pelo cumprimento da lei com relao aos antigos padres, e (c) o efeito sobre a administrao da justia de uma aplicao retroativa dos novos padres.11 Por sua vez, a Constituio portuguesa, na verso da Lei Constitucional de 1982, consagrou frmula segundo a qual, quando a segurana jurdica, razes de eqidade ou interesse pblico de excepcional relevo o exigirem, poder o Tribunal Constitucional fixar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com alcance mais restrito do que o previsto em geral (art.281o (4). Vale registrar, a propsito, a opinio abalizada de Jorge Miranda: A fixao dos efeitos da inconstitucionalidade destina-se a adequ-los s situaes da vida, a ponderar o seu alcance e a mitigar uma excessiva rigidez que pudesse comportar; destina-se a evitar que, para fugir a conseqncias demasiado gravosas da declarao, o Tribunal Constitucional viesse a no decidir pela ocorrncia de inconstitucionalidade; uma vlvula de segurana da prpria finalidade e da efetividade do sistema de fiscalizao. Uma norma como a do art.282, no 4, aparece, portanto, em diversos pases, seno nos textos, pelo menos na jurisprudncia. Como escreve Bachof, os tribunais constitucionais consideram-se no s autorizados mas inclusivamente obrigados a ponderar as suas decises, a tomar em considerao as possveis conseqncias destas. assim que eles verificam se um possvel resultado da deciso no seria manifestamente injusto, ou no acarretaria um dano para o bem pblico, ou no iria lesar interesses dignos de proteo de cidados singulares.No pode entender-se isto, naturalmente, como se os tribunais tomassem como ponto de partida o presumvel resultado da sua deciso e passassem por cima da Constituio e da lei em ateno a um resultado desejado.Mas a verdade que um resultado injusto, ou por qualquer outra razo duvidoso, tambm em regra embora no sempre um resultado juridicamente errado.

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TRIBE. Cit., p.30.

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A primeira vista, oposto fixao dos efeitos o judicial self-restraint, que consiste (como o nome indica) numa autolimitao dos tribunais ou do tribunal de constitucionalidade, no ajuizando a onde considere que as opes polticas do legislador devem prevalecer ou ser insindicveis.Mas talvez se trate apenas de uma aparente restrio, porquanto no interferir, no fiscalizar, no julgar pode inculcar, j por si, uma aceitao dos juzos do legislador e das suas estatuies e, portanto, tambm uma definio (embora negativa) da inconstitucionalidade e dos seus eventuais efeitos.12 Embora a Constituio espanhola no tenha adotado instituto semelhante, a Corte Constitucional, marcadamente influenciada pela experincia constitucional alem, passou a adotar, desde 1989, a tcnica da declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade, como reportado por Garcia de Enterra: La reciente publicacin en el Boletn Oficial del Estado de 2 de marzo ltimo de la ya famosa Sentencia 45/1989, de 20 de febrero, sobre inconstitucionalidad del sistema de liquidacin conjunta del Impuesto sobre la Renta de la unidad familiar matrimonial, permite a los juristas una reflexin pausada sobre esta importante decisin del Tribunal Constitucional, objeto ya de multitud de Comentrios periodsticos. La decisin es importante, en efecto, por su fondo, la inconstitucionalidad que declara, tema en el cual no parece haberse producido hasta ahora, discrepancia alguna.Pero me parece bastante mas importante an por la innovacin que ha supuesto en la determinacin de los efectos de esa inconstitucionalidad, que el fallo remite a lo que se indica en el Fundamento undcimo y ste explica como una eficcia pro futuro, que no permite reabrir las liquidaciones administrativas o de los propios contribuyentes (autoliquidaciones) anteriores.13 O prprio Supremo Tribunal Federal tem apontado as insuficincias existentes no mbito das tcnicas de deciso no processo de controle de constitucionalidade. Os casos de omisso parcial mostram-se extremamente difceis de serem superados no mbito do controle de normas em razo da insuficincia das tcnicas de controle disponveis. Essa peculiaridade restou evidenciada na ADIn 526, oferecida contra a Medida Provisria no 296, de 1991, que concedia aumento de remunerao a segmento expressivo do funcionalismo pblico, em alegado desrespeito ao disposto no art.37, X, da constituio.Convm se registre passagem do voto proferido pelo eminente Relator, Ministro Seplveda Pertence, no julgamento do pedido de concesso de medida cautelar:

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MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, tomo II, 3 edio, Coimbra, 1991, p.500-502. ENTERRA, Garcia. Justicia Constitucional, La Doctrina Prospectiva en la Declaracin de Ineficcia de las Leyes Inconstitucionales, RDP 92 (outubro/dezembro 1989), p.5.

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Pe-se aqui, entretanto, um problema srio e ainda no deslindado pela Corte, que um dos tormentos do controle da constitucionalidade da lei pelo estalo do princpio da isonomia e suas derivaes constitucionais. Se a ofensa isonomia consiste, no texto da norma questionada, na imposio de restrio a algum, que no se estenda aos que se encontram em posio idntica, a situao de desigualdade se resolve sem perplexidade pela declarao da invalidez da constrio discriminatria. A consagrao positiva da teoria da inconstitucionalidade por omisso criou, no entanto, dilema cruciante, quando se trate, ao contrrio, de ofensa isonomia pela outorga por lei de vantagem a um ou mais grupos com excluso de outro ou outros que, sob o ngulo considerado, deveriam incluir entre os beneficirios. a hiptese, no quadro constitucional brasileiro, de lei que, vista da eroso inflacionria do poder de compra da moeda, no d alcance universal reviso de vencimentos, contrariando o art.37, X, ou que, para cargos de atribuies iguais ou assemelhadas, fixe vencimentos dspares, negando observncia imposio de tratamento igualitrio do art.39, 1o, da Constituio. A alternativa que a se pe ao rgo de controle afirmar a inconstitucionalidade positiva de norma concessiva do benefcio ou, sob outro prisma, a da omisso parcial consistente em no ter estendido o benefcio a quantos satisfizessem os mesmos pressupostos de fato subjacentes outorga (Canotilho, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador, l992, 333 ss.; 339; Direito Constitucional, 1986, pg.831; Gilmar F.Mendes, Controle de Constitucionalidade, 1990, pgs.60 ss.; Regina Ferrari, Efeitos da Declarao de Inconstitucionalidade, 1990, pgs.156 ss.; Carmem Lcia Rocha, O Princpio Constitucional da Igualdade, 1990, pg.42): a censurabilidade do comportamento do legislador mostra Canotilho (Constituio Dirigente, cit., pg 334), a partir da caracterizao material da omisso legislativa tanto pode residir no acto positivo excluso arbitrria de certos grupos das vantagens legais como no procedimento omissivo emanao de uma lei que contempla positivamente um grupo de cidado, esquecendo outros. Se se adota a primeira soluo a declarao de inconstitucionalidade da lei por no favorecimento arbitrrio ou excluso inconstitucional de vantagem que a da nossa tradio (v.g.RE 102.553, 21-8-86, RTJ 120/725) a deciso tem eficcia fulminante, mas conduz a iniqidades contra os beneficiados, quando a vantagem no traduz privilgio, mas imperativo de circunstncias concretas, no obstante a excluso indevida de outros, que ao gozo dela se apresentariam com os mesmos ttulos. o que ocorreria, no caso, com a suspenso cautelar da eficcia da medida provisria, postulada na ADIn 525: estaria prejudicado o aumento de vencimentos da parcela mais numerosa do funcionalismo civil e militar, sem que da resultasse benefcio algum para os excludos do seu alcance. A soluo oposta a da omisso parcial , seria satisfatria, se resultasse na extenso do aumento alegadamente, simples reajuste monetrio , a todos quantos sofrem com a mesma intensidade a depreciao inflacionria dos vencimentos.

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A essa extenso da lei, contudo, faltam poderes ao Tribunal, que, luz do art.103, 2 , CF, declarando a inconstitucionalidade por omisso da lei seja ela absoluta ou relativa, h de cingir-se a comunic-la ao rgo legislativo competente, para que a supra.
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De resto, como assinalam estudiosos de inegvel autoridade (v.g. Gilmar Mendes, cit. pg. 70), o alvitre da inconstitucionalidade por omisso parcial ofensiva da isonomia se pde ser construda, a partir da Alemanha, nos regimes do monoplio do controle de normas pela Corte Constitucional , suscita problemas relevantes de possvel rejeio sistemtica, se se cogita de transplant-la para a delicada simbiose institucional que se traduz na convenincia, no direito brasileiro, entre o mtodo de controle direto e concentrado no Supremo Tribunal e o sistema difuso. Ponderaes que no seria oportuno expender aqui fazem, porm, com que no descarte de plano a aplicabilidade, no Brasil, da tese da inconstitucionalidade por omisso parcial.Ela, entretanto, no admite antecipao cautelar, sequer, limitados efeitos de sua declarao no julgamento definitivo; muito menos para a extenso do benefcio aos excludos, que nem na deciso final se poderia obter.14 Evidente, pois, que a declarao de nulidade no configura tcnica adequada para a eliminao da situao inconstitucional nesses casos de omisso legislativa.Uma cassao aprofundaria o estado de inconstitucionalidade. Entendeu, portanto, o legislador que, ao lado da ortodoxa declarao de nulidade, h de se reconhecer a possibilidade de o Supremo Tribunal, em casos excepcionais, mediante deciso da maioria qualificada (dois teros dos votos), estabelecer limites aos efeitos da declarao de inconstitucionalidade, proferindo a inconstitucionalidade com eficcia ex nunc ou pro futuro, especialmente naqueles casos em que a declarao de nulidade se mostre inadequada (v.g.: leso positiva ao princpio da isonomia) ou nas hipteses em que a lacuna resultante da declarao de nulidade possa dar ensejo ao surgimento de uma situao ainda mais afastada da vontade constitucional. VERIFICAO DE FATOS E PROGNOSES NA HERMENUTICA APLICADA ATIVIDADE JURISDICIONAL Tal como ressaltado em artigo j publicado por este autor15 , de uns tempos para c, tem-se enfatizado a importncia da hermenutica jurdica, especialmente da hermenutica constitucional, na soluo dos graves problemas jurdico-polticos que afetam os vrios Estados democrticos.

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ADIn 526, Relator: Ministro Seplveda Pertence, RTJ 145, p. 101 (112-113). Controle de Constitucionalidade: Hermenutica Constitucional e Reviso de Fatos e Prognoses Legislativos pelo rgo judicial: Texto bsico de conferncia proferida no XVII Congresso Brasileiro de Direito Constitucional 17.5.97 So Paulo, sob o patrocnio do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional IBDC, no painel Regulamentao e Integrao de Normas Constitucionais

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Parece hoje superada a idia que recomendava a adoo do chamado mtodo hermenutico clssico no plano da interpretao constitucional. Como se sabe, esse modelo assenta-se em duas premissas bsicas: (a) a Constituio enquanto lei h de ser interpretada da mesma forma que se interpreta qualquer lei; (b) a interpretao da lei est vinculada s regras da hermenutica jurdica clssica 16 . Contra essa orientao, levantou-se a proposta de utilizao da tpica, em suas diversas acepes, como mtodo orientado ao problema. Tal como anotado por Bckenfrde, a idoneidade da tpica e do pensamento problemtico precisamente para a interpretao da Constituio baseou-se na abertura estrutural da Constituio, na sua pouca densidade normativa e na continuidade de seus textos, na amplitude e indeterminao de seus elementos17 . nessa linha de entendimento que Scheuner chega a classificar a tpica como a especfica hermenutica jurdicoconstitucional18 . Essa abordagem, que, se adotada de forma radical, poderia levar a uma desvalorizao ou a uma degradao da norma 19 , tem, pelo menos, a virtude de afastar a iluso, alimentada pelo mtodo hermenutico-clssico, de que se poderia separar, em departamentos estanques, os elementos fticos e normativos envolvidos. Como se sabe, enquanto mtodo adequado de hermenutica constitucional tem a tpica expressivos representantes na Alemanha, nas suas diversas variantes, como demonstram os textos de Ulrich Scheuner, Horst Ehmke e Martin Kriele 20 . A questo metodolgica coloca-se no centro da reflexo sobre o papel que deve desempenhar a Corte Constitucional ou o rgo dotado de competncia para aferir a legitimidade das leis e demais atos normativos, como o caso do Supremo Tribunal Federal, entre ns. Evidentemente, a supremacia da Constituio em face da lei coloca o rgo incumbido da jurisdio constitucional em um papel diferenciado e destacado. As questes postas desde a instituio da Corte Suprema americana renovam-se a cada instante e em todos os Estados que optaram por consagrar uma democracia constitucional com jurisdio constitucional: a) estaria o legislador submetido, de forma definitiva, s decises da Corte Constitucional? b) no estaria o legislador, igualmente, legitimado a adotar, em determinados casos, uma interpretao autntica da Constituio? c) qual o direito que assegura ao Tribunal Constitucional a possibilidade de impor o seu entendimento ao legislador democraticamente eleito? Essas indagaes, formuladas reiteradas vezes, nos modelos americano e alemo, nunca so respondidas com qualquer proposta que leve ao desaparecimento dessas instituies de controle.

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Cf. BCKENFRDE, Ernst Wolfgang, Los Metodos de la interpretacin constitucional - Inventario e critica, in: Escritos sobre Derechos Fundamentales, Baden-Baden, 1993, p. 15-16. Cf. BCKENFRDE, op. cit., p. 20. Cf. BCKENFRDE, op. cit., p. 20 HESSE, Konrad, Grundzge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland.16 ed. Heidelberg, 1988. Cf. BCKENFRDE, op. cit., p. 13 (20-21).

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Procura-se, com base at mesmo na abertura estrutural dos textos constitucionais, na sua fragmentariedade e incompletude, recomendar que as Cortes Constitucionais pratiquem um mnimo de self-restraint21 , uma vez que se reconhece que qualquer outra frmula institucional22 - v.g. um controle efetivo do controlador - acabaria por retirar da jurisdio constitucional qualquer efetividade. Portanto, a autolimitao da jurisdio constitucional no constitui uma deciso heternoma ou externa jurisdio constitucional23 . Ao revs, ela decorre da estrutura aberta, fragmentria, incompleta da norma constitucional, caractersticas que se revelam at mesmo nas Constituies analticas, como as nossas, uma vez que, a despeito de eventual pretenso totalizadora, no logram - felizmente - abarcar toda a complexidade da vida poltica e social. Sem tomarmos partido na disputa doutrinria, podemos afirmar, com Castanheira Neves, que a norma-texto ser apenas um - um elemento necessrio, mas insuficiente - para a concreta realizao jurdica, j que essa realizao exigir, para alm daquela norma e em funo agora do caso concreto (do problema jurdico do caso concreto), que se elabore j a normativa concretizao, j a especfica norma de deciso24 . A VERIFICAO DE FATOS E PROGNOSES LEGISLATIVOS EM SEDE DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE As modernas abordagens da metodologia jurdica aplicada hermenutica constitucional25 permitem introduzir um tema que no tem merecido a adequada ateno da doutrina, devido, em parte, aos prprios dficits do instrumentarium metodolgico atual. Referimo-nos apreciao dos chamados fatos e prognoses legislativos no mbito do controle de constitucionalidade. Em verdade, h muito vem parte da dogmtica apontando para a inevitabilidade da apreciao de dados da realidade no processo de interpretao e de aplicao da lei como elemento trivial a prpria metodologia jurdica26 . verdade que, s vezes, uma leitura do modelo hermenutico-clssico manifestase de forma radical, sugerindo que o controle de normas h de se fazer com o simples contraste entre a norma questionada e a norma constitucional superior. Essa abordagem simplificadora tem levado o Supremo Tribunal Federal a afirmar, s vezes, que fatos controvertidos ou que demandam alguma dilao probatria no podem ser apreciados em ao direta de inconstitucionalidade27 .

SCHNEIDER, Hans Peter, Verfassungsinterpretation aus theoretischer Sicht, in: Verfassungsrecht zwischen Wissenschaft und Richterkunst. Estudos em Homenagem aos 70 anos de Konrad Hesse, Heidelberg, 1990, p. 44. 22 Ver o art. 93 da Constituio de 1937 que autorizava o Parlamento Nacional a ratificar a constitucionalidade de leis declaradas inconstitucionais pelo STF. 23 SCHNEIDER, op. cit., p. 38 (44). 24 CASTANHEIRA NEVES, A. Metodologia Jurdica, Problemas Fundamentais, Coimbra, 1993, p. 145. 25 Sobre o importante debate, na doutrina alem, sobre a tese de Peter Hberle sobre a Sociedade Aberta dos intrpretes da Constituio, cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade: Hermenutica Constitucional e Reviso de Fatos e Prognoses Legislativos pelo rgo judicial. 26 Cf. ESSER, Josef, Vorverstndnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung, 1972, p. 53 s. 63 s. 27 Cf. a propsito, Despacho do Ministro Celso de Mello, prolatado na ADIN n. 1372, DJ 17.11.1995.
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Essa abordagem confere, equivocadamente, maior importncia a uma prcompreenso do instrumento processual do que prpria deciso do constituinte de lhe atribuir a competncia para dirimir a controvrsia constitucional. bem verdade que, se analisarmos criteriosamente a nossa jurisprudncia constitucional, verificaremos que, tambm entre ns, se procede ao exame ou reviso dos fatos legislativos pressupostos ou adotados pelo legislador. o que se verifica na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre a aplicao do princpio da igualdade e do princpio da proporcionalidade28 . Nos Estados Unidos, o chamado Brandeis-Brief memorial utilizado pelo advogado Louis D. Brandeis, no case Mller versus Oregon (1908), contendo duas pginas dedicadas s questes jurdicas e outras 110 voltadas para os efeitos da longa durao do trabalho sobre a situao da mulher permitiu que se desmistificasse a concepo dominante, segundo a qual a questo constitucional configurava simples questo jurdica de aferio de legitimidade da lei em face da Constituio29 . Hoje, no h como negar a comunicao entre norma e fato (Kommunikation zwischen Norm und Sachverhalt), que, como ressaltado, constitui condio da prpria interpretao constitucional30 . que o processo de conhecimento aqui envolve a investigao integrada de elementos fticos e jurdicos31 . A constatao de que os elementos normativos e fticos apresentam-se, muitas vezes, de forma no diferenciada ou de modo inseparvel produziu, de certo modo, conseqncias no mbito do processo constitucional. Inicialmente, afirmava-se que a competncia da Corte Constitucional limitava-se apreciao de questes jurdicoconstitucionais, sendo estranha aos seus misteres a investigao de fatos ou de circunstncias eminentemente fticas32 . Na Alemanha, props o deputado Dichgan, em 1968, que se alterasse a lei de organizao da Corte Constitucional para assentar que o Bundesverfassungsgericht restava vinculado aos fatos e prognoses estabelecidos pelo legislador, salvo no caso de fixao de falsa constatao33 . Essa proposta provocou uma discusso intensa no Parlamento alemo, tendo sido retirada pelo prprio autor aps a verificao de que a sua aprovao ameaava a existncia da Corte Constitucional e que, por isso, teria a sua inconstitucionalidade declarada.

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Cf., v.g., Rp n. 1077, Relator: Ministro Moreira Alves, RTJ 112, p. 34 (58-59). Cf., a propsito, HALL, Kermit L. (organizador), The Oxford Companion to the Supreme Court of United States, Oxford, New York, 1992, p.85. Cf., MARENHOLZ, Ernst Gottfried, Verfassungsinterpretation aus praktischer Sicht, in: Verfassungsrecht zwischen Wissenschaft und Richterkunst, Homenagem aos 70 anos de Konrad Hesse, Heidelberg, 1990, p.53 (54). MARENHOLZ, op.cit., p.54. OSSENBHL, Fritz. Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Tbingen, 1976, vol. I, p. 458 (461). Cf., a propsito, OSSENBHL, op. cit., p. 462.

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Restou demonstrado ento que at mesmo no chamado controle abstrato de normas no se procede a um simples contraste entre disposio do direito ordinrio e os princpios constitucionais. Ao revs, tambm aqui fica evidente que se aprecia a relao entre a lei e o problema que se lhe apresenta em face do parmetro constitucional34 . Em outros termos, a aferio dos chamados fatos legislativos constitui parte essencial do chamado controle de constitucionalidade, de modo que a verificao desses fatos relaciona-se ntima e indissociavelmente com a prpria competncia do Tribunal. FATOS E PROGNOSES: ANLISE LUZ DA EXPERINCIA GERMNICA Em estudo emprico desenvolvido por Klaus Jrgen Philippi, com base nas decises publicadas nos primeiros 25 volumes da revista da Corte Constitucional alem, restou demonstrado que, em 208 decises, o Tribunal identificou 269 fatos legislativos, sendo que desses pelo menos um quarto (75 decises) referiam-se a prognoses35 . Evidentemente, a idia de fatos legislativos no precisa e, at intuitivamente, revela-se mais ampla do que o conceito jurdico-processual de questo de fato, entendendo-se como tal todo e qualquer fato real (realer Sachverhalt) que tenha relevo para aplicao de uma norma36 . Em tese de doutorado que se converteu em estudo clssico sobre a matria, Philippi procede classificao dos fatos legislativos em fatos histricos (historische Tatsache), fatos atuais (gegenwrtige Tatsachen) e eventos futuros (zuknftige Tatsachen)37 . Enquanto os fatos histricos referem-se a anlises de fatos legislativos histricos que deram ensejo a determinadas decises, a investigao sobre fatos legislativos atuais envolve um variado elenco de temas, que envolve no s o objetivo de determinadas organizaes (partidos polticos cuja atividade seja censurada como possivelmente inconstitucional), a verificao de tratamento equiparatrio ou desequiparatrio (eventual violao ao princpio da igualdade), o exame de possvel desigualdade eleitoral (Wahlrechtsungleichheit), mas tambm a aferio dos efeitos radioativos de determinados medicamentos, que poderiam legitimar a sua prescrio apenas por mdicos estabelecidos em hospitais e instituies de pesquisa, a alterao de estruturas econmicas e sociais que poderiam levar ou consolidar um processo de inconstitucionalizao de uma lei, e as questes de carter fundamental a respeito de concepes polticas, religiosas e filosficas (criminalizao do homossexualismo, descriminalizao do aborto)38 . Philippi observa que o Tribunal procura basear as suas investigaes sobre os fatos legislativos em anlises as mais diversas, as mais das vezes de ndole emprica. Algumas vezes o tribunal socorre-se de argumentos relacionados com a experincia comum (no-emprico).
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EHMKE, Horst, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, in Dreier, Ralf / Schwegmann, Probleme der Verfassungsinterpretion, Baden-Baden, 1976, p. 164 (172) PHILIPPI, Klaus Jrgen, Tatsachenfeststellungen des Bundesverfassungsgerichts, Colnia, 1971, p. 2 s.; OSSENBHL, op. cit., p. 461. PHILIPPI, op. cit., p. 4. PHILIPPI, op. cit., p. 15 s. PHILIPPI, op. cit., p. 27 s.

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Na verificao desses fatos, o Tribunal utiliza documentos histricos, literatura especializada, dados estatsticos e anlises de peritos ou experts. Tal como apontado por Philippi, a Corte apia-se com freqncia em pareceres de peritos ou de grmio de peritos, privilegiando, nesse caso, uma composio pluralista.39 Assim, na deciso sobre a liberdade de instalao de farmcias (Apothekenurteil), o Tribunal utilizou-se de literatura medieval. No julgamento sobre a constitucionalidade da lei que criminalizava a homossexualidade masculina, o Tribunal nomeou um grupo internacional de peritos composto por um sexlogo, um mdico judicial, um psiquiatra, um psiclogo, um socilogo, um diretor de uma instituio governamental de carter social, o Chefe da Polcia Criminal de Colnia e de um criminlogo40 . At mesmo quando discute questes de princpio, relacionadas com concepes filosficas ou de convico, procura o Tribunal proceder a uma anlise racional da controvrsia, evitando uma abordagem metafsica da questo. Temas relativos recusa de prestao do servio militar, opo homossexual ou pena de morte so tratados com base na experincia afervel e em verificaes de ndole ftica41 . CONTROLE DAS PROGNOSES LEGISLATIVAS No que respeita aos eventos futuros, entende-se que a deciso sobre a legitimidade ou a ilegitimidade de uma dada lei depende da confirmao de um prognstico fixado pelo legislador ou da provvel verificao de um dado evento. A Corte Constitucional alem utiliza-se de diversos procedimentos racionais para a realizao de prognsticos: a) o processo-modelo (Modellverfahren), que se refere um procedimento das cincias sociais destinado a antever desenvolvimentos futuros a partir de uma anlise causal-analtica de diversos fatores estveis ou variveis ; b) a anlise de tendncias (Trendverfahren), no qual se analisam determinadas tendncias de desenvolvimento em funo do tempo; c) o processo de teste (Testverfahren), que propicia a generalizao de resultados de experincias ou testes para o futuro; d) o processo de indagao (Befragungsverfahren), no qual se indaga sobre a inteno dos partcipes envolvidos no processo42 . Esses processos em geral so utilizados de forma isolada ou combinada, predominando, segundo Philippi, o Modellverfahren. A utilizao desses procedimentos no exclui as formulaes intuitivas, ainda que estas, para terem algum poder de convico de terceiros, devam ser traduzidas para um processo racional.43

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PHILIPPI, op.cit., p. 105-106. PHILIPPI, op. cit., p. 48-9. PHILIPPI, op. cit., p. 54-55. PHILIPPI, op. cit., p. 56. PHILIPPI, op. cit., p. 153.

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Clssico exemplo de um controle do prognstico do legislador pela Corte Constitucional consta do chamado Apotheken-Urteil , no qual se discutiu a legitimidade de lei do Estado da Baviera que condicionava a instalao de novas farmcias a uma especial permisso da autoridade administrativa44 . Argiu-se, no processo, que a Corte Constitucional no estaria legitimada a proceder ao exame sobre a adequao de uma dada medida legislativa, porquanto ela no estaria em condies de verificar a existncia de outro meio igualmente eficaz e, ainda que isto fosse possvel, de confirmar se esse exame seria realizvel por parte do legislador45 . A Corte recusou o argumento formal quanto sua incompetncia para proceder aferio dos fatos legislativos, observando que a Constituio confiou-lhe a guarda dos direitos fundamentais em face do legislador e que, portanto, se da interpretao desses direitos decorre limitao para o legislador, deve o Tribunal dispor de condies para exercer essa fiscalizao46 . Tambm a questo relativa liberdade de utilizao de meios igualmente adequados (Wahl zwischen mehreren gleichgeeigneten Mitteln) por parte do legislador haveria de levar em conta os planos ou nveis (Stufen) de exigncia de proteo dimanados dos prprios direitos fundamentais. Aps rigoroso exame sobre o prognstico do legislador, concluiu a Corte: a) que a liberdade de instalao de farmcias, em outros pases com o mesmo standard civilizatrio da Alemanha, no levou a uma efetiva ameaa da sade pblica (examinou-se em particular a situao existente na Sua com base nos laudos apresentados pelos peritos designados)47 ; b) que a liberdade de instalao de farmcias no levaria, necessariamente, a uma multiplicao ilimitada desses estabelecimentos, porquanto a deciso sobre a sua instalao ou no, tendo em vista os elevados custos financeiros, passa por inevitveis consideraes de ordem econmica e anlise de mercado48 ; c) que o temor revelado pelo legislador quanto eventual impossibilidade de os farmacuticos cumprirem seus deveres legais em razo da queda de sua capacidade financeira revelava-se igualmente infundada, uma vez que uma deciso pessoal economicamente equivocada no poderia servir de base para a deciso legislativa em apreo. Ademais, a tendncia revelada no sentido da superao do modelo de farmcia de fabricao pelo de simples entrega de produtos acabados reduz a responsabilidade do farmacutico e aumenta o seu tempo livre49 ;

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BVerfGE 7, 377 (415 s.). BVerfGE 7, 377 (408). BVerfGE 7, 377 (410). BVerfGE 7, 377 (415). BVerfGE 7, 377 (419 s.) BVerfGE 7, 377 (427).

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d) que a maior procura de medicamentos decorreria, segundo a opinio dos experts, fundamentalmente, das mudanas ocorridas nas condies de vida durante a guerra subnutrio, estresses fsico-emocionais , no estando relacionada com a existncia de mltiplos locais de venda de produtos farmacuticos50 . Assim, embora ressaltando que no poderia decidir sobre o sistema jurdico mais adequado para regular a matria, concluiu o Tribunal que o modelo adotado pelo Estado da Baviera revelava-se incompatvel com a liberdade de exerccio profissional estabelecida na Lei Fundamental. Resta evidente que, para afirmar a inconstitucionalidade do modelo legislativo consagrado, teve o Tribunal que infirmar a prognose estabelecida pelo legislador, quanto possibilidade de uma multiplicao dos estabelecimentos farmacuticos em razo da ausncia de uma regulao restritiva. A manifesta inconsistncia do prognstico estabelecido pelo legislador ressaltava que a deciso adotada no protegia o interesse pblico, contendo, portanto, restrio incompatvel com o livre exerccio de atividade profissional. interessante notar que, com a ressalva de que a matria era da competncia exclusiva do legislador, permitiu-se ao Tribunal apontar frmulas que poderiam ser positivadas sem maiores prejuzos para os direitos fundamentais51 . Deciso semelhante foi adotada pelo Tribunal no chamado KassenzahnarztUrteil, no qual se discutiu a legitimidade de norma que estabelecia um processo de admisso, com numerus clausus, para os dentistas das caixas de assistncia, o que equivaleria, praticamente, a uma proibio de exerccio profissional. O Governo Federal observava que a disciplina normativa assentava-se em um prognstico indicador do perigo de que a habilitao ilimitada dos dentistas vinculados s caixas de assistncia acabaria por encetar uma concorrncia desenfreada entre os profissionais, com a inevitvel reduo de seus rendimentos. A se confirmar esse prognstico, a prpria existncia das caixas de assistncia restaria ameaada. A Corte Constitucional acabou por infirmar o prognstico do legislador, observando que a liberao da inscrio de dentistas nas caixas de assistncia provocaria um aumento de odontlogos vinculados s caixas no superior a 12 %, o que no seria suficiente para afetar substancialmente os ganhos desses profissionais. Na sua anlise, anotou a Corte que 50% da populao estava vinculada aos seguros de sade. Se considerados os membros da famlia, cerca de 80% da populao estaria submetida ao regime de seguro de assistncia. Por isso, os dentistas, assim como os mdicos, dependiam da vinculao s caixas de assistncia52 .

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BVerfGE 7, 377 (435). BVerfGE 7, 377 (440). BVerfGE 12, 144 (148).

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Por outro lado, os nmeros existentes em janeiro de 1959 demonstravam que existiam 28.742 dentistas estabelecidos como profissionais liberais. Desses, 24.286 estavam vinculados diretamente s caixas de assistncia e 3.786 apenas s caixas complementares. Portanto, 84% dos consultrios estavam vinculados s caixas de assistncia e 14% s caixas complementares. Em sntese, somente 2% dos profissionais liberais dessa categoria no estavam vinculados ao sistema de assistncia direta ou complementar. Em face desses nmeros, a Corte concluiu que o livre acesso s caixas de assistncia poderia quando muito elevar na mais drstica das hipteses em no mais do que 4.500 o nmero de profissionais vinculados a essas instituies, o que no seria suficiente para causar uma reduo significativa dos ganhos mdios auferidos pela categoria ou um aumento significativo das despesas das caixas de assistncia53 . Assim sendo, no se vislumbravam razes de interesse pblico suficientes para restringir a liberdade de exerccio profissional dos dentistas. Com esses fundamentos, entendeu a Corte que a restrio era incompatvel com o princpio da liberdade de exerccio profissional54 . Tal como visto, a aferio dos fatos e prognoses legislativos pela Corte Constitucional um controle de resultado (Ergebniskontrolle) e no um controle do processo (Verfahrenskontrolle), at porque para isso faltaria qualquer parmetro de controle ou uma especfica autorizao constitucional55 . Em outros termos, no se cuida, no juzo de constitucionalidade, de examinar como o legislativo examinou os fatos legislativos, mas o que, efetivamente, ele constatou56 . Na anlise de Philippi, a Corte Constitucional tem revelado uma grande capacidade para estabelecer prognsticos corretos, capacidade essa que se mostra muito superior do prprio Legislativo. Segundo sua opinio, a Corte Constitucional utiliza-se de mtodos de anlise que se revelam superiores queles eventualmente utilizados pelo Parlamento, permitindo que as decises judiciais sejam racionalmente mais fundamentadas que as do legislador57 . CONSEQNCIAS DA VERIFICAO DO DFICIT NA FIXAO DE FATOS E PROGNOSES PELO LEGISLADOR Cumpre indagar sobre quando eventual dficit na anlise dos fatos verificados por parte do rgo legislativo acarreta a ilegitimidade da lei. Se se constata que a verificao dos fatos levada a efeito pelo legislador incorreta numa deciso de carter restritivo, ento dever o Tribunal dispor de outra alternativa que no a da declarao de sua inconstitucionalidade58 .

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BVerfGE 12, 144 (149). BVerfGE 12, 144 (150-1). OSSENBHL, Fritz. Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognosenentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht, in: Starck, Christian (org.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, vol. I, p. 458 (483). OSSENBHL, op.cit., p. 483. PHILIPPI, op. cit., p. 166; 183; Cf. tambm Ossenbhl, op. cit., p. 518. OSSENBHL, op. cit., p. 487.

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Assim, houve por bem a Corte Constitucional declarar a inconstitucionalidade da lei sobre proteo de animais que, no seu 13, n 9, proibia o transporte de animais sob o sistema de reembolso (Nachnahme), com o fundamento de que essa forma de remessa ensejava, no raras vezes, a recusa por parte do destinatrio, o que ocasionaria um tratamento inadequado dos animais e um tempo de transporte acima do tolervel. Aps verificar que grande parte do transporte de animais se operava sob o regime de reembolso, tanto pelos correios como pela empresa ferroviria, a Corte Constitucional constatou que os registros fornecidos pelo Ministrio da Agricultura indicavam um nmero quase inexpressivo de devoluo ou de qualquer outro obstculo na entrega dos animais a seus destinatrios59 . No que respeita falhas de prognsticos, a Corte adota uma soluo diferenciada, avaliando se a prognose legislativa se revela falha de incio (im Ansatz verfehlt) ou se se cuida de um erro de prognstico que somente se pode constatar a posteriori, aps uma continuada aplicao da lei. No primeiro caso, o dficit de prognose enseja a nulidade da lei60 . Na segunda hiptese, quando se verifica a falha na prognose legislativa aps o decurso de certo tempo, considera o Tribunal irrelevante do prisma constitucional o erro de prognstico cometido, desde que seja parte integrante de uma deciso tomada de forma regular ou obrigatria. No chamado Mhlen-Beschluss deixou assente o Tribunal que erros sobre a evoluo do desenvolvimento econmico devem ser admitidos, at porque o legislador est obrigado no limite do possvel, para evitar perigos futuros, a tomar decises cuja eficcia depende de fatores variados e que, por isso, podem ter desenvolvimentos no desejados (ou diversos daqueles desejados)61. Nesse caso, dever o legislador, todavia, empreender os esforos necessrios para superar o estado de inconstitucionalidade com a presteza necessria62 . A AFERIO DE FATOS E PROGNOSES LEGISLATIVOS PELO TRIBUNAL E A NECESSIDADE DE ADOO DE UM MODELO PROCEDIMENTAL ABERTO A constatao de que, no processo de controle de constitucionalidade, se faz, necessria e inevitavelmente, a verificao de fatos e prognoses legislativos sugere a necessidade de adoo de um modelo procedimental que outorgue ao Tribunal as condies necessrias para proceder a essa aferio. Esse modelo pressupe no s a possibilidade de o Tribunal se valer de todos os elementos tcnicos disponveis para a apreciao da legitimidade do ato questionado, mas tambm um amplo direito de participao por parte de terceiros (des) interessados

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BVerfGE 36, 47: Embora inexista um levantamento estatstico confivel, um levantamento relativo ao ms de setembro de 1972 indica, no transporte ferrovirio, que, das 13.204 remessas de animais levadas a efeito, verificaram-se 22 casos de obstculos na entrega. Superados esses obstculos, somente 10 remessas foram devolvidas ao remetente. OSSENBHL, op. cit., p. 487. BVerfGE 16, 147 (181 s.); BVerfGE 18, 315 (332). OSSENBHL, op. cit., p. 518.

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Nesse sentido, a prtica americana do amicus curiae brief permite Corte Suprema converter o processo aparentemente subjetivo de controle de constitucionalidade em um processo verdadeiramente objetivo (no sentido de um processo que interessa a todos) , no qual se assegura a participao das mais diversas pessoas e entidades. A propsito, referindo-se ao caso Webster versus Reproductive Health Services (....), que poderia ensejar uma reviso do entendimento estabelecido em Roe versus Wade (1973), sobre a possibilidade de realizao de aborto, afirma Dworkin que a Corte Suprema recebeu, alm do memorial apresentado pelo Governo, 77 outros memoriais (briefs) sobre os mais variados aspectos da controvrsia possivelmente o nmero mais expressivo j registrado por parte de 25 senadores, de 115 deputados federais, da Associao Americana de Mdicos e de outros grupos mdicos, de 281 historiadores, de 885 professores de Direito e de um grande grupo de organizaes contra o aborto63. Evidente, assim, que essa frmula procedimental constitui um excelente instrumento de informao para a Corte Suprema. No h dvida, outrossim, de que a participao de diferentes grupos em processos judiciais de grande significado para toda a sociedade cumpre uma funo de integrao extremamente relevante. por isso que Hberle defende a necessidade de que os instrumentos de informao dos juzes constitucionais sejam ampliados, especialmente no que se refere s audincias pblicas e s intervenes de eventuais interessados, assegurando-se novas formas de participao das potncias pblicas pluralistas enquanto intrpretes em sentido amplo da Constituio.64 certo, por outro lado, que o Tribunal que exerce as funes de Corte Constitucional no pode deixar de exercer a sua competncia, especialmente no que se refere defesa dos direitos fundamentais em face de uma deciso legislativa, sob a alegao de que no dispe dos mecanismos probatrios adequados para examinar a matria. Em verdade, tal como j apontado, a competncia do Tribunal para examinar os fatos e prognoses legislativos advm da prpria competncia que lhe constitucionalmente reconhecida para proceder aferio de leis ou atos normativos em face do parmetro constitucional65. Uma vinculao estrita do rgo judicial aos fatos e prognoses legislativos fixados pelo legislador acabaria, em muitos casos, por nulificar o significado do controle de constitucionalidade.

DWORKIN, Freedoms Law, cit., p. 45. HBERLE, op. cit., p. 47-48. 65 OSSENBHL, op. cit., p. 467-468.
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No preciso ressaltar tambm que a negativa do Tribunal de examinar, com todos os elementos disponveis, a correo dos fatos e prognoses estabelecidos pelo legislador pode corresponder a uma vinculao, ainda que no estritamente consciente, aos fatos legislativos pressupostos ou fixados pelo legislador. Em outras palavras, tal postura poder significar, em verdade, uma renncia possibilidade de controle de legitimidade da lei propriamente dita. Ou, o que se revela igualmente inadequado e grave, a no adoo de processos racionais de apreciao dos fatos e prognoses legislativos poder ensejar decises lastreadas apenas em bases intuitivas. Por outro lado, no h dvida de que a complexidade das relaes envolvidas nas questes constitucionais exige que o rgo que exerce as funes de controle disponha de mecanismos procedimentais que lhe permitam uma atuao consciente e, tanto quanto possvel, integradora no sistema constitucional. Em verdade, a substituio de uma deciso intuitiva do legislador por uma deciso igualmente intuitiva da Corte coloca em xeque a prpria legitimao do sistema de controle de constitucionalidade. Se j se tem dificuldade de aceitar uma deciso tipicamente voluntarista ou intuitiva do rgo de representao popular, certamente no se pode sequer cogitar de uma eventual substituio de um voluntarismo do legislador pelo voluntarismo do juiz. por isso que se afigura essencial o desenvolvimento de tcnicas que possibilitem decises racionalmente fundadas por parte do rgo judicial de controle. UM EXEMPLO RECENTE: A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Como no Direito brasileiro qualquer ato do Poder Pblico, inclusive os atos legislativos, so passveis de controle jurisdicional, pode-se inferir que a atuao do Judicirio tenha reflexos indiretos na atividade econmica, por ser um agente ativo no conjunto da atuao estatal que afete a economia. Um exemplo a citar o da Lei de Responsabilidade Fiscal, formulada para efetivar o equilbrio das contas pblicas nas diversas esferas da Federao e nos diferentes Poderes. Em julgamento recente de grande repercusso, a constitucionalidade dessa Lei foi examinada pelo Supremo Tribunal Federal. Diversas Aes Diretas de Inconstitucionalidade foram interpostas perante o Supremo Tribunal Federal com o fito de que o tribunal declarasse toda a lei ou alguns de seus dispositivos inconstitucionais. A primeira Ao julgada pelo STF (ADIN 2238), proposta pelo PT, PSB e PC do B estando o julgamento ainda em curso foi a primeira interposta e com um contedo mais abrangente. Sustentavam os partidos que a Lei sofreria de inconstitucionalidade formal, uma vez que o Senado modificou redao do texto aprovado pela Cmara dos Deputados sem que tenha havido a volta do projeto a esta ltima casa, como prev a Constituio

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Federal. Outra impugnao se referia ao fato que a Lei Complementar teria sido insuficiente ao regulamentar o art. 163 da Constituio, uma vez que supostamente estaria a regular somente alguns de seus incisos. Sob o argumento de inconstitucionalidade material, foram impugnados diversos dispositivos, entre eles o art. 20, de funo crucial no sistema criado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece limites de despesas para os Poderes na Unio, nos Estados e nos Municpios. Como se observa, muitos dos argumentos tinham carter meramente tcnico-jurdico, mas as impugnaes materiais, sobretudo no tocante ao art. 20 da Lei, para serem examinados a fundo, dependiam de exame de dados concretos para que se conclusse se a aplicao da Lei resultaria ou no em inconstitucionalidade. Em relao ao problema da inconstitucionalidade formal, o Tribunal rejeitou de pronto a tese de que os arts. 3, 5 e 20 poderiam viciar a lei formalmente, uma vez que as emendas efetuadas pelo senado teriam sido meramente redacionais. Quanto alegao de que a Lei teria sido insuficiente ao regulamentar o art. 163 da Constituio Federal, a maioria do Tribunal considerou que no h necessidade de que apenas uma lei complementar regule dispositivo constitucional tratando de vrias matrias. No que concerne constitucionalidade do art. 20 (que trata dos limites por poderes), o Ministro Ilmar Galvo, relator da ao, considerou que a Constituio estabeleceu limites para os entes da federao e no para os Poderes. Por outro lado, o Min. Nelson Jobim levantou alguns pontos a fim de rejeitar o pedido de liminar. Para ele, o art. 169, 4 da Constituio afirma da participao dos poderes na reduo dos limites globais por ente da federao ( 4 Se as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da lei complementar referida neste artigo, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.). Para essa argumentao, foi relevante a utilizao de levantamentos de dados e exame da realidade das contas pblicas da Unio, dos Estados e dos Municpios. O que se ressaltou no julgamento foi que, se no fosse possvel repartir os limites impostos ao ente, ter-se-ia uma enorme discrepncia entres os Poderes, e o Executivo arcaria com todo o nus. Dessa maneira, o art. 99 da Constituio tambm serviria para defender a idia de que os limites teriam de ser respeitados tambm pelos poderes dentro de cada ente. Portanto, o art. 99 da Constituio, ao dispor da obrigao de o Judicirio respeitar os limites da Lei de Diretrizes Oramentrias, estaria tambm afirmando da necessidade de o Judicirio e o Legislativo se restringirem aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que deve a LDO respeitar os limites da dvida global, preconizado na LRF. Enfatizou-se, ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal no poderia se tornar uma nova Lei Camata, que impunha responsabilidades somente ao Executivo. A Lei de Responsabilidade Fiscal seria, portanto, um assunto de enorme responsabilidade, sendo imprescindvel sua aplicao. Por ltimo, o Min. Nelson Jobim observou que o art. 169 no veda a distribuio por poderes. O Supremo Tribunal Federal, concluindo o julgamento, por maioria de 6 x 5, decidiu no conceder a liminar para afastar o art. 20 por vcio de inconstitucionalidade, assegurando a manuteno da lgica daquele instrumento legal.

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