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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

di·logo entre os que chegaram depois

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China:

di·logo entre os que chegaram depois

Organizadores

Glauco Arbix Alvaro Comin Mauro Zilbovicius Ricardo Abramovay

e China: di·logo entre os que chegaram depois Organizadores Glauco Arbix Alvaro Comin Mauro Zilbovicius Ricardo
e China: di·logo entre os que chegaram depois Organizadores Glauco Arbix Alvaro Comin Mauro Zilbovicius Ricardo

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Dados Internacionais de CatalogaÁ„o na PublicaÁ„o (CIP) (C‚mara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China: di·logo entre os que chegaram

[et al]. ñ S„o Paulo: Editora

depois / organizadores Glauco Arbix

UNESP: Editora da Universidade de S„o Paulo, 2002.

Outros organizadores: Alvaro Comin, Mauro Zilbovicius, Ricardo Abramovay V·rios autores. ISBN 85-7139-435-0 (Editora UNESP)

1. Desenvolvimento econÙmico 2. PaÌses em desenvolvimento ñ CondiÁıes econÙmicas 3. PaÌses em desenvolvimento ñ PolÌtica econÙmica I. Arbix, Glauco. II. Comin, Alvaro. III. Zilbovicius, Mauro. IV. Abramovay, Ricardo.

02-6103

CDD-330.91724

Õndice para cat·logo sistem·tico:

1. PaÌses em desenvolvimento : CondiÁıes econÙmicas

330.91724

Editora afiliada:

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Agradecimentos

Para a realização do II Seminário Internacional “Brasil, México, África do Sul, Índia e China: Estratégias de Integração e Desenvolvimento”, nos dias 27 e 28 de agosto de 2001, que deu origem a esta publicação, conta- mos com a valiosa ajuda da Reitoria da USP, por intermédio do magnífico reitor Jacques Marcovitch; da Fundação Memorial da América Latina, da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) e da Fundação Carlos Alberto Vanzolini; da FFLCH, FEA e da Escola Politécnica; do Sindicato dos Metalúrgicos do ABC; da Edusp e da Editora UNESP; da Toni Cotrim Comunicação; e da competente dedicação da Comissão de Eventos da Escola Politécnica/USP. Gostaríamos de destacar o apoio recebido dos professores: Lísias Nogueira Negrão (chefe do departamento de Sociologia, da FFLCH/USP), Antonio Massola (diretor da Escola Politécnica/USP), Eliseu Martins (diretor da FEA/USP). De modo especial, queremos agradecer à Fundação Memorial da América Latina, por intermédio de seu diretor-presidente, Fábio Maga- lhães, e de Isaura Botelho, o valioso auxílio material e estratégico. À Comissão de Eventos da Escola Politécnica, nossa gratidão pelo suporte organizacional e provimento de toda infra-estrutura necessária. Aos con- vidados estrangeiros e pesquisadores brasileiros, nossa profunda grati- dão. Ao público que nos honrou mais uma vez, em especial aos nossos alunos e alunas, nosso profundo agradecimento.

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Sobre os autores

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Introdução Diálogo entre os que chegaram depois

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Sum·rio

Parte I

Desenvolvimento, liberalizaÁ„o e globalizaÁ„o

1 Diversidade e desenvolvimento

Rubens Ricupero

25

2 Estratégias de desenvolvimento para o novo século

Dani Rodrik

43

3 Estagnação, liberalização e investimento

externo na América Latina

Glauco Arbix, Mariano Laplane

79

4 Rompendo o modelo. Uma economia política

institucionalista alternativa à teoria neoliberal

do mercado e do Estado

Ha-Joon Chang

99

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Parte II

Agricultura e agroind˙stria

5

A

dialética do progresso social: a luta contínua

 

pela igualdade na Índia rural

137

Jan Breman

6

Velhos e novos mitos do rural brasileiro: implicações

para as políticas públicas

151

 

José Graziano da Silva

7

A

agricultura indiana na era da liberalização

175

John Harriss

 

8

Um novo dilema para os países em desenvolvimento.

O comércio internacional de organismos geneticamente

modificados e as negociações multilaterais

Simonetta Zarrilli

185

Parte III Estado, integraÁ„o regional e desenvolvimento

9

O

papel do Estado na economia: um exame

 

teórico sobre o caso chinês

251

Zhiyuan Cui

10

A

estratégia econômica global da África do Sul

275

Faizal Ismail, Peter Draper, Xavier Carim

11

Periferias regionais e globalização:

o

caminho para os Balcãs

293

Francisco de Oliveira

12

As políticas macroeconômicas e o entorno jurídico-institucional na indústria maquiladora de exportações do México e da América Central

301

Jorge Máttar, René A. Hernández

 

13

Transferência de tecnologia e a integração

 

positiva na economia global

Assad Omer

329

8

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Sobre os autores

Alvaro Comin. Professor do Departamento de Sociologia da USP. Mestre em Sociologia pela USP. Atualmente desenvolve pesquisa sobre a Mobilidade So- cial no Brasil dos Anos 90. É autor, entre outras publicações, do livro Os cava- leiros do antiapocalipse, com Francisco de Oliveira (1999).

Assad Omer. Doutor em Direito pela Universidade de Genebra (Suíça), é dire- tor do Departamento Internacional de Políticas de Investimento e Capacitação (Divisão de Investimento, Tecnologia e Desenvolvimento Empresarial) da Unctad. Especialista em Investimentos Diretos Externos (IEDs) e em proces- sos de transferência e tecnologia. Professor de universidades francesas, é au- tor de artigos sobre tecnologia e os países em desenvolvimento e comércio internacional.

Dani Rodrik. Professor de Economia Política Internacional da Escola de Gover- no John F. Kennedy, da Universidade de Harvard (EUA) e ex-professor da Uni- versidade de Columbia. Publicou intensamente na área de economia interna- cional e desenvolvimento. É pesquisador do National Bureau of Economic Research, do Centre for Economic Policy Research (Londres), do Overseas Development Council, Institute for International Economics, and Council on Foreign Relations. Publicou, entre outros: The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work (1999); Has Globalization Gone too Far (1997); Emerging Agenda for Global Trade: High Stakes for Developing Countries (1996).

Francisco de Oliveira. Professor titular do Departamento de Sociologia da USP. Foi superintendente-substituto da Sudene, na gestão de Celso Furtado (1959- 1964). Foi economista da ONU (1965-1966) e professor do CEMLA-México e

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da Pós-Graduação da PUC-SP. Foi pesquisador do CNRS, da OCDE e da ORSTOM (na França). Pesquisador do Cebrap, foi seu presidente entre 1993-1995. Foi membro fundador do Partido dos Trabalhadores. Na USP, fundou e coorde- nou o Núcleo de Estudos dos Direitos da Cidadania (Nedic). Livros publica- dos: A economia brasileira: crítica à razão dualista; Elegia para uma re(li)gião; A eco- nomia da dependência imperfeita; O elo perdido; Celso Furtado: antologia e introdução; Collor, a falsificação da ira; Os cavaleiros do antiapocalipse (com Alvaro Comin); Os direitos do antivalor; Os sentidos da democracia (com Maria Célia Paoli).

Glauco Arbix. Professor Doutor do Departamento de Sociologia da USP. Publi- cou: Uma aposta no futuro. Os primeiros anos da câmara setorial da indústria auto- mobilística (1996) e De JK a FHC: a reinvenção dos carros (com M. Zilbovicius, 1997); Razões e ficções do desenvolvimento (com R. Abramovay e M. Zilbovicius, 2001). Pesquisador da Fapesp, do CNPq, com pós-doutorado na London School of Economics and Political Science (Inglaterra), Sloan School of Management do Massachusetts Institute of Technology (EUA) e na School of Industrial and Labor Relations da Cornell University (EUA).

Ha-Joon Chang. Economista formado em Seul, na Coréia do Sul, é professor da Faculdade de Economia da Universidade de Cambridge (Inglaterra) e diretor de seu Centro de Estudos de Desenvolvimento. Consultor da Unctad, UNDP, Unido, Wider, do governo britânico e da África do Sul, especializou-se no estudo de políticas de industrialização, das corporações transnacionais e na globalização. É autor de: The Political Economy of Industrial Policy (1994); El Pa- pel del Estado en el Cambio Económico (1996). Estão no prelo: Kicking Away the Ladder Development Strategy in Historical Perspective (2002); Restructuring Korea Inc. – Financial Crisis, Corporate Reform, and Institutional Transition (com Jang- Sup Shin, 2002).

Jan Breman. Professor de Sociologia Comparada da Universidade de Amsterdã e do Institute of Social Studies, em Haia. Foi diretor da School for Social Science Research (Amsterdã), professor do Institute of Economic Growth, em Nova Delhi (Índia) e da Agricultural University (Indonésia). Consultor da OIT, UNRISD, ESCAP, Asian Development Bank e do Dutch Ministry of Development and Cooperation. Publicou: Of Patronage and Exploitation (1974); Of Peasants, Migrants and Workers (1985), Taming the Coolie Beast (1989); Labour Migration and Rural Transformation in Colonial India (1990); Beyond Patronage and Exploitation (1993); Wage Hunters and Gatherers (1994); The Village in Asia Revisited, com J. Parry e K. Kapadia (1997); The Worlds of Indian Industrial Labour, com A. Das e R. Agarwal (1999); Labouring under Global Capitalism (2000). Em 1998, rece- beu o Edgar Graham Book Prize por seu livro Footloose Labour: Working in India’s Informal Economy (1996).

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Sobre os autores

John Harriss. Diretor do Development Studies Institute da London School of Economics (Inglaterra) e editor do Journal of Development Studies (Inglaterra). É especialista em análise comparada de desenvolvimento regional. Vem pesquisando as políticas de desenvolvimento na Índia desde os anos 60, de- bruçando-se especialmente sobre a política agrícola e o desenvolvimento so- cial. Entre seus livros mais recentes encontram-se: New Institutional Economics and 3 rd World Development (1997) e Reinventing India: Liberalization, Hindu Nationalism and Popular Democracy, com Stuart Corbridge (2000).

Jorge Máttar. Economista, diretor de pesquisas da Cepal (México). Foi asses- sor regional de Desenvolvimento Econômico da Cepal, professor do Centro de Investigación y Docencia Económicas en México (1982-1987), consultor da ONU-DI (1984-1989) e Diretor de Estudos Setoriais do Grupo Financeiro Serfin (1994). Foi também professor de Economia Aplicada e Organização Industrial e do programa de doutorado da Universidad Nacional Autónoma do México.

José Graziano da Silva. Professor titular de Economia Agrícola do Instituto de Economia da Unicamp, com pós-doutorado no Institute of Latin American Studies da University College of London (Inglaterra). Coordenador do proje- to temático “O Novo Rural Brasileiro” (Projeto Reurbano) e do projeto “Agri- cultura no Brasil” do Programa de Núcleos de Excelência (Pronex) da Finep/ CNPq. Autor de onze livros, recebeu do Instituto de Economia da Unicamp o prêmio de Reconhecimento Acadêmico Zeferino Vaz, em 2000.

Mariano Laplane. Professor e pesquisador do Instituto de Economia da Unicamp, publicou extensamente sobre os processos de industrialização latino-ameri- canos, em especial sobre os impactos da integração promovida pelo Mercosul. Neste livro apresenta resultados de suas pesquisas, em artigo conjunto com Glauco Arbix (USP), intitulado “Estagnação, liberalização e investimento ex- terno na América Latina”, que revela as relações dos investimentos diretos externos no continente e as estratégias voltadas para os mercados domésti- cos que pautam a atuação das grandes corporações.

Mauro Zilbovicius. Engenheiro de Produção, doutor e mestre em Engenharia pela Escola Politécnica da USP. Professor e coordenador do Programa de Pós- Graduação em Engenharia de Produção da Escola Politécnica da USP. Autor de Modelos para a produção, produção de modelos: gênese, lógica e difusão do modelo japonês de gestão da produção (1999); De JK a FHC: a Reinvenção dos carros (com G. Arbix, 1997); Razões e ficções do desenvolvimento (com G. Arbix e R. Abramovay, 2001). Ad- ministrador público na Secretaria de Serviços e Obras e na Companhia de En- genharia de Tráfego CET, ambas da Prefeitura do Município de São Paulo (1989/ 1992). Pesquisador do CNPq, consultor ad hoc da Capes e da Fapesp, consul- tor da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

Peter Richard Draper. Diretor de Pesquisas e Análises Econômicas do Minis- tério de Indústria e Comércio (MIC) da África do Sul. Ex-chefe do Departa- mento de Economia e de História Econômica da Universidade de Durban- Westville. Autor de inúmeros artigos sobre os Investimentos Diretos Externos, a indústria de computação e a pequena e média empresas do setor químico na África do Sul. No MIC foi responsável pela definição das estratégias comer- ciais da África do Sul em relação ao Japão, Cingapura, Tailândia, Coréia do Sul e Brasil; atualmente coordena as pesquisas sobre as relações comerciais com o Mercosul, Índia e Estados Unidos, assim como a agenda da África do Sul para a OMC.

Ricardo Abramovay. Professor titular do Departamento de Economia da FEA/ USP e presidente do Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da USP. Fez pós-doutorado na Fondation Nationale des Sciences Politiques em Paris e trabalha sobre desenvolvimento rural e meio ambiente. Publicou:

Paradigmas do capitalismo agrário em questão (Hucitec) e Razões e ficções do desen- volvimento (com G. Arbix e M. Zilbovicius, 2001).

Rubens Ricupero. Secretário-geral da United Nations Conference on Trade and Development (Unctad) desde setembro de 1995. Lecionou Relações Interna- cionais na Universidade de Brasília e foi professor do Instituto Rio Branco. Presidiu o Grupo de Países em Desenvolvimento e o Comitê de Comércio e Desenvolvimento no GATT. Foi ministro do Meio Ambiente e Ministro da Fazenda (governo Itamar Franco). Foi representante do Brasil na ONU e em- baixador nos EUA e na Itália. Escreveu inúmeros livros sobre relações inter- nacionais e os problemas econômicos do desenvolvimento.

Simonetta Zarrilli. Membro integrante da Divisão de Comércio Internacional do secretariado da Unctad, vem participando de vários estudos sobre países emergentes, em torno de questões do desenvolvimento e do comércio inter- nacional desde 1988. Formada em Bruges, na Bélgica, e com graduação em Direito em Siena, Itália, é autora de vários artigos e livros, assim como coor- denadora de pesquisas oficiais da Unctad.

Zhiyuan Cui. Professor do Departamento de Ciência Política do Massachusetts Institute of Technology (MIT, Estados Unidos). Especialista em economia política da China e Ásia em geral. É co-autor (com Adam Przeworski) de Sustainable Democracy (Cambridge University Press, 1993). Escreveu vários trabalhos sobre as transformações econômicas e sociais dos ex-países socia- listas na Europa do Leste. Seu último livro, Wrestling with the Invisible Hand, pela Harvard University Press, está no prelo.

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IntroduÁ„o

Di·logo entre os que chegaram depois

Glauco Arbix Alvaro Comin Mauro Zilbovicius Ricardo Abramovay

O II Seminário Internacional da USP realizou-se em agosto de 2001, pouco antes da ferida exposta pela falência argentina, que continua san- grando o país e sacudindo todo o continente latino-americano. O default de US$ 132 bilhões de sua dívida pública veio à tona como uma crônica anunciada. Ao estabelecer como cláusula pétrea a relação de equivalên- cia entre o peso e o dólar, o regime de câmbio construído pelo ex-minis- tro Domingos Cavallo pavimentou o caminho para o terremoto que fratu- rou toda a sociedade. Claro que não faltaram analistas capazes de camuflar o regime de câmbio fixo para apontar a fragilidade político-estrutural dos países periféricos em manter-se na rota dos eternos ajustes fiscais. Mini- mizava-se, uma vez mais, os efeitos da corrosão que o currency board ha- via provocado na capacidade exportadora da indústria, ou os limites reais que impediam o pagamento de seus compromissos cortando o salário dos trabalhadores, as pensões, gastos públicos e outras medidas simila- res. Até mesmo o FMI tentou balbuciar um mea culpa, como se a sua atua- ção no episódio pudesse ser corrigida apenas com uma maior agilidade no seu acompanhamento e decisões.

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

As explicações para a implosão argentina, porém, ainda estão longe

de tocar as raízes de sua crise, cujos sinais latentes nunca deixaram de ameaçar a maior parte dos países periféricos, desde que se dispuseram a seguir as orientações do ajuste econômico regido pelos órgãos que co- mandam as finanças internacionais. Como se sabe, os êxitos econômi- cos alcançados no meio da década de 1990 foram cantados em verso e prosa como exemplo a ser seguido por todo o mundo que procurava o desenvolvimento. Afinal, a Argentina havia alcançado êxito após ter li- beralizado sua economia, reformado seu sistema tributário, privatizado

e modernizado seu sistema financeiro em níveis mais avançados do que

os demais países latino-americanos. Apesar da perda de competitividade

da economia argentina provocada pela sobrevalorização do peso, as su- gestões mais usuais procuravam fugir da desvalorização da moeda, pois

a profunda integração com o resto do mundo certamente causaria uma

reação em cadeia com efeitos devastadores em todo o sistema financei- ro. Exatamente por isso, a questão de fundo para as agências internacio- nais nunca foi de alteração de rota. Pelo contrário. Rudiger Dornbusch, analista do circuito financeiro internacional, ainda em 1999, afirmava que os argentinos tinham sido “um caso co- nhecido de total falta de governo e que agora são respeitados porque fi- zeram escolhas difíceis que tiveram resultados muito bons”. O proble- ma da Argentina, disparou, estava em seus vizinhos: “Eu não entendo por que vocês brasileiros sempre querem o jeitinho, a flexibilidade. Fa- çam alguma coisa a sério!” 1 . Dornbusch apenas reproduzia com ironia as orientações matriciais do Banco Mundial, do FMI e do Tesouro ameri- cano, para os quais as reformas realizadas estavam mais do que certas. Para iniciar a análise, é bom que se diga que a estratégia argentina se baseou na alienação de sua soberania ao atrelar o controle de sua moeda às principais decisões sobre o dólar que, como se sabe, são tomadas bem longe do Cone Sul. Em segundo lugar, essa escolha foi sustentada pela crença de que a economia argentina alcançaria os mesmos padrões de desempenho exibidos pelos países avançados se conseguisse basear seu desenvolvimento praticamente apenas em capitais externos com liber- dade de movimentação. Parte significativa das elites dirigentes na Argen-

1 IstoÉ Dinheiro, n.94, p.37, fevereiro 1999.

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IntroduÁ„o

tina passou a compartilhar essa visão com os agentes credores externos, diferenciando-se, ocasionalmente, diante do excesso de zelo que marcava o comportamento dos credores, que exigiam todas as garantias possí- veis para que todos os compromissos financeiros fossem plenamente observados. A manutenção dessa rota, cujo alto custo era previsível, não ame- drontou os supostos timoneiros argentinos, convictos de que a flexibili- dade e os erros do passado – vale dizer, da proteção e estímulo à econo- mia doméstica – não poderiam voltar a se repetir. Na mecânica do novo experimento, era pétrea a idéia de que esse fundamentalismo radical seria recompensado pela sistemática e maciça entrada de capitais e pelo rápi- do crescimento da economia. No início, o aumento do fluxo de capitais e a expansão rápida da economia alargaram o prazo de validade da nova política econômica. Porém, a ilusão não tardaria a se desfazer. O impacto da crise no México em 1994, na Ásia em 1997 e 1998 seria somado à desvalorização do real em janeiro de 1999, derrubando o entusiasmo argentino, agora sem con- dições de competir até mesmo no Mercosul. Nesse mesmo ano de 1999, o crescimento de seu PIB foi negativo e os índices de risco que orientavam os investidores voltaram a crescer de tal modo que nem mesmo o retorno do ex-ministro Cavallo ao comando da economia foi capaz de reverter. No entanto, não foram os desencontros e desencantos com a con- dução da economia que espantaram os credores internacionais, mas a disposição da população argentina de não aceitar mais o jogo da austeri- dade, dos cortes fiscais, dos gastos públicos, dos salários dos servidores, das pensões e, principalmente, do aumento do desemprego, utilizados como meio de servir as pesadas dívidas de um país artificialmente dolarizado. Após uma sucessão de planos e propostas de salvação, a indignação popular tomaria conta do país, levando de roldão o presidente e seus ministros, conduzindo a Argentina à sua mais profunda e trágica crise. Mesmo assim, ainda abundam economistas que se recusam a pen- sar no que a Argentina fez de errado, detendo-se nos pressupostos de sua queda. Pelo contrário, muitos continuam insistindo monocordicamente que faltou força e decisão – dos nativos, claro – para que a política implan- tada desse certo.

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

À sua maneira, Dornbusch, mais uma vez, atualizou o dilema que

toca no sistema nervoso de todos os países que tentam se desenvolver, quando olhados pelo retrovisor dos países avançados: o da soberania e do controle democrático de suas economias. A proposta que o analista

acabou de divulgar indica que a “sociedade argentina deve abrir mão tem- porariamente da sua soberania em todas as questões financeiras”, pois o “mundo só deve prestar assistência econômica mediante a aceitação de reformas radicais, além do controle e supervisão estrangeira dos gastos públicos, emissão de moeda e administração de impostos”. 2

O destino dos países atrasados estaria selado pela sua incapacidade

de exercer a arte do bom manejo de suas economias. Os sem-moeda de ontem deveriam tornar-se os sem-dirigentes de hoje, cedendo seu lugar aos técnicos das agências internacionais. A solução apontada seria qua- se final para o pouco que resta da já combalida soberania argentina, re- duzindo ainda mais o espaço para a condução interna de sua política eco- nômica. Exatamente o contrário do que as experiências históricas recomendam para os momentos de reconstrução e reconfiguração institucional! Aquilo de que a Argentina mais precisa toca direta ou indiretamente na agenda de todos os países em desenvolvimento: a construção de um novo compromisso pela produção e desenvolvimento. Após o excesso de vento liberal dos anos 90, uma brisa de sensatez está sugerindo que não há solução milagrosa capaz de substituir a superação dos problemas de governance desses países, cuja natureza é essencialmente política. Ne- nhum atalho poderá ignorar o árduo caminho do debate e definição de uma estratégia de desenvolvimento, capaz de integrar o reequacionamento da dívida externa e interna, o esforço exportador, a regulação e controle do capital externo, o aprendizado tecnológico e os necessários incenti- vos à produção sem os vícios do passado, de modo a reorganizar as socie- dades em torno da geração de empregos de qualidade e da melhoria de vida das pessoas. Ou seja, para recuperar suas energias e orientar-se para a vida da população, exige que as elites econômicas dirigentes olhem menos para Washington, Wall Street ou para a City de Londres. Sem nenhuma ingenuidade, a consciência é plena de que o estabelecimento

2 IstoÉ Dinheiro , n.237, março 2002. “Rendição sem guerra”.

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IntroduÁ„o

de uma estratégia de desenvolvimento requer a retomada de políticas que, esquecidas em alguma gaveta do tempo, só adquirem sentido quando integradas a um feixe de longo prazo, sustentado por compromissos duradouros e por coalizões políticas substantivas. Esse é o grande desa- fio que deveria marcar todas as disputas democráticas nos dias de hoje. Debaixo das sombrias nuvens argentinas, o II Seminário Internacio- nal da USP sobre “Novos Paradigmas de Desenvolvimento”, cujo debate forneceu as bases para este livro, foi realizado em agosto de 2001. Con- tando com pesquisadores nacionais e internacionais, o Seminário pro- curou analisar cinco grandes economias – Brasil, México, África do Sul, Índia e China –, suas trajetórias e escolhas distintas, como forma de revitalizar a pesquisa e o debate sobre o desenvolvimento em meio à globalização e liberalização das economias. As razões desse recorte foram simples. Primeiro, a diversidade das escolhas estratégicas desses cinco países é reconhecidamente grande. Optaram por caminhos distintos e colheram diferentes frutos. O mais importante, porém, é que as experiências mais exitosas desmistificam a idéia de que haveria um caminho único e seguro para o desenvolvimen- to – que poderia ser resumido na rápida liberalização econômica, num rígido ajuste fiscal e na desregulamentação –, como o seguido pratica- mente pela maior parte dos países latino-americanos, e do qual a Argen- tina foi o mais fiel seguidor. Segundo, porque a idéia de afirmação nacio- nal que presidiu às reformas políticas e econômicas em algumas dessas experiências, em especial na China e na Índia, tem muito a ensinar a to- dos os povos e países, em especial à Argentina, ao Brasil e ao México. Terceiro, porque a articulação interna diferenciada que pode ser encon- trada nas economias chinesa e indiana, assim como o comportamento dos policy makers e a condução intensiva e extensiva dos governos na de- finição das políticas públicas, ajuda-nos a reatualizar o debate sobre os limites e atribuições do Estado nacional em meio à globalização. Moveu- nos a idéia de que o enfraquecimento dos Estados nacionais, real no que se refere a alguns aspectos da nova economia mundial, permanece muito mais ligado aos domínios da ideologia e das opções políticas de governo do que se pode imaginar. Ou seja, na determinação de suas estratégias internas de crescimento, os Estados nacionais estão sendo vistos, enten- didos e enfraquecidos mais pela ação política do que por constrangimen- tos estruturais.

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

Todas as discussões desenvolvidas ao longo do Seminário adquirem maior gravidade e sentido após a débâcle argentina e a formulação das alternativas para sua recuperação. Num momento-chave do debate, durante a homenagem prestada pela USP ao embaixador Rubens Ricupero, secretário-geral da Unctad – que recebeu das mãos do reitor, Jacques Marcovitch, a Medalha de Honra ao Mérito –, enfatizaram-se o rol de escolhas e a cristalina multiplicidade de caminhos que podem levar ao desenvolvimento, sugerindo fortemente que cabe aos próprios países, às suas sociedades, a discussão e a articu- lação de suas estratégias e a construção dos instrumentos adequados para tanto. Ou seja, os erros dos países em desenvolvimento não serão supe- rados com a tutela de suas economias e a transformação de suas socie- dades em entrepostos “compradores”, como os do Oriente do século XIX. Jogar luz sobre esse debate, de modo a recuperar as virtudes da pro- dução – olhando menos para os mercados – significa desenvolver um esforço de comprometimento dos agentes econômicos nacionais com o traçado de uma linha de futuro para esses países, hoje desamparados pelo esgotamento do nacional-desenvolvimentismo, mas ainda órfãos do fu- turo, pois nenhuma outra estratégia ocupou o seu lugar, a não ser o si- mulacro liberal. Países atrasados, como o Brasil, em que pesem suas diferenças, pre- cisam urgentemente liberar todo o seu potencial produtivo e criativo para sair desse lugar-algum dos dias de hoje, situado entre o passado e o futuro. Não há precedentes na história moderna a indicar que os países po- dem se desenvolver sem o comando interno de suas economias e a cons- trução de instituições ancoradas em sua história, política e cultura. Exa- tamente o que a simples adoção de receituários externos e a conseqüente corrosão da autonomia nacional estão conseguindo obstruir. As trajetó- rias da China e da Índia corroboram essa afirmação, principalmente por relevarem o exercício do poder estruturante do Estado, o que pode ex- plicar os altos e constantes índices de crescimento alcançados. Em contraste com esses dois países, permanece a América Latina, envolvida pela maré liberalizante dos anos 90, e que possibilitou a co- lheita de pífios resultados no seu crescimento. Em 2000, somente três países haviam exibido um desempenho mais eficiente do que o vivido

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IntroduÁ„o

nos áureos tempos do desenvolvimentismo: o Chile, o Uruguai e a Ar- gentina. Desses, o Uruguai possui modestos indicadores e a Argentina entrou em colapso. Somente o Chile continua a mostrar maior exube- rância, menos por ter se tornado uma espécie de vitrine liberal e muito mais pela atitude de cautela que adotou em relação aos fluxos de capital estrangeiro. Diga-se de passagem, cuidados que o México não vem de- monstrando com sua integração ao Nafta, e que vem sendo responsável

pelo crescimento da desigualdade entre regiões e salários em todo o país.

A nova agenda que começou a ser desenhada para os países em de-

senvolvimento nos debates da USP não tem elementos fáceis nem peque- nos: 1. reconstrução de economias baseadas nas necessidades domésticas

e no conhecimento local, integradas ao sistema produtivo internacional

de modo a reduzir as desigualdades internas; 2. pautar a ação governa- mental e os esforços da sociedade no sentido de diminuir a miséria e bus- car a renda e o emprego; 3. reordenar o sistema financeiro e o endivida- mento externo e interno de modo a dar prioridade ao atendimento das necessidades nacionais; 4. aumentar a competitividade sem retomar o

ciclo inflacionário; 5. aprofundar a diversificação das economias; 6. re- pensar os mecanismos de proteção social de modo a equacionar a cres- cente insegurança na renda, no trabalho, na aposentadoria; 7. desenvol- ver intensamente políticas industriais e de estímulo à produção de modo

a capacitar o país para as exportações; 8. impulsionar os sistemas educa- cionais e de inovação, qualificando-os para o aprendizado tecnológico e

o controle sobre o conhecimento.

A intenção é ajudar a responder por que os países da América Lati-

na, que tentaram adotar nos útlimos anos políticas de consenso com as agências internacionais, vêm demonstrando resultados de crescimento tão pobres e desanimadores? Será que nada têm a aprender com a Coréia

do Sul e Taiwan – desde o início dos anos 60 – e a China e a Índia, desde

a década de 1970, que aplicaram dispositivos nada ortodoxos e desres-

peitaram as recomendações do mainstream econômico? Todos esses países enfatizaram as exportações e desenvolveram es- tratégias bastante diferentes das aplicadas na América Latina. Coréia e Taiwan protegeram sua economia e usaram e abusaram das políticas in- dustriais. A China, por suas características próprias, ignorou os direi- tos de propriedade para alcançar e sustentar seu crescimento. A Índia

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

evitou reformar o seu pesado regime industrial e comercial até que sua economia começou a deslanchar nos anos 80. Mesmo assim, a economia indiana continua sendo uma das mais protegidas do mundo. A polêmica sobre essas políticas foi intensa, como era de se esperar, uma vez que, flagrantemente, desafiam vários mandamentos da chamada moderna economia da globalização. Talvez um olhar sem preconceito para a América Latina produza re- sultados distintos e melhores do que os que estamos colhendo e, de modo instigante, resultados mais próximos dos que frutificaram no imediato pós- guerra, baseados na hoje malvista política de substituição de importações. Na verdade, muito da história econômica recente está pedindo ques- tionamentos e correções, como a condenação in limine das políticas de substituição de importações (muitas vezes injustamente apontadas como usinas de ineficiências, o que tem mais a ver com o marco das instiuições políticas em que foram implementadas e muito menos com os resulta- dos sociais e econômicos alcançados, já que, se há, ainda, uma indústria competente no Basil, ela é fruto dessas políticas) e do comportamento proativo do Estado na articulação da economia e da sociedade. De um ponto de vista histórico, a idéia do não-reconhecimento das desigualda- des e clivagens sociais como ponto de partida e de chegada das estraté- gias de desenvolvimento, aliada a um endêmico desamparo institucional, insiste em colocar-se como hipótese de trabalho e pesquisa. Nesse sen- tido, uma releitura da trajetória da América Latina dos anos 30 até o fi- nal dos anos 70 ajudaria a reequacionar o fim do ciclo virtuoso de cresci- mento e a estagnação subseqüente, à luz do êxito relativo dos países asiáticos dos anos 90. Na expectativa de novos estudos, não nos contentamos com as fra- ses feitas e explicações ligeiras. Se é certo que os países em desenvolvi- mento precisam reformar e construir novas instituições aptas a gover- nar suas economias e sociedades, também é verdade que precisam de tempo para isso. Tempo para que a discussão democrática se faça e os agentes econômicos e sociais estejam persuadidos da necessidade de selar um novo compromisso por seus países. Para tanto, ênfases precisam ser mudadas. A integração na economia mundial deve ser vista como ferra- menta para o desenvolvimento, não como um fim. A intensificação do comércio e do fluxo de capitais também é meio, não objetivo. Se o capi-

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IntroduÁ„o

tal externo pode ajudar os países a crescer – pois “nenhuma economia em desenvolvimento pode se desenvolver fechada em si mesma”, 3 é pre- ciso lembrar que nos últimos cinqüenta anos não há exemplo de país que tenha crescido sem que o comércio internacional, o endividamento pú- blico e o investimento estrangeiro tivessem contribuído para o estabele- cimento de bases produtivas locais competentes e para o desenvolvimento de um mercado consumidor interno que pudesse ter acesso aos novos bens e serviços produzidos local e globalmente. A arte exigida no caso diz respeito à combinação das oportunidades oferecidas pelo mercado mun- dial – basicamente em capital e tecnologia – com estratégias nacionais de investimentos capazes de reanimar e rearticular politicamente as so- ciedades latino-americanas. Se o Seminário Internacional da USP sobre “Novos Paradigmas do Desenvolvimento” puder oferecer uma pequena contribuição nesse sen- tido, em especial estimulando novas linhas de pesquisa na universidade brasileira, teremos atingido plenamente nossos objetivos.

Abril de 2002

3 Yamazawa, I. Regional Cooperation in a Changing Global Environment: Success and Failure of East Asia. Unctad, fevereiro de 2000, p.2.

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Parte I

Desenvolvimento, liberalizaÁ„o e globalizaÁ„o

1

Diversidade e desenvolvimento

Rubens Ricupero 1

Agradeço muito essa homenagem, 2 absolutamente sem mérito de minha parte, e que tentei desestimular desde a primeira vez em que soube que ocorreria. Acredito que no seminário passado era necessário expressar nosso apreço pelo Celso Furtado, que fazia oitenta anos e que ocupa um lugar maior no pensamento brasileiro. A minha contribuição, tenho cons- ciência, é secundária, pois sou sobretudo um divulgador. Vou desenvolver minha exposição a partir de três grandes temas. No primeiro, busco detectar as forças internacionais e nacionais que atuam para o sucesso ou o fracasso da escolha dos caminhos do desenvolvimen- to. No segundo, gostaria de abordar a imensa diversidade que há nesse campo, extraordinariamente rico em experiências diferentes. Espero, pelo menos, mostrar que a diversidade aqui é regra e não tanto a uniformidade

1 Secretário-geral da Unctad.

2 O Prof. Rubens Ricupero recebeu, da USP, medalha de Honra ao Mérito durante o II Semi- nário Internacional sobre “Novos Paradigmas de Desenvolvimento”, em agosto de 2002.

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

que se tentou impingir como uma espécie de abordagem única. Finalmente,

no terceiro, gostaria de extrair algumas lições das experiências de maior êxito no mundo contemporâneo.

O desenvolvimento é, na verdade, um meio, pois pertence ao domí-

nio das coisas instrumentais. Não queremos nos desenvolver simplesmente para ter uma sociedade de consumo de massa, em que agravemos ainda mais certos problemas básicos do homem de hoje, até mesmo nas socie- dades que já resolveram os problemas essenciais da sua sobrevivência.

Se nós queremos desenvolvimento é, em primeiro lugar, no caso bra-

sileiro, para corrigir em tempo essa sociedade monstruosa que estamos criando e que, pelo menos em parte, é fruto de um desenvolvimento desequilibrado. Portanto, é preciso não perder de vista que, embora te- nhamos que ter o rigor de soluções técnicas e econômicas viáveis, que sejam amparadas em realidades concretas, não podemos nos deixar apai- xonar pela técnica em si mesma ou pelo resultado material do esforço. É preciso ver que atrás disso há um problema maior, um problema de dis- tribuição, um problema de igualdade, um problema de resgate da misé- ria, um problema de solidariedade, de fraternidade. E é isso que torna o desenvolvimento um verdadeiro desenvolvimento, um processo integral. Gosto sempre de citar o filósofo francês Jacques Maritain quando disse algo como: “o desenvolvimento é a promoção de todos os homens e do homem como um todo, portanto, sem exclusões; e do homem em toda a

sua potencialidade, inclusive no terreno do valor dos símbolos, da cultura, do relacionamento interpessoal”.

O debate proposto por este Seminário é extremamente oportuno.

Acabamos de celebrar o centenário de Raul Prebisch e de perceber, na semana passada, que o governo brasileiro está procurando refazer sua reflexão para retificar certos rumos em matéria de expansão das expor- tações. Este Seminário se realiza no momento de uma grande crise das experiências da América Latina, numa grave crise da economia mundial e de uma crise mais estrutural daquilo que se chama de globalização. Há vários fatores, portanto, que tornam o momento particularmente propí- cio para a presente reflexão. Começando por Prebisch, gostaria de dizer que parto hoje mesmo para o Chile, onde a Cepal realiza uma homena- gem a esse pensador que foi, seguramente, no século XX, o latino-ameri- cano que deu a contribuição mais original à teoria do desenvolvimento,

pensada a partir da realidade latino-americana. Celso Furtado também

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Diversidade e desenvolvimento

participa dessa homenagem, inaugurando uma cátedra que a Cepal criou com o nome do Prebisch, e a Unctad já há vários anos promove uma sé- rie de conferências com o mesmo título. Prebisch foi um latino-americano que pensou o continente a partir do continente. Ele enfatizava que não era o caso de ignorar ou hostilizar as idéias que se criam no mundo a respeito do desenvolvimento econô- mico. O problema era não aceitá-las com uma submissão servil. Era pre- ciso ver em que medida essas idéias se aplicavam à nossa experiência. Daí o nome do método criado por ele, o “método histórico-estrutural”, que realçava a experiência histórica da América Latina e de sua estrutura econômica, política e social, para ele, distinta de outras regiões. Essa lição de Prebisch permanece absolutamente atual. Basta pen- sar no seu país de origem, a Argentina. Em 1931, apesar de ter sido trei- nado como um economista neoclássico, ao assumir a presidência do Banco Central da Argentina, Prebisch se deu conta que suas teorias não eram eficazes contra a grande depressão que se aprofundava desde 1929. Foi aí que a evolução do seu pensamento realmente começou. Seria interes- sante indagar o que Prebisch diria se fosse vivo hoje (ele faleceu em 1986). Seria difícil afirmar, à luz do que ocorre hoje na Argentina e na América Latina, que sua herança foi superada e que se tornou desnecessário pen- sar o desenvolvimento da América Latina.

… falsa a idÈia de um mundo sem alternativas

Há alguns dias, estive presente à posse do embaixador Sérgio Amaral no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio em Brasília. Ele trabalhou comigo em quatro postos diferentes, em Genebra, Washing- ton, no Ministério do Meio Ambiente e no Ministério da Fazenda, e, por isso, o conheço muito bem. Tanto o discurso dele como o do presidente Fernando Henrique Cardoso foram muito interessantes. O presidente chegou a utilizar uma expressão dramática – “exportar ou morrer” –, dei- xando claro que o modelo que se vinha seguindo até hoje, baseado numa integração financeira acentuada e um pouco na crença de que a compe- titividade do país com o tempo e de uma forma mais ou menos espontâ- nea precisa ser retificado. Num certo momento, Sérgio Amaral disse que nós precisamos de uma política industrial para o século XXI, surpreen-

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dendo analistas mais ortodoxos. Mas ele lembrou que esse é o título de um artigo assinado por Tony Blair, a quem ninguém acusaria de ser um adversário do pensamento predominante na economia mundial, e relembrou uma série de exemplos concretos de como a Inglaterra, berço do liberalismo, vem praticando uma política industrial extremamente ativa, servindo-se de subsídios de todo tipo.

Há um debate em curso no Brasil sobre a existência ou não de alter- nativas para a política econômica e social que vem sendo aplicada aqui e em outros países da América Latina; alternativas capazes de preservar a estabilidade e que, ao mesmo tempo, melhorem o crescimento e a dis- tribuição da renda. Seria real essa busca de outros caminhos? No fundo, o objetivo deste seminário é explorar essa questão. Está claro, hoje em dia, algo que a Unctad vinha anunciando há vá- rios anos. A economia mundial enfrenta uma crise em que as três gran- des economias industriais estão, ao mesmo tempo, desacelerando ou en- trando em recessão. É uma situação extremamente preocupante, porque

se dá num momento em que a economia americana, que durante anos

foi a única grande fonte de demanda de importações, começa a perder velocidade, sem que haja no horizonte nenhum indício claro de quanto vai durar essa crise, quando começará a recuperação e como e com que velocidade essa recuperação se fará. Não vou aqui perder tempo com esse assunto – pois nem o Alan Greenspan conhece a resposta. Gostaria ape- nas de dizer que esse problema não é apenas conjuntural. O processo da globalização, que começou com ímpeto nos anos 90, procurou justificar a idéia de um mundo sem alternativas, em que o de- senvolvimento dos países se resumia a uma integração rápida e a mais radical possível a esse processo, o mesmo processo que prenunciava cri- ses econômicas, financeiras e monetárias, como a crise mexicana de de- zembro de 1994. A partir da freqüência dessas crises, o processo de globalização se descobre vulnerável. Não que esteja em estado terminal, pois responde a forças muito profundas. Algumas, de natureza tecnoló- gica. Outras, de natureza econômica, envolvendo a expansão das empre-

sas transnacionais e a transnacionalização da produção e da distribuição.

O que indica que essas forças vão permanecer.

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Diversidade e desenvolvimento

Mas, a partir das crises, o processo já não se desenvolve com o mes- mo triunfalismo avassalador dos primeiros quatro ou cinco anos da dé- cada de 1990. Acredito que a globalização se descobriu vulnerável da mesma forma que a civilização européia se descobriu mortal com a Pri- meira Guerra Mundial. É uma famosa frase do poeta Paul Valéry: nós, civilizações, sabemos que somos mortais a partir da Primeira Guerra. Quem assistiu pela televisão às manifestações em Gênova, como disse o presidente Chirac, não consegue imaginar que duzentas mil pes-

soas desçam às ruas, muitas das quais vindas de países diferentes, en- frentem a polícia, corram altos riscos apenas pelo capricho de querer jo- gar uma pedra numa vidraça. Esse é um componente importante da análise que fazemos aqui. Não há dúvida de que vivemos o momento certo para a retomada da reflexão sobre algumas certezas dos anos 90, recentemente abaladas por uma sucessão de acontecimentos que poderíamos chamar de o último ciclo de ilusões pelo qual passou a América Latina.

A América Latina teve vários momentos em que parecia crescer de

uma maneira irreversível, como no final dos anos 50 e começo dos 60, a época do Brasil de Juscelino, da Argentina de Frondizi, do primeiro Frei no Chile. Parecia haver um ciclo virtuoso, de presidentes democratas, progressistas, com consciência social e com aceleração econômica. Tudo isso acabou nos anos 60 e 70, com os regimes militares e mais tarde com a crise da dívida.

A partir da crise da dívida, o continente parecia se mexer novamente.

Muitos escreveram que uma macroeconomia mais sólida estava gerando uma espécie de hegemonia política perdurável na América Latina. Gover- nos foram reeleitos porque haviam dominado a inflação na Argentina, no Brasil, no Peru e em outros lugares. Mas tudo isso está outra vez em questionamento. Basta olhar do norte ao sul para ver o que acontece. O México que cresceu, em 2000, 7%, graças ao mercado americano, mal cres- cerá 1% em 2001. E na América do Sul, da Venezuela para baixo, há uma onda de crise realçada pela inquietude dos indicadores sociais e políticos. As considerações apontadas me permitem passar à segunda parte da minha exposição, para a questão da diversidade. Durante a fase de triunfalismo do mercado, o que se afirmava era que, no fundo, o debate sobre desenvolvimento tinha acabado. Tinha termi-

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nado porque não havia mais o que debater, em razão da emergência de um consenso. Um consenso que, algumas vezes, foi chamado de Washing- ton e que, supostamente, eliminava a possibilidade de alternativas reais a uma liberalização acentuada e radical. Liberalização do comércio, li- beralização para os investimentos, mas, sobretudo, liberalização financei- ra – abertura aos capitais, não só aos financiamentos de curto prazo, mas de todo gênero, aplicações nas bolsas e outros.

Mitos e confusıes

Nesse período, confundiram-se fenômenos e níveis diferentes. A primeira confusão se deu na identificação da globalização à liberalização, que são, na verdade, conceitos diferentes. A globalização se serve, freqüentemente, da liberalização como um instrumento, como uma po- lítica, mas nem sempre. Por exemplo, a globalização atual serve-se, sem dúvida, da liberalização econômica e comercial – a abertura dos merca- dos, as importações já não têm mais barreiras etc. Mas a globalização não se serve da mesma liberalização no terreno da mobilidade da mão- de-obra. Houve períodos similares ao atual, em que aumentou muito o grau de interdependência das economias, como no período de 1870-1914, que foram períodos em que todos os fatores de produção tiveram campo livre, não só os investimentos, mas também o trabalho, os bens e os finan- ciamentos. Foi o período em que cinqüenta milhões de indivíduos dei- xaram a Europa para imigrar. Hoje não há nada de similar em matéria de liberalização da mão-de-obra. Tampouco existe liberalização em maté- ria de tecnologia. Houve períodos em que o Japão pôde fazer grandes avanços tecnológicos com os chamados processos de engenharia reversa. Havia uma certa facilidade de copiar. Hoje em dia, no Brasil, para com- bater a Aids, estamos envolvidos em enormes conflitos sobre as paten- tes dos medicamentos. Portanto, não é certo que globalização e libera- lização sejam sinônimos e que um possa ser usado pelo outro. Mesmo em comércio, a globalização usa a liberalização de maneira seletiva. Por exemplo, tem se propugnado pela abertura total dos mercados a produ- tos industriais. Os americanos, por exemplo, estão propondo agora, para

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Diversidade e desenvolvimento

a próxima rodada de negociações, que algo entre dez a doze setores de

produtos industriais, que vão de brinquedos a produtos químicos, tenham

o que eles chamam de zero tariff, ou seja, tarifa zero, válido para todos os

produtos incluídos nesses setores. Mas, se nós pedirmos ao governo americano que faça o mesmo em calçados, em tecidos, em suco de laran- ja, em tabaco, em açúcar, em etanol, em aço, a resposta será negativa. Eu poderia dar a vocês inúmeros exemplos para mostrar que a liberalização comercial, mesmo na voz dos que se apresentam como campeões do li- vre mercado, é extremamente seletiva, que é uma liberalização radical e total apenas nas áreas em que os países mais ricos desfrutam de comple- ta superioridade competitiva. Em outras palavras, a liberalização é par- cial, gradual e relutante nas áreas em que estes enfrentam dificuldades. Portanto, é preciso não confundir globalização com liberalização.

Uma segunda confusão diz respeito à aproximação entre liberalização comercial, liberalização de investimentos e liberalização financeira em geral. São também conceitos diferentes. São realidades diferentes que

exigem requisitos diferentes. Infelizmente, análises superficiais, ao enten- derem esses termos como equivalentes, empurram a América Latina a embarcar numa liberalização financeira e comercial extremamente acen- tuada, sem que tenhamos os requisitos mínimos para suportar as pres- sões, os perigos e os desafios dessa liberalização. A liberalização finan- ceira é extremamente perigosa em qualquer condição. Tanto é que os países mais avançados conservaram controles de capitais até muito re- centemente. Mesmo os Estados Unidos controlaram os capitais. A In- glaterra conservou esses controles até há pouco mais de vinte anos. A Itália e a França removeram os últimos controles no início dos anos 90.

E estou falando de economias que são incomparavelmente mais sólidas

do que as nossas e que têm um acesso ao mercado financeiro muito mais completo do que nós podemos aspirar nas próximas gerações. Os peri-

gos são inúmeros, e isso tem se agravado ainda mais num mundo em que, desde o fim do sistema de Bretton Woods, no começo dos anos 70, já não há mais um mínimo de estabilidade na relação de valor entre as moedas. Há uma oscilação enorme, mesmo das moedas das economias avançadas – às vezes, cerca de 20% em menos de um mês, entre o dólar

e o iene –, e essa oscilação contamina todos os setores da economia.

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Um dos mecanismos mais perigosos pelos quais vem agindo a liberalização financeira – e que atingiu o Brasil no início do Plano Real – diz respeito à abertura do país ao financiamento de curto prazo. Esses recursos, atraídos pelo diferencial de juros, acorrem em grande volume, tornando a moeda muito valorizada no curto prazo, mas provocando uma perda de competitividade nas exportações. Isso significa que, embora a liberalização seja desejável em princípio – porque um país em desenvolvi- mento não pode prescindir de algum grau de aporte de poupança externa –, precisa ser equacionada de maneira gradual, cautelosa, com instituições adequadas, um sistema bancário e financeiro sólido, com boa supervisão, com boa regulação. Isso que estou a dizer é o mesmo que diz o Fundo Monetário Internacional. O FMI é o primeiro a afirmar que esses ins- trumentos e essa cautela são necessários, ainda que há alguns anos o Fun- do exibiu um entusiasmo acrítico no que se refere à liberalização. Não há, porém, quem não reconheça hoje em dia que a liberalização financeira é um processo que só se pode enfrentar com extrema cautela. Tanto isso é verdade que, dos grandes países em desenvolvimento, os de maior sucesso como a China e a Índia – a China crescendo a 10%, a taxas constantes já há vinte anos, e a Índia crescendo entre 6% e 7% ao ano – têm revelado, nessa matéria, uma extrema cautela. O principal problema é que, diante do agravamento da dependência de recursos de curto prazo, as saídas tornam-se cada vez mais difíceis e dolorosas. Por isso, a melhor saída dessa armadilha é evitar a entrada. Porque sair da liberalização, da dependência de recursos de curto prazo, é como mandar uma carta pedindo demissão da máfia que, como se sabe, não está acostumada a conceder desligamentos voluntários e/ou tem- porários. Uma vez dentro desse processo, a saída é difícil, penosa, pro- longada e demanda sempre um esforço enorme para o aumento das expor- tações. Ou seja, não há saídas mágicas. As moratórias ou desligamentos do sistema internacional geralmente tendem a piorar a situação dos paí- ses endividados. No Brasil, nós só vamos sair desse momento agudo de dependência por meio de um esforço que pode durar anos. Estamos numa fase extre- mamente acentuada de dependência neste momento, dispostos a gastar quase 10% do PIB só para pagar custos financeiros, juros, o que é uma proporção altíssima.

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Diversidade e desenvolvimento

OpÁıes e variaÁıes

Mas, como venho insistindo, há uma diversidade enorme de cami-

nhos trilhados por distintos países para tratar dessas questões. Citei a China, a Índia e o Sudeste da Ásia. Por quê? Para mostrar que esses paí- ses seguiram rotas diferentes. Claro que esses países estão se integran- do à globalização. Quem vai negar que a China está crescendo há 21 anos? Que se revelou capaz de exportar crescentemente aos Estados Unidos e ao Japão? Apenas com o Japão, que sempre foi um país relativamente fechado, a China tem, nesse momento, um saldo bilateral de 22 bilhões de dólares. Com os Estados Unidos, tem um saldo entre 30 e 40 bilhões de dólares. Portanto, ninguém pode negar que a China está aproveitan- do as oportunidades do mercado global para se desenvolver. Mas está fazendo essa integração de um modo diferente da América Latina. Jogou

a cartada da competitividade em matéria de exportações, gerando gran-

des saldos no comércio com outras nações. As três Chinas, se se puder chamar assim – isto é, a China propriamente dita (mainland China), Hong

Kong e Taiwan –, detêm, juntas, reservas de 410 bilhões de dólares nes- te momento. Isto é, as reservas do “planeta China” são de 410 bilhões de dólares. Portanto, os chineses jamais aceitaram a idéia de que para se desenvolver precisavam exibir déficits em sua conta corrente, uma idéia que teve longa vigência na América Latina, pois as autoridades monetá- rias estavam convencidas de que a liquidez do mercado financeiro per- mitiria que recebêssemos recursos até a melhoria da nossa competi- tividade. Modelos diferentes existem e estão aí, à vista. A afirmação de que não existem, na experiência concreta do mundo, outros países em de- senvolvimento com políticas alternativas diferentes e melhores do que as nossas é objetivamente falsa. Existem. E muitos! E estão aí para se- rem estudados e conhecidos. Mostraram-se melhores na competitividade comercial, na tecnologia, na distribuição de renda, na preocupação com

a pobreza. O fenômeno que vivemos aqui é caracteristicamente latino-ameri- cano. É claro que o problema da África é ainda pior. O embaixador do Brasil em Genebra, Celso Amorim, homem de inteligência aguda e com uma grande capacidade de criar fórmulas, disse, com muita felicidade, o

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seguinte: “a diferença entre o modelo asiático, se se pode chamar assim,

e o modelo latino-americano, é que o modelo asiático é construído so-

bre poupança interna e mercado externo, enquanto o modelo latino- americano é construído sobre poupança externa e mercado interno”. Reproduzo aqui seu pensamento apenas para mostrar que são dois mo- delos completamente diferentes. Por isso, dizer que não há modelos, tentar fazer as pessoas crerem que todo o mundo segue o mesmo mode- lo que nós é alguma coisa que clama aos céus em matéria de falsidade.

PaÌses e monstros

Quando se lança o olhar ao mundo, o que chama a atenção é que praticamente cada caso é um caso. A realidade da qual nós temos que partir é de que existem no mundo hoje praticamente 200 Estados, 200 entidades dotadas de centros decisórios com maior ou menor autono- mia. É interessante também refletir que, dos 200 Estados atuais, 150 foram criados no século XX. Também é importante lembrar o que diz Eric Hobsbawm, o grande historiador inglês: “é preciso não se iludir com o fato de que há tantos Estados, porque, na verdade, três de cada quatro

pessoas no mundo vivem apenas em 25 desses países, que são os maio- res. São 25 que têm 50 milhões de habitantes ou mais”. Portanto, esse é

o primeiro dado da diversidade. Duzentos Estados que vão, num extre-

mo, da China, que tem 1,3 bilhão de habitantes; da Índia, que tem 1 bi- lhão e que vai passar a China dentro de alguns anos; da Federação Rus- sa, que tem mais de 15 milhões de quilômetros quadrados, a países que são da jurisdição da Unctad, ilhas como Tuvalu, como Vanuatu, que pouca gente sabe que existem. Alguns desses países vivem da emissão de selos, outros vivem de alugar o nome na internet, como é o caso de Tuvalu. Outros, finalmente, sobrevivem como paraísos fiscais, como as ilhas Jersey. Ou seja, há países gigantescos, países médios, países pequenos, minipaíses. Dessa realidade podemos extrair duas conclusões. De um lado, que as condições, as perspectivas e as possibilidades variam. É claro que as possibilidades da China ou dos Estados Unidos não são as mesmas de Tuvalu. Essa é a primeira conclusão. A segunda conclusão: não se ilu- dam, porque mesmo que a autonomia seja diferente, não quer dizer que

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Diversidade e desenvolvimento

não exista. A prova é que a OCDE, a organização dos países ricos, está há tempos tentando impor aos paraísos fiscais certas disciplinas e não con- segue. É claro que atrás dos paraísos há protetores maiores. Mas a idéia de que o micro-Estado não tem força alguma e tem que aceitar o que se diz não é certa. Isso diz respeito a um segundo mito que se propagou falsamente, o do fim da soberania nacional. Na verdade, aquilo a que estamos assistin- do é o desmesurado fortalecimento de algumas soberanias em detrimento de outras. O país mais poderoso da Terra, os Estados Unidos, não faz parte de uma lista imensa de tratados que são assinados por todos os outros, invocando justamente a sua soberania. A posição deles, e eu não digo isso para criticá-los, é simplesmente de que não atendem aos inte- resses dos Estados Unidos e por isso não são assinados. Portanto, é pre- ciso distinguir a imensa diversidade de situações existentes atualmente. Um dos principais teóricos norte-americanos da guerra fria classifi- cou alguns países como monster countries (países-monstros), países que possuem um território continental e uma população de mais de 200 mi- lhões de habitantes. Os dois elementos são importantes, porque alguns, como o Canadá e a Austrália, têm a terra, mas não têm o homem; outros têm gente, mas não a terra. Os dois elementos são importantes, porque é essa interação entre muita gente e muita distância que cria a complexi- dade, matriz da heterogeneidade. Foram detectados cinco países desse tipo. Os Estados Unidos, a Rússia, a China, a Índia e o Brasil. A rigor, talvez, com um pouco de boa vontade, se poderia incluir a União Euro- péia, após a integração comercial, e a Indonésia, por sua população e as milhares de ilhas em seu território. Esses países têm uma natureza pró- pria, porque, para um país continental, a natureza do problema de inser- ção na globalização é diferente da natureza de inserção de Cingapura ou da Bélgica. Para estes, o comércio exterior representa mais de 150% de seu PIB, porque são países de intermediação. Por isso, sua inserção sur- ge naturalmente. Agora, a inserção da Rússia é um grande problema. Os projetos mais ambiciosos de ampliação da União Européia nunca contem- plam a Rússia. Por quê? Porque haveria risco de indigestão. Como a União Européia conseguiria engolir 15 milhões de km 2 , com aquela complexi- dade, com mais de cem línguas?

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Exatamente por suas dimensões, a inserção da Índia, da China, do Brasil coloca outro tipo de problema. É claro que não podemos nos com- parar aos Estados Unidos ou à União Européia, porque estes inventa- ram e plasmaram a globalização, além de terem alcançado um nível muito mais avançado de transnacionalização de suas economias. Temos de nos comparar justamente aos grandes países continentais em desenvolvimen- to e ver como estão resolvendo seus problemas da inserção.

ExperiÍncias que estimulam nossa reflex„o

Passo à parte final da minha exposição. Um caso muito interessante para a nossa discussão está registrado em um relatório do World Economic Survey das Nações Unidas, de 1987, publicação dirigida na época pelo meu amigo Pedro Malan. Nesse estudo, Malan e seus colegas procura- ram detectar quais eram os países em desenvolvimento que tiveram um crescimento rápido ao longo da década de 1970. Crescimento rápido para os autores significava uma média anual de 4,5% de crescimento do PIB ao ano. Em termos de renda per capita, a referência era a de um cresci- mento em torno de 2% ou mais, mas ao longo de dez anos. O resultado foi muito interessante. Na década de 1970, cerca de trinta países se qua- lificavam nessa categoria, muitos latino-americanos, inclusive o Brasil. Na década de 1980 (o estudo foi até 1987), esse número tinha caído ver- tiginosamente, de trinta para catorze. Todos os países latino-americanos haviam saído da lista em razão da crise da dívida que havia começado em 1982. Mais interessante ainda foi um terceiro exercício realizado pelo estudo, que reunia o exame da década de 1970 com a de 1980. Após iden- tificar os países que haviam mantido o crescimento ao longo de duas décadas, somente oito ou nove resistiram, todos, sem exceção, asiáti- cos, dos quais a maioria era importadora de petróleo. Havia um ou dois que era exportador líquido de energia, os demais eram importadores. Nesse ponto, o estudo tentava extrair o que havia de comum nessas ex- periências, mas com muita dificuldade. Isso porque os setores-chave não coincidiam. Por exemplo, quando a pesquisa se detinha na agricultura, saltava aos olhos que alguns desses países nem agricultura possuíam,

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Diversidade e desenvolvimento

como era o caso de Cingapura e Hong Kong. Quando se concentrava no investimento estrangeiro direto, não dos financiamentos, mas do inves- timento produtivo, o estudo revelava que em alguns países o investimento estrangeiro havia sido decisivo, como em Cingapura. Já em outros paí- ses, sua importância havia sido moderada, como no caso de Taiwan ou da Tailândia. Em outros ainda, o investimento externo desempenhou papel mínimo, como na Coréia do Sul, que se desenvolveu praticamente fechada ao investimento estrangeiro direto. Quando se olhava para os graus de abertura comercial, o resultado era variável. Havia uma certa semelhança em alguns pontos, como o fato de serem países com baixa inflação, reduzido endividamento externo e outros pontos dessa natureza. Procurei extrair algumas lições para além do esforço desse relató- rio. As conclusões a que cheguei indicam que todos os que haviam man- tido seu crescimento nas décadas de 1970 e 1980 possuíam quatro tra- ços em comum. O primeiro é que todos eram países dotados de um Estado eficiente. Não necessariamente de um Estado produtor, de um Estado que produz aço, como nós tivemos na América Latina. Mas todos eram países com uma burocracia estatal competente, com alto grau de pro- fissionalismo, de tecnicalidade, capaz de orientar o processo de desen- volvimento. O caso mais interessante era o de Cingapura, um país que aplicou políticas de grande liberalização, mas com grande nível de dirigismo estatal. E até hoje mantém essa prática. Há detalhes interes- santes sobre como o governo em Cingapura convidava anualmente exe- cutivos internacionais para saber quais os produtos que iriam dominar o mercado nos cinco anos seguintes, de modo a abrir uma discussão sobre quais desses produtos poderiam ser fabricados internamente no país. Isso significava que o Estado, apesar de dirigista, procurava agir a favor e não contra o mercado. Comparando, o primeiro traço comum era a existên- cia de um aparato estatal competente – e não de um processo de des- mantelamento do Estado, como ao que assistimos na América Latina. O segundo traço que se verificava era que todos tinham uma visão estratégica clara do desenvolvimento. O que não significava a idéia ingê- nua de um plano qüinqüenal com metas quantitativas. Não se tratava disso, mas de uma visão de até onde eles queriam ir e quais eram as vanta- gens comparativas de que dispunham. Como se sabe, para Cingapura,

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

por exemplo, a grande vantagem é a localização geográfica, pela qual se domina a entrada do Mar da China meridional. Nesse sentido, o porto foi sua grande alavanca. Um porto de alta eficiência, com grande quali- dade de provimento de serviços. Há variações, mas todos os países ti- nham uma visão estratégica clara de aonde queriam chegar. Nenhum desses países acreditou que apenas os bons fundamentos econômicos seriam suficientes para incrementar espontaneamente sua competitivida- de. Ao contrário, desenvolveram sempre uma política ativa de promo- ção de sua competitividade. Um terceiro traço, também ausente na América Latina, é que todos esses exemplos de maior êxito tiveram sempre, desde a origem, um for- te componente social de distribuição de renda. Os casos mais impressio- nantes de desenvolvimento sustentável ao longo de três décadas, com pouca desigualdade, foram os países que começaram com uma reforma agrária radical, que distribuiu não só renda, mas também o acesso aos bens de produção. Foi o caso de Taiwan, da Coréia do Sul e do Japão. Os casos de Taiwan e do Japão foram frutos das grandes reformas do pós- Segunda Guerra Mundial. No caso do Japão, muitas dessas reformas fo- ram patrocinadas pelas autoridades de ocupação americanas. No caso da Coréia, houve uma extensa destruição das relações de propriedade du- rante a Segunda Guerra Mundial e, depois, na Guerra da Coréia. Em to- dos esses casos, a reforma agrária foi radical. Radical pelo universo de propriedades atingidas e pelos limites impostos ao tamanho das proprie- dades. Nesse sentido, é muito interessante ver como esses países até hoje gozam dos menores índices de desigualdade. Mesmo que a desigualdade tenha crescido, agravou-se muito menos do que em outros países. No início de seu projeto, encontramos um esforço de redistribuição de ren- da, a começar com um compromisso claro de redução da pobreza abso- luta. Essa redução nos países asiáticos foi impressionante. Em média, o total da população que vivia abaixo da linha de pobreza absoluta passou, nesses países, de 65% a 70% a algo como 10% a 12%. Na Malásia o núme- ro é ainda menor, de 8% hoje em dia. Isso ocorreu em uma geração, em menos de trinta anos. Em grande parte foi essa redistribuição da renda que tornou o modelo auto-sustentável, que criou um mercado interno pujante e que permitiu o quarto traço comum a que eu vou me referir em seguida.

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Diversidade e desenvolvimento

Todos esses países investiram pesadamente em recursos humanos, educação, ciência, tecnologia. Porque as duas coisas vão de par em par, pois não se pode investir em recursos humanos e em educação sem criar outros desequilíbrios, se ao mesmo tempo não houver um esforço de redistribuição. Portanto, acredito que as lições estão claras. Embora ne- nhum de nós tenha a pretensão de dar uma receita ao Brasil ou à Améri- ca Latina, é óbvio que a solução na busca de um modelo alternativo pas- sa por um aparato estatal competente, por uma visão estratégica do desenvolvimento, que vai variar segundo os países, por um esforço de redistribuição sério, a partir de agora e não depois do crescimento, e tam- bém por uma ênfase central na formação de recursos humanos.

O combate ‡ pobreza como prioridade

Esses quatro traços estão presentes em todas as experiências de êxito. Até me atrevo a dizer que, sem a dimensão social e humana, o desenvol- vimento mesmo materialmente acabaria frustrado. A experiência histó- rica mostra isso. Ainda que não fôssemos movidos por sentimentos de solidariedade ou por sentimentos de fraternidade, ainda que a nossa pre- ocupação fosse única e exclusivamente a eficácia, mesmo desse ponto de vista, sem um esforço fundamental de redistribuição e de formação de seres humanos, o desenvolvimento não será alcançado. Devo reconhecer que essa foi a grande contribuição tanto de Prebisch quanto de Celso Furtado. A este, sobretudo, é que se deve a introdução no ideário da Cepal de duas grandes dimensões, posteriormente incor- poradas por Prebisch. A primeira foi a fundamentação teórica que Furta- do deu para mostrar como um desenvolvimento desequilibrado, baseado na imitação do padrão de consumo das sociedades industriais avançadas, acabava provocando certos desequilíbrios que geravam estrangulamentos estruturais no processo de desenvolvimento da América Latina. Prebisch, no final da vida, se preocupou muito com isso e se deu conta de que essa era uma das grandes falhas de seu modelo. Tanto assim que hoje em dia, na América Latina, quando pensamos em fazer um balanço dos 55 anos de experiência desenvolvimentista, não podemos negar que do lado po-

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

sitivo há muita coisa lograda em termos de criação de uma base indus- trial, de alguma diversificação, de alguma melhoria em termos de presença comercial, de um crescimento que foi muito grande até os anos 80. O problema é que as condições sociais criadas foram entristecedoras. Pelo Panorama social da América Latina, publicado pela Cepal, passa- dos vinte anos, a América Latina ainda não havia conseguido voltar aos

níveis sociais que tinha antes do início da crise da dívida externa. Tanto

o nível de pobreza como o nível de indigência continuam a ser maiores

do que eram em 1981. Claro que esses indicadores variam de país para

país. Alguns, como o Chile, por exemplo, superaram essa situação. Mas

a média do continente continua desalentadora. Ou seja, se já estávamos

mal naquela época, hoje estamos ainda pior. Essa minha apresentação teve as características de uma conversa, em que procurei suscitar alguns temas de um modo incompleto e frag- mentário. Mesmo assim, gostaria de concluir minha reflexão afirmando que não podemos perder de vista o compromisso ético do desenvolvi- mento, o compromisso com o ser humano, pois do ponto de vista mate- rial freqüentemente o Brasil nos surpreende. Fiquei muito impressionado ao ler uma revista da Fundação Getú- lio Vargas dedicada ao agribusiness, na qual há uma matéria sobre o êxito de Mato Grosso. É uma leitura que alegra qualquer brasileiro, porque nenhum de nós pode ficar indiferente ao êxito desse Estado com o algo- dão, já que o Brasil estava quase desaparecendo das estatísticas de sua produção, e o Mato Grosso está conseguindo produzir algodão de exce- lente qualidade com um dos preços mais baixos do mundo. Há também uma revolução na soja e nas hidrovias, abertas para escoar esses produ- tos. Esse é o lado que o Brasil tem de mais parecido com os Estados

Unidos, esse lado pioneiro, do arrojo, dos realizadores individuais. O que só pode nos dar confiança. Mas, ao mesmo tempo, é triste, porque a lei- tura da mesma revista não nos fornece elementos para saber se esse sal- to melhorou de alguma maneira o salário do trabalhador rural em Mato Grosso. Desconfio que não deve ter melhorado muito. O problema é que

é um tema que não está muito presente, apesar de sua importância, pois

sem essa discussão todas essas mudanças podem produzir ainda mais concentração de riqueza e grupos ainda mais poderosos. Mas a pergunta

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Diversidade e desenvolvimento

sobre os caminhos para tirar as pessoas da miséria continua ausente, o que só aumenta a nossa angústia. Moro há seis anos fora do Brasil. Cheguei dias atrás e vi como algu- mas pessoas moram em fortalezas medievais, cercadas por muros de quatro metros de altura, com um exército de segurança, com um extra- ordinário desplante de consumismo em meio a uma miséria atroz. Li também sobre episódios que estão escrevendo um novo capítulo da his- tória da monstruosidade humana, como as histórias dos justiceiros do ABC, que têm prontuário e são contratados com tabela para eliminar pessoas. É bom lembrar que essa realidade também é, em parte, resulta- do do processo de desenvolvimento brasileiro. De certa forma, alguns dos êxitos materiais estão na raiz dessa con- figuração, porque foram êxitos, mas, ao mesmo tempo, parte de um pro- cesso desprovido de consciência. Se nós queremos ter um desempenho melhor não é para reproduzir de novo o que tivemos nos anos 70, quan- do se dizia no regime militar que a economia ia bem, mas o povo ia mal. Hoje, nem a economia nem o povo vão bem. E nós não queremos, eviden- temente, que a economia volte a exibir um bom desempenho com o povo passando mal. Por isso, acredito que nessa reflexão sobre o desenvolvimento não se pode perder a dimensão da promoção do povo brasileiro. O desenvol- vimento só terá sentido se conseguir de fato realizar esse objetivo, por- que esse é o nosso problema. Outros podem ter outros problemas. Mas para um país que tem cinqüenta milhões de pobres e miseráveis, a priori- dade evidentemente tem de ser essa.

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2

EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo 1

1 IntroduÁ„o

Dani Rodrik 2

É bem possível que a idéia de economia mista seja o mais precioso legado que o século XX deixa para o XXI no terreno da política econômica. O século XIX descobriu o capitalismo. O XX aprendeu a domesticá-lo e a torná-lo mais produtivo, fornecendo os ingredientes institucionais de uma economia de mercado auto-sustentável: bancos centrais, política fiscal estabilizadora, legislação antitruste e regulamentações, previdência social, democracia política. Foi durante o século XX que esses elemen- tos de economia mista lançaram raízes nos países industrializados avança- dos. A mera idéia de que os mercados e o Estado são complementares –

1 Este trabalho foi preparado para ser apresentado na conferência “Developing Economies in the 21 st Century” [Economias em desenvolvimento no século XXI], Institute for Developing Economies, Japan External Trade Organization, 26-27 de janeiro de 2000, em Chiba, Japão.

2 Havard University.

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

reconhecida na prática, ainda que nem sempre em princípio – possibilitou

a prosperidade sem precedentes vivida pelos Estados Unidos, a Europa

Ocidental e partes do Extremo Oriente na segunda metade do século XX. O truísmo de que tanto a iniciativa privada quanto a ação coletiva são necessárias ao sucesso econômico chegou um tanto tarde aos países em desenvolvimento. À medida que a maioria deles ia se tornando inde- pendente, nas décadas de 1950 e 1960, o exemplo aparentemente bem-

sucedido da União Soviética e a ideologia antimercado das elites políti- cas nacionais resultaram em estratégias de desenvolvimento fortemente estatizantes. Na América Latina, onde os países são independentes há muito mais tempo, a visão “estruturalista” predominante era a de que os incentivos ao mercado não conseguiriam eliciar uma resposta mui- to flexível. Em todo o mundo em desenvolvimento, o setor privado era encarado com ceticismo, e a iniciativa particular ficava rigorosamente circunscrita. Essas visões sofreram uma transformação radical, nos anos 80, sob

a influência conjunta de uma prolongada crise de endividamento e da doutrina das instituições de Bretton Woods. Os formuladores da políti- ca da América Latina e da Europa Oriental pós-socialista adotaram com entusiasmo o “consenso de Washington”, que enfatizava a privatização,

a desregulamentação e a liberalização do comércio. A recepção foi mais

precatada e cautelosa na África e na Ásia, mas também nesses continen- tes as políticas se voltaram decididamente para os mercados. De início, tais reformas orientadas para o mercado deram pouquíssima atenção às

instituições e à complementaridade entre as esferas pública e privada da economia. O papel atribuído ao governo não ia além de manter a estabi- lidade macroeconômica e fornecer a educação. A prioridade era enxugar

o Estado, não torná-lo mais eficaz. Uma visão mais equilibrada começou a surgir nos últimos anos do século XX, quando o consenso de Washington se mostrou incapaz de cumprir suas promessas. A conversa, em Washington, voltou-se para a “segunda geração de reformas”, a “governança” e o “revigoramento da capacidade do Estado”. 3 Três desenvolvimentos alimentaram a insatis- fação com a ortodoxia. O primeiro deles foi o desastroso fracasso da re-

3 A última expressão é do World Development Report sobre o Estado (World Bank, 1997, p.27).

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

forma de preços e da privatização na Rússia, na ausência de um aparato legal, regulamentário e político que lhes desse apoio. O segundo foi o generalizado descontentamento com as reformas orientadas para o mer- cado, na América Latina, e a percepção cada vez mais nítida de que essas reformas pouca atenção davam aos mecanismos de seguridade social e

às redes de segurança. O terceiro e mais recente foi a crise financeira asiá- tica, que expôs os perigos de permitir que a liberalização financeira ca- minhasse à frente da regulamentação adequada. Assim, entramos no século XXI com uma compreensão melhor da complementaridade entre os mercados e o Estado – um conceito mais elevado das virtudes da economia mista. Essa é a boa notícia. A ruim é que não estão claras as implicações operacionais disso no design da es- tratégia de desenvolvimento. Continua havendo muitas oportunidades de renovados danos na frente política. Como vou expor mais adiante, o Estado e o mercado podem combinar-se de diversos modos. Há muitos

e diferentes modelos de economia mista. O grande desafio apresentado

às nações em desenvolvimento nas primeiras décadas do próximo século

é conceber formas próprias de economia mista.

A seguir, examino alguns princípios que devem orientar esta inda-

gação. Inicio com uma condensação muito breve da história do desem- penho em crescimento dos países subdesenvolvidos no pós-guerra. Como

os motivos do decepcionante desempenho em crescimento a partir do

fim da década de 1970 estão intimamente ligados às atuais prescrições políticas; apresento minha própria interpretação do que deu errado. Essa interpretação sublinha a importância das instituições internas e tira a ênfase do papel dos fatores microeconômicos (inclusive da política co- mercial) no colapso do crescimento a partir de 1980.

A seção 3 faz uma análise mais detalhada das instituições de apoio

ao mercado. Discuto cinco funções que as instituições públicas devem atender para que os mercados operem adequadamente: a proteção ao direito de propriedade, a regulamentação do mercado, a estabilização macroeconômica, a previdência social e a administração de conflito. Não obstante, esta seção e a próxima sublinham que, em princípio, há uma grande variedade de arranjos institucionais capazes de exercer essas fun- ções. Convém encarar com ceticismo a noção de que uma instituição específica observada num país (por exemplo, nos Estados Unidos) é o

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

tipo mais compatível com uma economia de mercado em bom funcio- namento. Argumento, na seção 5, que as reformas parciais e graduais ge- ralmente surtiram mais efeito porque os programas de reforma sensíveis às precondições institucionais têm mais probabilidade de êxito que os que pretendem erigir instituições totalmente novas da noite para o dia. A seção 6 trata de algumas implicações na governança internacio- nal. Uma conclusão-chave é que as normas internacionais e a condiciona-

lidade das Instituições Financeiras Internacionais (IFI) devem dar espaço

a políticas de desenvolvimento que divergem das ortodoxias atualmen-

te dominantes. A seção 7 avalia a prioridade que se deve dar à abertura para o comércio e para os fluxos de capital no design das estratégias de

desenvolvimento. Argumento que o comércio e os fluxos de capital são importantes à medida que dão acesso, aos países em desenvolvimento,

a

bens de capital mais baratos. Porém, os vínculos entre a abertura para

o

comércio e os fluxos de capital e o crescimento subseqüente são fra-

cos, incertos e mediados pelas instituições internas. A seção 8 oferece algumas idéias conclusivas.

2 Algumas LiÁıes da HistÛria EconÙmica Recente 4

Muitos países em desenvolvimento tiveram taxas de crescimento econômico sem precedentes no período entre o pós-guerra e o fim da década de 1970. Mais de quarenta deles cresceram a índices anuais su- periores a 2,5% per capita até serem afetados pela primeira crise do pe- tróleo. Com semelhante taxa de crescimento, a renda dobraria a cada 28 anos ou menos – ou seja, a cada geração. A lista de países com esse re- corde invejável vai muito além do habitual punhado de suspeitos do Extremo Oriente e se estende a todas as partes do mundo: inclui doze países sul-americanos, seis do Oriente Próximo e do Norte da África e até quinze da África Subsaariana (Rodrik, 1999a, Quadro 4.1). Sem dú- vida, o crescimento econômico levou a uma melhora substancial das condições de vida da vasta maioria das famílias desses países.

4 Esta seção baseia-se em Rodrik (1999a, cap.4).

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

O papel da polÌtica de substituiÁ„o de importaÁıes

A maioria das nações que se saíram bem nesse período aplicou polí-

ticas de substituição de importações (Estratégia de Industrialização pela Substituição de Importações – ISI). Elas estimularam o crescimento e criaram mercados internos protegidos e, por conseguinte, lucrativos para

o investimento do empresariado nacional. Contrariando a convicção con-

vencional, o crescimento impulsionado pela ISI não produziu ineficiên- cias tremendas em escala econômica. Aliás, o desempenho em produtivi- dade de muitas nações da América Latina e do Oriente Próximo foi comparativamente exemplar (ibidem, Quadro 4.2). No período de 1960

a 1973, países como o Brasil, a República Dominicana e o Equador, na

América Latina; o Irã, o Marrocos e a Tunísia, no Oriente Próximo; e a Costa do Marfim e o Quênia, na África, tiveram crescimento do Fator de Produtividade Total (FPT) mais rápido que o de qualquer país do Extre- mo Oriente (com a possível exceção de Hong Kong, de que não há dados comparáveis disponíveis). O México, a Bolívia, o Panamá, o Egito, a Ar- gélia, a Tanzânia e o Zaire tiveram um crescimento do FPT mais elevado que o de todos eles, com exceção de Taiwan. As estimativas do cresci-

mento da produtividade desse tipo não estão isentas de problemas sérios,

e é possível manipular as metodologias empregadas. No entanto, não há

por que acreditar que as estimativas de Collins & Bosworth (1996), das quais retiramos esses números, sejam seriamente tendenciosas no modo como classificam as diferentes regiões. Portanto, como estratégia de industrialização destinada a aumentar

o investimento interno e a produtividade, a substituição de importações

aparentemente funcionou muito bem num amplo número de países até pelo menos a metade da década de 1970. Apesar dos problemas, a ISI conseguiu um recorde mais que respeitável. Se o mundo tivesse acaba- do em 1973, a ISI não teria adquirido a reputação negativa que adquiriu,

nem se falaria em “milagre” no Leste da Ásia.

O colapso do crescimento

Sem embargo, as coisas começaram a ficar muito diferentes com a crise energética de 1973. A taxa média de crescimento dos países subde-

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

senvolvidos caiu de 2,6%, no período de 1960 a 1973, para 0,9% no pe- ríodo de 1973 a 1984. A dispersão do desempenho em todos os países em desenvolvimento aumentou bruscamente, e o coeficiente de variação das taxas nacionais de crescimento triplicou a partir de 1973 (Rodrik, 1999a, Quadro 4.3). O Oriente Próximo e a América Latina, que até 1973 vinham liderando o mundo em desenvolvimento em termos de cresci- mento da FPT, não só ficaram para trás, como, na verdade, passaram a ter um crescimento médio negativo da FPT. Na África Subsaariana, onde o au- mento da produtividade, embora medíocre, havia sido positivo, o cres- cimento da FPT tornou-se igualmente negativo. Só o Extremo Oriente manteve os índices de crescimento da FPT, ao passo que o Sul da Ásia melhorou o desempenho. Terá sido o resultado da “exaustão” da política de substituição de importações, independentemente do que o termo possa significar? Pelo contrário, o timing comum pressupõe a turbulência vivida pela econo- mia mundial a partir de 1973 – o abandono do sistema de taxas de câm- bio fixas de Bretton Woods, duas grandes crises do petróleo, vários ou-

tros ciclos de oscilação de commodity, mais o choque da taxa de juros de Volckler no início dos anos 80. O fato de alguns dos mais ardorosos adep- tos da política da ISI do Sul da Ásia (particularmente a Índia e o Paquistão) terem conseguido manter a taxa de crescimento depois de 1973 (o Pa- quistão) ou aumentá-la (a Índia) também sugere que a ISI não era a úni- ca envolvida. A história real é muito clara. A causa imediata do colapso econômi- co foi a incapacidade de ajustar adequadamente a política macroeco- nômica à onda de choques externos. O desajuste macroeconômico deu origem a uma série de síndromes associadas à instabilidade macroeconô- mica – inflação alta ou reprimida, escassez de divisas e elevados ágios no mercado negro, desequilíbrios nos pagamentos externos e crises de endividamento – que muito ampliaram o verdadeiro custo dos choques. De fato, verificou-se uma forte associação da inflação e dos ágios no mercado negro com a magnitude do colapso econômico sofrido por diver- sos países. Os mais sacrificados foram os que enfrentaram mais inflação

e aumentos mais acentuados do ágio no mercado negro de divisas

(ibidem, Quadro 4.1). Culpados foram as precárias políticas monetária

e fiscal e os ajustes inadequados nas políticas cambiais, às vezes agrava-

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

das pelas políticas míopes dos credores e das instituições de Bretton Woods. As políticas comercial e industrial pouco tiveram a ver com as causas da crise. Por que alguns países ajustaram suas políticas macroeconômicas mais rapidamente que outros? Os determinantes mais profundos do desem- penho em crescimento posterior ao decênio de 1970 têm raízes na capa- cidade das instituições internas de administrar os conflitos distribucionais provocados pelos choques externos do período. Pensemos uma economia repentina e inesperadamente confrontada com a queda do preço de seu principal produto de exportação (ou com uma súbita reversão dos fluxos de capital). A prescrição de cartilha para ela é uma combinação de políticas de alteração e redução das despesas – isto é, de desvalorização e contenção fiscal. Porém, o modo preciso pelo qual se administram essas alterações de políticas pode ter significativas implicações distribucionais. A desvalorização deve vir acompanhada de controles salariais? Convém elevar as tarifas de importação? Deve-se proceder à contenção fiscal mediante o corte de despesas ou o aumento

dos impostos? Se se trata de cortar despesas, que tipo de gastos há de supor- tar o maior fardo? Devem-se elevar as taxas de juros a fim de refrear tam- bém as despesas privadas? Em geral, a teoria macroeconômica não tem uma preferência clara pelas opções disponíveis. Mas, como cada uma delas gera conseqüências distribucionais previsíveis, na prática, muitos fatores dependem da gra- vidade dos conflitos sociais latentes. Sendo possível empreender os ajus- tes apropriados sem a irrupção de conflito distribucional ou a perturbação das barganhas sociais prevalecentes, é possível administrar o choque com alguns efeitos a longo prazo sobre a economia. Do contrário, esta arrisca passar anos paralisada enquanto o ajuste inadequado condena o país ao afunilamento do comércio internacional, à compressão das importações,

a crises de endividamento e a surtos de inflação alta. Ademais, as divisões sociais profundas incentivam os governos a adiar os ajustes necessários e

a assumir patamares excessivos de dívida externa, na expectativa de que

outros segmentos sociais sejam levados a arcar com os eventuais custos. Em resumo, os conflitos sociais e sua administração têm um papel importantíssimo na transmissão dos efeitos dos choques externos para

o desempenho econômico. As sociedades com divisões sociais profundas

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

e precárias instituições de administração de conflito tendem a lidar mal com os choques. Nelas, o custo econômico dos choques exógenos – como

a deterioração em termos comerciais – é ampliado pelos conflitos

distribucionais desencadeados. Estes diminuem de diversas maneiras a produtividade com a qual se utilizam os recursos: adiando os necessá- rios ajustes nas políticas fiscais e nos preços-chave relativos (como a taxa de câmbio real ou os salários reais) e desviando as atividades das esferas produtiva e empresarial. A evidência de várias nações corrobora este argu- mento: o desequilíbrio macroeconômico e o colapso do crescimento eram mais prováveis nos países com alto grau de desigualdade de renda e com fragmentação etnolingüística, e menos nos que contavam com instituições democráticas ou instituições públicas de alta qualidade (ibidem, 1999b).

LiÁıes da crise financeira asi·tica

A mesma lógica se fez presente na recente crise financeira asiática. Uma lição que esta nos legou foi a de que os mercados de capital interna-

cionais são praticamente incapazes de distinguir os bons riscos dos maus.

É difícil acreditar que tenha havido muita racionalidade coletiva no com-

portamento do investidor durante a crise e antes dela: os mercados fi- nanceiros cometeram um grave erro ou em 1996, quando derramaram dinheiro na região, ou em 1997, quando se retiraram em massa. A im- plicação é que depender excessivamente de capital líquido a curto prazo (como fizeram os três países mais gravemente afetados) é uma estraté- gia temerária. Em segundo lugar, a crise demonstrou que a orientação comercial, em si, pouco tem a ver com a propensão a enfrentar sérios problemas de liquidez. As economias asiáticas mais afetadas pelos refluxos do capital figuravam entre as mais orientadas para o exterior no mundo, rotineira-

mente apontadas como exemplos a serem seguidos pelos demais países. Os determinantes da crise – assim como da crise de endividamento de 1982

e a do peso mexicano de 1994 – eram financeiros e macroeconômicos.

As políticas comercial e industrial foram, quando muito, secundárias. 5

5 Esse ponto é muito debatido e se opõe à visão oficial do FMI (Fischer, 1998). O argumento segundo o qual os aspectos “estruturais” do modelo do Leste da Ásia não estavam na raiz da crise é muito bem colocado por Stiglitz (1998) e Radelet & Sachs (1998). Isso não quer

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

Uma terceira lição da crise é que as instituições internas de admi- nistração de conflito são decisivas na contenção das conseqüências eco- nômicas adversas do choque inicial. No começo da crise, chegou a pare- cer que governos autoritários teriam mais possibilidade de evitar as explosões sociais potenciais, ao passo que as “caóticas” democracias so- freriam. Aliás, muitos críticos da democracia liberal de estilo ocidental viram nas perturbações tailandesas e coreanas, nos primeiros estágios da crise, assim como na aparente solução indonésia, uma ilustração da superioridade econômica dos governos fundamentados nos ditos “Valo- res Asiáticos”. O resultado foi bem oposto. A Indonésia, uma sociedade etnicamente dividida e governada por uma autocracia, acabou mergulhada no caos. As instituições democráticas da Coréia do Sul e da Tailândia, bem como suas práticas de consulta e cooperação entre os parceiros so- ciais, mostraram-se muito mais capazes de gerar a requerida política de ajustes. Essa experiência recente demonstrou uma vez mais a importân- cia das instituições, particularmente das democráticas, para lidar com os choques externos. Embora sejam relativamente recentes na Tailândia e na Coréia, as instituições democráticas ajudaram esses dois países a se ajustar de diver- sos modos à crise. Primeiro, facilitaram uma suave transferência do po- der de um desacreditado conjunto de políticos para um grupo novo de lideranças governamentais. Em segundo lugar, a democracia impôs me- canismos de participação, consulta e negociação que possibilitaram aos autores da política formar o consenso indispensável para que se em- preendesse decididamente a necessária política de ajustes. Terceiro, como a democracia oferece mecanismos institucionalizados de “voz”, as insti- tuições coreanas e tailandesas anteciparam e evitaram a necessidade de sublevações, manifestações e outros tipos de ações perturbadoras por parte dos grupos afetados, assim como reduziu o apoio dos outros seg- mentos da sociedade a tal comportamento.

dizer que tais economias não tivessem debilidades estruturais, particularmente uma depen- dência excessiva do controle governamental da economia que, provavelmente, sobreviveu a sua utilidade. Porém, como observa Stiglitz, as crises financeiras irrompem com certa regularidade em economias que vão das escandinavas à dos Estados Unidos, todas com tipos muito diferentes de gestão econômica e padrões de transparência.

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Algumas conclusıes

Muitas das lições que a comunidade em desenvolvimento assimilou da história econômica recente carecem de revisão. No meu ponto de vis- ta, a interpretação correta é mais ou menos a seguinte. Primeiro, a ISI funcionou bem num período de cerca de dois decê- nios. Conduziu ao aumento das taxas de investimento e levou os países da América Latina, do Oriente Próximo, da África do Norte e até alguns da África Subsaariana a um crescimento econômico sem precedentes. Se- gundo, quando as economias dessas mesmas nações começaram a se desagregar na segunda metade da década de 1970, os motivos tiveram pouquíssimo a ver com as políticas de ISI em si ou com a extensão do intervencionismo estatal. Os países que sobreviveram à tormenta foram aqueles cujos governos puseram em execução, rápida e decididamente, os ajustes macroeconômicos adequados (nas áreas de política fiscal, mo- netária e cambial). Terceiro – e mais fundamental –, o sucesso na adoção desses ajustes macroeconômicos ligou-se a determinantes sociais mais profundos. Foi a capacidade de administrar os conflitos sociais internos provocados pela turbulência da economia mundial, nos anos 70, que fez a diferença entre o crescimento contínuo e o colapso econômico. Os países com divisões sociais mais profundas e instituições mais fracas (parti- cularmente as de administração de conflito) enfrentaram maior deterio- ração econômica em conseqüência dos choques externos da década. Tomados em conjunto, esses pontos fornecem uma interpretação da história econômica recente que difere muito do pensamento corrente. Ao relevar a importância dos conflitos e das instituições sociais – em detrimento da estratégia comercial e das políticas industriais –, eles tam- bém propõem uma perspectiva bem diferente de política de desenvolvi- mento. Se eu tiver razão, a principal diferença entre a América Latina e, digamos, o Leste da Ásia não foi que aquela permaneceu fechada e isola- da enquanto este se integrava à economia mundial. A principal diferen- ça foi que a primeira foi muito mais incapaz de lidar com a turbulência engendrada pela economia mundial. Os países que tiveram dificuldades foram aqueles que não conseguiram administrar a abertura, e não os que estavam insuficientemente abertos.

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

3 Uma Taxinomia das InstituiÁıes P˙blicas de Apoio ao Mercado 6

As instituições não têm grande importância na formação dos eco- nomistas. O modelo padrão Arrow-Debreu, com um conjunto completo

e contingente de mercados a se estenderem indefinidamente no futuro,

parece não demandar o apoio de instituições que não as do mercado. Mas

é claro que isso desnorteia mesmo no contexto do próprio modelo pa-

drão. Este pressupõe um conjunto bem definido de direitos de proprie- dade. Também pressupõe que os contratos sejam assinados sem receio de que venham ser revogados quando for conveniente a uma das partes. Assim, na base, existem instituições que estabelecem e protegem os di- reitos de propriedade e dão vigência aos contratos. É necessário o concur- so de todo um sistema legal e jurídico para fazer que até mesmo os merca- dos “perfeitos” funcionem. A legislação, por sua vez, precisa ser escrita e deve contar com o apoio do emprego da força sancionada. Isso pressupõe um legislador e uma força policial. A autoridade daquele pode derivar da religião, dos laços fami- liares ou do acesso à violência superior, mas, em todos os casos, precisa ter condições de oferecer aos súditos a mistura certa de “ideologia” (um sistema de crenças) com a ameaça da violência para coibir a rebelião vin- da de baixo. Ou então a autoridade pode emanar da legitimidade gerada pelo apoio popular; nesse caso, ela deve corresponder às necessidades do “eleitorado”. Seja como for, estamos diante dos primórdios de uma estrutura governamental que vai muito além das estreitas necessidades do mercado. Uma implicação de tudo isso é que a economia de mercado se “in- crusta” necessariamente num conjunto de instituições extramercado. Outra é que nem todas essas instituições existem primeiramente e aci- ma de tudo para suprir as necessidades da economia de mercado, por mais que a lógica interna da propriedade privada e da vigência dos con- tratos exija a sua presença. O fato de uma estrutura de governança ser necessária para garantir que os mercados funcionem não implica que ela

6 Esta seção se apóia muito em Rodrik (1999c).

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vise unicamente a esse fim. As instituições extramercado, às vezes, ge- ram resultados socialmente indesejáveis, como o uso do cargo público para o ganho privado. Também podem produzir conseqüências que res-

tringem o jogo livre das forças de mercado na busca de um objetivo maior, como a estabilidade e a coesão sociais.

O resto desta seção discute cinco tipos de instituições de apoio ao

mercado: os direitos de propriedade, as instituições regulatórias, as de

estabilização macroeconômica, as de previdência social e as de adminis- tração de conflito.

Os direitos de propriedade

É possível conceber uma florescente economia socialista de merca-

do, como estabeleceram os famosos debates da década de 1920. Porém, todas as prósperas economias de hoje foram erigidas com base na proprie- dade privada. Como argumentaram North & Thomas (1973) e North & Weingast (1989), entre muitos outros, a celebração de direitos de pro- priedade seguros e estáveis foi um elemento-chave da ascensão do Oci- dente e do início do crescimento econômico moderno. O empresário só é incentivado a acumular e inovar se tiver o controle adequado do retorno dos ativos produzidos ou aprimorados. Note-se que a palavra-chave aqui é “controle”, não “propriedade”. Os direitos formais de propriedade pouco hão de significar se não confe- rirem os de controle. Por isso, um direito de controle suficientemente forte é capaz de funcionar de modo apropriado mesmo na ausência de direitos formais de propriedade. A Rússia atual representa um caso em que os acionistas, embora tenham o direito de propriedade, geralmente carecem do controle efetivo das empresas. As empresas dos vilarejos e aldeias (EVA) da China são um exemplo em que o direito de controle impulsionou a atividade empresarial apesar da ausência de direitos de propriedade definidos. Como ilustram esses exemplos, o estabelecimento do “direito de propriedade” raramente é questão de aprovar uma legis- lação. Esta, em si, não é necessária nem suficiente para assegurar o di- reito de controle. Na prática, tal direito é garantido por uma combina- ção de legislação, coação privada e costumes e tradição. Pode ser

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

distribuído mais escassa ou mais difusamente que o de propriedade. Os outros interessados ou afetados podem ter a mesma importância que os acionistas. Ademais, o direito de propriedade raras vezes é absoluto, mesmo que formalmente estabelecido por lei. O direito de impedir o vizinho de invadir o meu pomar dificilmente se estende ao de matá-lo a tiros caso ele de fato o invada. Outras leis e normas – como as que proíbem o homi- cídio – podem anular as que protegem o direito de propriedade. Cada

sociedade decide por si a abrangência do direito de propriedade permissí- vel e as restrições aceitáveis ao seu exercício. O direito de patente e de propriedade intelectual são assiduamente protegidos nos Estados Unidos

e na maioria das sociedades avançadas, mas não em muitos países em

desenvolvimento. Por outro lado, a legislação ambiental e de zoneamento restringe a possibilidade de os domicílios e as empresas dos países ricos fazerem o que bem entenderem com sua “propriedade” numa extensão muito maior do que no caso dos países subdesenvolvidos. Todas as socie- dades reconhecem que o direito de propriedade privada está sujeito a restrições em nome de um objetivo público mais importante. O que varia

é a definição do que constitui esse “objetivo público mais importante”.

InstituiÁıes regulatÛrias

Os mercados malogram quando os participantes adotam atitudes fraudulentas ou anticompetitivas. Falham quando o custo das transações impede a interiorização de externalidades tecnológicas ou não-pecuniá- rias. E fracassam quando a informação incompleta resulta em risco mo- ral e seleção adversa. Os economistas reconhecem essas deficiências e têm desenvolvido os necessários instrumentos analíticos para pensar sistematicamente as conseqüências e os possíveis remédios. Teorias do “second best”, da concorrência imperfeita, da agência, do desenho de meca- nismo e tantas outras oferecem uma escolha quase constrangedora de instrumentos regulatórios para corrigir as falhas do mercado. As teorias de economia política e opção pública oferecem salvaguardas contra a dependência desqualificada desses instrumentos

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Na prática, toda economia de mercado bem-sucedida é supervisio- nada por uma panóplia de instituições regulatórias que regulam a con- duta com os bens, os serviços, o trabalho, os ativos e os mercados finan- ceiros. Algumas siglas dos Estados Unidos hão de bastar para dar uma noção do raio de ação das instituições envolvidas: FTC, FDIC, FCC, FAA, OSHA, SEC, EPA e assim por diante. Aliás, quanto mais livres são os mercados, maior é o fardo das instituições regulatórias. Não é por coin- cidência que os Estados Unidos têm os mercados mais livres do mundo e, ao mesmo tempo, a mais rigorosa legislação antitruste. É difícil conce- ber em qualquer outro país uma empresa de alta tecnologia enormemen- te bem-sucedida como a Microsoft sendo levada aos tribunais acusada de práticas anticompetitivas. A lição segundo a qual a liberdade de mercado exige vigilância regulatória se confirmou recentemente com a experiência do Leste da Ásia. Na Coréia do Sul, na Tailândia e em muitos outros paí- ses em desenvolvimento, a liberalização financeira e a abertura da conta de capital levaram à crise financeira justamente por causa da regulamen- tação e da supervisão prudenciais inadequadas. 7

É importante reconhecer que as instituições regulatórias podem precisar se estender além da lista padrão, cobrindo a legislação antitruste, a supervisão financeira, a regulamentação da seguridade e alguns outros. Isso vale especialmente para os países em desenvolvimento, nos quais as falhas do mercado podem ser mais difundidas, e as necessárias regu- lamentações, mais extensivas. Os modelos recentes de falhas de coorde- nação e imperfeições do mercado de capital 8 deixam claro que as inter- venções governamentais estratégicas são muitas vezes necessárias para escapar às armadilhas de baixo nível e eliciar reações desejáveis no in- vestimento privado. Pode-se interpretar, a essa luz, a experiência da Coréia do Sul e de Taiwan nas décadas de 1960 e 1970. Nessas duas economias, os subsídios e a coordenação governamental extensivos do investimen- to privado tiveram um papel decisivo para montar o cenário do cresci- mento auto-sustentável (Rodrik, 1995). Claro está que muitos outros

7 Ver também o recente trabalho de Johnson & Shleifer (1999), que atribui o desenvolvi- mento mais impressionante dos mercados de equity da Polônia, em comparação com os da República Tcheca, às regulamentações mais fortes, no primeiro país, visando proteger os direitos dos acionistas minoritários e impedir a fraude.

8 Ver em Hoff & Stiglitz (1999) uma análise e discussão úteis.

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países tentaram replicar tais arranjos institucionais e fracassaram. E até

a Coréia do Sul pode ter levado longe demais uma coisa boa ao conservar

os cômodos laços institucionais entre governo e chaebols até bem entra- dos os anos 90, ponto em que aqueles devem ter se mostrado disfun- cionais. Repetindo: a lição é que os arranjos institucionais desejáveis variam não só de país para país, como no interior de cada um deles ao longo do tempo.

InstituiÁıes de estabilizaÁ„o macroeconÙmica

Desde Keynes, nós chegamos a uma melhor compreensão da reali- dade de que as economias capitalistas não são necessariamente auto- estabilizantes. Keynes e seus seguidores preocupavam-se com os cho- ques na demanda agregada e o resultante desemprego. Visões mais recentes da instabilidade macroeconômica realçam a instabilidade ine- rente dos mercados financeiros e sua transmissão para a economia real.

Todas as economias avançadas acabaram criando instituições fiscais e mo- netárias que exercem funções estabilizadoras, e aprenderam do modo mais difícil quais são as conseqüências de não tê-las. Dessas instituições,

a provavelmente mais importante é um emprestador de última instância –

tipicamente o banco central –, que protege contra as crises bancárias auto- realizáveis.

Há uma forte corrente, no pensamento macroeconômico, cuja ver- são teórica mais sofisticada é representada pela abordagem real business cycles (RBC) [ciclos de negócios reais] – que disputa a possibilidade ou a eficácia de estabilizar a macroeconomia por meio de políticas monetá- rias e fiscais. Também há uma noção, nos círculos políticos, particular- mente nos da América Latina, de que as instituições fiscais e monetárias – tal como estão configuradas atualmente – aumentaram a instabilidade macroeconômica em vez de reduzi-la, adotando políticas procíclicas e não anticíclicas (Hausmann & Gavin, 1996). Esses desenvolvimentos instiga- ram a tendência à independência do banco central e ajudaram a inaugu- rar um novo debate sobre a criação de instituições fiscais mais robustas. Alguns países (a Argentina é o exemplo mais significativo) abriram mão totalmente de um emprestador de última instância, substituindo-o

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pelo currency board. Segundo o cálculo argentino, não vale a pena ter um banco central capaz de estabilizar ocasionalmente a economia, correndo o risco de geralmente desestabilizá-la. A história do país dá muitos motivos para pensar que essa não é uma aposta ruim. Mas será que isso também vale para o México ou o Brasil ou ainda para a Turquia ou a Indonésia? Uma substancial desvalorização real da rupia, operada via desvaloriza- ções nominais, foi um ingrediente-chave do desempenho econômico superlativo da Índia nos anos 90. O que talvez funcione na Argentina pode não funcionar nos outros países. A polêmica sobre currency boards e dolarização ilustra o fato óbvio, mas ocasionalmente negligenciado, de que as instituições necessárias a um país não são independentes da his- tória desse país.

InstituiÁıes de previdÍncia social

Na moderna economia de mercado, a mudança é constante e os ris- cos idiossincráticos (isto é, especificamente individuais) das rendas e do emprego são generalizados. O moderno crescimento econômico impõe a transição de uma economia estática para uma dinâmica, na qual as ta- refas executadas pelos trabalhadores estão em evolução constante, sen- do freqüente o movimento ascendente e descendente na escala da renda. Um dos efeitos libertadores da economia de mercado dinâmica é livrar os indivíduos dos vínculos tradicionais – o grupo familiar, a Igreja, a hie- rarquia aldeã. O outro lado da moeda é que ela também os aparta dos sistemas tradicionais de apoio e das instituições que compartilham o ris- co. A troca de presentes, as festividades, os laços familiares – para citar apenas alguns arranjos sociais destinados a igualizar a distribuição de recursos nas sociedades tradicionais – perdem boa parte de suas funções de seguridade social. E, à medida que o mercado se expande, os riscos contra os quais é preciso estar protegido tornam-se muito menos ad- ministráveis à maneira tradicional. A enorme expansão dos programas públicos de previdência social, durante o século XX, é uma das características mais notáveis da evolu- ção das economias de mercado avançadas. Nos Estados Unidos, foi o trau- ma da Grande Depressão que pavimentou o caminho de importantes inovações institucionais nessa área: seguridade social, seguro-desempre-

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

go, obras públicas, propriedade pública, seguro de depósito e legislação favorável aos sindicados (Bordo et al., 1988, p.6). Como observa Jacoby (1998), antes da Grande Depressão, as classes médias geralmente eram capazes de se auto-assegurar ou de comprar seguro de intermediários particulares. Quando essas formas privadas de seguro entraram em co- lapso, elas se serviram do seu considerável peso político para reivindicar a extensão da previdência social e a criação do que mais tarde seria de- nominado welfare state ou Estado assistencial. Na Europa, as raízes do welfare state remontam, em certos casos, ao final do século XIX. Mas a grande expansão dos programas de seguridade social, particularmente nas economias menores mais abertas ao comércio exterior, foi um fenô- meno posterior à Segunda Guerra Mundial (Rodrik, 1998a). Malgrado uma considerável reação política contra o welfare state na década de 1980, nem os Estados Unidos nem a Europa reduziram significativamente es- ses programas. A seguridade social nem sempre precisa tomar a forma de progra- mas de transferência financiados com recursos fiscais. No modelo do Extremo Oriente, representado pelo caso japonês, a previdência é ofere- cida por meio de combinações de práticas empresariais (como o empre- go vitalício e os benefícios sociais fornecidos pela empresa) com setores protegidos e regulamentados (o pequeno comércio) e uma abordagem incremental da liberalização e da abertura para o exterior. Certos aspec- tos da sociedade japonesa que parecem ineficientes para os observado- res externos – como a preferência por pequenas lojas varejistas ou a re- gulamentação excessiva dos mercados de produto – podem ser encarados como substitutos dos programas de transferência que, na ausência de- les, teriam de ser fornecidos (como na maioria das nações européias) pelo welfare state. Tais complementaridades entre distintos arranjos institu- cionais em uma sociedade têm a importante implicação de que é dificíli- mo alterar gradualmente os sistemas nacionais. Não se pode (ou não se deve) pedir ao japonês que se livre de suas práticas de emprego vitalício ou dos ineficientes arranjos varejistas sem garantir que existam redes de seguridade alternativas. Outra implicação é que as alterações institucio- nais substanciais só ocorrem em conseqüência de grandes deslocamen- tos, como os criados pela Grande Depressão ou pela Segunda Guerra Mundial.

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A seguridade social legitima a economia de mercado porque a compa- tibiliza com a estabilidade e a coesão sociais. Ao mesmo tempo, os welfare states existentes na Europa Ocidental e na América do Norte engendram diversos custos econômicos e sociais – despesas fiscais crescentes, uma cultura de “direito adquirido”, o desemprego a longo prazo – que vêm se tornando cada vez mais visíveis. Em parte por causa disso, os países em desenvolvimento, como os latino-americanos que adotaram o modelo voltado para o mercado após a crise de endividamento dos anos 80, não deram atenção suficiente à criação de instituições de seguridade social.

O resultado final foi a insegurança econômica e uma reação contrária às

reformas. Como esses países hão de manter a coesão social em face de

grandes desigualdades e conseqüências voláteis, as quais têm se agrava- do com o aumento da dependência das forças do mercado, é uma per- gunta sem resposta óbvia no momento. Todavia, se a América Latina e

as outras regiões em desenvolvimento quiserem abrir um caminho dife-

rente do seguido pela Europa e os Estados Unidos rumo à seguridade social, terão de desenvolver uma visão própria – e inovações institucionais

próprias – para aliviar a tensão entre as forças de mercado e a aspiração à segurança econômica.

InstituiÁıes de administraÁ„o de conflito

As sociedades diferem em suas clivagens. Algumas são constituídas de população étnica e lingüisticamente homogênea e marcadas por uma distribuição de certo modo igualitária dos recursos (a Finlândia?). Outras caracterizam-se pelos contrastes profundos nos aspectos étnicos ou de renda (a Nigéria?). Tais divisões obstruem a cooperação social e impe- dem a realização de projetos mutuamente benéficos. O conflito social é nocivo tanto porque desvia recursos das atividades economicamente pro- dutivas quanto porque desestimula tais atividades em razão da incerteza que gera. Os economistas costumam utilizar modelos de conflito social para esclarecer questões como as que se seguem. Por que os governos adiam as estabilizações se o adiamento impõe custos a todos os grupos (Alesina & Drazen, 1991)? Por que os países ricos em recursos naturais

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

geralmente se saem pior do que os pobres nesses recursos (Tornell & Lane, 1999)? Por que os choques externos muitas vezes levam a prolon- gadas crises econômicas desproporcionais ao custo direto dos próprios choques (Rodrik, 1999b)? É possível ver nisso tudo exemplos de falha de coordenação que impedem as facções sociais de coordenar resultados que seriam de be- nefício mútuo. As sociedades saudáveis contam com uma série de ins- tituições que tornam menos prováveis essas falhas colossais de coorde- nação. O império da lei, um judiciário de alta qualidade, as instituições políticas representativas, as eleições livres, os sindicatos independentes, as parcerias sociais, a representação institucionalizada dos grupos mino- ritários e a previdência social são exemplos de tais instituições. O que faz que esses arranjos funcionem como instituições de administração de conflito é o fato de impor uma dupla “tecnologia de compromisso”: avi- sam os “vencedores” potenciais do conflito social que seus ganhos serão limitados, e garantem aos “perdedores” que estes não serão expropria- dos. Tendem a aumentar os incentivos dos grupos a cooperar, reduzindo a vantagem das estratégias socialmente não-cooperativas.

4 Qual È o Papel da Diversidade Institucional?

Como se demonstrou na seção anterior, a economia de mercado depende de uma ampla ordem de instituições extramercado que desempe- nham funções regulatórias, estabilizadoras e legitimadoras. Uma vez que essas instituições são aceitas como parte e parcela de uma economia ba- seada no mercado, as dicotomias tradicionais entre mercado e Estado ou laisser-faire e intervenção passam a ter menos sentido. Esses não são modos rivais de organizar as questões econômicas de uma sociedade; são elementos complementares que tornam o sistema sustentável. Toda eco- nomia de mercado em bom funcionamento é uma mescla de Estado e mercado, de laisser-faire e intervenção. Outra implicação da discussão da seção precedente é que a base ins- titucional de uma economia de mercado não é determinada por um só fator. Formalmente, não há um mapeamento único entre o mercado e o

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conjunto de instituições extramercado necessárias para sustentá-lo. Este

tem reflexo numa ampla variedade de instituições regulatórias, estabiliza- doras e legitimadoras que observamos nas sociedades industriais avan- çadas da atualidade. O estilo norte-americano de capitalismo é muito diferente do japonês. E ambos diferem do europeu. E, mesmo na Euro- pa, há grandes diferenças entre os arranjos institucionais, por exemplo, da Suécia e da Alemanha.

É um erro jornalístico comum supor que um conjunto de arranjos

institucionais deve dominar os outros em termos de desempenho geral. Daí as coqueluches da década: com os baixos índices de desemprego, as elevadas taxas de crescimento e o florescimento cultural, a Europa foi o continente a ser imitado durante boa parte da década de 1970; nos anos 80, de consciência comercial, o Japão passou a ser o exemplo escolhido; e o decênio de 1990 foi o do modelo norte-americano de capitalismo li- vre e solto. Trata-se de adivinhar que grupo de países conquistará a ima- ginação caso uma correção substancial venha atingir o mercado acionário americano. 9 A questão da diversidade institucional tem, na verdade, uma impli- cação mais fundamental. Os acertos institucionais hoje vigentes, por variados que sejam, constituem, eles próprios, um subgrupo da série com- pleta de possibilidades institucionais potenciais. Esse é um ponto que foi veemente e utilmente defendido por R. Unger (1998). Não há por que supor que as sociedades modernas já lograram exaurir todas as varia- ções institucionais úteis, capazes de substanciar economias sadias e vi- brantes. Ainda que aceitemos que as economias de mercado requerem certos tipos de instituições como as arroladas na seção anterior,

tais imperativos não são selecionados numa lista fechada de possibilidades institucionais. Estas não vêm na forma de sistemas indivisíveis, juntas vigorando ou juntas esmorecendo. Sempre há conjuntos alternativos de arran- jos capazes de passar pelos mesmos testes práticos. (Ibidem, p.24-5)

É preciso conservar um ceticismo sadio ante a idéia de que um tipo

específico de instituição – por exemplo, um modo particular de gover-

9 Talvez a Europa volte a entrar na moda. Recentemente, o The New York Times publicou um importante artigo com o título “A Suécia, Welfare State, goza de uma nova prosperidade” (8 de outubro de 1999).

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

nança corporativa, de sistema de seguridade social ou de legislação do mercado de trabalho – é o único tipo compatível com uma economia de mercado em bom funcionamento.

5 Incentivos e InstituiÁıes de Mercado

Afinal, o que conta para todo progresso econômico é a iniciativa in- dividual. O sistema de mercado não tem rival, em termos de eficácia, em orientar o esforço individual para a meta de avanço material da socieda- de. O pensamento inicial acerca da política de desenvolvimento, tal como se mencionou na introdução, não levou isso muito em conta. Os estru- turalistas desprezavam os incentivos de mercado por considerá-los ine- ficazes em vista do abastecimento geral e de outras imposições “estru- turais”. Os socialistas os desprezavam por considerá-los incompatíveis com a meta da igualdade e outros objetivos sociais. Ambos os temores se revelaram infundados. Os agricultores, em- presários e investidores de todo o mundo, independentemente do grau de instrução, mostraram-se bastante sensíveis aos incentivos de preço. Na Coréia do Sul e em Taiwan, a forte reação do setor privado aos incen- tivos fiscais e de crédito, criados no início da década de 1960, foi um es- timulante decisivo para o milagre de crescimento desses países (Rodrik, 1995). Na China, o sistema de vias duplas, que permitiu aos agriculto- res vender suas safras no mercado livre (uma vez cumpridas as obriga- ções de cota), resultou num pronunciado crescimento da produção agrí- cola e ativou o elevado crescimento que continua até hoje. Tendo reformado seu pesado sistema de licenciamento industrial, reduzido o custo dos bens de capital importados e alterado os preços relativos em favor dos tradables no princípio do decênio de 1990, a Índia foi recom- pensada com um acentuado aumento do investimento, das exportações e do crescimento. Conquanto a desigualdade tenha se aprofundado em alguns desses casos, os níveis de pobreza se reduziram em todos eles. Portanto, os incentivos de mercado funcionam. Se esta fosse toda a história, a conclusão, em termos de política, seria igualmente clara e dire- ta: liberalizar a totalidade dos mercados o mais depressa possível. Aliás, não foi outra a mensagem interiorizada pelos advogados do consenso de Washington e pelos formuladores da política que lhes deram ouvidos.

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Acontece, porém, que a experiência de desenvolvimento dos últimos cinqüenta anos revela outro fato impressionante: os países de melhor desempenho são os que se liberalizaram parcial e gradualmente. É claro que a China se destaca nesse aspecto à medida que seu sucesso, desde 1978, se deve a uma estratégia baseada nas vias duplas, no gradualismo e no experimento. Com exceção de Hong Kong, que sempre foi um paraíso do laisser-faire, todos os outros casos de sucesso, no Extremo Oriente, trilharam caminhos de reformas gradualistas. A Índia, que foi muito bem nos anos 90, também liberalizou só parcialmente. Todos esses países soltaram a energia dos setores privados, mas o fizeram de modo caute- loso e controlado.

Um importante motivo pelo qual as estratégias gradualistas deram certo nos casos mencionados é que elas se ajustavam melhor às institui- ções preexistentes nos respectivos países. Por conseguinte, estes econo- mizaram na construção de instituições. 10 A Coréia do Sul utilizou um sis- tema financeiro represado, fortemente controlado, para canalizar o crédito para empresas industriais dispostas a investir. O manual alternativo de liberalização financeira associada a créditos de taxa de investimento po- dia ser mais eficaz no papel, porém dificilmente teria funcionado tão bem na Coréia dos anos 60 e 70, nem gerado retornos tão rápidos. Em vez de depender do estabelecimento de preços via dupla, a China podia ter li- berado completamente os preços agrícolas e, depois, compensado os consumidores urbanos e o tesouro mediante reformas fiscais, mas tar- daria anos, se não décadas, para erigir instituições novas.

Comparemos esses exemplos com as reformas cabais operadas na América Latina e nos antigos países socialistas. Como estes últimos fo- ram tão radicais e tomaram empréstimos maciços de outros países, seu sucesso dependia da rápida criação de instituições novas, de amplo al- cance, apressadas e sumárias. Era um trabalho hercúleo. Talvez não sur- preenda que a transição tenha se mostrado mais difícil do que previram muitos economistas. De fato, os casos mais bem-sucedidos foram os daqueles em que as instituições capitalistas não tinham sido inteiramente destruídas ou eram de memória recente (como na Polônia).

10 Ver Qian (1999), um bom relato da experiência chinesa nesses aspectos.

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

Portanto, as estratégias de reformas orientadas para o mercado de- vem reconhecer não só que as instituições são importantes, mas que é preciso tempo e esforço para alterar as instituições existentes. Esse últi- mo fato apresenta tanto uma coerção quanto uma oportunidade. Uma coerção porque implica que as melhores reformas de preço podem ser inviáveis. Uma oportunidade porque permite aos formuladores de polí- tica imaginativos experimentar alternativas lucrativas (como no caso das vias duplas ou das EVAs da China).

6 ImplicaÁıes na GovernanÁa e na Condicionalidade Internacionais

Até aqui, minha argumentação pode se resumir nas quatro proposi- ções abaixo:

1 os incentivos de mercado são decisivos para o desenvolvimento econômico;

2 os incentivos de mercado precisam do apoio de fortes instituições públicas;

3 as economias de mercado são compatíveis com uma série de di- versificados arranjos institucionais;

4 quanto maior for a adequação das reformas orientadas para o mer- cado às capacidades institucionais preexistentes, maior a proba- bilidade de sucesso.

Atualmente, as duas primeiras proposições são amplamente aceitas e formam o fundamento de um Consenso de Washington ampliado. Se- gundo o Consenso revisto, a liberalização, a privatização e a integração global não são menos importantes, mas precisam ser suplementadas e apoiadas por reformas na área da governança. Mas a importância do ter- ceiro e do quarto pontos não é adequadamente reconhecida. Vemos o novo Consenso em funcionamento em várias áreas distin- tas. Por exemplo, logo depois da crise asiática, os programas do FMI na região vetaram uma longa lista de reformas estruturais em áreas como as relações empresa-governo, a banca, a governança corporativa, as leis de falência, as instituições do mercado de trabalho e a política industrial.

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Um componente-chave da nova Arquitetura Financeira Internacional é um conjunto de códigos e padrões – sobre transparência fiscal, política monetária e financeira, supervisão bancária, disseminação de dados, governança e estrutura corporativas, padrões de contabilidade – concebi- dos para ser aplicados em todos os países, mas principalmente nos subde- senvolvidos. E, desde a Rodada do Uruguai, as negociações de comércio global resultaram em vários acordos – sobre direito de propriedade inte- lectual, subsídios e medidas relativas a investimento – que harmonizam as práticas dos países em desenvolvimento com as dos mais avançados. Por esse motivo, à medida que vem sendo operacionalizada, a nova visão do desenvolvimento resulta num aumento gradual da condiciona- lidade e no estreitamento do espaço no qual se pode conduzir a política. Em geral, isso é indesejável por diversos motivos. Primeiro, é irônico que tal fato aconteça precisamente no momento em que a nossa compreen- são de como funciona a economia global e do que os países pequenos precisam fazer para nela prosperar revelou-se muito insuficiente. Não faz tanto tempo assim que se supôs que a orientação para a exportação e as elevadas taxas de investimento do Leste da Ásia dariam proteção contra o tipo de crise externa que abala periodicamente a América Latina. Um exer- cício comum, depois da crise da tequila de 1995, era comparar as duas re- giões em termos de déficit em conta corrente, taxas de câmbio reais, ra- zão PIB-exportação e taxas de investimento a fim de mostrar que o Leste da Ásia, em sua maior parte, parecia bem “melhor”. Naturalmente, não faltavam críticos ao Leste da Ásia, mas o que eles tinham em mente era uma diminuição gradual da pressão, não o derretimento que transpirou. 11 Segundo, como já enfatizei (na proposição 3), o capitalismo de mer- cado é compatível com uma variedade de arranjos institucionais. O novo Consenso rejeita essa visão (a da “convergência” extrema) ou subestima seu significado na prática. O novo conjunto de disciplinas internacionais vem ombro a ombro com um modelo particular de desenvolvimento econô- mico que, na verdade, não foi testado sequer na experiência histórica dos países avançados da atualidade. Essas disciplinas excluem algumas es-

11 “Eu aprendi mais sobre o funcionamento do sistema financeiro internacional nos últimos doze meses do que nos vinte anos anteriores”, reconheceu recentemente Allan Greenspan (apud Friedman, 1999, p.71).

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

tratégias de desenvolvimento que deram certo no passado e outras que podem dar certo no futuro. O estreitamento da autonomia nacional na formulação da estratégia de desenvolvimento é um preço pelo qual os paí- ses em desenvolvimento dificilmente receberão um retorno adequado. Terceiro, as dificuldades práticas para implementar muitas das refor-

mas institucionais discutidas estão sendo seriamente subestimadas. Os atuais países desenvolvidos não criaram suas instituições regulatórias e jurídicas da noite para o dia. Seria bom se os países do Terceiro Mundo adquirissem de algum modo as instituições do Primeiro Mundo, porém

o mais seguro é apostar que isso só acontecerá quando eles já não forem

países do Terceiro Mundo. Uma estratégia que adapte as reformas basea- das no mercado às capacidades institucionais existentes tem mais proba- bilidade de frutificar a curto prazo (proposição 4). Nada disso pretende sugerir que as reformas institucionais especí- ficas que dominaram as agendas das instituições de Bretton Woods ca- recem de mérito. Ninguém pode se opor seriamente à introdução de pa- drões adequados de contabilidade ou contra a supervisão prudencial aprimorada dos intermediários financeiros. Embora na prática alguns pa- drões provavelmente acabem saindo como um tiro pela culatra, as preo- cupações mais sérias são duplas. Primeiro, esses padrões são a cunha com que se transmite um conjunto mais amplo de preferências políticas e institucionais aos países recipientes – em favor das contas abertas de capital, dos mercados de trabalho desregulamentados, das finanças favorecidas, da governança corporativa de estilo norte-americano e hos-

til às políticas industriais. Segundo, a agenda se concentra excessivamente nas reformas institucionais exigidas para tornar o mundo seguro para os fluxos de capital e, portanto, afasta necessariamente o capital político e

a atenção das reformas institucionais em outras áreas. O risco é de que

tal abordagem venha privilegiar a liberdade do comércio internacional e da mobilidade do capital, em nome da política econômica “sadia”, em detri- mento de outras metas da política de desenvolvimento potencialmente capazes de colidir com ela. Por conseguinte, seja qual for a forma que tomar a arquitetura da eco- nomia internacional em evolução, um objetivo importante deve ser dei- xar espaço para que os países em desenvolvimento experimentem suas

próprias estratégias.

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7 Qual È a Import‚ncia da IntegraÁ„o EconÙmica Internacional?

Como se observou na seção anterior, a exigência de integração econô- mica global veio projetar uma longa sombra no design das políticas de desenvolvimento. Os países subdesenvolvidos recebem incessantemen- te aulas sobre a longa lista de exigências que devem cumprir a fim de se integrar à economia mundial. O problema do atual discurso acerca da globalização é que ele confunde fins com meios. Uma estratégia verda- deiramente orientada para o desenvolvimento requer uma mudança de ênfase. A integração à economia mundial deve ser encarada como um instrumento para alcançar o crescimento econômico e o desenvolvimento, não como um objetivo supremo. Maximizar o comércio e os fluxos de capital não é e não deve ser a meta da política de desenvolvimento. Nenhum país se desenvolveu com sucesso dando as costas para o comércio internacional e para os fluxos de capital a longo prazo. Pouquís- simos cresceram durante longos períodos sem experimentar uma parti- cipação cada vez maior do comércio exterior no produto nacional. Como observa Yamazawa (2000, p.82), “nenhuma economia em desenvolvimen- to pode se desenvolver atrás de um muro protetor”. Na prática, o mais poderoso mecanismo que liga o comércio ao crescimento, nos países sub- desenvolvidos, é a probabilidade de os bens de capital importados se- rem significativamente mais baratos que os fabricados internamente. As políticas que restringem as importações de equipamento de capital – ele- vam os preços dos bens de capital internos e, assim, reduzem os níveis reais de investimento – devem ser consideradas indesejáveis à primeira vista. As exportações, por sua vez, são importantes, pois é com elas que se adquire o equipamento de capital importado. Mas é igualmente verdadeiro que nenhum país se desenvolveu sim- plesmente abrindo-se para o comércio e o investimento estrangeiros. O truque, nos casos bem-sucedidos, foi combinar as oportunidades ofere- cidas pelos mercados mundiais com uma estratégia de investimento in- terno de estimular o espírito animal dos empresários nacionais. Como se mencionou anteriormente, quase todos os casos relevantes envolvem uma abertura parcial e gradual para as importações e o investimento es-

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

trangeiro. Simplesmente não há prova de que a adoção da liberalização

do comércio está sistematicamente associada a taxas de crescimento mais elevadas. As instituições multilaterais como o Banco Mundial, o FMI e a OCDE promulgam regularmente conselhos fundados na convicção de que

a abertura gera conseqüências previsíveis e positivas sobre o crescimen-

to. A verdade é que a evidência disponível quanto a isso está longe de

ser tão forte quanto se pretende.

A evidÍncia da liberalizaÁ„o do comÈrcio

Recentemente, Francisco Rodríguez e eu (Rodrik, 1999) repassamos

a extensa literatura empírica acerca da relação entre política comercial e crescimento. Chegamos à conclusão de que há um fosso considerável en- tre a mensagem derivada pelos consumidores dessa literatura e os “fatos” que ela realmente demonstra. Diversos fatores aprofundam o fosso. Em muitos casos, os indicadores de “abertura” utilizados pelos pesquisado- res são problemáticos como avaliação das barreiras comerciais ou são al- tamente correlatos com outras fontes de fraco desempenho econômico. Em outros casos, as estratégias empíricas a que se recorreu para afirmar

o vínculo entre política comercial e crescimento apresentam defeitos cuja

remoção resulta em constatações significativamente mais débeis. 12 Portanto, a natureza da relação entre política comercial e crescimento econômico continua sendo uma questão em aberto. E está longe de ter sido estabelecida no terreno empírico. Na verdade, há dois motivos para duvidar da existência de uma relação geral e não ambígua entre abertura comercial e crescimento que aguarda ser descoberta. O mais provável é que se trate de uma relação contingente, dependente de muitas caracte- rísticas internas e externas. O fato de praticamente todos os países avan- çados de hoje terem promovido o crescimento por trás de barreiras tarifárias, e só posteriormente as reduziram, decerto oferece uma pista. Note-se também que a teoria moderna do crescimento endógeno oferece

12 Nossa análise detalhada cobre os quatro trabalhos provavelmente mais conhecidos na área:

Dollar (1992), Sachs & Warner (1995), Ben-David (1993) e Edwards (1998).

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

uma resposta ambígua quando se pergunta se a liberalização do comércio estimula o crescimento. A resposta varia, dependendo de se as forças de vantagem comparativa direcionam os recursos da economia para ativi- dades que geram crescimento a longo prazo (via externalidades em pes- quisa e desenvolvimento, expansão da variedade do produto, aprimora- mento da qualidade do produto, e assim por diante) ou os desviam de tais atividades.

De fato, a complementaridade entre incentivos de mercado e insti- tuições públicas, que enfatizo reiteradamente, não tem sido menos im- portante na área do desempenho comercial. No Extremo Oriente, já se estudou e documentou exaustivamente o papel dos governos no aumento das exportações durante os primeiros estágios de crescimento (Amsden, 1989; Wade, 1990). Mesmo no Chile, o paradigma da orientação para o mercado, o sucesso nas exportações a partir de 1985 dependeu de uma ampla série de políticas governamentais, inclusive subsídios, isenções fiscais, esquemas de desconto de direitos aduaneiros, pesquisa de mer- cado oferecida pelo poder público e iniciativas públicas de fomento à expertise científica. Tendo arrolado algumas políticas públicas anteriores e posteriores a 1973 de promoção dos setores frutífero, pesqueiro e flo- restal do Chile, Maloney (1997, p.59-60) conclui: “É justo indagar se, sem o apoio governamental anterior e atual, esses três setores extrema- mente dinâmicos de exportação teriam reagido do modo como reagiram ao jogo das forças do mercado”.

A conclusão apropriada a se tirar de tudo isso não é que, via de re- gra, o protecionismo seja preferível à liberalização do comércio. Não há evidência fidedigna, nos últimos cinqüenta anos, de que a proteção ao comércio esteja sistematicamente associada ao maior crescimento. Trata-se apenas de não exacerbar os benefícios da abertura comercial. Quando outros objetivos políticos válidos disputam recursos admi- nistrativos e capital político escassos, a profunda liberalização do co- mércio poucas vezes merece a alta prioridade que tipicamente recebe nas estratégias de desenvolvimento. Essa é uma lição de particular importância para os países (como os africanos) que se acham em está- gios iniciais de reforma.

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

A evidÍncia da liberalizaÁ„o da conta de capital

A evidência dos benefícios da liberalização da conta de capital é ain-

da mais fraca. 13 No papel, a atração da mobilidade do capital é óbvia. Na

ausência de imperfeições do mercado, a liberdade comercial aumenta a eficiência, e isso vale tanto para o comércio de ativos em papel quanto de

bônus. Mas os mercados financeiros sofrem várias síndromes – assime- trias de informação, problemas de agência, expectativas auto-realizáveis, bolhas (racionais ou de outra sorte) e miopia –, numa extensão que torna

a sua análise econômica inerentemente questionável. Nenhum remen-

do institucional altera de modo significativo esse fato básico da vida.

Em última instância, a questão de levar ou não as nações em desen- volvimento a abrir sua conta de capital (de maneira “ordenada e progres- siva” como atualmente recomenda o FMI) só pode ser resolvida com base na evidência empírica. Embora não faltem evidências do choque finan- ceiro que geralmente acompanha a liberalização financeira (ver o exame

de Williamson & Mahar, 1998), são poucas as que sugerem que as taxas

mais elevadas de crescimento econômico acompanham a liberalização

da conta de capital. Quinn (1997) detecta uma associação positiva entre

a liberalização da conta de capital e o crescimento a longo prazo, ao pas-

so que Grilli & Miles-Ferretti (1995), Rodrik (1998a) e Kraay (1998) –

este último utiliza o próprio indicador de restrições de conta de capital de Quinn – não vêem relação nenhuma. Klein & Olivei (1999) falam numa relação positiva, mas em grande parte orientada pela experiên-

cia dos países desenvolvidos de sua amostra. Esse é um terreno de inda- gação que continua na infância, e é óbvio que ainda falta aprender muito.

O mínimo que se pode dizer, no presente, é que ainda não se produziu

uma evidência convincente dos benefícios da liberalização da conta de capital. Entre os argumentos favoráveis à mobilidade internacional do capi- tal, talvez o mais sedutor seja o que afirma que ela exerce uma útil fun- ção disciplinadora da política governamental. Os governos que precisam ser sensíveis aos investidores não podem esbanjar tão facilmente os

13 Essa discussão sobre a conversibilidade da conta de capital baseia-se em Rodrik (2000).

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

recursos da sociedade. Como afirma Larry Summers (1998): “a discipli- na do mercado é o melhor meio que o mundo encontrou de assegurar que o capital seja bem empregado”. A idéia atrai, porém, uma vez mais, deve-se questionar sua relevân- cia empírica. Quando os credores estrangeiros sofrem as síndromes já apontadas, um governo que gasta de forma irresponsável e considera mais fácil financiar as despesas se puder tomar emprestado no exterior. Ade- mais, para esse governo, até mesmo o empréstimo interno torna-se po- liticamente menos custoso porque, num mundo de livre mobilidade do capital, não há como pressionar os investidores privados (já que eles podem obter empréstimo no estrangeiro). Em ambos os exemplos, os mercados financeiros internacionais permitem despesas temerárias que não ocorreriam na sua ausência. Inversamente, a disciplina que os mer- cados impõem após as crises pode ser excessiva e arbitrária, como se discutiu anteriormente. Como observa Willett (1998), a caracterização adequada da disciplina do mercado é que ela chega tarde demais e, quando chega, é tipicamente desmedida. Um trabalho recente de Mukand (1998) desenvolve muito bem a análise de tal situação. Consideremos o seguinte cenário estilizado pro- posto pelo arcabouço de Mukand. Suponhamos dois agentes, um gover- no (G) e um investidor estrangeiro (I), que tenham de decidir que ações empreender num momento em que a situação básica do mundo não é observável. Essa situação pode estar “arrumada” ou “confusa”. G recebe um sinal privado sobre a situação e então escolhe uma política (a qual é observada por I). Pode ser uma política “ortodoxa” ou “heterodoxa”. Su- ponhamos que a política ortodoxa (heterodoxa) produza um excedente maior em agregado se a situação mundial estiver arrumada (confusa). O investidor estrangeiro I só se dispõe a investir se houver coincidência entre a política e a situação esperada (ortodoxa/arrumada ou heterodoxa/con- fusa). Além disso, I acredita (talvez equivocadamente) que a produtivi- dade do investimento será maior na combinação ortodoxa/arrumada que na heterodoxa/confusa e investirá mais se tiver expectativa de que se apresente o primeiro cenário. Mukand (1998) demonstra que o governo pode ter dois motivos para adotar a política ortodoxa em tais circunstâncias, mesmo que receba o sinal de que a situação básica é confusa (e, portanto, a política heterodoxa

72

EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

é mais apropriada). Ele dá às tendências resultantes os nomes de “ten- dência ao conformismo” e “tendência ao otimismo”. Isso pode ser expli- cado da seguinte maneira:

1 Tendência ao conformismo: digamos que I tem um forte e inabalável

prior de que a situação está arrumada. Mesmo que o posterior de G seja su- ficientemente forte de que a situação está “confusa”, pode ser que mesmo assim ele opte por adotar a política ortodoxa porque não tem como influen-

ciar a convicção de I (posterior) e acha melhor contar com o investimento e adotar a política errada que ficar sem o investimento e adotar a certa (isto é, a de maximizar o excedente agregado).

2 Tendência ao otimismo: se for possível afetar o posterior de I com a

escolha da política de G, este pode optar por adotar a política ortodoxa para

sinalizar uma situação arrumada e levar a expectativa de I a “arrumada”, pois o investimento será maior se ele contar com esta situação, não com a confusa (supondo, em ambos os casos, que haja coincidência entre a situa- ção esperada e a política).

Note-se que, para que o segundo cenário se materialize, não é ne- cessário que, na situação ortodoxa/arrumada, a produtividade do inves- timento seja deveras superior à da situação heterodoxa/confusa. Basta que o investidor estrangeiro acredite nisso. Em qualquer caso, o gover- no se vê impelido pelo “sentimento do mercado” a adotar políticas ina- dequadas e não chegar ao ótimo. É óbvio que os governos precisam de disciplina. Contudo, nas so- ciedades modernas, essa disciplina é fornecida pelas instituições demo- cráticas – eleições, partidos de oposição, judiciário independente, deba- te parlamentar, imprensa livre e outras liberdades civis. Os governos que desarrumam a economia são punidos nas urnas. A ampla evidência de vários países sugere que as nações democráticas tendem a ter muito su- cesso na manutenção de políticas fiscais e monetárias responsáveis. Os casos mais significativos de profligação fiscal se verificam nos regimes autoritários, não nos democráticos. Foram as ditaduras militares que levaram a América Latina à crise de endividamento, e as democracias puseram ordem na casa. Na Ásia, os países democráticos como a Índia e Sri-Lanka têm recordes macroeconômicos exemplares em comparação com os padrões latino-americanos. As duas únicas democracias antigas

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

da África (Maurício e Botsuana) fizeram um excelente trabalho ao admi- nistrar as altas e as quedas dos preços de seus principais produtos de exportação (o açúcar e o diamante). Entre as economias em transição, as estabilizações mais bem-sucedidas ocorreram nos países mais demo- cráticos. Numa amostra de mais de cem países, encontra-se uma forte associação negativa entre o índice de democracia e a taxa média de infla- ção da Freedom House com base na renda per capita. A visão da mobilida- de internacional do capital como disciplina incorpora uma posição políti- ca, na melhor das hipóteses, parcial e, na pior, nociva à democracia. Por fim, como já ficou indicado, a insistência na agenda de liberalização da contabilidade do capital tem o efeito de pressionar a agenda dos formuladores da política e desviar sua energia do esforço pelo desenvol- vimento nacional. Um ministro da Fazenda que passa o tempo todo tra- tando de abrandar o sentimento do investidor e de fazer o marketing da economia para os banqueiros estrangeiros não há de ter tempo para as preocupações tradicionais com o desenvolvimento: reduzir a pobreza, mobilizar recursos e estabelecer as prioridades de investimento. No fim, são os mercados globais que acabam ditando a política, não as priorida- des internas.

8 ObservaÁıes Conclusivas

A lição do século XX é que o desenvolvimento bem-sucedido requer mercados apoiados por sólidas instituições públicas. O atual avanço dos países industrializados – os Estados Unidos, as nações da Europa Oci- dental, o Japão – deve seu êxito ao fato de eles terem elaborado modelos próprios, específicos e viáveis de economia mista. Conquanto essas so- ciedades sejam parecidas na ênfase que dão à propriedade privada, à moeda sadia e ao império da lei, são dissimilares em muitas outras áreas:

suas práticas nas áreas de relações de mercado de trabalho, de seguridade social, de governança corporativa, de regulamentação do mercado de pro- duto e de tributação diferem substancialmente. Todos esses modelos estão em evolução constante e a nenhum de- les faltam problemas. O capitalismo do welfare state de estilo europeu mos- trou-se especialmente atraente na década de 1970. O Japão tornou-se o

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EstratÈgias de desenvolvimento para o novo sÈculo

modelo a ser emulado nos anos 80. E 1990 foi claramente a década do

capitalismo livre e solto de estilo norte-americano. Adequadamente ava- liados na perspectiva histórica, todos esses modelos foram igualmente bem-sucedidos. A evidência da segunda metade do século XX é a de que nenhum desses modelos domina claramente os outros. Seria um erro alçar

o capitalismo de estilo norte-americano como modelo para o qual o res-

to do mundo deve convergir. Naturalmente, todas as sociedades bem-sucedidas estão abertas para

aprender, principalmente com os precedentes úteis das demais. O Japão

é um bom exemplo nesse aspecto. Quando se reformou e codificou o sis-

tema jurídico japonês durante a restauração Meiji, foram os códigos ci- vil e comercial alemães que lhe serviram de modelo principal. Portanto, minha ênfase sobre a diversidade institucional não deve ser encarada como a rejeição da inovação via imitação. O importante é que a “cópia

azul” importada seja filtrada pelas práticas e pelas necessidades locais.

O Japão dá o exemplo uma vez mais. Como discutem Berkowitz et al.

(1999, p.11), a opção pelo sistema jurídico alemão foi uma escolha, não uma imposição de fora: “exaustivos debates sobre a adoção do direito inglês ou francês e diversos esboços baseados no modelo francês prece- deram a promulgação dos códigos amplamente baseados no modelo ale- mão”. Em outras palavras, os reformadores japoneses escolheram cons- cientemente, entre os códigos disponíveis, aquele que lhes pareceu mais adequado às suas circunstâncias. O que vale para os países avançados de hoje também vale para os subdesenvolvidos. Enfim, o desenvolvimento econômico deriva de uma estratégia criada em casa, não do mercado mundial. Os formuladores da política dos países em desenvolvimento devem evitar os modismos, co- locar a globalização em perspectiva e empenhar-se na construção de ins- tituições internas. Devem ter mais confiança em si e na construção de instituições internas, e menos na economia global e nas cópias azuis que dela provêm.

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78

3

EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

Glauco Arbix 1 Mariano Laplane 2

Nos últimos vinte anos, os países em desenvolvimento vêm procuran- do a todo o custo atrair capitais externos e empresas multinacionais, vis- tos como instrumento e meio de participação na nova economia global. Esse tipo de atuação governamental, que marcou especialmente os paí- ses da América Latina, expressa uma alteração profunda na opinião do- minante entre os formuladores de políticas públicas a respeito dos inves- timentos estrangeiros. Basicamente, desde os anos 40 a atitude oficial dos governos latino- americanos em relação ao investimento direto externo (IDE) era de caute- la quando não de restrição, seja nos termos que definiam sua entrada nos territórios nacionais, seja no impedimento de sua atividade nas áreas de recursos naturais, serviços e operações internas. Diferentemente dessa

1 Professor do Departamento de Sociologia da FFLCH da USP. E-mail: garbix@usp.br.

2 Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

posição predominante, a esmagadora maioria dos países da América

Latina vem buscando, desde o final dos anos 80, ampliar a participação dos IDEs nas economias nacionais, facilitando, promovendo e oferecen- do garantias às suas operações. As razões para essa mudança podem ser encontradas tanto numa releitura de longo prazo sobre as experiências de inspiração nacional- desenvolvimentista, patrocinadas principalmente pela Cepal, como nas avaliações predominantes sobre os anos 80, conhecida como a década perdida para a América Latina. 3 Creditando e vinculando a estagnação dessa década às políticas pro- tecionistas configuradas desde o pós-guerra no continente, os novos go- vernantes dos anos 90 foram abandonando as políticas desenvolvi- mentistas e de substituição de importações, tentando se livrar da state-led tradition que marcou o continente por décadas. Um novo paradigma de política econômica começou a ser implementado e construído, com forte tendên- cia privatizante e orientado para o mercado, tanto no nível interno quanto no externo. O impacto dessa nova política foi praticamente mundial, atingindo

a maioria dos países periféricos, que tentaram, através de décadas, al- cançar seu desenvolvimento por meio de um Estado produtor, interventor

e protecionista, principal sustentáculo das políticas de substituição de

importações. Desde 1986, mais de oitenta países em todo o mundo libe- ralizaram suas políticas em relação aos investimentos estrangeiros. Se- gundo a Unctad, desde 1998, 103 países ofereceram condições especiais para atrair corporações estrangeiras, passando a incluir em seu repertó- rio generosas isenções fiscais, quebra de barreiras alfandegárias, dimi- nuição de taxas e impostos de importação, empréstimos subsidiados, do- ações de terra e outros benefícios indiretos. Na América Latina, mudanças fundamentais ocorreram nos siste- mas político-ideológicos e no modus operandi das economias, com impac-

3 Em 1989, o PIB/habitante latino-americano foi inferior em 8% ao de 1980. De 1981 a 1989, a análise do PIB/habitante registrou crescimento em apenas cinco países – Cuba, Colôm- bia, Chile, Barbados e República Dominicana – e nenhum no Paraguai, que ficou no índice zero. O Brasil decresceu 0,9%, enquanto o Uruguai ficou com -7,2%, o México -9,2%, a Argentina -23,5%, o Peru -24,7%, a Venezuela -24,9% e a Bolívia com -26,6%.

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EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

to profundo na maneira como os países buscam atingir seus objetivos e defender seus interesses. Essa mudança eminentemente política provocaria impactos signifi- cativos ao longo dos anos 90, em especial no que se refere à recente ex- pansão dos investimentos externos, que passaram a ocupar o lugar mais importante já visto na história das economias latino-americanas.

Fluxo de IDE em países da América Latina – 1990-2000 (Milhões de dólares)

 

1990- 1994*

1995

1996

1997

1998

1999

2000**

Argentina

2.982

5.315

6.522

8.755

6.670

23.579

11.957

Bolívia

85

393

474

731

957

1.016

695

Brasil

1.703

4.859

11.200

19.650

31.913

32.659

30.250

Chile

1.207

2.957

4.634

5.219

4.638

9.221

3.676

Colômbia

818

968

3.113

5.638

2.961

1.140

1.340

Equador

293

470

491

625

814

690

740

Paraguai

99

103

136

233

196

95

100

Peru

796

2.056

3.225

1.781

1.905

1.969

1.193

Uruguai

157

137

126

164

229

180

Venezuela

836

985

2.183

5.536

4.495

3.187

4.110

México

5.430

9.526

9.186

12.831

11.312

11.786

12.950

Total

14.249

27.789

41.301

61.125

66.025

85.571

67.191

Fonte: Cepal.*Média anual. **Estimativa.

Especialmente a partir da segunda metade da década de 1990, a América Latina alcançou grande sucesso na atração de novos investimen- tos. Apenas no biênio 1997-1998, a média anual de entrada foi de cerca de US$ 70 bilhões, enquanto a média anual anterior à década de 1990 nunca havia ultrapassado US$ 10 bilhões. O IDE saltou de 1% para 4% do PIB entre 1980 e 1998 (Mortimore, 2000).

81

Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

Alguns pressupostos da teoria econômica dominante, particularmen- te a de extração neoclássica, sugerem que a integração crescente das eco- nomias em desenvolvimento na economia mundial é fonte de vantagens – mais do que desvantagens – para os países receptores. Considera-se que as variações positivas no fluxo de investimentos externos são capazes de deflagrar processos de reestruturação competitiva com forte incidência na produtividade geral e na produtividade do trabalho nos países hospe- deiros. Conseqüentemente, as economias mais abertas são vistas e en- tendidas como mais capazes de crescer do que as economias fechadas, assim como estariam mais habilitadas a se beneficiar de spillovers tec- nológicos (Edwards,1998; Frankel & Romer, 1999). Essa visão dominante foi verificada empiricamente por Sachs & Warner, em famoso ensaio de 1995. Esses autores estabeleceram uma relação direta positiva entre os índices de crescimento dos países pesquisados (mais de sessenta) e o grau de abertura de suas economias e, ao mesmo tempo, a falta de convergência das economias fechadas:

“Economias abertas podem produzir um movimento de convergência de renda mais rapidamente do que as economias fechadas, uma vez que o movimento internacional de capital e tecnologia é capaz de acelerar a tran- sição para uma renda mais estável”. Suas conclusões estimularam a for- mulação de políticas públicas baseadas na rápida desregulamentação e abertura das economias na segunda metade dos anos 90, com impacto nas orientações das agências internacionais e no comportamento dos governos sendo responsável por uma nova inflexão de conjunto da Amé- rica Latina. A mecânica desse novo movimento residiu na busca da recuperação da eficiência econômica e do crescimento sustentado – supostamente perdidos com o envelhecimento e esgotamento das políticas protecio- nistas –, baseando-se primordialmente na atividade dos mercados, en- tendidos como mais capazes do que os governos de definir a melhor alocação de recursos. Sem os constrangimentos estatais do passado, a eficiência desse processo de investimento estaria garantida pela decisão autônoma dos agentes econômicos individuais, sendo reservada ao setor público a salvaguarda das regras do novo jogo, ou seja, o controle sobre a moeda e a manutenção da estabilidade macroeconômica. No entanto, o desempenho dos países latino-americanos tratou de levantar dúvidas sobre essas orientações e alguns de seus pressupostos.

82

EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

América Latina – Indicadores macroeconômicos

 

1985/

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1990

PIB

1,6

- 0,2

3,9

3,2

4,1

5,6

0,4

3,5

5,3

2,3

Exportações

5,2

6,0

3,6

7,1

11,7

10,7

10,4

11,3

13,2

7,8

Formação

17,2*

18,2

n.a.

19,1

19,4

20,5

19,1

19,3

 

21,2 n.a.

de Capital

Inflação

686,5

1188,8

199,3

426,7

890,2

337,6

25,8

18,5

10,6

10,2

Fonte: Cepal, Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean, 1999. *Investment at constant 1980 prices.

Alguns resultados mostraram-se positivos, como: 1. a drástica redu- ção da inflação, que caiu de três dígitos no final dos anos 80 para algo em torno de 10% em 1997; 2. o crescimento, ainda que moderado, do volume de exportações; 3. a explosão do fluxo de capital externo (tanto em portfólio quanto em IDE), cujos efeitos ainda estão em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, nesse período, foram registrados alguns resulta- dos profundamente frustrantes. Fundamentalmente, um pífio crescimen- to do PIB e do emprego, baixo aumento da produtividade, uma tímida recuperação da relação PIB/investimento produtivo e a persistência de um dos piores indicadores de distribuição de renda do mundo, tanto in- dividual quanto regional. E do ponto de vista macroeconômico, terreno por excelência de responsabilidade do novo Estado, a vulnerabilidade das economias tornou-se quase um pesadelo, ilustrado pelas sucessivas cri- ses que envolveram México, Brasil e Argentina. Se aprofundarmos a análise sobre o boom de investimentos diretos, encontramos outras realidades para além dos macroindicadores. Pesquisa recente conduzida por Mortimore (2000, p.23) mostra que a América Latina está atraindo basicamente “um investimento externo reativo, de segundo ou terceiro nível, a partir das transnacionais que buscam au- mentar a eficiência de seus sistemas de produção integradas, e não o in- vestimento externo de primeira linha, que visa os mercados internacio- nais mais sofisticados”.

83

Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

Seu estudo foi baseado em Dunning (1993), que desenvolveu dis- positivos de análise capazes de capturar os benefícios advindos da rela- ção entre investimentos e novas tecnologias, implementados em países com estruturas econômicas heterogêneas. Dessa forma, esse autor clas- sificou os investimentos em cinco grupos: “1. Foco nos recursos natu- rais: 2. Foco no mercado interno (manufatura); 3. Foco no mercado inter- no (serviços); 4. Foco na eficiência; e 5. Foco nos ativos estratégicos. O cruzamento dos dados de Mortimore com as estruturas classifica- tórias de Dunning indica que os países latino-americanos, com exceção do México, estão recebendo apenas gotas dos investimentos produtivos realmente capazes de alterar e dinamizar tanto o acesso aos mercados internacionais quanto ao controle e geração de tecnologias de ponta, base para uma plataforma exportadora.

Investimentos estrangeiros na América Latina – década de 1990

Setor

Primário

Indústria

Serviços

Foco nos

Petróleo, Gás:

   

recursos

Venezuela, Colômbia, Argentina; Minerais: Chile, Argentina, Peru

naturais

Foco nos

 

Automotivo:

 

mercados

Mercosul;

domésticos

Químico:

(indústria)

Brasil;

Agro-indústria:

Brasil, México,

Argentina

Foco nos

   

Finanças: Brasil,

mercados

México, Chile,

domésticos

Argentina;

(serviços)

Telecomunicações:

Brasil, Argentina,

Chile; Peru

Energia elétrica:

Colômbia, Brasil,

Argentina, América

Central; Gás

(Distribuição):

Argentina, Brasil,

Chile, Colômbia

84

EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

Continuação

Setor

Primário

Indústria

Serviços

Foco na

 

Autoveículos:

 

eficiência

México;

Eletrônico:

México, Caribe;

Vestuário:

Caribe,

México

Foco em

     

vantagens

estratégicas –

especialmente

nova tecnologia

Para a tipologia, ver Dunning (1993). Para a sua aplicação, Mortimore (2000).

O estudo de Mortimore mostra que os investimentos estrangeiros

que aportaram nos países da América Latina na década de 1990 pouco contribuíram para melhorar de forma sustentável a balança comercial desses países. A grande maioria dos investidores estrangeiros se estabe-

leceu em atividades voltadas para o mercado interno, principalmente no setor de serviços. Aqueles investimentos voltados para o mercado exter- no adotaram duas formas predominantes: a exploração de recursos natu- rais (reforçando forma tradicional de inserção das economias da região no comércio mundial) ou maquilas, com baixo valor agregado localmente. Os investimentos do primeiro tipo geraram exportações vulneráveis aos ciclos de preços das commodities no mercado mundial, e nos anos 90 esses preços foram decrescentes. Os investimentos do segundo tipo au- mentaram as exportações para o mercado norte-americano, mas deman- daram grande quantidade de importações, de modo que sua contribui- ção para o saldo comercial foi limitada.

O fato de a grande maioria dos investimentos ter se voltado para a

exploração do mercado interno dos países latino-americanos explica por que não geraram divisas com exportações e por que contribuíram para os déficits comerciais. Mesmo assim, esse fato não justifica o baixo cres- cimento observado no continente. Uma explicação para essa questão pode ser encontrada analisando mais detalhadamente o caso do Brasil, sem dúvida o país latino-americano mais bem-sucedido na atração de inves- timentos diretos do exterior.

85

Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

A partir de 1994, a economia brasileira voltou a receber volumes expressivos de IDE, depois de esses recursos permanecerem em níveis muito baixos durante toda a década de 1980 e início dos anos 90. O ritmo de crescimento observado nos fluxos de IDE para o Brasil nesse período foi bastante superior ao crescimento do fluxo mundial de IDE e do fluxo para a América Latina, e a participação brasileira nos investimentos mun- diais aumentou de forma significativa. A participação média do período de 1987 a 1994 (0,6% a 1%) foi multiplicada quatro vezes (4,5%, em 1998). A participação brasileira no comércio mundial era bem inferior, não ultra- passando 1%. Já no PIB mundial, em 1997, o Brasil participava com 2,8%. Nossa hipótese é que o sucesso brasileiro na atração de investimen- tos estrangeiros não se traduziu em crescimento porque a maior parte desses investimentos não foi destinada à construção de nova capacidade produtiva (investimento macroeconômico), mas sim à aquisição de ati- vos já existentes (transferência de propriedade). A relação entre o volu- me das transações em fusões e aquisições e o valor dos fluxos de investi- mento direto estrangeiro no Brasil foi elevada, comparável, inclusive, à verificada nos países desenvolvidos e superior à constatada na América Latina e no conjunto de países em desenvolvimento (conforme mostra a tabela a seguir).

Relação entre investimentos em aquisição e fusão e IDE por país ou região receptor 1993-1998 (em %)

Países / Período

1993 1994

1995 1996

1997 1998 Acumulado

 

1993-1998

Mundo

74

77,5

72,1

76,5

73,6

84,5

77,4

Países desenvolvidos

73,1

88,2

80,8

88,3

85,5

101,6

89,5

Países em desenvolvimento

61,8

60,3

49,7

61,6

55,4

40,8

53,8

América Latina

68,3

47,2

34,5

48,2

64,2

55,6

53,9

Brasil

94,7

52,2

46,7

44,5

67

85,7

69,8

Fonte: World Investment Report (1999). Elaboração NEIT/IE/Unicamp.

Grande parte das aquisições de ativos existentes esteve vinculada ao processo de privatização de empresas industriais e, principalmente,

86

EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

de setores de serviços públicos como energia elétrica e telecomunicações. Outra parte foi vinculada à crise do sistema bancário e à desnacionalização de bancos públicos e privados. A venda de empresas de serviços públi- cos para empresas estrangeiras é um dos fatores que explicam a partici- pação crescente dos serviços na composição setorial dos investimentos estrangeiros no Brasil.

Brasil: IDE e privatização 1990-1999* (em US$ milhões)

IDE

1990-1994

1995

1996

1997

1998

1999**

IDE Ingresso na Privatização

2.645

5.246

6.121

8.766

(%) no IDE Ingresso

25,2

28

21,2

28

(%) no IDE Líquido

26,5

30,7

23,4

29,3

Fonte: Banco Central.

(*)

(**) Acumulado de janeiro a setembro.

Inclui operações em moeda nacional, mercadorias, conversões e reinvestimentos.

Até 1995 a indústria era o principal pólo de atração de investimentos estrangeiros no Brasil (ver tabela a seguir). Nos anos seguintes, predo- minaram os serviços, com grande participação dos setores de eletricida- de, gás e água, correio e telecomunicações, intermediação financeira e comércio atacadista e varejista. No interior da indústria, os principais pólos de atração foram os setores automobilístico, químico, alimentos e bebidas, material elétrico e de comunicações, máquinas de escritório e informática e minerais não-metálicos.

Nos serviços e também em alguns setores da indústria (autopeças, eletrodomésticos e alimentos processados), os investimentos represen- taram mudanças de propriedade, no lugar de construção de ampliação/ renovação de capacidade de produção. Em muitas empresas desnaciona- lizadas, os novos proprietários executaram processos de racionalização da capacidade de produção, com redução dos postos de trabalho. Não é surpreendente que esse tipo de investimento não tenha impulsionado o crescimento.

87

Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

Brasil: Estoque e fluxo de IDE por setor de atividade

SETORES

Estoque

Fluxo

SETORES

Estoque

Fluxo

Até 1995 (*) Acumulado

Até 1995

Acumulado

 

1995-1999

 

1995-1999

 

Em %

Em %

 

Em %

Em %

Agricultura e

 

I. Extrativa

1,6

1,5

Indústria

55

18,4

Indústria (continuação)

Alimentos e bebidas

5,5

2,5

Mat. elet. eqs. comunic.

1,4

1,4

Fumo

1,7

0,6

Eqs. Méd. ót., autom.

0,4

0,1

Têxteis

1,2

0,3

Automobilística

6,7

4,6

Vestuário e acessórios

0,2

Outros eqs. transp.

0,5

0,2

Art. de Couro e calçados Madeira

 

Mobiliário

0,7

0,2

1

 
 

Reciclagem

0,1

0,1

 

Papel e celulose

3,3

Edição e impressão

0,3

0,1

Serviços

43,4

80,1

Petroquímica e álcool

Eletricid., gás e água

14

Produtos químicos

11,2

3

Construção

0,5

0,7

Borracha e plástico

3,1

0,7

Comércio atacadista

5

4,8

Prod. Min.

1,9

1,1

Comércio varejista Correio e telecomunic.

1,6

3,7

Não-metálicos

0,5

16

Metalurgia básica Produtos de metal

6

0,4

Intermed. financeira Seguros e prev. priv.

3

13,7

1,4

0,2

0,4

0,6

Máqs. e equipamentos

4,9

0,9

Atividades imobiliárias

2,5

0,3

Máqs. esc. eqs. inf.

1

1

Serv. prest. empresas

26,9

22,9

Máqs. eqs. apars. elét.

2,6

0,8

 
 

TOTAL

100

100

42.530

73.812

Fonte: FIRCE e Censo de Capitais Estrangeiros. (*) Acumulado até 1995. Obs.: Para cálculo do fluxo de IDE para 1996/1997/1998/1999 consideraram-se apenas as empre- sas com investimentos acima de US$ 10 milhões. A amostra representa 73,6%, 81,6%, 88,4% e 89,7%, respectivamente, do valor total do investimento direto estrangeiro nesses anos.

Quais foram os fatores que atraíram volume tão importante de in- vestimentos estrangeiros para o Brasil? A estabilidade econômica e a conseqüente expansão do mercado doméstico no período de 1994 a 1997 foram os fatores decisivos. As mu- danças estruturais (desregulamentação, abertura e privatizações) tam- bém tiveram um papel importante, principalmente no setor de serviços.

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EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

Mas, embora essas mudanças tenham removido obstáculos à entrada do IDE, e, nesse sentido, possam ter sido condição necessária, o mercado interno foi o principal fator de atração. O IDE, nesse período, pode ser caracterizado, dessa forma, como predominantemente market seeking. Por esse motivo não gerou aumento significativo de exportações. Vantagens de localização no Brasil determinaram que o mercado interno atraísse investimentos e não apenas importações, a despeito da abertura comercial implementada concomitantemente. Nas atividades de serviços, o IDE é a única forma viável de acesso ao mercado doméstico. Trabalhos recentes (Chudnovsky, 2001) mostraram que as expecta- tivas otimistas acerca da contribuição das empresas industriais estran- geiras para aumentar significativamente as exportações de manufaturados baseavam-se em hipóteses muito genéricas sobre a atuação internacional das matrizes e desconsideravam as particularidades das atividades de suas filiais no Brasil. Para avaliar corretamente o potencial de geração de divisas das em- presas estrangeiras, deve-se, em primeiro lugar, reconhecer que suas fi- liais não constituem um conjunto homogêneo no que diz respeito aos objetivos de sua presença local. Os trabalhos citados identificaram qua- tro grupos diferenciados de filiais estrangeiras, conforme as estratégias reveladas pelo seu comércio exterior. Nos termos da já mencionada classificação de Dunning, é possível identificar um pequeno subconjunto de filiais cujas atividades são prio- ritariamente resource seeking, e que atuam na extração de recursos primá- rios e nas indústrias intensivas em recursos naturais (agroalimentares e minerais). O comércio dessas filiais é estruturalmente superavitário. De outro lado, as filiais que atuam nas indústrias intensivas em escala (bens duráveis de consumo), de fornecedores especializados (bens de capital) e intensivas em P&D (farmacêutica, por exemplo), são majoritariamen- te market seeking. Esse grupo de empresas opera com elevadas importa- ções e orienta suas exportações principalmente para os países vizinhos. A atuação das empresas estrangeiras, num regime de economia aber- ta e de câmbio valorizado (em razão dos juros elevados e dos fluxos fi- nanceiros de capital estrangeiro) provoca aumento das importações quan- do o mercado doméstico cresce, sem que as exportações aumentem na mesma proporção. Dessa forma, o movimento de expansão da econo-

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

mia encontra um freio no surgimento de desequilíbrios comerciais po- tencialmente crescentes. Durante os anos 90, a resposta recorrente das autoridades econô- micas a essa ameaça foi abortar a expansão do mercado interno, aplican- do violentos choques na taxa de juros. Embora esses choques tenham sido atribuídos à ocorrência de crises externas inesperadas (México, Ásia, Rússia, Brasil e Argentina), sua inevitabilidade decorre do próprio fun- cionamento do modelo de abertura da economia. A frustração da pro- messa de retomada do crescimento que o modelo apregoava não se deve, portanto, a obstáculos exógenos que impediram o seu funcionamento, mas às tensões no setor externo geradas pelo próprio modelo.

Surpresas e balanÁos

Ainda que os diversos países tenham exibido performances diferencia- das, os defensores desse novo paradigma, que envolveu amplamente a América Latina, reconhecem que os resultados não foram tão positivos quanto o esperado, ou o anunciado. Procuram, nesse sentido, apresen- tar e discutir várias explicações ao tímido desempenho da realidade, que poderiam ser agrupadas da seguinte forma: 1. enfatizam a variável tem- po, ou seja, ainda é cedo para um diagnóstico definitivo, pois mudanças profundas no continente ainda estão ocorrendo e deverão mostrar bons resultados brevemente; 2. os dados agregados podem não estar alcan- çando as mudanças reais que ocorreram no nível micro, ou seja, a reali- dade seria melhor do que os indicadores; 3. os países latino-americanos não teriam realizado ou completado as reformas necessárias. O Banco Mundial, um dos maiores entusiastas desse novo modelo ao longo dos anos 90, tem orientado suas análises ora para detectar im- perfeições na execução das reformas, ora para descobrir e engrossar a lista das reformas que seriam necessárias. Num primeiro momento, no início da década de 1990, à ênfase na liberalização da economia foi sen- do gradativamente adicionada uma lista de mudanças institucionais. E, assim que os indicadores do frágil desempenho começaram a aflorar, novas e cada vez mais amplas reformas seriam sugeridas.

90

EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

anos 1990: Recomendações do Banco Mundial

1

Liberalização comercial

2

Abertura aos investimentos externos

3

Disciplina fiscal

4

Reorientação dos gastos públicos

5

Privatização

6

Taxa de câmbio única

7

Liberalização financeira

8

Reforma fiscal

9

Desregulamentação

10

Assegurar direitos de propriedade

Lista em expansão

11 Instituições regulatórias

12 Reforma política

13 Corrupção

14 Redes de proteção social

15 Flexibilização do mercado de trabalho

16 Acordos da OMC

17 Padronização financeira

18 Redução de pobreza

19 Abertura nas contas de capital

20 Regime cambial único

A lista, como se pode ver, não parou de crescer. É certo que o desta-

que dado ao necessário aprimoramento institucional dos países latino- americanos tem especial importância. No entanto, essa recomendação teria sido mais eficiente se formulada no início do processo de reformas,

quando, de fato, foi ofuscada pelas políticas de abertura da economia, de estabilização da moeda e pelas privatizações.

A questão da oportunidade e do timing dessas reformas é de enorme

significado. Tempo é básico para efetivar reformas que tinham a inten- ção de desmontar estruturas vigentes há décadas – no caso do Brasil, pretendia-se a liquidação da herança varguista. No entanto, além das dificuldades “naturais” e previsíveis dessa empreitada, os países latino-

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

americanos foram tomados por forte tensão originada do despreparo das sociedades – com destaque para os governos, condutores desse proces- so – para a negociação e criação de novas instituições, mais flexíveis e adequadas para enfrentar as bruscas alterações do novo ambiente libe- ralizado de suas economias.

Governantes açodados pela febre modernizante aumentaram ainda mais as pressões originadas por esse novo ambiente sobre os agentes eco- nômicos, negando às sociedades o tempo necessário para a visualização

e reconhecimento social das reformas, tempo para a persuasão de grupos

sociais, para a diminuição dos conflitos e equacionamento dos interes- ses diversos. Em outras palavras, com a precipitação (sentida na liberaliza- ção a toque de caixa do início da década de 1990), desencontros e poste- rior desencanto com a prometida – mas não atingida – modernidade, à América Latina só restou o gesto fútil do relojoeiro cego diante do se- qüestro do tempo.

Aprender a aprender

A discussão que precisa ser aprofundada diz respeito ao modo como

o novo modelo econômico que impregnou a América Latina nos últimos

anos negligenciou as dimensões da política, a produção e o lugar do Esta- do no desenvolvimento. A crítica rasa do nacional-desenvolvimentismo foi acompanhada da contração e drenagem do poder estruturante do Es- tado, sua capacidade de dialogar, negociar e se articular com a sociedade. Questões como a recapacitação tecnológica, a trajetória e operacionali- zação das empresas foram secundarizadas, minando os processos de

aprendizado e de aquisição de novos conhecimentos e tecnologia, que praticamente cederam lugar às preocupações com a macroeconomia. O ajuste fiscal e a flexibilização do comércio internacional foram transfor- mados em palavras quase-mágicas na boca dos governantes. E, mesmo assim, os mercados foram valorizados em sua relação com as trocas e menos com a produção (Rodrik, 1996).

O diagnóstico equivocado – o tamanho dos mercados seria o grande

obstáculo ao desenvolvimento – induziria ao desprezo das questões re- lacionadas aos poderes assimétricos que regem as nações, o comércio,

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EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

os mercados, o acesso à tecnologia de ponta, as transnacionais, a com- petição oligopolística e, essencialmente, a natureza do aprendizado em todo processo de renovação industrial e desenvolvimento. O novo paradigma econômico implantado reduziu as reformas ne- cessárias à retomada do desenvolvimento dos países a um guia de con- dutas sobre como desregulamentar, como liberalizar e privatizar, banin- do ou pasteurizando o debate sobre um novo compromisso pela produção, capaz de ocupar o vácuo do desenvolvimentismo e a passividade de cor- te liberal dos anos 90. Evidentemente, nenhum decreto poderia – nem poderá – substituir

a necessária negociação e construção de um novo compromisso nas so- ciedades latino-americanas. A sensível questão da tecnologia poderia nortear uma boa discussão sobre esse compromisso. Embora os países latino-americanos não tenham se destacado como inovadores, já demons- traram que podem caminhar nesse sentido, principalmente se souberem driblar as armadilhas e aproveitar as não tão freqüentes oportunidades dadas pela globalização. Nesse sentido, Storper (1999, p.161) indicou

quatro atividades essenciais que se destacam na dinâmica do mundo glo- balizado: “a primeira diz respeito às especializações voltadas para o mer-

cado mundial, com as habilidades necessárias para isso

dirigida para os mercados locais, com bens e serviços não exportáveis

a terceira consiste na globalização com desterritorialização ou, como é

conhecida, cadeias globais de ‘commodities’

finalmente, há as ativi-

a segunda está

dades industriais e de serviços que disputam mercados crescentemente competitivos”.

Qual e como seria o tr‚nsito real entre esses nÌveis?

Vários estudos procuram mostrar como o desenvolvimento tecno- lógico não se identifica necessariamente com um movimento de inova- ção, pois, em seu início, pode significar a utilização de tecnologias im- portadas ou disponíveis. Mas, ao mesmo tempo, nenhuma tecnologia de complexidade mínima é perfeitamente transferível como se fosse uma commodity (Lall, 1994). Para se efetivar e consolidar, solicita interações institucionais, empresariais, com os sistemas educacionais, centros de pesquisa ou, em outras palavras, precisa ser mergulhada em uma densa

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Brasil, MÈxico, £frica do Sul, Õndia e China

rede de cooperação. O amadurecimento de uma economia envolve um processo de aprendizagem que, pela natureza do conhecimento, é incer- to, instável e exige o controle de concepções, produtos, processos e ino- vações cada vez mais complexos. Trabalhar essa miscigenação tecnológica é trabalhar com a produ- ção mesma de conhecimento. Porém, dada a imprevisibilidade dos paí- ses em desenvolvimento, sua exposição a uma competição plena – como

a patrocinada por uma generosa liberalização econômica – aumenta enor-

memente o risco de interrupção e curto-circuito nos processos de apren- dizagem nas áreas tecnológicas mais difíceis de dominar. O dilema que

se coloca então passa a ser: quem pode sustentar esse ambiente, possí- vel berço de inovações? Os mercados, que agem no sentido de proteger os territórios e a propriedade intelectual? As grandes transnacionais? Mesmo com sua insistência (e necessidade) em só decidir e operar es- trategicamente nos seus países de origem (Leamer & Storper, 2001)?

A capacitação tecnológica, exatamente por envolver cooperação de

longa duração entre firmas e instituições, tende a ocorrer de forma mais fluente se sustentada por políticas industriais seletivas, promovidas pelo

governo federal e pelos Estados. Diferentemente dos anos 50, quando a industrialização pesada predominou, as políticas industriais só terão efi- cácia se apoiadas por sistemas locais e regionais voltados para a inova- ção e o aprendizado, aptos a difundir as novas tecnologias e a promover, ao mesmo tempo, a especialização produtiva. As iniciativas regionais vol- tadas para facilitar o intercâmbio entre empresas e instituições, públicas

e privadas, só podem mostrar-se eficientes e integradas aos centros de

pesquisa e universidades por meio de políticas seletivas estimuladas pelo governo central. É, para essa conformação e proteção ambiental, basea-

da em recursos públicos, que se estimulam os processos de longa dura- ção, que caracterizam a produção de conhecimento novo e inovador.

O novo paradigma latino-americano foi desenvolvido na década de

1990 sem respeitar a história dos países do continente, ou dando rele- vo a uma interpretação tendenciosa dos países em desenvolvimento, seja pela tábula rasa efetivada da experiência desenvolvimentista, seja pelo estranhamento em relação à evolução baseada no Estado dos paí- ses asiáticos.

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EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

O problema que persiste, freqüentemente negligenciado, é que um conjunto de países em desenvolvimento – como o Brasil, a Argentina e o México na América Latina, além da Indonésia, Tailândia e Turquia – cres- ceu mais rapidamente do que a Inglaterra, EUA, Alemanha, França e Canadá, após a Segunda Guerra Mundial. Sua participação na produção de bens manufaturados cresceu mais de 10% ao ano, apesar de sua pe- quena plataforma produtiva nos anos 60, quando eram basicamente paí- ses agroindustriais e de uso intensivo do trabalho (Amsden, 2001). Explicar por que alguns desses países se industrializaram mais rapi- damente do que outros e por que as taxas de crescimento divergiram no tempo são questões extremamente atuais e desafiadoras. As respostas mais instigantes são as que procuram olhar as interações entre o univer- so das trocas e o mundo da produção, de modo a poder delinear os con- tornos dos novos sistemas de conhecimento e aprendizagem, capazes de reorientar e revitalizar os velhos sistemas nacionais de produção. De- senvolver essa abordagem significa elaborar e selecionar novas estraté- gias de desenvolvimento, de modo a responder às questões sobre o tipo de tecnologia e de industrialização, assim como a qualidade das institui- ções de apoio, regulação e fomento de que os países realmente precisam. Nesse sentido, as análises recentes de Rodriguez & Rodrik (2000), ao reconstituir as trajetórias dos cinco estudos mais importantes sobre crescimento e abertura econômica (Sachs & Warner, 1995; Edwards, 1998; Frankel & Romer, 1999), assumem relevância nesse debate, pois encontraram pouca consistência na afirmação de que as políticas de liberalização econômica, em si, estariam associadas de modo substanti- vo ao crescimento econômico. Rodriguez & Rodrik (2000) concluíram que esses autores utilizaram “indicadores inadequados de políticas co- merciais, selecionados de modo tendencioso para ‘mostrar’ relações es- tatísticas significativas entre liberalização comercial e crescimento”. Sua conclusão é que os estudos hoje disponíveis não revelam uma relação sistemática entre seu nível de restrição tarifário, subsídios e proteção e os índices de crescimento econômico. Sua conclusão é que a única rela- ção sistemática encontrada foi que os países abolem suas barreiras pro- tecionistas à medida que se tornam ricos. Mudanças tarifárias e abertura comercial formam apenas uma pe- quena parte do processo. O maior desafio é a promoção de profundas

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transformações nos padrões de comportamento, na relação do governo com o setor privado, com a sociedade e com o restante do mundo. Se olharmos para os Tigres Asiáticos, ou a China ou a Índia, vere- mos que esses países foram beneficiados por sua progressiva integração com a economia mundial. Mas todos foram orientados por um conjunto de estratégias de desenvolvimento. Combinaram seu esforço exportador com políticas de proteção de sua economia (altas tarifas, exportações subsidiadas, exigência de conteúdo nacional nos produtos das multinacio- nais, restrição ao fluxo de capitais), políticas hoje em sua grande maioria condenadas pela OMC. Em todos esses países, a liberalização da economia foi um processo lento e gradual, desenvolvido ao longo do tempo. E uma abertura mais ampla somente foi operacionalizada quando suas economias estavam nos trilhos, preparadas para crescer. Em outras palavras, abertura comercial, liberalização e desregulamentação não podem substituir as estratégias de desenvolvimento, o mais efetivo meio de alcançar uma integração di- nâmica e virtuosa para o país com a economia mundial. O novo modelo latino-americano pensou essa orientação pelo rever- so: os países liberalizaram seu comércio e desregulamentaram os fluxos de capital esperando alcançar automaticamente o crescimento. Percebe- ram – não sem pagar um alto preço – que é preciso muito mais do que isso, pois a integração dos países à economia mundial, diferentemente da regulação tarifária, não pode ser controlada diretamente pelos go- vernantes e autoridades econômicas. Pedir aos agentes econômicos que aumentem sua participação na economia mundial, sem que tenham con- dição para tanto, é um apelo no vazio. É preciso discutir e definir quais políticas, quais instituições e quais forças sociais podem sustentar suas estratégias de desenvolvimento. Não se trata de afirmar que o protecionismo é melhor do que a aber- tura e desregulamentação, ou de enxergar virtudes que o desenvolvimen- tismo não tem. Trata-se, porém, de compreender que a liberalização em si não é garantia de eficácia econômica, nem de sustentabilidade, apesar de ter sido, nos últimos anos, ostensivamente sobrevalorizada. Os paí- ses em desenvolvimento que alcançaram relativo sucesso em promover um crescimento de longo prazo combinaram as oportunidades ofereci- das pelos mercados mundiais (basicamente por meio da tecnologia e de

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EstagnaÁ„o, liberalizaÁ„o e investimento externo na AmÈrica Latina

capitais) com estratégias que tornaram efetivas (seja criando, refazendo ou adaptando) as instituições domésticas, que se debruçaram sobre o setor da produção e do trabalho. Por isso, os países latino-americanos precisam, antes de mais nada, de articulações políticas capazes de configurar um novo compromisso com suas sociedades, de modo a trazer a produção, o trabalho e a boa polí- tica de volta para a construção de estratégias nacionais num mundo globalizado. Sociedades com profundas clivagens sociais e frágeis instituições só conseguem estimular o conflito, além de rebaixar sua resistência aos choques externos. Quais instituições? Qual sua prioridade? Esse é o de- bate de fundo, que exige democracia para se realizar, de modo a impedir a cegueira voluntária da liberalização dos anos 90.

ReferÍncias bibliogr·ficas

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p.156-65.

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4

Rompendo o modelo

Uma economia polÌtica institucionalista alternativa ‡ teoria neoliberal do mercado e do Estado

IntroduÁ„o

Ha-Joon Chang 1

Este trabalho é um exame crítico do discurso neoliberal que atual- mente domina o debate sobre o papel do Estado e propõe um arcabouço teórico alternativo para superar suas limitações. Depois de traçar a evo- lução do debate acerca do papel do Estado, no período do pós-guerra, que levou ao atual predomínio do neoliberalismo (seção 1), questiono algumas proposições fundamentais em que se esteia o discurso neoliberal a respeito do papel do Estado e aponto os problemas teóricos e práticos oriundos de tais proposições (seção 2). Argumento que, se quisermos

1 Faculdade de Economia e Política da Universidade de Cambridge. Agradeço a Peter Evans

e Bob Rowthorn as discussões que mantiveram comigo durante a redação deste trabalho.

Também me beneficiaram os comentários sobre os primeiros esboços de Shailaja Fennell,

Jayati Ghosh, Jonathan di John, Grazia Ietto-Gillies, Joseph Lim, James Putzes, Shara Razavi

e Alfredo Saad Filho.

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superar esses problemas, não basta um reparo marginal no arcabouço neoliberal, é preciso desenvolver um quadro totalmente diferente, o qual proponho denominar economia política institucionalista. Na seção seguinte do trabalho (seção 3), delineio esse arcabouço alternativo e mostro como sua adoção nos possibilitará uma melhor compreensão do papel do Es- tado. Segue-se uma breve seção de observações conclusivas (seção 4).

1 A evoluÁ„o do debate: da ìeconomia da idade de ouroî ao neoliberalismo

O fim da Segunda Guerra Mundial presenciou a rejeição mundial da

doutrina do laisser-faire, que conheceu um fracasso espetacular no perío- do entreguerras. Nos 25 ou trinta anos seguintes, conhecidos como a Idade de Ouro do capitalismo, uma variedade de teorias econômicas intervencionistas, como a economia do bem-estar, o keynesianismo e o início da “economia do desenvolvimento”, definiu a agenda do debate sobre o papel do Estado (Chang & Rowthorn, 1995a; ver também Deane, 1989). Essas teorias intervencionistas, as quais denomino coletivamen- te Economia da Idade de Ouro (EIO), detectaram uma série de “falhas de mercado” e alegaram que, para corrigi-las, era necessário o envolvi- mento ativo do Estado. Conquanto os tipos e as formas exatas de políticas recomendadas pelos vários ramos da EIO eram diferentes entre si, havia um amplo consenso quanto à necessidade e à conveniência de um ou outro tipo de “economia mista”. Sem embargo, a partir dos anos 70, em conseqüência das mudanças econômicas e políticas geradas pela Idade de Ouro, tanto nacional quan- to internacionalmente, verificaram-se alterações marcantes nos termos do debate a respeito do papel do Estado (quanto à ascensão e queda da Idade de Ouro, ver Marglin & Schor, 1990). Os novos termos do debate foram estabelecidos por economistas neoliberais, como Milton Friedman,

Friedrich von Hayek, George Stigler, James Buchanan, Gordon Tullock, Anne Krueger, Ian Little e Alan Peacock (sobre análises críticas, ver Mueller, 1979; Cullis & Jones, 1987; Chang, 1994; e Stretton & Orchard, 1994).

O neoliberalismo surgiu de uma “aliança espúria entre a economia

neoclássica, que forneceu a maior parte dos instrumentos analíticos, e o que se pode chamar de tradição austro-libertária, que entrou com a filo-

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Rompendo o modelo

sofia política e moral. 2 O ponto central de sua argumentação, no que se refere à intervenção estatal, é que não se pode admitir que o Estado seja um guardião social imparcial e onipotente como afirmava a EIO. Alega- se, pelo contrário, que se deve encarar o Estado como uma organização dirigida por políticos e burocratas que buscam o proveito próprio, não só limitados na capacidade de colher informação e executar políticas, como também sujeitos às pressões de grupos de interesses. Os econo- mistas neoliberais argumentam que essa natureza imperfeita do Estado resulta em “falhas de governo” na forma de confisco regulatório, busca de vantagens, corrupção, e assim por diante. E dizem que o custo dessas falhas de governo é tipicamente superior ao das falhas de mercado, de modo que em qual é melhor que o Estado não procure corrigir estas úl- timas, pois pode provocar um resultado ainda pior. Esse ataque foi particularmente desleal, pois muitos adeptos da EIO estavam longe de acreditar que o Estado, na vida real, fosse o equivalen- te moderno do Rei Filósofo de Platão, mas utilizavam-no apenas como uma “marca de nível” ideal (Toye, 1991). Não obstante, também é ver- dade que a maioria deles não tinha uma clara teoria do Estado e, por isso, faziam-se vulneráveis à acusação de que sua visão do Estado era “irrea- lista” e “ingênua”. 3 Uma vez desencadeado esse ataque, revelou-se a fragilidade do que era considerado um robusto consenso teórico sobre a adequada linha de demarcação entre mercado e Estado. Isso se deveu a que, ao contrário do que muita gente acreditava, a economia do bem-estar, que fornecia a maior parte dos instrumentos utilizados para traçar tal limite na época, na verdade não tinha uma posição inevitável a esse respeito. Aliás, tudo que a economia do bem-estar tem a dizer é que os mercados podem falhar,

2

Digo “aliança espúria” porque não é pequeno o abismo que separa essas duas tradições

intelectuais, como sabem os que conhecem, por exemplo, a crítica mordaz de Hayek (1949) da economia neoclássica.

3

É

interessante notar que, mais ou menos na mesma época, inúmeros marxistas fizeram

uma crítica muito semelhante, sublinhando o “caráter de classe” do Estado. Eles argumen- tavam que, graças ao controle que tem sobre a renda do Estado, o financiamento político e

o aparato ideológico, a classe economicamente dominante (os capitalistas numa sociedade

capitalista) pode definir as políticas estatais a seu favor, sujeitas à necessidade de manter certo grau de legitimidade entre as classes dominadas (ver o exame das teorias marxistas

da época em Jessop, 1982).

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mas se um determinado mercado do mundo concreto realmente há de falhar depende dos fatores tecnológicos, políticos e institucionais que o definem (ver seção 2.2). Em outras palavras, conforme as diferentes hi- póteses que tem sobre a motivação e a psicologia humanas, a tecnologia,

as instituições e a política, cada qual pode tirar a conclusão que bem enten- der sobre a fronteira adequada entre mercado e Estado. Aliás, a lógica da falha de mercado foi usada para justificar tudo, desde o Estado mínimo até a planificação socialista cabal (Pagano, 1985). Por conseguinte, uma vez solapado o consenso político que amparava os diversos modelos de economia mista surgidos na Idade de Ouro, ficou impossível defendê- los recorrendo aos instrumentos da economia do bem-estar. No entanto, a própria natureza “reservada” da economia do bem- estar com relação ao papel adequado do Estado significou, ironicamen- te, que, ao contrário do keynesianismo, ela podia ser absorvida pelo neoliberalismo, mas com certa dificuldade (ver adiante). Dado que a tra- dição austro-libertária permaneceu à margem da respeitabilidade inte- lectual até a década de 1970, os neoliberais não podiam ficar sem a res- peitabilidade “científica” de que gozava a economia neoclássica, em troca da qual a tradição austro-libertária ofereceu o apelo popular com o qual

a economia neoclássica nem chegava a sonhar (afinal, quem se dispôs a

dar a vida pela Optimalidade de Pareto ou pelo Equilíbrio Geral?). Toda- via, aceitar os instrumentos analíticos da economia neoclássica signifi- cava que os neoliberais tinham de dar um jeito de domesticar a lógica da falha de mercado que, àquela altura, tornara-se um elemento central da economia neoclássica, coisa que não tinha sido até a eclosão da guerra. Portanto, era preciso encontrar meios de assegurar que qualquer endos- so à intervenção estatal se mantivesse dentro de limites aceitáveis para

a agenda política neoliberal. Um desses meios consiste em alegar que as falhas de mercado, em- bora logicamente possíveis em qualquer parte, na realidade existem ape- nas em algumas áreas limitadas – como a defesa, a lei e a ordem e a provi- são de uma ou outra infra-estrutura física de larga escala – e, portanto, não há necessidade senão de um “Estado mínimo”. O segundo meio é restringir a contaminação dos programas de ação pela lógica da falha de mercado, separando o discurso acadêmico “sério” do da política “popu- lar”. Assim, por exemplo, os economistas neoclássicos podem estar fa-

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Rompendo o modelo

zendo pesquisas nas universidades que recomendem rigorosas medidas antitruste, mas nem por isso os agentes políticos deixarão de justificar sua frouxa postura antitruste nos termos de qualquer outra lógica que não cabe na economia neoclássica – digamos, citando a necessidade de “não desestimular o espírito empreendedor”. 4 O terceiro meio de aman- sar a lógica da falha de mercado consiste em aceitá-la plenamente e erigir modelos capazes de chegar a conclusões de política fortemente interven- cionista, mas depois minimizar a relevância desses modelos, alegando que, aos Estados da vida real, não se podem confiar tais projetos tecni- camente difíceis (em razão das demandas de informação) e politicamen- te perigosos (em virtude do abuso burocrático e/ou da influência dos gru- pos de interesses). 5 Esses exemplos mostram que, apesar da pretensão de coerência in- telectual e de mensagens nítidas, o discurso neoliberal acerca do papel do Estado contém algumas sérias tensões internas e, por esse motivo, só pode ser sustentado mediante a contorção intelectual e o compromisso político. Mas este, provavelmente, é o menor dos males. Como vou de- monstrar na próxima seção, os problemas mais graves do discurso neoliberal sobre o papel do Estado têm a ver, antes de mais nada, com a

4 Esse ponto também ficou acerbamente ilustrado pelas experiências dos primeiros dias de “reforma” nos antigos países comunistas. Na época, o que fascinou a imaginação das pes- soas foi a linguagem austro-libertária de liberdade e espírito empreendedor, não a árida lin- guagem neoclássica da Optimalidade de Pareto e do Equilíbrio Geral. No entanto, quando os governos pós-comunistas desses países escolheram seus assessores econômicos estran- geiros, foi sobretudo com base na posição que eles ocupavam na hierarquia acadêmica oci- dental, a qual era determinada sobretudo pela capacidade que tinham de manejar os con- ceitos e instrumentos da economia neoclássica.

5 Os trabalhos do economista comercial norte-americano Paul Krugman oferecem alguns dos melhores exemplos. Em muitos artigos, ele lavra certos parágrafos de análise de “econo- mia política pop”, aviltando a integridade e a capacidade do Estado, para desacreditar os próprios e elaborados modelos da teoria estratégica do comércio que endossam a interven- ção estatal, os quais constituem o corpo do artigo. Um destacado economista neoliberal, Robert Lucas (1990), resenhando o livro de Krugman e Helpmann, perguntou por que, afinal de con- tas, eles o haviam escrito, já que, no fim, iam dizer que as políticas intervencionistas oriun- das de seus modelos não são recomendáveis em razão dos perigos políticos que trazem con- sigo. Esse exemplo mostra que, nesta era neoliberal, um economista pode perfeitamente construir modelos que recomendam a intervenção estatal, contanto que sejam “tecnica- mente competentes”, mas deve comprovar a sua credencial política jogando no lixo os seus próprios modelos por motivos políticos se quiser continuar nadando a favor da correnteza.

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própria maneira como ele conceitua o mercado, o Estado e as instituições e, em segundo lugar, com o modo pelo qual teoriza as suas inter-relações.

2 Os Limites da An·lise Neoliberal do Papel do Estado

Nesta seção, examino as limitações da análise neoliberal do papel do Estado, questionando quatro aspectos da doutrina neoliberal consi- derados tão fundamentais que raramente são objeto de discussão. O exa- me mostra por que não é possível superar essas limitações com um con- serto marginal do arcabouço neoliberal e que é necessária uma abordagem que leve a sério o papel das instituições e das políticas, ou seja, o que proponho denominar “economia política institucionalista”.

2.1 Definir o Mercado Livre (e a IntervenÁ„o Estatal)

O discurso neoliberal sobre o papel do Estado e mesmo o da econo- mia do bem-estar, que ele veio destronar, indaga se a intervenção estatal pode melhorar o funcionamento do mercado livre. Inclusive muitos dos que discordam das conclusões tiradas por esse discurso parecem não ver problemas no modo do discurso. Como se depreende do entusiasmo gerado pelas conclusões mais intervencionistas da nova teoria do cresci- mento ou da teoria do comércio estratégico entre alguns críticos do neo- liberalismo, estes acreditam que é possível superar as limitações do neoli- beralismo por meio da construção de mais modelos que justifiquem a intervenção estatal. Não obstante, argumento que o próprio modo do discurso neoliberal é problemático, já que definir o mercado livre e, por conseguinte, o que se considera intervenção estatal é um exercício altamente complicado. Como ficará mais claro a seguir, uma mesma ação estatal pode ser – e é – considerada “intervenção” numa sociedade, mas não em outra (a qual pode ser a mesma sociedade em tempos diferentes). Por que isso ocorre? Respondamos à pergunta com alguns exemplos. Em primeiro lugar, vejamos o caso do trabalho infantil. Nos atuais países avançados, poucos são os que chegam a considerar a proibição do trabalho infantil uma “intervenção” estatal que restringe artificialmente

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o acesso ao mercado de trabalho, enquanto muitos capitalistas do Ter-

ceiro Mundo assim a consideram (como, aliás, faziam os das nações atual- mente avançadas até o começo do século XX). Isso sucede porque, nos países avançados, se julga que o direito das crianças de não trabalhar tem prioridade sobre o direito dos produtores de empregar a mão-de-obra que lhes parecer mais lucrativa. 6 Conseqüentemente, nesses países, a proibição do trabalho infantil já não é nem mesmo um tema legítimo de debate político. No mundo subdesenvolvido (de hoje e de ontem), pelo contrário, esse direito não é totalmente aceito, de modo que a proibição estatal do trabalho infantil é vista como uma “intervenção” e seu impacto sobre a eficiência econômica continua sendo um tema legítimo de dis- cussão política. Pode-se aplicar o mesmo argumento ao caso do trabalho escravo. Nas sociedades que não aceitam universalmente o direito de ser dono de si (por exemplo, os Estados Unidos do século XIX), a tentativa do Estado de abolir a escravatura pode ser contestada como uma inter- venção que reduz a eficiência; todavia, uma vez que ele passa a ser aceito como um dos direitos fundamentais de todos os membros da sociedade,

a proibição deixa de ser considerada “intervenção”.

Outro exemplo são as muitas regulamentações ambientais ampla- mente criticadas como uma interferência inaceitável na liberdade empre- sarial e pessoal (por exemplo, o nível de poluição industrial, os padrões de emissões dos veículos) quando, não faz muito tempo, foram introdu- zidas nos países avançados. Hoje em dia, porém, tais regulamentações raramente são tidas como “intervenções” nesses mesmos países, já que os cidadãos consideram que o direito a um meio ambiente limpo tem prioridade sobre o de escolher as tecnologias envolvidas na produção e no consumo (por exemplo, tecnologia de produção, tipos de automóveis). Por isso, pouca gente diria, por exemplo, que o mercado automobilístico de seu país não é “livre” simplesmente por causa dessas regulamentações. Em compensação, é possível que alguns exportadores do mundo subde- senvolvido, que não aceitam a legitimidade da hierarquia de direitos que serve de base a tais regulamentações, considerem-nas “barreiras invisí- veis ao comércio” que “distorcem” o funcionamento do mercado “livre”.

6 Isso também se manifesta na existência de muitas instituições que apóiam essa hierarquia particular de direitos (por exemplo, educação universal, benefícios para as crianças).

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Mais um exemplo: nos países avançados, muitos economistas neo- liberais, que criticam o salário mínimo e os “excessivamente” elevados padrões de trabalho como intervenções inaceitáveis que erguem barrei-

ras artificiais ao acesso ao mercado de trabalho, não encaram as restri- ções à imigração existentes nesses mesmos países como uma interven- ção estatal (e, na verdade, dispõem-se a apoiar o controle rigoroso da imigração). Sem embargo, tal controle estabelece uma barreira “artificial”

à entrada no mercado de trabalho tanto quanto as outras “intervenções”

que eles criticam. Tal atitude contraditória só é possível porque esses

economistas (pelo menos implicitamente) aceitam o direito dos cidadãos existentes num país de ditar os termos da participação dos não-cidadãos em “seu” mercado de trabalho, ao passo que rejeitam o direito desses mesmos cidadãos de contestar os direitos dos empregadores de oferecer salários e condições de trabalho tal co