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UMA LONGA TRANSIO

Vinte Anos de Transformaes na Rssia

Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves Organizador

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Braslia, 2011

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

Uma longa transio : vinte anos de transformaes na Rssia / organizador: Andr Augusto de Miranda Pineli Alves. Braslia : Ipea, 2011. 293 p. : grfs., mapas, tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-101-4 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Poltica Econmica. 3. Recuperao Econmica. 4. Condies Econmicas. 5. Rssia. I. Alves, Augusto de Miranda Pineli. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.947

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

sUmrio

PrEFCio .................................................................................................7 CAPTULo 1 A ECONOMIA POLTICA DA TRANSIO NA RSSIA ..................................13


Carlos Aguiar de Medeiros

CAPTULo 2 A RSSIA E OS PASES DA COMUNIDADE DOS ESTADOS INDEPENDENTES NO INCIO DO SCULO XXI .............................................39
Gabriel Pessin Adam

CAPTULo 3 ECONOMIA POLTICA DE PETRLEO E GS: A EXPERINCIA RUSSA ...........81


Giorgio Romano Schutte

CAPTULo 4 A DIARQUIA PUTIN-MEDVEDEV: DIMENSES DA POLTICA INTERNA E DA POLTICA EXTERNA .........................................................................137


Angelo Segrillo

CAPTULo 5 RSSIA: MUDANAS NA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO PS-CRISE? .............................................................................................155


Lenina Pomeranz

CAPTULo 6 INTERNACIONALIZAO DE EMPRESAS RUSSAS......................................183


Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves

CAPTULo 7 O SISTEMA BANCRIO DA RSSIA ENTRE DUAS CRISES ..........................241


Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves

PREFCIO

Recebi com grande satisfao o convite que me formulou Marco Antonio Macedo Cintra, coordenador-geral da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea para prefaciar este livro, organizado por Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves, que congrega trabalhos de autores brasileiros a respeito de diferentes aspectos da situao da Rssia em nossos dias. Com uma poltica externa mais assertiva, a Rssia atual ocupa espao crescente na reconfigurao do sistema internacional, marcado pela presena ativa de pases emergentes, cujo peso especfico cada vez mais reconhecido nos debates a respeito da reforma das instituies de governana global, tanto no plano poltico quanto no das instituies econmicas concebidas ao fim da Segunda Guerra Mundial. Ultrapassada a instabilidade poltica dos anos 1990 e o perodo de reconstruo do Estado durante a era Putin, a Rssia de nossos dias recuperou seu papel histrico de global player, ou seja, de pas com interesses globais e capacidade de influncia em cenrio internacional cambiante. Assim, busca redimensionar seu relacionamento estratgico com os Estados Unidos, aprofunda o dilogo com a Europa Ocidental, que elegeu como importante parceiro para o processo de modernizao tecnolgica de seu aparelho produtivo, recupera sua presena estratgica na sia Central, desenvolve parceria cada vez mais intensa e variada com a China e a ndia e, mais recentemente, demonstra marcado interesse em explorar o grande potencial de intensificao dos vnculos com a Amrica Latina, mantendo com o Brasil relao de parceria estratgica e construo de uma aliana tecnolgica. No plano econmico, a Rssia tem participao ativa no G-20 financeiro e busca ampliar sua insero no sistema multilateral de comrcio por meio da renovada prioridade que atribui s negociaes para sua admisso Organizao Mundial do Comrcio (OMC), pleito que conta com o apoio do Brasil. interessante observar que a Rssia busca se fazer mais presente no sistema multilateral econmico no na condio de pas desenvolvido, mas como emergente, ao lado do Brasil, da ndia e da China. Disto decorre a importncia estratgica conferida pela Rssia consolidao do BRIC (grupo composto por Brasil, Rssia, ndia e China). Nesse contexto, parece-me extremamente oportuno que pesquisadores brasileiros desenvolvam estudos sobre esse fascinante e complexo pas. O presente volume idealizado pelo Ipea preenche lacuna na bibliografia produzida no Brasil a respeito do processo de transio da Rssia de economia centralmente planificada

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

para economia de mercado. Sua origem, acredito, remonta realizao de importante encontro entre representantes de entidades acadmicas do BRIC, ocorrido em Braslia, em abril de 2010, margem da II Reunio de Cpula desse grupamento, quando, pela primeira vez, reuniram-se em nosso pas chefes de Estado ou de governo de Brasil, Rssia, ndia e China em um evento especfico destinado a aprofundar o potencial de cooperao e de dilogo entre as quatro grandes economias emergentes. Embora no haja propriamente um nico fio condutor, os ensaios complementam-se. Os diferentes aspectos abordados pelos trabalhos permitem ao leitor compreender o fascinante e complexo processo de transformao que vive a Rssia, 20 anos aps a dissoluo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), bem como os desafios inerentes a tal processo. Em todos os textos, vislumbra-se genuno interesse de pesquisadores brasileiros de esmiuar, com fino esprito analtico, as transformaes j ocorridas e aquelas em gestao, o que representa importante contribuio do meio acadmico brasileiro para reflexo nova sobre a complexidade da Rssia ps-sovitica. guisa de estmulo ao leitor, gostaria de tecer algumas consideraes sobre cada um dos trabalhos que compem a obra Uma longa transio: vinte anos de transformaes na Rssia. O ensaio de Carlos Aguiar de Medeiros, A economia poltica da transio na Rssia, contempla interessante discusso a respeito da desacelerao do crescimento econmico na URSS nos anos 1970, combinada com anlise da crise do poder poltico no sistema sovitico e dos limites da estratgia de reformas liberalizantes levadas a cabo durante os anos Gorbachev. Prossegue com anlise do que considera a reconstruo do Estado russo j na era Putin, aduzindo que a
(...) primeira dcada do novo milnio pode ser descrita como a da afirmao de um projeto nacionalista de recuperao do Estado russo, ancorado em um padro de acumulao baseado na expanso e na internacionalizao dos mercados internos e na exportao de recursos naturais.

Discorre sobre o enorme desafio da modernizao tecnolgica e o que considera como modelo de (...) estratgia de modernizao industrial defensiva, baseada na construo de grandes empresas pblicas em atividades consideradas estratgicas e na atrao de capital estrangeiro num modelo de crescimento capitalista liderado pelo Estado. O captulo A Rssia e os pases da Comunidade dos Estados Independentes no incio do sculo XXI, de Gabriel Pessin Adam, aborda a tese de que o governo do presidente Vladimir Putin (2000-2008) traou como objetivo sistmico do pas recuperar sua condio de grande potncia, o que, necessariamente, implica a manuteno

Prefcio

da Rssia como lder da regio composta pelos pases da Comunidade dos Estados Independentes (CEI). O autor analisa de maneira circunstanciada a movimentao poltico-diplomtica de outras potncias nas adjacncias da Rssia ps-sovitica nos anos 1990 para prosseguir com interessante discusso a respeito das iniciativas russas nos campos poltico-diplomtico e econmico para recuperar presena no entorno imediato eslavo (Belarus e Ucrnia), na sia Central e no Cucaso do Sul. Na mesma linha dos anteriores, o ensaio Economia poltica de petrleo e gs: a experincia russa, de Giorgio Romano Schutte, aprofunda o exame da poltica adotada nos anos 2000 para aumentar de maneira significativa a presena do Estado no setor de energia, desenvolvendo, ao mesmo tempo, poltica industrial que visa criar empresas campes nacionais. Ao discutir este processo de renacionalizao parcial nas palavras do autor , Schutte analisa igualmente o que qualifica como novo patamar de relacionamento com as empresas estrangeiras, com a institucionalizao de modelo que busca o aporte de tecnologia e capital pelas empresas transnacionais, mas, ao mesmo tempo, exige que esta participao esteja sintonizada com a estratgia de desenvolvimento do pas. Angelo Segrillo analisa o funcionamento do que qualifica como diarquia na direo do Estado russo em seu ensaio A diarquia Putin-Medvedev: dimenses da poltica interna e da poltica externa. Aps breve avaliao sobre as condies em que o ento presidente Putin assumiu o poder em substituio a Boris Yeltsin, o captulo esmia as escolhas polticas do governo Putin e a evoluo para a prtica de uma poltica externa mais assertiva. O texto contm igualmente interessante discusso a respeito das orientaes ocidentalistas, eslavfilas e eurasianistas nos estamentos de poder russo e abrange at o atual perodo de governo do presidente Dmitry Medvedev, procurando demonstrar o grau de coeso interna da diarquia de poder na conduo dos grandes desafios de poltica interna e externa com que se defronta a Rssia. O captulo Rssia: mudanas na estratgia de desenvolvimento ps-crise?, de Lenina Pomeranz, representa boa contribuio para a compreenso dos rumos da estratgia de modernizao buscada pelo governo do presidente Medvedev. A autora discorre sobre o impacto da crise financeira internacional na economia russa, bem como a respeito das medidas adotadas pelo governo para enfrent-la e tambm para promover a reestruturao econmica, com nfase: i) na reduo da dependncia do crescimento econmico da exportao de energia; ii) na regulamentao das relaes entre o Estado e o setor empresarial, na qual se busca a diminuio do papel do Estado como proprietrio de ativos produtivos e financeiros, no desenvolvimento da concorrncia; e iii) na elevao significativa da atividade inovadora, por meio da nfase dada a setores de ponta. A autora comenta os debates internos sobre os rumos da modernizao da economia russa e d sua apreciao, no isenta de indagaes relevantes, a respeito do projeto de

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criao do Centro de Inovao Tecnolgica de Skolkovo, projeto emblemtico da poltica de inovao tecnolgica do atual governo, que dever constituir-se em centro de excelncia nos moldes do Silicon Valley, na Califrnia. Os trabalhos de Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves, Internacionalizao de empresas russas e O sistema bancrio da Rssia entre duas crises, complementam-se. O primeiro contm avaliao comparativa a respeito da expanso dos investimentos diretos externos dos BRICs ao longo dos ltimos anos e analisa a especificidade dos investimentos de empresas russas no exterior, em muitos casos ligados ao objetivo estratgico mais amplo de consolidar a Rssia como principal fornecedora de gs e petrleo Europa Ocidental. O segundo, como seu ttulo indica, analisa a evoluo do sistema bancrio russo desde o difcil perodo de transio aps a dissoluo da URSS quando se verificou enorme proliferao de bancos no pas , comenta a reestruturao por que passou o sistema bancrio aps a crise de 1998 e trata do impacto da nova crise de 2008 sobre as instituies financeiras russas. O presente volume ainda no contempla estudos especficos em matria de poltica externa e da poltica de defesa e segurana da Rssia. So tpicos que certamente podero ser tratados em um prximo volume. Da mesma forma, acredito que ser necessrio aprofundar a reflexo a respeito do potencial de sinergias a serem exploradas pelo Brasil e pela Rssia, tanto no plano das relaes bilaterais quanto no da atuao coordenada nos grandes debates em curso a respeito da reconfigurao do sistema de governana internacional. No campo da cooperao para o desenvolvimento, por exemplo, Brasil e Rssia podem reunir esforos para a realizao de projetos conjuntos no apenas em seus respectivos territrios, como tambm em terceiros pases. Poderamos, assim, reeditar em novos projetos na Amrica Latina e no continente africano a cooperao bilateral que, no passado, levou construo da represa de Capanda, em Angola. O Brasil e a Rssia elevaram seu relacionamento ao nvel de parceria estratgica em 2002; e em 2004, por ocasio da visita que nos fez o ento presidente Putin, desenvolveu-se a noo de que os dois pases devem consolidar aliana tecnolgica, buscando desenvolver projetos conjuntos em reas de interesse mtuo, especialmente nos setores de alta tecnologia. Os pases esto engajados em ambiciosos programas de modernizao tecnolgica. A pesquisa e o desenvolvimento (P&D) nos campos de nanotecnologia, biotecnologia e novos materiais constituem prioridades para ambos. So, igualmente, dignas de registro as perspectivas de desenvolvimento da cooperao bilateral em matria de explorao da energia nuclear para fins pacficos, no campo da explorao espacial e em reas to diversas quanto construo aeronutica, explorao de petrleo e gs em guas profundas, e pesquisa e desenvolvimento na produo de frmacos, apenas para citar alguns exemplos.

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Mais recentemente, a consolidao do grupo BRIC tem permitido ao Brasil e Rssia ampliar a agenda bilateral com a incluso de novos temas em que o agrupamento tem interesses comuns, como a reforma das instituies financeiras internacionais (Fundo Monetrio Internacional FMI e Banco Mundial). A dinmica do BRIC j permitiu a realizao de encontros entre representantes dos Ministrios da Fazenda e das Finanas e dos Bancos Centrais das quatro economias emergentes, bem como encontros entre bancos comerciais, bancos de investimento, instituies acadmicas e de pesquisas estatsticas, alm da realizao de foros empresariais e da institucionalizao de cooperao entre as Supremas Cortes. O comrcio entre o Brasil e a Rssia apresenta grande potencial de expanso. Entre 2002 e 2008, o intercmbio bilateral cresceu 375,3%. Em 2008, atingiu cerca de US$ 8 bilhes, com saldo positivo para o Brasil da ordem de US$ 1,3 bilho. Os efeitos negativos da crise financeira a partir do segundo semestre de 2008 levaram a uma forte contrao em 2009, embora j se perceba certa recuperao das transaes em 2010. Foroso reconhecer, entretanto, que os dois pases enfrentam o desafio de diversificar as respectivas pautas de exportao, ainda muito concentradas em produtos primrios a Rssia grande fornecedor de fertilizantes para nossa agricultura e um dos maiores mercados para o Brasil para as carnes bovina e suna, frangos e acar. A dinmica de expanso do relacionamento bilateral tem produzido resultados concretos, inclusive na rea de investimentos. Talvez ainda no seja suficientemente conhecido o fato de que j existem empresas brasileiras investindo no mercado russo e projetos russos de investimentos no Brasil. E a recente entrada em vigor do acordo sobre iseno de vistos para estadas de at 90 dias certamente contribuir para o desejvel incremento dos fluxos de turismo nos dois sentidos, com a provvel retomada de voos diretos entre os dois pases a partir do incio de 2011. Para concluir, quero reiterar meus cumprimentos ao Ipea e aos autores dos ensaios, incentivando-os a que prossigam e aprofundem seus estudos, j agora com o foco voltado para o exame das perspectivas de intensificao da parceria estratgica entre o Brasil e a Rssia em um contexto internacional que no apenas encerra desafios, mas tambm crescentes oportunidades de cooperao nas mais variadas reas de atuao. Moscou, novembro de 2010. Carlos Antonio da Rocha Paranhos Embaixador do Brasil na Federao da Rssia

CAPTULO 1

A ECONOMIA POLTICA DA TRANSIO NA RSSIA


Carlos Aguiar de Medeiros*

1 INTRODUO

Um fato espetacular marcou o fim do sculo XX: o colapso e a desintegrao da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e uma radical transio ao capitalismo. No incio do novo sculo, a Rssia passou por uma nova mudana, com um projeto nacional de reconstruo econmica e poder poltico. Tal trajetria vem fazendo da Rssia um protagonista no cenrio internacional. O presente texto est elaborado em quatro sees, alm desta breve introduo (a seo 2, A economia poltica da transio ao capitalismo; a seo 3, Putin e a reconstruo do Estado russo; a seo 4, O desenvolvimentismo em meio abundncia de recursos naturais; e a seo 5, as Consideraes finais) e busca resumir os movimentos principais desta dupla transio. A despeito de seu escopo eminentemente histrico, exploram-se neste trabalho as conexes entre desenvolvimento econmico, Estado e poder poltico, objeto essencial da cincia poltica e da economia poltica clssica e que, tardiamente, vem se afirmando com mais presena na literatura contempornea sobre as trajetrias comparadas de desenvolvimento econmico.
2 A ECONOMIA POLTICA DA TRANSIO AO CAPITALISMO

Sobre o colapso da URSS, predominam dois tipos de enfoques. O primeiro baseia-se em anlises sobre o funcionamento do capitalismo, genericamente descrito como economia de mercado em que supostamente h uma alocao eficiente de recursos , em contraposio ao socialismo usualmente associado

Professor associado do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Este texto constitui uma verso revista e atualizada de algumas sees do texto Desenvolvimento econmico e ascenso nacional: rupturas e transies na Rssia e China, elaborado pelo autor como captulo do livro O Mito do Colapso Americano (MEDEIROS, 2008a). Diversas anlises econmicas e desafios recentes desenvolvidos neste texto so, entretanto, inditos. Agradeo a Franklin Serrano, ngelo Segrillo, Andr Pineli Alves, Gabriel Pessin Adam, Giorgio Romano Schutte, Lenina Pomeranz e Marcos Cintra por seus comentrios e suas sugestes. Os resultados so de inteira responsabilidade do autor.

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a ineficincias e distores de todo tipo.1 Essas anlises, ainda que vestidas com trajes acadmicos, bastante populares entre os economistas, atribuem o colapso da URSS ao da economia de comando e sua intrnseca irracionalidade informacional. O segundo tipo de enfoque formado por um significativo nmero de estudos, cobrindo aspectos especficos relevantes a tecnologia, a Guerra Fria, a liderana poltica, a sequncia das reformas etc. No poucos problemas desafiam as vises sistmicas. A tese da intrnseca inferioridade do planejamento centralizado deve explicar como a URSS passou de uma economia atrasada e arrasada pela guerra para a segunda economia industrial do mundo em um espao de 30 anos. O atraso sovitico na tecnologia da informao (TI) nas dcadas de 1970 e 1980, um fato inegvel, poderia explicar uma desacelerao no crescimento, mas no um colapso. Em relao s vises no sistmicas e centradas em diversas dimenses internas e externas, os problemas analticos so menores, mas necessrio identificar um fio condutor que permita combinar de forma consistente os distintos planos de anlise e os diferentes desafios. Popov (2007), examinando o colapso da economia Russa nos anos 1990 em comparao com outras economias em transio considerou que as transformaes nessa dcada no decorreram tanto da estratgia de abertura em si, esta foi a consequncia de um fator maior: o colapso do Estado na URSS.2 Diante do desmantelamento das instituies soviticas com a proliferao do crime e a destruio da moeda , a guinada liderada no plano econmico por Yegor Gaidar, em 1991, com sua terapia de choque foi a de combater a fraqueza do Estado russo por meio de uma radical poltica monetria que deveria exercer o papel que o planejamento central exercia anteriormente.3 A tentativa de construir um Estado liberal duro foi uma escolha decorrente da nova correlao de foras polticas e sociais aplicadas em um Estado que emergiu do colapso da URSS. O fato de esta estratgia ter resultado em um derretimento do tecido econmico e social preexistente no constitui em si uma surpresa, mas um fato verdadeiramente notvel foi seu ponto de partida, isto , a demolio do poder poltico do Estado sovitico em no mais do que seis anos de reforma. Discutem-se alguns de seus aspectos a seguir.
1. Possivelmente, a explicao econmica mais difundida no ocidente sobre o declnio econmico sovitico seja uma combinao entre as crticas originais de Hayek (1935) sobre a impossibilidade de uma maior racionalidade do planejamento central e as que muito posteriormente Kornai (1992) desenvolveu sobre o soft budget constraint. Para uma sntese, ver Desai (2002). 2. A Polnia, argumenta, praticou terapia de choque e teve uma rpida transformao, o Vietnam, com condies iniciais parecidas com as da China, tambm realizou, segundo o autor, esta terapia e manteve o crescimento. Entretanto, quando se nivelam algumas condies iniciais, a estratgia de fato importa. Entre os pases da antiga URSS, observa-se que os que liberalizaram mais rpido (os Estados blticos) tiveram pior desempenho do que os que se mantiveram, como o Uzbekistan. 3. Como afirmou Gaidar, citado por Woodruff (1999, p. 82): There are two groups of regulators that are capable of ensuring the vital activity of society effective money and effective commands.

A Economia Poltica da Transio na Rssia

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2.1 A desacelerao econmica dos anos 1970

Depois de dcadas de alto crescimento, a produo industrial sovitica passou de 5,6% ao ano (a.a.) entre 1971-1975 para 2,4% a.a. entre 1976-1980, mantendo-se neste patamar ao longo dos anos 1980 (SPULBER, 2003). As interpretaes econmicas no estritamente ideolgicas da desacelerao do crescimento ocorrida na URSS dos anos 1970 e 1980 baseiam-se em trs hipteses bsicas: 1. A URSS teria exaurido suas possibilidades de crescimento extensivo, ou melhor, de industrializao extensiva vigente nas dcadas anteriores, caracterizado pela simples adio de trabalho, matrias-primas e capitais aos processos produtivos existentes. A transio para um regime de crescimento intensivo baseado na produtividade e no investimento nos novos setores da TI (revoluo tecnolgica na descrio sovitica) demandaria novas polticas, descentralizao e incentivos s empresas. O sistema econmico sovitico estaria constrangido pelo fardo militar.

2.

3.

A primeira hiptese descreve corretamente ainda que imprecisamente certas caractersticas da maturidade industrial em dado paradigma tecnolgico. Com efeito, no apenas na URSS, mas tambm nos pases que no ps-guerra se industrializaram rapidamente mediante a produo em massa, os ganhos de produtividade tenderam a declinar medida que os deslocamentos intersetoriais se esgotaram nos anos 1970 (NOVE, 1970). Este ganho de produtividade era ainda mais forte na URSS nos anos 1950 e 1960 devido ao processo de deslocamento setorial da fora de trabalho da agricultura se dar em condies de pleno emprego. Adicionalmente, a eliminao virtual do desemprego disfarado e o pleno emprego levaram maior expanso dos salrios, principalmente dos trabalhadores industriais qualificados e no qualificados. A questo estrutural e social sovitica que a distinguia das economias industrializadas no era tanto a desacelerao, mas o desequilbrio da estrutura da economia. Existia um duplo desequilbrio. O primeiro era dado pela baixa produtividade da agricultura em relao indstria. De fato, ao longo do seu processo de industrializao, o calcanhar de Aquiles da URSS era a agricultura, o setor menos adaptvel ao planejamento central e de mais lenta modernizao. Este atraso relativo cobrou imenso preo na industrializao sovitica nos anos de acelerao da industrializao forada4 e voltou a cobrar de novo elevado preo nos anos 1980, sob a forma de demanda por importaes e subsdios. Entre4. A acumulao primitiva socialista se fez a expensas da agricultura. A aposta sovitica era a aplicao de mtodos industriais agricultura, mas, a despeito da grande expanso das fazendas modernas e da mecanizao, uma parcela significativa da populao econmica ativa agrcola manteve-se atada a mtodos tradicionais da agricultura camponesa (LEWIN, 2007).

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tanto, ainda que se constitusse um limite ao crescimento acelerado, a baixa produo agrcola no poderia explicar a desacelerao do conjunto da economia. O segundo desequilbrio estrutural era formado pela estrutura de comrcio exterior. A URSS construiu uma diviso do trabalho com os pases do Leste Europeu por meio do Conselho para Assistncia Econmica Mtua (Comecon) baseado na cooperao. Depois de exportar mquinas e produtos industriais a URSS passou a exportar a partir dos anos 1970, sobretudo, energia e armas, importando bens industriais, destes pases em apoio aos seus processos de industrializao5 (SMITH, 1993). Com o ocidente, a URSS importava mquinas e equipamentos em troca de petrleo. Esta especializao era em parte poltica pois refletia, no caso do Comecon, preos polticos e voltados ao catch-up dos demais e em parte econmica, devido ao atraso tecnolgico sovitico na indstria, em geral, e sua grande dependncia tecnologia dos pases industrializados. Devido a este desequilbrio entre a produtividade do setor exportador e o da indstria, em geral, a demanda sovitica por moeda conversvel tornou-se crescente ao longo dos anos 1970 e tambm cobrou elevado preo nos anos 1980. A segunda questo (a passagem para um regime de acumulao intensiva demandava instituies descentralizadas e baseadas em medidas de incentivos distintas das vigentes) detinha grande consenso entre os assessores de Mikhail Gorbatchev; porm, possui muito mais ambiguidades e aspectos ideolgicos envolvidos. O sistema de planejamento central com sua hierarquia vertical de decises dimenso comumente associada ao atraso tecnolgico sovitico no exclua a presena de mecanismos de retroalimentao entre as empresas, os laboratrios e o governo que permitissem planejar e acelerar as inovaes. Isto se tornou evidente no complexo industrial-militar sovitico muito prximo do americano em realizaes tecnolgicas.6 A questo central era a baixa difuso da tecnologia militar para uso civil (o duplo uso),7 decorrente da extrema verticalizao do sistema de inovaes sovitico nas unidades de pesquisa para fins militares. Avaliar o grau de progresso tecnolgico sovitico entre os anos 1960 e 1980 no constitui tarefa simples. Os dados disponveis amplamente discutidos em Ellman e Kontorovitch (1992) efetivamente revelam uma desacelerao das inovaes tecnolgicas civis mas no militares e maior envelhecimento das
5. Essa dinmica resultou em uma especializao de comrcio internacional, em que a URSS, antes um grande supridor de mquinas e equipamentos para o Leste Europeu, transformou-se em um exportador de energia e importador de mquinas e equipamentos, sobretudo da Alemanha Oriental (HOBSBAWN, 1994). 6. A Comisso Industrial-Militar (VPK) era o ncleo do complexo industrial-militar sovitico, com estreita vinculao com a academia de cincias. Possua um peso na economia sovitica maior do que o seu equivalente nos Estados Unidos e detinha razovel autonomia em suas encomendas e prioridades tecnolgicas. 7. Para uma discusso desta questo no complexo industrial-militar americano, ver Medeiros (2003, 2004). Ainda que houvesse um inevitvel spill-over das inovaes militares para uso civil, a prioridade era essencialmente militar, levando ao uso nos produtos no militares de materiais de pior qualidade e baixo desempenho.

A Economia Poltica da Transio na Rssia

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mquinas e dos equipamentos ao longo dos anos 1970.8 Esta circunstncia tornava-se premente medida que se percebia o crescente descolamento dos Estados Unidos na difuso da TI. A terceira questo, o fardo militar, deve ser vista em relao s duas primeiras. Tal como a estimativa do crescimento na URSS, h grande controvrsia sobre o peso do oramento militar na economia sovitica. H apenas uma certeza: a de que era muito maior (cerca de trs vezes) do que o peso relativo do gasto militar na economia americana.9 Nos anos 1950, segundo estimativas reunidas por Kotz e Weir (1998), o gasto militar atingia 17% do produto nacional bruto (PNB); no perodo posterior, incluindo os anos 1980, este se situou em torno de 16% deste indicador. Em uma anlise esttica, no faz muito sentido atribuir a desacelerao do crescimento dos anos 1970 ao fardo militar, mas inegvel que a expanso e a diversificao dos investimentos em novos setores esbarravam em uma parcela incompressvel do excedente social. Essas condies econmicas colocavam inmeros conflitos e desafios ao sistema sovitico, mas, isoladamente, dificilmente as restries econmicas poderiam explicar seu colapso. necessrio incorporar outras dimenses na anlise de uma crise sistmica. Apresentam-se a seguir algumas dimenses do poder poltico.
2.2 A crise do poder poltico

No sistema sovitico, o poder poltico era altamente hierarquizado em uma cadeia de comando vertical e monopolizado pelo Partido Comunista da Unio Sovitica (PCUS). Este se exercia por meio do controle absoluto do Estado. As empresas subordinavam-se s decises do plano em um processo de negociao e barganha entre metas e proviso de recursos. O abastecimento das empresas, centralizado na Gossnab, era frequentemente considerado uma questo problemtica, demandando um processo de mudana, visando a uma melhor coordenao entre as empresas e os ministrios. Com o enfraquecimento da cadeia vertical, iniciado ao longo dos anos 1970 mas que assumir grandes propores no perodo de Gorbatchev , mecanismos de patriotismo de agncia em que ministrios estabelecem prioridades acima de plano e interesses especficos das unidades produtivas pelo acesso preferencial fonte de matrias-primas passaram a proliferar.

8. H razes polticas e econmicas subjacentes. Nas economias capitalistas, a difuso das inovaes se d por meio da concorrncia por novos produtos e processos produtivos e, a menos que seja compensada por uma expanso autnoma dos gastos, provoca desemprego tecnolgico. Em condies de baixo crescimento, a modernizao tecnolgica se deu desde os anos 1970 na base de demisses em massa e flexibilizao dos mercados de trabalho. Mas isto no era possvel na URSS. 9. Esta avaliao feita a partir de estimativas ocidentais, incorporando metodologias semelhantes de cmputo do produto interno bruto (PIB).

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Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

Tendo em vista essa estrutura de poder, diversas anlises concluram que a principal causa, relativamente autnoma, do colapso sovitico deve ser buscada no comportamento da elite do partido, a comear por sua liderana exercida por Gorbatchev. Em A Revoluo pelo Alto, Kotz e Weir (1998) argumentaram que a transformao de quadros da elite do PCUS em ardorosos defensores de reformas capitalistas foi a causa principal do colapso. As reformas de Gorbatchev teriam liberado foras econmicas, sociais e polticas que, sob a liderana da elite partidria,10 implodiram a estrutura de poder anterior, dando espao e sentido para uma radical transio. Mas surpreendente que nos estudos sobre o colapso sovitico sobretudo nas anlises institucionalistas de esquerda , existam to pouca anlises sobre o papel do Exrcito Vermelho e da sua doutrina de defesa. Afinal, at a dissoluo da URSS, ele no s era o segundo exrcito mais poderoso do mundo, mas tambm o maior com tropas espalhadas na Europa Oriental e na imensa fronteira russa. Tal subestimao tanto maior quando se considera a importncia do exrcito sovitico para a coeso de um sistema poltico em que a disciplina e a hierarquia constituam pedras centrais do edifcio social. Uma exceo importante o trabalho de Odom (1998). Para este, a Perestroika e a Glasnost atingiram essencialmente os militares e sua concepo de guerra. Como estes eram o principal fator aglutinador das nacionalidades, a crise do Exrcito Vermelho foi um importante fator que contribuiu para o colapso do pas.11 Esta anlise ser desenvolvida mais frente, mas, tanto para seu entendimento quanto para as demais tenses que se afirmaram nos anos 1980, necessria uma breve descrio das presses americanas.
2.3 As presses americanas12

Desde o Acordo de Ialta (11 de fevereiro de 1945) e aps a formao de um bloco de pases europeus associados e liderados por Moscou, o cenrio internacional passou a ser dominado por uma questo de alcance maior subordinando as demais: o conflito sistmico exercido, de um lado, pelos Estados Unidos e, de outro, pela URSS. Aps a exploso da primeira bomba atmica russa em 1949, este conflito provocou em ambos os pases uma corrida pelas armas tecnologicamente mais avanadas, a principal dimenso da Guerra Fria.
10. Conforme Kotz e Weir (1998, p. 94): The radicalized intelligentsia plus the wealthy class of newly formed capitalists, backed by the promise of large-scale Western aid, created a significant base of support for the pro-capitalist position. Yet if the bulk of the party-state elite had rejected this position and had opted either for continuing reform of socialism or going back to the old system, it seems almost certain that the outcome would have been different. 11. Na organizao poltica sovitica, o partido confunde-se com o Estado e a crise do partido confunde-se com a crise do estado. Embora o EV se subordinasse ao PC, era a doutrina da guerra e da ameaa externa que tornava coesa a repblica e eram seu prestgio e suas prioridades que estruturavam a economia. 12. A anlise mais detalhada da estratgia do governo Ronald Reagan para desestabilizar a URSS foi desenvolvida por Schweizer (1994). Para este autor, embora a crise sovitica no tenha sido causada pelos Estados Unidos, estes usaram de todos os meios para radicaliz-la. No fundamental, estes esforos foram bem-sucedidos, levando a uma grande vitria americana.

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Na estratgia de enfrentamento da URSS, tal como concebida por George Kennan, o principal formulador da estratgia de conteno, o embargo e o boicote ao pas sovitico e aos seus aliados e o estmulo econmico e poltico aos seus inimigos e aliados dos Estados Unidos era a essncia da poltica externa americana do ps-guerra. Todas as operaes envolvendo o acesso a moedas internacionais, especialmente o dlar, e a bens de primeira necessidade faziam parte da poltica global de embargo: as finanas, o petrleo e os alimentos eram as principais. Desde que foi obtida a paridade nuclear entre os dois pases, a instabilidade do conflito entre os Estados Unidos e a URSS passou a se dar em guerras quentes localizadas na periferia de ambos os imprios. No fim dos anos 1960, estabeleceu-se na Unio Sovitica o que se denominou de Doutrina Brezhenev: a instabilidade em um pas socialista seria considerada uma instabilidade poltica para todo o campo socialista, justificando, deste modo, a interveno militar. O ano de 1979 pode ser considerado um ponto de virada na Guerra Fria. Nesse ano, ocorreu a Revoluo Iraniana, desestabilizando o Oriente Mdio; em seguida, o Exrcito Vermelho entrou no Afeganisto. Estes dois fatos iniciaram um conjunto de medidas e aes americanas voltadas a escalar o conflito com a URSS. O governo Reagan ampliou a ofensiva americana contra a URSS em seis flancos: na escalada das armas, no apoio ao sindicato Solidariedade na Polnia, nas guerras locais na periferia e no Afeganisto, na campanha para reduzir o acesso sovitico s divisas internacionais mediante a venda de petrleo e gs para Europa e no fortalecimento ao embargo tecnologia de ponta (SCHWEIZER, 1994). Reagan considerava que a poltica de dtente de seu antecessor havia dado muito espao aos soviticos e que uma escalada militar fatalmente os levaria mesa de negociao favorvel aos Estados Unidos. Este era o sentido principal da Iniciativa de Defesa Estratgica (SDI, a Guerra nas Estrelas) e, do mesmo modo, era a deciso de instalar os msseis Pershing 2 na Europa Ocidental em 1983. Por outro lado, apoiar o sindicato Solidariedade ao lado da Igreja Catlica e ampliar as tenses sobre o Leste Europeu e, deste modo, sobre a URSS transformou-se em uma poltica estratgica do governo Reagan que comeava a desfazer o compromisso do ps-guerra de respeitar as divises estabelecidas entre os dois blocos. Financeiramente para a URSS, o boicote americano venda de equipamentos para a construo do gasoduto ligando a Sibria Europa Central foi particularmente estratgico, na medida em que impedia que a Unio Sovitica obtivesse divisas necessrias s suas importaes em expanso e ao financiamento dos seus aliados.13
13. Para uma ampla discusso, ver Schweizer (1994).

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O bloqueio ao acesso sovitico s moedas internacionais e, essencialmente, ao dlar constitua parte importante da estratgia dos Estados Unidos, o que inclua necessariamente um grande engajamento na poltica do petrleo, na medida em que os soviticos eram grandes produtores. Ao longo dos anos 1970, a URSS manteve estvel o preo do petrleo para os pases do Leste Europeu, mas a elevao de sua cotao no mercado internacional beneficiou os soviticos diretamente, porque enriqueceu seus principais clientes no socialistas de armas (os pases rabes). Por estas razes, no incio dos anos 1980, os Estados Unidos tinham um grande interesse na reduo e na estabilizao do preo do petrleo. Apoiar os Muhaedin no Afeganisto contra o Exrcito Vermelho pareceu a Reagan como grande oportunidade de desgastar militarmente os soviticos e construir uma diplomacia, unindo mulumanos e a opinio liberal do ocidente contra a interveno militar sovitica. Esta estratgia foi ampliada no segundo governo Reagan com um forte esforo de armamento aos guerrilheiros.14 O Afeganisto se transformou no Vietn Sovitico (HOBSBAWN, 1994). Todas essas iniciativas custaram URSS bilhes de dlares e enfraqueceram sua economia, ao mesmo tempo em que no plano poltico e ideolgico reforavam seus inimigos externos e internos. Este movimento americano de enfrentamento global a URSS inclua o apoio China. A carta chinesa afirmou-se como movimento iniciado com a poltica Richard Nixon e Heinz Alfred Kissinger, visando ao desgaste da URSS. Debatem-se essas questes no governo Gorbatchev.
2.4 A estratgia de reforma de Gorbatchev

O objetivo inicial perseguido por Gorbatchev, que assumiu a Secretaria-Geral do PCUS em 1985, em sua poltica de reestruturao (Perestroika), no era muito distante do que ao longo dos anos 1960 foram perseguidos com as reformas na Hungria e na prpria URSS antes do imobilismo associado aos anos de Brezhnev (1964-1982).15 Este objetivo era a maior autonomia das empresas estatais no contexto do planejamento central, favorecendo difuso mais rpida das novas tecnologias e dos padres de consumo. Diversos mecanismos de degenerao burocrtica acumularam-se nos anos 1970, reduzindo o poder central sobre as administraes locais, favorecendo redes regionais e mecanismos horizontais de poder sobre o comando centralizado. A retomada da centralizao do poder e da disciplina realizada no curto perodo de Andropov (1982-1984) sinalizava a possibilidade de aumentar a
14. A importncia estratgica dos msseis Stinger de ltima gerao para a conteno da letalidade dos ataques soviticos e a drenagem de recursos amplamente reconhecida. 15. Como nota Hobsbawn (1994), o termo nomenklatura surgiu exatamente para descrever o comportamento da alta burocracia partidria da era Brezhnev.

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eficincia conjunta do sistema econmico. Esta linha foi assumida logo no incio do governo Gorbatchev com a proposta de generalizar o modelo de coordenao da VPK para a economia civil. A criao de uma nova secretaria para a agroindstria seguia este modelo, colocando um grande nmero de firmas sob o comando desta comisso, que buscava a modernizao das mquinas agrcolas. A agricultura, como se observou, era o calcanhar de Aquiles da estrutura produtiva sovitica. Os esforos iniciais de investimento e modernizao agrcola levaram grande aumento do estoque de capital e da oferta agrcola, mas a elevao da produtividade da agricultura no ocorreu, demandando crescentes subsdios s fazendas coletivas, constituindo-se o componente de despesa pblica de maior crescimento nos anos 1980. Conforme se observou, outra questo estratgica que assumiu grande importncia econmica e poltica naqueles anos foi a do petrleo. A queda do preo do petrleo a partir de 1982 e, principalmente, aps 1986 teve um grande impacto na URSS, reduzindo sua capacidade de importar em um momento em que a necessidade de importaes de mquinas e equipamentos era crescente. Este efeito foi ampliado na medida em que, a partir de 1985, a extrao de petrleo se estagnou e, a partir de 1989, houve substancial contrao (SMITH, 1993). Assim, tambm a URSS passou no fim dos anos 1980 por uma crise em seu balano de pagamentos e que no poderia ser respondida, como no ocidente, por meio de uma grande desvalorizao sem desfazer os mecanismos de preos e planejamento preexistentes. O foco das reformas de Gorbatchev, centrado em mudanas no sistema de planejamento, agravou essa crise. Em 1987, promulgou novas leis, conferindo autonomia das empresas na fixao dos salrios, na elevao dos preos e nas compras de insumos (ELLMAN; KONTOROVITCH, 1992). Estas passaram a reter maior parcela dos lucros, reduzindo a transferncia para o governo central, mas, em vez de aumentarem os investimentos, as empresas elevaram os salrios, especialmente dos gerentes, e ampliaram os estoques especulativos. Em face deste movimento, quando as reformas foram implementadas em 1988, a restrio ao crdito interno ocasionou uma expanso extraordinria da dvida externa, e, com a abolio do monoplio sobre o comrcio exterior, as exportaes, sobretudo de matrias-primas e energia, expandiram-se fortemente sem controle do Banco Central da Rssia (BCR). Como simultaneamente se reduziu o controle do planejamento central sobre a alocao de recursos entre as empresas, estas transformaes dispararam as sequncias conhecidas de acontecimentos: a inflao, a escassez, a formao de estoques especulativos, o mercado negro, o enriquecimento e a formao de uma nova classe social.

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A contrao na exportao do petrleo e seu baixo preo no mercado internacional tiveram, por seu turno, um grande impacto sobre as relaes da URSS com os pases do Leste Europeu. Em 1989, esta estabeleceu que o comrcio com o Comecon deveria ocorrer em moeda conversvel e que as exportaes de petrleo seriam reduzidas. Como os bens produzidos nos pases do Leste Europeu no encontravam mercado no ocidente e o petrleo a ser adquirido no mercado internacional era muito mais caro do que o previamente oferecido pela URSS, instalou-se nestes pases uma crise de abastecimento e de balano de pagamentos com consequente crise de liquidez, tendo em vista o endividamento previamente construdo , que contribuiu para o colapso econmico e poltico da regio no fim da dcada. Mas, como se argumentou, a debilidade poltica do Estado sovitico neste momento que precisa ser explicada. A questo priorizada por Gorbatchev, pelo menos antes do lanamento pleno da Glasnost e das reformas econmicas liberalizantes de 1987-1988, no se dirigia, entretanto, ao front interno, mas ao externo. Estava associada ao enfrentamento da questo militar e da guerra. Ao lado de reduzir o fardo militar frente ofensiva do escudo nuclear proposto por Reagan, era necessrio encontrar uma sada para o Exrcito Vermelho no Afeganisto. Com efeito, os dois atos tomados por Gorbatchev assim que assumiu o poder foram a deciso unilateral de suspenso dos testes nucleares e a de retirar o Exrcito Vermelho desse pas. O ponto central e que deu partida ao processo de mudana foi a deciso de Gorbatchev de encerrar a corrida armamentista tal como esta vinha se desenvolvendo. Tal movida de reduo global de armas e tropas requeria, por sua vez, realizar uma ampla reviso da doutrina militar com a adoo de uma doutrina defensiva. No apenas a concepo prevalecente sobre a estratgia militar aparecia como adversria ao processo de mudana, mas tambm o prprio complexo industrial-militar liderado pela VPK era percebido como tumor que havia se expandido excessivamente (ODOM, 1998). O ncleo foi a reviso ideolgica sobre a coexistncia pacfica como forma especfica de luta de classe internacional frmula predominante nas dcadas anteriores com a ideia defendida por Gorbatchev no congresso do PCUS em 1986 de que nas relaes internacionais os interesses da sociedade referido como interesses da humanidade esto acima dos interesses de classe. Por outro lado, a Glasnost internacional foi um poderoso estmulo para a ofensiva das foras polticas liberalizantes e antissocialistas na Europa Oriental. Para esta sequncia de acontecimentos, a estratgia de Gorbatchev de renunciar sob presso americana Doutrina Brezhnev foi um fator decisivo.

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Em 1988, na Organizao das Naes Unidas (ONU), Gorbatchev anunciou uma reduo unilateral das foras soviticas16 e, simultaneamente, acelerou a abertura poltica de forma a ampliar os aliados ao seu processo de reforma, isolando os militares conservadores. Comeava, a partir disto de fato, a Glasnost, uma estratgia poltica voltada a ampliar apoio na sociedade sovitica, sobretudo entre os intelectuais, aos esforos do governo a favor da desmilitarizao (reduo das armas nucleares, reduo das foras armadas17e retirada das tropas da Europa) e diminuio do peso econmico e da importncia poltica do complexo industrial-militar. Essa reviso da doutrina militar teve um imenso impacto sobre o Ministrio da Defesa e a elite do Exrcito Vermelho. Este ltimo era o principal elemento de coeso das nacionalidades e dos grupos tnicos. O declnio do poder do Exrcito foi, assim, o estopim para o separatismo. Essa questo se articula com a da guerra do Afeganisto, iniciada em 1979 e terminada em 1989, que se afirmou como um evento decisivo para o entendimento dos desafios iniciais do governo de Gorbatchev, para o catico desenrolar destes anos e, finalmente, para o colapso (SCHWEIZER, 1994). A derrota no Afeganisto abalou profundamente o Exrcito Vermelho (REUVENY; PRAKASH, 1999). Em poucos meses aps a sada do Afeganisto, o movimento democrtico lituano declarou que seu objetivo maior era a plena independncia de Moscou. Protestos crescentes das etnias no russas,18 contra o alistamento militar, iniciaram um movimento separatista que passou a ganhar um impacto extraordinrio. A guerra foi percebida como guerra russa feita por soldados no russos e acirrou conflitos internos no prprio Exrcito. Reduo da disciplina, trfico de armas e enriquecimento de militares afirmaram-se nos ltimos anos no Afeganisto. Com o declnio do prestgio do Exrcito, as resistncias polticas ao aprofundamento da Perestroika e da Glasnost foram arrefecidas. Em 1990, Yeltsin foi eleito o primeiro-ministro da Repblica Sovitica Federada Socialista Russa, desligou-se do PCUS e anunciou que a resistncia Perestroika seria combatida com mobilizao popular. Em maro de 1991, a autonomia das repblicas foi aprovada em referendum. A tentativa de resistncia da alta cpula do Estado russo,
16. Ver Schweizer (1994, p. 278): Tremendous Soviet concessions were made in the strategic and intermediate nuclear force portions of the talks. But it all hinged on SDI, said Gorbatchov. With his country a superpower largely because of its military capability, Gorbatchovs willingness to agree to dramatic cuts and link them to strategic defense was further evidence of just how desperate Moscow was for relief from the West. 17. Deve-se observar que na Europa Oriental havia 650.000 soldados soviticos. A deciso de desengajar 500.000 soldados do Exrcito Vermelho, tomada por Gorbatchev, gerou grandes problemas de como absorv-los na vida civil. 18. Deve-se observar que os afegos consistem de trs grupos tnicos principais: Pashtuns, Tajiks e Uzbeks, estes dois ltimos grupos tambm presentes na URSS (REUVENY; PRAKASH, 1999).

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com a criao em agosto de 1991 do Comit de Emergncia Estatal na defesa da URSS, foi derrotada pela diviso dos militares e pela resistncia de Yeltsin que liderou a reao, prendendo os conspiradores e, em um golpe de Estado, banindo o PCUS e o Partido Comunista Revolucionrio (PCR).19 Em dezembro, a bandeira russa substitui a da URSS no Kremlin. Foram essas as condies iniciais de desmontagem do poder poltico e do funcionamento da economia. Devido tanto ao seu desmembramento particularmente com a autonomia da Ucrnia que detinha a melhor agricultura e importantes segmentos da indstria pesada sovitica quanto contrao econmica, a Rssia perdeu 45% do seu PIB entre 1989 e 1998 (POPOV, 2006). Houve dramtico declnio no poder de compra da populao como consequncia da estratgia de tratamento de choque de transio radical ao capitalismo adotada neste pas ao longo dos anos 1990. A agricultura, a indstria de bens de consumo no durvel e o complexo industrial-militar foram os mais atingidos pela destruio da massa salarial e contrao dos gastos previdencirios e das compras governamentais.
3 PUTIN E A RECONSTRUO DO ESTADO RUSSO

As reformas ultrarradicais lideradas por Anatoly Chubais e Yegor Gaidar no governo Yeltsin, centradas na liberalizao dos preos, dos mecanismos de controle e na privatizao, resultaram em drstica contrao dos setores e das atividades no exportadoras e na formao de uma nova classe dominante, a dos oligarcas. Esta era constituda por trs grupos: os gerentes das grandes empresas estatais que, na desmontagem dos grandes rgos de planejamento e no processo de privatizao em massa, assumiram o seu controle patrimonial; os banqueiros privados, que serviram de intermedirios dos grandes emprstimos internacionais dos anos 1990; os gangsteres20 que prosperaram com o colapso das instituies soviticas. Esses trs grupos21 tinham duas semelhanas: a sua dependncia aos recursos do Estado russo e a sua recusa em investir a nova riqueza na Rssia (SIMES, 1999). Em um contexto poltico marcado simultaneamente pelas reformas liberais radicais e pela destruio do poder do Estado (eloquente e didaticamente evidenciados pela destruio da moeda nacional; inexistncia de um sistema prprio de
19. Odom (1998) argumenta que a mdia e os acadmicos costumam referir-se crise de agosto como tentativa frustrada de golpe de Estado, mas o fato que os acusados de golpe ocupavam a mais alta cpula do Estado e o vitorioso era um poltico que no possua nenhuma posio formal no governo central. Desse modo, o golpe que de fato ocorreu foi o liderado por Yeltsin com a dissoluo da URSS. 20. As fronteiras entre o gangsterismo e as atividades legais tornaram-se de fato muito tnues. Como observa Gustafson (1999) uma das principais atividades dos gangsteres era a compra de petrleo bruto e refinado a um preo interno reduzido e a sua venda em Chipre e Nova Iorque por uma rede prpria. 21. Nos anos de Yeltsin, a concentrao de riqueza e renda na Rssia foi extraordinria, com a emergncia de grandes fortunas. Em 2003, a Rssia possua 17 bilionrios, a maioria com fortuna formada no setor energtico (SAKWA, 2004).

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arrecadao de impostos transferido ao setor bancrio privado; perda de controle sobre a alfndega e a expanso do crime), a expanso do poder econmico privado se deu em duas ondas de privatizao22 na primeira e na segunda metade da dcada de 1990.23 Se, na primeira onda de privatizao, os vencedores principais foram os gerentes, na segunda onda, estes em aliana com o capital financeiro privado centenas de bancos foram criados de um dia para o outro beneficiaram-se das lucrativas operaes de financiamento da dvida do Estado russo, em geral via emprstimos externos, garantidas por aes das grandes empresas estatais. Grandes conglomerados se formaram com o controle pelos bancos de indstrias pesadas da construo civil, de extrao mineral e de mdia. Mas ao lado destas, as operaes mais lucrativas eram a converso de depsitos denominados em rublos e em dlares utilizados para financiar exportaes de commodities. Um extraordinrio afluxo de financiamento especulativo se afirmou. Este se deu simultaneamente a um boom das importaes e colapso das exportaes no tradicionais decorrentes da valorizao da taxa de cmbio (indexado ao dlar) e da liberalizao comercial. Aps o colapso financeiro e do rublo em 1998 precedida pela maior fuga de capitais conhecida no ps-guerra nos estertores do governo Yeltsin, a nomeao de Yevgeny Primakov (ex-ministro das Relaes Internacionais e ex-Komitet Gosudarstveno Bezopasnosti KGB) para o cargo de primeiro-ministro iniciou um processo de mudana na regulao da economia e nas relaes internacionais na Rssia. Em sua rpida passagem pelo cargo, Primakov obrigou as empresas a internalizarem o cmbio (50% das exportaes das empresas) (ELLMAN, 2006), declarou moratria e recusou o aperto monetrio recomendado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e pelos economistas liberais russos. Aps substancial desvalorizao do rublo, a reduo substancial do salrio real e a elevao da capacidade ociosa, a economia russa reagiu em 1999 e cresceu espetacularmente entre 2001 e 2007, com uma taxa mdia de 7% a.a. (ver a seguir). O motor inicial deste crescimento foi a desvalorizao do rublo acompanhada por elevao do preo do petrleo entre 1999 e 2000, inaugurando um perodo de saldos positivos em transaes correntes e consequente reduo da dvida externa. Esta elevao de preos encerrou uma caracterstica essencial, quer dos anos Gorbatchev, quer dos anos Yeltsin, marcados por baixos preos do petrleo e do gs no mercado internacional e por insolvncia externa nos anos 1990, e viabilizou grande aumento dos investimentos na produo e no transporte de petrleo e gs dos novos poos na Sibria.

22. Ver Schutte (2011) e Alves (2011). 23. Como constatou Gustafson (1999), em menos de trs anos, uma economia que era integralmente estatal passou para mos privadas; algo como 90% da produo industrial passou para grupos privados.

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A Rssia herdou a dvida externa total da URSS e aproveitou a extraordinria elevao do preo do petrleo para realizar um pagamento antecipado da dvida contrada junto ao FMI e ao Clube de Paris. Com o declnio do endividamento e com a regularizao das despesas pblicas, houve uma rpida reestruturao da posio patrimonial do Estado russo.24 Com receitas fiscais agora sob controle do Estado em expanso e despesas financeiras em queda, as despesas no financeiras do governo aumentaram substancialmente, liderando a recuperao do crescimento econmico. A criao de um Fundo de Estabilizao em 2004, de forma a esterilizar os efeitos da elevao do preo do petrleo sobre a taxa de cmbio e estabilizar as receitas fiscais, foi outra das medidas essenciais do novo governo.25 A reviravolta russa no novo milnio no se limitou construo de um novo regime macroeconmico a partir de uma nova estrutura de preos relativos. Com a eleio de Vladimir Putin na Presidncia do pas em 2000,26 afirmou-se uma estratgia de centralizao do poder do Estado em que a doutrina independente de segurana militar , a autonomia em relao aos Estados Unidos e um maior controle dos mercados constituam seus traos mais visveis. J como presidente, Putin sublinhou que o maior problema russo era a fraqueza da vontade (SAKWA, 2004). Essa se revelava em relao a dois poderes: o das oligarquias e o das regies, ambos intimamente entrelaados. O maior enquadramento e submisso ao Estado das oligarquias se deram de dois modos. A prpria crise de 1998 destruiu centenas de bancos e fortunas privadas arruinadas pelo desencontro de divisas entre seus ativos em rublos desvalorizados e passivos dolarizados. Em decorrncia, houve grande centralizao financeira e parcial estatizao com a afirmao do Sberbank majoritariamente controlado pelo Banco Central russo como o principal banco comercial e de investimentos do pas. O poder econmico centralizou-se essencialmente nos grupos exportadores de commodities. Desse modo, o segundo movimento foi o aperto fiscal dos oligarcas nos setores exportadores, incluindo a reestatizao de empresas como a Gazprom e a Yukos. Com o enquadramento do imprio da mdia, mudou a correlao de foras a favor de um Estado forte com mais capacidade de impor a lei e a ordem, na realidade, a deciso de restabelecer uma relativa autonomia do Estado russo frente aos interesses imediatos das oligarquias e, sobretudo, a centralizao da arrecadao fiscal e a reduo da gigantesca evaso dos anos anteriores. Autonomia relativa na medida em que as oligarquias transformaram-se em parte do sistema de poder (SAKWA, 2004).
24. Conforme observou Sakwa (2004), cada aumento de US$ 1,00 no preo do petrleo gerava o aumento de US$ 1 bilho ao Tesouro. As exportaes de gs e petrleo responderam por mais da metade das receitas de exportao, cerca de 40% dos investimentos fixos e 25% das receitas do governo nos ltimos anos do sculo XX. 25. Ainda que no tivesse impedido uma valorizao do rublo, em grande parte decorrente do elevado ingresso de capitais. Ver discusso a seguir. 26. Vladimir Putin (egresso de uma longa carreira no KGB) havia sido nomeado por Yeltsin, primeiro-ministro em 1999, e foi eleito presidente da Rssia em 2000.

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Os oligarcas criados no processo de acumulao primitiva do perodo Yeltsin formaram, com o apoio do novo governo, grandes grupos financeiros e industriais na rea de energia, minerao, bancos e comunicaes. Estes grupos econmicos afirmaram-se como o principal bloco de interesses da nova Rssia. Sob o compromisso de investir em suas empresas, o governo de Putin reconheceu a legitimidade dos direitos de propriedade dos ativos adquiridos. O controle do Estado na rea da energia, a presena ainda massiva das empresas estatais em infraestrutura e bens de capital e a reorganizao do complexo industrial-militar marcaram a poltica econmica e industrial do novo governo. Ao lado da maior subordinao do poder das oligarquias, a reorganizao do Estado russo passou pela interrupo da segmentao regionalista que caracterizou o perodo anrquico de Yeltsin. Centralizar o poder na Rssia do ponto de vista constitucional, judicirio e tributrio passou a ser a prioridade do novo governo.27 J em 2000, a suprema corte revogou as declaraes de autonomia das repblicas russas e o pas foi dividido em 89 regies e sete grandes distritos federais (macrorregies), formando um tringulo de poder centralizado em Moscou. No por mera coincidncia, os sete grandes distritos administrativos federais eram tambm distritos militares e os diretores dos distritos federais eram todos oriundos do Servio Federal de Segurana (FSB) sucessor do KGB. Putin recomps a conexo histrica entre a organizao do poder militar e a Federao russa. A recuperao do poder do Estado no plano industrial se deu por um maior controle financeiro do setor de energia e sobre o complexo industrial-militar. O primeiro com a expanso do Sberbank e o segundo com a nacionalizao da Gazpron. O mesmo se passou com as armas. Ao longo dos anos 1990, o oramento militar russo caiu drasticamente. Em 1997, era cerca de um dcimo do existente em 1989. Do mesmo modo, a produo de armas sofreu imensa contrao. O declnio das Foras Armadas e a deteriorao dos equipamentos chegaram ao seu clmax com o afundamento do submarino Kursk em 2000. Com o colapso da procura governamental, a indstria de armas passou a contar exclusivamente com o mercado externo em uma concorrncia predatria. Desde este ano esta realidade comeou a mudar a partir da reorganizao do complexo industrial-militar, orquestrada pelo Ministrio da Defesa liderado por Seguei Ivanov, oficial de confiana de Putin. A reorganizao do complexo industrial-militar baseou-se na nacionalizao da indstria de armas e na formao de uma grande holding estatal, centralizando a exportao destas a Rosoboronexport, criada em 2000 , encerrando uma fase de concorrncia predatria entre os fabricantes. Este mesmo modelo foi estendido
27. Essa centralizao, entretanto, no ia ao encontro da elite de poder de Moscou identificada com o governo Yeltsin (GUSTAFSON, 1999).

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para a indstria aeronutica com a criao da United Aircraft Corporation (UAC) formada em 2006. O oramento militar elevou-se de forma substancial, mas a partir de uma base fortemente comprimida, no impedindo o declnio dos investimentos do complexo industrial-militar (ver a seguir). Aps a fantasia do capitalismo popular desejado pelos privatistas de Yeltsin, o poder econmico na Rssia concentrou-se fortemente. Segundo dados de 2008 (DIRKS; KEELING, 2009), as 30 maiores companhias russas venderam o equivalente a US$ 555 bilhes e as 20 maiores respondem por quase 70% das exportaes. Isoladamente, o setor de energia responde por uma frao substancial das vendas das empresas e do PIB, a metalurgia e os bancos constituem os demais setores dominantes com o capital centralizado em empresas estatais e grandes grupos privados. Estas transformaes nas instituies, no bloco de interesses e no poder poltico do Estado no alteraram, entretanto, o desequilbrio da estrutura econmica russa (dada pela produtividade de sua base exportadora baseada em recursos naturais em contraste com a baixa produtividade da indstria, em geral decorrente do envelhecimento da infraestrutura e, atraso tecnolgico nos setores no exportadores) sobre sua estratgia de crescimento. o que se discute a seguir.
4 O DESENVOLVIMENTISMO EM MEIO ABUNDNCIA DE RECURSOS NATURAIS

A histria da ltima dcada na Rssia revelou de forma eloquente as dificuldades de uma economia primria exportadora e aberta financeiramente manter uma taxa de cmbio favorvel indstria e defender o seu nvel de atividade das abruptas reverses dos preos e dos fluxos financeiros. Como se observou, at a crise externa de 2008, uma das mais intensas entre os pases de renda mdia, a Rssia crescia a uma taxa mdia anual em torno de 7% a.a. Este crescimento se deu em um contexto de espetacular elevao dos preos do petrleo e, do gs resultando em crescente supervit em transaes correntes e formao de grandes reservas (KOROLEV, 2009). Este crescimento se difundiu para o conjunto da economia e da indstria em particular, que possua grande capacidade ociosa, mas no em seu setor exportador. Com efeito, ao mesmo tempo que as exportaes elevavam-se e concentravam-se excessivamente em petrleo e gs (cerca de 60% a partir de 2004, 20% do PIB, segundo OPPENHEIMER; MASLINCHENKO, 2006). Isso se deu no apenas pela elevao dos preos, mas por substancial expanso da produo fsica.28 Como se observou com o desmembramento da URSS, houve a desintegrao das cadeias produtivas, em particular com a localizao na Ucrnia de segmentos importantes da indstria pesada e da agricultura moderna. Com isso,
28. Ver Schutte (2011).

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os desequilbrios estruturais da URSS baixa produtividade da agricultura em relao da indstria, baixa produtividade da indstria em relao ao setor exportador foram ampliados. Por outro lado, a Rssia passou a receber elevados fluxos financeiros e de investimento direto nos anos finais da dcada.29 Ampliou-se de forma substancial a participao de investidores estrangeiros na bolsa de valores e dos emprstimos externos na carteira dos bancos. A despeito da elevada formao de reservas e do Fundo de Estabilizao, sob o afluxo de dlares decorrentes das exportaes e, sobretudo, dos influxos financeiros, a taxa de cmbio valorizou-se ao longo da dcada (cerca de 145% a partir de 2001, segundo KOROLEV, 2009). A expanso do salrio real, do emprego e dos gastos do governo (financiados em grande parte pelos impostos sobre as exportaes de energia) levou a uma simultnea expanso dos servios e da indstria voltada para o mercado interno e para os mercados da Comunidade dos Estados Independentes (CEI), os principais mercados para a indstria manufatureira russa. Os bancos canalizaram seus emprstimos para a construo civil e para o comrcio importador. Com a crise de 2008, houve grande sada de capital financiado com venda de reservas, resultando afinal em substancial (50%) desvalorizao do rublo, contrao de crdito dos bancos e recesso. Tendo em vista o colcho acumulado de reservas, o pacote fiscal expansionista introduzido em 2009 (estima-se algo como 15% do PIB, a partir de KOROLEV, 2009) visou essencialmente recuperar o crdito dos bancos que novamente apresentavam grande desencontro de divisas em suas carteiras e propiciar linhas especiais de crditos s companhias exportadoras (tambm com elevadas dvidas em dlares), isenes fiscais e investimentos pblicos em construo civil. A primeira dcada do novo milnio pode ser descrita como a da afirmao de um projeto nacionalista de recuperao do Estado russo, ancorado em um padro de acumulao baseado na expanso e na internacionalizao dos mercados internos e na exportao de recursos naturais. Este padro, de forma semelhante ao que se desenvolveu em economias exportadoras destes recursos ainda que com uma maior diversificao produtiva esteve intimamente articulado com o financiamento externo que apresentou um comportamento pr- cclico, acompanhando e ampliando o ciclo de preos das commodities.30 Alm de uma taxa de cmbio estruturalmente desequilibrada, isto , pouco competitiva para as indstrias no baseadas em recursos naturais, houve grande volatilidade da taxa nominal de cmbio e consequente efeito negativo sobre os investimentos industriais privados. As polticas introduzidas no governo Putin e continuadas no governo de Medvedev a poltica de compra do Banco Central, o Fundo de
29. Ao lado, como nota Alves (2011), de substanciais fluxos de sada. 30. Como em todos os ciclos de commodities, os fluxos financeiros amplificam de forma substancial as fases de excesso e de escassez de liquidez. Para uma discusso desta relao em uma perspectiva histrica, ver Medeiros (2008b).

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Estabilizao e o controle pelo Estado russo das empresas de energia permitiram deslanchar alto crescimento econmico compensando parcialmente seus efeitos sobre a estrutura produtiva, mas no evitaram ou anularam a tendncia principal. Devido s caractersticas excepcionais dos recursos naturais russos (petrleo e gs), de sua geografia e do processo de formao dos grupos econmicos, duas caractersticas distinguem os exportadores russos dos exportadores de commodities em geral: o tamanho relativo das empresas de energia e a sua internacionalizao. Uma parte substancial do grande crescimento dos investimentos diretos russos no exterior, ocorrido nos ltimos anos superior ao dos pases de renda mdia , deveu-se essencialmente aos investimentos das empresas de energia nos pases da CEI,31 tambm produtoras de energia na Ucrnia. Trata-se, na verdade, de uma reorganizao sob a liderana de grande conglomerados do antigo territrio da Rssia. A conjugao desses dois aspectos que se autoalimentam refora a centralizao do capital na Rssia baseada na energia, na sua infraestrutura de servios e na sua indstria derivada, como a qumica, os fertilizantes e os metais no ferrosos. Ao contrrio da maioria das economias ricas em recursos naturais, a peculiaridade russa a maior diversidade de sua estrutura industrial, incluindo um grande setor de mquinas e equipamentos. A articulao de parte deste com o setor energtico tornaram os canais de transmisso da elevao do preo do petrleo para a indstria de transformao mais expansivos do que na maior parte destas economias em que esta indstria inexiste. Entretanto, devido ao atraso tecnolgico em geral da indstria, a insero internacional russa tipicamente de uma economia primria exportadora contempornea: a Rssia exporta principalmente petrleo e gs especialmente para os pases europeus e para a Alemanha, em particular, e importa bens industriais, especialmente mquinas e equipamentos oriundos deste pas. Holanda e Alemanha investem significativamente no pas em energia, transportes, bancos e em indstrias voltadas para o mercado domstico, como automvel e alimentos. O que esta dcada revela que do ponto de vista econmico, o desafio central para uma estratgia de desenvolvimento na Rssia a sua atualizao tecnolgica. Devido ao seu ponto de partida a economia sovitica e a contrao industrial na dcada de 1990 , o atraso russo nas indstrias de alta tecnologia (eletrnica, equipamento de comunicao, farmacutica etc.) muito elevado, com exceo parcial de equipamentos militares (em especial da indstria aeroespacial). Do mesmo modo, a paralisia de investimentos nos anos 1990 tornou a indstria russa pouco competitiva em setores de mdia tecnologia, como motores, mquinas industriais, indstrias de processamento, com exceo parcial das articuladas com o petrleo, e o mesmo nas indstrias de baixa tecnologia, como txtil, vesturio e na indstria de
31. Ver Alves (2011).

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alimentos. A modernizao ocorrida nos ltimos anos em alguma destas atividades se deu graas ao ingresso de investimento externo, especialmente da Alemanha, e voltado essencialmente para o mercado interno. Os gastos da Rssia com Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), cerca de 1,1% do PIB, so inferiores ao de muitos pases de renda mdia: a participao dos setores intensivos em alta tecnologia de apenas 10,5% do PIB (FUJITA, 2009), e a difuso da internet e da moderna infraestrutura de comunicaes limita-se s maiores cidades. Assim, a atualizao tecnolgica da indstria russa e de sua infraestrutura32 se tornou um crescente consenso e objeto de polticas industriais iniciada em 2007 pelo Ministrio de Desenvolvimento e Comrcio Exterior.33 A estratgia explicitamente manifesta no documento do Ministrio do Desenvolvimento Econmico e Comrcio centrada na atualizao e no catch-up tecnolgico, visando a uma estratgia inovadora autnoma34 de modo a alterar de forma substancial a insero internacional da economia russa na direo dos setores em alta em tecnologia. As possibilidades desta estratgia de diversificao de exportaes e catch-up tecnolgico encontram formidveis desafios industriais, organizacionais e polticos.35 O primeiro, diz respeito modernizao da tecnologia militar e a uma questo peculiar e histrica da Rssia (a sua inabilidade de difundir a tecnologia militar para as atividades industriais); o segundo, liderana das empresas estatais e s relaes com o investimento direto estrangeiro; e o terceiro, conquista de mercados externos. Os principais esforos russos de modernizao tecnolgica tm sido catalisados para as indstrias relacionados com o complexo industrial-militar por meio das holdings estatais, como a Rosoboronexport e a mais recente United Aircraft Corporation, comentadas anteriormente. Foram ainda criadas novas estatais na construo naval (United Shipbuilding Corporation USC), na indstria nuclear (Rosaton) e em mquinas (Rostekhnologii) (FUJITA, 2009). O desenvolvimento destas atividades, em particular a aviao, que constitui em todo mundo uma indstria-chave de alta tecnologia isto , uma indstria com grande potencial de modernizao sobre outras indstrias poderia constituir
32. Como reconheceu o presidente Dmitry Medvedev no Frum International de Nanotecnologia, realizado em Moscou, em outubro de 2009. 33. Ver Dirks e Keeling (2009). Pomeranz (2011) apresenta uma anlise detalhada da nova poltica tecnolgica. 34. Este o modelo atual de catch-up asitico baseado no desenvolvimento de capacitaes tecnolgicas das firmas domsticas, usando polticas industriais ativas sobre o comrcio, a transferncia de tecnologia, o treinamento e a seleo de investimento direto (LALL, 2000). 35. Para uma discusso das distintas concepes de poltica industrial presentes hoje na Rssia ver captulo 4 deste livro.

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um primum mbile para a modernizao tecnolgica autnoma da indstria russa. Entretanto, o desafio atual, como no passado, ampliar os efeitos de spill over e transferncia de tecnologia, e criar escalas e indstrias com grande capacidade de competio. No passado, cada atividade era verticalmente separada e integrada, a difuso de tecnologia era limitada e a pesquisa tecnolgica era toda indoors. Nos anos 1990, a reduo do oramento militar e o declnio violento dos investimentos resultaram em dois movimentos: de um lado, um relativo envelhecimento de algumas tecnologias militares que estavam na fronteira tecnolgica, de outro lado, um ainda maior isolamento da indstria militar da civil. Em relao ao primeiro movimento, em que pese o acompanhamento tecnolgico da aviao militar, o atraso reconhecido na nanotecnologia, novos materiais e eletrnica tm levado indita importao de equipamentos militares mais sofisticados. Em relao ao segundo movimento, um exemplo notvel foi a reduo substancial da produo de avies de passageiros, que se revelou obsoleta, e a grande importao de aeronaves, ao mesmo tempo que a aviao militar pde manter-se tecnologicamente atualizada. A reverso desta tendncia, e o passo seguinte exportao de aeronaves civis, depende de uma nova estrutura organizacional da indstria e uma nova e atualizada cadeia de fornecedores. Mas a questo central das indstrias dinamizadas pelo complexo militar que a sua dinmica depende essencialmente das compras de governo na medida em que os mercados externos so relativamente limitados e dificilmente podem se afirmar como sada persistente capaz de gerar escala para as indstrias e alterar a insero internacional do pas. Na primeira dcada do novo milnio, mais exatamente entre 2001 e 2008, a Rssia vendeu US$ 63 bilhes em armas, cerca de 17% do total de armas vendidas no mercado mundial no perodo, afirmando-se como o segundo fornecedor, bem atrs dos Estados Unidos que venderam US$ 155 bilhes, 41% (GRIMMETT, 2010). Esse valor corresponde a cerca de 10% do que a Rssia vendeu no perodo de petrleo e gs. Dificilmente a Rssia poder alterar essencialmente esta posio que se baseia integralmente na venda de armas para pases em desenvolvimento, particularmente para a China, a ndia e os pases do Oriente Mdio. O mercado dos pases industrializados encontra-se praticamente fechado tendo em vista as presses e o controle dos Estados Unidos e o relativo atraso tecnolgico das exportaes soviticas. Desse modo, os obstculos para uma estratgia de catch-up tecnolgico na Rssia, de forma a alterar a sua composio de exportaes e de especializao produtiva, so formidveis. O que no impede, entretanto, o lanamento de uma estratgia de modernizao industrial defensiva,36 baseada na construo de grandes
36. Convm recordar que, no fim do sculo XIX, uma estratgia de modernizao industrial dirigida pelo Estado levou um grande salto em seu desenvolvimento produtivo. Esta estratgia, dirigida por Sergei Witte, ministro das Finanas da Rssia entre 1892 e 1903 e um dos principais arquitetos do grande arranque em sua industrializao, baseou-se nas ferrovias, no petrleo, na qumica e na metalurgia, explorados por empresas estatais e pelo capital estrangeiro.

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empresas pblicas37 em atividades consideradas estratgicas e na atrao de capital estrangeiro em um modelo de crescimento capitalista liderado pelo Estado. A estrutura dos interesses na Rssia e a base poltica de poder do Estado dificilmente apontariam em um cenrio de mais concentrao do poder em torno de uma estratgia liderada pelo Estado,38 centrado em uma reestruturao industrial nas atividades de alta tecnologia e produo de tecnologia proprietria nacional. A estratgia ora em curso, ainda que possua polticas industriais mais ativas sobretudo em nichos de alta tecnologia na produo de armas e em algumas indstrias, como a aeroespacial, e maior difuso da tecnologia de informao para o conjunto da economia segue o caminho recentemente trilhado, mas procura maior diversificao produtiva. Esta depende do prosseguimento dos mecanismos de induo e controle macroeconmico de forma a neutralizar a valorizao da taxa real de cmbio e a viabilizar a expanso sustentada dos investimentos e das despesas pblicas. Tal caminho define uma estratgia de acumulao centrada no mercado interno crescentemente internacionalizado, substituio de importaes, exportao fortemente centrada em recursos naturais, mas com expanso de novos setores, sobretudo de mdia tecnologia. As compras governamentais sobre as indstrias do complexo militar so nesta estratgia o maior indutor dos setores de alta tecnologia.
5 CONSIDERAES FINAIS

Examinou-se neste captulo a dupla transio ocorrida na Rssia. A passagem na URSS de uma economia de comando e de uma potncia mundial para uma economia capitalista desregulada e politicamente subordinada e, a partir do governo Putin, a passagem desta para uma economia regulada e a retomada de um projeto nacional de potncia. Argumentou-se que embora os desequilbrios estruturais na economia entre agricultura e indstria e entre o setor exportador e o sistema industrial e o sistema de inovao tivessem contribudo para a primeira ruptura e transio, esta requer hipteses de natureza poltica. Argumentou-se que as presses americanas (no plano militar, econmico, poltico e ideolgico) e o declnio do poder do Exrcito Vermelho (e da doutrina de guerra) foram essenciais para o colapso do poder poltico que se sucedeu ao programa de reformas de Gorbatchev.

37. Deve-se considerar que estas empresas, ao contrrio do que ocorria no passado, em que se subordinavam a um estrito planejamento, seguem uma lgica relativamente independente, tendo em vista a grande participao dos scios privados nacionais e estrangeiros, que possuem interesses diversificados e estratgias de mercado. 38. Em relao capacitao e burocracia do Estado, deve-se observar que, ao contrrio do passado, em que a elite tecnocrtica do Estado russo era formada por engenheiros, a atual formada por advogados, contadores, economistas (GUSTAFSON, 1999), muitos com formao no Ocidente e em geral pro-business. Como observa Segrillo nesta obra, a influncia de uma linha de modernizao mais liberal e menos induzida pelo Estado afirmou-se no governo Medvedev.

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A segunda transio teve como elemento essencial a reconstruo do Estado russo das runas deixadas por uma dcada de tratamento de choque. Esta foi caracterizada pela destruio das instituies de regulao da economia e da sociedade e pela expanso violenta de processos de acumulao primitiva de capitais centralizados em uma poderosa oligarquia. A recomposio da economia russa nas novas condies criadas a partir do novo milnio permitiu uma grande recuperao do crescimento econmico. Este, por seu turno, ampliou imensamente o desequilbrio estrutural entre a produtividade do setor exportador dominado essencialmente pelo petrleo e gs e o conjunto da economia. Entretanto, o maior controle pelo pas das rendas petroleiras e do sistema financeiro permitiu ampliar ainda que sem alterar essencialmente o padro de crescimento os impulsos do setor exportador para o conjunto da economia. A reconstituio da indstria de armamentos e as iniciativas recentes de poltica tecnolgica foram consideradas na afirmao de um projeto de recuperao do Estado russo ancorado em um padro de acumulao baseado na expanso e na internacionalizao dos mercados internos e na exportao de recursos naturais. A continuidade e a ampliao deste projeto expansivo passa pela reconstruo das relaes econmicas e polticas com a CEI39 e pela busca de um novo equilbrio nas relaes com os Estados Unidos.
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39. Esta questo examinada por Adam (2011).

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CAPTULO 2

A RSSIA E OS PASES DA COMUNIDADE DOS ESTADOS INDEPENDENTES NO INCIO DO SCULO XXI


Gabriel Pessin Adam*

1 INTRODUO

O dia 31 de dezembro de 1991 se tornou o marco formal de vrios eventos histricos de considervel impacto no sistema internacional. Foi nessa data que o presidente Mikhail Gorbachev anunciou a dissoluo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). bem verdade que os acontecimentos dos anos anteriores, como a retirada das tropas russas do Afeganisto em 1988, j apontavam para o esmorecimento do poder sovitico e que a Guerra Fria j tinha perdido muito de seu carter de ameaa sistmica desde 1987,1 o que se comprovou com a queda do Muro de Berlin em 1989. Todavia, se de momentos definitivos e incontestes se fala, o fim de 1991 o ponto definitivo do trmino do padro bipolar da ordem internacional moldado pela Guerra Fria. Iniciou-se, ento, uma nova fase de transio, na qual apenas uma superpotncia remanescia, o que parecia indicar a configurao de uma unipolaridade liderada por um hegemon, os Estados Unidos. Outra decorrncia importante do desaparecimento da URSS foi o surgimento de 15 novos Estados.2 Neste grupo se encontrava a Federao russa, condutora, de fato e de direito, da superpotncia que rivalizara com os Estados Unidos pelo predomnio mundial, e, por tal motivo, sua herdeira natural. Por sua vez, os demais pases detinham passados distintos. Enquanto alguns possuam um respeitvel histrico de independncia em relao a Moscou, caso de Letnia, Estnia e Litunia, outros nunca antes haviam sido Estados nacionais, por exemplo, os pases da sia Central. Se a histria era diversa, a partir do incio da dcada de 1990 vrios desafios eram comuns, pois todos precisavam se
* Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e doutorando em Cincia Poltica por esta instituio. Membro do Ncleo de Estratgia e Relaes Internacionais (NERINT), da UFRGS. 1. Aps vrias tentativas de acordo por parte de Gorbachev, em dezembro de 1987, soviticos e norte-americanos assinaram em Washington acordo que eliminava a classe de msseis de curto e mdio alcance, o que afastava a mais grave ameaa que pairava sobre a Europa (DONALDSON; NOGEE, 2005, p. 108), regio que era o principal teatro de operaes da Guerra Fria. 2. Azerbaijo, Armnia, Belarus, Cazaquisto, Estnia, Federao da Rssia, Gergia, Letnia, Litunia, Moldvia, Quirguisto, Tadjiquisto, Turcomenisto, Ucrnia e Uzbequisto.

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sedimentar como entidades autnomas e estabelecer polticas externas, que, em determinados casos, se cruzariam e que, necessariamente, precisariam lidar com a presena da Federao da Rssia. O presente trabalho almeja verificar, justamente, como a Rssia procurou se relacionar com os Estados que pertencem ou pertenceram, no caso da Gergia 3 Comunidade dos Estados Independentes (CEI). Para tanto, sero investigados os interesses russos, bem como as condutas dos novos pases em relao a Moscou. Desde j, adianta-se que as dinmicas estatudas foram influenciadas por diversos fatores, tais como fatos histricos compartilhados, relaes econmicas herdadas, elementos culturais, localizaes geogrficas, existncia de recursos naturais, alm dos atos e dos objetivos de grandes potncias estranhas regio. Cumpre ressaltar que a investigao privilegiar o perodo mais atual das interaes interestatais observadas, precisamente, desde o incio do governo russo de Vladimir Putin (2000-2008). O recorte escolhido se deve a duas razes. A primeira, que o governo citado representa uma mudana na poltica externa russa, a qual permanece em vigor. A segunda, atina s limitaes inerentes a este captulo. A organizao interna do trabalho obedecer seguinte ordem: na seo 2, ser feita breve recapitulao da poltica externa russa no tocante aos pases da CEI durante o perodo de Boris Yeltsin na Presidncia da Federao russa. Na seo 3, as linhas gerais (em termos de objetivos, estratgias e tticas) da poltica externa desenvolvida pelo governo de Vladimir Putin, a qual foi seguida pelo governo de Dmitri Medvedev, ganharo destaque. Na seo 4, o passo posterior ser a verificao das relaes russas com os pases do espao ps-sovitico,4 o que ser feito a partir de sub-regies, a saber: fronteira ocidental, Cucaso do Sul, sia Central e Moldvia. Frise-se que nesta ltima seo ser abordada, sempre que relevante, a atuao de grandes potncias, que no a Rssia, na regio.
2 A POLTICA EXTERNA RUSSA DO GOVERNO BORIS YELTSIN E OS PASES DA CEI

Conforme salientado, o cerne do presente trabalho ser a poltica externa russa a partir de 2000 no que toca ao espao ps-sovitico. Todavia, antes de ingressar no seu foco principal, convm fazer uma breve reconstituio da poltica externa do governo Boris Yeltsin (1991-1999), eis que vrios eventos ocorridos nesse perodo impactaram as escolhas e aes de Moscou no incio do sculo XXI.
3. A Gergia no ingressou na CEI em um primeiro momento, assim como os pases blticos. Somente em 1993, aps precisar ser ajudada pela Rssia para evitar com que a regio separatista da Abhkzia se tornasse independente, a Gergia se tornou membro da organizao. Em 2008, aps o conflito com os russos envolvendo a regio separatista da Osstia do Sul, que resultou no reconhecimento por parte de Moscou da independncia no somente da Osstia, mas tambm da Abhkzia, o governo georgiano decidiu retirar o pas da CEI. 4. O conceito de espao ps-sovitico utilizado ao longo do texto equivale regio formada pelos pases da CEI.

A Rssia e os Pases da Comunidade dos Estados Independentes...

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Quando do desmembramento da URSS, Boris Yeltsin gozava de grande prestgio junto populao, o que lhe valeu uma espcie de salvo-conduto fornecido pelo Parlamento5 para que pudesse implementar as reformas que levariam a Federao russa democracia e ao capitalismo. As expectativas eram grandes, pois em meio euforia dos acontecimentos da poca, a populao russa, em geral, considerava que o pas avanaria ao se separar das demais ex-repblicas socialistas soviticas, pois estaria livre da responsabilidade de subsidiar economias atrasadas. A primeira equipe de governo de Yeltsin era majoritariamente composta por jovens polticos ocidentalistas,6 os quais defendiam a liberalizao econmica em seu patamar mais radical, pois somente assim o pas ultrapassaria etapas para alcanar o padro de vida europeu o mais rpido possvel. O plano adotado ainda no comeo de 1992 ficou conhecido como Terapia de Choque. Duas de suas primeiras medidas foram a desvalorizao do rublo e a liberalizao completa dos preos antes tabelados. Em seu conjunto, as reformas postas em curso causaram uma sensvel queda na qualidade de vida da populao russa. O fato de o governo Boris Yeltsin optar pela radicalizao na rea econmica no estava desvinculado dos acontecimentos do nvel sistmico. Diante do desaparecimento do nico Estado que poderia representar uma ameaa sria no quesito militar-securitrio, Washington no tardou a decretar o surgimento de uma nova ordem global, na qual a paz na sociedade internacional seria atingida, mediante o respeito s normas internacionais e o aprofundamento das conexes comerciais, polticas e culturais entre povos e pases. Apesar de a Rssia como um todo sinceramente no se sentir derrotada na Guerra Fria, em um primeiro momento, o governo Boris Yeltsin entendeu que o nico caminho vivel para a reformulao do pas era a aproximao com as grandes potncias ocidentais.7
5. Vale lembrar que pela Constituio da URSS, ainda em vigor na Rssia naquela poca, a maior carga de atribuies executivas recaa sobre o Poder Legislativo e no na figura do presidente. 6. Desde o perodo czarista possvel identificar uma diviso na poltica russa entre ocidentalistas, eslavfilos e eurasianistas. Os primeiros pregam que a Rssia um Estado europeu, razo pela qual deve se aproximar do ocidente e seguir os seus exemplos polticos, econmicos e sociais. Os eurasianistas, por seu turno, entendem que pela sua histria e sua posio geogrfica, a Rssia um pas eurasiano. Assim, deve estreitar laos com os pases do oriente e desconfiar dos Estados ocidentais, tradicionalmente causadores de instabilidade e invases no territrio russo. J os eslavfilos argumentam que sua origem eslava, seu passado campons e seu catolicismo ortodoxo tornam a Rssia pas nico no mundo, que deve ser o lder dos demais povos eslavos. Sobre o tema, ver Billington (2005) e Tsygankov (2006). 7. Cumpre aqui aclarar os conceitos de grande potncia, superpotncia e potncia regional que sero utilizados: i) superpotncias: pases que renem exrcito de ponta, enorme poder poltico e economia que possa dar subsdios aos dois primeiros elementos. Estes atributos materiais, somados a uma capacidade de exercer o poder brando, devem ser consistentes a ponto de possibilitarem a interferncia nos assuntos de todo o globo. Alm disso, uma superpotncia precisa ver a si mesma e ser reconhecida pelos demais como tal; ii) grandes potncias: no possuem todas as capacidades das superpotncias ao mesmo tempo. Elas podem ter um exrcito forte, mas uma economia fraca, ou uma economia forte e um exrcito fraco, ou ainda economia, poder poltico e valores universais paradigmticos, mas sem um exrcito robusto. Contudo, ainda que no interfiram em todo o globo, seus interesses no se subsumem aos assuntos de sua regio, motivo pelo qual se inserem em dinmicas de outras regies do globo. Da mesma forma que uma superpotncia, uma grande potncia precisa reconhecer em si mesma este status e ser assim encarada pelas demais grandes potncias, as quais devem inclu-la em seus clculos estratgicos; e iii) potncias regionais: tm poder apenas na regio em que se localizam. Globalmente, sua influncia inexiste, no sendo reconhecidas pelas grandes potncias como tendo capacidade de atuar de forma impositiva na arena mundial (BUZAN; WAEVER, 2003, p. 34).

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Assim, na medida em que os Estados Unidos apregoavam o iderio neoliberal como soluo para os problemas dos pases do Leste Europeu e tambm dos latino-americanos, muitos dos quais enfrentando um processo de redemocratizao , nada mais natural que as principais lideranas russas do perodo o aplicassem em seu pas. Contudo, a busca de laos com os principais pases ocidentais no se resumiu poltica domstica russa. Ela teve impacto no mbito regional. Uma das metas do governo Yeltsin era passar a imagem comunidade internacional de que a Rssia era uma potncia normal, o que na poca poderia ser traduzido por abandonar eventuais intenes imperialistas do passado dirigidas aos Estados vizinhos. Ou seja, Moscou no tentaria reconstruir a URSS. Isto causou certa negligncia no trato com pases do espao ps-sovitico. At mesmo em assuntos importantes, como o destino das armas nucleares soviticas,8 Moscou demorou a tomar uma atitude firme para resolver um problema que afetava a segurana da regio e do globo, dados os riscos de aumento do comrcio ilegal deste tipo de armamento. Somente em 1994, mediante forte apoio financeiro e diplomtico de Washington, a Ucrnia concordou em assinar o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares, pondo fim questo das armas nucleares soviticas (DONALDSON; NOGEE, 2005, p. 186). A prpria CEI,9 organizao multilateral que poderia representar um meio institucional legtimo para a Rssia preservar sua influncia poltica e econmica sobre os novos Estados, no recebeu a devida ateno por parte do Kremlin. Sem a esperada dedicao de seu principal membro, a organizao ganhou a pecha de realizar muitos encontros, criar diversos tratados e normas, mas no atingir quase nenhuma resoluo concreta e efetiva.10 Ressalte-se que outros mecanismos de integrao foram criados na poca, como o Tratado de Segurana Coletiva (TSC) e a Fora de Manuteno de Paz da CEI, ambos de 1992, mas estes tambm no avanaram no comeo do governo Yeltsin. A estratgia do presidente russo no rendeu os frutos esperados nos patamares sistmico e domstico. O no recebimento da ajuda financeira dos pases ocidentais no volume esperado fez que o governo precisasse reduzir ainda mais a rede de bem-estar social com a qual a populao russa estava acostumada,
8. Na poca da dissoluo da URSS, as armas nucleares da superpotncia se encontravam em solo russo, ucraniano, casaque e bielo-russo. 9. Inicialmente, a CEI foi projetada, em 8 de dezembro de 1991, por Rssia, Ucrnia e Belarus para ser a Comunidade dos Estados Eslavos. Contudo, diante dos pedidos de outras repblicas soviticas que haviam declarado suas independncias para ingressarem na organizao, ela aumentou seu quadro e modificou seu nome. Sua fundao ocorreu 17 dias depois, em 25 de dezembro de 1991, com os seguintes signatrios: Rssia, Ucrnia, Belarus, Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto, Turcomenisto, Uzbequisto, Moldvia, Azerbaijo e Armnia. Ficaram de fora os pases blticos (Litunia, Estnia e Letnia) e a Gergia. 10. Cumpre destacar que no foram apenas as atitudes russas que acabaram por esvaziar a CEI. Pases fundamentais para o seu funcionamento, como a Ucrnia, enxergavam na organizao no uma possibilidade de concerto multilateral, mas sim como o instrumento definitivo do fim da URSS e do divrcio em relao aos russos.

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o que aumentou sensivelmente a contrariedade interna (MEDVEDEV, 2000, p. 74). No plano externo, a Guerra da Bsnia (1992-1995) j deixava claro que a Rssia no seria tratada por Estados Unidos e Unio Europeia como uma grande potncia, conforme imaginava, mas sim como uma parceira menor. Tais fatores contriburam para a derrota do governo nas eleies parlamentares de 1993. O resultado negativo no pleito fortaleceu em Yeltsin a ideia de alterao da poltica externa do pas, o que, entre outras coisas, significava a revalorizao dos Estados vizinhos. Contudo, no houve troca na chefia do Ministrio das Relaes Exteriores. A contradio entre o ocidentalismo de Kosyrev e o desejo de mudana de Yeltsin, manifestado no documento Conceito de Poltica Externa da Federao Russa, aprovado em abril de 1993, o qual previa o abandono da ocidentalizao liberal e enfatizava os direitos e as responsabilidades da Rssia perante os Estados antes pertencentes URSS (DONALDSON; NOGEE, 2005, p. 129), levou a que entre 1993 e 1996 a poltica externa russa no desenvolvesse uma base slida sobre a qual se definissem os interesses nacionais ou uma estratgia coerente (WALLANDER, 2004, p. 69). O problema foi parcialmente solucionado em meados de 1996, quando o ex-membro do Komitet Gosudasrtvennoy Bezopasnosti (KGB) (Comit de Segurana do Estado) e especialista em Oriente Mdio, Yevgeny Primakov, substituiu Kosyrev. Primakov entendia que a Rssia deveria relativizar a importncia dada s parcerias com as potncias ocidentais e buscar alianas com os pases emergentes da sia, em especial, China, Ir e ndia.11 A reconfigurao das relaes com o Ocidente inclua fortes crticas ao alargamento da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan) para o leste, movimento que visava integrar organizao militar pases membros do extinto Pacto de Varsvia e at mesmo iniciar negociaes para o mesmo fim com Estados oriundos da ex-URSS. Alm das reclamaes pblicas, Moscou procurou frear a expanso da organizao militar com a criao do Pacto Rssia Otan, ttica que mais tarde se revelou um erro.12 Outro ponto a ser destacado na atuao de Primakov como chanceler (19961998) foram as primeiras declaraes por parte de autoridades russas cujo contedo era a defesa de um mundo multipolar. Ainda que a defesa explcita de uma configurao do sistema internacional multipolar por parte da Federao Russa apenas tenha sido documentada oficialmente no Conceito de Poltica Externa publicado via decreto presidencial em janeiro de 2000 documento ainda em vigor que veio a substituir o Conceito de Poltica Externa da Federao Russa
11. A indicao de Yevgeni Primakov, conhecido por suas posies em todo o pas, tambm estava relacionada com o ambiente interno russo, pois a contrariedade do novo chanceler ao ocidentalismo exacerbado de Andrei Kosyrev e os novos rumos que pretendia dar poltica externa russa ajudavam a melhorar a imagem de Boris Yeltsin perante os eleitores no pleito presidencial de 1996. 12. Segundo Karaganov (2009), a assinatura deste pacto por uma Rssia enfraquecida foi um erro, pois este documento legitimou politicamente os futuros alargamentos do bloco. Em troca, a Rssia recebeu o intil Conselho Rssia Otan e uma srie de promessas vazias e descumpridas.

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de 1993 antes referido , e desde ento tenha se tornado a estratgia da poltica externa russa, como adiante se ver, j no perodo de Primakov frente do Ministrio das Relaes Exteriores a Rssia passou a manifestar mais fortemente algum incmodo com a hegemonia almejada pelos Estados Unidos. No pertinente ao espao ps-sovitico, a Rssia deveria retomar sua posio de proeminncia regional, mas sem que isto significasse a ressurreio do imperialismo russo. A Rssia deveria agir com o intuito de integrar a regio e evitar que ela se tornasse uma zona de instabilidade permanente, projeto que foi traduzido em atos concretos na pacificao dos conflitos na Moldvia e no Tajiquisto (ZHEBIT, 2009, p. 98). Os planos de Primakov, que pressupunham o deslocamento das potncias ocidentais do centro da poltica externa russa para um plano de menos destaque, desagradaram parte das novas elites polticas (membros da chamada famlia Yeltsin) e econmicas (oligarcas) da Rssia. O ltimo grupo, em especial, havia garantido a reeleio de Boris Yeltsin em 1996, fato que lhes dava poder junto ao Kremlin. Alm dos obstculos internos, o chanceler russo precisava enfrentar a penetrao de grandes potncias (Unio Europeia e, sobretudo, Estados Unidos) na regio formada pelos pases da CEI. A fragilidade russa na dcada de 1990, somada ao desejo de muitos dos pases da regio de sedimentarem sua autonomia perante Moscou, facilitou a tarefa norte-americana e europeia de angariar prestgio junto aos novos Estados. Uma viso interessante acerca dos objetivos norte-americanos na regio foi manifestada pelo consultor poltico do governo Jimmy Carter, Zgbniev Brzezinski. Em seu livro The Grand Chessboard (1997), Brzezinski argumentou que o controle sobre a Eursia continuava a ser geopoliticamente fundamental para os Estados Unidos, pois a grande extenso de terras que, segundo o autor, vai de Lisboa at Vladivostok (Rssia), concentraria: 75% da populao mundial; a maior parte das riquezas (naturais e em forma de empreendimentos) do planeta; trs quartos das reservas provadas de recursos energticos; alm das seis maiores economias, depois da norte-americana;13 e dos seis maiores exrcitos do mundo, tambm depois do norte-americano (BRZEZINSKI, 1997, p. 31). A regio formada pelo espao ps-sovitico entra no clculo norte-americano principalmente pelo fato de ser o elo que une geogrfica e comercialmente a Europa, o Leste Asitico e o Oriente Mdio. Em outras palavras: est no centro da Eursia. A penetrao norte-americana na regio e o consequente aumento de sua influncia local, alm de serem essenciais ao projeto hegemnico de Washington, gerariam um ganho adicional: a conteno da Rssia, considerada uma major geostrategic player,14 apesar das dificuldades enfrentadas na poca. Tal objetivo exigiria esforo
13. Cabe lembrar que o livro foi escrito em 1997, logo alguns dados econmicos podem estar um tanto defasados. 14. Geostrategic players so Estados que possuem capacidade e vontade de exercer poder ou influncia alm de suas fronteiras ou de alterar em grau que afeta os interesses da Amrica a ordem geopoltica vigente (BRZEZINSKI, 1997, p. 40).

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no sentido de afastar Ucrnia, Azerbaijo e os Estados da sia Central da rbita russa, pois a capacidade da Rssia de projetar poder sobre estes pases que definiria o que ela poderia ou no se tornar no futuro (BRZEZINSKI, 1997, p. 47). Quanto aos interesses europeus, estes sero analisados em momento posterior. No fim da dcada de 1990, a situao russa, que j era um tanto complicada nos nveis sistmico e regional, piorou em funo de determinados eventos ocorridos naquele perodo. No mbito externo, eclodiu a Guerra do Kosovo, na qual mais uma vez a Otan afirmou sua condio de principal garante da segurana europeia, ao passo que a Rssia teve um papel secundrio no conflito.15 No plano interno, a crise financeira de 1998 e o ressurgimento do conflito na Chechnia aumentaram a instabilidade poltica do pas, resultando na troca constante de primeiros-ministros e na perda do poder de fato de Yeltsin, cujo estado de sade era lastimvel. Cumpre aqui destacar que no obstante os efeitos deletrios da crise de 1988, as polticas de Primakov, ento primeiro-ministro, de fomento ao capital produtivo, em detrimento ao especulativo, bem como a desvalorizao do rublo, ajudaram a pavimentar o caminho para o crescimento econmico verificado nos anos seguintes.
3 A POLTICA EXTERNA DO GOVERNO VLADIMIR PUTIN OBJETIVOS, ESTRATGIA E TTICAS16

Vladimir Putin foi eleito o segundo presidente da histria russa em maro de 2000, sendo que j ocupava o cargo de forma interina desde a renncia de Boris Yeltsin, em 31 de dezembro de 1999.17 Relativamente desconhecido na cena internacional, Putin havia sido membro do KGB, depois do Servio Federal de Segurana (Federalnaya Sluzhba Bezopasnosti FSB), antes de trabalhar na administrao da segunda maior cidade do pas, So Petersburgo. Suas origens na mquina estatal se fizeram presentes tanto na formao de seu primeiro
15. A Rssia imaginava que receberia um papel de destaque na resoluo dos conflitos nos Blcs, em funo de fatores, tais como: seu passado de major player nos assuntos europeus, a deteno do segundo maior arsenal nuclear do mundo, sua nova condio de amiga das grandes potncias ocidentais, alm de sua parceria histrica com a Srvia, originada no fato de que russos e srvios so de origem eslava e professam o catolicismo ortodoxo. Contudo, a anlise feita por Moscou se mostrou equivocada. A diplomacia russa no conseguiu nem conter os arroubos de seu aliado Slobodan Milosevic contras os bsnios e, depois, os kosovares, nem obteve sucesso em evitar os bombardeios da Otan na Srvia. A Rssia, ento, se viu na humilhante posio de ser ignorada pelos dois lados do conflito, com os quais acreditava possuir laos de amizade (NOGEE; DONALDSON, 2005, p. 249). 16. Ressalte-se, desde logo, que, at o presente momento, a conduta do governo de Dmitri Medvedev (2008-?) neste campo especfico reflete as linhas de ao desenvolvidas pelo seu antecessor. Em funo disto, no ser apresentada uma doutrina de poltica externa de Medvedev, sendo esta tratada como uma continuao natural da estratgia traada por Putin e seu grupo. Logo, alguns eventos ocorridos aps maro de 2008, ms da troca de presidentes, sero analisados sem que seja apresentada soluo de continuidade no padro de ao do Kremlin perante o espao ps-sovitico e o sistema internacional. 17. A renncia de Boris Yeltsin foi fruto de um acordo realizado com Vladimir Putin. A Constituio russa de 1993 estabelecia que diante da renncia do presidente, o primeiro-ministro assumiria as funes executivas pelo perodo mximo de trs meses. Como as eleies estavam marcadas para 8 de maro de 2000, at essa data Putin poderia utilizar a mquina estatal com o objetivo de sedimentar sua candidatura e torn-la vitoriosa. Em contrapartida, o novo presidente deveria arquivar as investigaes de corrupo em curso contra Yeltsin e alguns de seus assessores polticos, entre eles sua filha Tatiana.

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gabinete, composto por uma mescla de funcionrios oriundos dos servios de segurana russo e polticos de conotao liberal, provenientes de So Petersburgo, quanto nas metas e na conduo de sua administrao.18 Logo no incio do governo Vladimir Putin dois objetivos primordiais, intrinsecamente relacionados, foram traados. Na poltica domstica, o sistema de verticalizao de poder19 deveria ser retomado, a fim de evitar a disperso de foras vislumbrada no governo Boris Yeltsin, considerada um dos principais fatos geradores da preocupante situao russa na virada do sculo. Tendo em vista os objetivos do presente trabalho, os atos de centralizao do poder poltico empregados na Rssia no sero abordados em detalhe, havendo de ser salientado, contudo, que o sucesso desta empreitada do governo Vladimir Putin facilitou a conduo da poltica externa almejada, pois esta no foi mais influenciada por diversos grupos com interesses distintos, como ocorria nos anos 1990. Ao longo dos mandatos de Putin e tambm no incipiente mandato de Medvedev , cada vez mais o grupo no governo conseguiu planejar e executar a poltica externa do pas sem precisar atender a interesses das oligarquias formadas durante os anos de governo de Boris Yeltsin. A participao de grupos privados nos assuntos de governo ocorreu quando suas metas coincidiam com os do Kremlin, ou mediante aprovao deste. E qual era o objetivo mximo da poltica externa russa do governo Vladimir Putin? Retomar a condio da Rssia de grande potncia no sistema internacional. A histria russa demonstrava que a dcada de 1990 foi um perodo de exceo, anos nos quais as crises polticas, econmicas, identitrias e sociais fizeram o Estado russo esmorecer, mas no o derrubaram. A Rssia deveria, ento, reconquistar o seu status de potncia fundamental e indispensvel no jogo poltico internacional, pois este seria o lugar que historicamente lhe competiria. Vale destacar que a viso de Putin e seu grupo possui consonncia plena com um sentimento russo que perpassa no somente sua elite, mas toda a sociedade, o qual resumido na expresso derzhavnost. Ainda que o termo no tenha traduo imediata, ele pode ser compreendido como a sensao de que a Rssia , por natureza, uma grande potncia, percepo que est ligada a uma preocupao ostensiva quanto a esta condio (LEGVOLD, 2007, p. 92).20
18. Acerca da relao entre o passado de Putin como funcionrio estatal em vrios nveis, seus ideais e os reflexos de tudo isto na sua forma de governar, ver Sakwa (2008). 19. O sistema de verticalizao do poder, recorrente na histria do pas desde o tempo dos czares, tradicionalmente ressurge aps perodos de crise interna, como os de 1917 e 1991. Como seu nome indica, o conceito pressupe uma cadeia hierrquica de poder cuja liderana ocupada por um mandatrio de forte presena institucional e pessoal. Na Rssia atual, o posto seria ocupado pelo presidente, de acordo com a Constituio Federal de 1993. 20. Uma prova da extenso deste sentimento entre a sociedade russa pde ser vislumbrada durante o perodo Yeltsin, pois mesmo diante das severas dificuldades enfrentadas pelo pas na dcada de 1990 e de seu evidente rebaixamento no jogo de foras na arena internacional, o governo era muito criticado por ser muito subserviente aos interesses do Ocidente, atitude que no honraria as tradies russas.

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Outro sentimento arraigado nas lideranas russas o de que uma grande potncia precisa possuir sua zona de influncia, em que seus interesses prevaleam.21 Isto se relaciona no somente com projeo e maximizao de poder, mas tambm com a segurana estatal. Devido ao seu passado de guerras e invases provenientes de praticamente todos os pontos cardeais, sedimentou-se na Rssia a necessidade de contar com uma esfera de proteo que ultrapasse as suas fronteiras, a fim de manter a segurana do pas e, especialmente, do seu ncleo, Moscou. No perodo sovitico, por exemplo, as demais repblicas socialistas soviticas cumpriam esta funo, pois mesmo que fizessem parte de nico Estado, a principal repblica, sem dvida, era a russa. O tema ganha em complexidade quando lembrado que a questo das fronteiras e do espao geogrfico inseparavelmente ligada ao problema da identidade russa (TRENIN, 2001, p. 26). Ou seja, quanto mais extenso for o espao sob o domnio ou a influncia de Moscou, maior ser a estabilidade social russa, devido sensao de que o pas est cumprindo com o seu destino de grande potncia. Segundo a viso do Kremlin, o espao ps-sovitico a zona de influncia natural da Rssia, sendo-lhe, por tal motivo, essencial. Todavia, a atual conformao das relaes interestatais no permite que a Rssia procure reanexar as ex-repblicas em nico Estado. Alis, nem este o desejo russo, seja porque isto lhe seria custoso econmica e politicamente,22 ao ponto de ser irrealizvel, seja porque tais atos no coadunariam com a linha de poltica externa adotada pelo governo Vladimir Putin. Deste modo, o fortalecimento da posio nuclear russa junto aos pases da CEI deveria se encaixar, o mximo possvel, na linha de poltica externa adotada por Moscou desde 2000, formulada com base no somente na compreenso das potencialidades e das fragilidades russas, mas tambm na leitura da realidade internacional. Em funo dos objetivos a serem concretizados, pode-se considerar que tal linha de poltica externa vem sendo guiada por uma estratgia bsica e duas tticas que se sobressaram diante das demais.23 A estratgia a defesa da multipolaridade no sistema internacional. As principais tticas postas em curso foram o pragmatismo e a economizao da poltica externa russa. Vale dedicar algumas linhas explicao destes conceitos.
21. Nisto a Rssia no se difere muito de outras grandes potncias. Os Estados Unidos, por exemplo, desde o lanamento da Doutrina Monroe, consideram todo o continente americano como sua rbita de influncia. At mesmo a Unio Europeia pode ser vista sob olhos geopolticos, que revelariam que seu ncleo duro (Alemanha, Frana e Itlia) conseguiu institucionalizar, sob o argumento da igualdade e do bem-estar de todos, uma rea composta por pases europeus menores e/ou menos relevantes poltica e economicamente com a honrosa exceo da Inglaterra , em que seus interesses so, na maioria das vezes, protegidos. 22. Ao longo de boa parte dos anos 1990 e no comeo dos anos 2000, Belarus recorrentemente manifestou o desejo de se unir com a Rssia em nica federao. Contudo, Moscou seguidamente rechaou as intenes bielo-russas. Outro exemplo ocorreu com o Tajiquisto. Quando as tropas russas puseram fim guerra civil no pas, em 1995, em nenhum momento o governo russo falou em anexar o pas centro-asitico. 23. Sakwa (2008) denomina a poltica externa russa de Putin de novo realismo. O autor identifica sete caractersticas bsicas neste novo realismo, a saber: economizao, europeianismo, securitizao, autonomia, bilateralismo, meta de ser uma grande potncia e normalizao das relaes com o Ocidente e com o mundo.

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A elite poltica russa considera possvel a retomada da condio natural de grande potncia. Ao mesmo tempo, reconhece a superioridade norte-americana nas reas econmica, poltica e militar, apesar da equiparao da capacidade destrutiva do arsenal nuclear de ambos. Todavia, segundo o entendimento do Kremlin, os Estados Unidos tambm possuem limitaes que os impedem de estabelecer a hegemonia mundial almejada.24 Diante de tais fatos, o melhor cenrio possvel para a configurao futura do sistema internacional aps o atual estgio de transio25 o de uma multipolaridade, na qual a Rssia seria um dos polos de poder. Cabe aqui lembrar que a defesa da multipolaridade compartilhada pelos principais pases em ascenso no sistema internacional, como Brasil, Rssia, ndia e China. Devido ao crescimento destes Estados nos ltimos anos, um artigo da Goldman Sachs apontou-os como BRIC, sigla formada pelas iniciais de seus nomes.26 De um simples conceito, o BRIC evoluiu para a prtica, consubstanciada em encontros presidenciais realizados com relativa frequncia. verdade que tais eventos ainda no resultaram em uma organizao multilateral, porm no se pode negar que sua ocorrncia serviu para fortalecer a imagem de Brasil, Rssia, ndia e China como possveis grandes potncias de um ordenamento sistmico multipolar. No que tange ao pragmatismo, logo no incio de seu governo, Vladimir Putin anunciou que, a princpio, a Rssia negociaria com qualquer Estado do globo, caso isto lhe trouxesse benefcios. Em outras palavras, o pas seria pragmtico nas interaes com seus pares, no realizando prejulgamentos ideolgicos, como ocorria durante a Guerra Fria.27 Essa prtica, por um lado, reafirmava o processo de integrao russa com os pases e as instituies internacionais, mas, por outro, indicava autonomia por parte da Rssia, pois o pas agiria estritamente de acordo com seus interesses, sem seguir os conselhos e as restries porventura suscitadas pelas grandes potncias ocidentais. Aqui vale lembrar a poltica externa do perodo Yeltsin, uma vez que o pragmatismo do governo Vladimir Putin pode ser considerado um amlgama do ocidentalismo dos anos Kosyrev com a tentativa de adoo de traos eurasianistas, liderada por Primakov. A Rssia continuaria sendo uma parceira confivel do Ocidente, desde que isto fosse positivo para si, e que o pas recebesse um tratamento de igualdade e respeito. Porm, ao mesmo tempo, Moscou no fecharia os olhos ao impressionante crescimento chins e aos papis estratgicos de ndia, Ir e Japo, e muito menos ao deslocamento sutil, mas per24. Sobre as limitaes dos Estados Unidos, ver Todd (2003) e Wallerstein (2004). Uma viso contrria est em Fiori (2004). 25. Arrighi (2003) e Wallerstein (2004) sustentam que o ps-Guerra Fria mais um perodo de transio na histria do sistema internacional, como o perodo entre 1914 e 1945. 26. Ver ONeill (2001). 27. Bordachev (2009, p. 17) alega que tal pragmatismo fruto do fim da ideologizao da poltica externa russa, que no buscaria mais exportar o seu modelo de sociedade para os demais Estados.

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sistente, do centro decisrio do sistema internacional para o Oriente (AMINEH; HOUWELLING, 2005, p. 82). Esse posicionamento, alm de ser benfico para o pas, vai ao encontro da defesa da multipolaridade antes referida. Acerca do pragmatismo do governo Putin, vale citar a anlise de Zhebit (2009, p. 101):
O novo pragmatismo russo aumentou a flexibilidade diplomtica e a adaptabilidade poltica s exigncias ps-modernas das relaes internacionais. Parecendo tticas, as alteraes na poltica externa russa tocaram, no entanto, na estrutura das relaes, construdas durante a dcada anterior, transformando, deste modo, o pragmatismo num instrumento prtico de uma rpida e eficiente reinsero internacional. O governo da Rssia saiu do patamar da discusso da exclusividade de tal ou tal orientao de poltica externa, preferindo que as necessidades do momento definissem a opo atual.

O pragmatismo levou o governo Vladimir Putin a valorizar, com intensidade semelhante, as relaes bilaterais e as multilaterais. Isto ficou claro nos contatos com a Unio Europeia. Em determinados assuntos, como as negociaes relativas ao comrcio de gs natural, Moscou preferiu tratar com os pases-membros da Unio Europeia e no com o bloco regional como um ente nico. Por vezes, at mesmo simpatias pessoais do presidente russo com outros chefes de Estado foram importantes na formao da poltica externa russa, como ocorreu, por exemplo, nos contatos com os primeiros-ministros da Alemanha, Gerhard Schrder,28 e da Itlia, Slvio Berlusconi. Em outras situaes, a Rssia negociou diretamente com o bloco como um todo, como a negociao dos vistos de entrada para russos no espao comunitrio. Quanto ao espao ps-sovitico, no incio do governo Putin, o bilateralismo parecia a opo mais promissora para a reafirmao da regio como zona de influncia russa. Em primeiro lugar, porque a CEI se mostrava um organismo que no havia avanado institucionalmente e no era uma organizao por intermdio da qual Moscou conseguisse valer suas posies no espao ps-sovitico, logo, no servia aos intentos russos. Em segundo lugar, os Estados da regio se movimentavam em direo a organizaes que visavam contrabalanar o poder russo, como a GUUAM,29 ou abandonavam aquelas em que havia alguma ascendncia russa, como ocorreu com o TSC da CEI, em 1999.30 Todavia, houve excees a esse bilateralismo, posto que em algumas situaes Moscou preferiu fortalecer organismos e arranjos multilaterais. O prprio Tratado de Segurana Coletiva da CEI e a criao de uma unio aduaneira com alguns pases do espao
28. Vale lembrar que durante muitos anos Putin trabalhou como oficial do KGB na Alemanha Oriental, o que resultou em uma familiaridade muito grande com a Alemanha. Aps deixar o posto de primeiro-ministro alemo, Schroder foi convidado por Putin para ser o principal diretor executivo do projeto de gasoduto Nord Stream. 29. Gergia, Ucrnia, Azerbaijo e Moldvia fundaram a Guam em 1997, que virou GUUAM dois anos depois, com o ingresso do Uzbequisto. O principal objetivo desta era combater o poderio russo no complexo regional de segurana ps-sovitico, o que ficava claro nos objetivos declarados da organizao, como o de criar um corredor comercial que ligaria a sia, o Cucaso do Sul e a Europa, e o de aprofundar as relaes com a Otan. 30. Nesse ano, Azerbaijo, Gergia e Uzbequisto no renovaram sua permanncia no TSC, permanecendo neste apenas seis pases: Belarus, Rssia, Armnia, Cazaquisto, Tadjiquisto e Quirguisto.

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ps-sovitico so exemplos disso.31 Outras importantes movimentaes por parte de Moscou em direo ao multilateralismo foram a criao da Operao para Cooperao de Xangai (OCX)32 e a manuteno de seus esforos para ingressar na Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A fim de explicar esta aparente contrariedade, Sakwa (2008, p. 277) sustenta que a perspectiva de Moscou continua sendo a de Estados soberanos, mas ela temperada por um multilateralismo quando esta viso atende a determinados interesses russos. Alguns anos antes de se tornar primeiro-ministro e depois presidente, Putin defendera a importncia dos hidrocarbonetos para o futuro russo em sua tese de doutorado, aprovada em 1997. Neste trabalho acadmico, Putin (2006, p. 54) igualmente sinalizou que os recursos naturais russos tambm seriam relevantes para que o pas restaurasse o seu poder em bases qualitativamente novas. A observao dos dados referentes ao gs natural e ao petrleo russos permite compreender o porqu da confiana do governo Vladimir Putin em tais recursos como instrumentos da reao da Federao russa.
TABELA 1
O petrleo e o gs natural russos 2009
(Em % do total mundial)
Produto Petrleo Gs natural Reservas comprovadas 74,4 bilhes de barris (5,6%) 44,38 tm(1) (23,7%) Produo 10.032 mil barris/dia (12,9%) 527,5 bm(2) (17,6%) Consumo 2.695 mil barris/dia (3,2%) 389,7 bm (13,2%)

Fonte: BP (2010). Notas: Trilhes de metros cbicos. Bilhes de metros cbicos.

Quando Putin assumiu a Presidncia, os preos internacionais do petrleo j indicavam uma tendncia de alta que se confirmaria nos anos seguintes. Portanto, a situao no mercado internacional concedia sustentao para o projeto de utilizar a comercializao dos vastos recursos energticos russos como meio de ingresso do capital e dos investimentos necessrios para modernizao da economia do pas. O privilgio dado aos meios econmicos como forma de angariar poder e prestgio no cenrio internacional representou uma novidade na poltica externa russa, tradicionalmente balizada pela valorizao da capacidade militar e do uso

31. Em julho de 2010, Rssia, Belarus e Cazaquisto ratificaram o Cdigo Aduaneiro vigente entre os trs pases. O objetivo de Moscou, Astana e Minsk implantar a Unio Aduaneira trilateral at 1o de julho de 2011, quando devero eliminar por completo as fronteiras aduaneiras entre si. 32. Organizao formada em 2001 por Rssia, China, Cazaquisto, Quirguisto, Uzbequisto e Tadjiquisto. Sua origem o grupo Os cinco de Xangai, fundado em 1996 pelos mesmos pases, exceo do Uzbequisto.

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da fora ou ameaa de na busca de suas metas.33 Contudo, esta modificao de meios no significou uma mudana de fins, pois os clculos geopolticos russos continuaram presentes no pensamento do Kremlin. O controle de uma zona de influncia, a competio por espaos e recursos localizados em territrios de outros Estados, as polticas de aproximao e afastamento de uma ou de outra de acordo com as circunstncias so exemplos da permanncia das consideraes geopolticas na conduo da poltica externa da Rssia. Diante disso, a ttica empregada pelo governo Putin tendo em vista os seus objetivos se aproximaria de algo como uma geoeconomia-poltica.34 Ainda sobre a utilizao dos recursos energticos como base do crescimento russo, nos mbitos interno e externo, imperioso ressaltar que ela no significou desconsiderao do elemento militar. Desde o comeo de seu governo, Vladimir Putin tomou vrias medidas relacionadas s Foras Armadas a fim de reconstruir a excelncia do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica da Rssia, bem como tentar diminuir o considervel atraso tecnolgico dos armamentos russos perante o arsenal norte-americano.35
4 AS RELAES RUSSAS COM OS PASES DO ESPAO PS-SOVITICO DESDE 2000

Os traos gerais da poltica externa russa podem ser visualizados quando o foco de estudo so as relaes russas com os pases do espao ps-sovitico. Alm disso, a compreenso do governo russo acerca do cenrio internacional e da dinmica de seu desenvolvimento igualmente balizou sua atuao no espao ps-sovitico. A evoluo das relaes da Rssia com os Estados Unidos um bom exemplo da influncia dos clculos sistmicos russos nos assuntos regionais. Aps algumas escaramuas com os Estados Unidos entre 2000 e 2001,36 os ataques de 11 de
33. Cumpre destacar que os recursos advindos da comercializao dos hidrocarbonetos igualmente serviriam ao projeto do governo Vladimir Putin de desenvolvimento nacional. Segundo este projeto, o capital obtido pela venda de gs e petrleo no mercado mundial seria empregado na reformulao da economia russa, a fim de que ela se modernizasse, incorporasse setores de tecnologia avanada e, assim, se tornasse menos dependente da comercializao de recursos energticos para seu crescimento e sua estabilidade. Alm disso, o governo poderia aumentar a amplitude dos servios de bem-estar social uma das primeiras medidas do governo foi majorar as aposentadorias e as penses recebidas pela populao. 34. Vrios analistas da poltica externa russa apontam para a existncia de uma juno de meios econmicos com interesses geopolticos no governo Vladimir Putin, entre eles Lo (2003), Klare (2009), Goldman (2008), Wallander (2004), Legvold (2007) e Tsygankov (2010). Uma respeitvel posio contrria a de Sakwa (2008), o qual alega que o uso da comercializao de energia tem a ver com questes puramente econmicas. 35. O grupo de Putin e a maioria dos russos v na revitalizao militar um ponto central para que a Rssia seja um Estado forte e respeitado, o que torna as reformas das Foras Armadas importantes tanto na prtica quanto no patamar simblico (RIASANOVSKY; STEINBERG, 2005, p. 633). 36. Antes de 11 de setembro de 2001, dois acontecimentos abalaram as j estremecidas relaes russo-norte-americanas. O primeiro deles foi a revelao, com grande estardalhao, da priso do agente do Federal Bureau of Investigation (FBI) Robert Hansen, que durante longo tempo aproveitou-se de sua posio para atuar como espio para soviticos e, depois, russos (TSIGANKOV, 2007, p. 200). O outro foi a priso de Pavel Borodin, o qual era o chefe do Departamento Presidencial de Gerenciamento de Propriedades durante o governo de Boris Yeltsin. O fato ocorreu em janeiro de 2001, quando Borodin foi aos Estados Unidos para a cerimnia de posse de George W. Bush.

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setembro levaram Moscou a mais uma vez tentar estreitar os laos com Washington. Na viso do Kremlin, isto lhe era benfico em todos os aspectos, desde o domstico (poderia estabelecer ligao entre os separatistas chechenos com os terroristas islmicos), passando pelo sub-regional (controle do trfico de drogas e do fundamentalismo islmico na sia Central), at o global (reforar sua integrao como partcipe da resoluo de um assunto de contornos mundiais). Todavia, a partir de 2003, com a invaso do Iraque pelos norte-americanos e o aumento da atitude belicosa e militarista do governo George W. Bush, Moscou modificou sua atitude. A ciznia na aliana euro-atlntica, observada a partir das crticas de Berlin e Paris aos atos unilaterais de Washington e Londres, fortaleceu a ideia russa de que a hegemonia norte-americana no seria desejvel (e nem realizvel pelos Estados Unidos) e que o mundo caminharia para uma ordem multipolar. Isto coincidiu com o aumento da autoconfiana russa em funo dos primeiros resultados positivos da economizao da poltica externa, que permitiam ao pas ter a sua voz ouvida com mais fora na arena global e, particularmente, beneficiavam Moscou em sua relao direta com a Unio Europeia. Tais fatos possibilitaram uma maior assertividade na conduo da poltica externa russa. No mbito especfico do espao ps-sovitico, sua posio de proeminncia histrica passou a ser defendida de modo mais contundente, o que implicava a tentativa de afastar, ou ao menos minorar, a penetrao na regio daquelas grandes potncias, cuja influncia era considerada mais perniciosa do que positiva aos interesses russos. Cabe lembrar que em relao aos pases da CEI no so somente as questes e as metas globais que pautam a conduta russa, eis que temas regionais especficos igualmente exigem da Federao russa a adoo de medidas de poltica externa correspondentes. Entre elas, pode-se citar o destino dos russos residentes nos demais pases da ex-URSS; o fundamentalismo islmico; a disputa pelos recursos energticos da regio; o trfico de drogas internacional; e os chamados conflitos congelados (frozen conflicts).37 Tanto os assuntos puramente regionais como aqueles relacionados com o nvel sistmico sero abordados a partir de uma repartio geogrfica do espao em estudo em sub-regies. Acredita-se que desta forma eles podem ser mais bem estudados, pois muitas vezes questes de extrema relevncia em uma sub-regio no participam do rol de prioridades russas em outra. ltima ressalva: as relaes russo-moldvias sero tratadas em separado, uma vez que a Moldvia configura um caso bastante particular.38
37. Os conflitos que passaram a ter a alcunha de congelados so aqueles que emergiram na regio dos pases da CEI aps a dissoluo da URSS. Eles geralmente possuem como causa questes tnicas e permanecem sem soluo definitiva desde o incio da dcada de 1990, razo pela qual so denominados congelados. 38. Buzan e Weaver (2003) agrupam a Moldvia na poro ocidental do espao ps-sovitico. Em funo das particularidades que unem ucranianos e bielo-russos aos russos e de vicissitudes que separam os moldvios dos demais, preferimos adotar o posicionamento de Donaldson e Nogee (2005), que consideram a Moldvia um caso parte, apesar de se manter integrada no espao ps-sovitico.

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4.1 Fronteira ocidental: Ucrnia e Belarus MAPA 1


Ucrnia e Belarus

Fonte: Usaid Regional Mission to Ukraine, Moldova, Belarus (2008).

Ucrnia e Belarus so dois casos especialssimos para a Rssia. Os trs pases so os nicos eslavos do espao ps-sovitico, sendo que a origem dos antigos russos, povo do qual descenderam russos, russos brancos (bielo-russos) e pequenos russos (ucranianos), remonta Rus Kievana, primeira organizao semelhante ao que hoje se considera um Estado e que atualmente corresponde capital ucraniana, Kiev.39 Alm dos laos econmicos que unem a Rssia a todos os pases da CEI, oriundos do fato de que a economia da URSS era um todo integrado, comandado por Moscou, no qual cada repblica cumpria uma funo especfica de acordo com suas potencialidades, Kiev e Minsk detm importncia destacada em funo dos aspectos culturais-identi39. A questo envolvendo a origem de Rssia e Ucrnia e a condio histrica da Rus Kievana muito debatida entre historiadores russos e ucranianos. Aps o fim da URSS, historiadores ucranianos contestam a historiografia sovitica e utilizam sua viso da Rus Kievana para reafirmar a condio de povo distinto do russo desde suas origens, o que justificaria sua independncia atual. Kuzio (2001, 2006) um dos principais defensores do ponto de vista ucraniano.

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trios, j brevemente referidos, e por causa de sua posio geogrfica, pois constituem a janela russa para o Ocidente. Tal condio os qualifica como principal escoadouro dos recursos energticos russos para o lucrativo mercado europeu. Em que pesem os pontos em comum, cabe analisar as vicissitudes de cada um deles em separado. Entre os novos pases surgidos com o fim da URSS, a Ucrnia era um dos que mais desejava a independncia. Os ucranianos imaginaram que bastava se livrarem do domnio russo para que o seu pas rapidamente florescesse e atingisse padro semelhante ao da Europa Ocidental. Todavia, no calcularam com preciso o peso de vrios fatores que os manteriam ligados Rssia, entre eles, a relevncia que detinham para esta. A Ucrnia (603.550 m de rea e 45,70 milhes de habitantes) pea-chave realizao dos objetivos do Kremlin de manuteno da liderana russa na regio e de maximizao de poder global. Brzezinski sustenta que sem a Ucrnia, a Rssia no pode retomar o seu imprio eurasiano. Uma Kiev independente e fora da rbita significaria para Moscou a perda das riquezas naturais e das potencialidades econmicas ucranianas, alm de impedir a reconstituio de uma unio dos povos eslavos e prejudicar a posio russa no mar Negro (BRZEZINSKI, 1997, p. 92). Outro aspecto de extrema relevncia para Moscou o fato de que por volta de 73% do gs natural exportado pela Rssia para os consumidores europeus ainda passam por gasodutos existentes em solo ucraniano (MALYGINA, 2010, p. 10).40 Na medida em que a maior parte do lucro obtido pela Rssia com a venda de seus recursos energticos advm da exportao para a Europa,41 no difcil imaginar que a Ucrnia est inserida, com destaque, na estratgia de economizao da poltica externa russa. Tal fato pde ser constatado nas crises do gs, ocorridas em 2006 e 2009,42 ocasies nas quais, em suma, o desacerto acerca do preo a ser pago pelo produto por parte da Ucrnia levou a Rssia a cortar o fornecimento de gs para os ucranianos, que, por sua vez, retiveram para si parte do produto que deveria ser entregue aos outros pases europeus. A interrupo no recebimento de gs natural em pleno inverno gerou desconfianas na Europa Ocidental quanto confiabilidade da Rssia como fornecedora de energia.
40. A Rssia tem procurado diminuir a dependncia da Ucrnia como pas-corredor de seus recursos energticos para o mercado europeu, atuando em duas frentes. A primeira a compra, por parte das empresas estatais russas, de aes das empresas ucranianas de transporte e produo de energia. A segunda, mais promissora, ainda que bem mais custosa, a construo de gasodutos e oleodutos que levem os recursos energticos russos para a Europa sem passar pelo solo ucraniano. Os maiores exemplos desta poltica so trs gasodutos: i) Yamal-Europe, que sairia da regio russa de Yamal e passaria por Belarus e Polnia para ento chegar na Alemanha; ii) Blue Stream (1.273 km de comprimento), que ligaria a cidade russa de Izobilnoye at Ancara, via mar Negro; e iii) Nord Stream (1.200 km), uma parceria entre a Gazprom, as empresas alems E. On e Basf e a holandesa Gasuine. Este gasoduto evita pases-corredores, pois sai da cidade russa de Vyborg, atravessa o mar Bltico e chega cidade alem de Greifswald. 41. Segundo dados fornecidos pela Gazprom (2008), os resultados financeiros da empresa apontam que em 2008 foram vendidos 292,2 bm de gs natural no mercado domstico, o que rendeu a quantia de RUB 479 bilhes. J para a Europa e outros pases (classificao dada pela Gazprom, a qual exclui os pases da CEI), foram vendidos 184,4 bm, pelos quais a Gazprom recebeu RUB 1.431 bilhes. 42. Um estudo detalhado quanto s crises do gs russo-ucranianas encontrado em Stern (2006).

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Os elementos que tornam Kiev geopoltica e economicamente importante para Moscou permitem compreender com mais preciso porque os movimentos norte-americanos e europeus em direo Ucrnia so to temidos pelos russos. As grandes potncias ocidentais tm procurado tirar proveito do fato de que desde a independncia, russos e ucranianos tm mantido relaes que alternam momentos de amizade e de desencontros para cooptar Kiev e assim se imiscurem no espao ps-sovitico. Uma vez concretizada essa situao, ela representaria uma grande derrota para Moscou. A Revoluo Laranja de 200443 foi um dos momentos capitais para a percepo russa de que a presena norte-americana e europeia em sua zona de influncia era parte de um projeto de cercamento dirigido contra si. Na poca, a atitude do Kremlin foi conciliatria, com Putin reconhecendo a eleio de Yushchenko e procurando trabalhar com a nova liderana ucraniana. O mesmo no ocorreu quando a Ucrnia formalmente requereu ingresso na Otan. A resposta de Putin foi o clebre discurso de Munique, no qual palavras fortes foram proferidas. Vale transcrever um trecho do pronunciamento:
Eu acho que bvio que a expanso da OTAN no tem nenhuma relao com a modernizao da prpria Aliana ou com o aumento da segurana na Europa. Pelo contrrio. Ela representa uma sria provocao que reduz o nvel de confiana mtua. E ns [os russos] temos o direito de perguntar: contra quem essa expanso tencionada? E o que aconteceu com as garantias que nossos parceiros ocidentais fizeram aps a dissoluo do Pacto de Varsvia? Onde esto estas declaraes hoje? Ningum se lembra delas (PUTIN, 2007).

A incisiva manifestao russa surtiu efeitos. Em fevereiro de 2008, o ingresso de Gergia e Ucrnia no Membership Action Plan (MAP) da Otan no foi aprovado, para desgosto dos Estados Unidos e da Inglaterra.44 Ressalte-se que a economizao da poltica externa teve influncia nesta deciso,45 pois a dependncia energtica que a Unio Europeia possui em relao aos recursos russos fez que influentes pases do bloco regional, especialmente Alemanha, Frana e Itlia, temessem uma represlia russa, consubstanciada no corte da remessa de energia.
43. O movimento revolucionrio teve incio aps a constatao de fraude eleitoral no segundo turno das eleies presidenciais de 2004, quando o candidato apoiado por Putin, Viktor Yanukovich (hoje presidente ucraniano), venceu seu adversrio, Viktor Yushchenko. A Rssia prontamente reconheceu o resultado das eleies, posio diversa da adotada pelos pases ocidentais e pela Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa. A partir de ento, milhares de apoiadores de Yushchenko assentaram-se para protestar na praa Quadra da Independncia da Ucrnia, carregando bandeiras laranja (cor da campanha de Yushchenko). As potncias ocidentais deslocaram polticos de peso para exigir novo pleito, entre eles Condoleezza Rice, ento secretria de Estado dos Estados Unidos (ZATULIN, 2005, p. 84). Depois de 12 dias de protestos, o pleito foi anulado. No dia 26 de dezembro nova eleio foi realizada, e desta feita, Yushchenko saiu vitorioso com 51,8% dos votos contra 44,1% de Yanukovich. 44. Cabe esclarecer que a aceitao no Plano de Filiao no indica imediato acesso Otan. Calcula-se um prazo de pelo menos quatro anos entre eventual aceite da Ucrnia no Plano de Filiao e o ingresso definitivo na Aliana Atlntica (FEDYASHIN, 2008). 45. No se pode olvidar que o unilateralismo de Washington, e tambm de Londres, foi outro fator que esteve presente nos clculos alemes, franceses e italianos ao negarem o acesso Otan de ucranianos e georgianos.

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Cumpre aqui destacar o papel da Alemanha nessa questo. Durante o governo de Vladimir Putin, as relaes entre Moscou e Berlin se intensificaram sobremaneira, ao ponto de os alemes serem os principais parceiros econmicos e polticos dos russos na Unio Europeia. Ademais, a Alemanha nutre o desejo de ser um centro importante de distribuio do gs natural russo na Europa Ocidental, o que, por certo, lhe traria considerveis benefcios. Alm da capacidade de combater maior conexo entre os ucranianos e as potncias ocidentais, utilizando sua condio de grande potncia, a Rssia possui outros trunfos em relao Ucrnia. A histria compartilhada entre ambos e o longo domnio russo sobre partes do territrio ucraniano deixou laos culturais, tnicos, econmicos e polticos bastante fortes. O leste e o sul do pas, onde se localiza a Crimeia,46 possuem um grande contingente de russos,47 os quais atuam politicamente a fim de evitar que o governo ucraniano se volte por completo contra a Rssia. Economicamente, a influncia russa muito grande, sobretudo nas indstrias do leste do pas. Alm disso, em 2008, 23,5% dos produtos exportados pela Ucrnia tiveram como destino a Rssia, ao passo que as importaes provenientes desta representaram 22,72% do total de produtos importados pelos ucranianos (INTERNATIONAL TRADE CENTRE, 2010). No tocante energia, Kiev dependente dos recursos energticos russos. Somente em 2009, Kiev consumiu 47 bm de gs natural, ante uma produo de 19,3 bm (BP, 2010). A quase totalidade do gs natural importado pela Ucrnia vem do Turcomenisto, via gasodutos russos. Assim, mesmo quando no a principal fornecedora de energia para Kiev, Moscou desempenha o papel de distribuidora. Quanto ao petrleo, no mesmo ano, ela importou, em mdia, 248,07 mil barris de petrleo/dia (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2010). Estes fatos, considerados em seu conjunto, concedem ao governo russo um considervel instrumento de presso sobre Kiev. A posio russa junto Ucrnia foi sensivelmente reforada com a eleio de Viktor Yanukovich em 2010, o qual venceu no segundo turno Yulia Timoshenko, ex-primeira-ministra e uma das lderes da Revoluo Laranja, por apenas 3,48% dos votos vlidos (48,95% a 45,47%), o que representa 887.928
46. A Crimeia foi objeto de intensa disputa com o fim da URSS. A regio foi conquistada pelos russos em 1784 e repassada como um presente por Nikita Krushchev Repblica Socialista Sovitica da Ucrnia em 1954. Ainda hoje, o contingente de russos na Crimeia muito alto. Aps longas negociaes, Moscou e Kiev acordaram que a regio pertenceria Ucrnia independente. 47. A respeito da extenso da etnia russa e de seus valores culturais na Ucrnia, interessante pesquisa sobre a etnia dos ucranianos foi feita pelo Instituto Internacional de Sociologia de Kiev. Aos entrevistados eram oferecidas opes gradativas de identificao tnica. Eles poderiam se qualificar como exclusivamente ucranianos, mais ucranianos do que russos, indistintivamente russos e ucranianos, mais russos que ucranianos ou integralmente russos. Nas regies oeste e central da Ucrnia, a porcentagem de total ou preferencialmente ucranianos foi de 83% e a de total ou preferencialmente russos de 14%. No sul e no leste do pas, houve uma inverso, com 60% dos respondentes identificando-se como total ou preferencialmente russos e 40% como total ou preferencialmente ucranianos. Ressalte-se que no censo de 2001, 30% dos ucranianos do leste e do sul do pas se identificavam como etnicamente russos (AREL, 2006, p. 8).

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votos (12.481.268 para Yanukovich e 11.593.340 de votos para Timoshenko). Mais uma vez a eleio foi polarizada entre o leste e o sul do pas de um lado apoiando Yanukovich e o centro e o oeste de outro apoiando Timoshenko. Todavia, o nvel de tenso e de intromisso por parte de governos estrangeiros no pleito foi significativamente menor em comparao com as eleies de 2004.48 No tocante ao resultado, os assuntos como as relaes com a Rssia, o ingresso na Otan e na Unio Europeia e o conflito russo-georgiano de 2008 foram debatidos. Entretanto, a situao domstica da Ucrnia, que atravessa uma grave crise financeira e passou por momentos de grande instabilidade poltica desde 2005, assim como as promessas no cumpridas da Revoluo Laranja, muito provavelmente deteve maior peso para a eleio de Yanukovich. Ainda que as diferenas regionais ucranianas tenham se confirmado no pleito de 2010 e que a diferena de votos no segundo turno tenha sido pequena, a vitria de Yanukovich foi considerada uma alterao geopoltica significativa na regio, pois pouco provvel que o novo presidente leve adiante algum plano de ingresso na Otan ou desenvolva uma poltica externa muito contrria aos interesses russos. Alis, logo no comeo de seu governo, dois atos comprovaram esta tendncia. O primeiro, foi a assinatura do acordo que permite que a base naval russa de Sevastopol continue na Crimeia por mais 25 anos aps a expirao do prazo vigente, que vai at 2017. Em troca, a Ucrnia receber 30% de desconto no preo do gs natural importado da Rssia. O segundo, foi o reconhecimento de que a Grande Fome de 19321933, que vitimou por volta de 3 milhes de ucranianos, foi um ato do governo totalitrio de Stalin contra todo o povo sovitico, e no um genocdio comandado pelos russos contra o povo ucraniano, como defendia o ex-presidente Viktor Yushchenko. Contudo, vale ressaltar que no haver um alinhamento automtico de Kiev com Moscou, pois o novo governo j indica que buscar, na medida de suas capacidades, manter sua autonomia perante a Rssia. Exemplo disso o fato de que, at o presente momento, Yanukovich no deu mostras de que pretende reconhecer a independncia da Osstia do Sul e da Abhkzia, assunto delicado para Moscou, conforme se ver na subseo destinada ao Cucaso do Sul.

48. A Rssia, por exemplo, preferiu manter posio de neutralidade diante do pleito, declarando que almejava reatar as boas relaes com a Ucrnia independentemente do presidente eleito. No total, o nmero de observadores internacionais nas eleies atingiu o nmero de 3.149, mas no houve, por exemplo, a presena de lderes nacionais da Unio Europeia e dos Estados Unidos, como em 2004.

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Ao contrrio da Ucrnia, desde o fim da URSS, Belarus (207.600 km de rea e 9,64 milhes de habitantes) nunca se afastou muito da rbita russa, sendo que em vrias oportunidades durante os anos 1990 at mesmo desejou algum tipo de unificao com sua vizinha. Os mesmos fatores que aproximam russos e ucranianos igualmente conectam firmemente russos e bielo-russos, com um agravante: Belarus no se mostra to atrativa para as grandes potncias ocidentais, o que deixa o pas com poucas alternativas de parcerias estratgicas. Isto se d, inicialmente, por uma questo estrutural: a economia bielo-russa muito imbricada com a russa. O pas importa da Rssia 98,30% da energia que consome, sendo que o preo que paga por tal produto, no obstante os aumentos nos ltimos anos, permanece bastante baixo em comparao com os preos de mercado. Sem este subsdio, a economia bielo-russa enfrentaria graves dificuldades, entre outros motivos, porque uma das fontes de renda do pas a revenda do gs barato que recebe a preos mais altos para os pases europeus. Assim como acontece em relao Ucrnia, Moscou no se furta de utilizar a dependncia energtica bielo-russa para receber apoio poltico.49 Ainda no campo econmico, desde 1991, Minsk tem recebido diversos financiamentos e emprstimos por parte da Rssia, a qual seguidamente perdoa dvidas bielo-russas relacionadas importao de energia. O regime poltico do pas igualmente no colabora para a sua autonomia, pois a Unio Europeia considera o governo de Aleksandr Lukashenko, no poder desde 1994, no democrtico, o que impede a realizao de um grande nmero de acordos entre ambos. Os fatores tnicos,50 culturais e lingusticos51 igualmente merecem ser mencionados, pois eles dificultam sobremaneira a formao de uma identidade nacional bielo-russa separada da russa, fator que facilita a manuteno da influncia de Moscou sobre Minsk.

49. Devido a uma disputa relativa aos preos a serem pagos por Minsk pelo gs russo recebido, em 1o de janeiro de 2004, o fluxo de gs natural remetido pela Gazprom para Belarus foi cortado, sendo retomado apenas no meio de junho, quando as partes assinaram um novo contrato, com significativo aumento dos valores pagos pelo gs e pelo transporte em solo bielo-russo. Neste meio tempo, Belarus recebeu gs das distribuidoras russas independentes (pelo mesmo preo acertado no contrato com a Gazprom), e por vezes consumiu o gs que a Gazprom remetia para outros pases europeus, causando a estes falta de energia. Para mais detalhes, ver Yafimava e Stern (2007). 50. Apesar de a dispora russa ser relativamente pequena em Belarus, por volta de 11,4% da populao, e de os bielo-russos conseguirem estabelecer uma diferenciao entre si e os russos, aqueles consideram estes como irmos, pertencentes a uma comunidade eslava anterior e mais abrangente (ABDELAL, 2001, p. 38), circunstncia que dificulta o fortalecimento de uma autonomia nacional bielo-russa. 51. Em 1999 foi realizada interessante pesquisa que cruzou os dados entre nacionalidade e lngua falada em casa pelos habitantes do pas. Do total da populao, 62,8% falavam o russo em seus lares, enquanto apenas 36,7% falavam o bielo-russo. Entre os de nacionalidade bielo-russa, 41,3% falavam a sua lngua nativa em casa, ao passo que 58,6% do grupo falavam o russo. J entre os russos, a situao era bem diversa, pois 95,7% destes falavam sua lngua-me em seus lares, sendo que apenas 4,3% falavam o bielo-russo (DRAKOKHRUST, 2007, p. 141). Os resultados demonstram com clareza o nvel de penetrao da lngua russa na sociedade bielo-russa, eis que at mesmo os bielo-russos preferem falar o russo no aconchego de seus lares; so concordes com a deciso popular bielo-russa, manifestada no plebiscito de 1995, de conceder lngua russa a condio de lngua oficial do pas.

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A importncia de Belarus para a Rssia deve-se a trs fatores, basicamente. O primeiro comercial: assim como a Ucrnia, Belarus uma rota de distribuio dos recursos energticos russos para a Europa. No concernente aos demais produtos russos que seguem o mesmo caminho, ao longo da histria o territrio bielo-russo se tornou a principal via terrestre a ligar comercialmente a Rssia aos pases europeus. O segundo fator que pode ser citado o acesso de Moscou ao enclave russo de Kaliningrado, que feito a partir de Belarus e da Polnia. O terceiro elemento detm natureza geopoltica. O territrio bielo-russo atual abarca o eixo de passagem leste oeste pelo qual historicamente as potncias ocidentais invadiram a Rssia ao longo dos sculos. Segundo Trenin (2001, p. 160), esta circunstncia possivelmente torna Belarus, em termos puramente estratgicos e de segurana, o mais importante pas da Europa para a Rssia. Portanto, manter Minsk sob a sua influncia uma meta russa de no desprezvel relevncia. Em 2009, alguns acontecimentos tensionaram um pouco as relaes russo bielo-russas, tais como a disputa pelos preos de importao e transporte Europa do gs natural russo; a relutncia do presidente Aleksandr Lukashenko de assinar um acordo para a criao de uma fora rpida de combate no mbito da Organizao do Tratado de Segurana Coletiva; e a recusa de Minsk de reconhecer a independncia da Osstia do Sul e da Abhkzia. Mais do que um sinal de rompimento, estes eventos se inserem em um padro de relacionamento estabelecido entre os dois pases, no qual Belarus procura criar pequenos obstculos aos russos em determinados assuntos com o intuito de barganhar vantagens econmicas. Logo, os fatos citados no minaram de modo substantivo as relaes entre os dois pases, nem diminuram a influncia de Moscou sobre Minsk. Por todo o exposto, pode-se concluir que na sua fronteira ocidental, o objetivo russo de sedimentar o seu papel nuclear no espao ps-sovitico atualmente tem sido alcanado, sobretudo em funo da reviravolta ocorrida na poltica ucraniana, com a derrota dos polticos ligados Revoluo Laranja e a vitria de um candidato mais sensvel aos interesses russos.

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4.2 sia Central MAPA 2


Pases da sia Central

Fonte: Centre for European, Russian and Eurasian Studies (2010).

A sub-regio da sia Central composta por cinco pases (Cazaquisto, Quirguisto, Tajiquisto, Turcomenisto e Uzbequisto). Eles guardam algumas particularidades no encontradas nos outros Estados da CEI, por exemplo, possurem uma grande populao islmica e regimes baseados na poltica de cls, que remonta s prticas tribais anteriores ao domnio russo. Alm disso, trs deles detm grandes reservas de petrleo e/ou gs natural (Cazaquisto, Turcomenisto e Uzbequisto), enquanto os outros dois so importantes como rotas de distribuio de tais recursos (Quirguisto e Tadjiquisto). As peculiaridades da sia Central geram Rssia determinadas preocupaes que no so encontradas nas demais sub-regies, como o fundamentalismo islmico e o trfico de drogas internacional. Na poca da dissoluo da URSS, as repblicas da sia Central, que nunca antes haviam sido Estados independentes, almejavam permanecer unidas com a Rssia em um novo tipo de federao. Contudo, Moscou no compartilhava do

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mesmo interesse, pois acreditava que no seria compensador uma reunio com as repblicas mais atrasadas da URSS. No muito tempo aps a independncia, os presidentes dos novos Estados passaram a acreditar que a chefia do Poder Executivo de um pas autnomo era mais vantajoso do que a posio de lder provincial de um Estado comandado por Moscou. Ademais, o cenrio de independncia facilitava a perpetuao da poltica de cls,52 a qual pressupe a liderana estatal nas mos do representante da tribo mais forte do pas, o que, de fato, tem ocorrido desde ento. O descaso de Moscou para com o espao ps-sovitico nos primeiros anos do governo Boris Yeltsin obrigou os pases centro-asiticos a procurarem outros parceiros, o que acabou por lev-los a desenvolver polticas externas que visavam minorao da influncia russa. Assim, Cazaquisto (2,7 milhes de km de rea e 15,6 milhes de habitantes) e Quirguisto (199.900 km de rea e 5,27 milhes de habitantes) colocaram e mantm em prtica uma linha de atuao no plano exterior denominada de multivetorial, cuja caracterstica central o contrabalanceamento entre as relaes mantidas com Moscou e com outras potncias, notadamente Estados Unidos, Unio Europeia e China. O Turcomenisto (466.100 km e 5 milhes de habitantes), por sua vez, declarou neutralidade, o que no o impediu de se aproximar dos pases ocidentais para atender aos seus interesses comerciais. O Uzbequisto (447.400 km de rea e 28 milhes de habitantes), por sua vez, foi o nico Estado que tentou estabelecer uma poltica externa de marcada contrariedade em relaes s posies russas na regio. Por fim, o Tajiquisto (143.100 km de rea e populao de 6,83 milhes) em nenhum momento conseguiu escapar de sofrer grande influncia russa. No por vontade prpria, mas porque foram as tropas russas que conseguiram colocar um trmino na guerra civil que assolou o pas entre 1992 e 1995. O novo governo que assumiu aps a contenda no teve muita escolha seno confiar sua estabilidade a Moscou. As polticas externas de linha multivetorial e a oposio uzbeque a Moscou facilitaram a penetrao das potncias ocidentais na sia Central. No tocante ao Uzbequisto, cumpre destacar que o estabelecimento de contatos privilegiados com norte-americanos e europeus tinha como objetivo no apenas sopesar a natural influncia russa, mas tambm estabelecer-se como uma potncia regional, para com isto fazer pender para o seu lado a balana de poder mantida com o rival Cazaquisto. Estados Unidos e Europa aproveitaram a chance e, por intermdio de financiamentos diretos, emprstimos de rgos internacionais, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial, e apoio as suas multinacionais sobretudo do ramo energtico , procuraram estreitar seus laos com os pases centro-asiticos.
52. Para um estudo aprofundado da influncia das regras de cls na sia Central, ver Collins (2009).

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Portanto, no incio do governo Vladimir Putin, o quadro na sia Central no era muito favorvel a Moscou, tendo em vista seus objetivos de se manter como principal fonte de poder e influncia na sub-regio. A situao difcil precisava ser revertida, posto que a sia Central detm destacada relevncia para os objetivos regionais e sistmicos da Rssia. Sob o prisma geopoltico, o controle desta sub-regio permite que Moscou se fortalea como o elo entre os continentes europeu e asitico, o que favoreceria sobremaneira a posio russa caso se confirmem as previses de que o centro do sistema internacional est se deslocando paulatinamente para a sia. No aspecto securitrio, a manuteno dos pases centro-asiticos sob a sombra russa significa mais tranquilidade em parte da fronteira sul da Rssia, o que evita o deslocamento de tropas e a ocupao de espaos em meio fase de reestruturao pela qual passam as Foras Armadas nacionais. Relacionada com a segurana do pas est a questo do terrorismo internacional, problema que, sem dvida, mais agudo na sia Central do que no resto do espao ps-sovitico. Conforme referido, em todos os pases da sia Central, exceo do Cazaquisto, a maioria da populao islmica, do tipo sunita. Inclusive, a religio islmica foi um dos elementos supranacionais que colaboraram para a construo das identidades tnicas e culturais dos pases centro-asiticos (RASHID, 2003, p. 35). Com o tempo, o carter repressor da maioria dos governos da sia Central transformou o apoio ao islamismo em perseguio aos religiosos que no fossem aqueles beneficiados pelo Estado, ou que exerciam sua f nas mesquitas oficiais. Na prtica, a liberdade religiosa de sociedades declaradamente seculares no existe no caso dos seguidores do islamismo, constantemente acusados de serem fundamentalistas (ESP, 2005, p. 79). As condies de pobreza da populao, a represso governamental e a impossibilidade de que os partidos de natureza islmica sejam legitimados para participarem da vida poltica de seus pases na sia Central salvo no Tadjiquisto acabaram por fomentar o surgimento e o posterior crescimento de movimentos islmicos fundamentalistas, os quais tambm se viram bastante fortalecidos aps a emergncia do Talib no Afeganisto, em 1996.53 O principal destes grupos o Movimento Islmico do Uzbequisto (MIU). Criado em 1998, ele prega a Guerra Santa por toda a sia Central. Os piores ataques que efetuou foram em Tashkent, em 1999 saldo de 13 mortos e 130 feridos e 2004, contra as embaixadas dos Estados Unidos e de Israel, mas seu raio de
53. Rashid (2003, p. 20) constata que o fenmeno do isl radical na sia Central, apesar de ter comeado com diferentes ideologias, programas e base de apoio, caminha para a unio dos diferentes grupos (Partido do Renascimento Islmico, Hizb Ut-Tahir e Movimento Islmico do Uzbequisto) e a aproximao destes com outros movimentos islmicos radicais, como o Talib e o Al Qaeda. Isto ocorreria, sobretudo, por causa da represso governamental ao culto do islamismo, at mesmo em sua mais moderada vertente.

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ao maior, posto que a partir de suas bases no Uzbequisto, no Tajiquisto e no Afeganisto, o MIU pratica atos contra os governos de todos os pases centro-asiticos, inclusive no Cazaquisto (ESP, 2005, p. 91). O risco de uma tomada dos governos da sia Central por partidrios do fundamentalismo islmico (a exemplo do que ocorreu no Afeganisto com o Talib) prejudicaria a Rssia em muitos aspectos. Domesticamente, aumentaria a instabilidade no Cucaso do Norte, tendo em vista que os separatistas chechenos certamente passariam a contar com um incremento considervel de capital e armamentos na sua luta contra as foras do governo russo. No patamar regional, nenhum governo fundamentalista aceitaria ficar sob o guarda-chuva russo, o que faria Moscou perder sua proeminncia na sub-regio, alm de gerar um problema securitrio de grandes propores. No aspecto comercial, o fluxo dos recursos energticos para a Rssia se tornaria mais difcil e custoso, o que causaria severos transtornos ttica de economizao da poltica externa russa, como ser analisado adiante. Diante de todos estes pontos negativos intrnsecos a uma eventual disseminao do fundamentalismo islmico na sia Central, no se torna to contraditria a deciso do governo Vladimir Putin de oferecer ajuda a Washington no combate ao terrorismo internacional em solo afego aps os eventos de 11 de setembro de 2001. Ajuda esta que compreendeu permisso tcita para que os Estados Unidos instalassem bases militares no Uzbequisto e no Quirguisto. Ressalte-se que na mesma poca a Rssia tambm instalou bases militares no Quirguisto (a 50 quilmetros da base dos Estados Unidos) e no Tajiquisto, fato que inegavelmente melhorou sua posio na sub-regio como um todo. Cabe destacar que a presena das foras norte-americanas na sia Central possua uma segunda funo para a Rssia: ajudar no combate ao trfico de drogas internacional. As drogas produzidas no Afeganisto, no Ir e no Paquisto so transportadas pelos pases da sia Central, entram em solo russo, para serem exportadas Europa. Alm da violncia inerente s rotas de distribuio de drogas, que acaba por se tornar um srio problema de segurana pblica, o consumo de drogas ilcitas na Rssia tem crescido de modo exponencial, o que naturalmente acarreta o aumento de poder dos grupos ligados ao crime organizado.54 No obstante o fato de Moscou usufruir de algumas vantagens advindas da crescente presena norte-americana na sia Central, em poucos anos, a posio daquela quanto ao tema se alterou. Como visto, por volta de 2003, as relaes entre Rssia e Estados Unidos se deterioraram, razo pela qual a presena norte-americana na sub-regio passou a ser encarada como algo negativo para os inte54. Calcula-se que o nmero de usurios regulares de drogas pesadas (herona e similares) na Rssia atinge de 5 a 6 milhes de pessoas. Os grupos que lidam com o trfico de drogas teriam aumentado em 85% desde 1993. Tais grupos movimentariam por volta de US$ 15 bilhes no mercado negro russo (SHELLEY, 2010, p. 187).

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resses russos. Por conseguinte, passava a ser necessrio afastar os Estados Unidos da sia Central. Todavia, os problemas com a ameaa fundamentalista e o trfico de drogas continuavam a existir. Problemas estes que a Rssia, apesar do incontestvel aumento de seu poder no sistema internacional e no espao ps-sovitico como um todo, ainda no podia enfrentar sozinha. A soluo encontrada foi privilegiar a China como sua parceira na sub-regio. A escolha se deveu s seguintes circunstncias: a China considerada por Moscou menos ameaadora aos intentos russos no presente momento do que os Estados Unidos; serve para a minorao da influncia norte-americana; e j est inserida nos assuntos da regio, dada sua proximidade geogrfica e seu fantstico crescimento nos ltimos anos. Ademais, os chineses enfrentavam o fundamentalismo islmico em seu territrio, na provncia de Xingiang, logo tinham forte interesse de agir conjuntamente com a Rssia para dirimir tal problema. A partir de ento, Moscou concedeu mais valorizao Organizao da Cooperao de Xangai (OCX), um rgo multilateral que servia aos seus interesses. Todavia, no abandonou o bilateralismo, pois a outra ttica empregada contra a ameaa fundamentalista foi semear a estabilidade na sia Central mediante apoio incondicional aos governos locais nas dificuldades que eventualmente tivessem com movimentos religiosos fundamentalistas e com os bares das drogas. As atitudes russas voltadas para a reconquista da parcela de influncia perdida na sia Central foram beneficiadas por equvocos da poltica externa cometidos pelos Estados Unidos. As mesmas crticas que o governo George W. Bush fazia suposta falta de democracia russa eram dirigidas aos pases centro-asiticos. As consequentes tentativas norte-americanas de democratizao na regio bateram de frente com o poder estabelecido dos presidentes locais, fomentando a tradio e a estrutura institucional herdada da URSS. A diferena de opinies e a falta de tato dos norte-americanos foram minando a posio de Washington na sia Central. O pice de tal situao ocorreu na cidade uzbeque de Andijan, em 2005. Nesta ocasio, o governo de Islam Karimov reprimiu com violncia um grupo de manifestantes, considerados militantes fundamentalistas. Os Estados Unidos condenaram veementemente tais atos, ao passo que Rssia e China apoiaram o governo uzbeque. O evento foi um ponto de virada na poltica externa do Uzbequisto, que, a partir de ento, procurou esfriar suas relaes polticas com os pases ocidentais e se movimentar em direo a Moscou e a Pequim (HIRO, 2009, p. 41). A Revoluo das Tulipas fomentada no Quirguisto em 2005 tambm no rendeu os frutos esperados por Washington, pois o governo que assumiu o pas deposto em maro de 2010 no se mostrou francamente contrrio Rssia, como ocorrera na Gergia e na Ucrnia.55
55. Em junho de 2010 ocorreu significativa modificao na Constituio quirguiz. Muitos dos poderes do presidente foram repassados ao Parlamento, o qual elege o primeiro-ministro. Nas eleies realizadas em outubro de 2010, 29 partidos concorreram s 120 cadeiras do Parlamento, sendo que apenas cinco conseguiram o nmero de votos suficiente para ultrapassar o coeficiente eleitoral e obter representao no Poder Legislativo federal.

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Os recursos energticos da sia Central e sua comercializao merecem destaque exclusivo, pois constituem a principal causa de disputa por influncia na sub-regio por parte das potncias estranhas ao espao ps-sovitico e Rssia. Portanto, cabe apresentar levantamento da quantidade de energia que est em jogo.
TABELA 2
Pas Cazaquisto Turcomenisto Uzbequisto

Os recursos energticos existentes na sia Central 2009


Reservas de petrleo comprovadas 39,8 bilhes de barris 0,6 bilho de barris 0,6 bilho de barris Produo/consumo de petrleo 1.682 mil barris/dia/260 mil barris/dia 206 mil barris/dia/120 mil barris/dia 107 mil barris/dia/101 mil barris/dia Reservas de gs natural comprovadas 1,92 tm() 8,10 tm 1,68 tm Produo/consumo de gs natural 32,2 bm/19,6 bm() 36,4 bm/19,8 bm 64,4 bm/48,7 bm

Fonte: BP (2010). Notas: Trilhes de metros cbicos. Bilhes de metros cbicos.

Conforme se pode depreender, os pases centro-asiticos detm considerveis reservas energticas, mas ainda as exploram de forma precria. A carncia de fundos para produzir e conduzir tais riquezas ao comrcio internacional foi um dos motivos que atraiu Estados Unidos e Unio Europeia para a sub-regio nos anos 1990, como referido. Naquela poca, a Rssia no podia ir muito alm do que ajudar algumas de suas empresas nacionais a conseguirem participaes menores em conglomerados capitaneados por empresas multinacionais de origem ocidental. No governo Vladimir Putin, as empresas estatais do setor energtico foram aladas condio de locomotivas do crescimento russo, devendo, idealmente, transformar-se em companhias energticas comparveis s grandes empresas internacionais do ramo (PUTIN, 2006, p. 51). Por tal motivo, o Kremlin deu grande apoio para que as companhias russas em especial a estatal do gs Gazprom e a Lukoil competissem de igual para igual com as empresas ocidentais pela explorao dos campos de gs natural e petrleo localizados na sia Central. O esforo governamental era justificado, uma vez que aqueles recursos so vitais para o sucesso da economizao da poltica externa russa. Como visto, a Rssia detm vastas reservas energticas, mas isto no basta para que os resultados polticos almejados sejam conseguidos em sua integralidade. Por certo, a maximizao do controle sobre a energia da sia Central fundamental para Moscou manter sua posio hegemnica no espao formado pelos pases da CEI, pois refora sua condio de fornecedor de energia para os pases que recebem tal produto dos dutos russos, sendo a Ucrnia o maior exemplo disto.56
56. Desde a crise do gs de janeiro de 2006, a maior parte do gs natural importado pela Ucrnia oriundo do Turcomenisto, e chega ao pas via gasodutos russos.

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Para alm da hegemonia regional, o domnio sobre os recursos energticos da sia Central importante concretizao do objetivo russo de sedimentar sua condio de grande potncia no sistema internacional. Cabe aqui destacar que na relao com a Unio Europeia que a poltica de usar recursos energticos para angariar apoio diplomtico tem rendido os melhores frutos Rssia. Os pases do bloco regional dependem da energia russa57 para que suas economias continuem funcionando, situao que estabeleceu entre Moscou e Bruxelas uma relao de interdependncia econmica, eis que a Rssia precisa do capital europeu para implementar as reformas econmicas e estruturais mencionadas por Putin em sua tese de doutorado. O equilbrio da balana no tocante ao quesito energtico-econmico no se repete na esfera geopoltica, pois nesta seara a dependncia europeia concedeu incontestvel ganho a favor da Rssia, como demonstra a questo do ingresso da Ucrnia e da Gergia na Otan, j citada. Tanto a Rssia quanto a Unio Europeia almejam melhorar sua posio em relao ao outro. Aqui entram em cena os recursos da sia Central. A possibilidade de explor-los garantiria aos pases europeus a diversidade de fornecimento de energia. No concernente aos interesses russos, o domnio sobre o petrleo e o gs natural induziria o bloco regional escassez estrutural, situao vislumbrada quando uma grande potncia age para obter controle sobre as condies de acesso por parte de terceiros a determinadas reservas de energia, possuindo, assim, a condio de induzi-los escassez (AMINEH; HOUWELLING, 2005, p. 81). Uma vez atingido este objetivo, a dependncia europeia em relao a Moscou aumentaria ainda mais. Ao lado da explorao, a distribuio da energia da sia Central motivo de acirrada disputa pelas grandes potncias. A sub-regio no possui sada para o oceano, sendo que o mar Cspio (mapa 2), onde esto boa parte de suas reservas energticas, tambm est incrustado entre Ir, Rssia, Azerbaijo, Cazaquisto e Turcomenisto. Assim, a nica forma de levar tais recursos ao mercado internacional via gasodutos e oleodutos. Por causa do legado sovitico, a maioria dos dutos existentes, e em operao, passam pelo territrio russo, o que uma importante vantagem para Moscou. Entretanto, Estados Unidos, Unio Europeia e, at mesmo, a China apresentaram projetos de dutos que competem com a malha russa. A Rssia, por sua vez, age em duas frentes: advogando pela reformulao das rotas operantes e tambm elaborando projetos de gasodutos e oleodutos que venham a fortalecer sua posio privilegiada como distribuidora da energia centro-asitica. Convm citar brevemente alguns destes projetos rivais. Do lado norte-americano europeu, as principais apostas recaem sobre trs empreendimentos. O nico j em funcionamento o Baku-Tblisi-Ceyhan
57. Segundo o Green Paper (COMISSO EUROPEIA, 2006), a Europa dos 27 importou 53,8% da energia que consumiu, sendo a Rssia a sua maior fornecedora (33% do petrleo e 40% do gs natural). A perspectiva de que nos prximos 20 a 30 anos a Europa importar 70% da energia que consumir e 80% do gs natural , o que, tendo em vista a crescente competio por fornecedores, permite prever que a importao de energia russa aumentar em proporo igual ou superior.

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(BTC), obra de 1.730 km inaugurada em 2005, cujo maior objetivo fornecer energia para a Europa e enfraquecer a posio da Rssia e do Ir sobre o petrleo e o gs natural do mar Cspio. Outro projeto o Transcaspian Pipeline, gasoduto financiado pelos Estados Unidos, que levaria o gs natural do Turcomenisto ao Azerbaijo e de l, por intermdio de rotas j existentes, at a Gergia e a Turquia. Por fim, o mais ambicioso de todos os empreendimentos de capital ocidental o Nabucco Pipeline, o qual, caso venha a ser construdo, transportar gs natural do Turcomenisto, do Cazaquisto e do Uzbequisto at a Europa Ocidental, passando, ao longo de 3.300 quilmetros, pelos seguintes pases: Gergia, Azerbaijo, Turquia, Bulgria, Romnia, Hungria e ustria (GOLDMAN, 2008, p. 154). A resposta russa no tocante construo de novos dutos mais consistente em dois projetos que merecem destaque. O primeiro o oleoduto Caspian Pipeline Consortium (CPC), fruto de uma unio entre capital privado e os governos casaque e russo. Inaugurado em 2003, ele leva petrleo do Cazaquisto por 1.510 quilmetros at o porto russo de Novoriysk (costa do mar Negro).58 O segundo o South Stream, gasoduto que visa combater diretamente o Nabucco Pipeline. Projetado para entrar em funcionamento em 2013, o South Stream partiria da Rssia e do Cazaquisto (costa do mar Cspio), chegaria ao mar Negro pela costa russa, o atravessaria at a Bulgria, para ento distribuir gs aos pases europeus. Uma vez construdo, este gasoduto fortalecer sobremaneira a posio russa no tocante ao acesso aos recursos do mar Cspio. Enquanto os projetos no entram em funcionamento, a Rssia tem procurado revitalizar as rotas de distribuio construdas na era sovitica junto aos pases da sia Central, ttica que tem apresentado bons resultados Em resumo, no tocante sia Central, as polticas de Moscou empregadas pelo governo Putin se mostraram exitosas, uma vez que o pas conseguiu recuperar uma grande parcela da influncia sobre os pases centro-asiticos perdida nos anos 1990. A penetrao de potncias estrangeiras na sub-regio ainda ocorre, mas o risco de que a hegemonia russa sobre a sia Central seja abalada em um futuro prximo pequeno, pois a parceria com a China e os prprios equvocos cometidos por norte-americanos e europeus contriburam para que os novos Estados continuem considerando a Rssia como principal aliada e garantidora de seus regimes. Fato que no impede, ressalte-se, que mantenham polticas externas multivetoriais, pois h clara diferena entre ser parceiro dos russos e estar sobre o controle direto destes. Por fim, cumpre ponderar que no longo prazo a parceria com a China pode se transformar em um desafio para Moscou no pertinente sia Central.

58. Atualmente, o CPC o nico oleoduto em solo russo que no pertence integralmente estatal Transneft, responsvel pela distribuio de petrleo do pas.

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4.3 Cucaso do Sul MAPA 3


Pases do Cucaso do Sul

Fonte: Payvand.com (2009).

O Cucaso do Sul a sub-regio do espao ps-sovitico na qual a Rssia tem encontrado maiores dificuldades para retomar sua hegemonia. Dos trs pases que a compem, somente a Armnia (29.743 km de rea e 2,96 milhes de habitantes) considerada uma aliada russa. O Azerbaijo (86.600 km de rea e 8,23 milhes de habitantes) oscila entre favorecer os interesses dos norte-americanos e colaborar com Moscou em determinados temas. A Gergia (69.700 km e 4,61 milhes de habitantes), por sua vez, o Estado que mais se afastou da Rssia nos ltimos anos, constituindo-se, especialmente aps a Revoluo Rosa de 2003, no melhor canal de penetrao dos Estados Unidos no espao ps-sovitico. As dificuldades russas de relacionamento com os pases do Transcucaso pode ser medida pelo fato de que dois (Gergia e Azerbaijo) dos quatro fundadores da Guam (antes do ingresso do Uzbequisto) provm desta sub-regio. Outra

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caracterstica marcante do Cucaso do Sul ser palco da maioria dos conflitos congelados ocorridos aps a dissoluo da URSS. Os interesses russos no Cucaso do Sul no diferem muito daqueles vislumbrados em relao sia Central. O Azerbaijo um produtor de energia59 e tambm serve, assim como a Gergia, de rota de distribuio dos recursos provenientes da sia Central. Nas relaes russas com os estados do Cucaso do Sul possvel observar alguns dos traos da poltica externa do governo Vladimir Putin postos em ao, sobretudo o pragmatismo guiado pelos interesses do pas. Sem dvida, o conflito congelado de maior relevncia e complexidade, at por ser o nico que envolve relaes interestatais, o de Nagorno-Karabakh. Desde antes da fundao da URSS, os armnios cristos residentes no Nagorno-Karabakh desenvolveram intensa animosidade com os azeris muulmanos. A ttica sovitica de dividir para governar colocou a localidade sob o controle da Repblica Socialista do Azerbaijo. Mesmo durante o perodo sovitico, os conflitos entre os dois povos rivais por vezes eclodiam, razo pela qual no foi surpresa alguma quando, em 1991, na esteira de Armnia e Azerbaijo, a provncia de Nagorno-Karabakh tambm declarou sua independncia. O governo azeri no aceitou o fato, dando incio a uma guerra no declarada entre os dois novos pases, pois o governo armnio apoiou seus conterrneos (DONALDSON; NOGEE, 2005, p. 205). A Armnia venceu a violenta disputa e reteve Nagorno-Karabakh para si, frustrando a populao local que desejava a independncia plena. Desde l, Baku precisa lidar com o fato de que parte de seu territrio administrada pelo Estado vizinho. Um dado complicador que Nagorno-Karabakh no est localizada na fronteira entre os dois pases, motivo pelo qual foi necessrio estabelecer um corredor neutro que a ligue Armnia. Desde o incio do conflito, a Rssia almejou o papel de principal fora mediadora entre as partes e, aps o trmino dos combates, procurou ser a garantidora da paz. Contudo, sua proximidade histrica com os armnios sempre causou suspeitas no governo azeri, o que o levou a estreitar laos com os Estados Unidos e com a Otan ao longo dos anos. No por outra razo que os gasodutos e os oleodutos projetados pelos Estados Unidos e pela Unio Europeia antes referidos frequentemente tm em Baku parada obrigatria antes da distribuio ao mercado europeu. Todavia, o pragmatismo e a maior assertividade da poltica externa russa para o espao ps-sovitico acabaram por reaproximar o Azerbaijo da Rssia, em movimento parecido com aquele realizado pelo Uzbequisto, mas sem o mesmo radicalismo. Desde meados de 2005, Moscou decidiu agir de modo mais incisivo
59. O pas possui reservas comprovadas de 7 bilhes de barris de petrleo tendo produzido 1,033 mil barris/dia e consumido apenas 60 mil barris/dia do produto em 2009. No tocante ao gs natural, produziu no mesmo ano 13,8 bm e consumiu 7,7 bm do produto (BP, 2010).

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na questo de Nagorno-Karabakh, procurando, desta feita, tratar os dois lados com a maior neutralidade possvel, seja no aspecto poltico-diplomtico, seja na ajuda econmica oferecida. A deciso desgostou a Armnia, mas no ao ponto de afast-la da Rssia, ao mesmo tempo que agradou ao Azerbaijo, proporcionando melhora nas relaes entre Moscou e Baku. Praticamente no mesmo perodo, aps as eleies de 2005, os Estados Unidos criticaram severamente a represso praticada pelo governo azeri contra a oposio. Por bvio, as lideranas do Azerbaijo no receberam bem as reprimendas norte-americanas, fato que colaborou para a reaproximao com os russos. Cabe destacar que isto no significou um rompimento com Washington, mas, de qualquer sorte, beneficiou a posio russa. A Gergia, com certeza, tem-se revelado a maior aliada dos Estados Unidos no espao ps-sovitico. Mesmo que o pas no faa parte daqueles Estados nomeados por Brzezinski como fundamentais para o cercamento russo, ainda assim a proximidade entre Tbilisi e Washington tem causado muitos contratempos a Moscou. Desde 1992, a Gergia tem se recusado a recair sob as asas russas. Como antes referido, ela foi o nico Estado alm dos pases blticos a no ingressar na CEI em um primeiro momento, tendo concordado em se juntar organizao somente em 1993, o que ocorreu apenas devido a sua impossibilidade de lidar sozinha com as duas regies separatistas do pas, a Abhkzia e a Osstia do Sul.60 Aps o fim dos conflitos, a Rssia, com apoio da Organizao das Naes Unidas (ONU), foi a principal fornecedora de tropas de paz nas duas provncias autnomas. Este contingente claramente atuou em favor da poltica externa russa, o que desagradou ao governo da Gergia. A resposta veio com a constituio da Guam e com a aliana com Washington, que avanou rapidamente aps a Revoluo Rosa de 2003. Assim como a Revoluo Laranja, a origem do movimento georgiano foram fraudes eleitorais, mas no para a Presidncia, e sim para o Parlamento nacional. O movimento colocou no poder do pas o advogado formado em Harvard e atuante no sistema judicirio norte-americano e lder oposicionista Mikhail Saakashvili. Com certeza, entre as Revolues Coloridas apoiadas e financiadas por Washington, a georgiana foi a mais bem-sucedida do ponto de vista dos interesses norte-americanos. Desde que assumiu o governo, Saakashvili fez questo de constantemente ratificar sua oposio Rssia, fosse mediante palavras, tais como declaraes contra o suposto imperialismo russo, fosse por intermdio de atos, por exemplo, realizando exerccios militares com a Otan e manifestando desejo de ingressar na organizao, ou ainda acusando diplomatas russos de espionagem e organizando uma expulso teatral dos acusados do solo georgiano.
60. Quando da independncia da Gergia, as Repblicas da Osstia do Sul e da Abhkzia tambm se autodeclararam independentes. Contudo, no conseguiram a aprovao de Tblisi, nem o reconhecimento por parte de nenhum outro Estado. A situao escalou para conflito armado, o qual terminou ainda em 1992, com a indispensvel ajuda russa no estabelecimento do cessar-fogo. O acordo final, assinado em julho de 1992, ps fim s agresses naquele momento, mas no acabou com as causas do conflito (SCHUTTE, 2008, p. 2).

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O pice da poltica belicosa da Gergia resultou nos conflitos com a Rssia em agosto de 2008. Entre os dias 7 de 8 daquele ms, as tropas da Gergia invadiram a Osstia do Sul, atacando as tropas de paz russas. A resposta da Rssia j sob a Presidncia de Dmitri Medvedev foi quase imediata, com o seu exrcito invadindo o territrio das repblicas e expulsando os georgianos, manobra duramente criticada pela mdia ocidental. Alguns dias depois, o governo russo reconheceu a Abhkzia e a Osstia do Sul como Estados independentes. Os Estados Unidos bateram na tecla do imperialismo russo e clamaram por severas punies a Moscou. A Unio Europeia, na poca sob a Presidncia da Frana, condenou o reconhecimento unilateral de independncia das duas repblicas, mas em vez de proferir palavras duras e solicitar punies aos russos, procurou negociar um armistcio entre as partes e investigar a responsabilidade de cada um dos contendores. O relatrio divulgado posteriormente pela Comisso Europeia foi um primor de iseno, posto que a culpa pelos eventos foi dividida entre russos e georgianos, sem que os primeiros foram acusados de violaes aos direitos humanos, como ocorrera quando das guerras da Chechnia.61 A manobra do governo Saakashvili se revelou um erro, pois alm perder parte do territrio do pas, viu seu exrcito ser massacrado pelas foras russas por no ter recebido o apoio que esperava de Washington. A inrcia norte-americana pode ser entendida como reconhecimento de que a penetrao no espao ps-sovitico, por mais essencial que seja para os objetivos dos Estados Unidos, possui limites, e um deles evitar um confronto militar direto com Moscou. Alm disso, Washington precisa de Moscou por causa das negociaes envolvendo o Ir e tambm em funo de suas prprias incurses militares no Iraque e no Afeganisto (SCHUTTE, 2008, p. 5). Assim sendo, no mera coincidncia que aps os eventos de 2008, a tendncia de perda de apoio popular por parte de Saakashvili, que j se anunciava em 2007, tenha se confirmado e que na esfera internacional o governo Barack Obama no parea muito disposto a apoi-lo de modo incondicional, como ocorria durante o governo George W. Bush. No concernente Osstia do Sul e Abhkzia, a Rssia a fiadora econmica e militar de suas independncias, lastreada moralmente no reconhecimento do Kosovo como Estado autnomo por parte das potncias ocidentais. Contudo, at o presente momento, Moscou no conseguiu grande apoio internacional causa das duas ex-provncias da Gergia; eis que somente Nicargua, Venezuela e ilha de Nauru, no Pacfico, reconheceram-nas como Estados independentes.62
61. A atitude ponderada da Unio Europeia sob a Presidncia rotativa da Frana pode ser entendida como receio do bloco regional de bater de frente com Moscou, em funo, principalmente, da dependncia energtica antes referida. 62. No ms de setembro de 2010, a Corte Internacional de Justia deu incio s audincias alusivas ao caso referente aos conflitos na Osstia do Sul e na Abhkzia, proposto pela Gergia. As alegaes de Tblisi so de que as foras de paz russas sistematicamente violaram os direitos humanos dos georgianos nas duas provncias de 1990 at 2008, forando mais de 300 mil georgianos a abandonarem os seus lares. Fontes ligadas a Moscou informam que a Rssia centrar sua defesa especialmente no aspecto formal da reclamao da Gergia, pois esta nunca reclamara de discriminao racial por parte dos russos antes de agosto de 2008 (HAGUE..., 2010).

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Como se pode constatar, nos anos recentes, a situao da Rssia no Transcucaso, em geral, melhorou, pois ela conseguiu se reaproximar do Azerbaijo, ao mesmo tempo que o problema georgiano foi bastante minorado. Todavia, na questo especfica dos recursos energticos, no houve avanos significativos, pois tanto Baku quanto Tbilisi continuam sendo os principais pontos de apoio dos Estados Unidos e da Unio Europeia para a criao de rotas de comercializao de energia que evitem o territrio russo.
4.4 Moldvia MAPA 4
Moldvia e Transdnstria

Fonte: Moldova.org (2005).

A Moldvia (22.700 km de rea e 4,32 milhes de habitantes) um caso parte entre os pases da CEI. Sua origem romena no permite que mantenha maiores laos com os demais Estados da fronteira ocidental russa. Sua posio geogrfica e o fato de no possuir recursos energticos, nem ser potencialmente um pas-corredor de tais produtos para a Europa, colaboram para que no se enquadre na dinmica de nenhuma outra sub-regio do espao ps-sovitico. No obstante, Moscou possui interesse em manter a Moldvia sob sua sombra, por causa, especialmente, de dois fatores: a dispora russa que controla a provncia de Transdns-

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tria (outro conflito congelado) e o risco de que o pas sirva de porta de entrada da Unio Europeia no espao ps-sovitico. A Transdnstria sempre esteve sob o domnio russo, ao contrrio da poro ocidental da Moldvia. Assim, mesmo que a populao etnicamente russa na regio seja minoritria (por volta de 25% do total contra 28% de ucranianos e 40% de moldvios),63 ela retm consigo o poder poltico (DONALDSON; NOGEE, 2005, p. 214). A exemplo das outras provncias que geraram os conflitos congelados, logo aps a independncia moldvia, a Transdnstria demandou sua autonomia. O exrcito moldvio invadiu a provncia, mas foi repelido pelas foras russas que permaneciam lotadas na localidade, pois o cronograma de retirada em funo da dissoluo da URSS ainda no havia sido completado. Diante da omisso dos pases europeus em resolver a disputa, no restou alternativa Moldvia seno negociar com Moscou. A provncia recebeu uma grande parcela de autonomia, ao passo que sua segurana ficou a cargo de tropas trilaterais (russas, moldvias e da prpria provncia). Desde ento, muitas promessas foram feitas tanto por Yeltsin quanto por Putin de retirar as foras russas, mas at hoje isto no foi cumprido. Da mesma forma que ocorreu com a Gergia, a presena do exrcito russo em solo moldvio, e o consequente poder que isto traz Moscou, acabou por gerar descontentamento a Chisinau. Em 2001, o Partido Comunista moldvio venceu as eleies parlamentares por larga margem o sistema do pas parlamentarista. Desde ento, as trocas comerciais entre Rssia e Moldvia diminuram, ao mesmo tempo que aumentou o comrcio moldvio com os pases europeus. No pertinente s relaes com os Estados Unidos, em 2003 o governo comunista mandou um pequeno contingente ao Iraque em apoio coalizo chefiada por Washington, fato que irritou a Rssia e rendeu uma visita de agradecimento do secretrio de Defesa dos Estados Unidos, Donald Rumsfeld. Apesar dos contatos com Washington serem preocupantes, na viso russa o maior risco advindo da Moldvia sua aproximao com a Unio Europeia. Desde o comeo do sculo, a parcela da populao moldvia que deseja o ingresso no bloco europeu vem aumentando significativamente, tendo passado de 47% em 2001 para 64% em 2005 (ROPER, 2008, p. 94). Entretanto, h obstculos consecuo deste objetivo. O primeiro vem da prpria Unio Europeia, que parece pouco disposta a abarcar mais Estados do Leste Europeu em suas fileiras no futuro prximo. A incapacidade de se chegar a uma soluo quanto situao da Transdnstria outro problema, eis que enquanto uma resoluo no for encontrada, dificilmente as tropas russas deixaro o pas. Por fim, h o fator econmico, eis que a Moldvia depende da importao dos recursos energticos russos (como Ucrnia e Belarus), elemento que tem sido uma importante carta na manga da Rssia e se insere na estratgia de economizao da poltica externa do pas.
63. Dados do censo sovitico de 1989.

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Todos estes fatos e circunstncias fazem que a Moldvia, um pouco a contragosto, precise estabelecer uma poltica externa que se equilibre entre Rssia, Estados Unidos e Unio Europeia. Para Moscou, isto no o ideal, mas no de todo malfico, pois apesar das dificuldades, tem conseguido manter algum grau de ascendncia sobre Chisinau.
5 CONSIDERAES FINAIS

A comparao da situao da Federao russa em 2010 com a vivenciada pelo pas no incio de 2000 permite concluir que durante o lapso transcorrido houve a recuperao de parte do poder perdido por Moscou aps a dissoluo da URSS. A Rssia alquebrada e por vezes mendicante do governo Boris Yeltsin deu lugar a um Estado que consegue fazer valer uma considervel parte de seus interesses no sistema internacional e retornou condio de partcipe de importantes decises globais, como o desenvolvimento de usinas nucleares no Ir, a questo da pennsula coreana e a situao instvel do Oriente Mdio. Por certo, a Rssia no a superpotncia sovitica, mas bem provvel que no venha nunca mais a angariar tanto poder quanto na poca da Guerra Fria. As particularidades desse perodo do sistema internacional colaboraram sobremaneira para que Moscou atingisse o pice da maximizao de seu poder sistmico. Assim sendo, no deixa de ser injusto classificar a Rssia como uma potncia decadente. Mais correto consider-la um pas que mais uma vez emerge como uma grande potncia em um mundo que caminha para a multipolaridade, defendida pela prpria Rssia. Defesa esta que muito semelhante e, em alguns casos, idntica realizada pelos demais pases que constituem os BRICs, os quais, no por acaso, so apontados como as grandes potncias emergentes no cenrio internacional, assim como a frica do Sul. O sistema multipolar seria completado pela trade Unio Europeia, Estados Unidos e Japo.64 No pertinente regio formada pelos pases da CEI, a anlise de cada uma das suas sub-regies demonstrou que nos ltimos anos a tendncia geral de melhoria da posio russa. O pas continua sendo o ncleo da regio, mesmo que algumas grandes potncias tenham conseguido penetrar no espao ps-sovitico e tenham, por algum tempo, dado a impresso de que podiam estabelecer uma balana de poder equilibrada com a Rssia neste. J na metade do governo Dmitri Medvedev, a balana regional permanece pendendo para o lado russo, ainda que haja excees a este movimento, casos de Moldvia, Gergia e, em menor
64. Uma perspectiva muito interessante quanto multipolaridade apontada por Paulo Visentini. O autor ressalta a importncia dos blocos regionais surgidos com o aprofundamento da globalizao, os quais esto se modificando de estruturas basicamente econmicas para blocos de natureza poltico-econmica. Lembrando posio de Hlio Jaguaribe, Visentini sustenta haver uma tendncia histrica que emerge lentamente, a de construo de um sistema mundial multipolar, regulado pela ONU, num quadro de equilbrio de poder entre EUA/Nafta (Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio), Unio Europeia, Rssia/CEI, China, Japo/Tigres Asiticos, ndia/SAARC (rea de Cooperao da sia Meridional), Ir, frica do Sul/SADCC (Coordenao da Cooperao para o Desenvolvimento da frica Austral) e Brasil/ Mercosul/Unasul (VISENTINI; PEREIRA, 2008, p. 245).

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extenso, Azerbaijo. Em resumo, seja no mbito regional, seja no nvel global, os objetivos de poltica externa traados pelo governo Putin relacionados maximizao de poder da Rssia foram, em boa medida, alcanados. Todavia, o futuro apresenta alguns riscos para a Rssia. A crise financeira de 2008 demonstrou que a confiana excessiva nos seus recursos energticos e no sistema financeiro internacional deixa o pas vulnervel s intempries do mercado mundial. Na medida em que o aumento de influncia do pas no cenrio internacional e no espao ps-sovitico tem sido calcado nos meios econmicos, o descuido com o processo de modernizao e reestruturao da economia russa vislumbrado no perodo de Vladimir Putin na Presidncia, e mesmo no governo Dmitri Medvedev, pode causar transtornos srios caso no seja revisto. Por fim, cumpre destacar que a parceria estratgica com a China h de ser observada nos prximos anos. Atualmente, no resta dvida de que ela benfica para Moscou, porm nos anos vindouros possvel que em algumas reas os interesses chineses e russos divirjam mais do que convirjam. E isto potencialmente um problema para a Federao russa, posto ser inegvel que o crescimento econmico e poltico chins vem sendo maior do que o russo nos ltimos anos, tendncia que deve continuar sem alterao.
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CAPTULO 3

ECONOMIA POLTICA DE PETRLEO E GS: A EXPERINCIA RUSSA*


Giorgio Romano Schutte**

1 INTRODUO

A descoberta do pr-sal suscitou um novo debate na sociedade brasileira a respeito do marco regulatrio, que determina as condies para as empresas operarem nos setores de petrleo e gs. Esse debate no est isolado da discusso histrica em torno do controle desses recursos minerais e coincide com revises nas polticas adotadas em vrios pases produtores, estimuladas pelo intenso aumento nos preos a partir de 2003. O desafio, porm, mais amplo e implica a busca da melhor utilizao das novas riquezas para impulsionar uma estratgia de desenvolvimento econmico e social que vise tambm insero competitiva no cenrio internacional, inclusive no plano geopoltico. Nesse sentido, o estudo da experincia russa da economia poltica da energia, de seus protagonistas e da configurao atual do setor, bem como de seu marco regulador, enriquecedor para o debate no Brasil por dois motivos. Primeiro, por tratar-se de um pas que enfrenta o mesmo desafio h mais tempo. Segundo, este, apesar das enormes diferenas em sua trajetria histrica, se encontra hoje com o Brasil entre os membros do BRIC bloco econmico formado por Brasil, Rssia, ndia e China , cujos integrantes aspiram afirmar-se como potncias relevantes no cenrio geopoltico. A Rssia o maior exportador de energia e, em alguns momentos da histria, foi o maior produtor de petrleo.1 O pas detm a maior reserva de gs e a stima maior de petrleo.2

* O autor agradece aos comentrios e s colaboraes de Marcos Antonio Macedo Cintra, Pedro Silva Barros, Daniel da Silva Grimaldi, Almir Amrico, Liudmila Okuneva, Adilson Sampaio e Rose Silva. Eventuais falhas remanescentes so, contudo, de sua inteira responsabilidade. ** Professor adjunto da Universidade Federal do ABC (UFABC) e bolsista do Ipea. 1. No perodo 1898-1901, em 1975 e 2007. 2. Dados da British Petroleum (BP), 2009. Na literatura, encontramos vrias referncias existncia de um potencial enorme de reservas ainda no descobertas na regio da Sibria Oriental e no Oceano rtico.

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Isso j justifica uma ateno especial sua experincia. Esta, porm, particularmente especfica por estar ligada a uma histria de rupturas e revises da estratgia poltica. Uma particularidade a ser considerada que o impacto do petrleo e gs (resource shock) no esteve relacionado s descobertas de recursos naturais, mas ao processo de ajuste dos preos relativos na era ps-sovitica e insero internacional da Rssia como economia de mercado. A transio gerou uma radical realocao da renda dos recursos naturais. Para melhor compreenso da anlise especfica da Rssia, o texto est dividido em 13 sees. Alm desta introduo, so apresentadas, na seo 2, algumas consideraes gerais a respeito da economia poltica da extrao de petrleo e gs que ajudam o leitor a entender nosso enfoque. De forma mais geral, iniciamos a seo 3 com um panorama para contextualizar o perodo sob anlise na histria do petrleo na Rssia e identificar elementos de path dependency (dependncia de trajetria). O foco do nosso trabalho est na atuao dos governos Vladimir Putin e Dmitri Medvedev, que pretendem subordinar o setor de energia a um projeto de desenvolvimento nacional no contexto de uma economia de mercado. As sees seguintes deste trabalho destacam os seguintes aspectos: a reviso do rumo (seo 5), os atores do setor de gs e petrleo (seo 6), o espao para as empresas multinacionais (seo 7), os mercados consumidores (seo 8), a relao com a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) (seo 9) e a estratgia de desenvolvimento dos governos Putin e Medvedev (seo 10). Essa poltica, porm, foi uma reao direta ao processo de privatizao selvagem, que ocorreu na primeira metade da dcada de 1990 e foi influenciada pela crise russa de 1998. Por esse motivo, apresentaremos na seo 4 uma anlise mais detalhada do perodo de queda da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) at a eleio de Putin. Com a crise global, a poltica de Putin e Medvedev foi submetida a um forte teste de estresse que mostrou vrias fragilidades estruturais do sistema econmico. Considerando os esforos explcitos do governo com relao a possveis distores provocadas pela renda petrolfera e utilizao de polticas de estabilizao cambial e fiscal, particularmente relevante tentarmos analisar (seo 11) o efeito da crise financeira a partir do ltimo semestre de 2008. Por ltimo, sero apresentadas as perspectivas (seo 12) e as consideraes finais (seo 13). Ao enfocarmos o perodo recente, devemos reconhecer a existncia de caractersticas estruturais econmicas, sociais e polticas particulares da Rssia, as quais foram determinadas pela transformao sistmica relativamente recente e pelo fator geopoltico, sendo o pas herdeiro do que restou da potncia mundial. O processo de transio foi traumtico, com queda brutal no apenas da produo interna, mas tambm da idade mdia da populao; em particular, a masculina. Essa experincia gerou um sentimento coletivo de humilhao (POMERANZ, 2009a).

Economia Poltica de Petrleo e Gs: a experincia russa

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A popularidade de Putin e sua estratgia declarada de recuperao da autoestima por meio de polticas nacionalistas, com grande impacto para o setor de energia, devem ser consideradas nesse contexto (POMERANZ, 2009b; GOLDMAN, 2008). Nessa linha, Ellman (2006, p. 10) argumenta a necessidade de analisar a experincia recente da Rssia a partir de fatores especficos. O autor cita as condies identificadas por Nikolai Shmelev, diretor do Instituto Europeu da Academia da Cincia, que justificam o papel preponderante do Estado no processo de recuperao com Putin: a privatizao selvagem significou entregar o patrimnio do Estado a preos baixos para pessoas duvidosas. E este setor privado demonstrou no estar interessado em investimentos produtivos na manufatura. Alm do mais, h um desafio histrico de repovoar e desenvolver a Sibria Oriental e o Oriente, a nova fronteira de expanso do setor de energia, empreendimento pelo qual somente o Estado poderia responsabilizar-se. No que diz respeito posio geogrfica, importante lembrar que o pas se situa entre dois grandes mercados compradores de energia: a Unio Europeia (UE) e os asiticos (China, Japo e ndia). Igualmente relevante para a anlise geopoltica da energia russa so os quatro pases independentes em torno do Mar Cspio, produtores de petrleo e gs: Azerbaijo, Cazaquisto, Turcomenisto e Uzbequisto. Eles tm em comum, alm da populao majoritariamente muulmana e de serem igualmente pobres em capital e tecnologia, a falta de acesso ao mercado de consumo; portanto, dependentes da rede de leo e gasodutos controlada pela Rssia.
2 O QUE EST EM JOGO

A experincia histrica dos pases perifricos, ricos em recursos naturais, que os lucros e a renda no capturada no retornavam, ou isso ocorria somente de forma insignificante, para a economia nacional. Os frutos da economia de minrios de exportao se reverteram quase totalmente em benefcio do capital e, de maneira geral, foram retirados do pas. Isso devido estrutura de poder e hierarquia no sistema econmico mundial, diante da qual esses pases optaram em vrios momentos da histria por estratgias de nacionalizao. Furtado (2008, p. 56) identificou, em um estudo sobre a Venezuela, na dcada de 1950, as dificuldades de transformar o petrleo em alavanca para o desenvolvimento, at mesmo aps a nacionalizao. A economia tenderia a afogar-se pelo excesso da capacidade para importar e de recursos financeiros. Para o autor:
Dado o montante dos recursos gerados no setor petroleiro, praticamente inconcebvel que estes pudessem ser absorvidos pela economia fora do setor pblico. Se permanecessem no setor privado, ainda que estivessem em mos de nacionais do pas, tais recursos tenderiam a escoar-se em grande escala para o exterior (FURTADO, 2008, p. 76).

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Coloca-se, portanto, a necessidade de um projeto poltico, uma vez que o desenvolvimento baseado em abundncia de recursos naturais no ocorrer em pases da periferia por meio da dinmica espontnea do sistema econmico, a qual, ao contrrio, tenderia a reforar a monoproduo. Cabe ao Estado a responsabilidade de organizar mecanismos de transmisso do impulso gerado no setor petroleiro ao conjunto da economia do pas; em particular, garantindo um aumento da taxa de investimento. Isso exige garantir o retorno ao pas do valor das exportaes, o que envolve a apropriao e a repartio da renda petrolfera.3 No caso da Rssia, apontamos na seo 12 a importncia na estratgia do governo Putin de reorganizar o papel do Estado para que este pudesse apropriar-se da renda do petrleo e gs, impondo tributao sobre extrao e exportao e forando a internalizao das receitas de exportao, por meio do desmonte de esquemas de transferncia ilegal de recursos praticados at ento. Em um estudo sobre a taxao das atividades de extrao de recursos naturais na Rssia, Bosquet (2002) enfatiza a importncia de diferenciar: renda no realizada, que se refere aos subsdios implcitos por meio da manuteno de preos internos inferiores aos preos internacionais; lucro normal;4 renda capturada por meio de impostos especficos como royalties; e renda apropriada, que seria o lucro excedente.5

Observe-se que no se trata da renda oligopolista, que teoricamente poderia ser neutralizada pela organizao de um mercado perfeitamente competitivo, sem barreiras a entradas, com informaes perfeitas etc., e que garantisse o ingresso de competidores, que puxariam o lucro adicional para zero.

3. Para caracterizar a polmica sobre a melhor estrutura de apropriao e repartio da renda petrolfera, importante enfatizar a especificidade dessa atividade econmica. Se abstrassemos a estrutura oligopolista e a especulao, ainda assim haveria uma sobrerremunerao estrutural e natural, identificada por Ricardo e Marx como renda diferencial. A anlise de Ricardo dizia respeito renda da terra, definida por ele como o adicional de lucro que os proprietrios das terras mais frteis recebem, quando o preo do bem determinado pelas terras menos frteis. O crescimento da demanda, no caso causado pelo aumento populacional, estimula a incluso de terras menos frteis. O preo seria determinado pela terra mais improdutiva para a qual exista demanda. Dessa forma, os proprietrios das terras mais frteis conseguem um rendimento suplementar, acima do lucro, uma vez que o custo de produo em suas propriedades mais baixo. 4. Bosquet (2002, p. 5) define o lucro normal como: (...) o custo de oportunidade de alocar recursos em uma atividade especfica oposto a outra, em outras palavras, o lucro que seria auferido em uma outra alternativa melhor (...) the opportunity cost of allocating ones resources to a specific activity as opposed to another, in other words the profit that would be recorded in the next best alternative. H de considerar-se que, no caso de projetos de alto risco, haveria um prmio, mas isso no configuraria renda. 5. Excess profit.

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O desafio para os pases produtores a apropriao da renda e seu investimento produtivo na economia no contexto de uma poltica de desenvolvimento sustentvel.6 Nas palavras de Bosquet: Renda no-realizada, apropriao inadequado da renda e mal uso da renda que foi apropriado (devido a programas irresponsveis de gastos pblicos), todos representam uma forma de mal uso dos recursos pblicos (2002, p. 2).7 Mas h outros motivos pelos quais o setor dominante de exportao no consegue provocar efeitos multiplicadores na economia e gerar desenvolvimento. Tompson, citado por Ellman (2006, p. 189), identifica quatro: impacto sobre a competitividade dos demais tradables, devido forte apreciao da moeda nacional que, ao mesmo tempo, desestimula investimentos em produo nacional de tradables e estimula sua importao; impacto da volatilidade dos preos, sobretudo na situao fiscal; especializao ineficiente devido ao baixo desenvolvimento dos mercados financeiros; e impacto sobre a qualidade das instituies, dos processos polticos e da governana.

O ltimo ponto refere-se ao uso da renda capturada para expanso da burocracia por interesses particulares e ao crescimento de setores dependentes dos subsdios, os quais se tornariam grupos de presso atuando contra reformas. Neste exemplo, entra o rentismo (rent-seeking), que diz respeito ao comportamento e dinmica poltica dirigida para a apropriao dessa renda capturada, o que provoca o desvio de recursos para atividades no produtivas. Cada um desses pontos exige uma ateno particular e deve ser analisado e avaliado no contexto da especificidade do pas. Tompson, citado por Ellman (2006, p. 191), enfatiza ainda que os pases menos diversificados teriam menor margem de erros na conduo da sua poltica econmica para lidar com esses desafios. No caso do segundo ponto, por exemplo, h experincias com mecanismos de transferncia de potenciais instabilidades devido volatilidade da renda capturada do oramento para um fundo de estabilizao fiscal. Mas seu funcionamento ser bem diferente em um pas com grandes carncias de infraestrutura social e
6. Ricardo e Marx j haviam enfatizado que no a renda que determina o preo dos produtores, mas o contrrio, esta determinada pelo preo. A taxao da renda no contribui, portanto, com a formao dos preos. 7. Unrealized rent, inadequate withdrawal of rent and misuses of rent that has been withdrawn (due to irresponsible public expenditure programs) all represent some form of misuse of public resources.

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fsica (o caso da Rssia e do Brasil), se comparado a um pas desenvolvido como a Noruega, cuja preocupao exclusiva transferir a riqueza para futuras geraes em forma de poupana. Por ltimo, ao analisarmos na seo 13 o impacto da crise financeira global sobre a Rssia no perodo 2008-2009, fica reforada a noo de Medeiros, citado por Furtado (2008, p. 145), de que se identificou a captao de macios fluxos financeiros como (...) componente adicional de grande efeito instabilizador. O problema no seria mais somente o deslocamento permanente da taxa real de cmbio (decorrente de descobertas de recursos naturais) sobre os setores de bens comercializveis, mas tambm o da grande flutuao da taxa de cmbio real, em que ciclos de valorizao de preos e financiamento externo so abruptamente interrompidos e depois retomados (FURTADO, 2008, p. 146).8 Dessa forma, a abundncia de recursos naturais tende a desencadear o que podemos chamar de maldio dos fluxos financeiros internacionais.
3 PANORAMA HISTRICO

A primeira rea de produo de petrleo era Baku, hoje capital do Estado independente de Azerbaijo. Pedro, o Grande, conquistou a regio em 1723 e pensou-se em exportar querosene para So Petersburgo, mas logo os persas a reconquistaram. Somente em 1806, os russos conseguiram voltar; em 1848, comeou a explorao de forma industrial para satisfazer a demanda em So Petersburgo e Moscou, relacionada existncia de pouca iluminao natural no inverno. Foi em 1873 que se estabeleceu um marco regulatrio para a explorao por meio de leiles pblicos. Isso atraiu investidores estrangeiros, em particular o sueco Robert Nobel, que chegou, naquele ano, e montou uma estrutura de produo, refino e distribuio. No fim do sculo XIX, os dois principais produtores mundiais eram os Estados Unidos e a Rssia. A principal dificuldade era a mesma que marca a situao atual: a logstica devido enorme distncia e ao difcil acesso s regies de produo de petrleo e gs. O desafio para Nobel era levar querosene de Baku para os centros urbanos de Moscou e So Petersburgo. Do ponto de vista logstico, parecia mais fcil importar dos Estados Unidos. A soluo encontrada foi um oleoduto at o Mar Cspio e de l pelo rio Volga para o Norte, em navios petroleiros. A ltima parte do trajeto era realizada por ferrovia. Para possibilitar este desenvolvimento da indstria petrolfera, a Rssia estabeleceu tarifas efetivas contra a importao da nao norte-americana, dirigidas especificamente
8. O autor refere-se especificamente agressiva corrida aos emprstimos externos no Mxico em 1977, bancada pela expectativa de altos preos do petrleo.

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Standard Oil, de John D. Rockefeller, ento a maior empresa produtora e j com posio dominante no mercado russo. Com isso, a importao dos Estados Unidos praticamente desapareceu. Alm da batalha para abastecer o prprio mercado interno, procurou-se identificar mercados externos. Por motivos geogrficos, o primeiro alvo foi a Prsia. O desafio era conseguir o acesso ao Mar Negro e ao Mediterrneo, superando a barreira das montanhas do Cucaso. Isso passou pela conquista de Batumi, no Mar Negro, dos turcos. O projeto de um trem de Baku, via Tbilisi, hoje capital da Gergia, para Batumi (transcaucasos) despertou interesse do Banco Rothschild, que o financiou e garantiu sua inaugurao em 1884. Assim, o petrleo de Baku, por meio de uma articulao do Estado com o capital estrangeiro, conseguiu duas rotas: Nobel Volga e Rothschild Batumi. Por elas, iniciou-se a exportao para o mercado britnico, em concorrncia direta com a Standard Oil. A Rssia conseguiria, por volta de 1888, 30% deste mercado (GOLDMAN, 2008, p. 20). At as descobertas no Oriente Mdio a partir de 1938, pelo consrcio Aramco , fora da Rssia (Baku) e dos Estados Unidos, havia produo de petrleo somente na ndia Oriental (Indonsia), pelos holandeses (Shell), na Venezuela e no Mxico. Em 1896, o governo czarista mudou o marco regulatrio no intuito de conseguir maior parcela da renda do petrleo, introduzindo o sistema de royalties que chegou, em alguns casos, a at 40% junto ao sistema de leiles pblicos. Em 1911, a Shell comprou os ativos de petrleo do Rothschild. Nobel associou-se ao capital britnico para iniciar a explorao de novos campos de petrleo fora de Baku. A Revoluo Russa de 1917 resultou na primeira nacionalizao do petrleo no mundo, em 6 de junho de 1918. Em resposta, as companhias estrangeiras se envolveram ativamente no financiamento da contrarrevoluo. A Gr-Bretanha tentou criar o Estado independente do Azerbaijo de olho no petrleo de Baku. No fim de 1918, conseguiu ocupar o pas e desnacionalizar as reas petroleiras. A Standard Oil, de Nova Jersey, chegou a assinar contrato com o governo independente do Azerbaijo, e a Nobel vendeu seus ativos para a Standard Oil. No entanto, em abril de 1920, o Exrcito Vermelho reconquistou a rea (GOLDMAN, 2008, p. 25). Logo o governo da URSS encontrou dois problemas: a falta de capacidade tcnica e gerencial e o boicote das 15 principais companhias de petrleo do mundo, que haviam se reunido para no comprar petrleo russo. Mas os interesses comerciais falaram mais alto e, j em 1923, a Shell fez um acordo, rapidamente seguido por outras empresas.

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Antes disso, o governo sovitico, diante dos problemas tcnicos, introduziu no mbito da Nova Poltica Econmica (Novaya Ekonomiceskaya Politika NEP)9 a possibilidade de concesses para estrangeiros. No havia dvida de que a participao das empresas estrangeiras era fundamental para a construo do segundo oleoduto Baku Batumi e o desenvolvimento da capacidade de refino. Uma vez reconstrudo e reconsolidado o setor, as concesses no foram prorrogadas e, por volta de 1930, a maioria tinha cessado. Nesse ponto, podemos identificar alguns paralelos com experincias mais recentes. Em particular, a combinao de abertura para o capital estrangeiro e a tecnologia, mas em uma perspectiva de controle nacional. Este capital, diante da abundncia de recursos, de um lado, e da demanda crescente, de outro, consegue se adaptar a diferentes marcos regulatrios. Para explorar o setor petrolfero, o governo sovitico organizou nos anos 1920 trs empresas estatais: Azneft, para operar Baku; Grozneft, para operar os novos campos em Grozny; e Embaneft, para a regio de Emba.

A exportao era centralizada em Neftesyndikat, que abriu nos anos 1920 representaes na Europa (Inglaterra e Alemanha), inclusive postos de gasolina. Entre 1925 e 1935, a Rssia responsabilizou-se por metade do fornecimento de petrleo para a Itlia.10 Como podemos ver, um dos atuais determinantes dos investimentos externos diretos (IEDs) russos, a aquisio de canais de distribuio do petrleo, j estava presente no perodo entreguerras. Outro fator constante o respeito aos contratos de fornecimento, independentemente dos problemas polticos conjunturais, argumento utilizado hoje no debate na UE para relativizar os riscos de uma dependncia de fornecimento de energia russa. A participao do petrleo no total das exportaes aumentou de 7% para 18% entre a pr-revoluo e 1932 (GOLDMAN, 2008, p. 29). Depois, houve uma queda devido contrao da demanda nos pases consumidores atingidos pela crise e, ao mesmo tempo, a industrializao na prpria URSS aumentou o consumo interno de petrleo.

9. A NEP foi lanada por Lenin em 1921 e perdurou at 1927. O objetivo era fazer a nascente Unio Sovitica sair da grave crise em que estava mergulhada. Aps a Primeira Guerra Mundial, a Revoluo de Outubro e a guerra civil, o pas estava devastado e tornou-se necessrio superar a economia de guerra e recuar na implementao imediata de uma economia socialista. Com a NEP, foram restabelecidas parcialmente a economia do mercado e as prticas capitalistas vigentes antes da revoluo (NOVE, 1976). 10. Em 1938, ela aderiu ao boicote contra Mussolini relacionado s atrocidades na Etipia.

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At a Segunda Guerra Mundial, Baku continuou sendo a principal rea de produo. Novas reas foram descobertas nos anos 1930, entre o Volga e os Urais, mas s ultrapassaram a produo em Baku depois de 1945. Durante a guerra, ela fora um objetivo estratgico para os nazistas, mas a histrica derrota em Stalingrado bloqueou esse caminho. Chegaram, sim, a ocupar a regio produtora de Grozny. A recuperao e o crescimento da produo no ps-guerra se concentraram, at os anos 1970, na regio Volga Urais, mas j estava claro que a nova fronteira de expanso seria a Sibria. Contudo, houve desafios tecnolgicos srios. Por um lado, restries por parte do prprio regime sovitico, limitando a autorizao ao Ministrio do Petrleo para importar os equipamentos necessrios, e, de outro, o governo dos Estados Unidos, que manteve, ao longo da guerra fria, o embargo para exportar tecnologia avanada para a URSS.11 Os campos na Sibria Ocidental foram identificados nos anos 1950, mas a produo comercial iniciou-se somente na dcada de 1970, j com a nao sovitica integrada ao mercado mundial de petrleo. A primeira empresa a estabelecer uma relao estratgica com a URSS tinha sido a estatal italiana Ente Nazionale Idrocarburi S/A (ENI), sob liderana de seu presidente Enrico Mattei, determinado a desafiar o poder das sete irms.12 Alm de petrleo, comeou-se a exportar gs. O marco foi 1973, quando, em busca de diversificao dos fornecimentos e maior independncia dos pases da OPEP, os pases ocidentais retirariam qualquer restrio ao petrleo e gs russo, o que provocou um novo salto nas exportaes (grfico 1).

11. A questo no era somente restringir o acesso tecnologia de ponta, mas tambm dificultar o acesso ao dlar, o que implicava a restrio exportao de petrleo e gs (MEDEIROS, 2008). 12. Ver o documentrio Il Caso Mattei, de Francesco Rosi, que mostra a poltica do ento presidente frente da ENI at sua morte em 1962, em um acidente ainda hoje mal explicado. Essa poltica independente italiana contou com o apoio das principais foras de oposio interna. Para evitar o aumento da dependncia do gs russo no contexto da guerra fria , os Estados Unidos viram com bons olhos que a Holanda aceitasse condies muito favorveis no contrato de fornecimento de gs para a Itlia nos anos 1970.

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GRFICO 1
Exportaes lquidas em milhares de barris dirios 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 1965

Exportaes de petrleo da Unio Sovitica

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

Exportaes lquidas Fonte: BP Estatsticas.

TABELA 1

Principais centros de produo de petrleo na URSS/Rssia


Regio Baku (Azerbaijo) Regio Volga Urais Sibria Ocidental Sibria Oriental rtico Fonte e elaborao do autor. Perodo de expanso Meados do sculo XIX Segunda Guerra Mundial Segunda Guerra Mundial anos 1980 Anos 1980 Nova fronteira de explorao

4 DCADA DE 1990: O SETOR DE ENERGIA ENTRE A DESINTEGRAO DA UNIO SOVITICA E A PRIVATIZAO SELVAGEM

O abrupto fim da URSS e sua diviso em 15 Estados independentes, entre os quais a Federao russa, provocou uma desintegrao da estrutura econmica com fortes impactos no setor de energia. A Rssia herdou uma burocracia grande, mas um Estado fraco (ELLMAN, 2006).

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Na mesma linha, Popov enfatiza o colapso do Estado forte no processo de transio como elemento-chave para explicar o que ele chamou de recesso transformacional:13
(...) a reduo do nvel geral das despesas governamentais levou no somente ao declnio no financiamento da defesa, investimento e subsdios, mas tambm ao enxugamento (downsizing) do governo como um todo, o que solapou e em diversas ocasies levou ainda ao colapso das capacidades institucionais do estado (POPOV, 2009).14

A reestruturao patrimonial do setor de energia deve ser analisada nesse contexto, longe de ser somente um processo de privatizao. Ela era parte da estratgia de Boris Yeltsin, que governou a Federao da Rssia de 1991 a 199915 e optou por uma estratgia de tratamento de choque para fazer a transio ao capitalismo. Em setembro de 1991, o governo russo transformou o Ministrio de Petrleo e Energia em uma empresa chamada Rosneftegaz ou Rosneft , que passou nos anos seguintes por uma srie de desmembramentos. O ministro do Petrleo, Vagit Alekperov, separou trs grandes campos petrolferos (Langepaz, Urengoi e Kogalym) e criou a empresa Lukoil, da qual se tornou o diretor-presidente. Em 1993, houve outra diviso da Rosneft. Foram criadas a Yukos constituda pela Yuganskneftegaz (Yu) e a refinaria KuybyshevnefteOrgSintez (Kos) e a Surgutneftegaz. No ltimo caso, o diretor-presidente seria o ex-gerente dessa diviso. Nesse momento, a Rosneft ainda controlava 60% da produo nacional, com presena em 26 regies de produo e 23 refinarias (GOLDMAN, 2008, p. 62).

13. transformational recession. 14. the reduction of the general level of government expenditure led not only to the decline in the financing of defense, investment and subsidies, but to the downsizing of ordinary government, which undermined and in many instances even led to the collapse of the institutional capacities of the state. 15. Boris Yeltsin se desfiliou do Partido Comunista em 1990, e ganhou a primeira eleio para a presidncia da histria da Rssia em junho de 1991, com 57% dos votos, contra o candidato de Mikhail Gorbatchev. Em junho de 1996, com o apoio quase total dos meios de comunicao e da nova elite econmica, reelegeu-se para o segundo mandato, com 53,8%, derrotando o candidato do Partido Comunista, Gennady Zyuganov. Em 31 de dezembro de 1999, seis meses antes de completar o segundo mandato, abdicou do cargo, abrindo espao para Vladimir Putin. Em seu dramtico discurso de renncia, pediu perdo ao povo russo pelos sonhos que nunca haviam se concretizado: Quero pedir perdo a vocs, porque muitas de nossas esperanas no se realizaram, porque o que pensamos que seria fcil foi dolorosamente difcil. Peo perdo por no ter atendido a algumas esperanas dos que acreditaram que eu seria capaz de saltar do passado totalitrio, cinza, estagnado, para um futuro brilhante, rico e civilizado. Eu mesmo acreditei nisso. Mas isso no podia ser feito em uma investida desumana. Em alguns aspectos fui ingnuo demais. Alguns problemas eram muito complexos. Prosseguimos entre erros e fracassos. (...) (traduo da Agncia O Globo). O ex-presidente ganhou imunidade por toda a vida, por meio de um decreto firmado por Putin logo aps a renncia. Ele no poderia ser interrogado ou ter suas propriedades investigadas.

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Naquela poca, iniciou-se o processo de privatizao. Na primeira fase (1992-1994), foram utilizados vouchers, a princpio distribudos a toda a populao. Como havia possibilidade de revenda, houve uma concentrao nas mos de grupos ligados aos prprios gestores das empresas. Por isso, essa fase ficou conhecida como a privatizao da nomenclatura (POMERANZ, 2009a, p. 302). O setor de energia entrou somente na segunda fase, que atingiu as empresas maiores e mais lucrativas. Nessa fase, houve um processo de barganha entre o governo e alguns banqueiros, enriquecidos durante a Perestroika e a primeira fase de privatizao (POMERANZ, 2009a, p. 302). Foi nesse momento que se consolidou a nova elite (oligarcas), determinada a transformar a Rssia em uma plutocracia. Esse processo fundamental para entender a poltica do governo Putin. A segunda fase comeou em 1995, no esquema Loan for Shares (emprstimos em troca de aes) e representou, de acordo com Goldman (2008, p. 63): (...) a maior e mais controversa transferncia de riqueza j vista na histria ().16 O governo Yeltsin deparou-se com o problema da falta de capacidade de arrecadao, reflexo do processo de desintegrao da Unio Sovitica. Assim, os bancos abertos pelos novos ricos eram convidados a emprestar dinheiro ao governo. Como garantia, o Estado daria aes de empresas petrolferas que no tinham sido privatizadas. Caso este no conseguisse pagar os emprstimos, os bancos teriam o direito de leiloar as aes. Se sobrasse dinheiro, este seria devolvido ao governo. Observa-se o paradoxo: foi uma soluo envolvendo justamente o grupo social que estava se enriquecendo sem pagar imposto. Como era previsvel, o Estado no conseguiu pagar e os leiles eram fraudados de forma que os prprios bancos se tornavam proprietrios das empresas por preos absurdamente baixos. Assim, Mikhail Khodorkovsky, por meio do Menatep Bank, ficou com a Yukos pelo preo de US$ 390 milhes, que logo depois teria um valor de mercado estimado em US$ 15 bilhes (GOLDMAN, 2008, p. 64).17 Em 1996, foi a vez de Boris Berezovsky. O primeiro passo era articular a separao da Sibneft da estatal Rosneft (agosto de 1995). Em seguida, em mais um leilo fraudado, por meio da empresa laranja FNK, adquiriu 51% das aes da Sibneft por US$ 100 milhes. Em julho de 1997, Mikhail Fridman tomou controle da Tyumen Oil (TNK), que acabou se associando BP em uma joint-venture 50%/50%, a TNK/BP. O vice-primeiro-ministro Vladimir Potanin, que inventou o esquema, operou pelo Oneksim Bank e ganhou por meros US$ 130 milhes o
16. (...) the biggest and most controversial transfer of wealth ever seen in history (...). 17. Wolosky (2000) menciona outros valores. Khodorkovsky teria comprado a Yukos Oil por US$ 159 milhes.

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controle da Sidanko, que explorava os campos de petrleo na Sibria Ocidental. Alguns anos depois, vendeu 10% da empresa para a BP por US$ 571 milhes (WOLOSKY, 2000). Podemos identificar dois grupos entre os novos donos do setor de energia: 1. 2. Ex-altos funcionrios do governo que se apropriaram das propriedades que eles haviam gerenciado anteriormente.18 Chefes do mercado clandestino envolvidos em atividades ilcitas no final da URSS inclusive no mercado de cmbio ilegal.

Nesse ltimo caso, os novos donos no tinham nenhuma experincia ou afinidade com o setor de petrleo, ao contrrio da experincia de Vladimir Bogdanov e Vagit Alekperov, antigos dirigentes que tomaram o controle respectivamente da Surgutneftegaz e da Lukoil. Mas tambm esses dirigentes usariam o esquema de emprstimos por aes para reforar o controle acionrio sobre suas empresas. Tompson, citado por Ellman (2006, p. 199), sinaliza duas razes para Yeltsin ter consentido a lgica da privatizao selvagem. Em primeiro lugar, para garantir o apoio poltico da nova oligarquia. Em segundo lugar: em caso de derrota, seus oponentes enfrentariam forte oposio a qualquer tentativa de reverter a direo na poltica econmica.19 De fato, todos os novos oligarcas batalharam pela reeleio de Boris Yeltsin em 1996. O principal candidato de oposio naquele momento era Gennady Zyuganov, do Partido Comunista, opositor ao processo de privatizao. verdade que o preo de petrleo em meados de 1990 estava baixo, mas a queda brutal da produo, chegando em 1996 a 60% de seu pico de 1987,20 refletiu as consequncias desastrosas da forma como o governo realizou a privatizao. Os novos proprietrios no eram do ramo e estavam mais interessados em tirar o mximo possvel de riqueza em curto prazo e envi-la para o exterior em um macio e constante fluxo de fuga de capitais. Essa queda da produo de petrleo deu-se no contexto de uma desorganizao da vida econmica, poltica e social, simbolizada tragicamente pela reduo da expectativa de vida,21 principalmente masculina, e tambm pela
18. Trata-se de um processo que teve incio durante o governo de Mikhail Gorbatchev. No intuito de estimular a modernizao das empresas, foi promulgada uma lei em 1987 que lhes dava mais autonomia. Entre outras implicaes, isso permitiu reter maior parcela dos lucros, reduzindo a transferncia ao governo central. Porm, em vez de aumentarem os investimentos, as empresas elevaram os salrios dos gerentes e se envolveram em atividades especulativas (MEDEIROS, 2008). 19. () in the event of defeat, his opponents would face powerful opposition to any attempt to reverse course in economic policy. 20. Dados da BP mostram queda de 11 milhes para 6,2 milhes barris/dia. Os dados se referem somente produo de petrleo na Federao russa. Em 1992, a Arbia Saudita j tinha se tornado novamente a maior produtora. 21. Popov (2009) observa que, mesmo com o forte crescimento econmico entre 2000 e 2005, a expectativa de vida em 2006, 65 anos, no tinha recuperado ainda o nvel de 1987, 70 anos.

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brutal queda do produto interno bruto (PIB). Os investimentos e o crdito paralisaram devido a incertezas do mercado e das instituies. Mas no havia restries ao balano de pagamentos, porque a diminuio na produo de petrleo refletiu a queda do consumo interno e no dizia respeito ao declnio do volume de exportaes. O que aconteceu na Rssia foi que as importaes substituram o colapso da produo interna, graas s exportaes de petrleo e gs. Alm da realocao de fatores de produo interna, isso foi acompanhado de maior desigualdade de renda, j que a renda da extrao de recursos e spin-offs como servios financeiros ficou concentrada em uma parcela pequena da populao22 (BOSQUET, 2002, p. 48). Esse fenmeno confirmado pelos clculos do coeficiente de Gini, que mostram aumento de 0,27 em 1990 para 0,48 em 1996. Tudo isso em um contexto de evaso fiscal generalizada e predominncia da prtica de pagamento no monetrio. O poder poltico da nova oligarquia era baseado em seu poder econmico, mas tambm no controle da mdia e, mais diretamente, de parlamentares e integrantes do governo. Khodorkovsky, por exemplo, chegou a colocar um de seus aliados, ex-dirigente da Yukos, Sergei Generalov, como ministro do Petrleo e Energia. Goldman (2004) constatava a falta de liberdade de imprensa no por causa de censura governamental mas sim por causa de controle oligrquico dos conglomerados mais importantes da mdia.23 Considerem-se tambm a inexistncia de um sistema de partidos polticos, a sociedade civil pouco desenvolvida, os sindicatos desorganizados e as pequenas e mdias empresas praticamente inexistentes como fora econmico-social. No setor de gs, a histria foi um pouco diferente. Ainda em 1989, o Ministrio do Gs foi transformado em empresa com controle estatal, mas com aes na bolsa de valores, a Gazprom. O ex-ministro Viktor Chernomyrdin tornou-se o presidente-diretor. Ele evitou o fracionamento do ministrio, mantendo a Gazprom como uma empresa integrada de gs e praticamente um monoplio, apesar do surgimento de produtores independentes. Inicialmente, o Estado controlava 100% das aes, mas gradualmente estas foram vendidas para investidores privados. No contexto do programa de privatizao, Boris Yeltsin autorizou a venda de aes da Gazprom em novembro de 1992. Em 1994, 33% estavam em mos privadas e 15% com funcionrios. A participao estatal foi reduzida a 38%. Chernomyrdin tornou-se vice-primeiro-ministro, em 1992 e, em seguida, foi primeiro-ministro. A empresa ficou nas mos do seu vice, Rem Vyakhirev, tambm especialista em gs e petrleo. O controle dos dois sobre a Gazprom tornou-se fonte de corrupo e, alm disso, conseguiram manter baixos nveis
22. () higher income inequality, since the income of resource extraction and spin-offs as financial services is concentrated in a small fraction of the population. 23. () not because of government censorship but because of oligarch control of the most meaningful media outlets.

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de tributao. A diretoria da empresa apropriou-se das suas riquezas para fins pessoais por meio de mordomias e bnus, alm de vender partes lucrativas a amigos e familiares (o famoso asset stripping).24 Uma das maiores empresas derivadas (spin-offs) da Gazprom a Itera, que chegou a transferir a razo social para Jacksonville, na Flrida (GOLDMAN, 2008, p. 61). Para Tompson, citado por Ellman (2006, p. 207), a empresa havia se tornado um tipo de Estado dentro do Estado na dcada de 1990.25 A nova estrutura proprietria e o seu marco regulatrio provocaram a existncia de uma grande renda apropriada e, por isso, os recursos naturais no estavam contribuindo o quanto poderiam com as receitas pblicas. Teoricamente, seria possvel que o prprio mercado garantisse o reinvestimento dessa renda em atividades produtivas sem transitar pelo oramento pblico, mas
(...) isto est longe de ser garantido. A Rssia realmente sofre de fuga massiva de capital, o que est amplamente associado com os recursos naturais, por exemplo atravs dos ganhos de exportao subrepresentados (BOSQUET, 2002, p. 3).26

Com relao aos impostos sobre exportao, as empresas integradas verticalmente usaram o mecanismo de preos de transferncia (transfer pricing) maciamente: (...) o produtor de petrleo vende somente uma parte de sua produo diretamente a mercados de exportao, a maior parte vendida a preos artificiais mais baixos empresa-me, localizada no exterior ou em parasos fiscais regionais (op.cit., p. 15).27 Estudo do Banco Mundial (2005) igualmente enfatizou o uso generalizado de preos de transferncia. Mostrou ainda como isso gerou distores nos dados oficiais com relao participao no PIB, porque grande parte de atividades upstream foi transferida para comrcio no intuito de escapar de tributao mais elevada. Assim, a cifra real da participao do setor neste indicador foi recalculada entre 20% e 25%, e no os 8% a 9% que apareciam nos dados oficiais.28

24. O termo asset stripping geralmente usado pejorativamente, j que no uma atividade produtiva. um grande problema em economias em transio para o mercado, como Rssia e China nestes casos, os gerentes de uma companhia estatal chegam a vender os ativos que eles controlam, deixando para trs nada alm do que dvidas para o Estado. 25. () something of a state within the state during the 1990s. 26. (...) this is far from guaranteed. Russia indeed suffers from massive capital outflows, which is largely associated with natural resources, for example through underrepresented export earnings. 27. (...) the oil producer sells only part of its production directly on export markets, the bulk being sold at artificially low prices to the parent company, which is located abroad or in regional tax havens. 28. Ruehl e Schaffer (2004) tambm descrevem esse mecanismo, calculando que somente a exportao de energia seria responsvel por cerca de 20% do PIB. Alm do mais, as empresas do setor de comrcio eram registradas em reas remotas, aproveitando-se de incentivos fiscais. Contra essa prtica de guerra fiscal, o governo federal tomou providncias.

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preciso considerar tambm que os preos de gs e petrleo no mercado domstico ficaram sistematicamente abaixo dos preos internacionais. Uma correo dessa distoro elevaria a participao no PIB ainda mais. Ademais, os impostos sobre recursos naturais eram cobrados por volume, sem considerar preos e estrutura de custos. Isso favoreceu campos lucrativos e penalizou campos marginais. Diante da queda da produo, o governo Yeltsin entendeu a necessidade de abrir a nova fronteira de petrleo, off-shore, no rtico, na Sibria do Norte, em torno da ilha de Sakhalin. Para isso, precisava da tecnologia das empresas ocidentais. Para atrair estas, foi criado um marco regulatrio especfico, o Acordo de Partilha da Produo (Production Sharing Agreement PSA). As regras do jogo do modelo da partilha eram que o investidor privado ficava com o risco do investimento, os recursos permaneciam em propriedade do Estado e o petrleo era dividido entre o governo e o investidor, de acordo com clusulas contratuais, aps ter a empresa recuperado seus custos. A ideia com os PSAs era criar um enclave de garantia jurdica em torno de alguns grandes projetos, um pacote de regras claras e estveis sobre estrutura de impostos, produo e diviso. Os PSAs se efetivaram em trs reas de explorao. As operadoras foram: a Total (francesa), nos campos de Kharyaga (Timan-Pechora); o consrcio Shell/Mitsui/Mitsubishi, em Sakhalin II sem parceiro russo; e o consrcio Exxon Mobil/Sodeco (japonesa) Oil and Natural Gas Corporation Limited (ONGC) Videsh (ndia), em Sakhalin I, com participao de Sakhalinmorneftegaz e Rosneft.

A crise de 1998 veio, de forma inesperada, para alterar o quadro. Na vspera do ciclo de crises financeiras que atingiu a Rssia, a bolsa de valores estava supervalorizada (RTS Index). Investidores eram levados a comprar aes e emprestar dinheiro a empresas e ao governo. Como vimos, poucos russos estavam pagando impostos e o governo acumulava dficit fiscal. A soluo encontrada foi usar emprstimos de curto prazo. Os bancos comerciais financiavam a compra desses ttulos pblicos, captando-os nos mercados internacionais e, dessa forma, expondo-se simultaneamente ao risco cambial e de um default do governo. A crise asitica de 1997 atingiu a Rssia por meio de dois canais: a queda do preo de commodities (exportaes russas) e a percepo de risco, que provocou uma retirada massiva de capitais. De acordo com Oppenheimer e Maslichenko, citados por Ellman (2006), o movimento global de percepo de risco com relao aos mercados emergentes no teria impacto desastroso na Rssia se a situao fiscal e do sistema bancrio estivesse mais equilibrada.

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A situao era insustentvel e, em 17 de agosto de 1998, o governo declarou moratria da dvida interna e externa. Alguns bancos dos oligarcas aliados a Yeltsin tiveram informaes privilegiadas (insider information) e venderam seus ttulos pblicos, comprando dlares e fugindo do pas. Em 1998, a queda do PIB chegou a 5% e a da bolsa de valores, a 39%. Isso teve tambm impacto sobre bancos internacionais. Um exemplo foi o hedge fund Long-Term Capital Management (LTCM) , que se declarou insolvente. A crise provocou uma queda de dois teros do valor do rublo, que reduziu importaes e gerou aumento da produo industrial j em 1998, em um autntico movimento de substituio das importaes. Outra consequncia foi a elevao do valor das exportaes do petrleo em rublos, o que acabou estimulando a produo domstica. A crise financeira provocou uma crise poltica e Yeltsin trocou trs vezes de primeiro-ministro. Em agosto de 1999, entrou Vladimir Putin, um ano depois eleito presidente da Federao da Rssia.
5 REVISO DO RUMO

O governo Putin assumiu o desafio de recuperar a autoridade do poder central. Isso pressupe capacidade de arrecadar impostos e garantir o monoplio do uso da fora. Putin convidou seu grupo de confiana de So Petersburgo, entre os quais Alexei Kudrin, para administrar a economia. Outros dirigentes de confiana eram oriundos dos servios de segurana. Diante das crticas ao seu suposto carter autoritrio, os defensores da nova poltica introduziram a noo de democracia administrada, tambm chamada de democracia soberana. Alm da democracia e da liberdade, teria outros problemas de carter mais agudo, como a misria, a segurana e a soberania. Esta forma de regime poltico deveria servir para o desenvolvimento do pas e, quando no alcanar esse objetivo, ser limitada. Outra referncia para defender o reforo do papel do Estado seria o ambiente externo, interpretado como um ambiente agressivo.29 No por acaso, uma das primeiras aes foi enviar as tropas para a Chechnia, a fim de impor a autoridade do Estado russo (MARKOV, 2008, p. 43-47). Houve, portanto, uma clara mudana de rumo que envolveu a reavaliao da relao Estado mercado, o que levou Ellman a afirmar que:
A experincia russa entre 1992-2004 abre uma nova perspectiva sobre liberalizao e privatizao. Seu pico na dcada de 1990 coincidiu com uma forte contrao
29. O contrrio tambm verdadeiro, conforme escreve a primeira-ministra da Ucrnia, Yulia Tymoshenko (2009): (...) aps anos de introspeco, a Rssia recuperou sua auto-estima, o que percebida por alguns de nossos vizinhos como agressividade (...) after years of soul-searching, Russia has recovered its self-confidence, which is seen by some our neighbors as aggressiveness.

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do PIB e a sua reduo parcial entre 1999-2004 coincidiu com uma recuperao econmica parcial (ELLMAN, 2006, p. 102).30

A recuperao da economia coincidiu no somente com o governo Putin, mas tambm com um forte aumento do preo de petrleo, o que gerou vrias interpretaes. Bernstam e Rabushka, citados por Ellman (2006), defenderam que, sem uma mudana de poltica, o simples aumento nos preos de petrleo no teria provocado o efeito desejado, muito na linha de Bosquet (2002). Para sustentar essa argumentao, esses autores se referiam combinao de renda apropriada pelo setor privado e prtica de fuga de capitais. Mas apontaram um fenmeno especfico da realidade russa que levou a um aumento da monetarizao da economia e, portanto, da base de arrecadao. Os autores atriburam papel decisivo deciso do Banco Central da Rssia (BCR), de 16 de setembro de 1998, de forar a internalizao, por meio de alguns bancos especficos, de no mnimo 50% da receita de exportao, porcentagem aumentada em dezembro daquele ano para 75%. Isso obrigou os exportadores a vender a receita de exportao internamente. At ento, estas eram operadas off-shore por meio de bancos russos, muitas vezes subsidirias das prprias exportadoras. O BCR implementou um sistema de verificao, comparando exportaes/ volumes fsicos e preos no mercado internacional. Com a nova lei, dlares e demais moedas internacionais que voltavam para a Rssia eram trocados por rublos e ficavam nesse pas. O pulo do gato: Eles entraram nas contas bancrias das empresas e subitamente aumentaram seu balano financeiro, possibilitando ao governo a cobrana de pagamento de impostos.31 Por isso, a concluso de que (...) nenhum tipo ou nvel de aumento nos preos mundiais de petrleo teriam tido importncia se no houvesse uma repatriao efetiva dos rendimentos em moeda estrangeira (BOSQUET, 2002, p. 95).32 A motivao do BCR era acumular reservas internacionais, mas o impacto sobre a situao fiscal foi um elemento decisivo na recuperao econmica. Esses autores insistem que fcil atribuir o crescimento simplesmente ao aumento do preo de petrleo e que deve ser considerado o contexto do sistema econmico e poltico (op. cit., p. 56). A repatriao das receitas de exportao foi, na verdade, o incio do que eles chamaram de desliberalizao parcial e desprivatizao.33

30. The Russian experience in 1992-2004 opens a new perspective on liberalization and privatization. Their peak in the 1990s coincided with the great contraction of GDP and their partial rollback in 1999-2004 coincided with partial economic recovery. 31. They entered enterprise bank accounts and suddenly raised enterprise money balances and enabled the government to enforce tax payments. 32. () no level of and no increase in world oil prices would have mattered if effective repatriation of foreign exchange revenues was zero. 33. Partial de-liberalization and de-privatization.

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Para aumentar a capacidade de arrecadao, foi introduzida tarifa nica de imposto de renda de 13%. Ao mesmo tempo, tentou-se captar parcela maior da renda petrolfera. Como j mencionado, as empresas usavam vrias formas de evaso fiscal; entre as quais, preos de transferncia, sobretudo transferindo para downstream comrcio e transporte. Em resposta, o governo alterou vrias vezes o sistema de impostos e, a partir de 2004, a principal forma de tributar petrleo e gs foram os impostos sobre a extrao e a exportao. O novo regime de tributao era melhor por ser independente do clculo do lucro ou custos em rublos, relacionado a quantidades e preos para exportao. Na concluso de Tabata, citado por Ellman (2006, p. 48), A maior fatia dos rendimentos das receitas extras de energia agora vai para o Estado.34 Calcula-se que de cada aumento de US$ 1,00 no mercado mundial, US$ 0,87 ficavam com o Estado. Ao longo do governo Putin, ficou claro que ele no acreditava que o funcionamento do livre mercado e a atuao das empresas privadas iriam automaticamente coincidir com a defesa do interesse nacional (ELLMAN, 2006, p. 27-28). Trata-se, de certa forma, de uma viso de mundo. Putin fez doutorado no Instituto de Minerao de So Petersburgo, em junho de 1997, no qual defendeu a necessidade de a Rssia voltar a exercer influncia poltica e econmica. Isso implicaria a retomada do controle sobre os recursos naturais do pas e (...) criar as mais eficientes e competitivas empresas tanto no mercado domstico como internacional.35 Em defesa do interesse nacional (...) as campes nacionais colocariam a promoo do interesse do estado acima da maximizao do lucro36 citaes da tese de Putin em Goldman (2008, p. 97). Aqui est a ideia do campeo nacional: misturar os interesses do setor privado com os do Estado e, se necessrio, moderar a busca de lucros em defesa de interesses geopolticos. A presena externa parte dessa poltica. As campes nacionais deveriam ser integradas em conglomerados industriais com capacidade de competir com as multinacionais ocidentais. Nessa perspectiva, a Gazprom era estratgica. No final dos anos 1990, embora o governo fosse o maior acionista, quase 62% das aes da empresa estavam em mos de privados. Em junho de 2000, Putin ganhou a presidncia e queria garantir o controle majoritrio por parte do Estado. Um dos primeiros passos foi mudar o comando, trocando Viktor Chernomyrdin. Um ano depois, indicou Dmitri Medvedev para presidente-diretor com outros tecnoburocratas de So Petersburgo no intuito de moralizar a gesto da empresa. Ao mesmo tempo,
34. The lions share of energy windfall revenues now goes to the state. 35. (...) creating the most effective and competitive companies on both the domestic and world markets. 36. (...) national champions would put promotion of states interest over profit maximization.

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comeou um movimento para aumentar o controle acionrio. Para isso, a estatal Rosneft comprou mais 10,74% das aes. Com outras articulaes, o Estado aumentou sua participao para pouco mais de 50% das aes. Boris Berezovsky e Mikhail Khodorkovsky este ltimo com patrimnio de US$ 15 bilhes, declarado o homem mais rico da Rssia usaram o poder econmico e o controle de mdia para atacar o governo. Putin reagiu e Berezovsky, com medo de ser preso por fraude fiscal, fugiu para Londres. A Sibneft ficou com Roman Abramovich, que entendeu as novas regras do jogo e cooperou para que a Gazprom tomasse controle da empresa, em mais um passo para transformar a Gazprom em campe nacional. A respeito da Yukos, comearam a surgir confirmaes de gesto mafiosa, inclusive acusaes de prticas de assassinatos para resolver conflitos. Parte da forma de operar era manter o esquema de corrupo com os membros do Parlamento (Duma), para evitar aumento de impostos e restries ambientais. Esse tipo de gerenciamento das grandes empresas russas gerou forte oposio entre os siloviki (ex-funcionrios do aparato de segurana sovitica), um dos pilares do governo Putin. No fim de 1999, com o aumento do preo do petrleo, a Yukos optou por profissionalizar sua gesto, listando aes em Londres e convidando gerentes ocidentais experientes. Em 2004, a empresa era a maior produtora de petrleo russo. A estratgia era entrar no mercado norte-americano e, para isso, lanou mo de um projeto para a construo de um oleoduto do Mar de Barentz para Murmansk, desafiando a empresa estatal Transneft, que tinha o monoplio dos oleodutos. Outro projeto previa a construo de um oleoduto da Sibria para a China. Aparentemente, a gota dgua para Putin foi a negociao com a Exxon Mobil e a Chevron para a venda de parte da Yukos. Trs semanas antes de Khodorkovsky ser preso, em outubro de 2003, a empresa assinou um memorando de intenes com a Exxon Mobil. Aventou-se tambm uma possvel joint-venture com a Sibneft (GOLDMAN, 2008, p. 112). A primeira ofensiva do governo contra a Yukos deu-se em junho de 2003, quando foi preso o chefe de segurana da empresa.37 Quatro meses depois, em ao policial de grande repercusso, Khodorkovsky foi preso, acusado de evaso fiscal, roubo, fraude e extorso. Condenado a oito anos, foi levado a uma priso na Sibria. Novas acusaes, em 2007, aumentaram o tempo de condenao. Alm do proprietrio, mais de 20 pessoas ligadas empresa foram presas entre 2003 e 2005. Para poder pagar os impostos atrasados, a empresa foi obrigada a
37. O chefe de segurana da empresa foi de fato condenado priso por assassinato em 2005, entre outros, pelo caso do prefeito Petukhov, morto em 1998, na cidade da principal regio de produo da Yukos (Nefteyugansk), o qual cobrou insistentemente o pagamento de impostos, chegando a organizar mobilizaes contra a empresa.

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vender, em dezembro de 2004, seu ativo mais importante, a Yuganskneftegaz, que acabou sendo comprada pela estatal Rosneft. Outros ativos tambm ficaram com a Rosneft e a Gazprom. Mesmo assim, o fisco calculou o valor da dvida to alto que a empresa foi declarada falida em agosto de 2006. Em resumo, com Khodorkovsky fora de combate, o desmembramento da Yukos e o controle do Estado sobre os principais ativos da empresa, evitou-se a expanso da presena multinacional no setor. Com relao ao caso da Yukos, Tompson, citado por Ellman (2006, p. 208), considera que Putin estava meramente utilizando as nicas ferramentas realmente efetivas que estavam sua disposio.38 Com isso, ele se refere fraca capacidade de regulao e execuo, ou seja, devido debilidade institucional, no havia outra poltica para capturar a renda petroleira e alinhar a atuao da empresa quilo que o governo definiu como interesses nacionais, a no ser a forma mais radical, a renacionalizao. Goldman (2004) argumenta que havia uma insatisfao generalizada na Rssia com o processo de privatizao. Segundo uma pesquisa de opinio, 77% dos entrevistados eram a favor de reviso parcial ou total. Isso explica o apoio a Putin na implementao da reviso parcial do processo. Ao final, o conflito sobre a partilha da renda dos recursos naturais estava no centro da luta poltica desde meados dos anos 1990. O prximo alvo era a empresa Sibneft. Nesse caso, foi mais fcil, porque Boris Berezovsky ao passar seus ativos para Abramovich, deixou este ltimo com a opo de repass-los para o Estado. Abramovich, de fato, optou por evitar o conflito e vendeu 72% da Sibneft para a Gazprom por US$ 13 bilhes, o que significou a entrada da empresa compradora no setor de petrleo. A Sibneft foi rebatizada Gazpromneft. O negcio ajudou Putin e tornou Abramovich o homem mais rico da Rssia. Depois, ele tambm se transferiu para Londres e se tornou o homem mais rico da Inglaterra, comprando o Chelsea por US$ 250 milhes. Em julho de 2007, Mikhail Gutseryev, dono da Russneft, uma empresa de petrleo de menor porte, foi pressionado pelo governo a abdicar do cargo de diretor-presidente e passar o controle da companhia a pessoas mais prximas do poder. Gutseryev tinha sido presidente da estatal Slavneft at sua privatizao, em 2002, quando montou a Russneft e comeou uma poltica independente. O Oxford Analytica, de 8 de maro de 2007, comentou a respeito do episdio: No mnimo, isto serve como um lembrete de que o estado est preparado para usar uma ampla seleo de presses administrativas tanto para afastar com cuidado as empresas dos bens estratgicos quanto para assegurar de que todos os ativos, mesmo quando presididos privadamente por russos, esto nas mos certas.39
38. Putin was merely employing the only really effective tools at his disposal. 39. At the very least, it serves as a reminder that the state is prepared to use a wide array of administrative pressures both to ease foreign companies out of strategic assets and to ensure that all such assets, even when privately owned by Russians, are in the right hands.

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Em 2009, a Russneft passou para o controle da Gazprom. Outro aspecto da poltica do governo Putin era fixar o preo de petrleo e gs para o mercado interno abaixo do internacional. Para Tabata, citado por Ellman (2006, p. 47), isso uma das razes pelas quais a doena holandesa no progrediu.40 A discusso sobre subsdios complexa porque ao mesmo tempo em que neutraliza o efeito de crowding out (emisso de dvida pblica em grande escala) dos investimentos nos demais setores, em particular o manufatureiro, essa poltica pode tambm ser fonte de alocao ineficiente por dois motivos: desestimula a explorao e a produo e no incentiva a reduo do consumo (eficincia energtica). Neste ponto, cabe observar a triste histria de desperdcio de gs associado na Rssia: empresas de petrleo estavam acostumadas a queim-lo. Vale lembrar tambm que um dos ajustes exigidos pela Organizao Mundial de Comrcio (OMC) para a entrada da Rssia refere-se exatamente ao alinhamento dos preos internos do gs e do petrleo aos preos internacionais. As avaliaes a respeito dessa mudana de rumo variam. Oomes e Kalcheva (2007, p. 3), por exemplo, argumentavam que o aumento recente da participao estatal gerou significativa incerteza no setor.41Lembraram tambm as reclamaes dos setores empresariais a respeito do nvel de impostos e os gargalos na rede de distribuio. Nesta linha, McFaul e Stoner-Weiss (2008) sugeriram a violao do direito de propriedade. Putin teria usado seu poder poltico para redistribuir as propriedades mais valiosas. O caso mais gritante teria sido a transferncia organizada dos ativos da Yukos para a Rosneft. Os resultados negativos, para estes autores, foram a diminuio de valor das empresas mais lucrativas do ramo de petrleo na Rssia, a desacelerao dos investimentos e o incentivo fuga de capitais. Wolosky (2000) destacou, porm, que Putin atuou sobre uma realidade muito especfica, que talvez no justificasse a simples lgica de que a maior presena do Estado fosse por definio prejudicial para o clima de investimento: a m conduta pblica da oligarquia privou a Rssia dos investimentos privados que ela precisa para completar sua transio econmica.42 Ou seja, A publicidade ostensiva de ms condutas envolvendo as maiores empresas russas e os mais proeminentes lderes empresariais afugentam os investidores internacionais.43 A recuperao da produo ao longo do governo Putin fez a Rssia ultrapassar novamente a Arbia Saudita no ranking dos maiores produtores em nvel mundial, gerando, em 2007, um supervit comercial de US$ 140 bilhes.
40. () one of the reasons why the Dutch disease has not progressed. 41. () recent increase in state ownership created significant uncertainty in the sector. 42. The oligarchs malfeasance has deprived Rssia of the private investment it needs to complete its economic transition . 43.Widely publicized misconduct involving Russias largest companies and most prominent business leaders scares away international investors.

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6 OS ATORES DO SETOR DE GS E PETRLEO

O processo de recuperao da presena forte do Estado no setor de energia descrito na seo anterior no pode ser confundido com uma simples renacionalizao, porque esta foi parcial e dirigida. Desai (2008) explica: Putin tentou equilibrar os lucros privados com o que ele chamou de interesse nacional maior.44 Mesmo no caso Gazprom, o controle acionrio do governo foi para pouco mais de 50%. E esse governo chegou a vender, em 2002, seu controle majoritrio na empresa Slavneft, stima na lista de maiores empresas do setor de petrleo. Em um leilo, esses ativos ficaram com a Sibneft e a TNK/BP. Empresas privadas com estratgias de se tornarem conglomerados, que disputavam mundialmente e no desafiavam o que o governo definiu como interesse nacional, obtiveram apoio. Isso foi o caso, por exemplo, da Surgutneftegaz e da Lukoil. No primeiro caso, o controle majoritrio estava com Bogdanov, que no disputava espao poltico em Moscou. Tambm a Lukoil no contrariou a poltica do governo e Putin marcou presena com o diretor-presidente da empresa (Alekperov) para abrir postos de gasolina em Manhattan e consagrar a compra pela companhia russa de 2 mil postos de Getty Oil e mais mil da Mobil.45 O ex-presidente russo no se ops, mas garantiu um envolvimento na negociao da Lukoil com a ConocoPhilips para venda de 20% das aes. Para Putin, havia uma grande diferena entre a poltica da Lukoil de estabelecer uma aliana estratgica, mantendo, porm, o controle russo, e a operao da TNK com a BP, que deixou com esta ltima o controle da empresa. Neste ltimo caso, a norma de que somente empresas com capital russo de 51% ou mais poderiam explorar novos campos dirigiu-se exatamente joint-venture TNK/BP. A Lukoil, com aes registradas na Bolsa de Valores de Londres, respondia por 18% da produo total de petrleo e 19% da capacidade de refino em 2008. Seu faturamento atingia US$ 107 bilhes e a receita lquida, US$ 9,1 bilhes.46 A empresa era responsvel por cerca de 20% da exportao russa. As suas operaes upstream estavam concentradas na Rssia e nos demais pases da Comunidade dos Estados Independentes (CEI). Gazprom e Lukoil se responsabilizaram por 90% dos IEDs russos no setor de energia (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008, p. 7). Devido ao aumento do controle estatal, esses investimentos ganharam peso geopoltico. A segunda principal empresa de produo de petrleo a Rosneft, na qual o Estado sempre manteve o controle acionrio. Ela se consolidou como campe nacional de porte internacional quando adquiriu os ativos da Yukos em leilo em
44. Putin sought to balance private profit making with what he regarded as the broader national interest. 45. No primeiro momento, o abastecimento feito com petrleo do Oriente Mdio, refinado nos Estados Unidos. Mas a perspectiva introduzir gradualmente petrleo russo. 46. Dados da prpria empresa, referentes a 2009. Disponvel em: <http://www.lukoil.com>.

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2004. Em julho de 2006, lanou uma oferta pblica inicial (initial public offering IPO), inclusive com listagem em Londres. O objetivo da Rosneft era mobilizar recursos para financiar a dvida que teve de assumir para a compra da Yukos. A empresa captou US$ 10,4 bilhes na maior operao em bolsas de valores feita por uma empresa russa. Parte significativa das aes ficou em mos de trs grupos com interesses especficos: BP (US$ 1 bilho), a chinesa China National Petroleum Corporation (CNPC) (US$ 0,5 bilho) e a Petronas, da Malsia (US$ 1,1 bilho). De acordo com o The Economist, de 22 de julho de 2006, havia riscos de interferncia poltica que poderiam gerar um conflito entre acionistas e o interesse pblico definido pelo Estado e haveria ainda debilidades gerenciais da Rosneft. Mas, mesmo assim, para a BP foi uma oportunidade de aumentar as reservas na sua contabilidade e integrar-se estatal para facilitar futuras operaes. Em 2005, antes da compra da Yukos pela Rosneft, registram-se boatos no mercado de uma possvel fuso entre a Rosneft e a Gazprom, criando uma megaempresa estatal de energia. Tudo indica que o prprio governo optou por mant-las separadas, inclusive porque seriam controladas por grupos diferentes do ncleo duro do governo Putin (THE ECONOMIST, 2005). No caso da Gazprom, h um discurso explcito de Putin para transform-la na maior empresa energtica do mundo (ELLMAN, 2006, p. 30). A empresa aumentou, no perodo 1999-2004, suas exportaes para a Europa Ocidental, ao mesmo tempo em que houve crescimento do consumo interno, grande parte devido substituio do petrleo pelo gs e ao aumento da atividade econmica (grfico 3). A produo nacional no daria conta dessa demanda, mas o controle de rede dos gasodutos garantiu a possibilidade de compra e revenda da produo dos pases da CEI. O Projeto 2030 Gazprom prev produo de 876 bilhes de m3/ano a 981 bilhes de m3/ano, com o consumo interno estimado em 550 bilhes de m3/ano a 613 bilhes de m3/ano. O aumento da presena na Europa e a conquista de novos mercados na sia Pacfico e nos Estados Unidos deveriam incrementar as exportaes de 69% a 80%, chegando de 415 bilhes de m3/ano a 440 bilhes de m3/ano (PETROLEUM ECONOMIST, 2009). Em maro de 2009, a Gazprom iniciou a exportao de gs natural liquefeito (LNG) proveniente do campo de Sakhalin para o Japo, o que marcou sua entrada nos mercados de gs asiticos. A Gazprom controla em torno de 20% do mercado mundial de gs e 25% das reservas mundiais (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008, p. 9). A presena externa ocorre principalmente nos pases da CEI e na UE. Na Rssia, a participao de produtores independentes de gs limitada. O maior destes a Novatek, que no chega a 5% da produo total e ainda com a Gazprom sendo uma de suas principais acionistas (op. cit., p. 12).

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QUADRO 1

Mudanas patrimoniais no setor de energia na Rssia


Rosneftegaz/Rosneft controle estatal Gazprom controle estatal Lukoil => privatizada (1995) => participao minoritria da ConocoPhilips (2004) Surgutneftegaz privatizada (1995) Yukos => privatizada (1995) => reestatizada (2004) => comprada pela Gazprom/Rosneft Sibneft => privatizada (1995) => reestatizada (2005) => comprada pela Gazprom/TNK => joint-venture 50%/50% com a BP (2003) => TNK/BP Slavneft => privatizada (2002) => ativos comprados por TNK/BP e Sibneft Russneft => fundada em 2002 => comprada pela Gazprom (2009) Fonte e elaborao do autor.

7 O ESPAO PARA AS EMPRESAS MULTINACIONAIS

Da mesma forma que incorreto analisar a poltica dos governos Putin/Medvedev como simples reestatizao do setor, tambm a poltica de submet-lo aos interesses nacionais no implica afastar as empresas multinacionais. Em 2008, havia 20 operaes de explorao de petrleo com envolvimento de empresas estrangeiras. E, embora durante os ltimos dez anos a posio de transnacionais (TNCs) estrangeiras na explorao de petrleo russo tenha enfraquecido consideravelmente (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008, p. 25),47 a poltica no era de fechar o setor. A tecnologia e o capital ocidental eram bem-vindos, desde que o projeto se mantivesse sob controle nacional. Para isso, Putin pressionou para alterar os PSAs. O problema era que os parceiros estrangeiros que operavam os projetos tinham, pelas regras da partilha, o direito de recuperar os custos antes de dividir a produo. Mas quais eram os mecanismos do Estado para fiscalizar a estrutura de custo? No surpreende que a Shell e a Exxon aumentaram seus custos muito acima das previses apresentadas no incio da explorao. No caso da Shell, o valor praticamente dobrou. Isso fez Putin considerar os PSAs um mau negcio e pressionar para rev-los.48 Juntou-se a isso o fato de que no projeto em que a Shell era operadora, em Sakhalin II, no havia nenhuma empresa russa participando. O governo comeou a pressionar a empresa para aceitar a entrada da Gazprom. A Shell acabou aceitando e a Gazprom ficou com 51% do empreendimento por um valor de US$ 7,45 bilhes. Estimativa da prpria Shell indicaria que isso significava um desconto de US$ 3,55 bilhes (GOLDMAN, 2008, p. 130).
47. During the past ten years the position of foreign TNCs in the Russian oil exploration has considerably weakened. 48. Essa experincia talvez possa ser til ao avaliarmos o aparente excesso de poder da empresa fiscalizadora Petrosal nos contratos de partilha propostos pelo governo brasileiro. Nas propostas em discusso, esta teria mais de 50% dos votos nas decises em torno da operao.

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A forma de o Estado pressionar pela reviso dos contratos era a aplicao rigorosa da legislao tributria e ambiental. No caso da Shell em Sakhalin II, havia acusaes de violao da legislao ambiental no Mar de Okhotsk. A mesma estratgia foi utilizada com relao ao empreendimento da TNK/BP em Kovytka no norte da Sibria Oriental. A BP acabou concordando em vender 63% de participao para a Gazprom, inclusive porque nesse caso havia tambm a dependncia do controle dos gasodutos por parte da estatal russa. Mas, como mencionado, a Rssia reconheceu a necessidade de se apropriar da tecnologia ocidental. Isso ficou evidenciado no caso do campo do gs de Shtokman, no Mar de Barentz (projeto rtico), que envolve tambm liquefao do gs (LNG). A crise de 2008 postergou a explorao de Shtokman, mas a meta ainda iniciar a produo em 2013. O Shtokman Gasfield Development Group orou em US$ 15 bilhes o custo da primeira fase do projeto. A Gazprom participa com 51% do empreendimento. Parceiros internacionais so a Total (25%) e a StatOilHydro (24%). A reserva do campo estimada em 3,8 trilhes de m3 (PETROLEUM ECONOMIST, 2009).49 O projeto prev que a maior parte deste gs utilize o novo gasoduto Nord Stream, que atravessar o Mar Bltico direto para a Alemanha, com entrada em vigor em 2013. A Total, da sua parte, est interessada na exportao de LNG. Na avaliao da revista especializada Petroleum Economist, o marco regulatrio do projeto (...) exemplifica a determinao da Gazprom em dominar os maiores projetos de exportao de gs da Rssia e a disposio das empresas internacionais de petrleo de se ajustar a condies nada ideais para obterem acesso a uma das maiores matrizes mundiais de gs (PETROLEUM ECONOMIST, 2007).50 Vale observar que, em outubro de 2006, a Gazprom tinha anunciado que, no caso do campo de gs Shtokman, ela iria operar sozinha, mas depois Putin convidou empresas estrangeiras para participarem e foi negociado o marco regulatrio explicitado anteriormente. De um lado, as reservas so grandes e sua explorao complexa demais para afastar as empresas estrangeiras, de outro, a explorao das reservas russas lucrativa demais para ignorar o pas.

49. A ttulo de comparao: no incio da explorao do megacampo no interior da Holanda, o volume era estimado em 1,1 trilho de m3. Ao longo dos anos, descobriu-se que se tratava de 2,7 trilhes de m3, ainda bem inferior ao volume estimado no campo de Shtokman. As reservas da Bolvia esto em 700 bilhes de m3. 50. (...) exemplifies Gazproms determination to dominate Russias big gas-export projects and international oil companies willingness to comply with less-than-ideal terms to gain access to some of the worlds biggest gas resources.

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Ao analisar o caso da ConocoPhilips, Goldman enfatiza que as experincias negativas no fizeram a empresa desistir do pas pelo simples fato de que ela: (...) tal como outras grandes produtoras energticas, concluiu que as empresas energticas em busca de novas reservas inexploradas no tm muitas opes, e as reservas que elas encontram tendem a estar localizadas no somente em reas geogrficas difceis mas tambm em pases politicamente problemticos (GOLDMAN, 2008, p. 85).51 Como j mencionado, a empresa chegou a comprar, em julho de 2004, 20% da Lukoil pelo valor de US$ 7 bilhes. Ambas as empresas se certificaram do apoio de Putin antes de fechar o acordo. A experincia da BP tambm foi recheada de conflitos. Entrou na Rssia pela compra da Amoco (Estados Unidos), em 1998, que tinha 10% da Sidanko. Houve um conflito com a TNK, que se apropriou da subsidiria desta ltima, Chernogorneft. Mas tambm nesse caso, a BP no desistiu e entrou em negcio com a TNK na joint-venture 50%/50%, em agosto de 2003.

Contudo, a relao entre o governo russo e a BP se manteve tensa devido ao controle desta ltima sobre a TNK/BP. Robert Dudley, presidente da joint-venture TNK/BP, alegou dificuldade para a Rssia aumentar suas reservas devido a uma regulao fraca. Ele reclamou do valor do imposto sobre a exportao, a folha de pagamento, a pessoa jurdica e a produo. De acordo com o executivo, isso consumia 92% dos lucros dos empreendimentos. Para a BP, as operaes na Rssia representavam 20% da sua produo mundial,ergticampr en[(1 -37cgj(R)

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No contexto russo, essa legislao foi considerada um avano pelos analistas ocidentais. De acordo com a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE, 2009a, cap. 5): () ela aumenta a transparncia menos ad hoc do que no regime anterior.52 Segundo o Financial Times, de 5 de maio de 2008, trata-se na realidade de uma demanda das prprias empresas multinacionais e avalia-se que a nova legislao, pela primeira vez, estabelece regras claras a setores onde investidores tm que pedir permisso especial.53 A lei mais especfica em relao ao setor de extrao de petrleo e gs, para o qual a necessidade de aprovao especial j se d para investimentos superiores a 10% de seu capital. Se a empresa estrangeira for estatal, esse percentual baixa para 5% (POMERANZ, 2009a).
8 OS MERCADOS CONSUMIDORES

J identificamos como caracterstica histrica do setor de petrleo e gs russo a enorme dificuldade logstica em virtude da distncia dos mercados consumidores. Ao mesmo tempo, sendo o fornecimento russo estratgico tambm para esses mercados, o setor adquire relevncia geopoltica. A exportao de petrleo dirigida principalmente Europa, seguida, de longe, pela China e pelo Japo. No caso do gs, o fluxo de exportao est ainda mais concentrado na Europa. Devido combinao de recall da guerra fria, de um lado, e a uma interpretao incorreta dos fatores determinantes da poltica de Putin de ampliar a presena estatal no setor, de outro, encontramos frequentemente referncias a motivaes polticas e aspiraes geopolticas ao analisar a dependncia da Europa das importaes de energia da Rssia (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008). Essa dependncia do gs russo, demonstrada na tabela 2, diferenciada entre os vrios pases da UE e segue em grande parte a lgica do setor de gs: maior proximidade geogrfica, maior dependncia. No caso da Alemanha, 40%; no caso da Espanha, 0%.

52. (...) increases transparency and is less ad hoc than the previous regime. 53. The new Law for the first time sets clear rules on sectors where investors have to seek special permission.

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TABELA 2

Origem do gs na UE
(Em % do consumo total)
Produo interna Rssia Noruega Arglia Outros Total Fonte: Ehrstedt e Vahtra (2008), dados referentes a 2007. 38 23 18 10 11 100

A maior dependncia do gs russo se concentra, portanto, na Alemanha, com um tero do total das importaes de gs/petrleo da Rssia. O pas tambm seu maior parceiro comercial. Stelzenmuller (2009) cita uma pesquisa de opinio que mostra grande preocupao com essa situao, agravada pelo impacto do conflito na Gergia. O autor, porm, argumenta que essa dependncia de mo dupla: A Rssia precisa tanto de seus clientes ocidentais quanto estes precisam da Rssia.54 E ainda h o mencionado track-record de confiabilidade das exportaes de petrleo e gs durante o perodo da guerra fria. Cabe lembrar que pases como a Alemanha enxergavam na Rssia uma oportunidade para ter uma fonte de abastecimento independente do petrleo do Oriente Mdio. Outro determinante foi a perspectiva de alterao da matriz de petrleo para gs, muito positiva do ponto de vista ambiental. A Rssia, portanto, beneficiou-se dos conflitos no Oriente Mdio para apresentar-se como fonte de abastecimento alternativo e confivel. Para a prpria Rssia, a preocupao est focada na logstica e em diminuir ao mximo a dependncia dos pases de trnsito. No por acaso, o principal investimento russo na Europa diz respeito aos dois gasodutos, Nord Stream e South Stream. No caso do primeiro, ele liderado pela Gazprom (51%), mas conta com participao de capital alemo, BASF/E.ON (49%). So 1.200 quilmetros que atravessam o Mar Bltico e estabelecem ligao direta entre a Rssia e a Alemanha. Aps deixar o governo alemo, Gerhard Schroeder tornou-se o presidente do conselho do consrcio que est frente do projeto, a North European Gas Pipeline Company. O South Stream conta com o parceiro histrico da Rssia, a italiana ENI, em uma joint-venture 50%/50% com a Gazprom. Nesse caso, o projeto prev dutos atravessando o Mar Negro, a Bulgria e a Srvia. Mas este concorrente direto do projeto Nabucco, por meio do qual o Ocidente almejava estabelecer
54. Russia needs its Western customers as much as they need Russia.

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uma ligao direta com o gs dos demais pases produtores do Mar Cspio, hoje dependentes dos gasodutos controlados pela Gazprom. O Nabucco deve ser visto como uma tentativa de bypass dos gasodutos russos, ao interligar, por baixo do Mar Cspio, o Azerbaijo com a sia Central, da Gergia para os portos turcos no Mediterrneo, e de l, passando por Bulgria, Romnia e Hungria, para a ustria. Este ltimo pas foi escolhido para ser o centro de distribuio e estocagem. Em dezembro de 2006, o consrcio liderado pela BP comeou o projeto do gasoduto, gerando uma disputa comercial direta com a Rssia, que reagiu com uma ofensiva, por enquanto bem-sucedida, de inviabilizar o projeto. Como j mencionado, o controle da exportao do petrleo do Cazaquisto e do gs de Turcomenisto est nas mos da Rssia. Sem dvida, as tentativas do ocidente de financiar leo/gasodutos para tornar outros pases produtores da CEI independentes eram e continuaro sendo enfrentadas como problemas geopolticos. Uma preocupao grande do governo Putin era com a Ucrnia, em particular depois que Victor Yushchenko chegou ao poder, no incio de 2005. Um ano depois, a Gazprom comeou a exigir desse pas equiparao de preos com o mercado internacional, o que na prtica implicava triplicar o preo do gs. No chegando a um acordo, a Rssia comeou a repassar somente a quantidade de gs contratada pelos pases europeus, que vai pelos mesmos gasodutos. Mas a Ucrnia retirou ilegalmente sua parte, deixando um dficit de abastecimento para os pases europeus. Esse conflito gerou um embarao para a UE, que tinha saudado a chamada Revoluo Laranja, que conduziu Yushchenko ao poder com uma plataforma de dar as costas para a Rssia e se aproximar mais do Ocidente. Somente em janeiro de 2009, foi fechado um novo acordo com a Ucrnia sobre preos e volumes de gs com regras mais claras sobre penalidades para o pas caso este retirasse novamente o gs destinado Europa (PETROLEUM ECONOMIST, 2009). Goldman (2008, p. 48) menciona as tentativas do presidente Reagan, j em meados da dcada de 1980, para convencer a Europa Ocidental, em particular a Alemanha, a evitar a dependncia de importao de gs russo, inclusive proibindo a General Electric (GE) de exportar equipamentos especializados. Mas, em 1985, concluiu-se o gasoduto que liga o gigante campo de gs de Urengoy (Sibria Ocidental) Alemanha. Ressaltam-se as experincias diversificadas na busca de independncia e diversificao energtica entre os vrios pases que compem a UE. No caso da Frana, por exemplo, esse objetivo foi alcanado por meio de grande investimento em energia nuclear, mas na Alemanha a resistncia a essa opo foi grande demais e ainda havia a vantagem da proximidade fsica com a Rssia.

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A Rssia est tambm procurando diversificar seus mercados, principalmente para a China, o Japo e a Coreia do Sul, mas tambm para os Estados Unidos e a ndia.55 Exemplo disso so as negociaes para a exportao do gs do Mar de Barentz no s para a Europa, mas tambm para os Estados Unidos e a China. No caso dos Estados Unidos, houve em 2002 uma primeira venda direta de petrleo da Rssia. Victor e Nadejda (2003) comentam que isso foi um gesto simblico de compra como parte do esforo do governo dos Estados Unidos em aumentar sua Reserva Estratgica de Petrleo (Strategic Petroleum Reserve SPR).56 H, porm, grandes possibilidades de entrada com gs e petrleo no mercado dos Estados Unidos a partir dos novos campos na Sibria Oriental. A estratgia da Lukoil e da Gazprom era garantir seus mercados por meio de IED. No caso da Gazprom, a aquisio da infraestrutura de energia na Europa um dos objetivos estratgicos. Hoje, ela tem presena na distribuio na Gr-Bretanha (Wingas e Gazprom Marketing and Trading Ltd.), na Itlia (Promgaz) e na Alemanha (Wintershall Erdgas Handelshaus GmbH & Co. KG WIEH, Wingas e ZMB). Diante dessa estratgia, a UE introduziu, em 2008, no mbito da poltica energtica, restries para a compra de ativos estratgicos, conhecidas como a Clusula Gazprom (Gazprom Clause) (PETROLEUM ECONOMIST, 2008). Ao mesmo tempo, preocupada em consolidar a posio hegemnica no mercado europeu, a Gazprom garantiu forte presena na Nigria para adquirir o controle sobre as reservas de gs e evitar fontes alternativas de fornecimento por parte das empresas ocidentais. No caso da Lukoil, houve, no fim de 2008, uma tentativa de comprar 30% na Repsol/Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF). Seria uma aquisio estratgica, porque a Pennsula Ibrica era a principal regio da UE na qual a Rssia no tinha praticamente presena no setor de energia. Essa tentativa causou resistncia e um relatrio dos servios de inteligncia da Espanha (Centro Nacional de Inteligncia CNI) vazou, expressando essas preocupaes. A oferta era de US$ 6,3 bilhes. A crise financeira global complicou a operao, inclusive porque o prprio governo russo, acusado de ter incentivado a estratgia da Lukoil por motivos geopolticos, manifestou-se, demonstrando preocupao por ver as garantias financeiras dadas para a empresa poder lidar com suas dvidas (estimadas em US$ 2 bilhes) serem utilizadas para outros fins (PETROLEUM ECONOMIST, 2009).57
55. A cooperao na rea de transporte de energia uma das polticas que est na pauta da Organizao de Cooperao de Xangai, que rene, alm da China e da Rssia, Cazaquisto, Kyrgyzsto, Uzbequisto e Tajiquisto. ndia, Ir, Paquisto e Monglia so observadores. 56. (...) purchased as part of the US governments effort to augment its Strategic Petroleum Reserve (SPR). 57. O detalhe que o maior acionista da Repsol/YPF, a construtora espanhola Sacyr, fortemente atingida pela crise, estava mais do que disposta a negociar.

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9 A ORGANIZAO DOS PASES EXPORTADORES DE PETRLEO

Mais de 50% da produo mundial comercializada em um mercado global integrado. Alm das empresas multinacionais e dos governos dos pases consumidores, h outro player estratgico diante do qual a Rssia tem de se posicionar: a OPEP. At 1973, a Rssia exportava basicamente para poder pagar suas importaes. A estratgia era oferecer a preos baixos para competir com as sete irms e a OPEP. Mas, depois de 1973, houve uma tendncia de mudar a estratgia para manter o preo o mais alto possvel, no necessariamente alinhado com esta organizao. Ao se referir relao entre a Arbia Saudita e a Rssia, Edward e Richard (2002) defendem que havia uma competio de domnio energtico entre os dois maiores exportadores de petrleo.58 Desde o incio de 2000, a Rssia aumentou a produo em mdia para meio milho de barris por dia. Isso obrigou a OPEP a diminuir a produo e a Rssia ganhou em detrimento do cartel, tornando-se responsvel por grande parte do aumento da oferta no OPEP na primeira dcada do sculo XXI. Lembrando sempre que o nico pas que tem capacidade e reservas para rapidamente aumentar ou diminuir a produo a Arbia Saudita, chamada por isso de produtor de ltimo caso (producer of last resort), e esse poder de mercado est estreitamente ligado parceria estratgica com os Estados Unidos.59 No caso do efeito 11 de setembro, a OPEP e a Rssia se coordenaram para responder demanda do governo dos Estados Unidos em no gerar presso sobre o preo. Coincidentemente, pouco antes do atentado havia uma presso sobre os preos para baixo. Estava acordada uma reduo da cota, mas, por motivos polticos, o cartel retardou o corte na produo at janeiro de 2002. A Rssia acatou a deciso e o preo ficou em US$ 25,00 o barril (OIL & GAS JOURNAL, 2004).60

58. () a contest for energy dominance between the worlds two largest oil exporters. 59. Exemplo clssico se deu em agosto de 1985, quando a Arbia Saudita aumentou seu volume drasticamente de 2 milhes para 5 milhes de barris por dia, supostamente a pedido do governo Reagan, para pressionar por mudanas na Unio Sovitica, fragilizando ainda mais sua situao econmica. 60. O preo spot West Texas caiu 35% em meados de novembro e, diante da queda de demanda, em janeiro de 2002, houve um corte tambm coordenado entre a OPEP e a Rssia.

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Na opinio de Goldman (2008, p. 165), a Rssia nunca se filiou OPEP por no querer se sentir constrangida na sua poltica de produo e exportao.61 Mas alm de uma deciso poltica, h diferenas estruturais no setor de energia entre a Rssia e os pases da OPEP, em particular os enormes custos irreversveis (sunk costs) que o Estado russo deve fazer na infraestrutura de dutos, ainda mais com o centro da expanso da produo na Sibria. Ao mesmo tempo, a Rssia mantm uma estrutura proprietria hbrida com a presena de empresas de capital privado e estrangeiro, ao contrrio da situao nos pases do cartel, que, alm de terem basicamente uma empresa produtora sob controle do governo, no se deparam com os elevados investimentos para transportar gs e petrleo at os mercados consumidores.
10 ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO DOS GOVERNOS PUTIN E MEDVEDEV

Como vimos, Putin, seguindo o que alguns analistas denominaram nacionalismo de recursos (resource nationalism) (EHRSTED; VAHTRA, 2008, p. 26), aumentou drasticamente a presena do Estado no setor de energia, que chegou a controlar, no fim de 2007, 47% dos ativos, contra menos de 10% em 2000, quando ele chegara Presidncia. Tambm observamos que esse processo de renacionalizao parcial passou por um novo patamar de relacionamento com as empresas estrangeiras. Nesse perodo, houve uma recuperao do nvel de produo de petrleo e uma expanso do ainda predominante peso dos recursos naturais na pauta exportadora, fruto no apenas do aumento de preos, mas tambm do volume. No caso do petrleo, o aumento no perodo 2000-2005 foi de 80% (ELLMAN, 2006, p. 109-110). A produo de gs cresceu de 561 bilhes m, em 1996, para 612 bilhes m, em 2006 (grfico 2). O consumo interno expandiu-se de 380 bilhes m para 431 bilhes m, mantendo disponvel para exportao 180 bilhes m (grficos 3 e 4). No caso do petrleo foi diferente. O crescimento da produo nesse perodo (50%) no foi acompanhado pela demanda interna, o que gerou mais disponibilidade para exportao62 (grfico 3).

61. Observamos argumentos parecidos quanto resistncia em entrar na OMC apesar de existir um pedido desde 1993 devido noo de que a entrada significaria restrio da liberdade de determinao de sua poltica econmica (POMERANZ, 2009a, p. 307). 62. Dados BP Estatstica.

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GRFICO 2
12.000 Produo em milhares de barris dirios

Produo e preo do petrleo na Rssia


120

80 8.000 60 6.000 40 4.000

20

2.000

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Produo Fonte: BP Estatstica.

Preo

TABELA 3
(Em %)

Participao dos produtos minerais da pauta de exportao


2000 53,8 2001 55,2 2002 57,3

Fonte: Pomeranz (2009a), baseado em dados do Goskomstata.

Preo em US$ por barril

10.000

100

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GRFICO 3
450

Consumo interno de gs e petrleo na Rssia


5.500 5.000 4.500 4.000 300 3.500 250 3.000 2.500 2.000 Consumo de petrleo em milhares de barris dirios

Consumo de gs em bilhes de m

400

350

200

150

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Consumo de gs Fonte: BP Estatstica.

Consumo de pretrleo

GRFICO 4
240,0

Exportaes de gs na Rssia

180,0

120,0

60,0

0,0

85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08
Exportaes Fonte: BP Estatstica.

19

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GRFICO 5
Exportaes lquidas em milhares de barris dirios 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

Exportaes de petrleo da Rssia

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

Nvel de exportaes
Fonte: BP Estatstica.

O setor exportador provocou o aumento da produo e do consumo no setor de non-tradables, ao mesmo tempo em que pressionou o de tradables. Goldman (2008, p. 195) refora o argumento de Bosquet (2002) de que a Rssia demorou a priorizar a captao de renda petrolfera. O peso total dos impostos sobre o setor de energia em 2000 era calculado em 31,8%. A reforma tributria de Putin mudou isso, ampliando a taxao sobre os recursos naturais e baixando-a sobre os demais setores. Isso em um contexto de esforo generalizado do governo de aumentar a disciplina fiscal, reforando dessa forma a base de arrecadao, para evitar que a receita ficasse dependendo exclusivamente do setor de energia. Os principais instrumentos de tributao que incidem sobre as empresas de energia so: imposto sobre renda e dividendos da empresa (24% sobre os lucros);63 imposto sobre extrao de recursos naturais (resource extraction tax RET, royalties incidentes sobre toda receita proveniente da extrao de petrleo, que de 22% sobre o que excede US$ 9,00 por barril (p/b); e

63. A diviso dessa receita entre as esferas da Federao : 5% para a Federao, 17% para as regies e 2% para o mbito local.

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tarifas sobre exportao diferentes faixas considerando o preo do barril do petrleo: entre US$ 15,00 e US$ 20,00 = 35%; entre US$ 20,00 e US$ 25,00 = 45%; e acima de US$ 25,00 = 65% (FMI, 2006).

Isso possibilitou ao governo maior captura da renda petrolfera: a receita do setor pblico, no caso definida como a receita proveniente das trs fontes mencionadas, mais os dividendos resultantes das participaes estatais no setor, aumentou de 6% para 14% do PIB entre 2001 e 2005, com a seguinte composio: 6% do PIB provenientes de imposto sobre exportao; 4,5% do PIB dos royalties sobre a produo; e 3,5% do PIB do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) (FMI, 2006). A poltica adotada (de reduzir os impostos para os demais setores da economia e ao mesmo tempo manter os preos de energia abaixo dos nveis internacionais, com a poltica de gesto das finanas pblicas) permitiu diminuir os juros e gerar um clima de confiana. Isso possibilitou que as empresas se capitalizassem e que os setores manufatureiros voltados para o mercado interno conseguissem acompanhar o crescimento da produo/exportao de gs/petrleo. Assim, evitou-se uma desindustrializao devido especializao ineficiente.
TABELA 4
(Em %)

Crescimento exportao versus manufatura para o mercado interno


1999 Crescimento mdio (setores de exportao) Crescimento mdio (manufatura para o mercado interno) 9,3 10,6 2000 10,4 14,3 2001 4,2 6,3 2002 5,5 2,5 2003 7,8 5,6 2004 5,7 6,1

Fonte: Oppenheimer e Maslichenko, citados por Ellman (2006, p. 16), usando dados do Banco Mundial.

Tabata, citado por Ellman (2006, p. 35), mostrou o enorme diferencial nos preos de energia praticados internamente em relao aos internacionais. Diferencial este que aumentou na fase de recuperao de US$ 5,20 p/b em 1998 para US$ 17,20 p/b em 2004. Uma anlise detalhada mostra que a diferena se deu sobretudo no leo cru, e no no preo final da gasolina. Mas o diferencial se concentrou no gs, onde Tabata encontrou aumento do diferencial de US$ 50,00 por 1.000 m3 em 1999 para US$ 96,60 por 1.000 m3 em 2004. No total, o autor calculou um subsdio equivalente a 6,5% do PIB. No incio de 2008, o preo interno na Rssia para consumidores estava entre US$ 50,00 por 1.000 m3 e US$ 75,00 por 1.000 m3, contra at US$ 300,00 por 1.000 m3 na Unio Europeia. Quanto gasolina, os preos na Rssia chegaram a um tero dos preos na UE (PETROLEUM ECONOMIST, 2008). Medvedev introduziu gradual aumento dos preos internos, levando em conta o impacto sobre a inflao.

118

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

O investimento fixo em relao ao PIB registrou patamares superiores aos verificados na dcada de 1990, chegando a 21,1% do PIB em 2007 (tabela 5).
TABELA 5
(Em %)
2003 18,4 2004 18,4 2005 17,7 2006 18,5 2007 21,1

Investimentos fixos em relao ao PIB

Fonte: Pomeranz (2009a), baseado em nmeros do Bofit Russian Statistics.

Um marco importante ocorreu em janeiro de 2004, com a instalao do Fundo de Estabilizao, sob liderana do ministro de Finanas Alexei Kudrin, homem de confiana de Putin. O fundo foi criado por meio de lei federal aprovada no fim de 2003. A ideia nasceu tanto de uma reao experincia com o default de 1998, que mostrou a necessidade de mecanismos de defesa, como da necessidade de evitar a valorizao do rublo com o aumento dos fluxos de recursos do setor de exportao de energia. O funcionamento do fundo foi submetido a quatro regras bsicas (FMI, 2006): 1. Uma quantidade mnima de recursos deveria ficar no fundo, estipulada em RUB 500 bilhes, na poca, equivalente a de cerca US$ 18 bilhes. Quando os recursos superassem esse patamar, eles poderiam ser usados. Diante do forte aumento dos preos no contexto de recuperao igualmente intensa de produo e exportao, o fundo atingiu o patamar mnimo em dezembro de 2004. Originalmente, quando superado esse valor mnimo, o excedente poderia ser utilizado para financiar o dficit pblico quando o preo do petrleo estivesse abaixo de US$ 20,00 p/b. Em 2005, foi especificado, porm, que o excedente poderia ser utilizado tambm para financiar o dficit do Fundo de Penso da Rssia e para o pagamento da dvida externa. Assim, recursos adicionais foram sacados do fundo para essas finalidades.64 O ministro Kudrin tentou, sem xito, aumentar o patamar mnimo, mas configurou-se uma tenso entre a prudncia fiscal absoluta e a demanda reprimida, inclusive para liberar recursos para despesas militares.65

64. Em 2005, US$ 49 bilhes foram transferidos para o fundo, dos quais US$ 25 bilhes permaneceram, US$ 1 bilho foi direcionado ao Fundo de Penso da Rssia e US$ 23 bilhes foram destinados ao pagamento antecipado da dvida externa (Clube de Paris e Fundo Monetrio Internacional FMI). 65. A respeito da importncia da modernizao tecnolgica do setor militar russo na estratgia de refundar o papel da Rssia no cenrio geopoltico internacional, ver Medeiros (2008). O autor enfatiza a importncia do estmulo para a inovao, tal como conhecido na experincia dos Estados Unidos. Muito diferente, portanto, da experincia sovitica, na qual o complexo industrial-militar estava isolado dos demais setores da economia.

Economia Poltica de Petrleo e Gs: a experincia russa

119

2.

Nem todas as receitas do petrleo (impostos sobre exportao e produo) seriam depositadas no fundo. Tambm para isso foi estipulado um valor de referncia dos preos internacional, originalmente fixado em US$ 20,00 p/b, mas em seguida aumentado para US$ 27,00 p/b. Quando o preo ultrapassasse o valor de referncia, seria calculado o adicional de arrecadao e somente esse valor seria direcionado para o fundo. Este receberia tambm o excedente no oramento do governo federal no fim do ano fiscal. As aplicaes deveriam ser feitas no exterior para evitar excesso de liquidez na economia nacional. O governo deveria relatar a respeito do fundo ao Parlamento a cada trimestre e anualmente.

3. 4.

A OCDE (2006, p. 2) avaliou que em 2004-2005 aproximadamente 75% da receita extra (windfall fiscal revenue) foi transferida para o fundo. Porm, identificou dois problemas. Em primeiro lugar, a quantia mnima que deveria ficar no fundo no seria ajustada inflao nem ao aumento do PIB. Assim, era no incio 3% do PIB e baixou em 2006 para 2% do PIB. Em segundo lugar, a legislao no se referia a como us-lo na retrao e constatou-se certa discricionalidade com relao ao uso do fundo acima do mnimo. De qualquer forma, haveria uma diferena grande com o fundo da Noruega, que absorve toda a receita do petrleo, e somente os ganhos da aplicao poderiam ser utilizados para cobrir o dficit pblico at 4% do PIB. No caso da Rssia, grande parte da receita de petrleo fica disponvel para o oramento e somente o windfall vai para o fundo. Isso faz sentido, conforme afirma a OCDE (2006, p. 8): a prioridade central do Fundo da Noruega a participao inter-geracional: o objetivo garantir que as geraes futuras tambm lucrem com a atual explorao de um recurso no-renovvel.66 No o caso da Rssia, que precisa de investimentos pesados para enfrentar problemas estruturais.67 A OCDE (2006) calculou que, com as novas regras tributrias, o Estado captou US$ 0,84 de cada dlar acima de US$ 25,00 p/b. No caso do gs, seriam 42%. Portanto: Isto significa que as receitas extras injetadas na economia como resultado dos altos preos do petrleo so muito maiores do que aquelas capturadas pelo Estado.68 Ou seja, no se deve somente analisar a relao entre o
66. (...) the main priority of the Norwegian Fund is inter-generational equity: it aims to ensure that future generations also profit from the current exploitation of a non-renewable resource. 67. O Banco Mundial (2009, p. 20), de outro lado, sugere que a Rssia considere a introduo do princpio da renda permanente (permanent income), calculando este em 4,7% do PIB. 68. This means that the windfall revenues pouring into the economy as a result of high oil prices are far larger than those being captured by the state.

120

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

aumento de receita do governo e a esterilizao pelo fundo. Nesse sentido, em vez de 75%, calcula-se que somente dois teros das entradas adicionais, devido ao aumento dos preos do gs/petrleo, foram efetivamente esterilizados pelo fundo. E isso sem considerar o windfall das receitas dos no combustveis (non-fuel), no setor de metais, que, embora menores, foram expressivas. Uma avaliao da poltica fiscal diante do aumento da receita do petrleo, portanto, no se pode limitar ao fundo, uma vez que uma parte entra no oramento e na economia diretamente. Nesse sentido, a sugesto da OCDE era incluir alguns outros parmetros na gesto fiscal em particular, o acompanhamento da relao entre o resultado fiscal/PIB , sem considerar o setor de energia. Rudiger Ahrend, economista da OCDE, citado por Ellman (2006, p. 105), enfatiza a importncia da poltica fiscal prudente focada em supervits nominais e oramentos baseados em previses conservadoras do preo do petrleo69 e conclui, pelo menos a respeito do perodo 2000-2005, que (...) o governo resistiu tentao de gastar sua receita extra (windfall) (...).70 No obstante, a partir de 2006, houve um aumento expressivo dos gastos em relao ao PIB destitudo do petrleo (non-oil), principalmente para as rubricas ligadas ao bem-estar social e defesa. O fundo respondia a dois objetivos: proteo contra flutuao dos preos de petrleo e gs e garantia de receitas futuras. Para diferenciar melhor esses dois objetivos, o ministro de Finanas, Alexei Kudrin, dividiu o fundo em dois, em fevereiro de 2008: 1. Fundo de Reserva: cujo patrimnio deve ser mantido em 10% do PIB. Realiza investimentos em ttulos pblicos estrangeiros de baixo risco e pode ser utilizado se os preos de petrleo/gs carem. Fundo Nacional de Bem-Estar: excedente dos recursos (quando o Fundo de Reserva j tiver absorvido o equivalente a 10% do PIB). As aplicaes so realizadas em ativos de maior risco e maiores retornos. Os investimentos de ambos continuam mantidos no exterior, evitando excesso de liquidez no mercado domstico. Desde o incio, havia um debate a respeito da oportunidade de se investir parte do Fundo Nacional de Bem-Estar nos mercados financeiros domsticos.

2.

Em relao dvida pblica, constata-se que o governo aproveitou bem a fase de crescimento das receitas do setor de energia para diminuir a vulnerabilidade externa, reduzindo o endividamento do setor pblico e acumulando reservas internacionais (IEDI; ITB, 2008, p. 46). Observe tambm os grficos 6 e 11.
69. O planejamento do oramento continuou usando preos de petrleo conservador em 2006, US$ 40,00 p/b, e para a previso trianual 2007-2009, US$ 61,00 em 2007, baixando para US$ 48,00 em 2009. 70. (...) the government largely resisted the temptation to spend this windfall (...).

Economia Poltica de Petrleo e Gs: a experincia russa

121

Em OCDE (2009a), encontramos um resumo da economia russa desde a crise de 1998 at a vspera da de 2008. Entre agosto de 1998 e setembro de 2008, o PIB real da Rssia dobrou. O crescimento econmico veio acompanhado de aumento da produtividade e dos salrios reais e de diminuio do desemprego e da pobreza. A conta corrente ficou fortemente superavitria e houve elevao de entrada de capitais privados. As reservas internacionais aumentaram de US$ 12 bilhes em 1999 para quase US$ 600 bilhes em julho de 2008, na vspera da crise global, somente atrs da China e do Japo. At a crise, os fundos acumulavam um volume de recursos estimado em 13% do PIB e, apesar das preocupaes com a segurana jurdica dos investimentos, houve um constante aumento dos investimentos estrangeiros, inclusive na forma de IED (grfico 7). Igualmente importante so os grficos 8 e 9, que mostram a elevao das reservas do petrleo e do gs nesse perodo.
GRFICO 6
500 400 300 200 100

Reservas internacionais oficiais


(Em US$ bilhes)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Fonte: BCR. Elaborao: Diretoria de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais (Dicod) do Ipea.

122

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

GRFICO 7
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0

Investimentos estrangeiros
(Em US$ milhes)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Total Fonte: BCR. Elaborao: Dicod/Ipea.

IDE

Portflio

Outros

GRFICO 8
44 Nvel de reservas em trilhes de m 43,5 43 42,5 42 41,5 41

Reservas de gs da Rssia
18 Preo em US$ por milhes de Btu 16 14 12 10 8 6 4 2 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0

Reservas
Fonte: BP Estatsticas. Obs.: BTU = Medida de gs.

Preo

Economia Poltica de Petrleo e Gs: a experincia russa

123

GRFICO 9
90 Nvel de reservas em trilhes de barris 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1998

Reservas de petrleo da Rssia


120 100 80 60 40 20 0 Preo em US$ por barril

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Reservas
Fonte: BP Estatsticas.

Preo

Em meados de 2008, o governo lanou a Estratgia para o Crescimento 2020, na qual estabeleceu a meta de ocupar o quinto lugar no ranking das maiores economias do mundo. A trajetria do PIB (grfico 10) justificava essa ambio. A nova estratgia de crescimento deveria basear-se em inovao, modernizao da infraestrutura, melhoria das instituies, aumento dos investimentos e reduo da dependncia de produo e exportao de matrias-primas.

124

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

GRFICO 10
1800

Trajetria do PIB da Rssia

1500 PIB em bilhes de US$ correntes

1200

900

600

300

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

PIB Fonte: Dados do Banco Mundial valores atualizados de 2008.

Em princpio, sustentabilidade fiscal no era problema, considerando-se o baixo nvel da dvida pblica e as reservas internacionais. No curto prazo, havia o desafio da inflao, que em 2007-2008 subiu para 15% ao ano devido a dois fatores: a expanso da liquidez no obstante a poltica de esterilizao e o aumento dos preos internacionais de alimentos, um dos principais componentes na pauta de importao russa.
11 MALDIO DOS RECURSOS NATURAIS OU DOS FLUXOS FINANCEIROS INTERNACIONAIS?

Ao longo de 2009, a pergunta que predominou na anlise da economia russa foi formulada pela OCDE (2009b): Por que a crise global atingiu tanto a Rssia?.71 A questo particularmente relevante se analisarmos a relao com a gesto dos recursos de energia. Ocorreu o impacto desastroso apesar dos mritos da poltica aplicada no perodo anterior? Ou houve, sim, elementos que pudessem ser atribudos ao que se costumou chamar de maldio dos recursos naturais? Para Roubini (2009), o impacto desastroso da crise mostrou a debilidade estrutural da economia da Rssia e as polticas disfuncionais e revanchistas dos
71. Why did the global crisis hit Rssia so hard?.

2008

Economia Poltica de Petrleo e Gs: a experincia russa

125

governos Putin/Medvedev, que teriam provocado medo dos investidores estrangeiros quanto a uma possvel expropriao. Ele chega a sugerir que o pas se encaixaria melhor em uma lista de naes doentes do que na lista dos BRICs. A OCDE (2009b) foi mais ponderada na sua avaliao: (...) uma retrao normal no preo do petrleo teria sido consistente com uma simples desacelerao do crescimento, ao invs da severa recesso que est em marcha.72 O quarto trimestre de 2008 foi marcado pela falta de liquidez, pela paralisao dos investimentos e pelo aumento do desemprego. A tabela 6 demonstra que a crise na Rssia foi caracterizada pela sada macia do capital no segundo semestre de 2008 e no incio de 2009. Com relao Bolsa de Valores da Rssia (RTS), dominada por aes de energia, houve um aumento forte na vspera da crise. importante incluir na anlise o impacto desta na Gergia, ao fim de agosto, a guerra de cinco dias depois da invaso da capital da Osstia do Sul pelas tropas georgianas e a reao militar russa.73 A Rssia foi vista como agressora no Ocidente, o que teria provocado insegurana entre investidores.74 Ao mesmo tempo, o preo do petrleo comeou a despencar. O resultado foi uma retirada dos investidores estrangeiros da bolsa de valores, o que gerou uma queda brutal dos ndices da RTS.
TABELA 6
O impacto da crise financeira global sobre a economia russa
2006 Preo do petrleo (Urais) (US$/bilhes) PIB (%) Produo industrial Balana comercial (US$ bilhes) Conta corrente (US$ bilhes) Conta de capital (US$ bilhes) Resultado fiscal do governo federal (% do PIB) Desemprego critrio OIT (%)
1

2007 69,5 8,1 6,3 130,9 77,0 84,8 5,5 6,1 478,8 82,4

2008 95,1 5,6 2,1 179,7 102,4 135,8 4,0 6,4 427,1 -132,8

Janeiro-maio/2009 47,8 -10,1 -15,4 1 9,4 -32,5 -3,12 9,7 404,2 -35,23

61,2 7,7 6,3 139,3 94,7 3,3 7,4 7,2 303,7 41,4

Reservas internacionais (US$ bilhes) Fluxo de capital lquido para o setor privado (US$ bilhes)

Fontes: Banco Mundial, baseado em dados da Rosstat, BCR, Ministrio de Finanas da Rssia e Bloomberg. Elaborao do autor. Nota: 1 Organizao Internacional do Trabalho. Obs.: Dados do primeiro trimestre de 2009, comparados com os do primeiro trimestre de 2008, mostram queda de US$ 49,9 bilhes para US$ 19,1 bilhes. Sem as receitas dos investimentos dos fundos de petrleo que entraram no oramento em janeiro de 2009, o dficit seria de 5,7%, e o dficit no petrleo, 11,9%. Dados referentes ao primeiro trimestre de 2009.

72. (...) a normal oil price downturn would probably have been consistent with merely a growth slowdown rather than the severe recession which is now under way. 73. A respeito desse conflito, ver tambm Schutte (2008). 74. O argumento enfatizado pela Central Intelligence Agency (CIA, 2009).

126

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

Ao contrrio da situao em 1998, quando o problema era principalmente a dvida pblica, em 2008, o setor privado russo havia acumulado substancial montante de dvida no curto prazo e os bancos baseavam suas operaes no carry trade, tomando emprstimos a juros baixos no exterior para alimentar uma expanso do crdito interno. O aumento dos preos das commodities nos anos imediatamente anteriores crise global era entendido pelo sistema financeiro internacional como uma elevao da capacidade de endividamento do pas, provocando uma queda imediata do risco-pas e uma valorizao dos ativos denominados em rublos. Tomar dinheiro emprestado particularmente fcil quando o preo do petrleo est em alta. Resultado: as empresas russas conseguiram ampliar seu endividamento em dlares enquanto a entrada de capital tambm aumentava na forma de investimento direto e nos mercados de aes, dominados por papis associados aos setores de energia. Inclusive, como o governo Putin antecipou o pagamento da dvida externa, aumentou ainda mais a confiana dos investidores.75 Empresas e bancos privados aproveitaram as condies para tomar emprstimos externos e, no fim de 2006, haviam acumulado uma dvida de US$ 210 bilhes (GOLDMAN, 2008, p. 81). Por meio desse mecanismo, o sistema bancrio russo, apesar da sua debilidade, conseguiu aumentar a carteira de emprstimos de 23,1% do PIB em 2002 para 36,5% do PIB em 2007 (BANCO MUNDIAL, 2008). Ainda no primeiro semestre de 2008, houve uma expanso forte do endividamento das empresas chegando vspera da crise a US$ 332 bilhes, com perfil predominantemente de curto prazo. Dessa forma, a dvida externa acabou no seu conjunto aumentando, mas mudou de perfil (pblico/privado). Entre as empresas que se endividaram, destacam-se as estatais, como a Gazprom. Em princpio, a capacidade de endividamento das empresas privadas ajudou a aumentar os investimentos, mas o excesso se tornou fatal diante da retrao da liquidez global. A economia afogou-se em excesso de capacidade de atrair fluxos financeiros de curto prazo. No quarto trimestre de 2008, registrou-se uma queda de 13% do PIB. A falta de confiana na solvncia do sistema bancrio gerou a fuga de capitais e esse processo foi estimulado pela perspectiva de desvalorizao do rublo (tabela 8).

75. O Banco Mundial (2008, p. 8) argumentou que o forte influxo de capital em 2007 baseava-se nos princpios fortes (strong fundamentals) da economia russa.

Economia Poltica de Petrleo e Gs: a experincia russa

127

TABELA 7

A dvida do setor privado 2006-2008


(Em US$ bilhes)
1o/1/2006 106,4 1o/1/2007 174,2 1o/1/2008 272,7 1o/7/2008 332

Fonte: Pomeranz (2009a), baseado em dados do BCR.

GRFICO 11
500

Dvida externa em US$ bilhes

400

300

200

100

0 1 2 3 4 Total Bancos Fonte: BCR. Elaborao: Dicod/Ipea. 5 6 7 Governo Empresas 8 9 10

TABELA 8

Fluxos lquidos de capitais


(Em US$ bilhes)
2006 Fluxos para o setor bancrio Fluxos para o setor no bancrio Total 27,5 13,9 41,4 Fonte: Banco Mundial (2009). 2007 45,8 36,6 82,4 2008 -56,9 -75,8 -132,8 Q4-2008 -55,6 -74,9 -130,5 Q1- 2009 -6,8 -28,4 -35,2 Q2- 2009 -5,8 10,2 4,4 Q3-2009 -28,5 -3,0 -31,5

No primeiro momento, houve resistncia para desvalorizar, porque aumentariam ainda mais os problemas para as empresas e os bancos com obrigaes em dlar ou euro. Isso, por sua vez, acabou estimulando a sada de capitais (expectativa de queda futura). Essa poltica era necessria para defender as empresas endividadas

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Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

no exterior e evitar queda de confiana no rublo internamente (corrida bancria). Assim, em setembro de 2008, houve uso massivo das reservas para defender o rublo com a gradual elevao da banda cambial. Na resistncia contra a desvalorizao, gastaram-se US$ 200 bilhes e, mesmo assim, houve queda de um tero no valor do rublo. Em dezembro de 2008, a Standard & Poors rebaixou o risco da dvida russa e, em fevereiro de 2009, a agncia Fitch o reduziu para BBB. O governo se viu forado a disponibilizar crditos para empresas com dbito no exterior. A administrao russa manteve o compromisso de aumentar os gastos com a aposentadoria em 2009 e 2010. Para isso, estava previsto elevao da contribuio social de 26% para 30% em 2009, o que foi postergado para 2011 (OCDE, 2009b, p. 11). Com a crise, houve um relaxamento do valor mnimo das reservas. O governo decidiu usar recursos disponveis no Fundo de Reserva e no Fundo Nacional de Bem-Estar para assegurar liquidez. Foram modificados no somente o critrio de utilizao do Fundo Nacional, mas tambm as regras para sua aplicao, no mais restrita a ttulos no exterior, mas permitindo compra de aes e ttulos domsticos. De certa forma, o fundo acabou assumindo o papel que o Federal Reserve System (Fed) desempenhou nos Estados Unidos diante da crise. Outra deciso de governo foi, em vez de cortar o oramento pblico, usar reservas para cobrir o dficit pblico. Na reviso do oramento de 2009, ficou previsto o uso do Fundo de Reserva para financiar o dficit.76 Em maro de 2009, o governo comeou a utilizar os recursos do Fundo de Reserva para financiar o dficit do oramento federal. A tabela 9 mostra as estimativas para a evoluo dos fundos de reserva includos na proposta do oramento federal trianual 2010-2012, em uma perspectiva de usar os fundos para sustentar a recuperao da economia russa nesse perodo.
TABELA 9
Estimativas da evoluo dos fundos de reserva 2008-2012
(Em % do PIB)
2008 Fundo de Reserva Fundo Nacional de Bem-Estar 10,3 6,6 2009 4,1 6,5 2010 5,3 2011 3,4 2012 2,0

Fonte: Banco Mundial (2009), baseado no Patrimnio Lquido (PL) para o oramento trianual 2010-2012.

76. No perodo de maro a maio de 2009, gastaram-se US$ 35,4 bilhes do fundo (OCDE, 2009b, p. 10).

Economia Poltica de Petrleo e Gs: a experincia russa

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12 PERSPECTIVAS

A popularidade de Putin, entre 70% e 80%, no foi abalada pela crise. De acordo com o Financial Times, de 14 de abril de 2009, a popularidade da dupla Medvedev e Putin foi um dos poucos indicadores que no sofreram queda, o que sinalizou que pelo menos a populao no debitou as mazelas da crise na conta da poltica do governo. A retomada dos preos do petrleo e das demais matrias-primas que constam da pauta de exportao russa deve permitir ao pas recuperar as perdas provocadas pela crise. No terceiro trimestre de 2009, houve um crescimento de 2% em relao ao trimestre anterior. Chama ateno tambm a queda do desemprego, que baixou de um nvel prximo a 10% no primeiro semestre para 7,6% em setembro, embora este nmero no seja ajustado pelos efeitos sazonais (BANCO MUNDIAL, 2009). Foi evidenciada, porm, a fragilidade do modelo de desenvolvimento; em particular, a dependncia dos fluxos financeiros externos para garantir crdito no mercado interno. A crise, nesse sentido, deve servir para impulsionar uma reforma no sistema financeiro e, ao mesmo tempo, trabalhar com mais nfase as metas j estabelecidas anteriormente para avanar na diversificao da economia. O prprio Medvedev, ao discursar para o Frum Econmico Internacional de So Petersburgo, em junho de 2009, sobre o forte impacto da crise global na economia russa, ressaltou dois problemas a serem superados. Em primeiro lugar, a predominncia das atividades extrativas e, em segundo, o atraso do sistema financeiro nacional. Ambos destacam o desafio de modernizao e inovao da economia russa (POMERANZ, 2009b), que exige desenvolver os mecanismos para promover uma irradiao das rendas extraordinrias do setor de energia para os demais setores da economia (MEDEIROS, 2008).77 A presena da Rssia no cenrio mundial, de qualquer forma, continuar determinada por muito tempo pelo fato de ser o maior produtor e exportador de energia. Nada menos que 42% das reservas no OPEP esto na Rssia e muitas ainda no foram identificadas ou exploradas. Segundo as estimativas da BP no nvel de explorao existente, em 1999 haveria reservas por mais 22 anos. Dez anos depois, em 2009, apesar do forte aumento da produo, a BP estimou a capacidade do volume das reservas manter o nvel de produo por mais 21,8 anos. Os objetivos estratgicos da Rssia no setor de energia que identificamos so aumentar a presena na cadeia produtiva, nos segmentos de maior valor agregado no apenas exportar produtos primrios; ter independncia dos pases de trnsito;
77. Medeiros (2008) faz questo de diferenciar a situao da Rssia da de outras economias ricas em recursos naturais, pelo fato de existir naquele pas um setor de mquinas e equipamentos articulado com o de energia. Isso j representaria um poderoso canal de transmisso da renda petrolfera para a indstria de transformao.

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construir uma rede de gasodutos extensa, o que permitiria negociar melhor com os diversos compradores; ter maior flexibilidade para mudar de mercado o LNG daria ainda mais flexibilidade, mas por enquanto somente utilizado para o gs de Sakhalin; e evitar o surgimento de alternativas para os pases consumidores. Um novo ciclo de crescimento na produo somente ser possvel com a abertura de novos campos, o que exige grandes investimentos. A expanso que se conseguiu at 2007 esteve relacionada explorao na Sibria Ocidental. A nova fronteira de expanso est na Sibria Oriental; em particular, no rtico. Agora so necessrios novos investimentos e tecnologia. Esta regio implica explorao off-shore com um mar congelado. A poltica do governo continua sendo a de atrao das empresas transnacionais como parceiras minoritrias. Os desafios perpassam a histria da explorao de petrleo e gs da Rssia: dificuldades tcnicas, atraso tecnolgico e distncias enormes dos mercados consumidores. Sobre a regio da Sibria Oriental/Norte da rtica, estima-se que contenha reservas equivalentes s identificadas atualmente na Rssia, 6,4% do total mundial (PETROLEUM ECONOMIST, 2009). Canad, Dinamarca, Noruega e Estados Unidos tambm reivindicam a jurisdio dessa rea. A explorao das reservas no rtico envolver ainda a resoluo de conflitos sobre a definio das zonas de influncia econmica. previsvel a consolidao da presena militar russa para transformar a regio na base principal de recursos estratgicos. Webb (2006) lembra com relao ao Mar de Barentz, no qual se localiza o campo de gs gigante de Shotmanovskoe, que se trata de uma regio com grande concentrao de reatores e armas nucleares, reflexo da poltica da antiga Unio Sovitica. O impacto do aquecimento global tem um duplo efeito sobre a indstria de extrao no rtico. De um lado, a infraestrutura instalada est em risco, diante das movimentaes resultantes do descongelamento, que j est causando problemas, em particular para os dutos. De outro, este descongelamento deve diminuir o custo de explorao e abrir novos campos a serem explorados. Ao mesmo tempo, para garantir fornecimento de gs ao mercado interno em crescimento e honrar os compromissos dos contratos de exportao, a Rssia deve continuar aproveitando seu controle estratgico sobre a distribuio de outros pases produtores da CEI. Em suma, a Federao da Rssia no tem mais ideologia especfica para exportar e passou por uma reduo drstica das suas Foras Armadas. O que est em jogo so as rotas dos dutos, a escolha dos parceiros e a escolha dos mercados de exportao. Isso vai determinar at onde a Rssia pode tornar-se um major player na poltica internacional.

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13 CONSIDERAES FINAIS

Seguem algumas consideraes a respeito da experincia russa: 1. A partir do incio da dcada de 2000, a Rssia implementou um sistema de tributao que garante a devida captura da renda petrolfera: a taxao sobre exportaes em diferentes faixas, de acordo com o preo internacional do petrleo. Esse mecanismo permite tambm desestimular a expanso acelerada da explorao de petrleo e gs diante do aumento dos preos. A diferena entre o nvel de impostos de exportao sobre leo cru e derivados permite ainda estimular o refino interno. Outra vantagem que dessa forma a arrecadao baseada em quantidades e preos para exportao independe do clculo do lucro ou dos custos. Clculos do FMI (2006) indicam aumento da receita de energia de 6% para 14% do PIB entre 2001 e 2005. Pode-se concluir, portanto, que a Rssia, em um movimento de tentativa e erro (trial and errors), conseguiu estabelecer um regime fiscal para o setor de energia que garante a captura da renda petrolfera. A Rssia negocia o marco regulatrio caso a caso, dependendo das caractersticas especficas dos campos em questo e aprendendo com experincias anteriores. Assim, os chamados PSAs, por exemplo, contratos de partilha da produo, foram revistos em funo da assimetria de informao entre a operadora estrangeira e o Estado. Pelas regras do jogo da partilha, as empresas tinham o direito de recuperar os custos antes de dividir a produo. Foram justamente o clculo e o acompanhamento da evoluo da estrutura de custos que deu origem ao conflito entre o governo Putin e as operadoras estrangeiras em torno desses contratos e fez que os PSAs fossem abandonados. Em vez disso, procurou-se garantir sistematicamente o controle majoritrio por parte de empresas nacionais, estatais ou privadas. No caso do gs, sempre estatal (Gazprom); no caso do petrleo, estatal (Rosneft) ou privada por exemplo, Lukoil. A experincia russa mostra que, apesar da aparente falta de transparncia e de certo oportunismo alimentado pelas convenincias momentneas, essa poltica no afasta o investidor estrangeiro, considerado estratgico para o fornecimento de tecnologia e capital. A poltica de controle majoritrio nacional est inserida no contexto de uma estratgia de desenvolvimento e de uma poltica industrial que visa criar campes nacionais. Isso implica fortalecer conglomerados privados ou estatais com capacidade de competir internacionalmente, abastecendo-se das riquezas naturais do pas. Essas empresas so estimuladas a fazer IED, principalmente downstream, mas sempre levando

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em conta o interesse nacional. No caso de potenciais campes nacionais de capital privado, no se trata, portanto, de uma interferncia indevida do governo, mas do estabelecimento de uma parceria que envolve compromissos de ambas as partes em prol do desenvolvimento do pas. 4. Esse esforo do governo russo particularmente importante considerando os desafios no campo tecnolgico com a explorao dos novos campos. Na medida em que o pr-sal envolve o desenvolvimento e fortalecimento de setores ao longo da cadeia, tanto upstream como downstream, a Rssia um potencial parceiro comercial do Brasil no setor de energia. Em seguida, so recuperados os pontos levantados a partir de Tompson, citado por Ellman (2006, p. 189). Em primeiro lugar, a questo da especializao ineficiente, tanto devido ao desestmulo a investimentos em produo nacional de tradables, relacionado ao efeito da valorizao cambial, como ao efeito relacionado ao baixo desenvolvimento dos mercados financeiros, que impede o reinvestimento da renda petrolfera nas demais atividades produtivas. Neste ponto, h de se lembrar, porm, a situao especfica da Rssia, pas que sofreu mais que um processo de desindustrializao, uma desestruturao do parque produtivo na fase de desintegrao da Unio Sovitica e da mudana sistmica para uma economia de mercado. A pergunta, portanto, no se os efeitos mencionados provocaram desindustrializao, mas se o setor de energia conseguiu contribuir de forma direta ou indireta com o crescimento dos demais setores. Neste trabalho, foi mencionado o impacto positivo da manuteno do diferencial entre os preos internos e externos da energia. Mantendo, inclusive, este diferencial ainda mais acentuado no setor de gs, o governo estimulou uma gradual substituio do petrleo por gs na matriz interna, com grandes vantagens ambientais. Em segundo lugar, vale ressaltar o sucesso da poltica fiscal em capturar a renda petrolfera e usar esses fundos em uma estratgia de desenvolvimento para o pas. Nesse caso, tudo depende da qualidade do gasto pblico. A diminuio dos impostos para os demais setores da economia deve ser vista em um contexto de esforo para constituir um sistema de arrecadao amplo, aumentando a base fiscal e combatendo a lgica da evaso fiscal generalizada que caracterizou os anos 1990. Paradoxalmente, o objetivo foi diminuir a dependncia da receita petrolfera. Ao mesmo tempo, houve uma gesto fiscal prudente, focada em zerar o dficit, quitar a dvida e resistir a presses para aumentar o gasto pblico de forma insustentvel. Tudo indica que o impacto devastador da crise global em 2008 e 2009 sobre o pas ocorreu apesar da poltica fiscal, e no como resultado dela.

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Relacionada ao ponto anterior, a experincia com o Fundo de Estabilizao, criado em 2004 e, posteriormente, em 2008, desmembrado no Fundo de Reserva e no Fundo Nacional de Bem-Estar. Sua lgica, desde o incio, foi diferente daquela utilizada no fundo da Noruega. Neste ltimo caso, o total da receita de petrleo vai para o fundo, que somente aplica nos mercados internacionais para garantir, a partir do seu rendimento, a cobertura de dficits e renda para futuras geraes. No caso de pases como a Rssia e o Brasil, o estgio da economia outro. H necessidades de investimentos para enfrentar problemas estruturais que permitam saltos no processo de desenvolvimento. Na prtica, isso significa que somente a receita adicional a partir de determinado patamar do preo vai para o fundo, deixando o restante disponvel para o oramento pblico. E, no caso dos fundos, diferenciada uma parcela que tem a funo de reserva, com aplicaes de baixo risco, e outra que visa gerar retornos maiores. Neste ltimo caso, j havia antes da crise global uma discusso interna sobre a oportunidade de investir parte nos mercados financeiros domsticos, o que foi feito logo em seguida no mbito das polticas anticrise. Sem dvida, uma vez que os fundos absorveram somente parte da receita petrolfera, h necessidade de usar mecanismos adicionais para a gesto fiscal; em particular, o acompanhamento da relao entre o resultado fiscal e o PIB, sem considerar o setor de energia. Por ltimo, o impacto sobre a qualidade das instituies e os processos polticos. No caso russo, a recuperao do poder central com uma estratgia de desenvolvimento nacional foi o ponto de partida para uma reviso da poltica do Estado diante do setor de energia, que se manifestou em quatro frentes: a) parcial renacionalizao para garantir o controle sobre o setor de energia como um todo, deixando cerca da metade dos ativos de gs e petrleo nas mos do setor privado nacional e estrangeiro;

7.

b) poltica dirigida aos setores nacionais, privados e estatais, para estimular a formao de conglomerados integrados e internacionalmente competitivos, com capacidade de disputar com os global players; c) repactuao da relao com as empresas estrangeiras, instituindo um modelo que busca o aporte de tecnologia e capital pelas empresas transnacionais, mas, ao mesmo tempo, exige que essa participao esteja sintonizada com a estratgia de desenvolvimento do pas; e

d) a reforma tributria, que visou captura da renda petrolfera.

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Crticos desse processo enfatizam a falta de transparncia e a violncia poltica empregada, mais caracterstica de um regime autocrtico (PARKHALINA, 2008). O objetivo central nunca foi, porm, expurgar a iniciativa privada dos negcios, mas reconquistar o controle estatal nos setores estratgicos. Isso significou, sem dvida, um consciente e planejado aumento do papel do Estado na economia, que contou com apoio amplo da populao.
REFERNCIAS

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CAPTULO 4

A DIARQUIA PUTIN-MEDVEDEV: DIMENSES DA POLTICA INTERNA E DA POLTICA EXTERNA


Angelo Segrillo*

1 INTRODUO

A inaugurao de Dmitry Medvedev em 2008 como presidente da Federao russa, tendo como primeiro-ministro Vladimir Putin, foi precedida de grande especulao poltica. Tendo em vista o enorme poder de Putin em seus dois mandatos presidenciais, imaginava-se se Medvedev no seria apenas marionete do ex-chefe. O que aumentava o nvel de especulao era o fato de a Rssia ser considerada uma repblica de presidencialismo extremamente forte. E se Medvedev usasse seus considerveis poderes constitucionais e resolvesse confrontar Putin no cargo de primeiro-ministro? O que isso representaria em termos de estabilidade de um regime ainda no completamente consolidado democraticamente e, em grande parte, movido at hoje a personalismos polticos? Em um resumo rpido de como se chegou a essa situao, nota-se que a Rssia, aps a desintegrao da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), passou por uma dcada catica de transformao sistmica para o capitalismo nos anos 1990 sob a presidncia de Boris Yeltsin. Como se pode observar no grfico 1, a queda do produto interno bruto (PIB) do pas nesse perodo foi maior que a do PIB dos Estados Unidos durante a Grande Depresso da dcada de 1930. A depresso econmica dos anos 1990 fez que Yeltsin chegasse ao fim de seu segundo mandato com baixssimos ndices de popularidade. Como se pode verificar no grfico 1, at 1998, em todos os anos da dcada com uma nica exceo , a economia apresentou crescimento negativo. Isso importante para

* Professor do Departamento de Histria da Universidade de So Paulo (USP). Com doutorado pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e mestrado pelo Instituto Pushkin de Moscou, autor de O Declnio da URSS: um estudo das causas (ed. Record), O Fim da URSS e a Nova Rssia (ed. Vozes) e Rssia e Brasil em Transformao (ed. 7Letras), entre outros livros.

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se entender a subsequente popularidade de Putin. Ele tornou-se primeiro-ministro de Yeltsin em 1999 e presidente do pas em 2000. Observa-se que foi exatamente a partir de 1999-2000 que a Rssia voltou a ter um vigoroso crescimento econmico, com taxas acima de 5% ao ano (grfico 1). Apesar de muito deste empuxo inicial positivo ter sido devido grande elevao dos preos de petrleo e combustveis exatamente no perodo 1990-2000 aps o fundo do poo da crise financeira russa de agosto de 1998, o pblico associou a figura de Putin com a imediata melhoria econmica e elevou sua popularidade s alturas, como um governante eficiente e capaz de colocar ordem na casa. Isso se refletiu em alto nvel de votos para os partidos que o apoiam diretamente: Unidade na eleio para a Duma de 1999, Rssia Unificada e Ptria na de 2003 e Rssia Unificada na de 2007. Como se pode verificar na tabela 1, o Rssia Unificada possui atualmente uma maioria suficiente para realizar inclusive mudanas constitucionais sem precisar do apoio de outros partidos. O oposicionista Partido Comunista da Federao Russa (PCFR), que era o maior do pas em meados dos anos 1990, est atualmente relegado a uma longnqua segunda posio.
GRFICO 1
15,0 10,0 5,0 % 0,0 -5,0 -10,0 -15,0 -14,5 1992 Fonte: FMI. -8,7 -12,7 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 -4,1 -3,6 -5,3 -7,9 1,4 6,4

Taxa de crescimento do PIB Rssia, 1992-2009

10,0 7,3 5,1 4,7 7,2 6,4 7,7 8,1 5,6

A Diarquia Putin-Medvedev: dimenses da poltica interna e da poltica externa

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Fortalecido pela melhoria econmica e pela grande base de sustentao eleitoral, Putin pde partir para polticas que em muito diferem das de Yeltsin. Enquanto Yeltsin, enfraquecido pela m situao econmica nos anos 1990, no conseguia implementar polticas mais assertivas frente ao Ocidente, Putin, nos anos 2000, tenta recolocar a Rssia em uma situao que reflita melhor sua condio de potncia nuclear e ex-superpotncia. Isso se refletiu em momentos de tenso com o Ocidente, principalmente no segundo mandato de George W. Bush. Este comportamento mais assertivo levou a que muitos observadores vissem Putin como um nacionalista antiocidental (SHLAPENTOKH, 2005; NIKOLSKY, 2007, p. 42). Isso adicionou uma controvrsia a mais na passagem do basto presidencial de Putin a Medvedev em 2008. Medvedev visto como tendo pendores mais ocidentalistas que Putin. Poderia a entrada de Medvedev como presidente representar uma poltica mais pr-ocidental no Kremlin que quando sob Putin? Passada j boa parte do mandato de Medvedev, tem-se suficiente viso retrospectiva para analisar se estas especulaes todas sobre o funcionamento da diarquia se realizaram ou no. o que se faz neste artigo. Mas, antes disso, deve-se tecer alguns comentrios preliminares sobre a forma de funcionamento do sistema poltico russo e das diferentes ideologias correntes no pas para melhor situar-se estruturalmente nesta questo especfica da conjuntura atual.
TABELA 1
Lugar 1o

Partidos mais votados nas eleies para a Duma 1993, 1995, 1999, 2003 e 2007
(Em % arredondada de votos recebidos pelas listas partidrias)
1993 Partido Liberal Democrtico da Rssia (22,9) Escolha da Rssia (15,5) 1995 Partido Comunista da Federao Russa (22,3) Partido Liberal Democrtico da Rssia (11,2) 1999 Partido Comunista da Federao Russa (24,3) Unidade (23,3) Ptria: Toda a Rssia (13,3) Unio das Foras Direitas (8,5) Bloco de Zhirinovskii (6,0) Yabloko (5,9) 2003 Rssia Unificada (37,6) Partido Comunista da Federao Russa (12,6) Partido Liberal Democrtico da Rssia (11,4) Ptria (9,0) 2007 Rssia Unificada (64,1) Partido Comunista da Federao Russa (11,6) Partido Liberal Democrtico da Rssia (8,2) Rssia Justa (7,8)

2o

3o

Partido Comunista da Nossa Casa a Rssia Federao Russa (11,1) (15,5) Mulheres da Rssia (8,1) Partido Agrrio (8,0) Bloco de Yavlinskii-Boldyrev-Lukin (7,9) Partido de Unidade e Concrdia (6,8) Partido Democrtico da Rssia (5,5) Yabloko (6,9)

4o 5o 6o

7o

8o

Fonte: Tsentralnaya Izbiratelnaya Komissiya (Comisso Eleitoral Central). Disponvel em: <http://www.cikrf.ru>. Obs.: At a eleio de 2003, a barreira eleitoral mnima para um partido eleger deputados pelas listas partidrias era de 5% dos votos. A partir de 2007, de 7%.

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Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

Primeiro de tudo, deve-se derrubar um mito persistente sobre o regime poltico russo: o de que sua Constituio prev um sistema presidencialista extremamente forte. Isso alimentou muito da especulao sobre o futuro funcionamento da diarquia. Afinal, como poderia Putin continuar mandando no pas no cargo de primeiro-ministro quando o poder real se concentra majoritariamente nas mos do presidente? Entretanto, muito deste dilema se desfaz quando se realiza uma leitura atenta da Constituio russa de 1993 e nota-se que ela segue o modelo francs do semipresidencialismo em vez de presidencialismo puro. Um regime semipresidencialista aquele em que h um presidente e um primeiro-ministro e ambos tm papis distintos definidos e de importncia comparvel. Na Rssia, como na Frana, de maneira geral, o presidente cuida da poltica externa e da segurana do pas, enquanto o primeiro-ministro trata dos assuntos internos economia, polticas sociais etc. (KONSTITUTSIYA ROSSIISKOI FEDERATSII, 2010). No semipresidencialismo, no se sabe de antemo quem dos dois, na prtica, ser o mais influente: nos casos problemticos da coabitao entre presidente e primeiro-ministro de partidos opostos, a hegemonia tende para aquele que tiver maior apoio no Parlamento. Ou seja, foi um falso debate sobre como Putin poderia manter sua posio de poder como primeiro-ministro, pois este cargo, pela Constituio, formalmente poderoso. No foi necessrio, como chegaram a pensar alguns, mudar a Constituio para que Putin pudesse manter sua influncia de uma posio de primeiro-ministro. O segundo esclarecimento estrutural preliminar se refere questo do (anti)ocidentalismo na mentalidade russa. Neste ponto, precisa-se realizar um pequeno excurso histrico. A Rssia, por sua posio eurasiana, sempre esteve dividida entre Europa e sia: afinal, ela europeia, asitica, uma mistura dos dois continentes ou nenhum destes, e sim uma civilizao nica? Este debate se cristalizou e institucionalizou por partes na histria russa. O big bang deste debate veio a partir das radicais reformas modernizantes e ocidentalizantes de Pedro, o Grande (Perodo do Reinado 1682-1725). Aps sua morte, os russos se dividiram. No sculo XIX, este debate se institucionalizou: os chamados ocidentalistas (por exemplo, Belinskii e Herzen) concordavam com o caminho ocidentalista de desenvolvimento de Pedro e os eslavfilos (por exemplo, Aleksei Khomyakov, os irmos Aksakov e os irmos Kireevskii) insistiam que a Rssia era uma civilizao nica, diferente da europeia e deveria seguir seu prprio caminho. Nos anos 1920, uma nova corrente ideolgica transversal surgiu entre os emigrados russos na Europa: os eurasianistas (por exemplo, Nikolai Trubetzkoi e Petr Savitskii) enfatizam que a Rssia era tanto europeia como asitica e diziam que os russos e outros povos do pas estavam em processo de formar uma superetnia eurasiana. Ou seja, resgatavam a herana asitica da Rssia, recusando-se a aceit-la como puramente europeia em oposio aos ocidentalistas ou mesmo puramente eslava em oposio aos eslavfilos.

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Aps o fim da Unio Sovitica, o debate entre essas correntes se reacendeu. Muitas vezes, a anlise dos governos Yeltsin, Putin e Medvedev lida neste sentido. Yeltsin visto como o mais ocidentalista de todos (DONALDSON; NOGEE, 2009, p. 111). Seja por fraqueza da Rssia, seja por convico prpria, ele fez esforos concentrados para atrair a Rssia para a esfera ocidental capitalista e para longe do comunismo. J Putin uma espcie de enigma classificatrio. Devido ao fato de que ele bateu de frente vrias vezes com o Ocidente chegando a um ponto no segundo mandato do governo George W. Bush que alguns observadores se perguntaram se uma nova Guerra Fria no estaria comeando (GALENO, 2008) , vrias vezes, ele era classificado como antiocidentalista, seja como eslavfilo (NIKOLSKY, 2007, p. 42), seja como eurasianista (SHLAPENTOKH, 2005). Por outro lado, alguns analistas, apontando seu background de vida na ocidentalista cidade de So Petersburgo fundada por Pedro, o Grande, para ser a janela da Rssia na Europa e sua convivncia de trabalho nos anos 1990 com liberais ocidentalistas, como Anatolii Sobchak (ex-prefeito de So Petersburgo) e Anatolii Chubais (o maestro governamental das privatizaes em massa ps-soviticas), consideravam-no ocidentalista (RIVERA; RIVERA, 2003). A classificao de Putin nesse espectro do debate entre ocidentalistas, eslavfilos e eurasianistas no uma questo de mera curiosidade intelectual. Tem consequncias prticas imediatas, especialmente em termos de poltica externa. Os eslavfilos e os eurasianistas tm um claro pendor antiocidental, no sentido de desconfiana ou mesmo hostilidade em relao ao Ocidente. Se Putin for um deles, de se esperar constantes problemas de relacionamento da Rssia com seus vizinhos mais a oeste, inclusive talvez a criao de alianas militares com pases terceiros por exemplo, China , direcionadas contra o Ocidente. J se Putin for um ocidentalista, abre-se um amplo leque de possibilidades de cooperao com o Ocidente. Qual dessas verses mais se aproxima da verdade? Neste artigo, defende-se que Putin , na verdade, um ocidentalista moderado. A qualificao de moderado importante, pois Putin veio depois de Yeltsin, que era um ocidentalista mais aberto e inequvoco. Este contraste fez parecer assim que Putin estava desmontando a trilha ocidentalista de seu antecessor. Mas, na verdade, no foi exatamente isto que aconteceu. Nos anos 1990, a Rssia estava enfraquecida economicamente e seu governo desejava vencer as ltimas resistncias internas sua sada do regime socialista. Assim, no lhe restava outra opo que seguir uma poltica algo subserviente em relao aos parceiros ocidentais. J a Rssia dos anos 2000 sob Putin era um pas em grande parte recuperado economicamente e capaz j de demonstrar maior assertividade na defesa de seus interesses. importante tambm notar que este pas desde h sculos est acostumado a ter um papel no

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mundo ou de grande potncia (tempos czaristas) ou de superpotncia (tempos soviticos). Uma Rssia extremamente enfraquecida como nos anos 1990 uma absoluta exceo passageira na experincia histrica do pas. Com tal background, era de se esperar maior assertividade internacional to logo ela se recuperasse economicamente e no tem necessariamente a ver com um antiocidentalismo a priori de seu governante mximo. Defende-se que Putin um ocidentalista moderado e discreto por algumas atitudes e afirmaes suas, alm da apreenso de sua carreira como um todo. Ele tem como um de seus dolos Pedro, o Grande. Em um livro de entrevista biogrfica a jornalistas russos afirmou: ns [russos] somos parte da cultura europia. Na verdade, derivamos nosso valor exatamente disso. Onde quer que nosso povo habite, seja no Extremo Oriente ou no Sul, ns somos europeus (GEVORKYAN; KOLESNIKOV; TIMAKOVA, 2000, p. 155-156). Alm disso, em entrevista com Igor Shuvalov ento, assessor presidencial de Putin; hoje, vice-primeiro-ministro da Rssia , ele afirmou que Putin, em conversas internas com seus grupos de trabalho, mais de uma vez enfatizara que a Rssia era parte da Europa e devia seguir um caminho de desenvolvimento ocidental Igor Shuvalov, em comunicao oral ao autor, em 16 de novembro de 2004. O que torna difcil definir Putin claramente nesse espectro de debates que ele no apregoa de forma aberta sua posio mantendo um low profile nesta questo. Isso tem a ver com outras caractersticas pessoais de Putin. Como bom ex-agente do Komitet Gosudarstveno Bezopasnosti (KGB), ele , por excelncia, pragmtico. Sabe que a maioria da populao russa no nem extremamente ocidentalista nem extremamente eslavfila, situando-se o russo mdio, de acordo com as pesquisas, em algum ponto intermedirio entre esses dois extremos. Assim, para no alienar o grosso da populao, assumindo uma posio extrema, de um lado ou de outro, Putin mantm um low profile nesta questo, ora parecendo favorecer um lado, ora outro. Mas pessoalmente tem convices prximas ao ocidentalismo. Alm de ocidentalista moderado e pragmtico, Putin tambm gosudarstvennik (defensor de um Estado forte).1 Esta terceira caracterstica importante para se entender algumas das aparentes contradies de seu comportamento frente ao Ocidente. Afinal, como entender que um ocidentalista v bater de frente com o Ocidente tantas vezes como Putin fez no segundo mandato George W. Bush? Defende-se que esses embates no se deram devido a um posicionamento antiocidental a priori de Putin, e sim foram situaes dbias, muitas das quais poderiam ser interpretadas como intromisso indbita do campo ocidental especialmente
1. Gosudarstvo, em russo, significa Estado.

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os Estados Unidos em relao Rssia.2 Putin, como bom gosudarstvennik, em sua lgica, no poderia deixar de defender os interesses nacionais russos contra estas ameaas. Assim como o general e presidente francs Charles de Gaulle no poderia ser acusado de antiocidental quando batia de frente com os Estados Unidos em defesa dos interesses franceses, igualmente os ocasionais embates de Putin com os Estados Unidos devem ser vistos nesta linha. Com essa tripla classificao de Putin como um ocidentalista moderado, poltico pragmtico e gosudarstvennik, tm-se recursos suficientes para entender alguns dos meandros da poltica da Rssia frente ao Ocidente nos ltimos anos. Se Putin fosse um eslavfilo ou eurasianista antiocidental, as relaes com o Ocidente deveriam ter um potencial conflitivo forte. Atritos com o Ocidente ocorreram, principalmente no segundo mandato George W. Bush, mas, como mencionado, muitas vezes refletiam mais uma mera defesa dos interesses nacionais russos que um antiocidentalismo a priori. E diversas vezes a Rssia putiniana deu mostras de vontade de cooperar com o Ocidente. Por exemplo, logo depois dos atentados de 11 de Setembro de 2001, a Rssia colaborou ativamente com os Estados Unidos na luta contra o terror, fornecendo informao, abrindo seu espao areo para avies de suprimento americanos em direo ao Afeganisto, no se opondo instalao de bases militares americanas na sia Central etc. Quando Barack Obama tornou-se presidente, iniciando uma poltica menos confrontadora com a Rssia que a imediatamente anterior de George W. Bush, os resultados no demoraram: a assinatura dos acordos de reduo dos arsenais nucleares (Strategic Arms Reduction Treaty new Start) entre os Estados Unidos e a Federao russa, em abril de 2010. A chave parece ser um entendimento por parte do Ocidente de que a Rssia recuperada dos anos 2000 deve ser tratada no como no perodo de exceo dos anos 1990, e sim como a grande potncia que sempre foi.
2 ENTRA MEDVEDEV

O quadro complicado com a entrada de Medvedev na cena. Representar ele um personagem ativo e autnomo na atual poltica russa, ou ser apenas uma marionete, enquanto Putin ainda mantm as rdeas do poder? Dmitry Medvedev era um colaborador de longa data de Vladimir Putin. Durante os anos 1990, trabalharam juntos em So Petersburgo. Medvedev era um dos advogados do Comit de Relaes Internacionais dirigido por Putin da Prefeitura de So Petersburgo. Em 1999, quando Putin se tornou
2. Por exemplo, a questo do escudo antimssil na Polnia e na Repblica Tcheca que, por acaso, estaria apontado para a Rssia, o cancelamento dos Tratados de Misseis Antibalsticos (ABM Treaty) de 1972 por parte dos Estados Unidos em 2002 etc.

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primeiro-ministro trouxe para Moscou uma srie de parceiros seus de So Petersburgo para trabalhar com ele. Medvedev foi nomeado vice-chefe da Casa Civil e coordenou a campanha presidencial de Putin em 2000. Foi nomeado presidente do Conselho Diretor do Gazprom (a Petrobras do gs natural na Rssia). Em novembro de 2005, foi nomeado vice-primeiro-ministro. Foi nessa condio escolhido por Putin para ser seu candidato sucessor na eleio presidencial de maro de 2008, j que o primeiro era proibido por lei de exercer um terceiro mandato consecutivo. Em toda a carreira anterior de Medvedev, nunca houve uma rixa pblica com Putin ao contrrio, nos anos 1990, Putin ficou muito agradecido a Medvedev quando este, como advogado, o ajudou em um processo legal contra ele em So Petersburgo. Nesse ponto, importante um parntese para afirmar que Putin, em sua administrao, tem equilibrado dois grupos relevantes em seu projeto poltico. Um o dos chamados siloviki, os ex-membros do aparelho de segurana e das foras armadas do qual provm Putin, um ex-agente do KGB e chefe da Federalnaya Sluzhba Bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii (FSB), sucessora deste na Rssia ps-sovitica. O projeto poltico deste grupo de uma economia com forte interveno estatal, seja pela regulao, seja pela participao direta do Estado em alguns setores essenciais, como o de recursos minerais. O outro grupo, formado mais por civis, capitaneado pelo ministro das finanas, Alexei Kudrin, um pouco mais liberal, no sentido que deseja uma economia competitiva, mais baseada na empresa privada que em uma slida participao direta do Estado. Putin coordena os esforos destes dois grupos de modo que o resultado final seja um projeto poltico-econmico exequvel no pas. Simblico disso era que o civil Medvedev mais chegado ao segundo grupo que ao primeiro at 2007 dividia o posto de vice-primeiro-ministro com um siloviki, o ministro da Defesa, Sergei Ivanov. Inclusive, em 2006-2007, as apostas eram que Putin nomearia Ivanov, um siloviki como ele, como seu sucessor. A escolha do civil Medvedev pode ter sido sintomtica de que Putin est consciente dos limites que a interveno estatal pode ter na economia. Esses detalhes no pargrafo anterior so importantes para entender uma sutil correo de rumo que tem acontecido na poltica econmica russa desde a crise de 2008-2009. Como se pode observar pelo grfico 1, a Rssia foi atingida fortemente pela crise econmica em 2009 com uma queda no PIB de 7,9%. Coincidentemente, nestes ltimos tempos, tem se notado um clima de maior abertura ao capital estrangeiro, retrica de que preciso dar condies ao setor privado para se desenvolver etc. Alguns analistas interpretam isso como certo esgotamento ou cansao do modelo baseado em forte interveno ou regulao estatal que vinha desde o incio do regime Putin. Outros identificam o dedo de Medvedev que estaria, sob sua batuta presidencial, imprimindo

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um carter mais relativamente liberal e privatista que o regime puramente putiniano anterior. Seja qual for a explicao certo esgotamento do modelo anterior, impulso medvediano, ou talvez uma sinergia dos dois esta nova tendncia tem se feito notar. Se ela vai continuar aps o trmino definitivo da crise uma pergunta que permanece aberta. Essa abertura um pouco mais liberal ao capital privado no significa necessariamente que uma brecha entre Medvedev e Putin esteja se abrindo. Como afirmado anteriormente, Putin regula e se equilibra entre os dois grupos (siloviki estatizantes e civis mais liberais economicamente) e, mesmo tendo mais afinidades com o primeiro grupo, considera que necessrio achar o meio-termo ideal entre os dois caminhos para a Rssia em cada contexto. Por isso, uma maior abertura ao setor privado em momento de crise e de dificuldades no oramento estatal no seria fora do propsito no projeto putiniano original.
3 ALGUNS CASOS EMBLEMTICOS DA LUTA DE MEDVEDEV POR MAIS ESPAO PARA SEU PROJETO MODERNIZADOR: AS CORPORAES ESTATAIS E O CASO DO GOVERNADOR NIKITA BELYKH

Como exemplos dessa luta de Medvedev para empurrar o envelope na direo de uma modernizao mais liberal, tanto no sentido econmico como no poltico, podem-se citar o problema das corporaes estatais e o episdio da nomeao do governador Nitita Belykh para a regio de Kirov. Corporao estatal (gosudarstvennaya korporatsiya) uma forma de entidade jurdica criada em 1999 e logo incorporada como um dos projetos de estimao do grupo dos siloviki. Ao contrrio das empresas estatais, as corporaes estatais, criadas para desenvolver reas estratgicas nacionais a partir de um alavancamento estatal por exemplo, a Rosatom para a energia atmica, a Rostekhnologii para tecnologias de ponta e a Corporao de Nanotecnologia , possuem uma srie de privilgios e isenes que, com o tempo, as tornaram uma espcie de caixa-preta deficitria e difcil de controlar de fora. Medvedev, em agosto de 2009, solicitou ao procurador-geral da Rssia e ao chefe da Administrao de Controle do governo investigar os fluxos financeiros das corporaes estatais e examinar a necessidade de manuteno de tais instituies. Na sua Mensagem ao Parlamento de 12 de novembro de 2009, Medvedev afirmou que as corporaes estatais
(...) que tenham, por lei, um horizonte temporal definido devem ser liquidadas ao final de seu prazo e aquelas que funcionam em ambiente concorrencial de mercado devem ser transformadas em sociedades por aes controladas pelo Estado (POSLANIE, 2009).

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Se Medvedev realmente conseguir este intento, ter passado por cima de interesses fortes do grupo dos siloviki. Outro ato surpreendente de Medvedev foi a nomeao de um liberal, Nikita Belykh, odiado em vrios crculos nacionalistas e governamentais, como governador da regio de Kirov (SCHEPP, 2010). Neste ponto, preciso explicar que, desde 2002, aps o episdio terrorista na escola de Beslan, as eleies diretas para governadores regionais foram canceladas e os governadores passaram a ser nomeados pelo presidente federal e confirmados pelas assembleias parlamentares regionais. Desde ento, a prtica tem sido de escolha de governadores afinados ou que se disponham a se afinar com a mquina governamental do Kremlin. Medvedev surpreendeu ao nomear, em 2009, o homem de negcios Nikita Belykh, um liberal que j foi detido por participar de protestos por direitos polticos, como governador da regio de Kirov. A relao de Medvedev com ele desde ento parece indicar que este movimento pode ter sido uma ponta de lana para testar a flexibilidade do sistema atual possibilidade de convivncia com pontos de vista discordantes em nveis governamentais. Confirmao de tal tendncia significaria que a retrica de Medevedev de querer aperfeioamento e liberalizao no s na rea econmica, como tambm na rea poltica poderia ser mais substantiva do que geralmente se pensa. importante notar que, na era Medvedev, uma pequena, mas significante, mudana de procedimento foi adicionada na nomeao dos governadores pelo presidente federal. Em vez de uma unilateral nomeao pelo presidente com aprovao do Parlamento regional , o procedimento agora que o partido com maioria nesta instituio deve indicar nomes de potenciais candidatos ao posto de governador regional ao presidente federal. Este escolhe um nome e o submete para aprovao pelo Parlamento regional. Isso potencialmente abre maior leque de possibilidade para nomeao de governadores de oposio, caso partidos de oposio consigam maioria no Parlamento regional.
4 MEDVEDEV NO PLANO DAS DISCUSSES ENTRE OCIDENTALISTAS, ESLAVFILOS E EURASIANISTAS

Para entender as relaes polticas entre Putin e Medvedev, pode-se traar um esboo de Medvedev na mesma linha pela qual se examina Putin. No espectro dos tipos ideais ocidentalista, eslavfilo e eurasianista, Medvedev considerado estando um pouco mais para o lado ocidentalista que Putin mas menos, certamente, que Yeltsin em sua atuao prtica (SEAN, 2008; MEDVEDEV, 2008). Alm disso, em diversos de seus discursos, tem reafirmado que o caminho da Rssia com as democracias do mundo em um governo da lei. Por exemplo, declarou ao jornal Financial Times:

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A Rssia um pas europeu e absolutamente capaz de desenvolver-se junto com os outros pases que escolheram o caminho democrtico de desenvolvimento. Por isso, a despeito de todas as dificuldades, considero que temos todas as possibilidades de construir uma sociedade democrtica desenvolvida e um Estado democrtico completo (MEDVEDEV, 2008).

Essa uma posio claramente ocidentalista e, como sugerido anteriormente, h indicaes de que, na prtica poltica, nas limitaes da poltica do pas, ela tem servido de guia para aes do governo.3
5 O TANDEM MEDVEDEV-PUTIN

E como tem funcionado na prtica a coexistncia de Medvedev como presidente e Putin como primeiro-ministro? Esta relao tem sido frequentemente descrita como um tandem (MOMMSEN, 2009). Neste, os dois, como antigos e leais parceiros, trabalham em uma mesma direo, apesar de que em determinados momentos possam estar em velocidades diferentes. Uma das perguntas mais bsicas sobre esse mecanismo : os dois so parceiros iguais ou Vladimir Putin ainda o grande lder do pas? Nesse caso, Medvedev continuaria na sua posio de junior partner. Esta seria uma concluso natural da grande popularidade anterior de Putin se no fosse um detalhe. A Constituio russa habitualmente tomada como sendo fortemente presidencialista. Nesse caso, seria necessria uma mudana constitucional para que Putin conseguisse exercer plenos poderes mesmo na posio de primeiro-ministro o que no seria difcil, pois os partidos que o apoiam tm maioria constitucional na Duma. Entretanto, como sugerido antes, alguns minoritrios observadores apontam para o fato de que a Constituio russa de 1993 formalmente uma Constituio semipresidencialista como a da Frana em que presidente e primeiro-ministro tm poderes distintos, mas ambos poderosos: o presidente tomando conta das relaes exteriores e da segurana do pas e o primeiro-ministro da poltica interna. Assim, Putin pode tranquilamente exercer seus poderes sem necessidade de mudana constitucional. Alis, a facilidade desta mudana no pas foi demonstrada logo no primeiro ano da diarquia ou do tandem: em um tempo recorde de 49 dias entre proposio, discusso e adoo da lei, a Constituio de 1993 foi alterada pela primeira vez em 2008, aumentando nas prximas eleies o mandato do presidente para seis anos e o dos deputados para cinco. Com a viso retrospectiva que se tem em 2010, pode-se afirmar que Putin ainda o senior partner na relao dos dois. Do ponto de vista formal, Medvedev e Putin tm atuado em suas atribuies com ocasionais incurses de Putin em reas
3. Pelo lado da vida pessoal, a paixo assumida de colecionador de Medvedev pelo rock pesado ingls, em especial os grupos Deep Purple, Black Sabath e Led Zeppelin, frequentemente citada na imprensa como um dos sintomas de seu ocidentalismo (RIA NOVOSTI, 2007).

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que tradicionalmente seria de se esperar que o presidente hegemonizasse. Por exemplo, assim que estalou a guerra da Gergia com a Osstia do Sul, foi Putin o primeiro a estar no cenrio do conflito, e no Medvedev. Tendo sido este um dos episdios iniciais marcantes do governo Medvedev, aumentaram as especulaes de que Putin continuaria por trs das grandes polticas do pas, mesmo na rea internacional. Mas, posteriormente, esse tipo de anomalia no surgiu com frequncia e Medvedev passou a ser uma figura de proeminncia na rea externa. Outra observao que se faz ao funcionamento do tandem que ele atua, bem entrosado, em um jogo de good cop, bad cop, ou seja, o tradicional jogo do interrogatrio de criminosos em que um policial mau intimida ferozmente o prisioneiro alternando com um policial bonzinho, que tenta conquistar a confiana deste. Neste sentido, Putin faria o papel de duro, enquanto Medvedev faria o papel do mais liberal, democrtico e aberto ao Ocidente. Como sugerido nas observaes anteriores, estes so papis que caem naturalmente nos dois. Medvedev mais ocidentalista e liberal que Putin. Assim, este papel mais duro e de confrontao quando necessrio se torna mais natural em Putin. Medvedev tem claramente tentado conquistar o pblico interno para uma retrica de aumento de democracia e combate corrupo e o pblico externo para uma demonstrao que a Rssia um pas que quer seguir o caminho das potncias democrticas. Sua viagem aos Estados Unidos em junho de 2010, quando comeu hamburgers em lanchonete popular com Barack Obama e cativou plateias com um discurso modernizador e democratizante, emblemtica disso. A outra grande questo se esse papel mais liberal, democrtico e aberto de Medvedev genuno ou mera cortina de fumaa para esconder uma continuao da democracia dirigida que a Rssia tem tido at agora. Avalia-se que h um genuno esforo de Medvedev para atuar nesta direo, mas o faz com cautela e dificuldades devido s limitaes da poltica e da conjuntura russa. Depois da catica dcada de 1990, em que a democracia mais liberal yeltsiniana veio acompanhada de abissal depresso econmica, jogo poltico conturbado e plutocrtico e ameaa de separatismos, uma boa parte da populao russa se voltou para a busca de estabilidade prometida pelo projeto putiniano. A preferncia pela estabilidade, mesmo em detrimento do avano democrtico, captada pelas pesquisas de opinio,4 tem levado a que os passos em direo a um reforo da democracia no pas sejam feitos com cautela e gradualmente.5 Mas os exemplos mostrados antes a luta pelo fim das corporaes estatais, a mudana para que o partido poltico
4. Pesquisa de opinio do Centro Levada mostrou que 59% dos russos acham a ordem mais importante que a democracia: a ordem deve ser mantida, mesmo que para isso sejam necessrias algumas infraes dos princpios democrticos e limitaes das liberdades individuais (LEVADA TSENTR, 2009, p. 32). 5. Talvez no seja inclusive de todo descabido perceber certas analogias com o perodo da liberalizao gradual e segura do presidente Ernesto Geisel no Brasil (1975-1979).

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com maioria no Parlamento regional indique os candidatos a governadores regionais, a nomeao de oposicionista liberal para uma das regies e um gradual, mas perceptvel, movimento de liberar iniciativa privada alguns setores da economia em que a influncia estatal cresceu durante a presidncia Putin parecem indicar que h um genuno esforo de Medvedev na direo mais liberal. Mas, diferentemente de muitos observadores, no vejo este movimento necessariamente como um movimento antiputin, pois esta campanha gradual e controlada est prevista no projeto Putin, projeto este que no simplesmente estatizante apesar de, na prtica, t-lo sido em um primeiro momento , e sim baseado em um equilbrio entre seus setores mais estatizantes (os siloviki) e os mais liberais como o ministro de finanas Alexei Kudrin e o prprio Medvedev.
6 CRONOLOGIA DO TANDEM MEDVEDEV-PUTIN

As observaes iniciais sobre os posicionamentos de Putin e Medvedev no campo ocidentalista no debate entre ocidentalistas, eslavfilos e eurasianistas na Rssia tm potencial no apenas heurstico, mas tambm predicativo. Se ambos so ocidentalistas, dever-se-ia esperar um melhoramento das relaes com o Ocidente, principalmente quando os dois atuassem em conjunto, mais que sob Putin sozinho. Foi o que aconteceu na prtica? Para se verificar isso, realiza-se uma pequena retrospectiva dos principais momentos do tandem at aqui. Dmitry Medeved assumiu como presidente em maio de 2008. Seguiu-se imediatamente um perodo de melhoria no relacionamento com o Ocidente? A resposta no. Dois fatores de crise intervieram e tornaram o perodo restante de 2008 atpico e propenso a tenses: a guerra de Gergia e o estouro da crise econmica mundial na Rssia no segundo semestre de 2008. Na noite de 7 para 8 de agosto, a Gergia bombardeou a capital de sua provncia separatista da Osstia do Sul no intuito de retom-la. Os russos, que mantinham tropas de paz na regio e que j tinham fornecido passaportes russos maioria de sua populao, responderam com uma invaso militar da prpria Gergia. Um cessar-fogo foi acertado no dia 12, com a Rssia iniciando uma retirada gradual de suas tropas do pas vizinho (completada em 8 de outubro), ao mesmo tempo em que reconhecia formalmente (a 26 de agosto) a independncia da Osstia do Sul e da Abkhazia (a outra provncia separatista da Gergia). O episdio azedou a relao de Moscou com os Estados Unidos e a Unio Europeia (UE), pois estes acusaram os russos de responderem com fora desproporcional ao vizinho do Sul e de terem intenes hegemnicas em relao a este. O presidente Saakshvili desde ento visto como persona non grata pelo governo russo, com quem no se estabelece mais comunicaes diretas.

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O outro episdio marcante, que tornou o perodo restante de 2008 atpico em termos de tenses internas e externas, foi a ecloso clara da crise econmica mundial na prpria Rssia em setembro/outubro, quando a Bolsa de Valores de Moscou teve uma queda violenta em meio a um contexto de preos internacionais do petrleo cadentes estes, de um ponto mximo de US$ 147,00 por barril em julho de 2008 cairiam para um tero deste valor, antes de comearem a se recuperar lentamente em 2009. O governo respondeu com injeo de dinheiro nos mercados e na economia. Em 18 de setembro, Medvedev ordenou a injeo de US$ 150 bilhes do oramento governamental nos mercados e em 7 de outubro destinou US$ 36 bilhes aos bancos do pas. Apesar de todos os esforos, em 2009, ocorreria uma queda enorme do PIB russo: -7,9% pode-se notar, entretanto, que j desde o terceiro trimestre de 2009 o crescimento se tornou positivo, com previso de expanso moderada em torno de 3,1% em 2010. Estas tenses econmicas resvalaram para o campo da poltica internacional. Em janeiro de 2009, a Rssia interrompeu o suprimento de gs pelos gasodutos da Ucrnia devido a uma disputa sobre preos e atrasos de pagamentos com aquele pas. importante notar que tudo isso se passou em uma poca em que as tenses da disputa entre Federao russa e Estados Unidos estavam altas devido ao problema do escudo antimssil na Polnia e na Repblica Tcheca proposto pelos Estados Unidos. No seu discurso oficial ao Parlamento, em novembro de 2008, o presidente Medvedev chegou a afirmar que colocaria msseis de curto alcance no enclave russo de Kaliningrado, que se situa entre a Polnia e a Litunia no mar Bltico. A posse de Barack Obama, como presidente dos Estados Unidos, em 20 de janeiro de 2009, comearia um processo de distenso com a Rssia. O discurso mais conciliador de Obama em relao Rssia teve resposta imediata desta. Ainda em janeiro, Medvedev anunciou que estava cancelando os planos de colocar msseis em Kaliningrado em resposta ao que chamou de uma mudana de atitude dos Estados Unidos com o novo presidente. Em julho de 2009, Obama foi a Moscou para encontrar uma soluo para o problema da expirao em dezembro do tratado de reduo nuclear (Strategic Arms Reduction Treaty I Start I) assinado em 1991. Ele e Medvedev assinaram um documento conjunto em que se comprometiam reduo nuclear e busca de um tratado substituto ao Start I. Isso resultaria na assinatura de um novo tratado Start em 8 de abril de 2010, em Praga, em que as duas potncias se comprometiam reduo de seus arsenais nucleares estratgicos em cerca de um tero. O ambiente de cordialidade entre o presidente russo e o americano prosseguiria na primeira visita de Medvedev aos Estados Unidos em junho de 2010. Alm das cordialidades informais que ambos trocaram em pblico comendo hot-dogs

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em uma tpica lanchonete americana , Obama afirmou que os Estados Unidos apoiariam a pretenso da Rssia de ingressar na Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a Rssia anunciou que terminaria seu embargo da carne suna americana. O bom clima entre os dois pases seria posto prova em um episdio de espionagem que estourou imediatamente aps o retorno de Medvedev Rssia. No final de junho, os norte-americanos estouraram uma rede de 11 espies russos infiltrados h anos nos Estados Unidos. O episdio, que ecoava os tempos da Guerra Fria e tinha tudo para azedar as relaes entre os pases, foi rpida e discretamente resolvido pelos seus governantes com uma troca de espies entre os dois lados em troca da liberao dos 11, os russos libertaram alguns acusados de espionagem para os Estados Unidos na prpria Rssia. A soluo deste potencialmente perigoso caso foi um claro sinal de melhoria e distenso na relao entre os dois pases em comparao com o perodo George W. Bush precedente.
7 CONSIDERAES FINAIS

Ao contrrio do que consideram muitos observadores ocidentais, a anlise detalhada do funcionamento do tandem Medvedev-Putin no revela uma disposio a priori antiocidental ou mesmo antiliberalizao. Como explicar, ento, os momentos de tenso com o Ocidente ou os episdios em que Putin e/ou Medevedev parecem aprofundar ou tolerar tendncias autoritrias presentes na organizao social e poltica da Rssia? Neste artigo, se prope utilizar uma ferramenta heurstica histrica anterior para melhor compreender alguns aspectos aparentemente contraditrios no comportamento dos dois lderes: os paradigmas mais antigos, que tradicionalmente formataram os debates sobre o relacionamento da Rssia com o Ocidente, do ocidentalismo, eslavofilismo e eurasianismo. Uma anlise detalhada dos discursos, atos e background de vida dos dois polticos revela que ambos so ocidentalistas, com Putin abrigando um ocidentalismo moderado e low profile e Medvedev um pouco mais pronunciado mas limitado pelo contexto russo atual. Entretanto, Putin a figura mais influente dos dois tambm pragmtico e gosudarstvennik (defensor de um Estado forte). importante notar que tudo isso se passa em uma dcada em que a Rssia est bem mais fortalecida e recuperada economicamente que na dcada de 1990. Todo esse conjunto de fatores explica, em grande medida, o comportamento, por vezes aparentemente ambivalente, em relao ao Ocidente: quando o Ocidente se mostra mais cooperativo e menos confrontador, a Rssia se mostra cooperativa afinal, Putin e Medvedev no so antiocidentalistas a priori. Quando o Ocidente se mostra mais confrontador, os aspectos gosudarstvennik da dupla, especialmente de Putin, fazem que partam para uma defesa mais incisiva dos interesses nacionais do pas. Em termos de poltica interna, Medvedev tem promovido tambm alguns passos para uma liberalizao cautelosa da economia que possam ser coadunados ainda com o projeto geral putiniano de uma economia com regulao estatal de carter varivel de acordo com o contexto.

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REFERNCIAS

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CAPTULO 5

RSSIA: MUDANAS NA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO PS-CRISE?


Lenina Pomeranz*

1 INTRODUO

O impacto da crise financeira internacional dos anos finais da primeira dcada do sculo XXI sobre a economia russa levou retomada das discusses sobre a necessidade de diversific-la, de moderniz-la, na nova retrica surgida ps-crise. Essas discusses realizam-se em um quadro bastante complexo, no qual se mesclam diversas questes relacionadas: i) ao papel relativo desempenhado pela estrutura econmica russa e seus institutos regulatrios, nos impactos sofridos pelo pas com a crise financeira internacional; e enquanto bases e obstculos para uma significativa mudana, no sentido de sua diversificao modernizao. Inclui-se nesta questo a importante considerao sobre as estratgias alternativas disponveis para conduo dessa mudana, em torno das quais se agrupam as foras polticas do pas; ii) gradativa flexibilizao do regime poltico, expressa nas reformas pontuais nele empreendidas pelo presidente Medvedev, nos dois anos de sua gesto, assim como em algumas de suas manifestaes a propsito de acontecimentos polticos; iii) proximidade das eleies para o Parlamento (2011) e para a Presidncia (2012), a ltima das quais constitui ainda uma incgnita apresentao da candidatura eventual de Putin seria um retorno ou de Medvedev seria uma reeleio; e iv) mudana substantiva das relaes entre a Rssia e os Estados Unidos, resultante da poltica de reset (recomeo) conduzida pelo presidente Obama. O presente captulo compreende essas questes, buscando indicar como elas interagem entre si, de maneira a responder se, com seu desenrolar, pode-se assumir que esteja havendo uma mudana na estratgia de desenvolvimento de longo prazo na Rssia.

* Professora associada livre-docente aposentada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP). Pesquisadora visitante do Instituto de Estudos Avanados da USP e membro do Conselho Acadmico do Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional do Instituto de Relaes Internacionais (GACINT/IRI/USP).

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2 A EVOLUO DA ECONOMIA RUSSA SOB O IMPACTO DA CRISE FINANCEIRA INTERNACIONAL

O impacto da crise financeira internacional sobre a economia russa foi muito acentuado, muito embora ela j esteja, no primeiro semestre de 2010, apresentando sinais de recuperao.1 De acordo com relatrio recente da representao do Banco Mundial (2010a) na Rssia, o produto interno bruto (PIB) do pas, depois de uma diminuio significativa do seu crescimento em 2008 (5,6% ante 7,7% em 2006 e 8,1% em 2007), apresentou queda de 7,9% em 2009, no obstante alguns sinais de declnio menor nos dois ltimos trimestres do ano. O produto industrial apresentou queda mais intensa: 10,8% no total de 2009, 14% e 15,4% nos dois primeiros trimestres desse ano, com alguma reduo da intensidade desta queda nos dois ltimos trimestres: 11% e 2,6%. O crescimento do investimento, que tinha alcanado 22,7% em 2007, apresentou queda de 17% em 2009, refletindo uma grande intensidade nos trs primeiros trimestres: 16%, 21% e 19% e relativo amortecimento no ltimo trimestre: 13,1%. O balano em transaes correntes manteve-se positivo (US$ 47,5 bilhes), mas em nvel correspondente a menos da metade do alcanado em 2009 (US$ 102,3 bilhes), resultado estreitamente correlacionado com a queda dos preos do petrleo, um dos principais produtos de exportao da Rssia: em termos mdios anuais, o preo do petrleo marca Urals foi de 95,1 dlares/barril em 2008 e 61,5 dlares/barril em 2009. Foi a melhoria destes preos assim como dos demais produtos de exportao da Rssia no segundo semestre , por um lado, e a manuteno de baixos nveis de importao, por outro, que permitiram manter superavits na balana comercial, contribuindo para a manuteno do saldo positivo do balano em transaes correntes. O balano de capital apresentou elevado saldo negativo (US$ 135,8 bilhes) em 2008, quando foi muito elevada a sada de capital do pas, para pagamento dos emprstimos feitos no exterior, especialmente pelas empresas do setor privado e pelos bancos. Conforme dados do Banco Central da Rssia (BCR), reproduzidos no relatrio, a sada lquida de capital do setor privado alcanou US$ 132,8 bilhes, dos quais 56,9 bilhes corresponderam sada de capital feita pelos bancos. A situao apresentou melhorias em 2009, quando a sada lquida de capital do pas caiu para menos da metade da observada em 2008 (US$ 52,4 bilhes); para isso, contribuiu a obteno, no sem muitas dificuldades, de um refinanciamento das dvidas que venceriam em 2009, tanto pelos bancos quanto pelas empresas do setor no financeiro. A dvida externa total do pas passou de US$ 479,9 bilhes em
1. Segundo BOFIT (2010b), o crescimento do PIB no primeiro trimestre de 2010, em relao ao mesmo perodo de 2009, foi de 2,9%, enquanto o crescimento do produto industrial nos primeiros cinco meses do ano, em relao ao mesmo perodo de 2009, foi de 10,3%.

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2008, para US$ 469,7 bilhes em 2009, dos quais US$ 125,6 bilhes correspondem dvida dos bancos; US$ 299,8 bilhes dvida do setor privado no financeiro; e US$ 44,3 bilhes dvida do governo. As medidas anticrise do governo em 2008, entre as quais os pagamentos externos referidos, tambm levaram reduo das reservas do pas no montante de US$ 45,3 bilhes, felizmente revertida em 2009, em funo da melhoria do balano de transaes correntes nos dois ltimos trimestres do ano. Com isso, o volume das reservas, que tinha cado para US$ 427,1 bilhes em 2008, alcanou US$ 439 bilhes em 2009. Esta reverso continuou em 2010, graas elevao dos preos do petrleo e de outros produtos da pauta de exportao da Rssia, levando as reservas a atingir, em julho de 2010, US$ 475,3 bilhes.2 A queda da atividade refletiu-se no mercado de trabalho: o nvel de desemprego, utilizando a metodologia da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), passou de 6,1% da populao ocupada em 2007 para 7,8% em 2008 e 8,2% em 2009, indicando os dados trimestrais que a situao se manteve mais ou menos estvel ao longo do ano, ou seja, a recuperao, ainda que ligeira da economia no fim de 2009, indicada anteriormente, no se refletiu no mercado de trabalho. Dados adicionais indicados pelos analistas do Banco Mundial levam-nos a considerar a existncia de uma tendncia de longo prazo de crescimento do desemprego: nas primeiras etapas da crise, a proporo das pessoas que ficavam desempregadas menos de um ms passou de 13% em agosto de 2008 a 16% em abril de 2009; enquanto a proporo destas pessoas se reduziu no fim de 2009, a proporo das que ficaram mais de 12 meses desempregadas ou seja, desemprego no longo prazo elevou-se de 27% em fevereiro de 2009, para 33% em dezembro deste ano, indicando que as pessoas que perderam emprego durante a crise ainda tm dificuldades de encontrar trabalho. Ainda segundo estes analistas, o nvel do desemprego mantevese relativamente baixo, devido s medidas corretivas adotadas pelos empregadores, como a reduo da jornada de trabalho, as frias compulsrias, entre outras. Como consequncia destas medidas e do prprio nvel do desemprego, porm, o salrio real caiu 2,8%, s no caindo mais porque a tendncia de reduo do salrio real no setor privado foi compensada pelo seu aumento no setor pblico: os salrios reais foram reduzidos em 5,7% na indstria, 11,9% na construo e 8,9% no setor financeiro; e foram aumentados nos setores de sade (5,6%), educao (7,8%) e administrao estatal (2,8%). Situao especialmente vulnervel e grave a dos trabalhadores das chamadas monocidades (monogoroda), estabelecidas no perodo sovitico, com base em uma empresa ou um setor industrial, da qual dependiam e dependem ainda milhares de trabalhadores. Estas cidades no so claramente definidas, seno por esta caracterstica, razo pela qual no preciso seu nmero.
2. Dados sobre reservas internacionais de BOFIT (2010b).

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Pesquisa desenvolvida pelo Ministrio da Economia e do Desenvolvimento em 1999-2000 (BANCO MUNDIAL, 2010b) levantou 467 grandes e 322 pequenas monocidades, cerca de 40% de todas as cidades da Rssia. Nelas, viviam 25 milhes de pessoas e estavam instaladas 900 empresas, com produo superior a 30% da produo industrial do pas. Nas grandes monocidades, as empresas de porte eram responsveis pelo provimento dos servios pblicos de assistncia social, prtica estabelecida pelo sistema sovitico ainda hoje so , inclusive fornecimento de aquecimento central e gua quente, nas cidades mais frias do norte do pas. Com a crise, algumas empresas pararam de produzir, por falta de demanda; outras passaram a atrasar e reduzir salrios e conceder frias obrigatrias, ao mesmo tempo que pararam de oferecer os servios bsicos. As municipalidades, com recursos precrios, no tm condies de suprir estes servios, inclusive por perda da receita de impostos, resultante da queda e/ou paralisao da produo. Em algumas localidades, trabalhadores e demais habitantes saram s ruas em protestos, demandando interveno federal; tornou-se centro da imprensa internacional a interveno do primeiro-ministro Putin, em Pikaleovo, cidade onde est instalada a empresa de um dos grandes oligarcas produtores de alumina, ao qual foi exigido publicamente pelo primeiro-ministro o imediato restabelecimento da produo e dos servios de aquecimento central nas residncias. A difcil situao dos moradores das referidas cidades problema ainda hoje, com a relativa restaurao econmica, e est sendo tratado pela comisso interministerial encarregada de encontrar solues para ele.
3 MEDIDAS EMPREENDIDAS PELO GOVERNO RUSSO PARA ENFRENTAR A CRISE E PARA A MODERNIZAO DA ECONOMIA

O governo russo empreendeu uma srie de medidas para enfrentamento da crise, tanto em 2008 quanto em 2009, em programas aprovados para este fim, alm de medidas neles no contempladas, dependentes da evoluo da conjuntura. E aprovou um programa anticrise para 2010. As medidas relativas a 2008 esto detalhadamente descritas em Pomeranz (2009) e, no que se refere aos estmulos fiscais utilizados, corresponderam a 1,8% do PIB de 2008, segundo estimativa apresentada por Ponomarenko e Vlasov (2010), em anlise sobre a poltica fiscal russa durante a crise3 (quadro 1). No texto referido anteriormente, so feitas referncias s crticas a que estavam sendo submetidas as aes do governo em 2008, no sentido de os recursos a elas destinados
3. Estes autores tambm elaboraram estimativas de estmulos fiscais para 2009 e previses destes para 2010. Cabe ressaltar que eles, em sua metodologia para a elaborao destas estimativas, consideram como estmulos fiscais tanto as receitas quanto as despesas do oramento envolvidas nos programas anticrise do governo.

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no serem objeto de polticas que tivessem em vista a renovao da economia no ps-crise, e a especulaes sobre a possibilidade de convulses sociais, provocadas pelo agravamento da crise. As medidas relativas a 2009, detalhadas por rubrica de oramento e correspondente alocao de recursos, constam do Programa de Medidas Anticrise 2009, do governo da Rssia,4 divulgado pelo Ministrio das Finanas (RSSIA, 2010a) em verso ajustada do oramento federal, aprovada em abril de 2009, para levar em conta os problemas da crise. Como se fora para responder s crticas referidas, afirma-se no documento que o programa prev uma juno tima entre medidas anticrise portanto, imediatas e medidas orientadas para a construo de uma economia nova, mais eficiente portanto, de longo prazo. Em relao s primeiras, merecem destaque os objetivos prioritrios declarados de incentivar o consumo interno, mediante o cumprimento das obrigaes sociais do governo em relao aos cidados o que se refletiu no aumento do salrio mdio, que passou dos US$ 608,00 para US$ 795,00 mensais; a conservao e o desenvolvimento do potencial industrial e tecnolgico o que levou o governo a conceder financiamentos a grandes empresas russas endividadas no exterior, ameaadas de entregar o seu comando aos credores estrangeiros; e o aumento da estabilidade do sistema financeiro continuando, neste tem particular, a poltica anticrise relacionada com as operaes bancrias, que injetou grandes montantes de recursos no sistema, por meio dos trs maiores bancos estatais (POMERANZ, 2009). O programa contempla ainda assegurar o equilbrio macroeconmico, a reduo da inflao e a estabilidade da moeda nacional. Em relao s segundas, o programa se prope a adotar medidas consistentes com as diretrizes da Concepo do Desenvolvimento de Longo Prazo da Federao da Rssia at 2020 e com as Diretrizes Bsicas da Atividade do Governo da Federao da Rssia para o perodo at 2011 (POMERANZ, 2009). Basicamente, trata-se de medidas relacionadas com o potencial humano, as reas de educao e sade, por um lado; com o incremento do sistema de inovao e a promoo de projetos tecnolgicos e de infraestrutura, por outro lado. O programa se prope ainda, assegurar, de forma consequente, os institutos de mercado. As diretrizes em que foram especificadas as referidas medidas encontraram expresso no oramento federal de 2009, aprovado em novembro de 2008, no qual foram introduzidos ajustamentos, de forma a levar em conta os impactos da crise e as aes necessrias para enfrent-los. Eles consistiram na reduo das estimativas da receita, de RUB 10.927,1 bilhes, no oramento original, para RUB 6.713,8 bilhes, no novo oramento ajustado. Os dispndios oramentrios tambm tiveram que ser ajustados, no s pela queda da receita, mas tambm,
4. Doravante, programa.

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principalmente, pela necessidade de atender s prioridades da poltica anticrise. Assim, os dispndios totais contemplados na nova verso do oramento federal de 2009 foram elevados para RUB 9.692,2 bilhes, alterando-se a alocao de parte deles: foram reduzidos RUB 943,3 bilhes dos dispndios no destinados s prioridades do programa e elevados, em RUB 1.379,9 bilhes, os dispndios dirigidos diretamente ao financiamento das medidas previstas no programa. Em termos de sua distribuio, os dispndios dirigidos ao cumprimento das obrigaes sociais do Estado somam RUB 4.365,4 bilhes, dos quais RUB 2.458,8 bilhes so destinados poltica social e previdncia; os dispndios com as aes na economia, incluindo apoio inovao tecnolgica e criao de novas empresas industriais tecnologicamente avanadas e com elevada produtividade, somam RUB 1.743,5 bilhes, 70,1% superiores aos recursos destinados a esta rubrica em 2008.5 O restante do dispndio total destina-se a transferncias s regies, para desenvolvimento em conjunto com o governo federal de medidas anticrise. Alm da definio dos recursos a serem alocados para cada ao contemplada no programa, neste so ainda definidos os limites, a forma e os critrios da atuao estatal em cada uma delas, inclusive no mbito social, caracterizando assim a estratgia que deve ser seguida para a sua implementao. Assim, alm dos objetivos de natureza social assumidos, o Estado, para manter produes importantes, deve apoiar as empresas orientadas para a renovao tecnolgica, o aumento da produtividade e a produo de bens competitivos, que se encontram em dificuldades temporrias; e declara sua disposio de integrar o capital de empresas produtoras importantes, ao mesmo tempo em que deve apoiar as produtoras nacionais, por meio de compras estatais. Mas mantm a prioridade dos dispndios governamentais no desenvolvimento dos setores de alta tecnologia, como a construo aeronutica, a indstria csmica, a energia atmica e a indstria eletrnica e rdioeletrnica. Para o desenvolvimento da concorrncia, deve ser aperfeioada a regulamentao antimonoplio e reduzida a autorizao dos rgos de fiscalizao da atividade das empresas, alm das medidas de apoio pequena e mdia empresa, na forma de reduo tributria e descontos nas tarifas dos diversos servios e de ampliao do seu acesso s compras estatais. No mbito financeiro, o Estado deve assegurar a liquidez do sistema, a elevao da concesso de crdito bancrio s empresas do setor real da economia e o saneamento dos bancos, estando em anlise, quando da publicao do programa, as medidas a serem tomadas para assegurar o investimento de longo prazo na economia. Devem ser reduzidas as taxas de juros e estimulada a poupana popular.
5. No boletim BOFIT (2010a), informa-se que os dispndios destinados diretamente a combater os efeitos da crise econmica somaram RUB 1,2 trilho ( 27 bilhes de euros), representando 12% dos dispndios oramentrios e 3% do PIB. Estes dados so distintos dos apresentados no quadro 1, o que se deve a diferenas de tratamento metodolgico dos dados disponveis.

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Para efeito da anlise que constitui o objetivo principal deste captulo do livro, cabe especificar as medidas propostas no plano da inovao na economia. Elas compreendem: simplificao dos procedimentos de introduo da nova produo de alta tecnologia no mercado; agilizao dos procedimentos aduaneiros na exportao e na importao de produtos e equipamentos industriais de alta tecnologia; e apoio financeiro realizao de programas de renovao tecnolgica das empresas. O Estado tambm estimular a inovao por meio de programas federais especficos de orientao inovadora; sero exigidas dos monoplios naturais e grandes companhias estatais a elaborao e a adoo de programas de inovao tecnolgica; para apoio inovao das pequenas e mdias empresas, sero criados fundos de germinao com a participao da Rossiiskaia Ventchurnaia Compania (Companhia Russa de Investimentos de Risco). Segundo o programa, a atuao estatal como descrita, exige um reforo temporrio do papel do Estado na vida econmica do pas. Mas este dever desempenhar responsavelmente suas atividades, de maneira a no criar desestmulos aos agentes econmicos, devendo a prioridade iniciativa privada ser observada inclusive nas condies de crise. O que significa que a participao do Estado na economia deve reduzir-se medida que a crise for sendo superada. Um novo programa anticrise foi aprovado pelo governo russo no fim de dezembro de 2009, para implementao em 2010 (RSSIA, 2009b). Suas diretrizes e sua alocao de recursos tm como ponto de partida a avaliao de que a crise j teria sido superada em suas manifestaes mais agudas, apontando para esta avaliao a retomada, ainda que modesta, do crescimento do PIB no segundo semestre de 2009, devida, segundo a anlise constante do programa, no somente poltica anticrise conduzida pelo governo nos anos anteriores, mas tambm elevao dos preos internacionais do petrleo e de outros bens que compem a pauta de exportao da Rssia. A retomada da economia, entretanto, considerada instvel, porque realizada sob o mesmo paradigma de funcionamento, que mantm como fatores dominantes a dependncia dos preos internacionais das matrias-primas exportadas, a baixa demanda interna e, assim mesmo, a incapacidade da indstria de satisfaz-la satisfatoriamente, o dbil sistema financeiro e a ausncia de financiamento de longo prazo. Segundo este diagnstico, a poltica anticrise foi conduzida de modo a priorizar a reduo das consequncias da crise sobre os cidados e a economia, no assegurando a desejada modernizao econmica. Por essa razo, o programa altera a nfase anterior posta nas medidas anticrise e, sem eliminar as aes especficas nesta direo, enfatiza as medidas orientadas modernizao, inovao e elevao da qualificao do capital humano.

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Nesse sentido, destaca-se a prioridade concedida ativao da ordem do dia da modernizao, com a implementao de medidas destinadas a resolver os problemas da economia russa (fraqueza do sistema financeiro nacional, no diversificao da economia e das exportaes e falta de competitividade de parte significativa da produo da indstria de transformao); a aperfeioar o ambiente institucional, pela construo de um novo modelo de regulao, inclusive do mercado financeiro; e a intensificar os investimentos no capital humano. As diretrizes e as aes governamentais para a implementao dessas prioridades so detalhadas no programa, constituindo um rol bastante extenso; razo pela qual no sero expostas neste texto, cujo objetivo principal discutir a questo da modernizao da economia russa. Cabe somente ressaltar que o total dos recursos destinados s medidas anticrise adotadas no oramento de 2010 soma RUB 195 bilhes e contempla como itens principais o apoio a empresas e organizaes consideradas conformadoras do sistema e a empresas estratgicas do complexo industrial-militar, executoras de encomendas do governo (RUB 40 bilhes), e compra, por rgos da administrao federal, de tcnica automobilstica e de construo rodoviria (RUB 20 bilhes). Concentrando, assim, a ateno nas medidas da modernizao da economia russa, cabe ressaltar o que entendido por ordem do dia da modernizao no programa: i) formao das condies necessrias para a passagem de um regime anticrise de funcionamento da economia para a soluo das tarefas da modernizao. Estas compreendem a garantia da estabilidade macroeconmica e o aperfeioamento dos institutos econmicos garantidores da ampliao da atividade de negcios (respeito s normas do direito, nvel mnimo de barreiras administrativas e sistema tributrio estimulador); e ii) adoo, pelo governo federal, de medidas dirigidas intensificao dos processos inovadores na economia, compreendidas como estimulao atividade inovadora e investidora, desenvolvimento da infraestrutura de transporte, energia e telecomunicaes, estimulao adicional da demanda interna por bens de produo nacional, melhoria da situao nas regies deprimidas e criao de novos pontos de desenvolvimento regional. Explica-se assim a ativao da ordem do dia da modernizao, pois as medidas anunciadas so, na verdade, continuao ou/e retomada das anunciadas no Programa de Medidas Anticrise, de 2009. Por outro lado, parece claro que a responsabilidade maior do processo de modernizao da iniciativa privada, cabendo ao Estado primordialmente as tarefas de incentivo, seja na forma de investimentos em infraestrutura fsica, seja na forma de estmulos fiscais e regulatrios e de alguma participao nos ativos das empresas envolvidas no programa. Um exame mais detalhado das principais diretrizes para a modernizao permite avaliar as tarefas propostas no programa.

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Diversificao da economia, apoio demanda interna, criao de produes contemporneas

Aperfeioamento do sistema regulatrio de tecnologia, de forma a elevar os estmulos s empresas para elevao do nvel tecnolgico da produo; criao de poltica tecnolgica, com a formao de programas de longo prazo e de compras pelo Estado, por empresas com participao do Estado e corporaes estatais, tendo em vista assegurar s firmas do setor real a orientao necessria para o planejamento da criao e da produo de novos produtos. Formao, com a participao do Vneshekonombank (Banco do Desenvolvimento Econmico VEB), da Corporao Estatal de Nanotecnologia e de outros institutos e bancos de desenvolvimento, com participao estatal, de um mecanismo de apoio administrativo e financeiro a negcios off set com empresas estrangeiras, com o objetivo de, por etapas, localizar, na Rssia, produo de equipamentos e produtos de alta tecnologia; abrir centros de pesquisa aplicada e implantao de seus resultados, centros de engenharia e organizaes com plena capacidade de produo, inclusive em parceria com produtores russos; e transferir know-how e direitos de propriedade intelectual na perspectiva desta diretriz que se encaixa a criao do Centro de Tecnologia de Skolkovo, sobre o qual se dissertar adiante. Fortalecimento do sistema de estmulos fiscais, orientado no apoio modernizao e inovao. Apoio criao de parques industriais regionais. Garantia de financiamento de longo prazo dos institutos de desenvolvimento, como o Vneshekonombank e o Fundo de Investimento da Federao da Rssia.
Estmulo atividade inovadora na economia

Com vista implementao desta diretriz, entre outras medidas, foi formada, em 2009, a Comisso Presidencial da Federao da Rssia para a Modernizao e o Desenvolvimento Tecnolgico da Economia Russa, cuja tarefa principal consiste em assegurar trabalho efetivo na direo das diretrizes prioritrias por ela estabelecidas e na criao necessria de mecanismos de apoio financeiro e organizacional realizao de projetos estatais, assim como do setor privado no mbito das direes prioritrias referidas. Cabe ainda destacar, entre as outras medidas, a formao de um sistema de subsdios oramentrios s empresas direcionadas prioritariamente atividade inovadora, inclusive criao de novos tipos de produtos para a indstria e compensao das despesas de patenteamento no exterior.

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Desenvolvimento dos setores econmicos de alta tecnologia e infraestruturais Formao de financiamentos de longo prazo na economia

Ser conferida ateno especial a duas de suas fontes principais: os sistemas de aposentadoria e de seguros; e a esperada participao de investidores estrangeiros. A fim de atrair estes investidores, bem como investidores nacionais para o financiamento de longo prazo no mercado financeiro, o governo promover privatizaes, que reduziro a sua participao na economia.
Modernizao do sistema financeiro Desenvolvimento do capital humano Reestruturao do setor estatal, ativao da privatizao e reforma da rede oramentria

Nessa diretriz, esto compreendidos o aperfeioamento da gerncia corporativa nas empresas com participao estatal predominante e nas corporaes estatais e a intensificao da privatizao e reestruturao das empresas do setor estatal; e a formao de um sistema federal de contratao pelo setor pblico, para controle dos custos de projetos de construo, consignados no oramento.
Modernizao de aspectos da poltica macroeconmica

Esta diretriz compreende a formao das bases de uma poltica orientada na inovao, tendo em vista elevar a eficincia dos gastos, mediante a reduo de funes no necessrias, dos dispndios no eficientes e a otimizao da rede de departamentos dependentes do oramento, transformando as suas formas jurdico-organizacionais com o desenvolvimento de financiamento por licitao, de servios sociais. Mantm-se a poltica de reduo do dficit oramentrio do governo federal. O oramento de 2010, que expressa quantitativamente as diretrizes formuladas pelo presidente Medvedev, na mensagem enviada ao Parlamento, em novembro de 2009, foi aprovado pelas duas cmaras do Congresso em novembro de 2009. Nele, os dispndios somam RUB 9.886,9 bilhes, dos quais RUB 8.847,0 bilhes,6 distribudos entre as vrias rubricas do oramento, e entre as quais se destacam os dispndios com a economia nacional, com RUB 1.366,1 bilhes, 15% do total. Este volume de recursos s menor que o destinado s rubricas de defesa nacional, segurana interna e justia, que somam RUB 1.405,2 bilhes (tabela 1). No cabe, nos limites deste captulo, explorar os recursos destinados modernizao sob outras rubricas, que no a de economia nacional; mas no se pode deixar de observar que os gastos com modernizao tecnolgica esto presentes em praticamente todas elas.
6. A diferena entre as duas somas deve-se provavelmente a dispndios secretos, no identificados em planilhas acessveis informao.

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Limitando-se a anlise aos recursos oramentrios destinados economia nacional, deve-se ressaltar, tendo em vista o objetivo central deste captulo, os RUB 195 bilhes destinados ao Programa de Medidas Anticrise e os RUB 10 bilhes destinados Comisso Presidencial para a Modernizao e o Desenvolvimento Tecnolgico da Economia Russa; no primeiro caso, porque representam somente 2,2% dos dispndios totais; no segundo, porque indicam a alocao dos recursos destinados referida Comisso Presidencial, para os trabalhos iniciais de implantao de Skolkovo. A distribuio dos recursos destinados economia nacional encontra-se discriminada por itens maiores na tabela 2. Neles, se incluem, alm dos recursos destinados em cada um deles ao funcionamento do aparelho estatal, dois subitens que expressam o modo de atuao do Estado; quais sejam, os programas federais especficos e a participao no capital acionrio de empresas e corporaes executoras das medidas para as quais so destinados os recursos. Em relao distribuio dos grandes itens, observa-se grande concentrao de recursos nos setores de transporte e no sistema virio (35,9%), entre os quais, recursos para introduo e utilizao de sistemas de satlite e o aporte de capital do Estado para a corporao Rossiiskie Gelesnnye Dorogui (Ferrovias Russas). Outros 30% so destinados rubrica Outras Questes da Economia Nacional, na qual se destacam: os recursos destinados ao Fundo de Investimento (RUB 33.943,7 milhes), os subsdios concedidos corporao estatal Rosatom (RUB 53.851,4 milhes) e os programas federais (RUB 41.558,6 milhes), que envolvem basicamente a participao do Estado no capital acionrio de empresas. Com recursos destinados a pesquisa e utilizao do espao csmico (RUB 23.311,6 milhes), concentrados no Programa Csmico Federal e no programa relativo ao sistema de navegao por satlite Glonass, bem como no Programa Rssia Eletrnica, e dispndios para tecnologia e comunicaes, inclusive compra de aparelhos csmicos, na rubrica Comunicao e Informtica (RUB 34.824,5 milhes), alm dos recursos destinados a pesquisas relacionadas com o desenvolvimento dos programas referidos, na rubrica Pesquisa Aplicada na Esfera da Economia Nacional, pode-se afirmar que a preocupao com a modernizao e a inovao perpassa o oramento federal em 2010. A receita derivada da exportao do petrleo e gs ainda dever manter-se significativa para o desenvolvimento econmico da Rssia, no obstante a flutuao dos seus preos no mercado internacional; inclusive porque um programa de inovao tecnolgica demanda tempo para sua implementao. Entretanto, pelas diretrizes e pelos recursos destinados no oramento federal ao programa de modernizao, pode-se observar que a crise aprofundou a conscincia da necessidade de diversificao econmica, no obstante os riscos de que a elevao mais

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recente dos preos internacionais do petrleo, responsvel em certa medida pela recuperao da economia, possa reduzir os esforos para implementao do programa de modernizao.
4 OS DEBATES SOBRE A MODERNIZAO DA ECONOMIA RUSSA

Essa conscincia, da necessidade de diversificar a economia e moderniz-la, encontra eco nos debates que vm se desenvolvendo desde 2009 e, mais intensamente, nesses primeiros meses de 2010, centrados na estratgia de conduo da modernizao. No se trata simplesmente da clssica discusso sobre os papis do Estado e do setor privado na conduo e na implementao do processo, mas do envolvimento da questo relativa natureza do Estado e do regime poltico do pas, tendo em vista a proximidade das eleies parlamentares e presidencial. A referncia para o envolvimento desta questo se encontra na avaliao da presidncia de Medvedev e nas possibilidades de sua reeleio em 2012, em contraposio s possibilidades de eleio de Putin, atual primeiro-ministro e ex-presidente em dois mandatos anteriores eleio de Medvedev; alis, indicado como candidato pelo prprio Putin, como cabe lembrar. E na iniciativa de Medvedev, de impulsionar a criao de um centro de desenvolvimento da inovao, nos moldes do Vale do Silcio, aproveitando as mudanas nas relaes entre a Rssia e os Estados Unidos, com a poltica do reset de Obama. A avaliao da presidncia Medvedev, tendo em vista as possibilidades de sua reeleio, tem como centro, desde o primeiro ano de seu exerccio, e explorado intensamente na mdia, seu papel no chamado tandem constitudo por ele e Putin, na conduo do pas. Especulou-se bastante, tendo em vista a diferena evidente de personalidade entre os dois mandatrios, a possibilidade de mudana no regime poltico vigente, com o alargamento dos princpios democrticos, que seria promovida por Medvedev, em contraposio postura autoritria de Putin. Mas esta especulao tem seus fundamentos tambm nas medidas assumidas por Medvedev desde o incio do seu governo, conducentes a reformas nos institutos legais, no judicirio e na polcia e em novas regras em relao representao partidria; alm do programa contra a corrupo e da investigao por ele requerida junto Procuradoria Federal, sobre as atividades das corporaes estatais, criadas por Putin como instrumentos de implementao da estratgia de longo prazo de desenvolvimento do pas, que acabou por determinar o fechamento de algumas delas e a transformao de outras em joint ventures; e das atitudes tomadas frente a acontecimentos que constituram centro da ateno da mdia, tanto em relao s violaes dos direitos humanos como ao assassinato de jornalistas e morte de duas pessoas, enquanto detidas, por falta de assistncia mdica; uma delas, o advogado de defesa de causa contra o governo. E, em particular, o artigo por ele lanado no comeo de setembro (Forward, Russia! Para a frente, Rssia!) com

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base no qual, segundo suas declaraes, ele pretendia mobilizar a opinio pblica e receber sugestes para a conduo de sua poltica, em uma atitude por vrios analistas considerada semelhante de Gorbachev, no lanamento da Perestroika e, por isso, se demandando se o destino de suas investidas teria o mesmo destino que esta ltima (RUSSIA PROFILE, 2009). Esse artigo deslanchou ampla discusso sobre a natureza da modernizao pretendida no pas, pois, alm de indicar cinco vetores estratgicos para o desenvolvimento tecnolgico, nos quais se apoiaria a modernizao, indicou tambm medidas especficas para a modernizao do sistema poltico e aes para o fortalecimento do poder judicirio e o combate corrupo. Cabe destacar seu entendimento de que a modernizao da democracia russa e o estabelecimento de uma nova economia s sero possveis se forem usados os recursos intelectuais das sociedades ps-industriais e, reconhecendo serem insuficientes as capacidades tecnolgicas e financeiras domsticas, afirma ser necessrio harmonizar as relaes da Rssia com as democracias ocidentais. Assinala, entretanto, que o sistema poltico russo ser extremamente aberto, flexvel e complexo internamente. Ser adequado a uma estrutura social multi-dimensional, dinmica, ativa e transparente (MEDVEDEV, 2009). Mas, ao contrrio do que esperam algumas pessoas, as mudanas ocorrero gradualmente, passo a passo, e no sero uma mera cpia de modelos estrangeiros (MEDVEDEV, 2009). Ou seja, com este artigo, Medvedev estabeleceu relao condicionante entre a modernizao da economia e a do sistema poltico, pressupondo uma ampliao da democracia como base desta relao, mas parece ter alertado contra as presses que estaria sofrendo, por parte das foras de oposio ao governo, para avanar mais rapidamente na direo de uma democracia do tipo ocidental. O corolrio dessa discusso, no que concerne estratgia de desenvolvimento de longo prazo do pas, o que se refere aos mtodos de conduo do programa de modernizao, uma vez que, como j foi dito anteriormente, h consenso no pas sobre a necessidade de modernizao econmica. Assim, a discusso colocou em polos adversos os defensores de uma modernizao conservadora, que seria conduzida do alto, pelo Estado, segundo as tradies histricas da Rssia, mas como frisam todos, inclusive o presidente Medvedev, sem o terrvel custo humano das experincias anteriores; e os defensores de uma modernizao liberal, descentralizada, dependente da iniciativa livre dos empreendedores, em um sistema democrtico segundo os modelos ocidentais. So inmeros os participantes do debate. Pode-se, porm, identificar, como representantes dos ltimos, os analistas vinculados ao Instituto do Desenvolvimento Contemporneo, que funciona como think tank do presidente Medvedev que faz parte do seu conselho ,

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ao escritrio de Moscou do Carnegie Endowment for International Peace, Nova Escola de Economia e aos movimentos polticos de oposio ao governo, por eles considerado como estando sob comando autoritrio de Putin. No primeiro grupo, coloca-se, moderadamente, o assessor do presidente Medvedev e vice-presidente da Comisso Presidencial para Modernizao e Desenvolvimento Tecnolgico da Economia Russa, Vladislav Surkov. Este, em entrevista revista Itogui, em setembro de 2009, precisando uma pergunta que lhe foi feita e referindo-se a uma modernizao no autoritria, assentada na ordem democrtica, afirma inicialmente que uma modernizao no forada seria ideia do prprio presidente; mas acrescenta que
(...) importante no atemorizar a sociedade liberal, democrtica, com o caos e a desordem (...) precisamos saber que um poder no consolidado, desequilibrado, e instituies democrticas fracas, no so capazes de assegurar o empuxe econmico (...) se acrescentarmos a isso qualquer tipo de instabilidade poltica, nosso desenvolvimento econmico ser simplesmente paralisado. Haver muita demagogia, muita tagarelice, muito lobby, tornando a Rssia apartada, de pedao em pedao.

Na discusso do Frum Estratgia 2020, organizado pelo partido Rssia Unida base de apoio ao governo , na subsesso Nossa Democracia, o pensamento principal foi o de uma modernizao suave, que implica desenvolvimento sem suprimir as liberdades democrticas. A Rssia, por falta de experincia histria nesse sentido, segundo esse pensamento, teria que construir seu prprio modelo de modernizao, que deve refletir a significncia do Estado nesse processo, as relaes entre este e a iniciativa privada, alm do papel das instituies pblicas, sociais e polticas. A opinio adicional foi a de que a modernizao comear de cima, no se devendo, porm, igual-la a uma modernizao autoritria. O conceito de conservadorismo russo foi, porm, expresso por um importante representante do grupo, o cientista poltico Sergei Markov, na conveno do partido Rssia Unida, realizada em novembro de 2009. Segundo ele, esta ideia no incompatvel com a de modernizao. Cada pas adota seu prprio modelo de modernizao. O modelo de modernizao liberal no funcionar na Rssia, na qual a experincia histrica outra; e, sem basear-se no modelo stalinista, poder-se-ia olhar para a modernizao conservadora da democracia crist alem, no ps-Segunda Guerra Mundial, os exemplos do Partido Liberal Democrtico do Japo e da democracia crist italiana, alm das modernizaes conservadoras de Alexandre III e Nicolau II, na prpria Rssia. O conservadorismo russo, ainda segundo Markov, defende o pas contra outra revoluo, focando na preservao dos valores tradicionais do pas, na estabilidade, na ordem e na importncia da moralidade e da religio; e inclui um

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Estado forte e uma identidade nacional e a preservao da soberania do pas. Ao contrrio da doutrina socialista, de confronto entre as classes, o conservadorismo russo ajuda a uni-las. O caminho que seguir o pas, em seu processo de modernizao, depender da evoluo do prprio processo poltico. Cabe, neste sentido, fazer duas observaes. A primeira refere-se ao processo social objetivo que indica, de acordo com Stanovaia (2010), chefe do Departamento de Anlise do Centro de Tecnologias Polticas, uma tendncia de evoluo no relacionamento entre o governo e os homens de negcio, que: i) a partir de 2008, com a instalao do novo governo, presidido pelo presidente Medvedev, com uma imagem liberal e tarefas anlogas, implica ordenar aos funcionrios estatais no causar problemas aos homens de negcio; ii) sofreu impacto da crise, levando as autoridades governamentais a uma avaliao melhor do potencial de uma economia baseada em matrias-primas, quando a estratgia de uma superpotncia energtica demonstrou sua extrema vulnerabilidade. Diante disso, os homens de negcio passaram a ser considerados como parceiros; sem seu envolvimento agora praticamente impossvel implementar qualquer projeto de significncia para as autoridades. O que est levando a uma situao em que os homens de negcio esto gradualmente emergindo de uma relao de subordinao ao Estado e de dependncia deste, para tornarem-se um parceiro com obrigaes e direitos. A indicao de Vekselberg para chefe da administrao da Cidade da Inovao como se convencionou chamar Solkovo , segundo ainda a autora, significativamente consolida e confirma esta nova tendncia. Este novo quadro nas relaes entre empresas e governo implica, naturalmente, a criao e/ou aperfeioamento dos institutos de mercado e de ampliao das medidas liberalizantes no plano poltico, no sentido de sua democratizao. A segunda observao a de que, ao contrrio do que postulam os opositores de Putin, vendo nele um inimigo da liberalizao poltica, os dois mandatrios do poder mantm unidade em seu desempenho, no se observando contradies entre eles. Ao contrrio, no que diz respeito modernizao, pode-se citar, entre outros, um artigo publicado por Orlov, Badovsky e Vinogradov (2010), cientistas polticos russos, no qual se afirma que a necessidade de adoo da modernizao foi j posta por Vladimir Putin, no comeo de 2008, e que a base social do programa atualmente proposto a maioria Putin, isto , a confiana depositada no primeiro-ministro, demonstrada nas recorrentes pesquisas de opinio realizadas por diferentes institutos. Segundo esses autores, o trabalho conjunto dos dois mandatrios tem sido eficiente, sendo delineado mais precisamente no que diz respeito aos problemas correntes da administrao: a ateno de Putin fica concentrada na esfera

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socioeconmica e a do presidente nas questes da democratizao, ambos cuidando da esfera tecnolgica e do desenvolvimento das instituies democrticas nacionais; nas questes interconectadas e de responsabilidade de ambos, as tomadas de deciso so conjuntas. Mas em questes de princpio, como a adoo da modernizao como modelo de desenvolvimento, as direes bsicas do desenvolvimento socioeconmico e do processo oramentrio, a continuao da reforma do sistema poltico e a poltica externa, o princpio-chave da dualidade continua a operar. A busca de conflitos entre o tandem baseia-se mais nas diferenas que objetivamente existem no estilo poltico pessoal de Medvedev e de Putin. Na maioria dos casos em que elas existem, trata-se de especificao da consolidada posio de ambos, no de contraposies. To consolidada, cabe acrescentar, que, em vrias entrevistas a jornalistas, cada um deles afirmou que a deciso sobre qual dos dois seria candidato presidncia em 2012 seria antes discutida por ambos; e os jornais informam que isso provavelmente ocorreria durante as frias, que os dois passavam no Cucaso.7
5 O CENTRO DE INOVAO TECNOLGICA DE SKOLKOVO

Nesse quadro, como se situa Skolkovo? De maneira sucinta, antes de adentrar mais detalhadamente na anlise do processo de sua concepo e implantao, pode-se afirmar que representa um esforo concentrado de passagem de uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo para outra, destinada a provocar reaes multiplicadoras de inovao e modernizao da economia, nos moldes das modernas sociedades industriais; em outras palavras, apoiada na parceria entre o setor privado, no qual so includos os pesquisadores e os investidores estrangeiros, como ator principal, e o Estado, em um sistema politicamente modernizado, democrtico. As reaes multiplicadoras devem ocorrer por conta da existncia de uma mltipla gama de instituies de pesquisa, com pessoal capacitado tecnicamente, mas necessitadas de um empurro para que seus resultados inovadores sejam materializados em projetos concretos. A ideia inicial de sua criao apareceu na mensagem anual dirigida ao Parlamento pelo presidente Medvedev, no comeo de novembro de 2009, na qual ele se referia necessidade de completar o trabalho preparatrio de elaborao de um programa para o estabelecimento de um centro proeminente de pesquisa e desenvolvimento na Rssia, com foco no apoio a todas as reas prioritrias. Trata-se de um projeto para criar um centro tecnolgico moderno, algo nas linhas do Silicon Valley e centros internacionais similares. Ele oferecer condies atrativas de trabalho para pesquisadores lderes, engenheiros, designers, programadores de software, administradores e especialistas financeiros; e produzir nova tecnologia, capaz de competir no mercado global (RSSIA, 2009a).
7. Como se sabe, por meio dos jornais, Putin interrompeu as suas frias para atender s necessidades de providncias frente aos incndios que irromperam no pas.

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Tal era a concepo proposta, que se expressou em medidas concretas, por meio da criao da Comisso Presidencial da Federao da Rssia para a Modernizao e o Desenvolvimento Tecnolgico da Economia Russa, referida no programa anticrise includo no documento Direes Bsicas da Ao Anticrise do Governo da Federao da Rssia para 2010, e da destinao de RUB 10 bilhes para seus trabalhos iniciais, no oramento federal de 2010. A maturao do projeto, em termos de sua concepo final, tomou praticamente todo o primeiro semestre de 2010. Ele se iniciou com a viagem de Vladislav Surkov, ento presidente da Comisso Presidencial, aos Estados Unidos em janeiro de 2010, para participar de um seminrio sobre inovao no Massachussets Institute of Technology (MIT); e o recebimento, em meados de fevereiro, de uma delegao do Silicon Valley Rssia, que incluiu altos executivos da EBay, da Twitter e da Cisco Systems, entre outros. Nessa poca, em entrevista concedida ao jornal Vedemosti,8 alinhou diretrizes para a formao do centro: i) ele seria to aberto quanto possvel, em um quadro de referncia internacional, cosmopolita; ii) seria preciso construir uma atividade inovadora estatisticamente significante, a fim de tornar a economia russa parte integrante da chamada terceira onda; e iii) necessitar-se-ia criar inovaes e produes para as quais h demanda, tentando desenvolver demanda competitiva No havia ainda deciso sobre sua localizao, nem sobre sua dimenso territorial. Surkov referiu-se a alternativas como Moscou e Vladivostock. Finalmente, em 17 de maro, o presidente Medvedev anunciou a deciso de construir a verso russa do Silicon Valley em uma rea de 370 hectares, na cidade de Skolkovo, na regio de Moscou, onde est localizada a Escola Moscovita de Administrao Skolkovo, considerada de excelncia, fundada por um crculo de homens de negcios e altos funcionrios pblicos. uma rea tambm considerada de prestgio, por abrigar propriedades de alguns magnatas conhecidos dos negcios, como Roman Abramovich, que doou o terreno para a construo da referida escola. A deciso de tangenciar os atuais parques tecnolgicos existentes no pas, preferindo construir um centro totalmente novo, foi objeto de crticas, especialmente de cientistas, que consideraram esta construo como um desperdcio de recursos. A justificativa para a deciso dada por Medvedev foi a de que se deveu ao critrio de rapidez. Considerando-se que os parques tecnolgicos j existem e esto em funcionamento, este critrio parece ilgico. Entretanto, segundo avaliao do governo, os parques existentes dispem de pessoal capacitado e obtm alguns resultados importantes, mas no conseguem materializ-los em projetos concretos.

8. Johnsons Russia List, n. 34, de 19 de fevereiro de 2010.

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Nessa entrevista em que informa sua deciso de localizao do centro,9 Medvedev anunciou as cinco prioridades do governo para a modernizao: energia, inclusive eficincia do seu uso; tecnologia da informao; telecomunicaes; biotecnologia; e tecnologia nuclear. A concepo da estrutura de Skolkovo ocupou o ms de maro. Segundo Surkov, ela deveria envolver institutos de desenvolvimento, estabelecimentos de pesquisa e instituies educacionais, adicionando prestigiosos parceiros internacionais, os quais seriam agentes da comunicao direta de Skolkovo com a economia global, a comunidade cientfica internacional de alto nvel e empresas lderes mundiais em todos os setores de alta tecnologia. E deveria ser administrada por um membro do setor privado de negcios, algum do big business, dotado de capacidade de lidar com a escala do projeto e dispor de enorme experincia do desenvolvimento de instalaes de grande porte. Consentnea com esta descrio, a figura escolhida foi Victor Vekselberg, um dos bilionrios da lista da revista Forbes e presidente do grupo Renova, que tem holdings nos setores de fora e energia, participao na RUSal, a grande empresa produtora de alumnio, e constitui o maior acionista da Oerlikon, conglomerado suo de tecnologia, alm de ter reputao como investidor em tecnologia. Coparticipar da administrao, como presidente do Conselho Tcnico e Cientfico, ao lado do fsico russo Zhores Alferov, laureado pelo Prmio Nobel, o bioqumico Roger David Kornberg, professor de Biologia Estrutural, da Faculdade de Medicina da Universidade de Stanford, Prmio Nobel de 2006 em Qumica. A Cidade da Inovao, que dever ter capacidade para abrigar de 25 mil a 30 mil habitantes, com toda a infraestrutura de servios adequados a torn-la atraente para pesquisadores russos e estrangeiros, levar de trs anos e um trimestre a quatro anos para ser construda, prazo em que dever ser completada inclusive sua infraestrutura de transporte, e deve consumir no seu primeiro estgio RUB 4,6 bilhes, financiados dos RUB 10 bilhes destinados Comisso Presidencial no oramento federal. Nela, tambm sero instalados departamentos de vrios ministrios, cuja atividade tem relao com as de Skolkovo, que se reportaro diretamente aos seus superiores hierrquicos, uma vez que a administrao da cidade ficar a cargo de uma fundao, no de um prefeito, como as demais cidades russas. Esta fundao ser constituda com representantes da Academia Russa de Cincias, da Rosnano (empresa de nanotecnologia, dirigida por Anatoly Chubais, que ser uma ponta de lana na conduo de Skolkovo, segundo o presidente Medvedev), do Vneshekonombank (atualmente o banco de desenvolvimento da Rssia), da Russian Venture Company, da Fundao para
9. Doravante, Skolkovo.

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o Desenvolvimento da Pesquisa em Pequenas e Mdias Empresas, da Fundao de Assistncia Habitao e de vrias organizaes sem objetivo de lucro que financiaro universidades, inclusive a Universidade Tcnica Estatal Bauman. A Cidade da Inovao dispor tambm de um regime legal especial e um regime fiscal diferenciado, com isenes variadas de impostos sobre os lucros e a propriedade, entre outros; bem como de reduo da carga tributria sobre os dispndios sociais para as empresas que vierem a ser nela instaladas, estando em estudo, em abril, a instituio de um regime aduaneiro preferencial, inclusive no que concerne concesso de vistos de trabalho aos pesquisadores estrangeiros. O trabalho de estruturao de Skolkovo realizou-se em meio a intensa polmica, entre os meios cientficos, universitrios e de negcios do pas. Renovaram-se as avaliaes cticas entre os partidrios da liberalizao poltica, no sentido de que o projeto s daria resultados em um ambiente de plena democracia, com respeito s normas de direito e a criao de um clima apropriado aos negcios. Foram feitas crticas pelos setores cientficos, que resultaram em uma carta aberta dirigida ao presidente Medvedev, assinada por 2.200 cientistas, comparando os parcos recursos oramentrios destinados pesquisa bsica no pas com os destinados ao mesmo fim em outros pases e contrapondo-os ao volume de recursos destinados a Solkovo; ao mesmo tempo, como que respondendo s crticas ineficincia dos parques tecnolgicos existentes, criticam a imperfeio da legislao, requerendo uma mudana na lei de compras estatais, que prioriza o preo e leva coletivos de cientistas capazes a competir com times ineptos, que cortam preos; e solicitam serem ouvidos sempre que se tratar da destinao de recursos pblicos para projetos de pesquisa tecnolgica, a fim de evitar que ela seja feita em detrimento da pesquisa bsica. Significativa nessa direo foi a opinio de cientistas ouvidos pela revista Rossiiskii Newsweek sobre o financiamento governamental de projetos inovadores de pesquisa e Skolkovo, utilizando como base o encaminhamento Comisso Governamental sobre Alta Tecnologia, em meados de julho, de 96 projetos, que deveriam ser examinados por esta comisso, para decidir quais deles seriam financiados, como e quanto custear cada um. Alm desta lista de projetos, para a maioria dos quais foram solicitados recursos adicionais de RUB 200 milhes para 2011, a comisso recebeu quatro projetos encaminhados pela Comisso Presidencial da Federao da Rssia para a Modernizao e o Desenvolvimento Tecnolgico, detalhando os recursos solicitados por grandes empresas para cofinanciamento estatal do desenvolvimento dos seus projetos, em um montante de RUB 2.220 milhes. A revista ouviu 50 cientistas a respeito dos 100 projetos. A opinio consensual, a despeito das preferncias para um ou outro dos projetos, foi a de que se trata de um conjunto aleatrio de projetos, no se

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percebendo nele uma poltica tcnico-cientfica coordenada, capaz de promover a mudana de rumo da economia do pas. O risco maior, porm, estaria na aplicao ineficiente dos reduzidos recursos do Fundo de Objetivos de Inovao, que deve financiar os projetos. Os homens de negcios, por sua vez, temem que a prioridade concedida inovao, leve subestimao da importncia da modernizao tecnolgica da indstria existente. E, na Duma, o Comit de Poltica Econmica e Empreendimento realizou, no fim de junho, audincia pblica com Surkov sobre particularidades do projeto de Skolkovo, antes de partir para elaborao da legislao necessria ao seu estabelecimento e funcionamento. O governo tem participado do debate, tanto por meio de Surkov e de Vekselberg quanto do presidente Medvedev e do primeiro-ministro Putin, por intermdio de entrevistas, promovendo e participando de fruns nacionais e estrangeiros, reunindo-se com organizaes empresariais e meios acadmicos e recebendo investidores estrangeiros de empresas de risco, de sorte a justificar Skolkovo como o arranque para uma modernizao geral e a construo de uma economia baseada no conhecimento e no avano tcnico. Em todos os eventos, o governo promete assegurar um clima adequado para a conduo dos negcios, alm de indicar a ampla srie de incentivos fiscais e monetrios que deve implantar para os investidores que pretendam instalar-se em Skolkovo e produzir as inovaes de que a economia russa necessita. Cabe, ainda, nesse esforo no plano poltico interno, destacar o ajustamento da poltica externa do pas, de modo a assegurar o suporte internacional necessrio para obteno da cooperao tecnolgica desejada e considerada indispensvel para o sucesso do programa de modernizao.10,11 Neste particular, e especialmente em relao ao deslanche do projeto de construo de Skolkovo, foi fundamental a nova poltica dos Estados Unidos em relao Rssia, com a ascenso de Obama Presidncia. Anunciada em fevereiro, durante a visita do vice-presidente John Biden a Moscou, a poltica do reset (recomeo), a despeito de todas as contradies e restries, levou o Conselho Nacional de Segurana
10. O ajustamento da poltica externa russa foi objeto de relatrio do Ministrio de Relaes Exteriores dirigido ao presidente Medvedev, propositadamente vazado revista Rossiiskii Newsweek, em 11 de maio de 2010. Este relatrio j explicita, em seu ttulo, os objetivos da modernizao da economia: Programa efectivnovo ispolzovania na sistemnoi osnove bneshnepolititcheskich faktorov v dolgosrotchnovo razvitia Rossiskii Federatsii (Programa de Utilizao Eficaz em base sistmica dos Fatores da Poltica Externa, tendo em vista os Objetivos do Desenvolvimento de Longo Prazo da Federao da Rssia). 11. A poltica de modernizao no constitui o nico fator de flexibilizao e reformulao da poltica externa russa. Fedor Lukyanov, editor da revista Russia in Global Affairs, em artigo publicado no jornal Moscow News, em 20 de julho de 2010, lista dez eventos ocorridos em 2009 e at meados de 2010 que contriburam para conformar a nova poltica externa russa. Ver Lukyanov (2010).

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americano a conduzir uma reviso formal de sua poltica em relao Rssia e permitiu um melhoramento significativo das relaes entre os dois pases; sob a liderana da secretria de Estado dos Estados Unidos, Hilary Clinton, e do ministro das Relaes Exteriores da Rssia, Sergei Lavrov, foi criada uma comisso presidencial bilateral, com mais de uma dezena de grupos de trabalho para tratar de assuntos de interesse de ambos os pases. No menos significativos foram o avano das negociaes e a assinatura do Strategic Arms Reduction Treaty (new Start) para reduo do arsenal nuclear dos dois pases e a aproximao, derivada do processo de negociaes, entre os presidentes Obama e Medvedev. Foi neste quadro que se realizou a recente viagem de Medvedev aos Estados Unidos, comeada por visita ao Silicon Valley e a assinatura de dez acordos de cooperao entre os dois pases; entre eles, cabe destacar, especificamente, o que se refere parceria estratgica em inovao, no qual os dois presidentes expressaram a sua inteno de comear novos esforos para promover colaborao nas reas de tecnologia da inovao, no desenvolvimento de tecnologia civil e de padres abertos da poltica de inovao e tecnolgica. Ainda parece cedo para avaliar se os esforos para dar o salto tecnolgico na economia russa, a partir de Skolkovo, conduziro ao esperado resultado. Viu-se, anteriormente, a reao crtica e at mesmo ctica de cientistas e pesquisadores russos e a posio de certa cautela entre empresrios russos. Entretanto, o projeto foi aprovado em primeira leitura na Duma, na primeira semana de julho, destinando a Skolkovo o montante de RUB 1,9 bilho e criando o regime legal especial proposto para torn-lo atraente aos investidores domsticos e do exterior. Da parte dos primeiros, h notcia da criao de um fundo (Runa Capital) de US$ 30 milhes para prover financiamento em projetos germinadores de software e internet, com o apoio de empresa incubadora de negcios. Em relao aos investidores estrangeiros, alm da Cisco Systems, que, como referido anteriormente, prometeu investir US$ 1 bilho em projetos em Skolkovo, durante a visita do presidente Medvedev Califrnia, j demonstraram interesse em instalar-se na Cidade da Inovao: Siemens, Microsoft, Google, Nokia e Intel. E j foi aprovado um primeiro projeto, pelo Comit de Modernizao de Skolkovo, apoiado pela Almaz & Partners, para produzir cloud competing, tecnologia baseada na internet, que permite realizar complexos clculos matemticos, utilizando centenas de milhares de computadores ao redor do mundo.12 O projeto aprovado, que inclui o reconhecimento de vozes computarizadas e o envio de fotos em 3D via internet, est orado em RUB 900 milhes (US$ 29 milhes), que sero providos uma metade pelo Estado e a outra pelo Fundo Germinador Almaz.
12. Exemplo de projeto deste tipo foi iniciado em 1995 pela empresa americana Search for Extra Territorial Inteligence, que usa uma rede de computadores pessoais para processar dados de telescpios de radar, que procuram sinais de vida no espao.

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6 CONSIDERAES FINAIS

A primeira concluso a que se pode chegar, face ao exposto, a de que o impacto da crise financeira na Rssia constituiu um fator de arranque para deslanchar as medidas de implementao da deciso governamental, h anos tomada, de eliminar a dependncia do desenvolvimento econmico da explorao e da exportao de petrleo e gs e partir para a construo de uma economia baseada no conhecimento. Os esforos pontuais e dispersos de modernizao, que resultam do trabalho dos vrios parques tecnolgicos russos, foram considerados ineficientes, no obstante os recursos neles investidos; e foram substitudos pela formulao mais afirmativa de um programa especfico de modernizao, com definio de setores bsicos de pesquisa em inovao, capazes de atrair a cooperao cientfica e tecnolgica internacional, alm da mobilizao de recursos polticos, fiscais e financeiros para lev-lo a cabo. neste quadro que se situa Skolkovo, como instrumento de arranque. A segunda concluso, que vem de encontro ao objetivo deste captulo, refere-se estratgia de conduo desta poltica. Embora na Concepo do Desenvolvimento Econmico-Social de Longo Prazo da Federao da Rssia se tenha afirmado ser a cooperao entre o Estado, o setor privado e a sociedade condio para a criao de um novo modelo de desenvolvimento, assim como constituir o empreendimento privado a fora lder do desenvolvimento dos negcios, foram constitudas, durante a segunda gesto de Putin, corporaes estatais, em setores considerados estratgicos para a implementao dessa estratgia. So gigantes de produtos primrios, grandes bancos, holdings de produo de equipamentos (aviao e construo naval), de energia atmica e do complexo industrial de defesa, alm de corporaes para o desenvolvimento da inovao e da nanotecnologia. O que se depreende das consideraes feitas neste artigo, seja pela reduo do papel desempenhado por elas, por conta de medidas assumidas pelo presidente Medvedev, seja por Stanovaia, esta estratgia parece estar mudando, com o setor empresarial ganhando uma posio mais significativa e levando o Estado a deter uma posio de parceiro apenas, embora importante como estimulador e cofinanciador dos investimentos em modernizao e inovao, propiciando a legislao fiscal e financeira adequada, inclusive para atrao do capital estrangeiro, portador da tecnologia no disponvel no pas. O setor privado, formado pelo capital domstico e estrangeiro, passa a ser, na prtica, ator fundamental no processo de modernizao da economia russa, a ele destinado retoricamente nas diretrizes de desenvolvimento do pas. A terceira concluso a de que o processo de modernizao, nas condies em que est proposto e sendo conduzido, a menos de problemas extraordin-

Rssia: mudanas na estratgia de desenvolvimento ps-crise?

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rios de natureza poltica, como o incremento do terrorismo interno ou questes geopolticas relacionadas com a segurana internacional e do pas, forosamente conduzir a uma liberalizao crescente do sistema poltico, independentemente de quem ser o futuro presidente russo. A ltima concluso remete-se incerteza sobre a conduo dos esforos propostos a bom resultado, frente aos obstculos que se lhe antepem. Colocam-se entre eles, as crticas e o ceticismo de alguns setores sociais, o risco da inrcia da concentrao nas atividades voltadas para o setor de petrleo e gs e, no menos importante, os problemas de poltica externa, que esto comeando a surgir e colocar em dvida a poltica do reset nas relaes russo-americanas. Estes obstculos, aos quais se poderia agregar a incerteza sobre as consequncias do programa de modernizao sobre o emprego, no parecem, porm, diminuir a vontade poltica, de ambos os lderes do governo, de lev-lo adiante.
REFERNCIAS

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Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

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Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

ANEXO QUADRO 1
Medidas de estmulo fiscal adotadas pelo governo russo para enfrentamento da crise econmica 2008-2010
(Em % do PIB)
Ano Principais instrumentos I. Transferncias para empresas e organizaes financeiras pblicas para fins de capitalizao 2008 II. Colocao de recursos do Fundo Nacional de Bem-Estar no VEB em depsitos para prover emprstimos subordinados a longo prazo a organizaes financeiras russas Valor total dos instrumentos empregados I. Corte de impostos para as empresas pblicas e privadas II. Transferncias para famlias e setores econmicos afetados pela crise III. Transferncias para empresas estratgicas pblicas e organizaes financeiras atingidas pela crise 2009 IV. Dispndios oramentrios em consumo final V. Proviso de emprstimos para organizaes financeiras por meio do VEB s expensas do Fundo Nacional de Bem-Estar Valor total dos instrumentos empregados I. Manuteno temporria das tarifas de seguridade social iguais a do imposto social nico e continuao das medidas fiscais de estimulo iniciadas em 2009 II. Transferncias para o fundo antirrecessivo da Eurasian Economic Community III. Transferncias para corporaes pblicas estratgicas 2010 IV. Subsdios para companhias e organizaes financeiras russas V. Dispndios oramentrios em consumo final VI. Capitalizao de organizaes financeiras, por meio do mecanismo de bnus Obrigaes do Tesouro Nacional (OFZ) VII. Volume de investimentos Valor total dos instrumentos empregados Fonte: Pomarenko e Vlasov (2010). Obs.: Os autores utilizaram estimativas para o PIB de 2008 e consideraram as transferncias com medidas de receita. PIB 0,8 1 1,8 2 2 1,4 0,4 0,6 6,4 3,7 0,3 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1 5

TABELA 1

Distribuio dos dispndios do oramento federal por rubrica Rssia, 2010


(Em RUB milhes)
Rubricas Questes gerais do Estado Defesa nacional Segurana nacional e Justia Economia nacional Habitao, inclusive servios de apoio Meio ambiente Educao Cultura, cinematografia e mdia Sade, educao fsica e esporte Poltica social1 Transferncias Total Valor 1.087.436 678.351 726.845 1.366.080 103.042 12.311 386.356 107.340 325.059 328.751 3.725.402 8.846.974

Fonte: Lei Federal no 308-F8, de 2 de dezembro de 2009 sobre o Oramento Federal para 2010 e para o perodo planejado de 2011-2012. O federalnom biudgete na 2010 i na planovoi period 2011-2012. Nota: 1 Inclui 240.810 milhes de rublos destinados a aposentadorias.

Rssia: mudanas na estratgia de desenvolvimento ps-crise?

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TABELA 2

Dispndios do oramento federal na economia nacional em tecnologia, por rubricas principais Rssia, 2010
(Em RUB milhes)
Rubricas Total dos dispndios na economia nacional Programa anticrise Projetos da Comisso Presidencial da Federao da Rssia para a Modernizao e Desenvolvimento Tecnolgico da Economia Russa Complexo energtico Programas federais especficos Pesquisa e utilizao do espao csmico Programa Csmico Federal 2006-2015 Programa de Navegao Global (GLONASS) Transporte Programas federais1 Sistema Virio Comunicaes e informtica Programas federais, inclusive Rssia Eletrnica Tecnologia de informao e comunicao Compra de aparelhos csmicos MD1, MD2 e AM4 Pesquisas de cincia aplicada na esfera da economia nacional Programas federais2 Outras questes da economia nacional Subsdio corporao Rosatom Energo Programas federais, inclusive participao em empresas do setor energtico Fundo de Investimento
o

Valor 1.366.080 195.000 10.000 12.294 6.940 23.312 17.513 4.548 254.533 68.172 236.597 34.825 8.938 19.418 2.485 109.327 90.893 410.522 53.851 41.559 33.944

Fonte: Lei Federal n 308-F8, de 2 de dezembro de 2009 sobre o oramento federal de 2010 e do perodo planejado 20112012. O federalnom biudgete na 2010 i na planovoi period 2011-2012. Notas: 1 Inclui a utilizao de sistemas de satlites e participao no capital social de sistemas de satlites e participao no capital social da empresa Rossiiskii Gelesnye Dorogui ferrovias. 2 Inclui o Programa Csmico 2006-2015 e o Programa de Funcionamento do GLONASS.

CAPTULO 6

INTERNACIONALIZAO DE EMPRESAS RUSSAS


Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves*

1 INTRODUO

Desde o fim de 2001, quando, em um relatrio elaborado para o banco Goldman Sachs, o economista ingls Jim ONeill cunhou o acrnimo BRIC para designar um grupo de possveis futuras potncias econmicas mundiais, composto por Brasil, Rssia, ndia e China,1 tornou-se lugar-comum tomar esses pases como parmetros uns para os outros, especialmente em temas econmicos, apesar dos grandes contrastes existentes entre eles em termos de nvel de urbanizao, industrializao, diversificao produtiva, abertura comercial e sistema poltico, entre outras coisas. Tendo como principais elementos em comum suas grandes populaes e seus vastos territrios,2 os BRIC tornaram-se, no decorrer dos anos 1990 e 2000 perodo no qual passaram por fortes transformaes em suas estruturas econmicas e em suas formas de insero na economia mundial grandes receptores de investimento direto estrangeiro (IDE). Conforme a tabela 1, exceo do Brasil, que j havia passado por ondas de ingresso de investimento estrangeiro em dcadas anteriores e, em menor grau, da China, que passou a receber recursos externos aps as reformas iniciadas no fim dos anos 1970, os estoques de IDE nos BRIC no incio da dcada de 1990 eram quase desprezveis, algo compreensvel dado o grau de fechamento dessas economias poca. Dezoito anos depois, o estoque de IDE nos BRIC superou US$ 1 trilho, embora ainda represente apenas 6,7% do estoque de IDE mundial.

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. 1. Na poca do relatrio, a China j possua o segundo maior produto interno bruto (PIB) do mundo, pelo critrio da paridade do poder de compra, com 12,6% do PIB mundial. A ndia, o Brasil e a Rssia ocupavam, respectivamente, a quarta, a nona e a dcima posio, com participaes de 5,1%, 2,9% e 2,7%. Porm, quando tomados a taxas de cmbio correntes, os PIBs desses pases respondiam por parcela muito inferior do PIB mundial: 3,6%, no caso da China; 1,6%, no da ndia; 2%, no do Brasil e 0,8%, no da Rssia (ONEILL, 2001, p. 4). 2. Em 2000, ano-base do relatrio de ONeill, o PIB per capita do Brasil, taxa de cmbio corrente, era 6,4 vezes maior do que o da ndia, 3,1 vezes maior do que o da China e o dobro do russo.

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Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

TABELA 1

Estoque (de entrada) de investimento direto estrangeiro BRIC, anos selecionados


(Em US$ milho, a preos e taxas de cmbio correntes)
1990 Brasil China ndia Rssia BRIC Mundo BRIC/Mundo (%) Rssia/Mundo (%) Rssia/BRIC (%) 37.143 20.691 1.657 59.491 1.942.207 3,06 1995 47.887 101.098 5.641 5.601 160.227 2.915.311 5,50 0,19 3,50 2000 122.250 193.348 17.517 32.204 365.319 5.757.360 6,35 0,56 8,82 2005 181.344 272.094 44.458 180.228 678.124 10.050.885 6,75 1,79 26,58 2006 220.621 292.559 70.282 265.873 849.335 12.404.439 6,85 2,14 31,30 2007 309.668 327.087 105.429 491.232 1.233.416 15.660.498 7,88 3,14 39,83 2008 287.697 378.083 123.288 213.734 1.002.802 14.909.289 6,73 1,43 21,31

Fonte: United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) FDI on-line. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/fdi>. Acesso em: 18 jan. 2010. Elaborao do autor.

Na dcada de 2000, os influxos de IDE nos BRIC continuaram em alta, particularmente na ndia e na Rssia, pases ainda relativamente fechados na dcada anterior. Entre 2000 e 2003 perodo no qual o fluxo mundial de IDE diminuiu fortemente na esteira da desacelerao econmica internacional, o ingresso de IDE nos BRIC foi pouco afetado na realidade, apenas o Brasil apresentou reduo absoluta no volume recebido, resultado que deve ser relevado considerando-se o encerramento do ciclo de grandes privatizaes ocorridas no perodo imediatamente anterior. A participao dos BRIC nos fluxos mundiais saltou de 5,8% para 13,4%, entre 2000 e 2003. Nos quatro anos seguintes, os fluxos internacionais de IDE voltaram a crescer de forma vigorosa, a uma taxa mdia de 36,8% ao ano, culminando em US$ 1.979 bilhes em 2007. Nesse perodo, a participao dos BRIC no papel de receptores de IDE recuou um pouco, atingindo 10% em 2007. Como j assinalado, os pases do grupo que mais ganharam participao relativa foram a Rssia e a ndia, que viram os ingressos de IDE crescerem a taxas mdias anuais de 62,2% e 55,3% no quadrinio. A participao russa nos fluxos globais quase dobrou, atingindo 2,8% em 2007. No ano seguinte, a despeito da crise financeira internacional e da diminuio dos fluxos globais de IDE, todos os quatro pases tiveram aumento no ingresso, o que fez a participao do grupo no total mundial atingir um nvel recorde, 15,6%.

Internacionalizao de Empresas Russas

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TABELA 2

Fluxo de entrada de investimento direto estrangeiro BRIC, 1999-2008


(Em US$ milho, a preos e taxas de cmbio correntes)
1999 Brasil China ndia Rssia BRIC Mundo BRIC/Mundo (%) Rssia/Mundo (%) Rssia/BRIC (%) 28.578 40.319 2.168 3.309 74.374 2000 32.779 40.715 3.585 2.714 79.793 2001 22.457 46.878 5.472 2.748 77.555 820.430 9,45 0,33 3,54 2002 16.590 52.743 5.627 3.461 78.421 629.675 12,45 0,55 4,41 2003 10.144 53.505 4.323 7.958 75.930 565.160 13,44 1,41 10,48 2004 18.146 60.630 5.771 15.444 99.991 734.892 13,61 2,10 15,45 2005 15.066 72.406 7.606 12.886 107.964 2006 18.822 72.715 20.336 29.701 141.574 2007 34.585 83.521 25.127 55.073 198.306 2008 45.058 108.312 41.554 70.320 265.244

1.078.606 1.381.675 6,90 0,31 4,45 5,78 0,20 3,40

973.329 1.461.074 1.978.838 1.697.353 11,09 1,32 11,94 9,69 2,03 20,98 10,02 2,78 27,77 15,63 4,14 26,51

Fonte: UNCTAD FDI on-line. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/fdi>. Acesso em: 18 jan. 2010. Elaborao do autor.

Entretanto, a grande novidade da dcada foi o aumento dos fluxos de sada de IDE dos BRIC.3 Como se v na tabela 3, esses fluxos, que se mantiveram em patamares relativamente modestos at os primeiros anos da dcada, aceleraram-se fortemente a partir de 2003, na Rssia, de 2004, no Brasil e na China, e de 2006, na ndia. Em 2008, os BRIC atingiram sua maior participao no total mundial (7,7%), tendo sado de um patamar nfimo, apenas 0,6%, em 2000.
TABELA 3
Fluxo de sada de investimento direto estrangeiro BRIC, 1999-2008
(Em US$ milho, a preos e taxas de cmbio correntes)
1999 Brasil China ndia Rssia BRIC Mundo BRIC/Mundo (%) Rssia/Mundo (%) Rssia/BRIC (%) 1.690 1.774 80 2.208 5.752 2000 2.282 916 509 3.177 6.884 2001 -2.258 6.885 1.397 2.533 8.557 745.662 1,15 0,34 29,60 2002 2.482 2.518 1.679 3.533 10.212 536.572 1,90 0,66 34,60 2003 249 2.855 1.879 9.727 14.710 563.399 2,61 1,73 66,13 2004 9.807 5.498 2.179 13.782 31.266 929.641 3,36 1,48 44,08 2005 2.517 12.261 2.978 12.767 30.523 2006 28.202 21.160 14.344 23.151 86.857 2007 7.067 22.469 17.281 45.916 92.733 2008 20.457 52.150 17.685 52.390 142.682

1.078.189 1.213.795 0,53 0,20 38,39 0,57 0,26 46,15

878.988 1.396.916 2.146.522 1.857.734 3,47 1,45 41,83 6,22 1,66 26,65 4,32 2,14 49,51 7,68 2,82 36,72

Fonte: UNCTAD FDI on-line. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/fdi>. Acesso em: 18 jan. 2010. Elaborao do autor.

3. As expresses fluxo e estoque de sada de IDE, sempre que aparecerem no texto, devem ser entendidas como investimentos oriundos do pas em questo, evitando-se a confuso com os desinvestimentos neste pas, realizados por residentes em outros pases. Em ingls, utilizam-se os termos inward e outward para diferenciar os fluxos e os estoques de entrada e de sada de IDE. As diferenas entre os estoques e os fluxos mundiais de entrada e de sada de IDE, que podem ser notadas nas tabelas 1 e 4 2 e 3 , esto presentes na fonte original dos dados, citada logo abaixo das referidas tabelas.

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Com a participao crescente nos fluxos, a parcela do estoque de sada correspondente aos BRIC tambm aumentou, saindo de 1,7% em 2000 para 3,6% em 2008. Cabe notar que, na dcada de 1990, a participao dos BRIC diminuiu, muito por conta do Brasil, cujo estoque de sada de IDE apresentou evoluo muito aqum da mdia mundial. Ao fim de 2008, o estoque de IDE oriundo dos BRIC totalizava US$ 577 bilhes, mais de quatro vezes o montante do incio da dcada.
TABELA 4
Estoque (de sada) de investimento direto estrangeiro anos selecionados
(Em US$ milho, a preos e taxas de cmbio correntes)
1990 Brasil China ndia Rssia BRIC Mundo BRIC/Mundo (%) Rssia/Mundo (%) Rssia/BRIC (%) 45.623 1.785.584 2,56 41.044 4.455 124 1995 44.474 17.768 495 3.346 66.083 2.941.724 2,25 0,11 5,06 2000 51.946 27.768 1.859 20.141 101.714 6.069.882 1,68 0,33 19,80 2005 79.259 57.206 10.033 146.679 293.177 10.603.662 2,76 1,38 50,03 2006 113.925 73.330 26.799 216.488 430.542 12.953.546 3,32 1,67 50,28 2007 136.103 95.799 44.080 370.161 646.143 16.226.586 3,98 2,28 57,29 2008 162.218 147.949 61.765 202.837 574.769 16.205.663 3,55 1,25 35,29

Fonte: UNCTAD FDI on-line. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/fdi>. Acesso em: 18 jan. 2010. Elaborao do autor.

Apesar das semelhanas nas trajetrias recentes dos fluxos de IDE dos BRIC, h uma diferena fundamental, que se mantm praticamente desde a dissoluo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), que separa a Rssia dos demais pases do grupo, manifestada na razo entre os fluxos de sada e de entrada. Como pode ser observado na tabela 5, a Rssia foi exportadora lquida de IDE em 2000, 2002 e 2003 e, mesmo aps este ltimo ano, a razo entre os fluxos de sada e os de entrada nunca ficou abaixo de 0,75. Em comparao, nos demais pases do grupo, esta razo nunca foi superior a 0,71, com apenas uma exceo, representada pelo Brasil em 2006, ano em que a Vale adquiriu o controle da mineradora canadense Inco por US$ 13,2 bilhes valor que correspondeu a 47% de todo o IDE feito pelo Brasil nesse ano.

Internacionalizao de Empresas Russas

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TABELA 5

Razo entre os fluxos de sada e os de entrada de investimento direto estrangeiro BRIC, 1999-2008
1999 Brasil China ndia Rssia 0,06 0,04 0,04 0,67 2000 0,07 0,02 0,14 1,17 2001 -0,10 0,15 0,26 0,92 2002 0,15 0,05 0,30 1,02 2003 0,02 0,05 0,43 1,22 2004 0,54 0,09 0,38 0,89 2005 0,17 0,17 0,39 0,99 2006 1,50 0,29 0,71 0,78 2007 0,20 0,27 0,69 0,83 2008 0,45 0,48 0,43 0,75

Fonte: UNCTAD FDI on-line. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/fdi>. Acesso em: 18 jan. 2010. Elaborao do autor.

Do mesmo modo, a razo entre os estoques de sada e de entrada de IDE na Rssia muito superior ao verificado nos demais BRIC. Em 2008, faltava pouco para a Rssia tornar-se investidora lquida no exterior, com essa razo alcanando 0,95 contra 0,56 no Brasil, 0,50 na ndia e 0,39 na China (tabela 6).
TABELA 6
Razo entre os estoques de sada e os de entrada de investimento estrangeiro anos selecionados
1990 Brasil China ndia Rssia 1,11 0,22 0,07 1995 0,93 0,18 0,09 0,60 2000 0,42 0,14 0,11 0,63 2005 0,44 0,21 0,23 0,81 2006 0,52 0,25 0,38 0,81 2007 0,44 0,29 0,42 0,75 2008 0,56 0,39 0,50 0,95

Fonte: UNCTAD FDI on-line. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/fdi>. Acesso em: 18 jan. 2010. Elaborao do autor.

Os fluxos de sada de IDE da Rssia tambm destoam daqueles dos demais BRIC quando confrontados com a formao bruta de capital fixo domstica. Conforme a tabela 7, desde 2003 a sada de IDE tem representado mais de 12% do investimento em mbito domstico com exceo de 2005, quando ficou pouco abaixo de 10%. Nos demais pases do grupo, esses percentuais foram muito menores, com destaque para a China, que somente ultrapassou os 2% em 2008.

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TABELA 7
(Em %)
1999 Brasil China ndia Rssia 1,7 0,5 0,1 7,8

Fluxo de sada de investimento direto estrangeiro como proporo da formao bruta de capital fixa em mbito domstico BRIC, 1999-2008
2000 2,0 0,2 0,5 7,3 2001 -2,3 1,5 1,3 4,4 2002 2,9 0,5 1,0 5,7 2003 0,3 0,4 1,0 12,3 2004 8,6 0,7 1,2 12,8 2005 1,8 1,3 1,2 9,4 2006 15,8 1,9 4,8 12,6 2007 3,0 1,6 4,5 16,8 2008 6,8 2,9 4,1 14,5

Fonte: UNCTAD World Investment Report (2004-2009). Elaborao do autor.

Este comportamento do IDE na Rssia aparentemente contraria um dos principais referenciais tericos sobre o assunto, representado pela hiptese da trajetria de desenvolvimento do investimento (Investment Development Path IDP), que relaciona os fluxos de entrada e de sada de investimentos de um pas com sua estrutura e seu nvel de desenvolvimento econmico. Proposto por Dunning (1981), o modelo identifica cinco etapas,4 intimamente relacionadas com o estgio de desenvolvimento do pas: i) pouca entrada e sada de IDE, com posio importadora de capital; ii) muita entrada e pouca sada de IDE, com a posio importadora em ascenso; iii) aumento da sada de IDE, at igualar-se entrada; iv) sada de IDE ultrapassa a entrada, com reduo progressiva da posio importadora de capital; e v) os estoques de entrada e de sada de IDE tendem a igualar-se. Conforme o grfico 1,5 pases com nvel de desenvolvimento (ao qual o PIB per capita serve como proxy) semelhante ao da Rssia como a Argentina, a Hungria, a Polnia e a Repblica Tcheca encontram-se no segundo ou no terceiro estgio do IDP. De acordo com Dunning e Narula (1996), na segunda etapa as empresas do pas em desenvolvimento comeam a desenvolver vantagens de propriedade, mas ainda so pouco competitivas internacionalmente e, por isso, realizam pouco IDE, que normalmente fica circunscrito aos pases mais prximos geogrfica e culturalmente. Por outro lado, o ingresso de IDE se acelera nesse estgio, especialmente em setores intensivos em recursos naturais e em mo de obra.6 Contudo, a posio de investimento da Rssia se assemelha mais de pases do quarto estgio, que so investidores externos lquidos ou encontram-se
4. O artigo original de Dunning identificava apenas quatro etapas. A quinta etapa foi adicionada posteriormente, pelo economista Rajneesh Narula. Ver Dunning e Narula (1996). 5. O grfico 1 foi elaborado com dados de 148 pases com mais de 1 milho de habitantes. Pases com populao inferior a este limite no foram considerados para se evitar a incluso de um grande nmero de parasos fiscais, o que poderia gerar distores. A linha de tendncia apresentada neste grfico uma polinomial de grau 6. 6. Na primeira etapa do IDP, o pouco investimento que o pas recebe costuma estar associado explorao de recursos naturais.

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prximos a essa posio, como a Espanha e a Grcia. Conforme o IDP, nessa fase a realizao de IDE decorre sobretudo de vantagens de propriedade desenvolvidas pelas firmas, que saem em busca de mercados, ativos estratgicos e mo de obra barata em outros pases. A entrada de IDE, por sua vez, desacelera, visto que as atividades intensivas em mo de obra tornam-se menos competitivas medida que o PIB per capita se eleva.
GRFICO 1
Relao entre posio investidora lquida per capita e PIB per capita pases selecionados, 2008
10.000
Posio investidora lquida per capita (US$)

5.000

Frana

ndia Filipinas China

Estados Unidos Malsia Rssia Grcia Espanha Portugal

Brasil Nigria do Sul Ucrnia frica Argentina Romnia

-5.000

-10.000

Repblica Tcheca 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000
PIB per capita (US$ PPP)

Fontes: UNCTAD FDI on-line, disponvel em: <http://stats.unctad.org/fdi/> e Fundo Monetrio Internacional (FMI). Elaborao do autor.

Diante desses dados, indagam-se quais foram os motivos que levaram a Rssia a aproximar-se de uma posio exportadora de capitais quando ainda se encontra em estgio de desenvolvimento no qual seria de se esperar que fosse grande receptora lquida de recursos externos. O que diferencia a Rssia dos demais BRIC, que ainda se encontram relativamente distantes da posio de exportador lquido de IDE? Para tentar responder a essas questes, o captulo est estruturado em seis sees, alm desta introduo. Dada a peculiaridade da Rssia, que passou sete dcadas sob um regime comunista, dedica-se uma seo inteira para a descrio do processo de transio para o capitalismo, com nfase sobre o processo de privatizao das empresas estatais, de onde se originaram as firmas que vieram a se internacionalizar nas dcadas de 1990 e 2000. Na seo 3, analisam-se as questes de fundo que possibilitaram a expanso internacional das empresas russas, mais especificamente o

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boom das commodities e o aumento das reservas internacionais do pas e dos lucros das empresas. Na seo 4, traado um panorama geogrfico do IDE proveniente da Rssia. Na seo 5, apresentam-se as principais empresas transnacionais russas e investigam-se os fatores determinantes de sua internacionalizao. Na seo 6, avalia-se o papel desempenhado pelo Estado no processo de internacionalizao. Finalmente, a ltima seo apresenta as consideraes finais do trabalho, que comporta tambm dois anexos: um que relaciona alguns problemas envolvendo as estatsticas de IDE da Rssia, principalmente devido ampla fuga de capitais na dcada de 1990 (anexo A),7 e outro que apresenta informaes mais detalhadas sobre as atividades e os investimentos externos das principais transnacionais russas (anexo B).
2 TRANSIO PARA O CAPITALISMO, PRIVATIZAO E FORMAO DAS FUTURAS EMPRESAS TRANSNACIONAIS

Na poca da URSS j existiam empresas transnacionais (ETN). Contudo, as operaes externas destas multinacionais vermelhas (expresso pela qual eram conhecidas no Ocidente) restringiam-se, basicamente, a atividades de marketing e vendas (FILIPPOV, 2009). Conforme Sokolov (1991 apud LIUTHO e VAHTRA, 2007), essas subsidirias intermediavam cerca de metade das vendas externas da URSS a outra metade era vendida via exportaes diretas , apesar do montante relativamente modesto dos investimentos o estoque de IDE da URSS poca de sua desintegrao em 1991 era inferior a US$ 1 bilho (LIUHTO; VAHTRA, 2007, p. 120). A maioria das empresas russas que se internacionalizaram nas dcadas de 1990 e 2000 no existia como tais na poca da URSS. Sua origem deve-se aos programas de reformas adotados por Mikhail Gorbachev, frente do ltimo governo sovitico (1985-1991), e por Boris Yeltsin, no posto de presidente da Federao Russa (1991-1999). Nesse perodo, os ativos pertencentes integralmente ao Estado foram rearranjados, dando origem a novas empresas. Corporaes estatais altamente integradas (verticalmente e horizontalmente) foram cindidas, ministrios e agncias governamentais foram transformados em empresas,8 o sistema de distribuio estatal deu origem a bolsas de mercadorias e o sistema monobancrio deu lugar a uma mirade de novas instituies financeiras. O fracassado programa de Gorbachev (conhecido como Perestroika) previa a adoo gradual e controlada de mecanismos de mercado, visando substituio dos mtodos de regulao administrativos por mecanismos econmicos. O programa buscava a descentralizao da tomada de deciso, a observncia do princpio do
7. Antes de passar prxima seo, recomenda-se a leitura do anexo A. 8. O Ministrio da Indstria do Gs da URSS, por exemplo, transformou-se em uma sociedade por aes, com 100% do capital sob o controle do Estado, em 1989. O primeiro presidente da empresa recm-criada a Gazprom foi Viktor Chernomyrdin, que at a vspera ocupava a cadeira de ministro.

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autofinanciamento e a utilizao crescente do mercado como mecanismo de alocao de recursos e de regulao das relaes contratuais entre as empresas (CLARKE, 1992). Segundo Kryshtanovskaya e White (1996), as reformas de Gorbachev tiveram, contudo, o efeito de alterar o equilbrio do sistema poltico-social. A posio poltica ocupada pelos indivduos foi perdendo espao enquanto mecanismo de acesso a vantagens materiais.9 Em sua substituio, as pessoas passaram a buscar, crescentemente, apropriar-se privadamente dos bens coletivos. Entre as reformas adotadas por Gorbachev, destacam-se a Lei sobre Empresas Estatais (1987), a Lei sobre Cooperativas (1988) e a Lei do Arrendamento (1989). A primeira, ao conceder mais autonomia aos dirigentes das empresas estatais, resultou, na prtica, no colapso do sistema de controle estatal que operava h dcadas. Como destaca Mau (1999), essa lei concedeu aos diretores o direito de donos, mas as responsabilidades pelas empresas permaneceram com o Estado. A Lei sobre Cooperativas aprofundou a contradio. Criadas por dirigentes e empregados de empresas estatais, as cooperativas passaram a operar, quase sempre, nessas mesmas empresas usando seus empregados e ativos , tomando para si as atividades mais lucrativas e usando as diferenas entre os preos oficiais praticados obrigatoriamente pela empresa estatal e os preos de mercado em seu favor (GILL, 2008). A Lei do Arrendamento, por sua vez, possibilitou o arrendamento de empresas por seus empregados e administradores (com direito de compra ao fim do contrato). Conforme Hare e Muravyev (2003), em fevereiro de 1992 antes do incio do programa oficial de privatizao russo cerca de 9.500 empresas j haviam sido transferidas para a iniciativa privada, principalmente para seus trabalhadores e administradores e membros da nomenklatura, naquilo que ficou conhecido como privatizao espontnea.10 Gorbachev chegou a assinar um decreto autorizando a privatizao de empresas em agosto de 1991. Contudo, tal medida no chegou a efetivar-se, dado que no ms seguinte a URSS comeou a desmoronar, com a declarao de independncia da maioria das repblicas que a formavam. Em dezembro desse ano, a URSS deixou de existir. No mesmo ms, o Soviete Supremo autorizou o incio do programa de privatizao russo.
9. De acordo com Goldman (2000, p. 210), o igualitarismo na URSS era um mito. Mas a desigualdade era mais de fluxo do que de estoque. Os membros do Partido Comunista e da nomenklatura (ocupantes de altos postos no partido, no Estado ou nas empresas estatais) usufruam de bens e servios de qualidade superior, inacessveis populao em geral. Todavia, no acumulavam riqueza de forma privada. 10. Na opinio de Mau (1999), privatizao espontnea um eufemismo para a transferncia de propriedade estatal para as mos daqueles que a controlam. Clarke (1992) afirma que no o Estado que est privatizando a empresa estatal e sim a empresa estatal sovitica que est privatizando o Estado. Kryshtanovskaya e White (1996, p. 720) denominam o processo de privatizao do Estado pelo Estado, que ocorre quando os membros do governo, usando seu poder formal, privatizam reas do Estado pelas quais so responsveis em seu prprio benefcio. Para Clarke (1992), os principais beneficirios da perestroika foram os diretores das empresas industriais, que conseguiram retirar as empresas que comandavam do controle do Estado e do Partido Comunista. Bonnell (1996) e Kryshtanovskaya e White (1996) citam diversos benefcios aos quais os membros da nomenklatura tiveram acesso nos anos finais do regime sovitico, que lhes permitiram acumular riqueza privada: crdito em condies vantajosas; compra de imveis do Estado a preos abaixo de seu valor; privilgios em operaes de importao e exportao; permisso para comprar moeda estrangeira a taxas de cmbio diferenciadas.

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Boris Yeltsin, eleito presidente da Rssia em junho de 1991, levou ao poder um grupo de reformadores radicais, como Yegor Gaidar (indicado para os postos de ministro da Economia e das Finanas e, posteriormente, para o de primeiro-ministro) e Anatoly Chubais (indicado como chefe da agncia estatal criada para comandar as privatizaes). Amparados por consultores ocidentais, estes reformadores acreditavam que uma terapia de choque seria capaz de quebrar os laos com o passado comunista e gerar espontaneamente mercados e as instituies necessrias para seu funcionamento. O principal argumento em favor da terapia de choque era o de que a estratgia gradualista no estava funcionando por causa da interferncia dos burocratas (ARAKELYAN, 2005). Seus principais elementos eram a liberalizao dos preos, a estabilizao monetria e a privatizao. Conforme a equipe de reformadores, a privatizao teria que ser rpida para aproveitar-se da janela de oportunidade poltica trazida pelo colapso da URSS em outras palavras, torn-la irreversvel na hiptese de volta dos comunistas ao poder (ARAKELYAN, 2005). Outro motivo alegado para a conduo rpida do processo de privatizao era a crescente difuso do sistema de arrendamento, que estava levando os dirigentes das empresas estatais a se apossarem de seus ativos de forma quase gratuita.11 Motivo de muita polmica, o processo de privatizao na Rssia diferenciou-se bastante do de outros pases recm-sados do comunismo. Os investidores externos foram praticamente alijados do processo apenas 3% dos ativos vendidos at 1998 foram adquiridos por estrangeiros, contra 48% na Hungria e 20% na Polnia (KALOTAY; HUNYA, 2000, p. 41). Os processos de privatizao, tais como desenhados, deixaram pouco espao para a participao de investidores estrangeiros, uma vez que reservaram parcelas substanciais das aes para empregados e administradores das empresas ou sofreram a influncia de lobbies que visavam diminuir a competio pelos ativos mais valiosos, alm de consideraes geopolticas que deixaram os estrangeiros de fora das privatizaes dos ativos de setores considerados estratgicos.12

11. Na opinio de Mau (1999, p. 11), a privatizao acelerada no deve ser vista como um mecanismo para tirar o Estado da economia, mas, sim, como uma tentativa de retomar o controle sobre um processo de apropriao privada que vinha ocorrendo sob a liderana da antiga elite sovitica. Diversos analistas, como Radygin (1996), Satter (1998) e Arakelyan (2005), enxergam na privatizao espontnea a origem do elevado grau de criminalidade na Rssia. Conforme estes autores, o surgimento de empreendimentos privados na ausncia de contraparte legal que pudesse garantir os direitos de propriedade forneceu incentivos para a proliferao de esquemas mafiosos de coero, ou seja, o sistema de enforcement acabou ficando a cargo do crime organizado. Com o passar do tempo, a mfia deixou de obter renda apenas da proteo, sendo usada, tambm, por grupos privados para intimidar competidores, reforar contratos, coletar dvidas e tomar mercados (WHITTEN, 2002). 12. Alguns autores, como Radygin (1996, 2003) e Kalotay (2007), entendem que no havia interesse por parte dos investidores estrangeiros nos ativos colocados venda, o que teria, inclusive, influenciado a opo pelo esquema adotado, que previa a distribuio de forma quase gratuita de parte significativa da propriedade. Arakelyan (2005), por seu turno, aponta para os privilgios concedidos a trabalhadores e administradores das empresas como a causa principal desse desinteresse, uma vez que os investidores estrangeiros dificilmente teriam condies de adquirir o controle das empresas.

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O programa oficial de privatizao foi lanado pelo governo russo em junho de 1992. As empresas foram divididas em trs grupos: i) as pequenas, que deveriam ser vendidas em leiles competitivos ou ento aos seus empregados e administradores; ii) as grandes, que deveriam ser convertidas em sociedades por aes e ento passadas a mos privadas por meio de privatizao de massa; e ii) as mdias, que poderiam usar ambos os mtodos anteriores (HARE; MURAVYEV, 2003). Conforme Appel (1997), a legislao que deslanchou o processo de privatizao conseguiu um amplo suporte popular uma vez que prometia transferir a maior parte da propriedade nacional para a populao por meio de um esquema envolvendo a distribuio de vouchers.13 Os benefcios concedidos aos empregados e aos administradores das empresas como o recebimento de aes de forma gratuita ou com substanciais descontos 14 foram uma forma de comprar apoio entre a populao, diminuir as resistncias por parte dos dirigentes das empresas e desarmar a oposio ao programa entre os comunistas que dominavam o Parlamento.15 A primeira fase da privatizao, que se estendeu de 1992 a 1994, envolveu a combinao de duas modalidades: a venda de aes para administradores e empregados das empresas e a privatizao de massa propriamente dita. Foram distribudos populao cerca de 150 milhes de vouchers,16 que poderiam ser usados como meio de pagamento por aes de empresas nos leiles de voucher, investidos em fundos de investimento em vouchers ou ento livremente vendidos (HARE; MURAVYEV, 2003). Essa fase deu incio formao dos grandes grupos empresariais, na medida em que, pouco tempo aps a distribuio, esses vouchers acabavam concentrados nas mos de poucos, principalmente dos prprios empregados e dos dirigentes das
13. Como praticamente todos os ativos estavam em mos do Estado, a riqueza disponvel internamente para compr-los era muito pequena. Segundo algumas estimativas da poca, a riqueza privada nos pases recm-sados do comunismo era inferior a um dcimo do valor dos ativos a serem privatizados que, por sua vez, j eram bastante subvalorizados (BOYCKO; SHLEIFER; VISHNY, 1994). 14. A lei de privatizao estipulou trs formas de participao dos empregados e dos administradores nos processos de venda das empresas. A mais utilizada mais de 80% dos casos (GLINKINA, 2003) foi a compra do controle (51% do capital) em uma subscrio fechada, ou seja, em base no competitiva, pelos empregados e administradores, ao preo de 1,7 vez o valor contbil da empresa. Outras formas, como o recebimento gratuito de 25% do capital sob a forma de aes preferenciais (sem direito a voto), foram empregadas apenas nas empresas maiores, nas quais os trabalhadores e os gerentes no possuam recursos suficientes para adquirir o controle. Cabe salientar que as empresas foram precificadas conforme o valor contbil de janeiro de 1992, enquanto as privatizaes ocorreram majoritariamente em 1993 e 1994. Considerando que a inflao na Rssia ultrapassou os 1.200% somente em 1992, os preos nominais fixados para os ativos representaram quase uma doao do patrimnio pblico aos compradores. Conforme Rutland (1994), considerando-se a taxa de cmbio poca e o preo de mercado dos vouchers, o valor estimado de todo o setor industrial russo estaria entre US$ 5 bilhes e US$ 10 bilhes, o que significaria um nvel de capital por trabalhador de apenas US$ 100, contra US$ 100 mil nos Estados Unidos. Para mais detalhes acerca dos privilgios concedidos aos empregados e aos administradores das empresas no processo de privatizao, ver Rutland (1994), Radygin (1996), Hare e Muravyev (2003) e Arakelyan (2005). 15. Os reformadores russos, assim como os consultores ocidentais, eram contrrios doao dos ativos para a populao assim como cesso do controle das empresas aos seus administradores e empregados, pois isso dificultaria a adoo de melhores prticas de governana corporativa. Porm, dada a dificuldade de encontrar compradores para tantas empresas e a resistncia poltica, o governo acabou mudando de posio ao longo de 1992 (RUTLAND, 1994; CLARKE; KABALINA, 1995). 16. Por uma taxa simblica de RUB 25 que equivaliam a US$ 0,10 poca qualquer cidado russo poderia receber um voucher no valor nominal de RUB 10 mil (ARAKELYAN, 2005).

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empresas.17 Na viso de Appel (1997), contudo, apesar dos trabalhadores serem majoritrios no capital da maioria das empresas, eram os administradores quem de fato detinha o poder. Conforme o autor, tornou-se comum a prtica de intimidao por parte dos administradores das empresas, que levavam os empregados a acreditar que poderiam ser demitidos se vendessem suas aes para outsiders ou se se recusassem a vender suas aes para eles, o que levou a uma grande concentrao do poder nas empresas privatizadas. Em suma, como salienta Goldman (BANCO MUNDIAL, 2003-2004), o desenho do processo de privatizao na primeira fase permitiu que os diretores se tornassem donos das empresas que eles dirigiam com apenas um mnimo pagamento ao Estado.18 Finda a privatizao de massa em junho de 1994, teve incio a segunda etapa, na qual predominou o pagamento em dinheiro. Foi nesse perodo que prosperou o esquema conhecido como loans for shares. Conforme Pomeranz (2009), a adoo deste modelo decorreu de um processo de barganha envolvendo o governo e alguns banqueiros, enriquecidos por mltiplas atividades durante a Perestroika e a primeira fase da privatizao. Na poca, o presidente Boris Yeltsin vivia s voltas com uma grande crise fiscal e com a possibilidade de perder a eleio presidencial de 1996, para a qual o lder do Partido Comunista, Gennady Zyuganov, era o favorito (SHLEIFER; TREISMAN, 2003). A proposta de privatizao, sugerida pelos banqueiros em maro de 1995 (HARE; MURAVYEV, 2003), selou o pacto entre as duas partes, ambas interessadas na permanncia de Yeltsin no poder, ao permitir a elevao das receitas de privatizao (em relao privatizao de massa da etapa anterior) ao mesmo tempo que permitia aos banqueiros assumir o controle de ativos valiosos por preos mdicos. O esquema envolvia a concesso de emprstimos ao governo russo tendo como garantia aes de empresas de petrleo e gs, de metalurgia e de telecomunicaes ainda no privatizadas.19 O banco que oferecesse o maior emprstimo
17. Conforme Hare e Muravyev (2003), cerca da metade dos vouchers foi usada por administradores e empregados na compra de aes das empresas nas quais trabalhavam. Um quarto dos vouchers foi vendido e o restante investido em fundos de investimento em vouchers, que adquiriram cerca de 10% dos ativos oferecidos nessa fase da privatizao. Segundo um estudo citado por Appel (1997), os moradores de reas rurais, os empregados de firmas no industriais e os pensionistas foram os primeiros a trocarem seus vouchers por dinheiro, devido falta de informao, de tempo e de recursos financeiros. 18. Na opinio de Rutland (1994), embora a primeira fase da privatizao tenha coincidido temporalmente com a liberao de preos e com o programa de estabilizao, ela teve pouco a ver com a terapia de choque, tendo sido muito mais influenciada pelos esforos da elite local para preservar seu controle sobre a atividade econmica. Nesse sentido, o programa oficial deslanchado por Yeltsin representou uma extenso mais ordenada do processo de privatizao espontnea que ocorreu nos anos finais do governo Gorbachev. No mesmo sentido, Shelley (2003, p. 2) chama ateno para o fato de que os derrotados polticos da era sovitica tornaram-se os vencedores financeiros da Rssia ps-sovitica, um caso raro na histria no qual a desacreditada elite poltica do antigo regime aumentou seu poder financeiro depois da queda do sistema que comandava. 19. Na poca, a privatizao de empresas petrolferas encontrava forte oposio no Parlamento russo. O loans for shares foi, ento, a forma encontrada para contornar essa restrio, uma vez que camuflava a privatizao dos ativos (TREISMAN, 2010).

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por um dado lote de aes seria o vencedor do leilo. Os emprstimos teriam como data de vencimento 1o de setembro de 1996. Caso no fossem honrados, os bancos poderiam vender as aes uma vez decorrido o prazo de dois anos, ficando com um tero dos ganhos de capital o restante deveria ser devolvido ao Estado. Como o Estado no foi capaz de honrar suas obrigaes Black, Kraakman e Tarassova (2000) e Guriev e Rachinsky (2005) afirmam que na verdade nunca houve a inteno de pagar , os bancos venderam as aes, em leiles suspeitos, nos quais os mesmos bancos (ou suas subsidirias) as adquiriram por preos muito abaixo do valor justo. Tanto os leiles relativos aos emprstimos como aqueles de alienao das aes foram marcados por baixa competio, com diversos concorrentes que ofereceram lances maiores sendo desqualificados por critrios tcnicos e os negcios sendo fechados por preos pouco acima dos mnimos (HARE; MURAVYEV, 2003).20 Conforme Treisman (2010), os vencedores dos leiles obtiveram um desconto de quase 50% em relao ao valor de mercado das aes poca a maioria das empresas j era negociada em bolsa de valores quando ocorreu o esquema.21 A privatizao selvagem, um dos elementos centrais da terapia de choque (SCHUTTE, 2010), resultou naquilo que Marshall Goldman chamou de uma das maiores transferncias de riqueza j vistas (BANCO MUNDIAL, 2003-2004, p. 23), dando origem a uma nova classe de proprietrios, que ficou conhecida como os oligarcas.22 Se na primeira etapa a aprovao da populao foi elevada, aps os leiles loans for shares o sentimento antiprivatizao se disseminou, o que dificultou sua continuao, que passou a seguir um mtodo caso a caso. Na opinio de Appel (1997), muito da suspeita de que o processo de privatizao foi desenhado para enriquecer um pequeno grupo de pessoas foi confirmado na segunda fase. Em pesquisa de opinio realizada no pas em 2003, 88% dos entrevistados disseram que todas as grandes fortunas foram obtidas de forma ilegal, 77% afirmaram que as privatizaes deveriam ser parcial ou totalmente revistas e 57% concordavam que o governo deveria investigar criminalmente os mais ricos (GURIEV; RACHINSKY, 2005, p. 140).

20. Cabe notar que em vrios casos, o banco responsvel pela administrao do leilo foi o mesmo que arrematou o emprstimo ao governo. Segundo Hare e Muravyev (2003), o Oneximbank, que coordenou o leilo envolvendo as aes da mineradora Norilsk Nickel, ganhou o certame com um lance de US$ 170,1 milhes, apenas US$ 0,1 milho acima do preo mnimo, tendo desqualificado uma oferta de US$ 350 milhes com base em questes tcnicas. 21. Na opinio do mesmo autor, o esquema em dois estgios com os emprstimos feitos antes das eleies presidenciais, mas os leiles de venda das aes somente depois foi uma forma de assegurar o comprometimento dos vencedores dos leiles com a campanha de Yeltsin (Treisman, 2010). 22. Na edio de 2010 da lista de bilionrios compilada pela revista Forbes aparecem 67 russos, grande parte deles pertencente ao grupo dos oligarcas. Entre os 100 mais ricos do mundo, 14 so russos. A lista completa pode ser acessada no seguinte endereo eletrnico: <http://www.forbes.com/lists/2010/10/billionaires-2010_The-Worlds-Billionaires_Rank.html>.

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O papel desempenhado pelos oligarcas na conformao do capitalismo na Rssia bastante controverso. Alguns analistas, como Shleifer e Treisman (2003) e Aslund (2005, 2007), comparam os oligarcas russos aos robber barons homens como Andrew Carnegie, John D. Rockefeller e J. P. Morgan, que construram grandes imprios nos ramos industrial e de transportes no alvorecer do capitalismo norte-americano (fim do sculo XIX), com o auxlio de benesses do Estado, como a distribuio gratuita de terras ao longo das ferrovias. Para Aslund (2005, 2007), a recuperao da economia russa e as reformas institucionais ocorridas aps a crise de 1998 devem-se principalmente aos oligarcas, que se apresentam como o nico contrapeso burocracia corrupta e predatria e tambm so os maiores interessados no desenvolvimento de instituies de mercado.23 Fortescue (2009) afirma que os oligarcas so criadores de valor, ao invs de asset strippers,24 pois, em circunstncias muito difceis (crise de 1998), eles investiram e recuperaram empresas que, quando assumiram o controle, estavam sucateadas e endividadas. Contudo, opinies contrrias a essas so tambm bastante numerosas. Yavlinsky (1998, p. 68), por exemplo, afirmava, j em 1998, que longe de ter criado um mercado livre, a Rssia consolidou uma oligarquia semi-criminal. Segundo o autor:
Infelizmente, aqueles que acreditam que o capitalismo dos robber barons um dia dar lugar a uma economia de mercado que beneficia toda a sociedade, como ocorreu nos Estados Unidos na virada do sculo, esto enganados. Os Estados Unidos possuam uma classe mdia consolidada com uma tica baseada no trabalho e um governo que se manteve relativamente livre da influncia dos robber barons. Alm disso, os magnatas norte-americanos investiam no pas. J os russos roubam a Rssia e desviam sua riqueza para o exterior, comprometendo o crescimento do pas. No final dos anos 1990, a Rssia no tem uma classe mdia e a oligarquia, cujos tentculos espalham-se por toda parte no governo, influencia as polticas em seu prprio benefcio (YAVLINSKY, 1998, p. 69).

23. Cabe ressaltar que tanto Shleifer quanto Aslund fizeram parte da equipe de economistas que prestou consultoria ao governo Yeltsin em sua estratgia de terapia de choque. No fim dos anos 1990, aps publicar inmeros artigos sobre sua experincia no aconselhamento ao governo russo nas principais revistas acadmicas de economia do mundo, Shleifer foi acusado, juntamente a outros membros da equipe de consultores, de conspirao para fraudar o programa de cooperao com a Rssia financiado pela Agency for International Development do Departamento de Estado dos Estados Unidos (USAID). Em 2004, os acusados entraram em acordo com o governo dos Estados Unidos. Shleifer comprometeu-se a pagar US$ 2 milhes e a Universidade de Harvard, que havia sido contratada pelo USAID para gerir o programa, assumiu uma obrigao de US$ 26,5 milhes. Para mais detalhes sobre o caso, ver McClintick (2006). 24. Asset stripping (de onde se origina asset stripper) uma expresso difcil de traduzir. Literalmente significa desmembramento de ativos. No jargo econmico, tem sido utilizada pejorativamente para caracterizar a venda, principalmente em pases em transio, de partes de uma empresa por seus controladores. Este termo utilizado tanto nos casos de incorporao de ativos de empresas estatais por subsidirias controladas por entes privados (como ocorrera com as cooperativas no fim da era sovitica), quanto nos de empresas privatizadas, quando seus controladores vendem partes da empresa, em um tpico caso em que as partes valem mais do que o todo pelo menos valem mais do que o preo pago nos processos de privatizao.

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Na mesma linha, Whitten (2002, p. 193-194) afirma que


Historicamente, os robber barons empregaram tticas questionveis, at mesmo violncia e destruio, mas com um objetivo produtivo por exemplo, a consolidao de ativos de refino de petrleo para atingir um nvel de produo suficiente para obter economias de escala. Mas mafiosos no so robber barons. Quando a mfia adentra negcios legtimos, eles deixam de pagar impostos sem qualquer contrapartida em termos de melhoria ou expanso da produo.

Opinies similares foram expressas por Satter (1998), Stiglitz (2002) e Goldman (BANCO MUNDIAL, 2003-2004), para quem a emergncia dos oligarcas no apenas enfraqueceu a economia russa por meio de asset stripping e da fuga de capitais como, tambm, dificultou a consolidao de instituies democrticas devido captura do Estado.25 Autores marxistas, como Holmstrom e Smith (2000) chegam mesmo a sugerir que a emergncia de um capitalismo fora da lei era mais do que previsvel na Rssia ps-comunismo: como antes tudo pertencia ao Estado, a acumulao primitiva, necessria para o exerccio do monoplio dos meios de produo, s poderia ser realizada margem do sistema, como de fato ocorreu, via apropriao privada de ativos estatais (privatizao espontnea), mercados negros e atividades criminais de toda espcie.26 Todavia, como salientam Satter (1998) e Shelley (2003), os reformadores no estavam preocupados com a origem do dinheiro usado nas privatizaes, pois tinham entre seus objetivos primordiais a criao de uma nova classe de empresrios. Para eles, qualquer proprietrio privado seria melhor do que o controle estatal e, to logo assumissem o comando, os novos proprietrios passariam a comportarem-se como agentes econmicos racionais. Black, Kraakman e Tarassova (2000, p. 1736) apontam, contudo, que faltou aos reformadores a percepo de que havia duas formas pelas quais os novos donos poderiam fazer dinheiro: aumentando o valor da empresa ou roubando o valor j existente. Segundo esses autores, os novos controladores teriam, ento, se engajado em intenso asset stripping, por meio da criao de subsidirias offshore de sua propriedade, que serviram tambm de veculo para a expropriao dos acionistas minoritrios via aplicao de preos de transferncia.

25. Stiglitz, contudo, enxerga a postura dos oligarcas como economicamente racional. Segundo ele, uma possvel vitria, em eleies democrticas, de uma viso contrria forma pela qual a riqueza dos oligarcas foi adquirida poderia ensejar propostas de expropriao. Logo, fazia sentido empregar seu poder financeiro para angariar influncia poltica de forma a evitar que tais propostas pudessem prosperar ao mesmo tempo que parte de sua riqueza era transferida para o exterior, de modo a minimizar os riscos inerentes estratgia principal (STIGLITZ, 1999, p. 5). 26. Conforme Bonnell (1996), 40% dos homens mais ricos da Rssia em 1994 engajaram-se em atividades ilegais na era comunista. Com a legalizao generalizada da atividade privada aps o fim da URSS, esses indivduos passaram a ter claras vantagens sobre o restante da populao, pois possuam no apenas ativos, mas tambm capacidade empresarial desenvolvida em condies adversas. Segundo o mesmo autor, o crime organizado controlava 35 mil empresas russas em 1994, incluindo 400 bancos e 1.500 empresas estatais.

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Conforme Medeiros (2008), os indivduos que vieram a compor a oligarquia provinham, majoritariamente, de trs origens distintas: i) diretores das grandes empresas estatais, que na desmontagem dos grandes rgos de planejamento e no processo de privatizao de massa assumiram o controle dessas empresas; ii) banqueiros privados que serviram de intermedirios dos grandes emprstimos internacionais dos anos 1990; e iii) gangsteres que prosperaram com o colapso das instituies soviticas. Goldman (BANCO MUNDIAL, 2003-2004), contudo, minimiza o papel do primeiro grupo, pois a maioria dos oligarcas no tinha ligao com a cpula sovitica.27 Em sua opinio, a acumulao primitiva desses oligarcas ocorreu no mercado negro/informal, nos anos finais da URSS, quando o colapso do planejamento central garantia grandes ganhos a quem comercializava bens de consumo e transacionava moedas margem da lei. De posse desses recursos, muitos desses negociantes comearam a abrir seus prprios bancos, o que era facilitado pela legislao frouxa do perodo. Uma vez estabelecidos, os bancos proveram os recursos necessrios para seus donos comprarem os vouchers no mercado poca da privatizao de massa e, assim, se apossarem das empresas colocadas venda pelo Estado.28 As empresas adquiridas pelos oligarcas tornaram-se monopolistas ou oligopolistas no mercado russo, o que lhes possibilitou iniciar a acumulao do capital necessrio para dar os primeiros passos rumo ao exterior. Conforme Guriev e Rachinsky (2005), no incio da dcada de 2000, a economia russa apresentava altos nveis de concentrao, com as empresas controladas pelos oligarcas detendo participao expressiva em seus respectivos mercados: 72% no caso do petrleo, 78% no de metais ferrosos, 80% no de alumnio e 92% no de metais no ferrosos, exceto alumnio. Esta concentrao foi possibilitada, por um lado, pelo prprio carter da economia planificada da URSS, na qual grandes empresas vertical e horizontalmente integradas tendiam a serem as nicas produtoras dos bens que produziam (POMERANZ, 2009). Por outro lado, a influncia poltica dos oligarcas foi comumente utilizada para evitar a adoo de polticas que pudessem aumentar o grau de competio,
27. Apenas os oligarcas mais velhos vieram da nomenklatura sovitica (GURIEV; RACHINSKY, 2005). Antes da transio, eles estavam administrando diretamente ou trabalhando em agncias governamentais que supervisionavam as empresas que viriam a ser privatizadas, quando acabaram transformando seu controle de fato em direitos de propriedade. Foram os casos, por exemplo, de Vagit Alekperov, ex-ministro do Petrleo, que depois tornou-se presidente da Lukoil, e de Rem Vyakhirev, ex-ministro do Gs, que viria a se tornar presidente da Gazprom (BANCO MUNDIAL, 2003-2004). 28. Aslund (2005) chama ateno para o fato de que no foi o programa Loans for Shares que transformou os novos ricos russos em oligarcas, pois, na realidade, eles j eram conhecidos assim antes. Inclusive, muitos oligarcas sequer participaram dos leiles. Contudo, o programa serviu para consolidar o pacto entre o poder poltico, representado por Yeltsin, e os oligarcas, detentores do poder econmico e do controle sobre as empresas de mdia (SHLEIFER, TREISMAN, 2003; POMERANZ, 2009; SCHUTTE, 2010). Conforme Guriev e Rachinsky (2005) e Rutland (2006), o termo oligarca foi difundido por volta de 1994-1995 pelo jornalista Aleksandr Privalov, da revista Ekspert, que nessa poca realizou uma srie de pesquisas sobre as elites russas que resultaram na publicao de rankings das pessoas mais influentes do pas.

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desestimulando, assim, a entrada de competidores estrangeiros no mercado russo (YAKOVLEV; ZHURAVSKAYA, 2009).
3 BOOM COMMODITIES E AUMENTO DAS RESERVAS INTERNACIONAIS E DOS LUCROS CORPORATIVOS

Em 1998, sete anos aps a dissoluo da URSS e o incio da catica transio da Rssia para uma economia de mercado,29 o preo do petrleo atingiu seu ponto mais baixo (em termos reais) desde o choque de 1973. Nesse ano, a Rssia sofreu uma crise de balano de pagamentos, que culminou na declarao de moratria sobre a dvida pblica interna e a dvida externa privada e na perda de dois teros do valor do rublo em um perodo de apenas cinco meses. O PIB per capita encolheu para 71% do que era em 1992 e o ambiente poltico entrou em ebulio, com o presidente Boris Yeltsin trocando trs vezes de primeiro-ministro at sua sada, em dezembro de 1999 (SCHUTTE, 2010). Em maro desse ano, as reservas internacionais do pas atingiram seu mnimo, US$ 10,8 bilhes, valor insuficiente para custear dois meses de importao em condies normais.30 Aps a desvalorizao, a economia russa se recuperou de forma relativamente rpida. O PIB per capita aumentou 18% em apenas dois anos (1999-2000) e a balana comercial, que chegara a ficar quase equilibrada no primeiro semestre de 1998, voltou a apresentar expressivos supervits US$ 36,2 bilhes em 1999 e US$ 60,7 bilhes em 2000. Alm da desvalorizao cambial, que desencadeou um processo de substituio de importaes, foi fundamental para a recuperao russa a mudana de rumo na cotao internacional do petrleo, seu principal produto de exportao. Desde o fim de 1998, quando foi acordada entre a Organizao dos Pases Produtores de Petrleo (OPEP) e alguns pases no pertencentes ao cartel (Mxico, Noruega, Rssia e Om) uma reduo na oferta, o preo do produto subiu de forma quase ininterrupta, movimento abortado apenas pela recesso causada pela crise financeira internacional de 2008.31 s crescentes instabilidades geopolticas no Oriente Mdio, que aprofundaram a tendncia de alta nos primeiros anos da dcada de 2000, veio se somar a exploso na demanda de alguns pases emergentes, notadamente a
29. As firmas soviticas no foram criadas para competir mas, sim, para cumprir metas quantitativas. Quando o sistema de trocas controlado pelo Estado entrou em desintegrao, emergiram elevados custos de transao. Um dos motivos principais da queda do PIB russo nos anos 1990 foi a desorganizao da economia aps o fim do planejamento centralizado. Conforme estatsticas apresentadas por Blanchard e Kremer (1997), a recorrente falta de materiais resultou em perda substancial de horas de trabalho na indstria russa na primeira metade da dcada. 30. Para uma anlise mais aprofundada da crise de 1998, ver Alves (2011). 31. Nos meses que antecederam o aprofundamento da crise, ocorreu uma forte disparada nos preos (em dlares) do petrleo e de outras commodities, motivada, entre outras coisas, por operaes especulativas nos mercados futuros.

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China, fenmeno que se espalhou por outras commodities.32 Contudo, nos anos iniciais do ciclo de alta (at 2002), a poltica de conteno da oferta por parte da OPEP foi o fator mais importante para a escalada do preo do petrleo, uma vez que houve subutilizao da capacidade produtiva nos pases-membros do cartel.33 Os aumentos no preo e na quantidade de petrleo exportada 34 e, em um segundo momento, tambm nos de minrios e metais exerceram forte influncia sobre o movimento de internacionalizao das empresas russas, por duas razes principais: a primeira, pelo vertiginoso incremento nas reservas internacionais do pas, que aumentaram 54 vezes entre o mnimo de maro de 1999 e o mximo atingido em agosto de 2008 (US$ 598 bilhes), antes do aprofundamento da crise financeira internacional; e a segunda, pelo aumento dos lucros das empresas dos setores de energia, metalurgia e minerao, o que ampliou sua capacidade de investimento e de endividamento.35

32. No caso dos metais, a tendncia de queda nos preos que vinha desde meados dos anos 1970 foi abruptamente revertida em 2004, sob o impulso da demanda asitica, passando a seguir padro semelhante ao do petrleo nos anos seguintes. 33. Cumpre salientar que apesar do citado alinhamento de interesses ocorrido em 1998, a produo russa tendeu, nos anos seguintes, a seguir caminho inverso ao da OPEP. Como ressalta Schutte (2010), a elevao da produo russa no incio da dcada de 2000 levou a OPEP a reduzir sua produo, o que permitiu um ganho de participao da Rssia no mercado mundial em detrimento dos pases do cartel. 34. No caso do gs natural, a quantidade exportada sofreu pouca variao, ao contrrio dos preos, que subiram em ritmo similar ao do petrleo. 35. Em 2006, a lucratividade das empresas extrativas da lista Global 500 compilada pela revista Fortune superou os 25%, quase cinco vezes a mediana das empresas da amostra (UNCTAD, 2007).

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GRFICO 2

Reservas internacionais e preos e volumes de exportao de gs natural, petrleo e derivados Rssia


(Em nmero-ndice 2000 = 100, exceto reservas internacionais, em US$ bilho)
500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Reservas internacionais Derivados de petrleo volume exportado Gs natural preo mdio de exportao Gs natural volume exportado Fonte: Banco Central da Rssia (BCR). Elaborao do autor.

Petrleo cru volume exportado Derivados de petrleo preo mdio de exportao Petrleo cru preo mdio de exportao

O aumento das divisas teve o efeito de diminuir as resistncias, entre os burocratas russos, quanto ao investimento no exterior um fenmeno semelhante ao ocorrido nos demais BRIC ao longo da dcada de 2000. No caso da Rssia, a desconfiana em relao ao IDE era amplificado pela macia fuga de capitais ocorrida na dcada de 1990. De acordo com a Comisso Europeia, as sadas de capital no registradas somaram US$ 245 bilhes entre 1992 e 2002 (LIUHTO; VAHTRA, 2007, p. 121). Entre os motivos para a fuga de capitais no perodo,36 diversos trabalhos citam a insegurana poltica, a instabilidade econmica, o sistema tributrio confiscatrio, o sistema bancrio insolvente e a fraca proteo dos direitos de propriedade.37 Alm destes, deve-se citar a

36. Alm de mecanismos tradicionais de expatriao de capital, como o subfaturamento de exportaes e o superfaturamento de importaes, era comum, no caso da Rssia, a constituio de empresas de um dia, que remetiam recursos ao exterior a ttulo de adiantamento do pagamento de importaes, sendo encerradas no dia seguinte. 37. Ver, por exemplo, Abalkin e Whalley (1999), Cooper e Hardt (2000), Kramer (2000), Loungani e Mauro (2001) e Pelto, Vahtra e Liuhto (2003).

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evaso de impostos,38 uma vez que existem evidncias de forte correlao entre o preo internacional do petrleo cuja atividade econmica estava oficialmente entre as mais tributadas na Rssia, mas que na realidade pagava muito menos do que deveria e a intensidade da fuga de capitais (COOPER; HARDT, 2000; LOUNGANI; MAURO, 2001.39
GRFICO 3
Evoluo do lucro lquido de empresas transnacionais russas anos selecionados
(Em US$ milho)
12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 -2.000 Lukoil Norilsk Nickel 2001 Fontes: Relatrios anuais das empresas. Elaborao do autor. Obs: No caso da Evraz, o primeiro ano da srie 2002. 2004 -467 Severstal 2007 Evraz 2.109 5.276 4.248 1.235 1.832 1.401 1.973 1 1.345 2.217 9.511

O aumento dos lucros propiciado pelo boom das commodities, por seu turno, desencadeou novo ciclo de investimentos setorial, aps longo perodo em que estes estiveram em patamares muito baixos em decorrncia do excesso de capacidade instalada em mbito mundial.40

38. Schutte (2010) chama ateno para o uso generalizado de preos de transferncia como forma de diminuir o pagamento de impostos por parte das empresas russas com subsidirias no exterior, principalmente via parasos fiscais. 39. Alm da definio apresentada na nota de rodap 69 do anexo A , costuma-se utilizar o termo fuga de capital para designar a converso, alm do que seria esperado por um critrio usual de diversificao de riscos, de ativos denominados em moeda nacional por ativos denominados em moeda estrangeira, no mbito da economia domstica o que muitas vezes referido na literatura pelo termo genrico dolarizao (COOPER; HARDT, 2000). Estimativas sobre a Rssia citadas por Abalkin e Whalley (1999, p. 431) apontam que 53% do fluxo monetrio (calculado pela soma do agregado monetrio M2 mais os depsitos em moeda estrangeira e a moeda estrangeira em espcie em circulao no pas) eram compostos por ativos denominados em moeda estrangeira em 1992 em 1997, essa parcela havia recuado um pouco para 40%. Como uma parcela elevada desses ativos era composta por moeda estrangeira em espcie (19% em 1992 e 28% em 1997), acabava escapando dos controles governamentais e ficando margem do pagamento de impostos. 40. Obviamente, uma parte do aumento nos lucros no perodo se deve incorporao de novas unidades produtivas, por meio de fuses e aquisies ou investimentos greenfield.

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4 DISTRIBUIO GEOGRFICA DO INVESTIMENTO DIRETO RUSSO

Conforme o World Investment Report 2009 (UNCTAD, 2009), a Rssia a segunda maior fonte de IDE entre os pases emergentes, atrs apenas de Hong Kong que considerado separadamente da China no relatrio ocupando o 14o posto no ranking geral. Ao fim de 2008, o estoque de IDE originado na Rssia era de US$ 202,8 bilhes, valor inferior aos US$ 775,9 bilhes de Hong Kong, mas superior ao dos demais BRIC Brasil (US$ 162,2 bilhes), China (US$ 147,9 bilhes) e ndia (US$ 61,8 bilhes). No ano anterior, o estoque de IDE da Rssia chegou a atingir US$ 370,2 bilhes, tendo-se reduzido fortemente algo em torno de US$ 220 bilhes por conta do impacto da crise financeira internacional sobre o valor dos ativos. Kuznetsov (2008) estima que cerca de 30% dos investimentos das empresas russas no exterior esto localizados nos pases pertencentes Comunidade dos Estados Independentes41 (CEI), dos quais mais de quatro quintos esto em apenas trs pases, quais sejam, Ucrnia, Cazaquisto e Bielorrssia. A participao da regio no fluxo de IDE oriundo da Rssia vem, no entanto, caindo (DEUTSCHE BANK, 2008), medida que vo se esgotando as possibilidades de investimento abertas pelos programas de privatizao dessas ex-repblicas socialistas. Ainda assim, Kuznetsov (2010) estima que em alguns pases da CEI, como a Bielorrssia, o Quirguisto, o Tadjiquisto, a Ucrnia e o Uzbequisto, mais de 20% do estoque de IDE sejam provenientes da Rssia.42 Nos demais pases que compem a antiga rea de influncia da URSS,43 o investimento russo costuma ser mais relevante onde o ambiente de negcios mais precrio e, por isso, exerce pouca atrao sobre os investidores estrangeiros , como nas antigas Repblicas Soviticas da Letnia e da Litunia, na Srvia e na Bulgria, tendo uma importncia relativa menor em pases como a Polnia e a Repblica Tcheca (KUZNETSOV, 2008). Aps o estgio inicial de expanso nos pases da CEI, quando os antigos elos das cadeias produtivas soviticas foram reaglutinados, as empresas russas voltaram-se Europa Ocidental e Amrica do Norte, que nos ltimos anos receberam mais de trs quartos do IDE proveniente do pas (VAHTRA, 2009). Nas estatsticas oficiais, a Unio Europeia ultrapassou a CEI, sendo o local de mais de 40% do estoque de IDE russo (KUZNETSOV, 2008).
41. Organizao supranacional composta pelos seguintes pases que pertenciam antiga URSS: Armnia, Azerbaijo, Bielorrssia, Cazaquisto, Moldvia, Quirguisto, Rssia, Tadjiquisto, Turcomenisto, Ucrnia e Uzbequisto. A Gergia, que tambm pertencia ao grupo, deixou-o em 2009, devido guerra na Osstia do Sul, um ano antes. 42. Conforme o autor, as estatsticas oficiais destes pases costumam subestimar a real participao da Rssia por causa da prtica comum de triangulao dos investimentos. No caso da Ucrnia, por exemplo, a participao direta da Rssia era de apenas 5,2% em 2008. Entretanto, o maior investidor no pas, com 21,5% do estoque, era o Chipre, sabidamente o destino de parte significativa dos fluxos de capitais provenientes da Rssia. 43. Faziam parte da rea de influncia sovitica os seguintes pases europeus: Alemanha Oriental, Bulgria, Hungria, Iugoslvia, Polnia, Romnia e Tchecoslovquia. Com exceo da Iugoslvia, todos fizeram parte do Pacto de Varsvia.

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TABELA 8

Fluxo de sada de investimento direto estrangeiro, por pas de destino 2007-2008


(Em US$ milho, a preos e taxas de cmbio de correntes)
Pas Chipre Holanda Estados Unidos Reino Unido Canad Bermuda Sua Ilhas Virgens Britnicas Luxemburgo Ucrnia Outros Total 2007 US$ milho 14.630 12.502 974 2.454 181 2.689 1.404 1.425 497 1.601 6.854 45.211 % 32,4 27,7 2,2 5,4 0,4 5,9 3,1 3,2 1,1 3,5 15,2 100,0 7.428 2.618 7.676 5.472 6.723 4.068 2.460 1.678 2.600 764 9.253 50.740 2008 US$ milho % 14,6 5,2 15,1 10,8 13,2 8,0 4,8 3,3 5,1 1,5 18,2 100,0 2007-2008 US$ milho 22.058 15.120 8.650 7.926 6.904 6.757 3.864 3.103 3.097 2.365 16.107 95.951 % 23,0 15,8 9,0 8,3 7,2 7,0 4,0 3,2 3,2 2,5 16,8 100,0

Fonte: BCR balanos de pagamentos. Obs.: Os totais apresentados nessa tabela so um pouco inferiores aos da tabela 3, cuja fonte a UNCTAD.

A exemplo do que ocorre no Brasil e na China, a participao dos parasos fiscais entre os receptores do IDE russo elevada. Na soma dos fluxos de sada de 2007 e 2008, Chipre aparece em primeiro lugar, muito frente dos Estados Unidos, que ficou na terceira posio. Bermuda, Ilhas Virgens Britnicas e Luxemburgo tambm aparecem entre os dez primeiros. Contudo, provvel que uma parcela substancial dos recursos enviados a esses parasos fiscais retorne Rssia sob a forma de IDE fenmeno conhecido na literatura como round tripping.44 Como tem sido a regra na maioria dos pases, o investimento russo no exterior tem ocorrido principalmente por meio de fuses e aquisies, com os investimentos greenfield sendo feitos principalmente nas reas de explorao de recursos naturais e de construo de redes de distribuio de hidrocarbonetos leiam-se gasodutos e oleodutos. Como demonstrado na tabela 9, mais de trs quartos das operaes de fuses e aquisies ocorridas no perodo 2005-2008 envolveram empresas do mundo desenvolvido, com destaque para os pases anglo-saxnicos.

44. No caso do Brasil, a participao das Ilhas Cayman, das Ilhas Virgens Britnicas, das Bahamas e de Luxemburgo no estoque total de sada de IDE totalizou 64% em 2008 (IPEA, 2010). Na China, a participao de Hong Kong, das Ilhas Cayman e das Ilhas Virgens Britnicas atingiu 78% em 2007 (NATIONAL BUREAU OF STATISTICS OF CHINA, 2008). Cabe salientar que, no caso do investimento chins em Hong Kong, comum a ocorrncia de round tripping.

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TABELA 9

Fuses e aquisies internacionais envolvendo empresas russas na ponta de compra, por pas 2001-2008
(Em US$ milho)
Pas 2001-2004 US$ milho Reino Unido Canad Estados Unidos Sucia Ucrnia Turquia ustria Luxemburgo Itlia Outros pases Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento Mundo Fonte: Vahtra (2009). 1.827 3.962 1.536 5.498 4 33,2 72,1 27,9 100,0 199 0,1 2.273 68 1.127 % 41,3 1,2 20,5 3,6 2005-2008 US$ milho 19.016 7.937 5.310 4.652 2.769 2.006 1.662 1.660 1.280 10.502 44.287 12.507 56.794 % 33,5 14,0 9,3 8,2 4,9 3,5 2,9 2,9 2,3 18,5 78,0 22,0 100,0

5 PRINCIPAIS EMPRESAS TRANSNACIONAIS E OS FATORES DETERMINANTES DE SUA INTERNACIONALIZAO45

Desde 2006, quando passou a publicar o seu 100 Global Challengers, o Boston Consulting Group (BCG) vem buscando identificar, entre as empresas dos pases emergentes, aquelas capazes de fazer frente a seus pares dos pases desenvolvidos. Entre os critrios utilizados na seleo, esto o tamanho da empresa o faturamento deve ser superior a US$ 1 bilho e seu grau de internacionalizao. Na lista mais recente, de 2009, aparecem seis empresas russas Basic Element, Evraz, Gazprom, Lukoil, Severstal e Sistema contra 14 do Brasil, 36 da China e 20 da ndia. Em outro estudo, feito pela Deloitte (2008), as ETN russas foram classificadas em trs grupos, assim denominados: global players, second tier multinational investors e regional players. No primeiro grupo foram includas seis empresas, praticamente as mesmas da lista do BCG: as mineradoras/metalrgicas Evraz, Norislk Nickel, RusAl e Severstal, e as empresas de petrleo e gs Gazprom e Lukoil.46
45. Uma descrio mais detalhada das atividades e dos investimentos externos das principais ETN russas apresentada no anexo B. 46. Norilsk Nickel e RusAl aparecem na lista do BCG de 2008. A primeira foi excluda no ano seguinte enquanto a segunda foi substituda pela holding que a controla, Basic Element.

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No grupo intermedirio, aparecem metalrgicas e mineradoras de menor porte, como a Alrosa e a Mechel, alm de empresas de telefonia como a MTS e a VimpelCom. No ltimo grupo, foram includas empresas pouco internacionalizadas, com atuao praticamente limitada aos pases da CEI. As seis global players identificadas pela Deloitte ocupam o topo do ranking das 25 maiores ETN russas em termos de ativos no exterior elaborado pela escola de negcios Skolkovo (2008).47 Na sequncia, vm as operadoras de celular classificadas no second tier e, em um patamar bem inferior, as demais empresas, muitas das quais com poucas operaes no exterior.48 Entre as global players, as mais internacionalizadas so a Lukoil e a Norilsk Nickel, conforme o ndice de transnacionalidade (IT), calculado por meio da mdia simples das participaes relativas dos ativos, dos empregados e das vendas no exterior sobre os respectivos totais. Em 2007, o IT das duas empresas era de 44%, superior ao da RusAl (39%), ao da Evraz (34%) e ao da Severstal (33%). A Gazprom era a que apresentava, ento, o menor IT, 23%, inferior at ao das telefnicas VimpelCom (29%) e MTS (27%).
TABELA 10
Indicadores de transnacionalidade das principais empresas transnacionais russas empresas selecionadas, 2007
Lukoil Ativos no exterior (US$ milho) Ativos totais (US$ milho) Ativos no exterior/ativos totais (%) Empregados no exterior (mil) Empregados totais (mil) Empregados no exterior/ empregados totais (mil) Vendas no exterior (US$ milho) Vendas totais (US$ milho) Vendas no exterior/vendas totais (%) ndice de Transnacionalidade (%) Fonte: Skolkovo (2008). Elaborao do autor. 20.805 59.632 35 22 150 15 68.577 81.891 84 44 Gazprom 17.236 276.485 6 9 445 2 58.415 97.302 60 23 Norilsk Nickel 12.843 35.696 36 4 88 5 14.582 15.909 92 44 Evraz 6.221 16.380 38 13 127 10 6.856 12.808 54 34 Severstal 5.130 16.717 31 11 96 11 8.501 15.245 56 33 RusAl 4.533 15.631 29 15 100 15 10.500 14.300 73 39 MTS 3.812 10.967 35 5 25 21 2.071 8.252 25 27 VimpelCom 3.572 10.569 34 9 23 37 1.081 7.171 15 29

47. A metodologia utilizada pela Skolkovo, elaborada pela Columbia University, a mesma empregada pela Fundao Dom Cabral em suas pesquisas sobre a internacionalizao de empresas brasileiras. 48. Em 2008, o sexto lugar do ranking da Skolkovo foi ocupado pela estatal Sovcomflot, frente da RusAl, da MTS e da VimpelCom. Porm, como a atividade desempenhada pela empresa transnacional por definio qual seja o transporte martimo de petrleo , ela foi excluda da avaliao do processo de internacionalizao.

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As vendas no estrangeiro como proporo das vendas totais so o componente mais importante na elevao do IT das empresas russas. Em alguns casos, como os da Norilsk Nickel e da Lukoil, mais de quatro quintos das vendas so executadas pelas operaes no exterior. J a participao das subsidirias estrangeiras nos ativos totais das ETN mais modesta, assim como no emprego total.
TABELA 11
Variao no valor dos ativos e no nmero de empregados das empresas transnacionais russas empresas selecionadas, 2004-2007
Variao no valor dos ativos Externo (US$ milho) Lukoil Gazprom Norilsk Nickel Evraz Severstal RusAl MTS VimpelCom 10.226 14.285 11.430 6.221 4.464 3.790 2.818 2.970 Domstico (US$ milho) 19.645 146.676 10.634 5.906 5.669 5.297 2.568 2.819 Domstico/externo 1,9 10,3 0,9 0,9 1,3 1,4 0,9 0,9 Externo (Mil) 8,0 4,0 2,2 13,0 9,0 10,0 1,9 8,2 Variao no nmero de empregados Domstico (Mil) 11,0 108,0 -15,2 7,0 36,0 27,0 0,5 4,1 Domstico/externo 1,4 27,0 -6,9 0,5 4,0 2,7 0,3 0,5

Fonte: Skolkovo (2008). Elaborao do autor.

A possvel diminuio nos investimentos e no nmero de postos de trabalho em mbito domstico uma das principais preocupaes dos formuladores de poltica quando se trata da internacionalizao das empresas de um pas. No caso da Rssia, contudo, o investimento no exterior deveria agir como um complemento s atividades em mbito domstico, uma vez que as maiores ETN atuam na explorao dos recursos naturais do pas. A tabela 11 parece corroborar essa hiptese, uma vez que um aumento dos ativos no exterior que pode ser considerado uma espcie de proxy do investimento tende a ser acompanhado por incremento nos ativos em mbito domstico, o que tambm ocorre no caso do emprego. A tabela 12 apresenta os valores relativos a fuses e a aquisies envolvendo empresas russas na ponta de compra entre 2001 e 2008. No perodo, o setor de petrleo e gs respondeu por 31% do valor dessas operaes, enquanto ao setor de minerao, isoladamente, coube 28% e ao de metalurgia, outros 5%. Alm destes, foram significativas as operaes envolvendo os segmentos de bens de capital e de telecomunicaes.

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TABELA 12

Fuses e aquisies internacionais envolvendo empresas russas na ponta de compra 2001-2008


(Em US$ milho)
Setor Primrio Minerao Petrleo e Gs Secundrio Metalurgia Bens de Capital Outros Tercirio Eletricidade, Gs e gua Construo Telecomunicaes Financeiro Outros Total Fonte: Vahtra (2009). 2001-2004 US$ milho 2.980 1.546 1.430 661 306 17 338 1.857 60 100 1.021 30 646 5.498 % 54,2 28,1 26,0 12,0 5,6 0,3 6,1 33,8 1,1 1,8 18,6 0,5 11,7 100,0 2005-2008 US$ milho 33.485 15.742 17.743 13.430 2.914 7.575 2.941 8.935 1.042 1.637 3.637 1.773 846 55.850 % 60,0 28,2 31,8 24,0 5,2 13,6 5,3 16,0 1,9 2,9 6,5 3,2 1,5 100,0

Este movimento de expanso das empresas est fortemente ligado melhoria das condies econmicas no pas e, acima de tudo, ao incremento nos resultados corporativos em decorrncia do boom das commodities. Todavia, isso no suficiente para explicar o vertiginoso aumento das inverses no estrangeiro, uma vez que os investimentos poderiam ter se circunscrito ao solo russo. Portanto, farta disponibilidade de recursos, sem a qual no teria sido possvel o movimento de internacionalizao, necessrio acrescentar uma anlise dos motivos que levaram as empresas russas a se lanar no exterior. O marco terico clssico para a avaliao da internacionalizao das empresas o paradigma OLI, desenvolvido por John Dunning nos anos 1970. De acordo com ele, um investimento no exterior precisa satisfazer trs condies: i) a firma deve ser proprietria de ativos que lhe concedam vantagens comparativas em relao aos seus competidores, como tecnologia e marca, entre outros; ii) a explorao desses ativos pela prpria firma que os possui deve ser mais lucrativo do que sua cesso a terceiros; e iii) servir o mercado a partir de subsidiria no exterior deve ser mais lucrativo do que por meio de exportaes do pas de origem. Na literatura, estas condies ficaram conhecidas, de forma resumida, como vantagens de propriedade (Ownership advantages) e de interna-

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lizao (Internalisation advantages) das ETN e vantagens locacionais (Location advantages) das economias receptoras do IDE da as letras O, L e I da teoria, tambm conhecida como paradigma ecltico (DUNNING, 2001). O IDE proveniente da Rssia parece no se ajustar muito bem ao paradigma OLI. Vantagens de propriedade tradicionais, como as decorrentes da posse de tecnologias ou de marcas assim como as respectivas vantagens de internalizao , parecem ter pouca importncia, dada a concentrao do IDE no setor de commodities. Mais relevantes parecem ser alguns ativos no transacionveis, como as relaes pessoais e a familiaridade com o ambiente de negcios, que as empresas russas herdaram nos pases ex-comunistas, particularmente nas antigas repblicas soviticas. Diversamente, os investimentos russos no exterior so muito influenciados por fatores locacionais, de tal modo que o tema ser tratado parte, na subseo 5.1.
5.1 Expanso ou xodo?

Na primeira dcada da transio (anos 1990), o ambiente de negcios na Rssia era bastante precrio. desorganizao geral da economia e instabilidade macroeconmica, somavam-se o risco poltico e o receio de expropriao.49 Nesse ambiente, a remessa de recursos ao exterior, por via legal ou ilegal, apresentava-se como uma forma racional de diversificao de riscos. Na opinio de Liuhto e Vahtra (2007), os fatores de repulso sintetizados no clima de negcios desfavorvel foram mais importantes do que os de atrao (das economias receptoras) nos anos iniciais da internacionalizao das empresas russas. Porm, medida que estas empresas comearam a se fortalecer financeiramente na esteira do boom das commodities e do consequente aumento das exportaes as oportunidades de investimento em mbito domstico comearam a escassear e os fatores de atrao passaram a ser preponderantes. Em resumo, o mercado russo ficara pequeno demais para a pujana financeira de suas empresas, incluindo os mercados bancrio e de capitais, incapazes de financiar as operaes de aquisio que estavam por vir (KUZNETSOV, 2008; FILIPPOV, 2009). Alm disso, a poltica industrial em vigor forava as empresas a suprir o mercado domstico a preos inferiores aos praticados no mercado internacional, o que diminua a atratividade de novos investimentos no pas (VAHTRA, 2009).
49. De acordo com o Opacity Index, calculado pela Price Waterhouse Coopers (2001), a opacidade do ambiente de negcios na Rssia do fim da dcada de 1990 imprimia um acrscimo de 1.225 pontos-base no custo de capital das empresas em relao ao verificado nos Estados Unidos. Para se chegar a esse nmero, foram considerados os impactos da corrupo maior problema da Rssia na comparao com os demais BRIC e da opacidade nos sistemas legal, regulatrio, judicirio e contbil, assim como na poltica econmica e sobre o custo de se fazer negcios no pas. No mesmo estudo, os custos associados ao Brasil, ndia e China foram de, respectivamente, 645, 719 e 1.316 pontos-base.

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A literatura costuma classificar o IDE em quatro tipos bsicos, de acordo com as motivaes que levam as empresas a investir no exterior: market seeking, resource seeking, efficiency seeking e strategic asset seeking (DUNNING, 2004). Os investimentos market seeking orientam-se pelas caractersticas do mercado do pas receptor, tais como o tamanho, a taxa de crescimento, a renda per capita e os padres de consumo da populao. deste tipo a maior parte do IDE realizado pela Rssia at o momento, como aqueles em telefonia (MTS e VimpelCom) e energia eltrica (RAO UES) nos pases da CEI, assim como os investimentos em distribuio e varejo de petrleo e gs na Europa Ocidental realizados pela Lukoil e pela Gazprom. Os investimentos resource seeking, por sua vez, tm-se tornado mais frequentes nos ltimos anos, medida que os recursos naturais da Rssia vo se exaurindo e as reservas que restam apresentam custos de explorao cada vez mais altos. Os investimentos da Gazprom e da Lukoil nos pases da CEI encaixam-se nesta categoria, uma vez que buscam campos de petrleo e gs onde a explorao menos dispendiosa e mais rpida do que nas reservas em subsolo russo, muitas das quais se encontram em regies de difcil acesso. Investimentos recentes de mineradoras e metalrgicas como a RusAl e a Norilsk Nickel em pases africanos e na Austrlia so tambm dessa natureza, tendo como propsito ampliar as reservas de matrias-primas sob o controle dessas empresas. Apesar desse movimento, o volume de recursos aplicados pelas empresas russas na aquisio de fontes de matrias-primas no exterior ainda modesto quando comparado ao da China o que compreensvel dado que esses pases se encontram em lados opostos nos mercados desses produtos: a Rssia um dos principais fornecedores enquanto a China uma das maiores importadoras. Investimentos efficiency seeking, que buscam a racionalizao da produo por meio da explorao de economias de escala e de escopo e da especializao no mbito das plantas, so mais comuns, no caso das empresas russas, nos pases do Leste Europeu e, principalmente, da CEI. Isso se deve ao fato de que, com a dissoluo da URSS, os ativos anteriormente pertencentes a nica empresa (cujo comando era centralizado) e que estavam espalhados por todo o territrio seguindo as diretrizes de integrao nacional terem sido dispersos entre as firmas que a sucederam (nos diversos pases que surgiram), deixando, assim, buracos na cadeia de valor das empresas russas. A remontagem dos antigos elos tornou-se possvel com a aquisio das referidas empresas daqueles pases, parte delas compradas em processos de privatizao (SAUVANT, 2005; KALOTAY, 2007). Exemplos desse tipo foram a aquisio de refinarias de petrleo na Ucrnia pela Lukoil e de indstrias na Armnia pela RusAl.

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Os investimentos strategic asset seeking, que visam, sobretudo, aquisio de vantagens de propriedade conforme o paradigma OLI , so os mais raros at o presente, devido preponderncia do setor de commodities entre as ETN russas. Alguns investimentos que poderiam ser classificados nesta categoria so a aquisio, pelas metalrgicas Evraz e Severstal, de fbricas nos Estados Unidos e na Unio Europeia, o que lhes permite contornar as barreiras comerciais50 aplicveis aos produtos finais importados da Rssia , mas no aos produtos intermedirios.51 Na tabela 13, esto relacionadas as dez maiores inverses de capital no greenfield realizadas por empresas russas no exterior no perodo 2003-2008, acompanhadas de sua motivao principal.

50. Cabe ressaltar que a Rssia no faz parte da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), o que sujeita suas exportaes a uma srie de barreiras comerciais nos pases-membros desta entidade. 51. Essa diviso esquemtica facilita a anlise. No mundo real, entretanto, os investimentos muitas vezes atendem a mais de um motivo. Esse o caso, por exemplo, da aquisio de redes de postos de combustveis nos Estados Unidos pela Lukoil. Trata-se, simplesmente, de um investimento market seeking ou, tambm, strategic asset seeking, na medida em que possibilitou o acesso a uma nova rede de distribuio para o petrleo extrado na Rssia? Do mesmo modo, como se devem classificar os investimentos em gasodutos feitos pela Gazprom no Leste Europeu? So market seeking, efficiency seeking, strategic asset seeking ou um misto de tudo isso?

TABELA 13
Pas de origem Canad Canad Turquia Belarus Estados Unidos Ucrnia Canad Itlia ustria Canad Autopeas Construo Market seeking Strategic asset seeking Petrleo e gs Strategic asset seeking Petrleo e gs Resource seeking 100 49 30 18 Minerao Resource seeking 99 Metalurgia Market seeking 100 Petrleo e gs Strategic asset seeking 50 Telecomunicaes Market seeking 13 3.300 2.500 2.300 2.189 2.130 2.098 1.637 1.537 Metalurgia Market seeking 100 4.025 Minerao Resource seeking 100 6.287 Setor Motivao principal Capital (%) Valor (US$ milho) Ano 2007 2008 2005 2007 2006 2008 2005 2008 2007 2007

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Maiores fuses e aquisies envolvendo empresas russas 2003-2008

Compradora

Empresa adquirida

Norilsk Nickel

LionOre Mining

Evraz

IPSCO

Altimo/Alfa Group

Turkcell

Gazprom

Beltransgaz

Evraz

Oregon Steel Mills

Evraz

Sukhaya Balka GOK

Lukoil

Nelson Resources

Lukoil

ERG Spa ISAB

Basic Element

Bauholding Strabag

Basic Element

Magna International

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Fontes: Deutsche Bank (2008) e Panibratov e Kalotay (2009). Elaborao do autor.

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Falta ainda concluir a avaliao das vantagens locacionais o L do paradigma OLI que ficou inacabada na seo anterior. Basicamente, o que a teoria sugere que uma empresa deve realizar IDE se o suprimento de um mercado externo por meio de uma subsidiria for mais rentvel do que via exportaes. Entre as principais ETN russas, esse parece ser o caso. Entre as empresas de telefonia, o atendimento via exportao simplesmente impossvel. No caso das firmas produtoras de commodities, o IDE tende a sobrepor-se s exportaes por dois motivos principais: o primeiro, a imposio de barreiras comerciais pelos pases desenvolvidos, que afetam principalmente as metalrgicas; o segundo, a impossibilidade de acessar as etapas mais lucrativas das cadeias de valor atendo-se apenas exportao de produtos brutos. Porm, um terceiro fator deve ser levado em conta quando se trata da exportao de hidrocarbonetos: a relevncia geopoltica das redes de distribuio. Esse ponto, contudo, ser tratado na seo 6.
5.2 O motivo financiamento

Outra motivao para a internacionalizao de empresas, frequentemente negligenciada em anlises tericas e empricas, o acesso a fontes de financiamento no exterior. Isso particularmente verdadeiro no caso das empresas russas, em razo da estreiteza dos mercados bancrio e de capitais de seu pas de origem, que se desenvolvem de forma relativamente acanhada desde o fim da URSS.52 A internacionalizao facilita o acesso a recursos financeiros no apenas porque a empresa torna-se mais conhecida, mas, sobretudo, porque passa a dispor de garantias reais localizadas em pases cujos sistemas legal e de enforcement so considerados mais confiveis pelos credores e investidores estrangeiros. Com exceo da RusAl, todas as principais ETN russas lanaram aes em pases desenvolvidos nos ltimos 15 anos. Esse parece ter sido o caminho natural na medida em que o mercado bancrio russo tem se revelado incapaz de financiar as estratgias de expanso das firmas do pas. A MTS e a VimpelCom so atualmente negociadas na Bolsa de Valores de Nova Iorque; a Evraz, a Severstal e a Gazprom esto listadas na Bolsa de Valores de Londres; a Norilsk Nickel e a Lukoil so negociadas tanto em Londres como na NASDAQ. A RusAl apenas recentemente abriu seu capital, fazendo uma oferta pblica de aes na Bolsa de Valores de Hong Kong em janeiro de 2010. Contudo, foi no mercado de dvida que as empresas russas concentraram seus esforos de captao de recursos no exterior, por meio de emprstimos bancrios e da emisso de bnus. Essa foi, inclusive, uma das razes da disparada na dvida externa russa a partir de meados da dcada de 2000. De US$ 214 bilhes em dezembro de 2004, a dvida externa total do pas saltou para
52. Sobre a evoluo do sistema bancrio russo, ver Alves (2011).

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US$ 541 bilhes em setembro de 2008, dos quais US$ 307 bilhes referentes a dvidas contradas por entidades pblicas exceto administrao central e autoridades monetrias e privadas no bancrias, contra US$ 76 bilhes em dezembro de 2004. Conforme Stratfor (2008), dos US$ 185 bilhes devidos externamente por entidades privadas no bancrias em junho de 2008, US$ 142 bilhes eram de responsabilidade de empresas dos setores de energia e de minerao metalurgia. Particularmente elevadas eram as dvidas externas da Gazprom (US$ 55 bilhes), da estatal petrolfera Rosneft (US$ 23 bilhes), da RusAl (US$ 11,2 bilhes), da Evraz (US$ 6,4 bilhes), da Norilsk Nickel (US$ 6,3 bilhes) e da Lukoil (US$ 6 bilhes).
6 A MO DO KREMLIN

Um ms antes de sua eleio e trs antes da posse, ocorrida em maio de 2008 o ento candidato a presidente Dmitry Medvedev intimou os empresrios russos a embarcar em uma odisseia de compras de empresas no exterior. Conforme noticiado pelo jornal Financial Times (COPY..., 2008, grifo nosso), Medvedev afirmou que esta uma misso muito importante. A maior parte das grandes potncias est engajada nela. Muitas delas so bastante ativas, como a China. E ns deveramos ser tambm. Ao contrrio da China um exemplo a ser seguido de acordo com Medvedev 53 que desde o incio do sculo possui uma estratgia clara de apoio internacionalizao, consubstanciada no seu programa Go Global, a Rssia nunca estabeleceu uma poltica especfica para promover o investimento de suas empresas no exterior (SAUVANT, 2005; KALOTAY; SULSTAROVA, 2008; FILIPPOV, 2009; PANIBRATOV; KALOTAY, 2009). Do mesmo modo, instrumentos de incentivo internacionalizao54 disponibilizados pelo governo chins s empresas do pas, como financiamentos, incentivos fiscais e seguros contra risco poltico (ACIOLY; ALVES; LEO, 2009), no so fornecidos s empresas russas. Na opinio de Liuhto e Vahtra (2007, p. 138), durante muito tempo o IDE foi percebido pelas autoridades como sada indesejada de capitais e, por isso, as polticas sempre foram desenhadas de forma a desestimul-lo. De todo modo, o discurso de Medvedev talvez indique uma mudana de postura, uma vez que seu antecessor no Kremlin nunca fora to explcito
53. O ttulo do artigo do Financial Times Copy China Says Medvedev explcito quanto a isso. 54. UNCTAD (2006) lista uma srie de polticas especficas que podem ser empregadas por pases em desenvolvimento ou em transio para apoiar a internacionalizao de suas empresas. Essas polticas podem ser reunidas em seis grupos: i) apoio informacional, assistncia tcnica e outras orientaes; ii) criao de zonas de conforto nos pases de destino do IDE, isto , reas que concentrem representaes de rgos governamentais e tcnicos para dar suporte s ETN, assim como servios sociais para os empregados dessas empresas; iii) celebrao de acordos internacionais, normalmente envolvendo a proteo jurdica dos investimentos e a eliminao da bitributao; iv) instrumentos de minimizao de riscos, normalmente relacionados a risco poltico; v) instrumentos fiscais e tributrios, visando reduo do custo dos projetos de investimento no exterior; e vi) financiamento, por meio de linhas de crdito especficas, emprstimos preferenciais, crditos de exportao e equity finance.

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no apoio internacionalizao das empresas do pas. Contudo, essa mudana ainda no se materializou em medidas de poltica.55 Uma medida relativamente recente, que dever surtir impacto a longo prazo, mas que certamente no foi determinante para o desenrolar do processo de internacionalizao ocorrido at o momento, foi a eliminao da maior parte dos controles cambiais existentes no pas a partir de 1o de janeiro de 2007, o que tornou o rublo uma moeda conversvel (MINISTRY...; ERNST & YOUNG, 2007). No auge da crise financeira internacional, muito se especulou na imprensa mundial sobre a possibilidade de a Rssia reintroduzir controles de capital. O pas, bastante afetado pela queda nos preos do petrleo e de outras commodities, queimou mais de US$ 200 bilhes de suas reservas internacionais, entre os meses finais de 2008 e os primeiros de 2009, para evitar o colapso de sua moeda. Contudo, o governo mostrou-se enftico ao afirmar que, apesar da crise, no voltaria atrs em relao conversibilidade do rublo56 (BRYANSKI; VOROBYOVA, 2009). A ausncia de polticas especficas de promoo no significa, porm, que o Estado no tenha exercido influncia sobre o processo de internacionalizao das firmas russas. O papel efetivamente desempenhado pelo Kremlin neste processo , na realidade, um tema bastante controverso. Enquanto alguns, como Economist Intelligence Unit (2006), Deloitte (2008) e Deutsche Bank (2008), entendem que a expanso das empresas russas tem sido guiada, acima de tudo, por motivaes comerciais, outros enxergam componentes geopolticos nesse movimento, principalmente no caso das empresas estatais. Na opinio de Vahtra (2007), o governo Putin empreendeu, a partir de 2005, um esforo de criao de um grupo de campes nacionais, grandes e politicamente obedientes. Seguindo essa linha, Panibratov e Kalotay (2009) afirmam que a influncia do Estado perceptvel mesmo em empresas completamente privadas, embora seja maior sobre as estatais, que, no entendimento de Kalotay e Sulstarova (2008), tm seus planos de internacionalizao traados em conformidade com a poltica externa russa.57
55. De acordo com a UNCTAD, a Rssia possua, em junho de 2009, 64 acordos bilaterais de investimento e 51 acordos para evitar a bitributao do capital o Brasil, em comparao, tinha 14 e 25, respectivamente. Porm, como a maioria destes acordos foi assinada antes da dcada de 2000, difcil relacion-los a uma poltica deliberada de incentivo internacionalizao das empresas. 56. A sada de capitais foi estimulada pela expectativa de desvalorizao do rublo que, por sua vez, baseava-se no alto endividamento externo de curto prazo de empresas e bancos. A dvida privada do pas saltou de US$ 106 bilhes, no comeo de 2006, para US$ 332 bilhes, em 1o de julho de 2008 (POMERANZ, 2009). Este expressivo crescimento foi facilitado pela queda da percepo de risco do pas por conta do aumento dos preos das commodities nos anos que precederam a crise. Como afirma Schutte (2010, p. 42), tomar dinheiro emprestado particularmente fcil quando o preo do petrleo est em alta. Todavia, a despeito dos esforos empreendidos pelo governo na defesa da moeda, sob a viso de que uma desvalorizao poderia aprofundar os problemas das empresas e dos bancos endividados em dlares ou euros, o rublo acabou perdendo um tero de seu valor no auge da crise. 57. interessante notar que pesquisadores de perfil mais acadmico e aqueles ligados a instituies com fins lucrativos, como bancos e consultorias, tendem a ter opinies divergentes sobre a questo da politizao do IDE da Rssia.

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Se o diagnstico mais crtico estiver correto, a atuao do Estado no processo de internacionalizao das empresas russas poderia ser delimitada em trs fases distintas. A primeira, ocorrida no governo Yeltsin, teria ficado marcada pela criao dos conglomerados empresariais e pela consolidao dos monoplios privados, sob a mediao do Estado. A segunda, j no governo Putin, distinguir-se-ia da anterior pelo aumento do poder do Estado sobre as empresas, via reestatizao como no caso da Gazprom ou por meio da influncia poltica, principalmente entre as firmas ligadas explorao de recursos naturais. A terceira, que seria na verdade um aprofundamento da segunda, teria como caracterstica principal a busca, pelo Estado, da submisso das estratgias de internacionalizao das empresas, principalmente as estatais, renovada poltica externa do pas. Com a chegada de Putin ao Kremlin, ascende elite poltica do pas outro grupo social, os siloviki, composto por funcionrios graduados dos rgos responsveis pelo exerccio do poder de coero e violncia em nome do Estado.58 Os siloviki so altamente nacionalistas e entendem que cabe a um Estado forte desempenhar um papel importante na vida econmica do pas. Para eles, setores estratgicos no devem ser deixados sob o controle privado, quanto mais se for estrangeiro. O investimento privado no setor de recursos naturais deve ser fortemente controlado pelo Estado, que deve impor royalties elevados sobre a explorao, uma vez que os recursos pertencem ao povo (BREMMER; CHARAP, 20062007). Nesse esprito se insere a tese de doutorado de Vladimir Putin, submetida ao Instituto de Minerao de So Petersburgo em junho de 1997, na qual o futuro presidente delineia um plano para a recuperao econmica e o retorno da Rssia ao status de superpotncia. Segundo ele, o Estado deveria retomar o controle sobre os recursos naturais do pas, assim como sobre as empresas privatizadas por Boris Yeltsin, de forma a integr-las verticalmente em conglomerados industriais capazes de competir com multinacionais como a Shell e a Exxon-Mobil. Em sua tese, Putin enfatiza o conceito que ele denomina de campes nacionais empresas que, em sua opinio, deveriam colocar os interesses do Estado acima da busca de lucros. De preferncia, essas campes nacionais deveriam ser controladas pelo Estado. Mas, com presso e mostrando o caminho, no haveria razo para excluir empresas privadas do grupo de campes nacionais.59
58. A palavra silovik (singular de siloviki) derivada da expresso silovye struktury, que significa estruturas de fora (BREMMER; CHARAP, 2006-2007). Conforme Illarionov (2009), existem atualmente na Rssia 22 rgos que poderiam ser classificados nessa categoria. O mais conhecido deles o Servio Federal de Segurana, que sucedeu a Komitet Gosudarstveno Bezopasnosti (KGB), antiga agncia secreta de informao e segurana da URSS. 59. As referncias tese de doutorado de Putin foram retiradas de Goldman (2008). Nos ltimos anos, o que era apenas uma tese comeou a tomar corpo na Rssia. Alm da reestatizao de ativos no setor petrolfero comentada a seguir em 2007, o governo russo criou uma megacorporao na rea de aviao a United Aviation Corporation, resultado da fuso entre a MIG, a Sukhoil e a Tupolev, entre outras e outra na rea de construo naval a United Shipbuilding Company (YASMANN, 2007). Conforme a Stratfor (2009), discusses sobre a criao de novos conglomerados nos setores bancrio e de minerao e metalurgia esta ltima envolvendo as gigantes RusAl, Norilsk Nickel e Evraz, entre outras estavam em andamento em 2009.

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Conforme Panibratov e Kalotay (2009), a percepo de que as empresas russas esto mais sujeitas a interferncia poltica dos que as multinacionais em geral tem criado dificuldades expanso do IDE do pas. Filippov (2009) relata que, nos pases desenvolvidos, muitos acreditam que as ETN russas no esto em busca de tecnologia, capital ou mercado quando investem em seu pas, mas, sim, agindo como intermedirios da poltica externa russa. Isso fica bastante claro quando se observa os resultados de uma pesquisa da Economist Intelligence Unit (2006), realizada com 332 executivos de todo o mundo, que indicou uma ampla difuso de uma percepo negativa sobre a Rssia enquanto fonte de IDE. Mais de 60% dos respondentes da pesquisa indicaram a oposio poltica como o maior obstculo para a expanso das empresas russas em seus pases. Em outra enquete, realizada em 2008 de forma separada nos Estados Unidos, na Frana, na Alemanha, na Itlia e no Reino Unido, com a populao em geral, a maioria dos entrevistados respondeu que contra investimentos russos em seu pas, embora em todos esses pases, exceto o Reino Unido, a maior parte da populao veja a Rssia como uma nao amiga (DELOITTE, 2008, p. 41). Outro movimento do governo Putin que acabou tendo reflexo sobre o processo de internacionalizao das empresas foi o de recrudescimento do envolvimento estatal no setor energtico do pas. Alm da reestatizao da Gazprom, da Sibneft e da Yuganskneftgas esta, expropriada do oligarca Mikhail Khodorkovsky, no decorrer de sua condenao por fraude e evaso fiscal, para o pagamento de dvidas com o fisco ,60 o governo russo promoveu renegociaes com quase todos os grandes projetos de energia controlados por estrangeiros, reduzindo seus direitos contratuais. Conforme Ehrstedt e Vahtra (2008), as multinacionais estrangeiras, que entraram no pas em condies bastante favorveis nos primeiros anos aps o colapso da URSS, foram induzidas mediante acusaes de no cumprimento de leis ou contratos a reduzir sua participao em diversos projetos importantes em favor das companhias estatais russas.
6.1 A disputa pelo gs natural

A piora no tratamento dispensado aos investidores estrangeiros pelo governo russo vem dando margem adoo de medidas recprocas nos pases nos quais as empresas russas possuem inteno de investir. Conforme a Economist Intelligence Unit (2007), em 2006 ocorreram 13 tentativas fracassadas de compras de ativos por parte de empresas russas no exterior, em um montante superior a US$ 50 bilhes. Trs delas envolviam a Lukoil e outras cinco, a Gazprom. Uma das empresas alvejadas pela Gazprom
60. A Yuganskneftgas tornou-se subsidiria da estatal Rosneft. J a Sibneft, antes pertencente aos oligarcas Roman Abramovich e Boris Berezovsky, foi comprada pela Gazprom por US$ 13,2 bilhes, tornando-se sua subsidiria Gazprom Neft. Para mais detalhes sobre o caso Khodorkovsky, ver Goldman (2004), Sakwa (2009) e Schutte (2010).

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era a Centrica, maior distribuidora de gs natural do Reino Unido. Quando se soube das intenes da empresa russa, o governo britnico demonstrou descontentamento e tomou medidas para dificultar a aquisio, chegando, inclusive, a considerar emendar a lei nacional sobre fuses e aquisies para bloquear a efetivao do negcio (DELOITTE, 2008). No ano seguinte, o governo britnico voltou a frustrar os planos da Gazprom, negando-lhe a permisso para a construo de um depsito de gs subterrneo (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008). A situao ainda mais complicada em certos pases que fazem parte da antiga rea de influncia sovitica, que temem que a Rssia use suas empresas de energia como veculo de sua poltica externa, visando mant-los em sua esfera de influncia (DELOITTE, 2008). Recentemente, a Lukoil demonstrou interesse na aquisio de duas refinarias da polonesa PKN Orlen, localizadas na Repblica Tcheca e na Litunia. Conforme analistas de mercado, a compra fazia sentido do ponto de vista econmico (RUSSIAN..., 2009), mas o governo polons enxergou a mo grande do Kremlin por trs do negcio (PANIBRATOV; KALOTAY, 2009, p. 4) e buscou maneiras de inviabiliz-lo. Segundo o vice-presidente da Lukoil, Leonid Fedun, o antagonismo poltico em relao Rssia to forte em alguns pases da Europa Oriental que inviabilizam qualquer tentativa de investimento (RUSSIAN..., 2009).61 E a vulnerabilidade da Europa na questo energtica s tende a ampliar os conflitos, como aquele envolvendo a Rssia e a Ucrnia, cujo ponto crtico ocorreu em janeiro de 2009, quando, em pleno inverno, diversos outros pases foram afetados por redues repentinas no fornecimento de gs pela Gazprom.62 A Unio Europeia possui uma grande dependncia em relao ao gs natural importado da Rssia e esta s tem aumentado nos ltimos anos medida que a produo da regio declina. Entre 2002 e 2008, a queda foi superior a 16% no conjunto de pases que atualmente integram o bloco. Conforme BP (2009), cerca de 58% do gs importado de pases no pertencentes ao bloco provm da Rssia.63 Alguns pases so completamente dependentes das importaes da Rssia, como a Bulgria, a Finlndia, a Eslovquia e a Litunia. Outros, ainda que no apresentem tamanha dependncia, tm visto esta aumentar nos ltimos anos. A Alemanha, por exemplo, que em 2002 importou 38% de suas necessidades da Rssia, viu essa parcela subir para 49% em 2008 (BP, 2003, 2009).

61. Conforme Liuhto e Vahtra (2007), esse antagonismo tem levado as empresas russas a adotarem estratgias de investimento bastante questionveis, como usar esquemas offshore para encobrir a origem de seus reais proprietrios. 62. Embora j existissem desentendimentos anteriores entre a Rssia e a Ucrnia em relao a diversos pontos do contrato de fornecimento de gs e de uso dos gasodutos, as causas imediatas da crise foram a dvida de mais de US$ 2 bilhes acumulada pela Ucrnia, da qual se exigia o imediato pagamento, e a no aceitao, pela Ucrnia, dos reajustes de preos impostos pela Gazprom, que tem adotado uma poltica de alinhamento progressivo dos preos cobrados dos pases de passagem dos gasodutos aos preos praticados no mercado internacional. 63. Outros 35% so provenientes da Noruega.

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TABELA 14

Grau de dependncia da Unio Europeia em relao ao gs natural proveniente da Rssia pases selecionados, 2008
(Em % do consumo interno representado pelas importaes da Rssia)
Pas Bulgria Eslovquia Finlndia Litunia Repblica Tcheca Hungria Grcia ustria Polnia Alemanha Itlia Romnia Frana Holanda Fonte: BP (2009). Elaborao do autor. Grau de dependncia 100 100 100 100 85 82 74 68 58 49 35 27 22 12

Essa dependncia, na realidade, ocorre nos dois sentidos. Como todos os grandes gasodutos que partem da Rssia esto voltados para a Europa, a Gazprom possui poucas alternativas que no seja exportar para l, uma vez que a empresa ainda no possui plantas de liquefao de gs em larga escala. Porm, essa situao pode vir a se alterar nos prximos anos, o que tem gerado apreenso nos pases mais dependentes, uma vez que o poder de barganha da Gazprom em relao a seus clientes europeus, assim como sobre os pases de trnsito, tende a aumentar. Uma das razes para acreditar nisso a compra, pela empresa russa, do controle do projeto Sakhalin 2. Antes sob o comando da Shell, o projeto prev a exportao em larga escala de gs sob a forma liquefeita, o que permitir Gazprom diversificar seus mercados alm da Europa.64 Outra ameaa ao abastecimento europeu decorre da assinatura de um acordo preliminar entre a Gazprom e a estatal chinesa China National Petroleum Corporation (CNPC), pelo qual a primeira se compromete a vender 70 bilhes de metros cbicos (m3) de gs por ano, o que poder fazer da China a principal compradora de gs da Rs64. A planta entrou em operao em fevereiro de 2009. Em maro desse ano, partiu o primeiro navio lotado de gs liquefeito proveniente do campo de Sakhalin com destino ao Japo, evento que marcou a entrada da Gazprom nos mercados de gs asiticos (SCHUTTE, 2010).

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sia, maior do que a Alemanha (36,2 bilhes de m3) e a Itlia (24,5 bilhes de m3) juntas. O fornecimento, que exigir a construo de um gasoduto passando pela Sibria, est previsto para comear em 2014 ou 2015 (CHINA..., 2009). Preocupada com sua elevada vulnerabilidade, a Unio Europeia vem tomando medidas, tanto no campo legal como no empresarial, para reduzir o poder da empresa russa. Em seu Terceiro Pacote de Liberalizao dos Mercados de Energia (lanado em 2007, mas ainda em discusso entre os pases-membros) que, entre outras coisas, probe que uma mesma empresa atue nos segmentos de produo, transporte e distribuio de um mercado de energia existe uma clusula Gazprom, nome pelo qual ficou conhecida na imprensa a clusula que impede que empresas de pases no pertencentes Unio Europeia controlem redes de transporte de energia (inclusive estocagem) no bloco, a menos que haja um acordo quanto a isso entre o governo daquele pas e a Unio Europeia. Se levada adiante, essa medida surtir um forte impacto sobre os planos de expanso da Gazprom, que no ter mais como negociar com cada pas individualmente a compra de participao em gasodutos ou estaes de armazenamento, forando-a, inclusive, a se desfazer de ativos j adquiridos na regio. Como esperado, o governo russo manifestou sua insatisfao com as propostas e indicou que a politizao das questes relacionadas ao investimento seria recproca, com o acesso aos setores estratgicos de seu pas sendo reduzido aos estrangeiros (THE GAZPROM, 2007). A concretizao dessa ameaa foi a aprovao, em 2008, da Lei sobre Investimentos Estrangeiros em Setores Estratgicos, que restringe a participao estrangeira nestes setores. Outra medida ainda em discusso no Parlamento russo, a nova Lei do Subsolo, poder aprofundar a discrdia, uma vez que impe restries ao capital estrangeiro na explorao das reservas minerais do pas (LIUHTO, 2008). A outra vertente na qual a Unio Europeia aposta suas fichas para diminuir sua dependncia em relao Gazprom a construo de novos gasodutos, que permitam diversificar geograficamente as fontes de fornecimento do produto. A maior esperana nesse sentido o gasoduto Nabucco que, a um custo de construo estimado em US$ 11,4 bilhes (IS THE..., 2010), dever levar Europa o gs extrado no Azerbaijo, no Turcomenisto, no Casaquisto, no Ir, no Egito e na Rssia.65 Sua concretizao, contudo, ainda incerta, uma vez que enfrenta a concorrncia de um dos dois novos gasodutos planejados pela Rssia para levar seu gs diretamente Europa evitando, assim, o trnsito por pases como a Polnia e a Ucrnia, com os quais o Kremlin vem tendo atritos seguidamente.
65. Embora a diminuio da dependncia europeia em relao ao gs russo seja a principal motivao por trs da construo do Nabucco, a capacidade de fornecimento dos demais pases insuficiente para viabilizar economicamente o gasoduto, de tal forma que provvel que uma parte do gs que vier a ser transportado seja proveniente da Rssia.

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Atualmente, o fornecimento de gs pela Gazprom feito por uma extensa rede de gasodutos, que atravessam pases da rea de influncia da antiga URSS, at desembocar na Europa Ocidental. Por conta dessa dependncia em relao aos pases de passagem, a Gazprom pratica uma poltica de discriminao de preos, vendendo a esses pases por preos inferiores aos cobrados dos pases da Europa Ocidental. Para afastar essa restrio e, assim, maximizar suas receitas, vendendo o gs a quem se dispuser a pagar mais, a empresa planeja a construo de dois grandes gasodutos. O primeiro deles, com maior chance de ser efetivamente construdo, o Nord Stream, que dever levar o gs da Rssia diretamente Alemanha, passando por dentro do mar Bltico. O custo estimado da poro offshore do gasoduto est em torno de US$ 12 bilhes (COMMODITY ON LINE, 2010) e dever ser partilhado entre os scios do projeto alm da Gazprom (com 51% do capital), as alems E.ON Ruhrgas e BASF-Wintershall (com 20% cada) e a holandesa Gasunie (com 9%).66 O outro gasoduto o South Stream, que dever levar o gs russo Bulgria e da Europa Ocidental passando por dentro do mar Negro. Alm do custo muito alto as estimativas apontam para algo entre US$ 25,6 bilhes e US$ 32,4 bilhes (BUSH, 2009) o projeto South Stream tem maior probabilidade de ser abortado por conta da concorrncia com o gasoduto Nabucco, que apresenta custos muito inferiores por no prever a passagem pelo mar.
7 CONSIDERAES FINAIS

Na introduo deste trabalho, indagou-se porque a Rssia parece no se conformar hiptese da trajetria do desenvolvimento do investimento, uma vez que seus expressivos investimentos no exterior so quase equivalentes aos investimentos recebidos, o que implica que o pas encontra-se prximo de tornar-se um investidor externo lquido. A trajetria peculiar da Rssia, que durante dcadas foi uma economia planificada e pouco aberta ao exterior e que, nos primeiros anos aps o retorno economia de mercado, passou por uma forte contrao no PIB obviamente traz complicadores para a aplicabilidade da teoria. O fato de a Rssia ter um PIB per capita significativamente inferior ao do mundo desenvolvido no significa que o pas possa ser equiparado aos pases em desenvolvimento. A indstria de base, por exemplo, foi erguida na Rssia na primeira metade do sculo XX, poca em que outros BRIC ainda engatinhavam em seus processos de industrializao. As condies iniciais da Rssia em 1991 (ano em que a URSS deixou de existir) permitem crer que, a despeito do problema amplamente discutido a respeito dos baixos estmulos introduo de inovaes existente no sistema socialista, suas empresas j estavam, naquele momento, muito mais preparadas para a
66. Disponvel em: <www.gazprom.com>. Acessado em: 21 jan. 2010.

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expanso no exterior do que as firmas chinesas ou indianas. Elas possuam uma base tecnolgica muito mais avanada e uma capacidade organizacional muito superior, adquirida em dcadas nas quais os conglomerados industriais soviticos se espalhavam por um vasto territrio, marcado por contrastes tnicos e culturais. Portanto, possvel que no haja realmente uma contradio em relao teoria, dada a no linearidade do desenvolvimento da Rssia. Mas, o que levou, ento, as empresas russas a se internacionalizar? O Estado teve alguma participao nesse movimento? Em um primeiro momento, os fatores de repulso parecem ter sido os mais relevantes. O fenmeno do asset stripping desencadeado ainda durante a Perestroika, mas aprofundado no governo Yeltsin esteve na origem das primeiras levas de IDE, na medida em que foi a forma encontrada por quem detinha o comando sobre os ativos de escapar ao controle das autoridades russas, visando ampliar seus direitos de propriedade, usurpar acionistas minoritrios ou simplesmente evadir impostos. Porm, medida que a incerteza poltica e a instabilidade macroeconmica diminuam, os fatores de atrao dos pases receptores do IDE ficaram preponderantes. Em suma, a Rssia ficara pequena demais para suas maiores empresas e as oportunidades de investimento em mbito domstico comearam a escassear. Aquisies no exterior apresentaram-se, ento, como o meio lgico de ampliar o acesso a fontes de matrias-primas, expandir a capacidade e conquistar novos consumidores. Fatores geopolticos podem ter exercido certa influncia sobre as decises de investimento das empresas russas, particularmente das estatais de energia. Porm, a maior parte das inverses por elas realizadas seria facilmente justificvel sob o ponto de vista estritamente econmico. At o momento, a expanso das firmas russas se deu sem o amparo de polticas pblicas especficas de incentivo internacionalizao. Todavia, a julgar pelas manifestaes pblicas do presidente Dmitry Medveded, essa situao pode vir a mudar. Corrobora essa avaliao o crescente antagonismo a investimentos russos que tem havido em grande parte da Europa. Sentindo-se discriminados, os empresrios russos tm aumentado a presso para mais envolvimento do Kremlin nas questes relativas ao IDE, o que pode ensejar a adoo de polticas mais especficas de apoio internacionalizao. Contudo, o mpeto expansionista das empresas russas depender da recuperao de suas finanas, bastante fragilizadas pelo elevado endividamento em moeda estrangeira assumido em anos recentes, quando foram empreendidos grandes investimentos em mbito domstico e no exterior. A crise financeira internacional representou um momento crtico para algumas delas, que tiveram que recorrer ao Kremlin para o refinanciamento de parte de suas dvidas,67 dado o risco iminente de terem alguns de seus ativos mais valiosos concedidos como garantia pelos emprstimos tomados pelos credores.
67. Por meio do banco estatal Vnesheconombank, o governo russo socorreu a RusAl e a Evraz, com emprstimos de US$ 4,5 bilhes e US$ 1,8 bilho, respectivamente (HUMBER; CLARK, 2008).

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A Rssia foi um dos pases mais atingidos pela crise financeira internacional, com o PIB apresentando contrao de 7,9% em 2009. A economia do pas, muito dependente da exportao de commodities, foi duramente afetada pela queda em suas cotaes e, tambm, nas quantidades vendidas. No primeiro semestre de 2009, em relao a igual perodo do ano anterior, a produo de gs caiu cerca de 20% e a de ao, mais de 30% (VAHTRA, 2009). Durante os meses mais agudos da crise, ocorreu uma fuga do rublo, o que fez o BCR queimar mais de US$ 200 bilhes para tentar conter sua desvalorizao. Com o arrefecimento da crise, a partir do segundo trimestre de 2009, a presso sobre o cmbio diminuiu e o pas voltou a acumular reservas. Para 2010, o FMI projeta um crescimento de 3,6% no PIB russo, impulsionado pela recuperao na demanda mundial por commodities.68 A queda nas cotaes das commodities obviamente afetou a lucratividade das ETN russas. Gazprom e Lukoil viram seus lucros lquidos carem 50% e 56%, respectivamente, no primeiro semestre de 2009, frente aos do mesmo perodo do ano anterior. Porm, a mais afetada foi, sem dvida, a RusAl, que registrou o gigantesco prejuzo de US$ 5,9 bilhes em 2008. Com isso, a situao financeira da empresa se deteriorou bastante. Sua dvida chegou a US$ 17 bilhes, dos quais US$ 4,5 bilhes de curto prazo (HU; HUMBER, 2010). A piora em sua condio de liquidez foi o principal motivo que levou a RusAl a lanar aes na Bolsa de Hong Kong em janeiro de 2010 em troca de uma participao de 10,6% em seu capital, a empresa captou US$ 2,24 bilhes (RUSAL..., 2010).
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ANEXOS ANEXO A PROBLEMAS COM AS ESTATSTICAS DE INVESTIMENTO DIRETO DA RSSIA

Nos anos que se seguiram ao fim da URSS, ocorreu uma grande fuga de capitais69 na Rssia, s amenizada nos primeiros anos da dcada de 2000. Indcios muito fortes a esse respeito so apresentados pela conta Erros e Omisses do balano de pagamentos (BP): enquanto na maioria dos pases ela costuma ser aleatria, alternando saldos positivos e negativos ao longo dos anos, na Rssia do fim dos anos 1990 ela era persistentemente negativa (GRIGORYEV; KOSAREV, 2000). Para piorar, Kalotay (2002) ressalta que o episdio russo no foi uma fuga de capitais clssica, no sentido de que no se restringiu conta Erros e Omisses do BP e, por isso, uma parte dos fluxos pode ter ficado sem qualquer registro. Isso obviamente traz problemas para a avaliao da internacionalizao das empresas russas, pois a maior parte dos recursos egressos pertencia a elas, contrariamente ao que costuma acontecer em episdios de fuga de capitais, em que as pessoas fsicas tendem a ser preponderantes.70 provvel, portanto, que uma parcela substancial dos ativos externos adquiridos por empresas russas no perodo no tenha sido registrada como IDE. Alm das possibilidades j elencadas sada pela conta de Erros e Omisses ou, ento, sem registro algum , possvel que parte dos fluxos tenha sido registrada em outras rubricas do BP, como investimento em carteira, financiamento comercial ou servio de dvida (KALOTAY, 2002). Um dos principais destinos dos capitais egressos de forma ilegal da Rssia nos anos 1990 foi Chipre. Na poca, este cobrava baixos impostos sobre a renda e era um dos poucos pases com os quais a Rssia possua acordo para evitar a bitributao. O pas tambm tinha acordos anlogos com quase todos os pases ex-comunistas do Leste Europeu. Por conta disso, acabou tornando-se o local ideal para as operaes offshore das empresas russas. Conforme Pelto, Vahtra e Liuhto (2003), existiam 14 mil empresas offshore ativas em Chipre em 2003, das quais 30% eram de capital russo, grande parte delas sem presena fsica no
69. O termo fuga de capital normalmente est associado ao envio de capital de forma ilegal para o exterior, no sentido da violao de alguma norma no pas de origem, como leis cambiais, tributrias, entre outras. Portanto, possvel que os recursos sejam oriundos de atividades legais, vindo a cometer irregularidade apenas quando da sua remessa ao exterior. Conforme Kalotay (2002), essa era a regra na Rssia: os recursos advinham de atividades legais, mas eram remetidos de forma ilegal ao exterior devido ao ambiente de negcios ruim, ao receio de expropriao do patrimnio acumulado nos processos de privatizao e aos controles de capital existentes. Grigoryev e Kosarev (2000) acrescentam que uma parte dos capitais fugidios foi empregada em atividades legtimas, como a criao de subsidirias para facilitar o comrcio exterior e a constituio de fundos para servir de garantia a emprstimos tomados por empresas russas no exterior. 70. A subnotificao do investimento direto no exterior bastante comum nos pases em desenvolvimento, uma vez que as firmas buscam contornar os controles de capitais e cambiais, alm da bitributao da renda (AYKUT; RATHA, 2003).

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pas. Isso acarretava outro problema para as estatsticas do perodo, pois grande parte do IDE registrado como proveniente de Chipre era, na verdade, realizado por empresas controladas por residentes na Rssia. Alm do fenmeno do round tripping que consistia na sada, muitas vezes de forma ilegal, de capitais da Rssia com destino a Chipre e seu posterior retorno Rssia, sob a forma de IDE cipriota, para aproveitar o tratamento diferenciado concedido aos investidores estrangeiros , provvel que grande parte dos investimentos cipriotas nos pases do Leste Europeu sejam na realidade russos. Indcios disso era a elevada participao de Chipre no IDE recebido por pases como Romnia e Bulgria, locais onde a Rssia, apesar de sua histrica influncia, aparecia como investidor pouco significativo. Alm da subestimao, nas estatsticas oficiais russas, do estoque de IDE oriundo do pas, esse fenmeno tambm causa uma distoro na distribuio geogrfica do IDE, com os ex-pases comunistas, particularmente aqueles que fazem parte da CEI, apresentando uma participao bastante aqum da real.71 Nos ltimos anos, porm, as estatsticas oficiais passaram a ficar mais realistas. Os aumentos, ano aps ano, no estoque de IDE em valor muito superior ao do fluxo anual, indicam o esforo de registro de capitais ainda no inscritos nas estatsticas oficiais, alm da melhoria dos procedimentos de valorao dos ativos existentes (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008).
ANEXO B PRINCIPAIS EMPRESAS TRANSNACIONAIS

A seguir, apresentam-se alguns dados gerais das principais ETN russas, assim como seus principais investimentos no exterior.
Gazprom

A Gazprom uma empresa de nmeros superlativos. Alm de ser a maior produtora e exportadora de gs natural do mundo, a maior empresa e a maior pagadora de impostos da Rssia. Em abril de 2006, ultrapassou a Microsoft e tornou-se a terceira maior empresa do mundo em valor de mercado, encerrando o ano avaliada em US$ 335 bilhes. No entanto, no auge da crise financeira internacional, seu valor de mercado recuou muito, atingindo US$ 91,5 bilhes, o que a fez cair para a 36a colocao no ranking das 500 maiores empresas do mundo elaborado pelo Financial Times.
71. Com o ingresso de Chipre na Unio Europeia, em 2004, diminuram muito os incentivos para o estabelecimento de operaes offshore no pas. Alm da adoo de prticas de negcios mais transparentes, o pas teve de elevar a alquota mnima do imposto de renda das empresas e exigir o controle por residentes como requisito necessrio para o reconhecimento de uma firma como cipriota. Segundo Pelto, Vahtra e Liuhto (2003), mais de 30% das empresas russas com operaes offshore em Chipre abandonaram o pas entre 2002 e 2003, quando essas mudanas comearam a ser implementadas.

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Aps ter sido parcialmente privatizada nos anos 1990, a empresa voltou ao controle do Estado em 2005, quando o governo russo pagou US$ 7,1 bilhes para elevar sua participao de 38,4% para 50% mais uma ao (KALOTAY, 2007). Detentora de cerca de um quarto das reservas mundiais de gs natural, a Gazprom responde por mais de 90% da produo de gs na Rssia. A participao dos mercados de exportao no faturamento da empresa cada vez maior entre 2004 e 2008, a parcela da produo enviada ao exterior subiu de 42% para 49% de tal forma que a empresa j responde por dois quintos do gs natural importado pelos pases da Unio Europeia (BP, 2009). A Gazprom detm o monoplio da distribuio de gs na Finlndia e em diversos pases da CEI e da Europa Oriental (UNCTAD, 2005). Porm, o consumidor final da Europa Ocidental o principal alvo de sua estratgia de adentrar as etapas mais lucrativas da cadeia de valor e, com isso, atingir sua meta, publicamente declarada, de tornar-se a maior empresa de energia do mundo (ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT, 2006). Em conformidade com essa estratgia, esta tentou comprar, em anos recentes, distribuidoras de gs em vrios pases, como a Polnia, a Frana, a Blgica e o Reino Unido, quase sempre sem sucesso.72 Apesar disso, a Gazprom j possui subsidirias em praticamente todos os pases para os quais exporta so mais de 60 afiliadas distribudas em mais de 30 pases (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008). Tendo em vista as crescentes dificuldades impostas pelo clima e pela conformao geolgica explorao de suas reservas na Rssia, a Gazprom tem investido, tambm, no desenvolvimento de novas reas de produo no exterior. Pases da CEI, como o Cazaquisto, o Quirguisto, o Tadjiquisto e o Uzbequisto foram os primeiros a receber investimentos. Alm destes, a Gazprom adquiriu licenas de explorao na ndia, no Ir, na Lbia, na Venezuela e no Vietn (DELOITTE, 2008).
Lukoil

Segunda maior produtora de petrleo da Rssia, atrs da estatal Rosneft, a Lukoil foi criada em 1991 e privatizada em 1994 (KALOTAY, 2007).73 Atualmente, a firma russa com maior presena no exterior, por qualquer critrio que se adote ativos, vendas ou empregados. A Lukoil foi uma das primeiras empresas russas a buscar uma estratgia de internacionalizao. Atualmente, suas subsidirias no exterior respondem por 83% das vendas da empresa (em volume), embora a produo e o processamento sejam
72. A frustrao da Gazprom na aquisio de ativos na Europa comentada na subseo 6.1. 73. Em 2004, o governo russo vendeu ConocoPhilips os 7,6% de aes que ainda detinha na Lukoil por cerca de US$ 2 bilhes (LIUHTO; VAHTRA, 2007). Posteriormente, a companhia norte-americana aumentou sua participao na Lukoil para 20% (FILIPPOV, 2009).

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feitos majoritariamente na Rssia 93,6% no primeiro caso e 81% no segundo (DELOITTE, 2008). Alm disso, a empresa responde por um quinto das exportaes russas (diretas) de petrleo e derivados (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008). A Lukoil tem como meta declarada tornar-se a maior empresa de petrleo do mundo. Atualmente, encontra-se entre as 15 maiores em volume de produo, sendo a stima maior entre as firmas privadas. Em termos de reservas comprovadas, a segunda maior empresa privada do mundo, com cerca de 1,3% das reservas mundiais (DELOITTE, 2008). Sua estratgia de internacionalizao busca expandir suas reservas de recursos e internalizar toda a cadeia de valor (LIUHTO; VAHTRA, 2007). Em 2005, a Lukoil comprou, por US$ 2,1 bilhes, a canadense Nelson Resources, detentora de campos de petrleo no Azerbaijo, no Cazaquisto e no Uzbequisto. Atualmente, a empresa participa em 25 projetos de explorao e produo de petrleo e gs no exterior, distribudos por dez pases: Arbia Saudita, Azerbaijo, Cazaquisto, Colmbia, Costa do Marfim, Egito, Ir, Iraque, Uzbequisto e Venezuela (DELOITTE, 2008; KALOTAY, 2007; KALOTAY; SULSTAROVA, 2008). Ainda no segmento upstream da cadeia, esta possui trs modernas refinarias no Leste Europeu Bulgria, Romnia e Ucrnia , que so usadas para suprir os mercados da Europa Ocidental (KALOTAY, 2007; LIUHTO; VAHTRA, 2007), e uma na Itlia, comprada da ERG por 852 milhes em 2008 (VAHTRA, 2009). Na rea de varejo, a Lukoil est presente em 22 pases (EHRSTEDT; VAHTRA, 2008). Atualmente, a empresa possui mais de 4.200 postos de abastecimento no exterior, distribudos entre a Unio Europeia (2.000), os Estados Unidos (1.600) e a CEI e os Balcs (600) (DELOITTE, 2008). A entrada desta no mercado norte-americano se deu com a compra da Getty Petroleum Marketing, detentora de cerca de 1.300 postos de combustveis na Costa Leste, em 2000 (DELOITTE, 2008). Quatro anos depois, foi a vez da aquisio de uma rede de 795 postos da ConocoPhillips em New Jersey e Pennsylvania, por US$ 266 milhes (UNCTAD, 2005). Em 2005, a Lukoil adquiriu mais 376 postos da ConocoPhilips, desta dez em solo europeu (VAHTRA, 2007). No mesmo ano, foi realizada a compra da Teboil, segunda maior varejista de combustveis da Finlndia (UNCTAD, 2005). No fim de 2008, a Lukoil tentou comprar 29,9% do capital da Repsol YPF, o que faria da empresa russa a maior acionista individual da maior companhia de petrleo da Espanha. Uma das potenciais vendedoras das aes, a construtora espanhola Sacyr Vallehermoso, detentora de 20% do capital da Repsol YPF, estava bastante interessada no negcio, uma vez que este lhe permitiria reduzir sua enorme dvida. Contudo, a oferta, avaliada pelo mercado em cerca de US$

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6,4 bilhes (BARATTI; WALTERS, 2008), foi alvo de grande oposio por parte de polticos espanhis de diversos partidos, inclusive do presidente Jose Luis Zapatero. Com o aprofundamento da crise financeira global, a falta de entendimento entre os possveis vendedores sobre o preo a ser cobrado, a crescente oposio poltica na Espanha e a dificuldade em obter financiamento para a aquisio das aes, a Lukoil acabou desistindo da operao.
Norilsk Nickel

A Norilsk Nickel a sexta maior mineradora do mundo em volume de produo (DELOITTE, 2008) e a terceira maior transnacional russa, pelo critrio de ativos no exterior. A meta da companhia tornar-se a maior mineradora do mundo (ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT, 2006). Criada em 1989, ela foi privatizada em duas etapas, em 1995 e 1997 (KALOTAY, 2007), aps vrios anos de resultados negativos. Atualmente, a empresa ocupa posies de destaque nos mercados de vrios metais estratgicos. Em 2007, a empresa produziu 46,3% do paldio, 18,8% do nquel e 12% da platina mundiais nos dois primeiros, a empresa lder mundial (DELOITTE, 2008). Em 2008, o nquel respondeu por 52% de suas receitas, enquanto outros 25% vieram da venda de cobre. Paldio e platina dividiram, em propores quase iguais, o restante das receitas.74 Devido posse de uma excelente base de recursos naturais na Rssia, a busca por reservas em solo estrangeiro s passou a fazer parte da estratgia da empresa na dcada de 2000. Hoje, a empresa est presente em nove pases de cinco continentes distintos. Em 2007, a Norilsk Nickel foi responsvel pelo maior investimento externo j feito por uma empresa russa, ao adquirir a canadense LionOre Mining por US$ 5,2 bilhes. Esta aquisio permitiu o acesso a reservas de minrio de ferro e diamantes na frica do Sul e em Botsuana, assim como a reservas de nquel na Austrlia e frica do Sul. Outras aquisies importantes foram a da Stillwater Mining, nica produtora de paldio e platina dos Estados Unidos por US$ 275 milhes, em 2003 e a dos ativos de nquel da norte-americana OM, em 2007, que se encontram espalhados pela Austrlia e pela Finlndia. Por conta da desvalorizao de seus ativos ocorrida na esteira da crise financeira internacional, a Norilsk Nickel teve um prejuzo de US$ 555 milhes em 2008 contra um lucro de US$ 5,3 bilhes um ano antes. No primeiro semestre de 2009, a empresa voltou ao azul lucro de US$ 439 milhes mas suas receitas caram mais de 50% com relao s do mesmo semestre de 2008.
74. Disponvel em: <www.nornik.com>. Acesso em: 20 jan. 2010.

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Severstal

A Severstal a maior produtora de ao da Rssia e a 14a maior do mundo em 2008 produziu 19,2 milhes de toneladas mtricas de ao bruto.75 Criada em 1955 e privatizada por meio de vouchers em 1994 (KALOTAY, 2007), a Severstal um grupo industrial verticalmente integrado, com significativa capacidade de produo em todas as etapas da cadeia produtiva do setor (KALOTAY; SULSTAROVA, 2008). Entre as grandes metalrgicas russas, foi a primeira a colocar entre suas prioridades o investimento no exterior (DELOITTE, 2008) e hoje possui o que Liuhto e Vahtra (2007, p. 134) consideram a mais agressiva estratgia de internalizao de todas as empresas russas. Seu lance mais arrojado foi a tentativa de compra da Arcelor, em 2006 sediada em Luxemburgo, a empresa, que ocupava ento a segunda posio entre as maiores produtoras de ao do mundo, acabou sendo adquirida pela indiana Mittal. A meta da Severstal tornar-se a segunda maior produtora de ao do mundo, desafiando a liderana da Arcelor-Mittal (ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT, 2006). Para isso, tem buscado se concentrar na produo de produtos de alto valor agregado (DELOITTE, 2008), tendo como estratgia a aquisio de empresas em dificuldades financeiras em pases desenvolvidos. Suas primeiras aquisies de relevo foram a norte-americana Rouge Industries, quinta maior firma de ao do pas e grande fornecedora da cadeia automobilstica por US$ 360 milhes em 2003 (UNCTAD, 2005) e a italiana Lucchini, por US$ 579 milhes em 2005 (SKOLKOVO, 2007). Em 2007, buscando ampliar sua participao no mercado automobilstico, a Severstal fez um grande investimento greenfield nos Estados Unidos, naquela que foi considerada a fbrica mais moderna do pas, a SeverCorr. Em 2008, a Severstal voltou s compras, adquirindo cinco empresas nos Estados Unidos.
Evraz

A Evraz a 16a maior produtora mundial de ferro e ao, e a segunda da Rssia, pouco atrs da Severstal em termos de volume produzido 17,7 milhes de toneladas mtricas de ao bruto em 2008.76 Possuidora de grandes reservas de vandio na Rssia, a empresa adotou um estratgia de investimento visando tornar-se lder no mercado mundial do produto. Em 2007, comprou duas empresas lderes em seus respectivos
75. Disponvel em: Steel Business Briefing <www.steelbb.com>. Para se ter uma ideia do que representa esse volume, a Gerdau, maior empresa do ramo de capital brasileiro, produziu 19,6 milhes de toneladas mtricas, ficando uma posio frente da Severstal no ranking global. 76. Conforme o Steel Business Briefing.

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mercados, Stractor (Estados Unidos) e Highveld (frica do Sul), o que fez da Evraz a maior produtora de vandio do mundo, com cerca de 30% do mercado (VAHTRA, 2007). Suas primeiras aquisies no exterior ocorreram em 2005: a tcheca Vitkovice Steel e a italiana Palini & Brtoli. No ano seguinte, foi a vez da Oregon Still Mills, uma das mais diversificadas metalrgicas dos Estados Unidos, detentora de significativo market share, por US$ 2,3 bilhes. Novos investimentos foram feitos nos anos seguintes dos quais os mais relevantes, foram a compra de ativos de minerao na Ucrnia (Sukhaya Balka GOK), por US$ 2,2 bilhes, e a da produtora canadense de tubos de ao IPSCO ento controlada pela sueca SSAB por US$ 4 bilhes.
RusAl

A RusAl a maior empresa da cadeia produtiva de alumnio de todo o planeta, com 12% de participao no mercado de alumnio e 13% no mercado de alumina (produto intermedirio da cadeia).77 Foi a primeira empresa privada russa a tornar-se lder em algum segmento importante do mercado global (DELOITTE, 2008). Principal empresa controlada pela holding Basic Element, a RusAl resultado da fuso, ocorrida em 2007, entre as russas RusAl e SUAL e a sua Glencore. A fuso permitiu um maior equilbrio vertical da produo, uma vez que s plantas de refino herdadas pela RusAl do perodo sovitico foram adicionadas as reservas de bauxita e as fbricas de alumina da Glencore (DELOITTE, 2008). Desde antes da fuso, o IDE da RusAl tem sido pautado pela busca do controle de fontes de matrias-primas, uma vez que a disponibilidade em mbito domstico inferior capacidade instalada de suas processadoras (UNCTAD, 2005). No toa, portanto, que a metalrgica russa mais presente na frica, com operaes em Angola, Guin, Nigria e frica do Sul (VAHTRA, 2007). Segunda maior geradora de empregos no exterior entre as empresas russas, a RusAl possui ativos em 19 pases (de 5 continentes), muitos dos quais obtidos na fuso com a Glencore entre eles, as reservas de bauxita na Jamaica e as fbricas na Itlia, na Irlanda e na Sucia (DELOITTE, 2008; KALOTAY; SULSTAROVA, 2008). Dos investimentos industriais feitos pela empresa no exterior, o mais importante foi a aquisio de 20% do capital da australiana Queensland Alumina, maior refinaria de alumina do mundo, por US$ 460 milhes em 2005 (UNCTAD, 2005).
77. Disponvel em: <www.rusal.com>. Acesso em: 20 jan. 2010.

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Em setembro de 2009, uma corte da Guin acatou um pedido do governo do pas e determinou o cancelamento da privatizao de uma refinaria de alumina, a Friguia, adquirida pela RusAl em 2006 (SAMB, 2009). Dada a importncia do pas nesse mercado cerca de dois teros das reservas mundiais conhecidas de bauxita ficam na Guin , este episdio traz incertezas quanto ao futuro dos investimentos l realizados pela RusAl.
MTS

A Mobile TeleSystems, mais conhecida pela sigla MTS, a maior operadora de telefonia mvel da Rssia e a oitava do mundo, em nmero de clientes mais de 90 milhes (SKOLKOVO, 2008). controlada pela holding Sistema, que, alm de outras 50 subsidirias no ramo de telecomunicaes, possui ativos nos segmentos de mdia, varejo, seguros e bancrio (KALOTAY, 2008). Possuidora de uma estratgia de expanso bastante agressiva, a MTS est presente em quase todos os pases da CEI, mercados que esto entre os menos saturados e os que mais crescem no mundo (LIUHTO; VAHTRA, 2007). Em alguns pases, lder de mercado, como na Armnia, no Turcomenisto e no Uzbequisto, com market shares de 74%, 88% e 48%, respectivamente na Ucrnia a segunda maior operadora, com 36% de participao.78 Das grandes ETN russas, aquela considerada a mais transparente (LIUHTO; VAHTRA, 2007).
Vimpelcom

A VimpelCom a segunda maior operadora de celulares da Rssia e demais pases da CEI, com mais de 61 milhes de clientes. Controlada pelo Alfa Group, que tambm dono de outra importante empresa de telecomunicaes russa a Altimo , a VimpelCom foi a primeira empresa russa a ter suas aes negociadas na Bolsa de Valores de Nova Iorque. Alm de possuir fatias de mercado substanciais no Casaquisto, no Tadjiquisto e na Ucrnia, entre outros pases da CEI, est expandindo sua atuao na sia, em pases como o Vietn e o Camboja (SKOLKOVO, 2008).

78. Disponvel em: <www.mtsgsm.com>. Acesso em: 20 jan. 2010.

CAPTULO 7

O SISTEMA BANCRIO DA RSSIA ENTRE DUAS CRISES


Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves*

1 INTRODUO

Na viso de John Maynard Keynes, a economia capitalista constitui um sistema monetrio de produo. Sob sua tica, a moeda no apenas um lubrificante das engrenagens do sistema, ou seja, no constitui somente um facilitador das trocas. Nela, a moeda exerce influncia fundamental sobre a dinmica dos ciclos econmicos em outras palavras, a moeda no neutra em relao s variveis da economia real, contrariamente quilo que afirmavam os economistas neoclssicos anteriores a Keynes. O nvel de atividade depende da evoluo da demanda agregada, que por sua vez sofre influncia do grau da preferncia pela liquidez manifestada pelos agentes econmicos.1 Do mesmo modo, sua viso sobre o papel dos bancos na economia capitalista distingue-se daquela de seus predecessores,2 principalmente a partir de Keynes (1937a), quando comea a desenvolver a sua ideia de finance um fundo rotativo independente de poupana prvia que os bancos colocariam disposio dos empresrios dispostos a investir. Segundo Keynes, a oferta de finance a funo mais importante desempenhada pelos bancos em uma economia capitalista, por tratar-se de condio necessria para a transio de um nvel de atividade mais
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea. O autor agradece os apontamentos feitos por Marcos Antonio Macedo Cintra, isentando-o de qualquer erro remanescente. 1. Em sua principal obra, Keynes (1982) desenvolveu uma nova abordagem sobre os fatores determinantes da taxa de juros em uma economia monetria de produo. Em contraposio viso ento dominante de que a taxa de juros a varivel responsvel pelo equilbrio entre a oferta e a demanda por poupana ou fundos emprestveis, conforme a terminologia da poca , o autor apresentou sua teoria da preferncia pela liquidez, segundo a qual a taxa de juros o preo cobrado pelos indivduos para abrir mo de manter sua riqueza sob a forma de moeda, e aplic-la em ativos menos lquidos. Segundo Keynes (1937b, p. 216), por no acreditarem em seus prprios prognsticos e convenes em relao ao futuro, as pessoas exigiriam um prmio para manter sua riqueza sob forma no monetria, e a taxa de juros seria justamente a medida marginal da preferncia pela liquidez. 2. Para os economistas neoclssicos, os bancos desempenham basicamente o papel de intermedirios entre os agentes superavitrios e os deficitrios. Nos modelos macroeconmicos desenvolvidos por economistas da sntese neoclssica (reinterpretao de algumas ideias de Keynes por meio do instrumental neoclssico), as variveis poupana e investimento igualam-se contemporaneamente, inclusive quando a economia encontra-se em crescimento.

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baixo para outro mais elevado (op. cit., p. 668) ou seja, para que a capacidade de produo seja ampliada por meio do investimento.3 Na Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), assim como em outras economias centralizadamente planificadas, existiam moeda, bancos e crdito. Porm, o modus operandi da economia era bastante distinto daquele descrito por Keynes. O sistema sovitico era orientado por metas quantitativas de produo. Nesse sentido, todo o planejamento era feito com base nos fluxos reais. A moeda entrava no sistema de planejamento principalmente como denominador comum da produo, para fins de agregao.4 A administrao monetria no possua qualquer papel independente, sendo na realidade subordinada aos planos estipulados em termos fsicos. A alocao e o controle dos recursos se davam por meio de planejamento em diversos nveis , transferncias diretas de recursos oramentrios para as empresas estatais e procedimentos administrativos de fiscalizao realizados por uma enorme gama de rgos do Estado. O sistema de preos resultava de decises administrativas, em vez de responder aos impulsos da oferta e da demanda.5 Neste sistema, a moeda, assim como os bancos, possua caractersticas diversas daquelas de uma economia capitalista. A URSS operava com um sistema monobancrio, em que o Gosbank (Banco do Estado) exercia funes tanto de banco comercial (concesso de crdito) como de banco central (controle e fiscalizao). Alm das tarefas executadas diretamente, como a concesso de capital de giro para as empresas, o Gosbank operava tambm por meio de trs subsidirias, responsveis, respectivamente, pela concesso de crdito de investimento s empresas, pelo comrcio exterior e pela coleta da poupana da populao. Existiam dois circuitos monetrios distintos, que no se conectavam. O primeiro, no qual circulava o dinheiro fsico das pessoas, correspondia aos fluxos reais nos mercados de trabalho e de bens de consumo. O segundo, em que se empregava o dinheiro das empresas, era de carter basicamente escritural, e correspondia aos fluxos reais entre empresas trocas de bens de produo e entre estas e o Estado pagamento de impostos, concesso de subsdios etc.
3. Na viso de Keynes, aps a concretizao do investimento, da realizao de seus efeitos multiplicadores e da distribuio da renda, poupana e investimento se igualam por definio (contbil), aquilo que no consumido nem investido sob a forma de capital fixo classificado como investimento em estoques. Porm, no momento em que os empresrios tomam suas decises sobre investimento e sobre como financi-lo, o investimento ainda no ocorreu; logo, ainda no existe a correspondente poupana. Por isso, para que seja possvel elevar o volume do investimento, necessria a existncia de uma fonte de recursos independente da poupana, a partir da qual os empresrios possam formular seus planos de expanso. Segundo Keynes, essa fonte so os bancos, os quais disponibilizam crditos de curto prazo que ele chama de finance que asseguram a viabilidade dos planos financeiros dos empresrios. Quando ocorre a concretizao do investimento (e a gerao da poupana correspondente), os empresrios buscam substituir esse financiamento de curto prazo por recursos de longo prazo denominados funding. 4. Conforme Garvy (1977, p. 42), outra razo para existncia de moeda em uma economia planificada a de evitar as ineficincias do escambo. 5. Grandes revises nos preos relativos ocorriam apenas esporadicamente. Porm, no caso de acentuada escassez de oferta de algum produto, mudanas pontuais eram realizadas, de forma a desestimular o consumo.

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O dinheiro escritural das empresas s era convertido em moeda fsica para o pagamento de salrios. Por outro lado, para que o sistema fosse manejvel, era necessrio que os salrios recebidos pelos trabalhadores fossem totalmente gastos nos estabelecimentos comerciais deixando, assim, de existir sob a forma de dinheiro fsico e voltando a ser moeda escritural, aps o recolhimento ao Gosbank ou capturados pelo banco de poupana, de forma a impossibilitar surtos de demanda no previstos no futuro em caso de entesouramento privado.6 Alm disso, o sistema bancrio no oferecia crdito a pessoas fsicas.7 Portanto, como o dinheiro fsico criado para o pagamento de salrios voltava para o banco (ou seja, deixava de existir sob esta forma) depois de apenas uma transao, no havia multiplicador monetrio nesse circuito. Apesar de ser o responsvel por servir s necessidades de moeda, crdito, pagamentos e poupana do pas, o Gosbank no era um policy maker, diferentemente dos bancos centrais das economias capitalistas. Exercia, fundamentalmente, o papel de uma agncia administrativa, responsvel pela execuo dos planos financeiros traados pelos rgos de planejamento, que por sua vez no passavam de expresses monetrias dos planos de produo fsica originais. Ele no possua capacidade de exercer influncia sobre a oferta e sobre a demanda agregadas, uma vez que as empresas no possuam autonomia sobre seus preos ou quantidades produzidas. O crdito fornecido s empresas que no fim dos anos 1960 correspondia a cerca de um quinto do produto social bruto da URSS,8 em uma poca em que o volume de crdito nos Estados Unidos equivalia a 200% do produto nacional bruto (PNB) (GARVY, 1977, p. 107) seguia essencialmente as necessidades de recursos identificadas nos planos de produo fsica. O banco no se preocupava com a percepo de risco do cliente, nem com seu prprio grau de exposio a risco e tampouco com seu nvel de liquidez o critrio de avaliao considerado era se a requisio de crdito estava em consonncia com os alvos estipulados para a empresa em termos de produo, estoques, custos e outras variveis estabelecidas no plano de produo fsica. O sistema bancrio pagava taxas de juros sobre as poupanas individuais algo entre 2% e 3% ao ano (a.a) e sobre os depsitos das empresas
6. Uma condio necessria para o equilbrio macroeconmico do sistema deve-se lembrar que os preos eram inflexveis era a de que a capacidade de compra das pessoas advinda principalmente do pagamento de salrios fosse igual disponibilidade de bens e servios de consumo, mais a poupana voluntria. 7. A partir do fim dos anos 1960, quando a produo de bens de consumo durvel passou a crescer de forma mais vigorosa, alguns estabelecimentos comerciais passaram a oferecer diretamente crdito ao consumidor, refinanciando-o no sistema bancrio. Porm, o montante emprestado era pouco significativo. 8. A frmula de clculo do produto na URSS seguia a sistemtica marxista, que exclua do cmputo as atividades consideradas no produtivas, como o comrcio. Logo, se o produto fosse calculado aos moldes convencionais, a relao crdito/produto seria ainda mais baixa.

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(0,5%). No caso das contas pessoais, o propsito era regular a demanda por bens de consumo, de forma a evitar os recorrentes problemas de escassez. No caso das empresas, o pagamento de juros sobre depsitos era completamente nonsense, como enfatizado por Garvy (op.cit., p. 59), uma vez que o planejamento financeiro destas era subordinado ao plano de produo fsica determinado pelos rgos de planejamento, ou seja, a taxa de juros no possua qualquer sentido econmico neste contexto. Do ponto de vista das empresas, que tinham como objetivo maximizar a produo fsica com os recursos existentes, era mais sensato converter os excessos de caixa em estoques, desse modo se protegendo de estrangulamentos na oferta de bens de produo. Havia tambm cobrana de juros sobre os emprstimos concedidos s empresas. Porm, como a elegibilidade para a tomada de recursos seguia os planos de produo fsica traados para as empresas, a taxa de juros obviamente no servia funo de regulao da demanda, tendo, na realidade, um carter de taxa administrativa voltado cobertura dos custos do sistema bancrio. Alm disso, como se tratava de um sistema monobancrio, instrumentos tradicionais de regulao de liquidez nos sistemas capitalistas, como o redesconto e a exigncia de reservas bancrias, no faziam sentido nesse sistema. Portanto, o papel exercido pela moeda na economia sovitica coadunava-se mais com a descrio do funcionamento das economias capitalistas feita pelos economistas neoclssicos do que com o entendimento de Keynes acerca destas economias. Na URSS, a moeda tendia a ser neutra porque era subordinada aos planos de produo fsica a preferncia pela liquidez s podia ter lugar entre os trabalhadores, cuja poupana era residual. Pelo mesmo motivo qual seja a subordinao dos mecanismos de financiamento aos planos fsicos de produo , difcil conciliar a noo keynesiana de finance com a de uma economia planificada em alto grau de detalhamento, como era a sovitica. Refora essa compreenso o fato de que, durante parte significativa do perodo de existncia da URSS, os investimentos foram custeados com recursos advindos diretamente do oramento do governo central, sem qualquer interferncia do sistema bancrio. Somente com as reformas adotadas no fim dos anos 1960 que o investimento passou a ser financiado majoritariamente por meio de crdito bancrio, aps a criao da subsidiria do Gosbank para esse fim. Em suma, a transio de uma economia planificada para uma economia de mercado exigia uma nova concepo de moeda, capaz de refletir caractersticas essenciais da economia capitalista, como a noo de incerteza e a de reserva de valor. A moeda deixaria de ser mero referencial quantitativo para o planejamento, passando a ser elemento relevante na determinao do nvel de atividade e de preservao do estoque de riqueza lquida. A poltica monetria deixaria de subordinar-se

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a metas de produo fsicas, tornando-se instrumento fundamental para o manejo macroeconmico. O sistema monetrio deixaria de ser dual, com uma nica moeda circulando em toda a economia. A taxa de juros deixaria de ser mero repasse de custos administrativos, passando a ser um preo fundamental da economia. Os bancos socialistas, por sua vez, teriam de se converter em bancos capitalistas. Suas funes enquanto provedores de finance e de funding teriam de ser fortalecidas, por conta da reduo do papel do Estado na economia, o que tornaria sua influncia sobre o nvel de atividade mais relevante. Alm disso, sua forma de operao teria de mudar radicalmente, com a substituio da poltica passiva de atendimento das metas estabelecidas pelos rgos de planejamento, por polticas ativas de avaliao e de gesto de risco.
2 OS PRIMEIROS E CATICOS ANOS DA TRANSIO9

Quando Mikhail Gorbachev deu incio ao conjunto de reformas que ficou conhecido como Perestroika a partir da segunda metade da dcada de 1980 , a URSS continuava operando com seu sistema monobancrio. Responsvel pela execuo financeira dos planos de produo e investimento decididos pelos rgos centrais de planejamento, o Gosbank controlava outras trs instituies especializadas: o Stroibank, voltado ao financiamento do investimento; o Vneshtorgbank, responsvel pelo comrcio exterior e pela execuo de transaes cambiais; e o Gostrudsberkassa, cuja enorme rede de postos de atendimento cerca de 70 mil tinha como principal funo coletar as poupanas da populao (SHMELEV; POPOV, 1990; LANE, 2002). A partir de 1987, foi introduzida uma srie de novas normas legais, que alteraram profundamente a estrutura do sistema bancrio da URSS. A primeira alterao relevante foi o fim do sistema monobancrio, com a separao das funes de banco central e de banco comercial determinada pelo Decreto Governamental sobre a Reorganizao do Sistema Bancrio (1987). O Gosbank foi renomeado Banco Central da URSS (BCURSS) e assumiu a execuo de tarefas tpicas de autoridades monetrias, como o gerenciamento da oferta de moeda e de crdito, a superviso bancria e a execuo da poltica monetria, retirando-se da rea comercial. Foram criadas cinco novas instituies especializadas: o Vneshekonbank, voltado ao comrcio exterior e ao manejo das obrigaes externas da URSS; o Agroprombank, para o financiamento da agricultura e da agroindstria; o Promstroibank, voltado aos setores industrial, de construo, de transportes e de comunicaes; o Zhilsotsbank, para atender aos setores de comrcio, servios, construo residencial e indstria leve; e o Sberbank, que sucedeu o Gostrudsberkassa na funo de coletar as
9. As estatsticas apresentadas neste trabalho foram obtidas no site do BCR (Banco Central da Rssia), exceto quando informado. Disponvel em: <http://www.cbr.ru/eng/>.

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poupanas individuais. Contudo, apesar da ruptura no sistema monobancrio, o Gosbank agora chamado Banco Central da URSS continuou a ser o controlador dos demais bancos estatais (BARISITZ, 2004). A nova legislao tambm permitiu a formao de bancos no estatais. Com a entrada em vigor, nos dois anos seguintes, da Lei das Cooperativas e da Lei do Arrendamento, abriu-se o caminho para o surgimento de uma profuso de casas bancrias. Essas leis, ao legalizar a livre iniciativa, criaram um mercado privado potencial de moeda, uma vez que as novas empresas privadas ou privatizadas 10 passariam a demandar crdito para poder realizar suas atividades. Conforme Lane (2002), os primeiros bancos no estatais surgiram no segundo semestre de 1988. No fim de 1989, j havia cerca de 150 destes bancos. O surgimento de novos bancos deu-se, todavia, em um contexto de profundo enfraquecimento do Estado. O sistema de planejamento central estava desmoronando. As instituies soviticas viam sua autoridade sendo cada vez mais contestada pelos governos das repblicas. Partes dos bancos soviticos comearam a se registrar como bancos independentes, fora do controle do BCURSS (LANE, 2002). O mesmo ocorreu com a autoridade monetria: em dezembro de 1990, o governo da Rssia transformou a unidade local do BCURSS em Banco Central da Rssia (BCR), sujeitando-a legislao da repblica. Neste e nos meses seguintes, vrias outras repblicas instituram seus prprios bancos centrais, de modo que o BCURSS foi se tornando uma espcie de banco central dos bancos centrais. O ano 1991 foi marcado por intensos conflitos entre os BCURSS e o BCR, com o esvaziamento progressivo da autoridade do BCURSS sobre o sistema financeiro russo. Com o desaparecimento da URSS, no fim do mesmo ano, o BCURSS foi dissolvido e todos os seus ativos e passivos foram transferidos para o BCR (BANCO CENTRAL DA RSSIA, [s.d.]). Em pouco mais de trs anos meados de 1988 at o fim de 1991 , o nmero de instituies bancrias operando na Rssia saltou de seis para 1.360 (BARISITZ, 2004). Segundo Steinherr (2006), o grande impulso proliferao de bancos foi a entrada em vigor da Lei das Cooperativas, que permitiu a criao de bancos com capital privado. Com as facilidades concedidas pela poltica liberal em vigor Popov (1999) cita que o requerimento de capital era to baixo que os empresrios russos se defrontavam com uma escolha entre comprar um apartamento ou abrir um banco11 , o nmero de bancos saltou para 2.517 em 1994 (BARISITZ, 2004). Os bancos genuinamente novos representavam, em 1992, cerca de um tero do nmero de instituies de crdito o restante, os bancos velhos, era composto por entidades desmembradas dos antigos bancos
10. Sobre o perodo conhecido como o da privatizao espontnea, ver Alves (2011). 11. O capital mnimo para a abertura de um banco em 1992 equivalia a aproximadamente US$ 200 mil (BARISITZ, 2004, p. 124).

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estatais soviticos (LANE, 2002). O Sberbank, no entanto, manteve-se intacto, tornando-se uma sociedade por aes controlada pelo BCR, alm de ser o nico banco do sistema a contar com seguro estatal sobre os depsitos pessoais. Apesar do nmero elevado de bancos, a taxa de intermediao financeira era baixa. Em 1993, o volume de crdito equivalia a 11,8% do produto interno bruto (PIB) na Rssia mesma poca, essa proporo era de 51% na Repblica Tcheca, 49,3% no Casaquisto, 39% na Polnia, 37,7% na Crocia, 30,4% na Eslovquia e 23,4% na Hungria (BARISITZ, 2009a). Na realidade, uma parcela considervel das instituies financeiras no era mais do que extenses dos departamentos financeiros de empresas industriais situao que perdura at os dias atuais. Costumeiramente chamados de bancos de empresas ou bancos de bolso (LANE, 2002; BARISITZ, 2004), tinham como principais clientes seus prprios proprietrios, que buscavam financiar suas atividades extrabancrias por meio dos depsitos captados junto ao pblico. Os primeiros anos da transio foram marcados por uma profunda depresso econmica. O PIB russo caiu 14,5% em 1992, 8,7% em 1993 e 12,7% em 1994. Um dos poucos setores que permaneceram lucrativos foi o bancrio. Mas o ganho provinha principalmente de operaes especulativas, em vez da intermediao financeira, funo primordial dos bancos na economia capitalista. Os bancos aproveitavam-se da inflao elevada 2.506% em 1992, 840% em 1993 e 204% em 1994 e da volatilidade do rublo para obter ganhos com operaes de arbitragem. A dilatao dos prazos entre o recebimento de recursos e o seu desembolso era um artifcio comum usado pelos bancos, que nesse nterim os utilizavam em operaes especulativas em detrimento dos verdadeiros donos dos recursos. Conforme Steinherr (2006), a transferncia de riqueza para os bancos devido alta inflao do perodo foi estimada por alguns autores entre 6% e 9% do PIB. O crdito s empresas era escasso. Em 1994, equivalia a 12,1% do PIB (BARISITZ, 2004). Porm, o ganho era elevado, devido aos altos spreads e generosidade do BCR, que oferecia refinanciamento quase automtico a taxas de juros reais fortemente negativas.12 Outras fontes de ganho dos bancos no perodo foram a especulao com os vouchers da privatizao13 e com os ttulos pblicos de curto prazo, conhecidos como Gosudarstvennye Kratkosrochnye Obiazatelstva (GKO),14 alm de operaes de comrcio exterior, que tinham o conveniente de ser veculo para a exportao ilegal de capitais e para a evaso de impostos.
12. A taxa de refinanciamento do BCR estava em 210% a.a., em dezembro de 1993 e em 180%, no fim do ano seguinte. 13. Sobre a privatizao por vouchers, ver Alves (2011). 14. Os GKO comearam a ser emitidos em 1993. Geralmente, o prazo destes ttulos era de trs meses, embora houvesse emisses com prazos um pouco maiores. Em 1995, o governo russo lanou os Obligatsii Federalnogo Zaima (OFZ), ttulos de prazo mais longo, normalmente superior a um ano. Neste texto, os GKO e os OFZ sero tratados indiscriminadamente por GKO, uma vez que a literatura no costuma distinguir entre os mercados destes ttulos.

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A regulao e a superviso do sistema bancrio russo durante os primeiros anos da transio foram extremamente deficientes. Alm dos baixssimos requerimentos de capital mnimo, as exigncias para a concesso de licena de funcionamento eram frouxas e as avaliaes de risco dos ativos no eram confiveis, quando no inexistentes. A populao, que durante dcadas vivera em uma economia planificada, por seu turno no possua noo sobre riscos e tampouco entendia claramente o conceito de falncia. Essa combinao de ineficincia regulatria e de desconhecimento do pblico facilitou a grande proliferao, ocorrida entre 1992 e 1994, de instituies clandestinas, que realizavam operaes financeiras sem possuir licena para tal. Conforme Spicer e Pyle (2003), tais instituies somaram mais de 2 mil, atraindo as poupanas de 80 milhes de pessoas. A vasta maioria no era mais do que esquemas de pirmide, que ofereciam enormes retornos em pouqussimo tempo, o suficiente para a instituio arrecadar os fundos e desaparecer.15 O desmascaramento dos esquemas fraudulentos teve um forte impacto de longo prazo sobre o mercado de depsitos pessoais do pas. O Sberbank, que em poucos anos saiu de uma posio de monopolista na captao das poupanas pessoais em janeiro de 1992, o banco ainda detinha 99,7% do total de depsitos para outra, na qual passou a defrontar-se com concorrncia real em junho de 1994, os bancos privados j haviam elevado sua participao no total de depsitos para 49,3% (SPICER; PYLE, 2003) , transformou-se no porto seguro de uma populao que encontrava dificuldades em distinguir os bancos legtimos dos esquemas fraudulentos. A despeito das vantagens competitivas do Sberbank decorrentes de sua enorme rede de atendimento e do seguro sobre os depsitos oferecido pelo governo russo, os bancos privados haviam conseguido expandir a captao por meio de elevados gastos com publicidade e, sobretudo, o pagamento de taxas de juros mais altas. Contudo, a runa do MMM e de outros esquemas de pirmide marcaram um ponto de inflexo na tendncia de desconcentrao do mercado de depsitos, com o aumento da participao do Sberbank em detrimento dos bancos privados. Em julho de 1995, aps conseguir acumular algum volume de reservas e manter o rublo relativamente estvel na primeira metade do ano, o BCR seguiu a recomendao do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e adotou uma ncora cambial, com uma estreita banda de flutuao do rublo em relao ao dlar (FLORIO, 1998). A tentativa de estabilizao do nvel de preos apoiou-se, tambm, na substituio da emisso monetria pelo endividamento como meio de financiamento do dficit fiscal.
15. O mais notrio esquema fraudulento foi o MMM. Quando a pirmide ruiu, em julho de 1994, deixou um rastro de perdas calculadas em US$ 2 bilhes, para um nmero estimado entre 5 milhes e 24 milhes de pessoas lesadas (GUSTAFSON, 1999).

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As medidas adotadas visando estabilizao dos preos logo apresentaram seus efeitos colaterais. Devido demora na queda da taxa de inflao e sua manuteno em nveis relativamente elevados em comparao com a de outros pases, o rublo comeou a se valorizar em termos reais, retirando a competitividade da indstria nacional.16 A poltica monetria restritiva, associada colocao crescente de ttulos pblicos no mercado, fez que a taxa de juros real aumentasse e o crdito ao setor privado diminusse ainda mais. Como resultado do efeito-deslocamento, promovido pela absoro da poupana privada pelo governo, em 1996 o crdito s empresas como proporo do PIB atingiu seu mnimo histrico, apenas 7,4% (BARISITZ, 2004, p. 130) nesse mesmo ano, a participao dos ttulos pblicos no total de ativos do setor bancrio atingiu 30,3%, contra 18,3% um ano antes (op. cit., p. 133). Com a diminuio da inflao e a estabilizao da taxa de cmbio, a principal fonte de lucro dos bancos deslocou-se para o mercado de ttulos pblicos. As deficincias na mquina de arrecadao aliadas aos mltiplos artifcios usados pelos contribuintes para evadir impostos levaram a Rssia a apresentar elevados dficits fiscais entre 1995 e 1997: mdia anual de 6,8% do PIB no perodo (op. cit.). O lobby exercido pelos bancos russos para evitar a participao de investidores estrangeiros no mercado de GKO ampliou ainda mais as possibilidades de ganho conforme Barisitz (op. cit.), a taxa real de retorno dos GKO chegara a 75% em 1996. A forte diminuio da liquidez na Rssia levou proliferao de mecanismos de pagamento no monetrios e cultura de atrasos e de no pagamento de obrigaes, inclusive de impostos. Isto levou a uma grande desmonetizao da economia segundo Popov (1999), o agregado monetrio M2 correspondeu a apenas 12% do PIB russo em 1995, valor muito inferior ao de outras economias ex-socialistas, como a Bulgria (63%), a Hungria (43%), a Polnia (32%) e a Repblica Tcheca (83%) com o escambo e o pagamento por meio de notas promissrias substituindo as transaes monetrias em mais de trs quartos das transaes, com bvios efeitos negativos sobre a base tributvel (YAVLINSKY, 1998). Acostumados aos ganhos fceis do perodo de alta inflao, a compresso da liquidez atingiu uma grande quantidade de bancos. O engajamento do BCR na poltica anti-inflacionria o levou a restringir o acesso ao refinanciamento e a aplicar taxas de juros reais positivas, fazendo que os bancos tivessem que recorrer crescentemente ao mercado de crdito interbancrio para saciar suas necessidades de recursos. Com isso, a taxa de juros interbancria disparou, levando a um
16. Em 1995, a inflao russa foi de 131%, enquanto a depreciao nominal do rublo em relao ao dlar foi de apenas 31% (KHARAS; PINTO; ULATOV, 2001, p. 22).

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virtual colapso do mercado em agosto de 1995. Embora a interveno parcial do BCR tenha evitado uma crise sistmica, centenas de bancos faliram, o que reduziu o nmero destes consideravelmente para 2.029 em 1996 e 1.697 em 1997 (BARISITZ, 2004, p. 130). A crise, contudo, ampliou ainda mais a desconfiana da populao em relao aos bancos, que passaram a encontrar crescentes dificuldades em captar depsitos.17 Assim, a participao do Sberbank, nico a oferecer seguro sobre os depsitos captados, sobre o total de depsitos pessoais atingiu 75% no incio de 1997, contra 60% em 1994 (BARISITZ, 2004). Em 1997, o governo abriu o mercado de GKO para os investidores externos, o que ajudou a derrubar as taxas de juros.18 O aumento da liquidez interna auxiliou a recuperao da economia, que pela primeira vez desde o fim da URSS apresentou variao positiva do PIB (1,4%). Com a diminuio da taxa de retorno dos ttulos, os bancos tiveram novamente de buscar outras fontes de lucro. A modalidade encontrada foi a tomada de recursos baratos no exterior para a aplicao em ttulos pblicos (PEROTTI, 2002). Diante do comprometimento do BCR com a defesa da taxa de cmbio, outra fonte de receitas passou a ser a venda de contratos futuros para a cobertura do risco de cmbio para os investidores estrangeiros que aplicavam nos GKO.
3 A CRISE DE 1998 3.1 A crise cambial

Em meados de 1997, a Rssia parecia estar comeando a sair do profundo abismo econmico em que entrara desde os anos finais da URSS.19 O BCR havia conseguido estabilizar a taxa de cmbio no intervalo de flutuao por ele estabelecido, as reservas internacionais do pas atingiram o pico de US$ 20,4 bilhes em junho , a inflao declinou para menos de 1% ao ms em mdia e o nvel de atividade comeou a reagir com o PIB apresentando sua primeira evoluo positiva na era ps-comunista (crescimento de 1,4% no ano). Para o ano seguinte, as perspectivas eram favorveis, a despeito da turbulncia financeira no Sudeste Asitico: o World Economic Outlook 1998, editado pelo FMI em maio de 1998, projetava um crescimento de 1% no PIB daquele ano.
17. Apenas uma pequena parte das poupanas pessoais se convertia em depsitos nos bancos. Em 1997, cerca de 85% foram canalizados para a compra de moeda estrangeira, dos quais apenas um quarto adentrava os bancos sob a forma de depsitos em moeda estrangeira (MULINO, 2002). 18. Durante alguns meses de 1997, a taxa de juros paga pelos GKO caiu abaixo de 20% a.a., algo indito at ento. Nesse ano, entraram na Rssia mais de US$ 18 bilhes em investimento de portflio (KHARAS; PINTO; ULATOV, 2001, p. 19), o que ajudou o ndice Russian Trading System (RTS), calculado tomando-se por base os preos em dlar das aes negociadas na bolsa de valores do pas, a subir mais de 150% entre o fim de 1996 e julho de 1997 Conforme Russian Trading System, disponvel em: <http://www.rts.ru/en>. 19. Nos dois ltimos anos da existncia da URSS (1990-1991), estima-se que o PIB tenha diminudo 2,4% e 8,5%, respectivamente (NOREN; KURTZWEG, 1993, p. 14).

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Contudo, passados apenas alguns meses mais especificamente no dia 17 de agosto de 1998 , o BCR foi forado a abandonar a banda cambial em vigor, em face da compresso das reservas internacionais do pas. No mesmo dia, o governo declarou moratria sobre a dvida pblica e suspendeu, por 90 dias, todos os compromissos privados em moeda estrangeira. Ao fim do ano, o rublo havia perdido 70% do seu valor em relao ao dlar frente cotao do fim do ano anterior , a inflao anual subiu para 84,5% (38,4% somente em setembro) e o PIB diminuiu 5,3%. A Rssia foi substancialmente afetada, por formas diversas, pela crise asitica do segundo semestre de 1997. Primeiramente, por conta de sua influncia negativa sobre as cotaes internacionais das commodities minerais,20 o que ajudou a levar o saldo comercial da Rssia a um quase equilbrio no primeiro trimestre de 1998 (supervit de apenas US$ 102 milhes).21 Outro mecanismo de contgio foi a sbita reverso dos fluxos de capitais privados, decorrente de uma reavaliao global dos riscos dos ativos e de rearranjo dos portflios. Com o desenrolar da crise na sia, o rublo foi alvo de uma sequncia de ataques especulativos. Os primeiros sinais de instabilidade surgiram no fim de outubro de 1997, quando o colapso da Bolsa de Hong Kong 22 espalhou uma onda de pnico, desencadeando uma fuga em massa de investidores de pases emergentes. No ms seguinte, o rublo sofreu o primeiro ataque especulativo. Para defender a moeda, o BCR queimou US$ 6,1 bilhes de suas reservas, alm de elevar a taxa de juros de 21% para 28% (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1997) e de firmar contratos de venda de cmbio futuro com no residentes (CHIODO; OWYANG, 2002, p. 12). Conforme Buchs (1999), os principais compradores de moeda estrangeira foram os prprios russos, uma vez que o mercado de GKO chegou a registrar fluxo positivo de estrangeiros nesse perodo. Outra medida anunciada foi uma pequena flexibilizao na poltica cambial a partir de janeiro de 1998, com a adoo de uma meta para taxa de cmbio de RUB 6,2 por dlar, com intervalo de flutuao de 15% em torno desse alvo poca do anncio, o
20. Entre outubro de 1997 e maro de 1998, o preo do petrleo do tipo West Texas Intermediate (WTI) no mercado internacional caiu 29%, para US$ 15,11 por barril. Nos meses seguintes, a queda continuou, com o mnimo sendo atingido em dezembro de 1998, quando o preo chegou a US$ 11,31. Pouco antes da ecloso da crise asitica, em dezembro de 1996, a cotao do petrleo havia atingido seu nvel mais alto desde o fim da URSS, US$ 25,37 conforme FMI, disponvel em: <http://www.imf.org/external/np/res/commod/index.asp>. 21. A conta de transaes correntes da Rssia j vinha reduzindo mesmo antes da crise de um saldo equivalente a 3,4% do PIB, em 1994, chegou a um virtual equilbrio em 1997, conforme BCR, disponvel em: <http://www.cbr. ru/eng/>. Apesar da diminuio do PIB no perodo, as importaes cresceram em ritmo superior ao das exportaes, refletindo, provavelmente, a apreciao da taxa de cmbio real. 22. A Bolsa de Hong Kong caiu 14% no dia 28 de outubro de 1997. Nos trs preges anteriores, a queda acumulada j havia sido superior a 15% (CVM, 1998). Nesse dia, o ndice acionrio russo RTS caiu 19% (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1997, p. 28).

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alvo do BCR era uma taxa de cmbio de RUB 5,9 por dlar (KHARAS; PINTO; ULATOV, 2001, p. 2). Em janeiro de 1998, ocorreu uma nova onda de instabilidade. No ms anterior, a agncia de classificao de risco Standard & Poors havia colocado em perspectiva negativa a nota atribuda Rssia (FMI, 1999, p. 135). Trs meses depois, foi a vez da Moodys rebaixar em um nvel a Rssia, que se encontrava ento a um passo do grau de investimento (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 1999, p. 15). Com os investidores atribuindo uma probabilidade cada vez maior de default dvida russa, o governo tentou remediar a situao enviando ao Parlamento, em fevereiro, uma proposta de reforma tributria. Um novo cdigo acabou por ser aprovado, porm muito diferente da proposta original, o que impossibilitou um aumento substancial na arrecadao (CHIODO; OWYANG, 2002, p. 12). No mesmo ms, a dvida pblica interna em mos de no residentes ultrapassou o montante de reservas cambiais do pas (POPOV, 2003). Em maro, a instabilidade da poltica interna veio a se somar aos problemas advindos do exterior. O presidente Boris Yeltsin tirou Victor Chernomyrdin do cargo de primeiro-ministro e nomeou o desconhecido Sergei Kirienko para o seu lugar. Seu nome, contudo, levou mais de um ms e trs sees de votao para ser aprovado pelo Parlamento, dominado pelos comunistas. O ms de maio marcou o incio dos acontecimentos que levariam crise de agosto de 1998. Nesse ms, a Indonsia foi sacudida por uma profunda crise poltica, desdobramento da crise financeira iniciada no ano anterior, o que desencadeou uma nova onda de reavaliao de riscos pelos investidores. Com a crescente descrena na capacidade do governo russo honrar sua dvida e ao mesmo tempo manter a paridade da moeda, ocorreu uma grande fuga dos GKO. Diante disso, o BCR elevou sua taxa de refinanciamento para 150% a.a.23 Entre o fim de maio e o incio de junho, as principais agncias de classificao de risco rebaixaram novamente a avaliao da Rssia (FMI, 1999, p. 135). O novo governo chegou a elaborar um plano anticrise, com medidas ambiciosas como o confisco de ativos de empresas sonegadoras e a abolio de isenes fiscais, visando aumentar a arrecadao e, com isso, diminuir o dficit pblico (BUCHS, 1999). Contudo, a presso dos grandes grupos industriais e a oposio do Parlamento s medidas mais duras acabaram por desacreditar o plano. Assim, a tbua de salvao da Rssia passou a ser um pacote de ajuda negociado com o FMI, o Banco Mundial e o governo do Japo. Anunciado em 13 de
23. Na realidade, a elevao se deu em duas etapas: de 30% para 50%, em 19 de maio, e ento para 150%, oito dias depois.

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julho, o pacote envolveria US$ 22,6 bilhes em crditos novos, sendo US$ 15,1 bilhes do FMI, dos quais US$ 4,8 bilhes estariam prontamente disponveis (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 1999). Como contrapartida, exigia-se a adoo de uma srie de medidas para o ajuste das contas pblicas e para o fortalecimento do setor bancrio (BUCHS, 1999).24 No mesmo dia, o governo russo anunciou uma operao de troca de GKO por ttulos em moeda estrangeira (Eurobnus) com prazos mais longos, em um total de US$ 6,44 bilhes.25 O socorro do FMI e dos demais credores internacionais , planejado como meio de comprar tempo enquanto reformas mais profundas no eram aprovadas, acabou por ter efeito contrrio ao esperado, aumentando ainda mais o grau de desconfiana em relao Rssia. Os dlares disponibilizados pelo FMI foram rapidamente consumidos. Entre 10 de julho e 14 de agosto, o BCR gastou US$ 10,5 bilhes de suas reservas para defender o rublo.26 Em 13 de agosto, o jornal Financial Times publicou uma carta escrita pelo bilionrio George Soros, administrador do Quantum Fund, afirmando que o derretimento dos mercados financeiros russos havia chegado sua fase terminal e urgia pela desvalorizao do rublo entre 15% e 25% concomitante adoo de um sistema de currency board (MORGENSON, 1998). Na mesma data, as agncias de classificao de risco Standard & Poors e Moodys rebaixaram novamente a avaliao de crdito da Rssia (FMI, 1999, p. 135). Influenciado pelas expectativas pessimistas, o mercado de aes russo chegou a despencar 15% nesse dia, quando o prego foi suspenso (RUSSIAS..., 1998). O mercado de GKO derreteu, com as taxas de juros ultrapassando 200% (CHIODO; OWYANG, 2002, p. 14). Contudo, apesar de todas as evidncias da insustentabilidade da situao, as autoridades russas teimavam em no admiti-la. Apenas trs dias antes do abandono da banda de flutuao cambial, o presidente Yeltsin afirmava que o rublo no seria desvalorizado (BUCHS, 1999). Diante da incapacidade de se continuar a defender a paridade vigente, o governo anunciou, em 17 de agosto, a ampliao da banda de flutuao cambial, para o intervalo entre RUB 6,00 e 9,50 por dlar. Tambm foi determinada a interrupo temporria do mercado de ttulos pblicos para a realizao de uma
24. O governo russo j havia tentado acessar recursos do FMI em novembro de 1997 e em fevereiro de 1998. Porm, diante da impossibilidade de chegar-se a um consenso sobre um plano de austeridade fiscal, as negociaes acabaram suspensas em maio (CHIODO; OWYANG, 2002). 25. O governo russo comeou o seu plano de alongamento da dvida pblica em junho, com a captao de US$ 3,75 bilhes em Eurobnus, com prazos de cinco (um tero) e trinta (dois teros) anos. Alm da melhoria no perfil de vencimentos, a substituio de GKO por Eurobnus buscava o barateamento do servio da dvida (KHARAS; PINTO; ULATOV, 2001). 26. Comenta-se na Rssia que uma parte das reservas acabou nas mos de um pequeno grupo de banqueiros com boas relaes com o Kremlin que, desta forma, conseguiu proteger parte de seu patrimnio da desvalorizao do rublo (PEROTTI, 2002, p. 8).

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reestruturao da dvida vincenda at o fim de 1999.27 Para aliviar a situao de bancos e empresas com alta exposio taxa de cmbio e agora com os nveis de liquidez tambm comprometidos pela paralisao do mercado de GKO , foi declarada uma moratria de 90 dias sobre os compromissos privados em moeda estrangeira.28 No mesmo dia, a Standard & Poors rebaixou a classificao de risco da Rssia para CCC, com perspectivas negativas (FMI, 1999, 135-6).29 A inteno do governo de promover uma desvalorizao ordenada do rublo acabou fracassando.30 Com a divulgao dos termos da reestruturao da dvida interna proposta pelo governo, no dia 25 de agosto, que impunha perdas severas aos detentores de GKO, os mercados de cmbio e de aes entraram em colapso.31 A suspenso das negociaes com GKO acabou por adicionar presso sobre a taxa de cmbio, uma vez que a moeda estrangeira passou a constituir o nico ativo confivel disposio de empresas e indivduos, em um mercado em que o nico ofertante era o BCR. Em 1o de setembro, o BCR declarou que abandonaria sua poltica de cmbio administrado, deixando o rublo flutuar livremente. Intervenes eventuais poderiam ocorrer, caso a moeda apresentasse excessiva volatilidade (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 20). Poucos dias depois 9 de setembro , o dlar j estava sendo negociado acima de RUB 20,00, mais do que o dobro do teto da banda anunciado em 17 de agosto (op. cit., p. 72). Crise financeira e crise poltica entraram em uma espiral de retroalimentao. O colapso financeiro levou Sergei Kirienko a renunciar ao cargo de primeiro-ministro em 23 de agosto. Com o governo deriva, espalhou-se o pnico entre a populao, desencadeando uma corrida bancria e o refgio no dlar. Para estancar a sangria de recursos do sistema bancrio, as autoridades russas prometeram uma garantia de 100% sobre todos os depsitos pessoais no fim do ms.

27. No fim de setembro, o default do governo russo se estendeu dvida externa, com a moratria sobre o pagamento dos juros sobre a dvida herdada da URSS (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 1999). 28. O oligarca Vladimir Potanin, controlador do Oneximbank, afirmou em uma entrevista que um grupo de banqueiros teria sido avisado no dia 14 de agosto que o governo iria desvalorizar o rublo trs dias depois. Isto os levou a pressionar pela declarao oficial de moratria sobre seus compromissos em moeda estrangeira, que compreendiam, alm dos pagamentos de dvidas, os contratos futuros de cmbio e as chamadas de margem nos emprstimos externos (STEINHERR, 2006). 29. Em 27 de janeiro de 1999, a Standard & Poors finalmente atribuiu uma avaliao de default seletivo dvida russa (FMI, 1999, p. 136). 30. Conforme Buchs (1999, p. 692), o governo no admitia ter desvalorizado o rublo, mas, sim, adotado uma nova abordagem para a poltica cambial. Esse eufemismo lembra a banda diagonal endgena adotada pelo Brasil em janeiro de 1999, que, assim como sua similar russa, teve uma vida fugaz. 31. Conforme divulgado poca, a reestruturao envolveria a troca dos GKO, nas datas de seus vencimentos, por um pacote de trs outros ttulos, com prazos de trs a cinco anos e rendimento de 30% nos trs primeiros anos; 25% no quarto e 20% no quinto. Considerando-se as taxas de juros pagas pelos papis russos na poca, a troca infligiria uma perda de at 70% aos investidores e afetaria uma dvida de aproximadamente RUB 292 bilhes equivalentes a US$ 46 bilhes taxa de cmbio anterior desvalorizao , da qual mais de um quarto estava em mos estrangeiras (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 1999).

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Sob a influncia dos oligarcas, Yeltsin tentou emplacar a volta de Chernomyrdin para o cargo de primeiro-ministro. Embora tenha entrado em exerccio por alguns dias, ele acabou sendo substitudo pelo ex-ministro das relaes exteriores Yevgeny Primakov, aps sua indicao ser recusada duas vezes seguidas pelo Parlamento. Aps a assuno de Primakov, um notvel defensor do fortalecimento do papel do Estado, em 11 de setembro, iniciou-se a adoo de medidas de combate crise. Visando trazer de volta a estabilidade ao mercado de cmbio, em outubro, o BCR introduziu uma norma exigindo a venda compulsria das divisas obtidas pelas empresas exportadoras, permitindo, assim, a entrada de um volume regular e previsvel de moeda estrangeira no pas. No ms seguinte, o BCR estipulou limites para a repatriao de capital pelos no residentes detentores de ttulos pblicos (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998). Essas medidas determinaram o fim da poltica liberal anteriormente em vigor. Em novembro, foi divulgada uma nova proposta de reestruturao da dvida interna, o que gerou protestos por parte dos investidores ocidentais, que acusaram o governo russo de tentar imp-la de forma unilateral. Segundo seus termos, 70% dos GKO seriam substitudos por papis com prazo de quatro a cinco anos e juros variveis, outros 20% seriam convertidos em ttulos com prazo de trs anos e juro zero e os demais seriam pagos em dinheiro, em trs parcelas, mas com desconto de 50%. Contudo, a verso definitiva divulgada pelo governo em abril de 1999 amenizou um pouco as perdas, com a eliminao do desconto de 50% sobre a parcela em dinheiro e a substituio dos papis de trs anos que compreenderiam 20% da dvida antiga por ttulos de curto prazo (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 1999). Em 15 de janeiro de 1999, o mercado de GKO foi reaberto, depois de cinco meses de interrupo.
3.2 Interpretaes sobre a crise cambial

Quais as razes que levaram aos acontecimentos que culminaram na desvalorizao do rublo e nas demais medidas adotadas pelo governo russo em agosto de 1998? As anlises sobre a crise tendem a relacion-la a duas causas principais. Chapman e Mulino (2001), Kharas, Pinto e Ulatov (2001) e Popov (2003) creditam inconsistncia entre polticas governamentais a causa fundamental da crise, mais especificamente, entre a poltica de cmbio fixo e a persistncia de dficits fiscais volumosos, financiados pelo crescente endividamento pblico, por

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meio de emisso de ttulos de curto prazo.32 Essa linha de explanao segue os chamados modelos de ataque especulativo de primeira gerao, desenvolvidos pioneiramente por Krugman (1979). Para Kharas, Pinto e Ulatov (2001), o tamanho da dvida pblica foi mascarado durante algum tempo pela apreciao da taxa de cmbio real, uma vez que o componente externo representava cerca de trs quartos do total em 1995. Contudo, com o aumento da participao dos GKO e a adoo de uma poltica de estabilizao da taxa de cmbio real, a partir do fim de 1997, os investidores passaram a ter uma noo mais clara da dinmica explosiva da dvida, determinada pelo elevado dficit pblico, pelas altas taxas de juros e pela baixa taxa de crescimento do pas. Apesar disso, Popov (2003) acredita que a moratria sobre a dvida pblica interna foi uma medida desnecessria, uma vez que o pas no enfrentava uma crise da dvida que se encontrava nos limites razoveis33 , mas, sim, uma crise cambial, provocada por uma taxa de cmbio sobrevalorizada. Outra linha explicativa, baseada nos chamados modelos de segunda gerao (EICHENGREEN; ROSE; WYPLOSZ, 1996), credita ao contgio da crise asitica de 1997 a causa principal da crise russa, embora reconhea que as fragilidades internas, notadamente a deteriorao da situao fiscal e a vulnerabilidade do sistema bancrio tenham contribudo para o desastre (BUCHS, 1999). Chiodo e Owyang (2002) rejeitam as explicaes baseadas apenas nos modelos tericos anteriormente citados, afirmando que a poltica monetria adotada pelo BCR em resposta crise acabou por aprofund-la o que remete aos chamados modelos de terceira gerao (AGHION; BACCHETTA; BANERJEE, 2000). Segundo os autores, a crise russa teve como determinantes de fundo a combinao de uma taxa de cmbio fixa com elevados dficits fiscais na tradio dos modelos de primeira gerao , enquanto as expectativas de desvalorizao e default e a inadequada conduo da poltica monetria foram fatores desencadeadores mais imediatos conforme os modelos de segunda e terceira gerao, respectivamente.34

32. Conforme Zinkovskaya (2007, p. 9), entre 1994 e 1997, o dficit pblico federal correspondeu a 10,6%, 5,3%, 7,9% e 6,5% do PIB, respectivamente. Apesar da tendncia de queda, a partir de 1995 o dficit passou a ser majoritariamente financiado pela emisso de GKO: de 9,4% em 1994, a participao destes ttulos no financiamento do dficit saltou para 58,5% no ano seguinte e para 70,8% em 1997. Com isso, o montante de GKO no mercado subiu de 1,7% do PIB em 1994 para 14,4% do PIB em 2007. 33. No fim de 1997, a dvida pblica externa e interna da Rssia equivalia a 50% do PIB, nmero no muito diferente do de seus pares internacionais. Contudo, o servio da dvida consumia uma grande parcela das receitas do governo 47% em 1996 e 38% em 1997, correspondente a 5,9% e 4,6% do PIB, respectivamente (KHARAS; PINTO; ULATOV, 2001, p. 14). 34. Para os autores, a elevao da taxa de juros em maio de 1998 foi uma medida incorreta, uma vez que teria aumentado a deteriorao das contas pblicas, elevando os gastos e diminuindo as receitas, por conta do impacto da medida sobre o PIB (CHIODO; OWYANG, 2002, p. 15).

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Para Desai (2000), a crise russa foi o resultado da combinao de fracos fundamentos tentativa de manter uma taxa de cmbio semifixa em um ambiente de elevado dficit pblico com choques exgenos que afetaram o balano de pagamentos do pas mais especificamente, o flight to quality e a queda nos preos das commodities minerais desencadeados pela crise asitica. Contudo, ao indicar a imposio de controles cambiais como medida prefervel quelas efetivamente tomadas pelas autoridades russas (op. cit., p. 52), o autor parece conceder um peso maior aos fatores exgenos como elementos explicativos da crise. O prprio BCR oscilou, durante o desenrolar da crise, entre explicaes baseadas em contgio e outras ancoradas em fundamentos. Em seu Relatrio Anual de 1997, a instituio afirmava que, no episdio de ataque especulativo ocorrido em novembro desse ano, podia-se escolher entre duas opes de poltica: desvalorizar a taxa de cmbio ou elevar a taxa de juros. Todavia, conforme a entidade, os principais indicadores da economia russa mostravam que no havia qualquer razo real para desvalorizar o rublo (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1997, p. 29). J no relatrio do ano seguinte, a mesma entidade sustentava que
(...) as fragilidades das polticas tributria e estrutural, o crnico dficit oramentrio federal, a acumulao de uma enorme dvida externa e interna e a falta de recursos para honr-la, exacerbaram significativamente a situao dentro do pas. (...) A crise fiscal, que se manifestou na primeira metade do ano, foi acompanhada por uma poltica de manuteno de uma taxa de cmbio sobrevalorizada e altas taxas de juros. Em agosto, o peso de ter que servir a dvida interna e a presso exercida sobre o rublo aumentaram tanto que os mercados financeiros entraram em colapso (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 19-20).

Buscando mensurar o poder explicativo dos muitos fatores comumente associados crise russa, Zinkovskaya (2007) valeu-se de um modelo economtrico, que apontou a preponderncia de elementos relacionados fragilidade do setor financeiro como causas imediatas da crise. Na sequncia, entre os fatores explicativos mais relevantes, vieram indicadores de fluxos de capital e de liquidez internacional que refletem em alguma medida o contgio da crise asitica. A poltica cambial e as finanas pblicas apresentaram menor grau de importncia.35

35. Essas concluses vo ao encontro da tese defendida por Buchs (1999, p. 699-700), para quem a crise financeira russa foi um tpico exemplo de crise de contgio e que, sem a ocorrncia da crise asitica, no haveria nenhuma razo clara para que os investidores deixassem a Rssia com tanta pressa naquele momento em particular (...). Em outras palavras, o timing, e no a crise em si, que foi uma surpresa no caso russo.

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3.3 A crise bancria

As medidas tomadas pelo governo russo em 17 de agosto de 1998 desvalorizao do rublo e moratria sobre a dvida pblica afetaram fortemente as instituies financeiras locais, explicitando a ocorrncia de uma crise bancria concomitante crise cambial.36 Conforme o diagnstico do BCR, a crise bancria resultou da conjugao de problemas antigos do setor com a crise financeira e seus desdobramentos, principalmente o colapso do mercado de ttulos pblicos e a abrupta desvalorizao do rublo. Mesmo antes do auge da crise, o BCR indicava que 36,7% dos bancos, que concentravam 12,1% dos ativos do setor, apresentavam problemas (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 87-90). Entre as fontes internas de vulnerabilidade do setor, o BCR destacava: i) o baixo nvel de capitalizao dos bancos, tanto em termos absolutos quanto em termos das perdas causadas pela crise; segundo o BCR, o capital total do sistema era equivalente ao volume de GKO que foi congelado em 17 de agosto; ii) a pouca disponibilidade de recursos no mercado domstico, o que causava grande dependncia de emprstimos externos; iii) a elevada dependncia do mercado de ttulos pblicos responsvel por 31,6% das receitas totais dos bancos no primeiro semestre de 1998 e de operaes com derivativos cambiais, nas quais os bancos ofereciam hedge aos aplicadores estrangeiros no mercado de GKO, como fontes de rentabilidade dos bancos; iv) a m administrao dos bancos; v) o baixo nvel de intermediao financeira no pas; vi) a inexistncia de um sistema de seguro de depsitos pessoais e de uma legislao adequada sobre a reestruturao e a falncia bancria; e vii) a inexistncia de um sistema de superviso bancria abrangente; conforme o BCR, quando a crise eclodiu, vrios elementos-chave de superviso, como a exigncia de proviso para possveis perdas, de capital para cobrir riscos de mercado off balance a exemplos dos incorridos nas operaes com futuros e de apresentao de resultados consolidados, ainda no estavam plenamente em vigor (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 86-87). Conforme o BCR, a queda no valor dos GKO desde o incio das turbulncias imps grandes perdas aos bancos. No primeiro semestre de 1998, o lucro total do sistema caiu a menos de um stimo do de igual perodo do ano anterior. Com o bloqueio do mercado de GKO, saram imediatamente de circulao cerca de 15,9% dos ativos bancrios, justamente aqueles que rendiam os maiores lucros aos bancos, alm de estarem entre os mais lquidos (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998,
36. De acordo com Kaminsky e Reinhart (1999), que estudaram dezenas de episdios de crises gmeas, as crises bancrias geralmente antecedem as crises cambiais. Contudo, as autoras identificam um crculo vicioso, pois o colapso cambial tende a aprofundar a crise bancria. Conforme o estudo, a liberalizao financeira e o aumento do acesso aos mercados de capitais internacionais costumam alimentar um processo de boom and bust, aumentando a vulnerabilidade das economias a crises gmeas.

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p. 86). Ippolito (2002), contudo, contesta a verso oficial. Segundo o autor, poucos bancos importantes tinham exposio elevada no mercado de GKO quando este foi congelado, em 17 de agosto a maioria dos bancos j havia diminudo, nos meses anteriores, a participao desses ttulos em seus portflios e aumentado a de moeda estrangeira. Uma das razes dessa alterao teria sido a operao de troca de GKO por Eurobnus ocorrida em julho. Quando a moratria foi declarada, os bancos tinham algo entre 7% e 10% de seus ativos investidos em GKO, sendo que em dois teros dos bancos essa participao no chegava a 2% (op. cit.). Na mesma linha, Steinherr (2006) estima que as perdas decorrentes do calote sobre a dvida pblica corresponderam a apenas 18% das perdas totais dos bancos durante a crise, sendo o restante proveniente de perdas relacionadas variao cambial e a emprstimos no retornados. Nos meses que antecederam a desvalorizao cambial, a diferena entre os passivos e os ativos bancrios denominados em moeda estrangeira diminuiu de 4,3% dos ativos totais, em dezembro de 1997, para 0,6%, em julho de 1998 (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 87). Ento, como justificar que a desvalorizao tenha sido uma das causas imediatas da crise bancria? Em primeiro lugar, os bancos russos possuam grande desequilbrio entre passivos e ativos no exterior. Em junho de 1998, as obrigaes externas correspondiam a 16,9% dos passivos totais contra apenas 7% no fim de 1994 e eram constitudas, em grande parte, por emprstimos de curto prazo (BUCH; HEINRICH, 1999, p. 3). No mesmo perodo, os ativos no exterior evoluram de forma inversa, caindo de 23,9% para 11,6% dos ativos totais (op. cit., p. 3). Para essa mudana, foram determinantes a melhoria da avaliao de risco de crdito da Rssia e de seus bancos no mercado internacional, assim como o alto diferencial de juros, que estimulou os bancos domsticos a tomar recursos no exterior para a aplicao no mercado de GKO.37 Outro fator de vulnerabilidade era a existncia de um alto volume de depsitos em moeda estrangeira no sistema bancrio russo. Embora em queda nos anos anteriores crise em 1994 representavam 18,1% dos passivos bancrios , ainda correspondiam a 36% dos depsitos totais no sistema 12,4% dos passivos totais dos bancos (op. cit., p. 3). Apesar da tentativa de cobertura do risco cambial por meio da concesso de emprstimos em moeda estrangeira, esse hedge era imperfeito, pois parte significativa dos tomadores de recursos no gerava receita em moeda forte.
37. Mesmo no ms em que atingiu o seu mnimo anterior crise julho de 1997 , a taxa de juros paga pelos GKO foi de 17,2% a.a., muito acima dos 5,25% pagos por papis equivalentes emitidos pelo Tesouro dos Estados Unidos. Em dezembro do mesmo ano, quando j se percebiam sinais de contgio da crise asitica, o rendimento dos GKO saltou para 32%, enquanto o dos ttulos do tesouro americano praticamente no se moveu conforme BCR, disponvel em: <http://www.cbr.ru/eng/> e U.S. Treasury, disponvel em: <http://www.treasury.gov/resource-center/data-chart-center/ interest-rates/Pages/default.aspx>.

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O terceiro, e mais relevante, fator desestabilizador no perodo mais agudo da crise adveio de operaes off balance, representadas principalmente por contratos futuros de cmbio negociados com estrangeiros que aplicavam nos mercados de ttulos pblicos e de aes. Apesar de ter diminudo bastante durante o primeiro semestre, em julho de 1998 a exposio dos bancos nesse mercado ainda era de US$ 22,7 bilhes, montante 1,4 vez superior ao capital de todos eles (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 87). Alguns bancos incorriam em riscos absurdos, como o Inkombank, cuja exposio no mercado futuro de cmbio equivalia a 719% de seu capital (IPPOLITO, 2002, p. 10). Alm disso, as operaes no mercado futuro de cmbio contribuam fortemente para ampliar o risco sistmico, uma vez que os bancos maiores, que normalmente operavam vendidos em relao aos no residentes, costumavam fazer hedge parcial, operando comprados em relao a bancos pequenos e mdios. Desta forma, os grandes bancos expunham-se no apenas ao risco cambial, mas tambm ao risco de crdito, j que muitos dos bancos com os quais tinham contratos apresentavam problemas. Sob essas condies, uma profunda crise de confiana se espalhou no sistema e o mercado interbancrio entrou em colapso. A moratria de 90 dias sobre os compromissos em moeda estrangeira imposta pelo governo em 17 de agosto resultou de uma presso dos bancos (PEROTTI, 2002), que desta forma puderam ganhar tempo para reorganizar suas finanas sem ter de honrar contratos futuros de cmbio e chamadas de margem no exterior. Durante os meses de setembro e outubro, as autoridades russas tomaram uma srie de medidas visando contornar a crise de liquidez que colocava em risco o sistema bancrio. O BCR reduziu o nvel de reservas exigido e coordenou um sistema de zeragem de posies entre os bancos, de forma a tornar mais clara a posio credora ou devedora de cada um no sistema. Com a interrupo dos principais mecanismos de regulagem da liquidez dos bancos, quais sejam os mercados interbancrio e de dvida pblica, o BCR precisou criar um novo instrumento, com o lanamento de ttulos prprios (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 21). Tambm foi ampliada a concesso de emprstimos de um dia (overnight), normalmente a taxa de juros abaixo das do mercado, que aceitavam os GKO congelados como garantia.38 Ainda em setembro, o BCR decidiu transferir os depsitos pessoais de meia dzia de bancos importantes que apresentavam problemas (SBS-Agro, Menatep, Mosbiznesbank, Most Bank, Promstroibank e Inkombank) para
38. No incio de novembro, o BCR anunciou que, at aquela data, j havia injetado RUB 46 bilhes pouco mais de US$ 2 bilhes taxa de cmbio da poca no sistema financeiro, dos quais 35 bilhes haviam sido empregados na garantia de depsitos em bancos insolventes e 11 bilhes haviam sido injetados em bancos com problemas de liquidez (IPPOLITO, 2002, p. 14). As injees de liquidez pelo BCR, focadas principalmente nos bancos considerados importantes sistemicamente, tiveram, contudo, os efeitos colaterais de adicionar presso sobre a cotao do rublo e de favorecer o asset stripping pelos bancos em dificuldades e a fuga de capitais (FMI, 2003).

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o Sberbank. Tal medida teve o intuito de acalmar a populao, uma vez que o Sberbank contava com seguro oficial sobre os depsitos, garantia no estendida aos bancos privados.39 Existem indcios de que o BCR atuou no mercado de cmbio de modo a conter os prejuzos dos bancos em decorrncia de operaes com futuros. Nos dias anteriores ao vencimento dos contratos de setembro, a cotao do dlar caiu de mais de RUB 20,00 para menos de RUB 10,00 em apenas uma semana. Passado o vencimento 15 de setembro , o dlar disparou, voltando rapidamente a estar cotado acima de RUB 15,00. Em outubro, o movimento se repetiu, embora com variaes menos intensas (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 1999). O montante de depsitos no sistema caiu vertiginosamente em decorrncia da crise. Entre agosto e dezembro, houve uma reduo de 7,4% no total de depsitos em rublo e de 55% nos depsitos em moeda estrangeira.40 Contudo, devido transferncia de depsitos de alguns bancos para o Sberbank, o montante de depsitos nos bancos comerciais exceto o Sberbank experimentou uma queda bem maior: 48% nos depsitos em rublos e 58% nos depsitos em moeda estrangeira (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 1998, p. 88). Especialmente nos meses de agosto e setembro, a drenagem de recursos do sistema foi substancial: o Menatep perdeu 45% dos depsitos pessoais e 56% dos depsitos corporativos; no Inkombank, as perdas foram de 24% e 48%, respectivamente; no Most Bank, de 44% e 24%; e no SBS-Agro, de 29% e 19% (IPPOLITO, 2002, p. 8-9). Entre julho e dezembro, os ativos totais do sistema diminuram 15,8%. No caso dos 29 maiores bancos,41 o declnio foi de 19,3%. Estes bancos tambm tiveram uma reduo substancial no capital prprio, de 57,3% no perodo. A qualidade das carteiras de crdito apresentou uma sensvel piora. Os crditos de m qualidade subiram de 6,8% para 11,3% no mesmo perodo. Com a desvalorizao cambial, a participao dos crditos em moeda estrangeira no crdito total deu um salto, passando de 38,9% em dezembro de 1997 para 68,9%, um ano depois (BANCO DA RSSIA, 1998, p. 89). No fim do ano, mais de um quarto dos ativos do setor estavam em mos de bancos em situao financeira delicada. Contudo, apesar de afetar todo o sistema, o impacto foi mais severo sobre os grandes bancos sediados em Moscou. Isto fez que, pela primeira vez desde a constituio do BCR, bancos classificados entre os 20 maiores do pas tivessem sua licena de funcionamento revogada.
39. Em meados de 1999, o Sberbank respondia por aproximadamente 90% dos depsitos de pessoas fsicas, o que, na prtica, configurava um quase retorno situao de monoplio dos tempos da URSS (BARISITZ, 2004). 40. Os depsitos em moeda estrangeira transferidos para o Sberbank foram convertidos em rublo, porm a uma taxa de cmbio bastante superior de mercado, o que implicou perdas significativas para seus detentores. 41. Esse nmero quebrado deve-se excluso do Sberbank, maior banco russo, da estatstica.

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4 O PERODO PS-CRISE DE 1998 4.1 A evoluo da economia real

Embora os acontecimentos que culminaram nas medidas adotadas em 17 de agosto de 1998 tenham impactado fortemente a economia russa no perodo imediatamente posterior, sinais de recuperao no tardaram a aparecer. A produo industrial comeou a reagir ainda no quarto trimestre de 1998 e encerrou o ano seguinte com crescimento de 11%. At mesmo o investimento, cujo desempenho desde o fim do comunismo havia sido catastrfico,42 evoluiu positivamente, com incremento de 5,3% em 1999. A recuperao mais rpida do que o esperado em maio de 1999, o FMI previu, em seu World Economic Outlook 1999, um decrscimo de 7% no PIB desse ano teve como fatores propulsores a recuperao do preo do petrleo e a desvalorizao cambial, que desencadeou um processo de substituio de importaes. Em maro, trs meses aps atingir seu piso, o preo do petrleo teve forte ascenso, influenciado pelo fechamento de um acordo para a reduo da oferta entre a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) e alguns grandes produtores no membros do cartel entre eles a prpria Rssia. Por outro lado, a moeda russa continuou a se desvalorizar, seguindo a tendncia observada nos ltimos meses do ano anterior. A taxa de cmbio rublo dlar saltou de RUB 20,65, no fim de 1998, para mais de RUB 24,00 em abril e RUB 27,00 no fim do ano. O saldo da balana comercial subiu de US$ 16,4 bilhes para US$ 36,1 bilhes, em decorrncia do aumento de 1,6% no valor das exportaes e da queda de 32% no montante das importaes. Pela primeira vez desde o colapso da URSS, a economia russa indicava possibilidades reais de reverso do quadro depressivo.43 Apesar da melhoria no cenrio econmico, o ambiente poltico continuou em efervescncia. Em maio de 1999, o presidente Boris Yeltsin destituiu o primeiro-ministro Primakov, alegando demora na realizao de reformas.44 Para seu lugar, foi apontado Sergei Stepashin, que ficou no cargo apenas at agosto, quando foi substitudo por Vladimir Putin. Em dezembro, Yeltsin renunciou e Putin passou a acumular o cargo de presidente em exerccio. Em maro de 2000, Putin foi eleito presidente da Federao russa pelo voto popular. Durante os dois mandatos de Putin frente da Presidncia, a Rssia continuou em ritmo de crescimento forte mdia anual de 7,1% entre 2000 e 2007
42. As estatsticas de formao bruta de capital fixo (FBCF) at 1998 so aterradoras. Decrscimos anuais de 40% em 1992, de 12% em 1993, de 27% em 1994, de 13% em 1995, de 18% em 1996, de 5% em 1997 e de 12% em 1998. 43. A constante frustrao das projees de reverso do quadro de depresso econmica na Rssia j havia ganhado tons de anedota, como apontado por Sutela (2000): Uma das poucas constantes na observao da Rssia desde 1992 a expectativa de que a recuperao econmica vir no prximo ano. 44. Alguns analistas, entretanto, enxergaram os dedos de certos oligarcas, que haviam sido prejudicados por aes do governo, por trs da deposio de Primakov (McCARTHY; PUFFER; NAUMOV, 2000; MORALES, 2004).

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(incremento acumulado de 84,7% no perodo) com inflao controlada e em declnio, embora em patamares relativamente elevados na comparao internacional.45 Aps o perodo mais crtico (os ltimos meses de 1998 e os primeiros de 1999), o nvel de liquidez na economia se ajustou, o que contribuiu para a reduo das transaes no monetrias e dos atrasos nos pagamentos em geral, com efeitos positivos sobre a arrecadao fiscal. Em 2000, o governo obteve o seu primeiro supervit, padro que se manteve at 2008.46 Para isso, foram fundamentais a retomada do crescimento econmico, a evoluo favorvel dos preos da energia e das matrias-primas no mercado internacional e as mudanas implementadas na sistemtica de tributao do setor de energia.47 O impulso na demanda mundial por commodities minerais tambm favoreceu o crescimento das exportaes, o que ajudou a Rssia a acumular um vasto volume de reservas internacionais em poucos anos: de US$ 12,5 bilhes no fim de 1999, as reservas saltaram para US$ 77,8 bilhes em 2003 e US$ 474 bilhes em 2007.48 Alm disso, a Rssia diminuiu fortemente a razo dvida externa total/PIB, principalmente nos cinco primeiros anos aps a crise de 90,3% em 1999, a relao caiu para 38,1% em 2003 , alm de cortar em quase quatro quintos a dvida externa nominal do setor pblico (administrao direta mais BCR) entre 1998 e 2008: de US$ 159,4 bilhes para US$ 32,2 bilhes.49 Finalmente, cabe salientar que, desde outubro de 2003, a Rssia passou a deter o grau de investimento atribudo pela agncia de classificao de risco Moodys (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2005).
4.2 Reestruturao e reformas no sistema bancrio

O efeito da crise bancria de 1998 sobre a economia russa acabou sendo bastante modesto, devido baixa relevncia dos bancos domsticos em sua estrutura de financiamento.50 Apesar disso, a crise implicou uma contrao significativa no tamanho do sistema bancrio e a bancarrota de algumas instituies privadas importantes, como o Inkombank e o SBS-Agro, o que enfraqueceu os
45. A taxa de inflao caiu consistentemente entre 2000 e 2006, quando atingiu seu menor valor na dcada, 9%. Em 2007, houve uma pequena elevao, atingindo 11,9%, por conta do aumento nos preos de alimentos e de energia. 46. O governo russo chegou a obter supervits bastante elevados na segunda metade da dcada de 2000: (equivalente a) 8,4% do PIB em 2006, 6% em 2007 e 4,9% em 2008 conforme BCR, disponvel em: <http://www.cbr.ru/eng/>. 47. Sobre este tema, ver Schutte (2011). 48. Para a evoluo de preos e quantidades de petrleo e derivados e gs natural exportados pela Rssia, ver grfico 2 em Alves (2011). 49. A participao do setor pblico na dvida externa total da Rssia caiu de 84,2%, em 1998, para 6,7%, em 2008. Cabe observar que uma parcela significativa da dvida existente em 1998 referia-se dvida da antiga URSS herdada pela Rssia aps o fim desta. 50. Em um teste de estresse realizado em 2002, envolvendo 64 bancos responsveis por 80% dos ativos do setor , o FMI concluiu que, mesmo um grande choque sobre o setor financeiro, similar ao ocorrido em 1998, geraria perdas relativamente modestas, equivalente a 3% a 5% do PIB, com impacto pequeno sobre a economia real, quando comparado a experincias de outros pases (FMI, 2003). Conforme estimativas do Ministrio do Comrcio e Desenvolvimento Econmico da Rssia, os bancos domsticos financiavam no mais do que 5% do investimento no pas (IPPOLITO, 2002, p. 25).

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chamados oligarcas, pequeno grupo de indivduos que havia capturado as polticas pblicas nos anos anteriores e que agora se encontrava na dependncia de aes do governo para salv-lo. Todavia, o nmero de bancos fechados por conta da crise foi relativamente pequeno quando comparado ao de episdios similares em outros pases.51 Visando facilitar a reestruturao do sistema, o governo russo criou a Agncia para a Reestruturao das Organizaes de Crdito (Arko), no primeiro trimestre de 1999. Contudo, a injeo de capital na nova instituio foi muito pequena RUB 10 bilhes (menos de US$ 500 milhes). Considerando-se a fragilidade do sistema poca, estimava-se que seria necessrio um volume de recursos no mnimo nove vezes maior (IPPOLITO, 2002, p. 17). Para piorar, a capacidade de interveno da agncia ficou muito restrita, pois esta careceu do direito de fechar instituies problemticas, alm de ter que se submeter aos desejos dos controladores destas para levar adiante medidas relevantes para os processos de reestruturao ou liquidao (IPPOLITO, 2002, p. 17). Como resultado, a atuao da agncia foi bastante limitada at 2003, a Arko havia reestruturado apenas 14 bancos e liquidado trs, sob um custo de RUB 16 bilhes (STEINHERR; KLR, 2005, p. 292). Na mesma poca, entrou em vigor a Lei de Falncias de Instituies de Crdito, que introduziu as normas para a conduo do processo falimentar de um banco. Todavia, a lei possua grandes deficincias, pois oferecia pouca proteo aos credores, em favor dos acionistas. Alm disso, a lei no prevenia o asset stripping, o que possibilitou que grandes bancos em dificuldades movessem seus ativos para bancos recm-criados (bridge banks), deixando para trs apenas os passivos (IPPOLITO, 2002, p. 17).52 Nos primeiros anos aps a crise, j marcados pela recuperao econmica, o sistema bancrio pouco se alterou em termos estruturais, o que suscitou a questo: era a depresso econmica que impedia o desenvolvimento do sistema bancrio ou era o subdesenvolvimento dos bancos que aprofundava a depresso? De fato, o nmero de bancos continuou bastante elevado, com forte predominncia do Sberbank no mercado de depsitos, uma grande quantidade de bancos de bolso53 e um baixo nvel de intermediao financeira.54
51. Em 1998, o BCR revogou 227 licenas, nmero inferior ao ano anterior, pr-crise (329). Entre 1999 e 2002, foram revogadas mais 182 licenas de funcionamento. Contudo, nesse ano, haviam ainda 1.826 instituies registradas no BCR, embora o nmero de bancos efetivamente em operao fosse substancialmente menor (1.329) (STEINHERR, 2006; BARISITZ, 2009b). 52. Esses foram os casos, por exemplo, do Menatep, que deu origem ao Menatep So Petersburgo; e do Oneximbank, que originou o Rosbank (BARISITZ, 2004). 53. Mesmo os maiores bancos russos eram muito pequenos em relao aos seus pares internacionais. Em 2003, o Sberbank, maior banco do pas, era apenas o 155o do mundo pelo critrio de capital, enquanto o Mezhprombank, maior instituio privada, ocupava uma modesta 625a posio no ranking (TOMPSON, 2004, p. 5). 54. No fim de 2004, os ativos bancrios correspondiam a 44% do PIB na Rssia. Em comparao, essa relao era de 89,9% na Repblica Tcheca, de 71,4% na Hungria e de 53,9% na Polnia. As razes depsitos bancrios/PIB e crdito/PIB nesses pases eram de, respectivamente, 24,1% e 26,6% (Rssia); 67% e 35,2% (Repblica Tcheca); 41,4% e 47% (Hungria); e 36,8% e 28,6% (Polnia). Finalmente, a relao M2/PIB nestes pases era de 34,3%, 76,5%, 48,1% e 43,4%, respectivamente (FMI, 2005, p. 90).

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Os principais indicadores do setor s foram retomar os nveis anteriores crise a partir de 2001. Nesse ano, a relao depsitos pessoais/PIB voltou ao patamar de 1998 (7,6%) e o crdito s empresas suplantou o desse ano (13,7% contra 13%). Entretanto, os ativos totais do sistema s retomaram o patamar de 1998 cinco anos depois, quando atingiram 42,1% do PIB (TOMPSON, 2004, p. 6). Embora ainda pouco relevantes para o conjunto da economia russa, os bancos pelo menos comeavam a dar sinais de estarem recuperando a sade financeira. Em avaliao conduzida em 2002 com base em dados oficiais do BCR, o FMI e o Banco Mundial concluram que, passados poucos anos desde a crise, os bancos russos encontravam-se, de um modo geral, bem capitalizados, embora a qualidade do capital fosse questionvel55 e o nvel de provisionamento para crditos de liquidao duvidosa no refletisse completamente os riscos (FMI; BANCO MUNDIAL, 2003).56 Entre o fim de 1998 e dezembro de 2001, a relao capital/ ativos do sistema bancrio subiu de 7,3% para 14,4% ponderando-se os ativos pelo risco, a evoluo foi de 11,5% para 20,3%. As parcelas de crdito em atraso caram de 11,1% do volume total de crdito para 2,7%. Os crditos de m qualidade diminuram de 17,3% para 6,2% do total da carteira. A taxa de retorno sobre o patrimnio lquido subiu de -28,6% para 19,4%, enquanto o retorno sobre os ativos foi de -3,5% para 2,4%, a despeito do spread entre as taxas de juros pagas sobre os depsitos e as aplicadas sobre os emprstimos ter diminudo de 19% para 3,5% a.a. (FMI, 2003, p. 20). O relatrio conjunto do FMI e do Banco Mundial enfatizava ainda que
(...) a reforma do setor bancrio uma questo da mais alta prioridade para que a Rssia atinja seu potencial de crescimento nos prximos anos. Os esforos de reforma deveriam ser concentrados no fortalecimento da estrutura de superviso; no aumento da transparncia quanto propriedade, governana e publicao de balanos; na facilitao da consolidao dos sistema bancrio fragmentado; e no nivelamento das condies concorrenciais entre os bancos privados e os bancos estatais, que possuem o seguro estatal sobre os depsitos pessoais (FMI; BANCO MUNDIAL, 2003, p. 3).

Como salientado nessa citao, a crise bancria de 1998, apesar de ter repercutido pouco sobre a economia real, acabou por explicitar alguns graves problemas do sistema. Um dos principais era a incapacidade dos bancos, especialmente os privados, de obter funding no mercado domstico.
55. Em 2002, 60 dos 100 maiores bancos russos haviam inflado o valor de seu capital, conforme o BCR (FMI, 2005, p. 103). Uma das formas mais corriqueiras de fazer isso era emprestar dinheiro aos acionistas, que ento usavam os recursos para elevar o capital do banco. 56. Para encobrir o tamanho dos crditos em atraso, os bancos faziam o overgreening, prtica de conceder novos crditos para cobrir o pagamento dos atrasados (BARISITZ, 2004).

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O acesso exclusivo ao seguro oficial sobre os depsitos dava ao Sberbank uma vantagem competitiva extraordinria sobre os bancos privados, o que acabava forando-os a buscar fontes menos estveis de funding, como os emprstimos no exterior.57 Por isso, a introduo de um seguro universal sobre depsitos de pessoas fsicas era visto, mesmo antes da crise, como elemento essencial para o aumento da eficincia e da eficcia do sistema bancrio, assim como instrumento para aumentar o grau de confiana da populao em relao aos bancos.58 Com a promulgao de uma lei em dezembro de 2003, a garantia oficial sobre os depsitos foi finalmente estendida aos bancos privados a partir de 2004, o que na prtica representou a quebra de um quase monoplio exercido pelo Sberbank.59 Todavia, a despeito da extenso do esquema de seguro aos bancos privados, a participao dos bancos estatais no sistema continuou bastante elevada. 60 Ao fim de 2004, esses bancos detinham 66% dos depsitos pessoais, 42% do crdito e 38% dos ativos totais o Sberbank sozinho respondia por 60%, 30% e 28%, respectivamente (FMI, 2005, p. 97). Outro problema do sistema bancrio era e continua sendo a elevada concentrao do crdito em poucos clientes, muitos dos quais pertencentes ao mesmo grupo econmico que controla o banco. Isto se deve, por um lado, configurao altamente concentrada da estrutura industrial russa aps a privatizao, na qual a existncia de conglomerados financeiros-industriais passou a ser comum,61 e, por outro, s incertezas decorrentes da governana corporativa ina57. A tendncia concentrao dos depsitos no Sberbank decorrente do seguro oficial era ainda reforada pelas deficincias da Lei de Falncias de Instituies de Crdito. Conforme FMI e Banco Mundial (2003, p. 4), a Rssia possua em 2002 cerca de 60 bancos fantasmas instituies cuja licena de funcionamento havia sido revogada, mas que no podia ser liquidada pelo BCR, devido s deficincias no processo falimentar o que s contribua para aumentar a desconfiana da populao em relao ao sistema bancrio do pas. 58. Estima-se que, na poca, os russos mantinham em casa algo como US$ 44 bilhes em moeda estrangeira, montante pouco inferior aos US$ 48 bilhes que tinham depositados nos bancos (TOMPSON, 2004, p. 14). 59. De modo a prevenir o risco moral e em um sistema bancrio extremamente fragmentado e repleto de bancos fantasmas essa era uma possibilidade bastante real , o BCR limitou o montante garantido a cada depositante. Inicialmente, o seguro cobria RUB 100 mil (cerca de 2.840). Em julho de 2006, esse valor foi reajustado para RUB 190 mil ( 5.550) e em maro de 2007 para RUB 400 mil ( 11.300). Em outubro de 2008, j como medida de contraposio crise, o BCR majorou novamente o valor, para RUB 700 mil ( 19.800) (BARISITZ, 2009b). Conforme a legislao aprovada em dezembro de 2003, para ter acesso ao seguro de depsitos, os bancos deveriam se submeter ao escrutnio do BCR, que avaliaria a qualidade dos ativos e do capital, a efetividade dos sistemas de controles internos e de administrao de riscos, alm de questes relacionadas governana corporativa e transparncia quanto estrutura de propriedade. Os bancos tambm teriam de pagar, a cada trimestre, um prmio de at 0,15% sobre o valor mdio dos depsitos segurados no trimestre anterior. Essa contribuio seria reduzida a 0,05% aps o fundo acumular um montante equivalente a 5% dos depsitos segurados (FMI, 2005, p. 99). Conforme Barisitz (2009b), cerca de 1.140 bancos se candidataram inicialmente para fazer parte do sistema de seguro, dos quais 920 foram aprovados nas inspees e admitidos no esquema. 60. O Sberbank continuou a deter duas grandes vantagens competitivas: a sua enorme rede de postos de atendimento e a responsabilidade pelo pagamento de aposentadorias e penses. O fato de o BCR permanecer como acionista controlador deste banco tambm um tema polmico, por conta de um potencial conflito de interesses, uma vez que ele exerce o papel de regulador e de emprestador de ltima instncia do sistema (TOMPSON, 2004). 61. Em alguns casos, a parte industrial a dominante, como os da Lukoil e da Gazprom. Em outros, prepondera o ramo bancrio, como no caso do Alfa Group (Alfa Bank). Sobre o processo de privatizao na Rssia, ver Alves (2011).

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dequada e da fragilidade do sistema de law enforcement, que acabam por favorecer o emprstimo a partes relacionadas.62 Obter recursos de longo prazo no mercado interno era outra dificuldade. Embora os depsitos a prazo constitussem 44% dos depsitos de pessoas fsicas no fim de 2003 (TOMPSON, 2004, p. 9), o Cdigo Civil concedia aos clientes o direito de romper os contratos antes do vencimento (FMI, 2005, p. 102), o que na prtica introduzia um risco de liquidez aos bancos que casassem esses recursos com emprstimos de prazo correspondente. Em meados de 2004, o sistema bancrio russo foi novamente acometido por uma mini crise. Em maio, devido a acusaes de lavagem de dinheiro, o BCR fechou o Sodbusinessbank, fato que desencadeou uma corrida de depositantes a alguns bancos, vistos como suscetveis a processos correlatos. Com dificuldades de caixa, esses bancos saram a vender ativos de modo a melhorar a sua liquidez. Com a desconfiana se espalhando rapidamente, o mercado interbancrio entrou em colapso em julho e os juros dispararam, o que colocou em dificuldades centenas de bancos pequenos, altamente dependentes deste mercado (STEINHERR, 2006). Quando as turbulncias comearam a ameaar um banco mdio (Gutabank) e mesmo um grande (Alfa Bank), o BCR entrou em ao, cortando metade seu requerimento de reservas, ampliando a garantia estatal para a totalidade dos depsitos pessoais por tempo limitado e facilitando a incorporao do Gutabank pelo estatal VTB, medidas que acabaram por acalmar os nimos no mercado (BARISITZ, 2009b, p. 55). A capacidade do BCR em exercer a regulao prudencial do sistema foi ampliada a partir de meados da dcada de 2000. A publicao de balanos segundo o padro contbil internacional (International Financial Reporting Standards IFRS), paralelamente divulgao no padro contbil russo, passou a ser obrigatria a partir de 2004. Contudo, poucos bancos vm seguindo corretamente a norma muitos deles simplesmente passaram a usar uma tabela de correspondncia entre o padro contbil russo, menos exigente, e o internacional, para a publicao de balanos (FMI, 2005). Alm disso, o BCR continuou a regular o sistema com base no padro russo. Conforme Barisitz (2009b, p. 54), se este adotasse o IFRS como modelo, um nmero considervel de bancos teria problemas, pois seus ativos seriam substancialmente menores se corretamente calculados segundo as normas internacionais.

62. Conforme Ippolito (2002, p. 26), em um banco russo tpico, os dez maiores clientes respondiam, no comeo da dcada de 2000, por metade da carteira de crdito. Nos bancos pequenos, essa participao rondava a casa dos 80%. Porm, mesmo nos grandes, a participao era elevada, cerca de 45% nestes, um nico cliente (o maior) colocava em risco cerca de 31,5% do capital do banco.

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Em abril de 2004, o BCR alterou sua Instruo no 1, que vigorava sem alteraes h uma dcada. Em termos prticos, isto significou uma mudana significativa no seu modelo de regulao e de superviso bancria: antes mais na forma, a partir de ento passou a focar-se na substncia em outros termos, deixou de se preocupar apenas com o atendimento a requisitos, passando a ter uma superviso mais prxima do dia a dia das instituies (BARISITZ, 2009b).63 Em 2007, foi introduzido o requerimento de capital mnimo, de 10% dos ativos ponderados pelo risco, alm de um piso de 5 milhes para o capital social,64 embora uma clusula tenha flexibilizado o critrio para os bancos existentes ao exigir apenas que seu capital no casse abaixo do nvel de 2007 (FMI, 2005, p. 104).65 Outro passo importante para o desenvolvimento do setor bancrio, principalmente em relao ampliao do crdito, foi a entrada em vigor, em junho de 2005, de uma lei sobre birs de crdito. Tal medida possibilitou aos bancos um aprimoramento na avaliao de riscos, com a disseminao de informaes sobre os possveis tomadores de emprstimos.
4.3 Evoluo do sistema bancrio at a crise de 2008

Impulsionada pelo crescimento econmico dos anos anteriores, que proporcionou s empresas exportadoras de commodities um grande incremento patrimonial, alm de elevaes significativas no consumo, no investimento e na renda pessoal, a Rssia viveu um boom de crdito a partir da metade da dcada de 2000, que s foi interrompido pela crise financeira internacional no segundo semestre de 2008. Entre 2002 e 2007, houve uma ampliao substancial no nvel de liquidez da economia. A relao M2/PIB mais do que duplicou, passando de 19,7% para 40,2% (BARISITZ et al., 2009, p. 141). O nvel de dolarizao da economia caiu significativamente, em conformidade com a tendncia de valorizao do rublo em relao ao dlar norte-americano a partir do primeiro trimestre de 2003.66
63. A sistemtica anterior oferecia maiores oportunidades para os bancos manipularem seus nmeros, principalmente no que diz respeito adequao de capital e ao provisionamento de crditos (BARISITZ, 2009b). 64. Anteriormente, o piso era de 1 milho. O piso de 5 milhes similar ao aplicado pela Unio Europeia. 65. Segundo Barisitz (2009b, p. 58), 43% das instituies de crdito da Rssia possuam capital inferior ao novo limite ao fim de 2006. 66. Aps atingir seu ponto mnimo desde a crise em dezembro de 2002 (cotao mdia mensal de RUB 31,84 por US$ 1,00), o rublo comeou a valorizar-se em relao ao dlar no fim do primeiro trimestre de 2003. Contudo, de incio o rublo apenas acompanhou o movimento de fortalecimento de outras moedas em relao ao dlar conforme o BCR, em 2003, as valorizaes do euro e do franco suo em relao ao dlar foram mais de seis vezes maior do que a do rublo (considerando-se a cotao mdia do ano) (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 2003). De fato, o rublo continuou a desvalorizar-se em relao ao euro at o fim de 2004 em dezembro, a cotao mdia foi de RUB 37,34 por 1,00. O quadro se reverteu no ano seguinte. Aps mais de um ano de queda em relao ao rublo, o euro atingiu seu ponto mnimo em maro de 2006 (mdia mensal de RUB 33,49 por 1,00), voltando, a partir de ento, a valorizar-se at as vsperas da crise internacional de 2008 (a cotao mdia mensal mxima foi atingida em abril, RUB 37,06 por 1,00). O dlar, por sua vez, aps apresentar uma relativa estabilidade em relao ao rublo entre o incio de 2005 e o primeiro trimestre de 2006, voltou a desvalorizar-se, atingindo seu ponto mnimo em julho de 2008 (mdia mensal de RUB 23,35 por US$ 1,00).

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Os depsitos pessoais denominados em moeda estrangeira atingiram 12,9% do total, em 2007, contra 38,5%, em 2002. No caso dos recursos captados de pessoas jurdicas exceto outros bancos , a reduo no perodo foi de 52,5% para 40,5% do total. Na rea de crdito, tambm ocorreu retrao na parcela denominada em moeda estrangeira, de 34,8% para 22,6% do total (op. cit., p. 142). Desde o binio 2001-2002, quando a maioria dos indicadores do setor bancrio retomou os patamares anteriores crise de 1998, as taxas anuais de crescimento foram bastante expressivas. Entre 2003 e 2007, os ativos bancrios cresceram taxa anual mdia de 23,6% em termos reais. Com isso, a relao ativos bancrios/PIB saltou de 38,3%, em 2002, para 61%, em 2007 (BARISITZ, 2009b, p. 57). Os depsitos totais tiveram um incremento real de 27,9% a.a. no perodo 2003-2007. Por conseguinte, a relao depsitos/PIB subiu de 19,6%, em 2002, para 37,1%, em 2007. Salto similar deu a relao crdito/PIB que, no mesmo perodo, passou de 19,8% para 43,3%. O crdito pessoal teve um desempenho impressionante, aumento anual mdio de 66,3% em termos reais, entre 2003 e 2007, fazendo que a participao das pessoas fsicas no estoque de crdito subisse de 8,2% para 20,8% no mesmo perodo. Desempenho tambm espetacular teve o crdito imobilirio, especialmente entre 2005 e 2007, quando o saldo aplicado no segmento aumentou 28 vezes em relao a 2004 (op. cit., p. 57). A participao de instituies com controle estrangeiro no setor bancrio russo deu um salto na segunda metade da dcada de 2000, acompanhando a onda de ingresso de investimento direto no pas. At o fim de 2005, a participao dos estrangeiros nos ativos bancrios totais nunca ultrapassou os 9%, a despeito da eliminao, em dezembro de 2002, do limite de 12% imposto pelo governo participao estrangeira no capital total do setor. Em 2006, contudo, a participao nos ativos totais aumentou para 12,1% e, no ano seguinte, atingiu 17,2%. Como a participao dos bancos estatais no variou muito no perodo permaneceu ao redor de 40% , o ganho dos estrangeiros se deu custa dos bancos privados controlados por residentes. Isto ocorreu, por um lado, por meio do fechamento de diversas instituies, normalmente de pequeno porte; por outro lado, via aquisio de alguns bancos domsticos por estrangeiros, sendo a mais significativa a compra do controle do Rosbank pelo francs Socit Gnrale, que se tornou o maior banco privado da Rssia e o quarto maior no ranking geral67 (op. cit., p. 75). Entre o fim de 2002 e o de 2007, o nvel de concentrao no mercado bancrio russo pouco se alterou. A maior variao ocorreu no mercado de
67. Outras instituies controladas por estrangeiros com presena direta ou indireta significativa no mercado russo so o belga KBC Bank, o austraco Raiffeisenbank, o italiano UniCredit Bank e o norte-americano Citibank (BARISITZ, 2009b).

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depsitos, em decorrncia do aumento da confiana da populao na sade do sistema e, sobretudo, da extenso do seguro sobre depsitos aos bancos privados. No perodo, a participao dos cinco maiores bancos na captao de depsitos de pessoas fsicas caiu de 70,5% para 57,4% no caso dos 20 maiores bancos, a queda foi de 79,9% para 71,1%. J no caso do crdito, houve um pequeno aumento no grau de concentrao: alta de 44,1% para 45,3%, quando considerados os cinco maiores bancos; e de 63,8% para 66,3%, quando tomados os 20 maiores. Os ativos totais tambm ficaram mais concentrados nestes ltimos: a participao destes passou de 61,8% para 63,7%, embora os cinco maiores tenham apresentado uma pequena queda em sua participao de 43,6% para 42,3%. Finalmente, a distribuio do capital foi a que apresentou a maior tendncia concentrao no perodo, com os 20 maiores bancos passando a deter uma participao de 61,7%, em 2007, contra 50%, cinco anos antes no caso dos cinco maiores bancos, a participao subiu de 37,1% para 43,2% no perodo. Ao fim de 2007, havia 35 bancos russos entre os mil maiores bancos do mundo, conforme o ranking elaborado pela revista The Banker. O maior de todos, o Sberbank, figurou na 33a posio no mesmo ano, apareceu em 91o lugar entre as maiores companhias do mundo, segundo o ranking elaborado pelo jornal Financial Times (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2009).
5 A CRISE DE 2008 5.1 A crise econmica

Depois de quase uma dcada com taxas de crescimento em torno de 7% a.a., em 2008 a economia russa parecia prestes a anular as perdas da catastrfica depresso dos anos 1990, com o PIB finalmente retornando ao nvel de 1989.68 Como apontado na seo 4, o sistema bancrio tambm dava mostras de ter deixado no passado suas maiores fragilidades, com os principais indicadores setoriais convergindo para nmeros similares aos de outras economias emergentes (FUNGOV; SOLANKO, 2009a; 2009b). A captao de grandes somas de recursos por meio do lanamento de aes (initial public offering IPO), em 2007, indicava um elevado interesse dos investidores estrangeiros e domsticos no setor bancrio russo.69
68. Conforme os clculos de Popov (2008, p. 15), o PIB russo de 2007 ainda foi 1% inferior ao de 1989. 69. Em fevereiro de 2007, o Sberbank captou cerca de US$ 8,83 bilhes com o lanamento de aes. Trs meses depois, o VTB, segundo maior banco russo, tambm estatal, captou US$ 8 bilhes em troca de uma participao de 22,5% em seu capital cerca de dois teros das aes foram colocadas na Bolsa de Londres. Conforme Busvine (2007), fontes de mercado informaram que a procura pelas aes foi de cerca de sete vezes o total ofertado. A participao de investidores individuais foi considerada alta: mais de 131 mil russos compraram aes, desembolsando cerca de US$ 1,6 bilho.

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At o terceiro trimestre de 2008, a economia russa cresceu a pleno vapor, a despeito de alguns eventos terem produzido instabilidade nos mercados financeiros internacionais nos meses anteriores.70 No primeiro semestre, o PIB aumentou 8% em relao ao mesmo perodo de 2007, impulsionado pela FBCF, que cresceu 19,4% no primeiro trimestre e 12,9% no segundo (BANCO MUNDIAL, 2008). Mesmo no terceiro trimestre, quando os preos internacionais das commodities e os ndices de aes acentuaram o ritmo de seu declnio, o desempenho da economia real manteve-se praticamente inalterado: crescimento de 7,3% no PIB, em relao ao mesmo trimestre do ano anterior (BANCO MUNDIAL, 2009). Porm, nos meses seguintes, a Rssia demonstrou ser uma das economias mais afetadas pela crise financeira e econmica internacional. No ltimo trimestre de 2008, devido ao efeito de carregamento estatstico, a variao do PIB ainda foi positiva em relao a igual perodo de 2007, 1,1%, mas a FBCF j apresentou declnio, 2,3%, assim como a produo industrial, 6,1%, no mesmo tipo de comparao (BANCO MUNDIAL, 2009). Todavia, conforme estimativas do Banco Mundial, ajustando-se sazonalmente, o PIB desse trimestre foi cerca de 2,5% inferior ao do trimestre anterior (BANCO MUNDIAL, 2010b). Contudo, foi em 2009 que a crise econmica entrou em sua fase mais aguda. O PIB diminuiu 7,9%, declnio maior at do que o ocorrido em 1998. Nesse ano, a produo industrial caiu 10,8% e a FBCF encolheu 17% (BANCO MUNDIAL, 2010a). O momento mais crtico ocorreu no primeiro trimestre, quando, segundo estimativas com ajuste sazonal feitas pelo Banco Mundial, o PIB contraiu cerca de 12% em relao ao terceiro trimestre de 2008 (BANCO MUNDIAL, 2010b). Nos meses seguintes, houve alguma recuperao, com o PIB com ajuste sazonal alcanando, no ltimo trimestre, cerca de 94% do valor observado no terceiro trimestre de 2008. Porm, no primeiro trimestre de 2010, a tendncia novamente se reverteu, com o PIB dessazonalizado voltando a recuar cerca de 3% (op. cit.). Os dados mais recentes da economia russa, referentes ao ndice de produto das principais atividades econmicas,71 permitem concluir que, em julho de 2010, o produto do pas ainda estava cerca de 6,9% abaixo do verificado em julho de 2008.

70. Dois eventos que levaram instabilidade aos mercados financeiros nesse perodo foram a declarao do BNP Paribas, maior banco francs, de que iria congelar os resgates de trs fundos de investimento com elevadas aplicaes em hipotecas de alto risco, devido falta de liquidez neste mercado e sua consequente incapacidade de precificao das cotas, e a aquisio do Bear Stearns, quinto maior banco norte-americano, pelo J.P. Morgan, pela quantia simblica de US$ 240 milhes posteriormente, o valor foi majorado para US$ 1,1 bilho. O primeiro ocorreu em 9 de agosto de 2007 e acabou sendo um dos determinantes do incio da tomada de medidas anticrise pelos Bancos Centrais Europeu e dos Estados Unidos. O segundo ocorreu em maro de 2008 e teve o efeito de explicitar o grau de vulnerabilidade de alguns dos grandes players do mercado financeiro mundial s perdas no mercado de hipotecas. 71. Diferentemente do PIB, que calculado trimestralmente, esse indicador tem base mensal. Contudo, ambos costumam apresentar evolues bastante prximas.

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5.2 A montagem da crise

Algumas caractersticas do crescimento econmico russo na dcada de 2000 ajudam a compreender o forte impacto que a crise econmico-financeira mundial teve sobre o pas.72 A primeira e mais bvia delas a grande dependncia do pas em relao s exportaes de petrleo e de outras commodities minerais. inegvel a importncia da elevao dos preos da energia durante os anos 2000 para o soerguimento da economia russa. Entre 2000 e 2008, as exportaes de petrleo e derivados e de gs natural cresceram 487% em termos nominais, de US$ 52,8 bilhes para US$ 310,1 bilhes. Deste aumento, a maior parte explicada pela evoluo das cotaes: enquanto o ndice de quantidade aumentou 51,3%, o ndice de preo subiu 291,1% no perodo.73 Nestes nove anos, as exportaes destes produtos geraram receitas de aproximadamente US$ 1,2 trilho, o que ajuda a explicar a evoluo das reservas internacionais do pas. De parcos US$ 12,2 bilhes, ao fim de 1998, as reservas sobrepassaram o patamar de US$ 100 bilhes em outubro de 2004 e atingiram o recorde de US$ 598 bilhes em agosto de 2008. A evoluo favorvel dos preos do petrleo durante quase toda a dcada tambm foi muito importante para a melhoria das contas pblicas. Conforme a legislao tributria aplicvel ao setor, a taxa marginal de apropriao da renda petrolfera pelo setor pblico varia diretamente com a cotao internacional da commodity, podendo alcanar 90%, caso o barril seja negociado por mais de US$ 25,00 (GOLDSWORTHY; ZAKHAROVA, 2010).74 Em 2008, as receitas oriundas de royalties e tributos incidentes sobre a produo e a exportao de petrleo e gs natural corresponderam a cerca de um tero das receitas totais do governo russo, o que equivaleu a 9,5% do PIB desse ano (op. cit.). Por isso, no difcil entender o forte impacto negativo que a derrocada na cotao internacional do petrleo no segundo semestre de 2008 exerceu sobre a economia russa. Depois de sucessivas quebras de recordes histricos em termos nominais , quando aproximou-se de US$ 150,00 por barril,75 o preo do petrleo entrou em queda livre, terminando o ano prximo de US$ 45,00. Nas semanas seguintes, o preo continuou em queda, chegando a cair abaixo de
72. Conforme o FMI (World Economic Outlook Database), em 2009 a Rssia teve a maior contrao no PIB entre as 15 maiores economias do mundo, 7,9%. Com uma queda de 6,5%, o Mxico ficou com o segundo pior desempenho. 73. Calculado pelo autor por meio dos dados do BCR. Para efeitos de ponderao entre gs natural, petrleo e derivados , utilizou-se o montante exportado em 2000. 74. Para mais detalhes sobre as reformas nos mecanismos de extrao da renda petrolfera e na tributao do setor de energia, ver Schutte (2011) e Goldsworthy e Zakharova (2010). 75. Apesar de os primeiros sinais da crise financeira internacional terem sidos emitidos no segundo semestre de 2007, os preos em dlar do petrleo e de outras commodities minerais e agrcolas dispararam no primeiro semestre de 2008, percorrendo direo contrria da moeda norte-americana, que se desvalorizou bastante em relao a outras moedas no perodo entre julho de 2007 e junho de 2008, o dlar desvalorizou-se 14,1% frente ao euro e 8,4% em relao ao rublo.

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US$ 35,00 em meados de fevereiro de 2009, ponto a partir do qual comeou a se recuperar desde a primeira quinzena de julho, no desceu mais abaixo de US$ 60,00 e ao fim do ano j estava novamente sendo negociado prximo a US$ 80,00.76 A contrao no preo do petrleo levantou temores dos investidores por conta de seu impacto sobre as finanas pblicas e sobre o balano de pagamentos. As receitas advindas do setor foram extremamente importantes para a Rssia passar de uma situao de elevados dficits para outra de no menos expressivos supervits fiscais. Isto foi, inclusive, reconhecido pelo governo, que em 2004 criou o Fundo de Estabilizao do Petrleo, o qual depois foi cindido em dois outros fundos. Os objetivos por trs da criao destes fundos foram os de diminuir o impacto das variaes do preo do petrleo sobre o oramento pblico e sobre os demais setores da economia.77 No fim de agosto de 2008, o montante acumulado nestes fundos totalizava US$ 174,5 bilhes (RSSIA, 2010). Em outra frente, a queda no preo do petrleo ameaava minar o saldo em transaes correntes do balano de pagamentos. Enquanto o saldo mdio nos trs primeiros trimestres de 2008 ficou em torno de US$ 31,7 bilhes, no ltimo trimestre caiu para US$ 8,5 bilhes e nos dois trimestres seguintes para US$ 9,7 bilhes e US$ 8,2 bilhes, respectivamente. Se nos primeiros nove meses de 2008 as exportaes de petrleo e gs natural cobriam 114% das importaes de bens, no ltimo trimestre cobriram apenas 83% e no seguinte 91%, a despeito da enorme queda no montante importado de 45% em relao ao trimestre anterior e de 35% frente ao primeiro trimestre de 2008. O elevado dficit comercial em produtos no relacionados ao setor de energia deixava clara a perda de competitividade acumulada pela Rssia nos anos anteriores crise internacional. Apesar da espetacular desvalorizao nominal do rublo aps a crise de 1998, no fim de 2003 mais de trs quartos da depreciao real da taxa de cmbio j haviam evaporado por causa dos diferenciais de inflao. Em meados de 2006, o rublo j estava mais valorizado, em termos reais, do que estava s vsperas da crise de 1998, em relao ao dlar. O outro grande fator de vulnerabilidade da Rssia aos humores da finana internacional decorria da conhecida insuficincia de fundos internos para financiar
76. Estas cotaes referem-se ao WTI, tipo comumente usado como benchmark no mercado de petrleo. A maior parte do petrleo exportado pela Rssia da modalidade conhecida como Urals, que, tradicionalmente, cotada abaixo do WTI no perodo 2007-2008, o desconto em relao ao WTI foi de cerca de 5%. Porm, em 2009, o desconto foi de apenas 1%, em mdia conforme British Petroleum, disponvel em: <http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/ globalbp/STAGING/global_assets/downloads/I/IC_tcu_crude_marker_archive.pdf>. 77. Em janeiro de 2008, o Fundo de Estabilizao do Petrleo foi dividido em Fundo de Reserva (FR) e Fundo da Riqueza Nacional (FRN). O primeiro tem como objetivo principal suavizar as oscilaes no oramento pblico, decorrentes de variaes na arrecadao, e tem como teto o montante equivalente a 10% do PIB. O segundo, tambm conhecido como Fundo Soberano da Rssia, tem como principal objetivo custear os pagamentos previdencirios e recebe todos os recursos que excedem o limite de capitalizao do FR.

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o desenvolvimento. Este problema ficou mais grave a partir de meados da dcada de 2000, quando o crescimento do PIB amparado na maior utilizao da capacidade instalada comeou a dar sinais de esgotamento. O incremento na FBCF passou, ento, a ser condio necessria para a manuteno das altas taxas de crescimento do PIB. E isto de fato se concretizou, com a taxa de investimento finalmente superando, aps 11 anos, os 20% do PIB, em 2007.78 Alm do aumento na FBCF, para fazer frente ao decrscimo na capacidade ociosa, a demanda das empresas russas por recursos foi incrementada por polticas agressivas de internacionalizao por meio de aquisies.79 Dado o tamanho dos grandes conglomerados especializados na explorao de recursos naturais, os recursos financeiros disponveis internamente mostravam-se claramente insuficientes para financiar suas polticas de expanso. Somando-se a isto os fatos de que o mundo passava por um momento de elevada liquidez, com baixas taxas de juros e grande apetite por risco; de que as empresas e os bancos russos comeavam a se beneficiar do grau de investimento concedido pelas agncias de classificao de risco ao pas; e de que o elevado volume de reservas da Rssia propiciava um seguro implcito contra o risco cambial, as empresas russas lanaram-se com voracidade ao exterior em busca de dinheiro, em uma velocidade tal que, em pouco tempo, j respondiam pela maior parte da dvida externa do pas. Enquanto no fim de 2002 antes, portanto, do incio deste ciclo as companhias no bancrias respondiam por 22,1% da dvida externa russa (ou US$ 33,6 bilhes), em setembro de 2008 ms da intensificao da crise financeira internacional, aps a falncia do banco norte-americano Lehman Brothers , essas empresas carregavam 56,8% da dvida do pas (ou US$ 307 bilhes). Esse movimento em direo ao endividamento externo tambm foi seguido pelos bancos domsticos, que passaram a captar recursos a taxas de juros reduzidas, supondo vlido o seguro implcito em relao taxa de cmbio, para posterior emprstimo a consumidores e empresas, a taxas muito maiores. A dvida externa total do setor bancrio, que pouco aumentara entre o fim de 1998 e o de 2002 de US$ 10,2 bilhes para US$ 14,2 bilhes , aumentou espetacularmente nos anos seguintes, chegando a US$ 197,9 bilhes em setembro de 2008.
5.3 A manifestao da crise e as medidas anticrise

Quando a crise financeira internacional se aprofundou, nos ltimos meses de 2008, os fundamentos econmicos da Rssia eram significativamente melhores do que em 1998: o pas vinha, h vrios anos, apresentando resultados fiscais positivos; a gesto oramentria se aprimorara, com a constituio dos fundos
78. Em 2007, a taxa de investimento foi de 21,4% do PIB e, no ano seguinte, de 21,9%. 79. Sobre o movimento de internacionalizao das empresas russas, ver Alves (2011).

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de estabilizao; a dvida pblica externa tinha diminudo muito, para menos de US$ 40 bilhes;80 e o volume de reservas internacionais era um dos mais altos do mundo. Outra vantagem da Rssia, principalmente em relao aos pases desenvolvidos, que seu sistema financeiro tinha pouca conexo com a causa primeira da crise internacional, qual seja a elevada exposio das instituies financeiras s hipotecas de alto risco (subprime). Contudo, assim como ocorrera dez anos antes, a crise acabou por se manifestar na Rssia com bastante intensidade, por formas diversas: ataques especulativos contra o rublo, ampla desvalorizao cambial, derretimento dos ndices acionrios, contrao da liquidez, paralisao do mercado interbancrio e dificuldades financeiras por parte de bancos e empresas altamente endividados no curto prazo em moeda estrangeira. Os principais mecanismos de transmisso da crise internacional para a Rssia foram a interrupo sbita dos fluxos de capital, em virtude da reavaliao dos riscos e a posterior fuga dos investidores para a qualidade (flight to quality); a contrao do crdito em mbito global, que dificultou a rolagem dos emprstimos de curto prazo contrados por bancos e empresas russas no exterior; e a queda no preo do petrleo, que afetou significativamente as expectativas com relao s contas externas e s finanas pblicas do pas, alm das perspectivas de lucro das empresas do setor. Esses fatores primrios foram retroalimentados pelo impacto do aumento da preferncia pela liquidez e da queda no preo do petrleo e outras commodities sobre o mercado de aes,81 uma vez que muitos bancos e empresas contraram dvidas nos mercados domstico e externo, oferecendo como garantia suas prprias aes. Com a queda no valor destas, os devedores tiveram de honrar as chamadas de margem, precisando, muitas vezes, recorrer venda de ativos em condies adversas de mercado. A conta financeira do balano de pagamentos, que em 2007 acumulou um supervit de US$ 81,4 bilhes, apresentou um dficit de US$ 143,1 bilhes em 2008, dos quais US$ 133,5 bilhes somente no ltimo trimestre. A captao de emprstimos externos por bancos e empresas, que em 2007 totalizou US$ 141,8 bilhes, no ano seguinte caiu para US$ 60,8 bilhes, sendo que, no ltimo trimestre, os pagamentos superaram o ingresso de novos crditos em US$ 26,1 bilhes. O investimento em portflio tambm foi bastante afetado durante o perodo mais agudo da crise os estrangeiros retiraram US$ 12,2 bilhes da
80. Considerando-se apenas a dvida da administrao pblica. Se somadas as dvidas das empresas pblicas e de capital misto, a dvida aproximava-se de US$ 200 bilhes (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2009). 81. O setor de petrleo e gs representa mais de 60% do valor de mercado das empresas negociadas na bolsa de valores russa (BOGETIC, 2009).

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Rssia no ltimo trimestre de 2008 e a compra de moeda estrangeira se intensificou US$ 27 bilhes no mesmo perodo. No primeiro trimestre de 2009, a drenagem de reservas por meio da conta financeira continuou, embora em ritmo mais lento: foram US$ 40,3 bilhes em dficit, dos quais US$ 16,7 bilhes referentes ao pagamento lquido de emprstimos externos por bancos e empresas e US$ 7,8 bilhes aquisio de moeda estrangeira. A entrada de investimento direto estrangeiro (IDE) contraiu-se 62,3% em relao ao mesmo perodo do ano anterior, totalizando US$ 7,5 bilhes, enquanto o impacto da crise na sada de IDE foi menor, queda de 22,8% na mesma comparao (US$ 13 bilhes no trimestre). Nos seis meses mais crticos (entre outubro de 2008 e maro de 2009), as reservas internacionais do pas sofreram uma drenagem de US$ 173 bilhes,82 montante praticamente equivalente ao dficit acumulado na conta financeira (US$ 173,8 bilhes). Seguindo o padro observado em todo o mundo, o mercado de aes russo despencou no segundo semestre de 2008. Entre seu topo histrico, ocorrido em 19 de maio de 2008, e o mnimo atingido durante a crise, no dia 23 de janeiro seguinte, o ndice RTS caiu 80% (de 2.488 pontos para 498 pontos). A volatilidade foi semelhante ocorrida no resto do mundo, com a alternncia de baixas bem mais frequentes e altas, embora na Rssia os movimentos dirios tenham sido mais bruscos do que em mercados mais desenvolvidos. Porm, antes mesmo que a crise financeira internacional impactasse de forma mais intensa o mercado acionrio russo, este j havia sido abalado em julho pelas acusaes de evaso fiscal por esquemas envolvendo preos de transferncia, proferidas pelo primeiroministro Vladimir Putin contra a empresa de metalurgia e minerao Mechel, o que reavivou na memria dos investidores o episdio que culminou na expropriao da petrolfera Yukos e na priso de seu controlador, Mikhail Khodorkovsky.83 Outra fonte de instabilidade adveio do conflito na Gergia, que ajudou a pressionar o mercado a partir do fim de agosto.84 Todavia, o grande impulso negativo foi dado pela crise global. Em alguns dias, como em 16 e 17 de setembro de 2008, as autoridades regulatrias tiveram de suspender os negcios aps quedas acentuadas nos ndices e, no dia 18, o prego nem chegou a ocorrer.85 Nos ltimos dias de
82. Uma parte desta diminuio no volume das reservas cerca de US$ 29 bilhes deve-se valorizao do dlar perante outras moedas no perodo. Na poca, as reservas internacionais da Rssia estavam distribudas mais ou menos da seguinte forma: 45% em ativos denominados em dlar, 44% em euro, 10% em libra esterlina e 1% em iene. 83. Conforme Banco Central da Finlndia (2009), o pronunciamento de Putin refletia a preocupao com os altos preos do carvo no mercado russo, que estariam pressionando a inflao. Pouco aps este episdio, a agncia antitruste da Rssia anunciou que estava investigando a Mechel e outras duas grandes produtoras de carvo, a Evraz e a Raspadski Ugol, sob a acusao de praticar no mercado interno preos superiores aos aplicados em suas exportaes. 84. No incio de setembro, o ndice RTS j havia cado mais de um tero em relao ao seu topo histrico. 85. No prego de 16 de setembro, o primeiro aps o anncio da falncia do banco norte-americano Lehman Brothers, o ndice RTS registrou uma queda de 11,5%, a maior desde a crise de 1998. No dia da divulgao da notcia, o ndice de aes norte-americano S&P500 caiu 4,7% e o brasileiro Ibovespa, 7,6% maior queda desde 11 de setembro de 2001.

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setembro, o mercado acionrio teve uma recuperao moderada, amparado por movimento similar ocorrido no resto do mundo e pelo anncio do governo russo de sua inteno de usar at US$ 20 bilhes na compra de aes de empresas do pas (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2009). Contudo, a recuperao no foi duradoura. No dia 6 de outubro, aconteceu a maior queda diria da histria da bolsa de valores russa, 19,1%, com trs interrupes nas negociaes ao longo do dia. Nos dias seguintes, a volatilidade continuou elevada e, no dia 10, as autoridades reguladoras optaram por nem iniciar o prego, aps o declnio de 7,6% no ndice norte-americano S&P500 no dia anterior.86 Ao fim do ano, a capitalizao do mercado de aes proporcionalmente ao PIB chegou a 26%, contra 99% um ano antes (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 2008, p. 26). A contrao do crdito em mbito global afetou os bancos e as empresas russas de forma bastante intensa por conta da estratgia de endividamento por estes adotada nos anos anteriores crise. Como ressaltado na seo 4, endividar-se no exterior configurava-se uma estratgia bastante racional s empresas e aos bancos russos. O grande problema que parte significativa desta dvida era de curto prazo e dependia dos humores do mercado para a sua contnua rolagem. Em setembro de 2008, cerca de um tero (US$ 63,6 bilhes) da dvida externa dos bancos era de curto prazo. No caso das instituies no bancrias, a proporo da dvida de curto prazo era significativamente menor, pouco menos de um sexto, embora o montante absoluto no fosse desprezvel, cerca de US$ 39,8 bilhes. Com o sbito enxugamento da liquidez no mercado internacional a partir de setembro de 2008, bancos e empresas russos ficaram em situao delicada, vendo-se impossibilitados de rolar suas dvidas e correndo o risco de ter suas garantias executadas. Com o mercado internacional virtualmente fechado, bancos e empresas russos tiveram de voltar-se ao mercado domstico em busca de recursos, o que acabou por pressionar as taxas de juros internas, seja no mercado de varejo, seja no mercado interbancrio. Nos primeiros meses de 2008, a poltica monetria do BCR teve um vis levemente contracionista, em razo do recrudescimento das presses inflacionrias.87 Entre fevereiro e julho, o BCR realizou quatro aumentos de 0,25 pontos percentuais (p.p.) em sua taxa de refinanciamento, que estacionou em 11%. Alm disso, elevou o nvel de reservas exigido dos bancos. Quando a crise financeira internacional comeou a aprofundar-se, esperava-se um afrouxamento nesta
86. As fortes baixas e altas no mercado acionrio russo foram normalmente precedidas por movimentos similares no mercado norte-americano, o que no chega a surpreender, dada a grande interconexo entre os mercados e a importncia econmica dos Estados Unidos, que, alm do mais, foi o epicentro da crise das hipotecas subprime. 87. O ndice de preos ao consumidor (IPC), que havia ficado em um dgito em 2006, voltou a subir nos ltimos meses de 2007, pressionado pelo aumento nas cotaes internacionais dos alimentos e da energia, pelo incremento na demanda domstica e pelo elevado influxo de capitais, apenas parcialmente esterilizado pelas autoridades monetrias. Em 2007, a base monetria aumentou 33,7% e o M2, 47,5%, contra a inflao de 11,9%.

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poltica, em decorrncia do novo balano de riscos (entre inflao deflao e crescimento recesso) com os quais se defrontava o Banco Central da Rssia. De incio, esse foi o procedimento adotado pelas autoridades russas. Uma das primeiras medidas anticrise tomadas pelo Ministrio das Finanas, na semana da quebra do Lehman Brothers meados de setembro , quando os juros overnight no mercado interbancrio ultrapassaram os 10% a.a. contra menos de 6% um ms antes , foi depositar US$ 44,1 bilhes do oramento federal nos trs maiores bancos da Rssia, todos controlados pelo Estado: Sberbank, VTB e Gazprombank. O objetivo dessa medida foi ampliar a liquidez no sistema, pois esperava-se que esses bancos repassariam parte dos recursos aos bancos menores no mercado interbancrio (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2009). Na mesma semana, o BCR reduziu sua taxa de juros para emprstimos overnight com garantia (Lombard loans), de 9% para 8%. Tambm cortou o nvel de reservas exigido dos bancos em 4 p.p. Na ltima semana de setembro, o impacto da crise sobre o sistema bancrio e a economia russa em geral comeou a ficar mais claro. Dois bancos mdios, o Sviaz-Bank (20o maior banco russo) e o KIT Finance (25o), j haviam sido abatidos e estavam sendo colocados venda (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2009). O governo ento anunciou novas medidas para aliviar as finanas de bancos e empresas, que estavam encontrando srias dificuldades para renovar seus emprstimos de curto prazo contratados no exterior. A mais importante foi a disponibilizao de US$ 50 bilhes das reservas internacionais do pas para o setor privado poder honrar seus compromissos externos, montante 25% superior s obrigaes vincendas em 2008, conforme estimativas do BCR (op. cit.).88 Na semana seguinte, o presidente russo Dmitri Medvedev comprometeu-se a usar recursos do FRN para fornecer emprstimos de longo prazo aos bancos russos, em um valor total de US$ 36,3 bilhes, dos quais 52% seriam destinados ao Sberbank, 21% ao VTB e o restante aos demais bancos do sistema (op. cit.). Visando restaurar a confiana da populao e evitar uma corrida aos bancos, o teto do seguro sobre depsitos pessoais foi elevado, de RUB 400 mil para RUB 700 mil cerca de US$ 27,6 mil. O BCR tambm tornou-se mais flexvel em relao qualidade dos ativos exigidos em suas operaes compromissadas e outros instrumentos de poltica monetria, aceitando at bnus corporativos em suas operaes de mercado aberto antes da crise o BCR aceitava apenas papis emitidos pelo governo. Chegou-se, inclusive, a oferecer emprstimos sem nenhuma garantia para bancos considerados mais slidos. Buscando destravar o mercado interbancrio, o BCR tambm comprometeu-se com os 18 maiores
88. Um dos objetivos implcitos nesta medida era o de evitar que blocos de aes de empresas estratgicas para o pas, que haviam sido dados como garantias nestes emprstimos, fossem parar nas mos de estrangeiros.

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bancos comerciais a assumir at 90% das perdas que estes porventura viessem a ter em emprstimos a outros bancos.89 Conforme o governo russo, entre emprstimos, garantias e recursos colocados sua disposio, o setor financeiro havia recebido, at novembro de 2008, um suporte de aproximadamente RUB 4 trilhes, o que equivalia a cerca de 10% do PIB do pas. Contudo, apenas uma parte dos recursos anunciados foram efetivamente utilizados. Dos US$ 50 bilhes reservados para o refinanciamento de compromissos externos do setor privado, apenas US$ 12 bilhes foram efetivamente desembolsados at fevereiro de 2009, quando o programa cessou (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2010). As medidas visando ao destravamento da liquidez no mercado interbancrio tiveram, no entanto, efeito limitado. Por um lado, os bancos estavam receosos de repassar os recursos a outras instituies, dado o baixo nvel de confiana existente no sistema. Por outro lado, os bancos usaram uma parte dos recursos recebidos do governo para especular contra o rublo, apostando em uma iminente flexibilizao da poltica cambial (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2009). Como forma de conter a sada de capitais e desestimular ataques especulativos contra o rublo, o BCR inverteu a poltica de juros em 11 de novembro de 2008 elevando suas principais taxas de referncia, em um momento que a maioria dos bancos centrais ao redor do mundo estavam cortando radicalmente suas taxas em resposta crise. Outros aumentos ocorreram no fim do mesmo ms, em dezembro e em fevereiro de 2009.90 A partir de abril de 2009, o BCR comeou a recalibrar sua poltica de gesto da liquidez. Nesse e nos meses seguintes, foram realizados vrios cortes nas taxas de juros, que retornaram ao patamar pr-crise no segundo semestre. As redues mais recentes ocorreram em junho de 2010, quando as taxas de juros chegaram ao nvel mais baixo das ltimas duas dcadas.91 A partir de maio de 2009, o BCR tambm comeou a ajustar para cima o nvel exigido de reservas. Contudo, mesmo aps as elevaes mais recentes, ocorridas em agosto do mesmo ano, o nvel se encontra ainda bastante abaixo do exigido antes da crise.92
89. Conforme o BCR, at setembro de 2009, cerca de 370 bancos haviam tomado recursos garantidos por ele no mercado interbancrio, com a ocorrncia de apenas um reembolso por causa de calote. Na mesma linha, o governo decidiu, em fevereiro de 2009, estimular os emprstimos a empresas, oferecendo garantia quelas consideradas importantes economia do pas, at um limite de RUB 300 bilhes at setembro, cerca de RUB 220 bilhes j haviam sido comprometidos em garantias a emprstimos contratados por mais de 80 empresas (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2010). 90. Somando-se todas as elevaes ocorridas no perodo, as taxas de juros aumentaram entre 2 p.p. taxa de refinanciamento e de operaes overnight e 4 p.p. Lombard loans. A principal diferena entre essas modalidades refere-se qualidade dos ativos aceitos como colateral. 91. A taxa de refinanciamento foi reduzida para 7,75%, ou seja, 2,25 p.p. abaixo da mnima atingida no ciclo de baixa anterior, que foi de 10% esta taxa vigorou entre junho de 2007 e fevereiro de 2008. 92. Atualmente, o BCR exige o recolhimento de montante equivalente a 2,5% das obrigaes das instituies financeiras.

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Antes da crise, o BCR vinha perseguindo uma poltica de flutuao suja do rublo, em uma banda relativamente rgida em relao a uma cesta composta por 55% de dlar e 45% de euro. Embora no mercado cambial j houvesse uma suspeita a esse respeito, a existncia de tal poltica s foi reconhecida publicamente pelo BCR no fim de maio de 2008, em um seminrio ocorrido em So Petersburgo (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2009). No evento, o presidente do BCR, Sergei Ignatyev, indicou a inteno de ampliao gradual da banda, at se alcanar a livre flutuao e a transio para uma poltica monetria baseada em metas de inflao. Essa poltica cambial, com progressiva ampliao da banda de flutuao, foi mantida durante os meses mais agudos da crise. Contudo, na prtica, o que ocorreu foi a desvalorizao controlada do rublo. Entre novembro de 2008 e fevereiro de 2009, o BCR promoveu diversos alargamentos na banda de flutuao. Porm, a cada novo anncio, a cotao da moeda dirigia-se rapidamente ao limite superior da banda. Esta poltica de enfraquecimento gradual do rublo, em lugar de uma maxidesvalorizao, serviu, segundo o BCR, para propiciar a bancos e empresas tempo para se ajustarem s novas circunstncias. Todavia, a poltica tambm foi alvo de crticas, pois abriu espao para ataques especulativos e para a fuga de capitais (BANCO CENTRAL DA FINLNDIA, 2010). Em 22 de janeiro de 2009, o BCR anunciou que encerraria sua poltica de desvalorizao gradual do rublo, quando este j havia perdido cerca de 25% de seu valor em relao ao dlar e 14% em relao ao euro, desde o fim de agosto do ano anterior. Como resultado de suas intervenes, o balano do BCR expandiu-se bastante nos meses mais agudos da crise. Os crditos e os depsitos do BCR no sistema financeiro aumentaram de RUB 54 bilhes (US$ 2,3 bilhes), em junho de 2008, para RUB 4,2 trilhes (US$ 119 bilhes), em janeiro do ano seguinte, voltando a cair a partir de ento. Porm, mesmo no fim de 2009, esses ativos ainda montavam a RUB 1,7 trilho (US$ 56,4 bilhes). No fim de 2008, os recursos oriundos do BCR correspondiam a 12% das obrigaes do setor bancrio, contra apenas 0,2% um ano antes (BANCO CENTRAL DA RSSIA, 2008, p. 30). Em sentido inverso, a participao dos depsitos pessoais nos passivos dos bancos caiu de 25,6% para 21,1% e a dos fundos captados de empresas no bancrias diminuiu de 35% para 31,3% (op. cit., p. 30). Como resultado do aumento da desconfiana do pblico em relao ao rublo, a participao dos depsitos em moeda estrangeira no total de depsitos pessoais subiu de 12,9% para 26,7% entre 2007 e 2008 (op.cit., 2008, p. 31). Porm, contrariamente ao ocorrido em crises anteriores, a migrao de depsitos para o Sberbank foi pequena a participao deste banco nos depsitos pessoais subiu marginalmente, de 51,6% para 51,9% (op. cit., p.

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31) , o que provavelmente resulta da extenso do seguro sobre depsitos aos bancos privados a partir de 2004. O impacto da crise sobre o nmero de instituies de crdito operantes foi relativamente modesto. Entre o fim de 2007 e de 2008, houve uma reduo de apenas 28 instituies (de 1.135 para 1.108). No ano seguinte, deixaram de operar mais 50 instituies e, em 2010 at agosto , outras 22. O volume de depsitos captados pelos bancos ficou estagnado em 2008, mas voltou a aumentar em 2009 13,4% em termos reais. Os depsitos de empresas, por seu turno, percorreram caminho inverso: aumentaram 24% em 2008, mas caram 1% no ano seguinte. O crdito sofreu uma contrao aprecivel em 2009, aps um elevado aumento no ano anterior. Aquele dirigido a pessoas fsicas caiu 20,4% em termos reais , frente a um crescimento de 19,3% no ano anterior. Os emprstimos a empresas, por seu turno, caram 10,2%, contra um aumento de 18,9% em 2008. Contudo, os incrementos verificados em 2008 ocorreram nos trs primeiros trimestres antes, portanto, do aprofundamento da crise financeira global. A crise tambm resultou em uma maior concentrao bancria. A participao das cinco maiores instituies financeiras nos ativos totais do sistema subiu de 42,3% para 47,9% entre 2007 e 2009. Sua participao no capital total tambm aumentou, de 43,2% para 52,1%, no perodo. Porm, a maior alterao trazida pela crise foi a forte concentrao do crdito empresarial nas cinco maiores instituies, cuja participao no mercado saltou de 34,2% para 55,8% em apenas dois anos.
5.4 Comparao com a crise de 1998

Parafraseando o economista Hyman Minsky, poder-se-ia indagar como pde acontecer de novo?93 Contudo, o mais adequado talvez seja questionar se efetivamente aconteceu de novo ou, em outros termos, se a natureza da crise mais recente a mesma daquela ocorrida em 1998. Conforme visto na seo 3.2, as explicaes sobre a crise de 1998 tendem a concentrar-se nas incongruncias da poltica macroeconmica de ento, mais especificamente sobre a incompatibilidade entre a manuteno de uma taxa de cmbio fixa e a persistncia de dficits fiscais elevados. Embora a crise asitica de 1997 tenha provavelmente desencadeado um efeito-contgio, as fragilidades da economia russa, assim como de seu sistema bancrio, eram evidentes e j reconhecidas naquela poca. Todavia, quando se analisam os fundamentos econmicos da Rssia no perodo imediatamente anterior crise de 2008, notam-se grandes
93. Esta frase remete a um livro de Minsky (1982), Can it happen again? O it do ttulo original refere-se Grande Depresso dos anos 1930 Ela pode acontecer de novo?. Transpondo para o caso da Rssia, o it poderia ser a crise bancria de 1998.

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diferenas em relao ao quadro que antecedeu a outra crise, o que refora a tese de que o episdio mais recente decorre do contgio da crise financeira que teve origem no mercado de hipotecas de alto risco nos Estados Unidos. Para comear, a economia russa cresceu a taxas elevadas durante os dez anos anteriores crise de 2008. J o ano 1998 acabou se tornando o estgio final de uma profunda depresso que atingiu a economia do pas durante toda a dcada de 1990 at ento. Outra diferena fundamental entre os dois perodos pr-crise que o pas saiu de uma situao de dficit fiscal crnico, alimentada por uma grande incapacidade de coletar impostos, para outra de supervit, to elevado que permitiu ao pas constituir fundos de estabilizao para momentos de infortnio. O estoque de reservas internacionais outro diferencial. Em junho de 2008, a Rssia era credora externa lquida as reservas internacionais do BCR superavam a dvida externa do pas em 6% , enquanto em 1998 as reservas nem sequer cobriam 10% da dvida. Quando eclodiu a crise de 1998, o estoque de reservas era capaz de pagar aproximadamente trs meses de importao. J em 2008, as reservas russas correspondiam a quase dois anos de importao, uma proporo quase oito vezes maior do que a encontrada em 1998. Por trs desse acmulo de reservas est, como j referida, a evoluo extremamente favorvel dos termos de troca, em particular do preo do petrleo. Entre o fundo do poo, atingido em dezembro de 1998, e o recorde histrico, ocorrido em junho de 2008, o preo do petrleo aumentou mais de dez vezes, em termos nominais. Portanto, quando a crise financeira internacional bateu s portas da Rssia em 2008, o pas dispunha de dois colches de liquidez angariados nos anos precedentes, graas evoluo favorvel do preo do petrleo: um alto volume de reservas internacionais e uma poupana fiscal sob a forma de fundo de estabilizao passveis de ser utilizados em momentos como este. Apesar dessas diferenas marcantes, existiam tambm alguns pontos de contato entre as situaes de 1998 e de 2008. Um deles era a perseguio, por parte do BCR, de polticas cambiais relativamente rgidas, utilizadas como instrumento de combate inflao. O comprometimento das autoridades com a defesa do valor da moeda incentivou, em ambos os episdios, a tomada de emprstimos no exterior por bancos e empresas, assim como a excessiva exposio a riscos em mercados de derivativos. No caso dos anos 2000, o acmulo de reservas cambiais e a constante elevao do preo do petrleo amplificaram estes estmulos, ao oferecer um seguro implcito aos tomadores de emprstimo em moeda estrangeira. A existncia de uma meta para a taxa

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de cmbio tambm abriu espao, em ambos os casos, para a adoo de comportamentos especulativos por parte dos agentes econmicos, obviamente mais bem-sucedidos em 1998, devido pouca munio disposio do BCR. Porm, a principal semelhana entre as duas situaes que antecederam as crises talvez seja a persistncia do subdesenvolvimento, vis--vis o restante da economia, do sistema financeiro russo ou, mais especificamente, a baixa disponibilidade de recursos internos para financiar o desenvolvimento do pas.
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O Sistema Bancrio da Rssia entre Duas Crises

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O Sistema Bancrio da Rssia entre Duas Crises

289

ANEXO GRFICO 1
15,0 10,0 5,0 % 0,0 -5,0 -10,0 -15,0 -14,5 1992 -8,7 -12,7 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 -4,1 -3,6 -5,3 -7,9 1,4 6,4

Taxa de crescimento do PIB Rssia, 1992-2009

10,0 7,3 5,1 4,7 7,2 6,4 7,7 8,1 5,6

Fonte: FMI.

GRFICO 2
600

Dvida externa total Rssia, 1993-2009

500

400
US$ bilho

300

200

Outros setores
100

Bancos Governo e banco central

0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fonte: BCR.

290

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

GRFICO 3
600 500 400 300 200 100 0

Reservas internacionais e dvida externa total Rssia, 1993-2009


120 100 80 60 40 20 0 % 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Dvida externa total eixo da esquerda Reservas/dvida externa eixo da direita Reservas internacionais eixo da esquerda Fonte: BCR.

US$ bilho
US$ milho

GRFICO 4
120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 -20.000

Saldo em transaes correntes Rssia, 1994-2009

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fonte: BCR.

O Sistema Bancrio da Rssia entre Duas Crises

291

GRFICO 5
40,00

Taxas de cmbio nominal e real efetiva Rssia, 1992-2009


(Em RUB/US$ e nmero-ndice)
200 180 30,00 RUB/US$ 160 140 120 20,00 100 80 10,00 60 40 20 0,00 0 1998 = 100

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

19

19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

20

20

20

20

Taxa de cmbio nominal eixo da esquerda Fontes: BCR e FMI.

Taxa de cmbio efetiva real eixo da direita

GRFICO 6
10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 % do PIB 0,0 -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 -10,0 -12,0

Resultado fiscal do governo geral Rssia, 1994-2009

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: Banco da Finlndia.

20

09

292

Uma Longa Transio: vinte anos de transformaes na Rssia

GRFICO 7
250

Fundos de estabilizao Rssia, 2004-2009

200

150 US$ bilho

100

50

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fonte: Ministrio das Finanas da Rssia.

GRFICO 8
2.500 2.250 2.000 Nmero de bancos 1.750 1.500 1.250 1.000 750 500 250 0

Nmero de instituies de crdito licenciadas em operao Rssia, 1999-maio de 2010

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1

Fonte: BCR. Nota: 1: Maio de 2010.

O Sistema Bancrio da Rssia entre Duas Crises

293

GRFICO 9

Concentrao nas 20 maiores instituies financeiras Rssia, 2002-maio de 2010


(Em % do total)
Emprstimos a pessoas fsicas

Emprstimos a pessoas jurdicas

Emprstimos totais

Depsitos de pessoas fsicas

Patrimnio lquido

Ativos totais 0
Fonte: BCR.

10 2002

20

30 maio/2010

40

50

60

70

80

90

GRFICO 10

Concentrao nas cinco maiores instituies financeiras Rssia, 2002-maio de 2010


(Em % do total)
Emprstimos a pessoas fsicas

Emprstimos a pessoas jurdicas

Emprstimos totais

Depsitos de pessoas fsicas

Patrimnio lquido

Ativos totais 0 Fonte: BCR. 10 20 30 40 50 60 70 80

2002 maio/2010

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