24/05/2011

UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA FACULDADE DE ENGENHARIA DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA E URBANISMO

Instrumentos de Planejamento Urbano e Legislao Urbana

Instrumentos de Planejamento Territorial Urbano:

PUR
Luciane Tasca

Plano Diretor Estatuto da Cidade Agenda 21

O MUNICPIO BRASILEIRO E A POLTICA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL

O Brasil um pas com uma urbanizao recente. At meados da dcada de 40 sua populao era muito mais localizada na rea rural do que na urbana. Com o incio da industrializao esse quadro comeou a se reverter. Getlio Vargas e a poltica de infra-estrutura bsica = dotar o pas de usinas para gerar energia, sistema virio e outros aspectos fundamentais para o processo instalao e funcionamento de indstrias e conseqentemente buscar o desenvolvimento. As polticas desenvolvimentistas adotadas nos anos 50 e 60 assim como o milagre econmico dos anos 70, fomentaram o processo industrial e a migrao da populao rural para a zona urbana,incrementando o crescimento das cidades e a conseqente demanda por moradia nesses centros. At a Constituio Cidad, a articulao em termos de planejamento urbano, consistia em programas aos quais somente os estados e municpios que tivessem condies de obter financiamentos para projetos especficos poderiam participar.

A Constituio de 1967 e a de 1969 no se preocupavam com um dos mais significativos e aflitivos problemas do sculo XX, o urbanismo e sua devida legislao e a competncia para a atuao estatal era assistemtica, sendo que apenas em dispositivos esparsos encontrava-se algo referente ao assunto, como o artigo 160, inciso III de 1967, que estabelecia a funo social da propriedade. At 1977, nenhuma Constituio Estadual continha qualquer preceito sobre a matria urbanstica. De 1967 at 1975, foram baixadas nove leis orgnicas dos municpios dispondo sobre a organizao municipal e sua competncia. A Lei Orgnica dos Municpios era o instrumento adequado para definir uma poltica urbanstica em mbito estadual e dotar os municpios de capacidade de regular o processo de urbanizao.

Desde meados da dcada de 30, at o fim da dcada de 80, a legislao federal havia criado alguns instrumentos de ordenao das reas urbanas, porm sempre com uma viso limitada de planejamento e meio ambiente.

De modo geral, a ao legislativa municipal se restringia delimitao dos permetros urbanos e a aprovao do cdigo de obras e postura.

24/05/2011

AVANOS
Um dos maiores avanos nessa rea, antes de 1988, foi a aprovao da Lei Federal n6.766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano. Ainda orientava aes dessa natureza a Legislao de proteo ao patrimnio cultural e a Legislao Ambiental. Essa ultima com uma viso muito mais voltada para a flora e fauna que para os ecossistemas urbanos, fonte dos maiores impactos ao ambiente.

CONSTITUIO DE 1988

Foi s a partir da Constituio de 1988 que a questo urbana passou a tomar forma legal definida, at ento, essas reas eram pouco sistemticas e estavam envoltas por controvrsias de vrias ordens, especialmente quanto competncia dos municpios para agir em matrias urbansticas e ambientais.

A POLTICA URBANA
A poltica urbana teve um captulo especial na nova Constituio, entre outras eles,est a necessidade de Plano Diretor para cidades com populao acima de 20.000 habitantes Alm disso, foram criados diversos instrumentos importantes para a matria urbanstica municipal, como edificao compulsria, tributao progressiva e usucapio. A competncia da Unio em estabelecer diretrizes ao desenvolvimento urbano, conforme exposto na lei maior em seu Artigo 21 inciso XX, fundamental para permitir que os municpios possam legalmente executar essa funo de ordenamento, cujo direito amparado pelo Art.182 (C.F).

A nova Constituio veio assegurar uma maior autonomia aos municpios, que passou a ter maior liberdade para a gesto local.

A constituio de 1988 veio esclarecer tambm muitos outros pontos antes no abordados ou controversos, passando a partir desse ponto a existir um novo direito coletivo, o direito ao planejamento urbano.

MEIO AMBIENTE
Em complemento ao exposto, constata-se que ao assinalar o bem estar de seus habitantes com o objetivo fundamental da Poltica Urbana, primordial inserir nesse contexto a preocupao com o ambiente preservado. Dessa forma, essencial o entendimento do Art.225 da Constituio Federal, que esboa em seu texto semelhante preocupao ao abordar a questo de defesa do meio ambiente.

PRINCPIOS NORTEADORES DA POLTICA MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE

a) o meio ambiente como bem de uso comum do povo b) a prevalncia do interesse pblico c) o acesso informao d) a efetiva participao da populao na defesa e preservao do meio ambiente e) a priorizao das polticas sociais f) a compatibilizao entre o desenvolvimento scio-econmico com preservao ambiental e qualidade de vida g) a compatibilizao entre as vrias polticas ambientais Nacional, Estadual e Municipal h) a compatibilizao das diversas polticas econmica, sade pblica, educativa, social nos diferentes nveis de governo.

24/05/2011

No municpio, um dos pontos mais importantes e decisivos nos caminhos que a cidade poder tomar na questo ambiental urbana em relao ao Plano Diretor. Na atualidade, sob obrigao legal, a elaborao do Plano Diretor propicia, quando desenvolvido com a preocupao sustentvel, alm das tarefas de interveno fiscalizadora, normativa ou de fomento, tambm a fixao de objetivos, prioridades e diretrizes para as atividades econmicas, local e regionalmente abordados, de forma a permitir sua evoluo, desempenho e perspectivas, incluindo a tambm a gerao de tributos.

DO URBANISMO AO DIREITO URBANSTICO

Conforme Jean-Paul Lacaze: as cidades testemunham com uma fora expressiva rara o que foram as etapas anteriores das civilizaes humanas. [...]. Relata o autor que as cidades de hoje esto perdendo pouco a pouco o que fazia a sua fora e originalidade: a capacidade para agregar os homens em torno de seus ideais comuns, para produzir convivncia, sociabilidade, tolerncia, para permitir a coexistncia tranqila de destinos individuais contrastados, [...]. De acordo com Campos (2004) cidade se tornou uma forma de organizao social, de especializao do trabalho e de atividades econmicas. Desses fatores, sofreu constantes influncias e adaptaes, principalmente no mundo capitalista, num determinado momento, e posteriormente pela economia globalizada.

Transformou-se, tambm, num centro de negcios onde se defrontam vorazes comerciantes, assim como se tornou, tambm, uma forte geradora de empregos e, conseqentemente, passou a ser reconhecida como um plo de atrao de mo de obra. Em decorrncia disso, a cidade passou a gerar uma considervel procura por moradias, fazendo surgir assim a especulao imobiliria, que um fator relevante nas relaes sociais urbanas e na interao do homem com a natureza

A habitao, alm de ser uma das funes da cidade, e uma necessidade bsica do homem, , tambm, uma das atividades humanas que mais causa impactos ao meio ambiente. O urbanismo foi introduzido no Brasil no incio do sculo XX, coincidindo com a elaborao do plano do Rio de Janeiro. J na dcada de 50, foi encarado como uma questo de desenvolvimento, e, durante os anos 70, passou pelo tecnoburocratismo desenvolvimentista do perodo militar. Urbanismo entendido hoje como: uma cincia, uma tcnica e uma arte ao mesmo tempo, cujo objetivo a organizao do espao urbano, visando o bem estar coletivo, realizado por legislao, planejamento e execuo de obras pblicas que permitam o desempenho harmnico e progressivo das funes urbanas elementares: habitao, trabalho, recreao e circulao no espao urbano.

DIREITO URBANSTICO
Para alguns autores o Direito Urbanstico ainda est em formao e produto das transformaes sociais que vm ocorrendo nos ltimos tempos, encontrando-se ainda em formao e em processo de afirmao. Decorrente de uma nova funo do Direito, consiste em oferecer instrumentos normativos ao poder pblico a fim de que possa, respeitando o princpio da legalidade, atuar no meio social e no domnio privado, para ordenar os interesses da coletividade urbana.

24/05/2011

PRINCPIOS URBANSTICOS
a) Princpio da Funo Social da Cidade: Resume a finalidade das atividades urbansticas, tanto pblicas como privadas, e traz em sua essncia a vocao do interesse pblico sobre o privado. Nele est implcito o princpio da funo social da propriedade, e que a cidade deve existir e servir seus habitantes. b) Princpio da Subsidiariedade: [...], o princpio de que o urbanismo uma funo pblica, e que fornece ao Direito Urbanstico sua caracterstica de instrumento normativo pelo qual o Poder Pblico atua no meio social e no domnio privado, para ordenar a realidade no interesse coletivo, sem prejuzo do princpio da legalidade. c) Princpio da Repartio de nus e Distribuio de Benefcios: Diante desse princpio, o Direito Urbanstico deve dar tratamento isonmico a todos os envolvidos no processo, ou seja, que todos os atingidos pelas atividades urbansticas devem ser tratados com igualdade perante a lei, e que as intervenes urbansticas devem sempre resultar em benefcios da coletividade. o princpio da justa distribuio dos benefcios e nus derivados da atuao urbanstica. Est implcito, nesse princpio, que o Poder Pblico deve conter a especulao imobiliria, forando o uso adequado do imvel, inibindo a no utilizao ou a sua subutilizao. d) Princpio do Planejamento: Com previso constitucional, o planejamento consolidou-se como o instrumento mais adequado poltica urbana. e) Princpio da Afetao das Mais Valias ao Custo da Urbanizao: esse o princpio segundo o qual os proprietrios dos terrenos devem satisfazer os gastos de urbanizao, dentro dos limites do benefcio dela decorrente para eles, como forma de compensao pelas melhorias e condies de edificabilidade proporcionados em terras de sua propriedade.

BREVE HISTRICO DO PLANO DIRETOR

A urbanizao um fenmeno social e cultural amplo que alcana todas as regies do planeta,com meios de formao especficos, mas com problemas similares em quase todos os pases. Poderia-se at mesmo afirmar que a maioria das questes relativas urbanizao so anteriores modernidade,sendo que muitos historiadores j constataram marginalizao, falta de infra-estrutura e m distribuio demogrfica em cidades antigas, como Roma e Atenas.

Os primeiros Planos Diretores foram concebidos no final do sculo XIX e no incio do sculo XX, tendo em vista as necessidades provenientes da industrializao e do desenvolvimento econmico de grandes centros europeus. Esses planos diretores, alguns concebidos, no final do sculo XIX, tinham em vista as necessidades provenientes da industrializao e do desenvolvimento econmico dos grandes centros europeus, como no caso da cidade de Roma (Plano Saint Juste, 1908). O contedo predominante de tais planos referia-se a projetar e desenvolver a imagem da cidade futura, tais como a construo de vias e avenidas com capacidade de trfego muito superior s necessidades de seu tempo, mas que se projetavam para uma poca em que cada famlia teria um carro, segundo anncios das montadoras da poca.

O segundo ciclo dos Planos Diretores, foi compreendido entre as dcada de 50 e 70 Marcado pelo acentuado crescimento demogrfico do perodo, o que obrigava a estabelecer um horizonte temporal, como um prazo de validade, de 25 a 30 anos, considerado, ento, como de longo prazo, em contraposio aos prazos de 5 e 10 anos, considerados, respectivamente, como curtos e mdios. Essa projeo de trs dcadas , de fato, bem longa, considerados os limites temporais dos poderes polticos, dos mandatos eletivos e, at mesmo, da idade mdia da populao. No entanto, o prazo de 25 a 30 anos, paradoxalmente, curto, se forem consideradas mudanas profundas na estrutura social, tais como construo de redes de infraestrutura de grande porte,ou a despoluio do ambiente urbanizado, criao de polticas duradouras que se insiram na cultura popular, etc.

24/05/2011

O terceiro ciclo dos Planos Diretores refere-se ao perodo compreendido entre os anos 80 e 90 Os Planos Diretores desse perodo consideram, no seu planejamento o conceito de dinmica urbana, com destaque ao nmero de habitantes e sua previso de crescimento, considerando, inclusive, o xodo rural, calculando necessidades presentes e futuras em curto prazo, de moradia, saneamento, transporte, emprego, etc. Apoiados nas novas tecnologias informticas e operacionais, como a fotografia area, por exemplo, esses planos ofereciam uma detalhada representao cartogrfica do ambiente urbano, permitindo definir prioridades de zoneamento, com base nas necessidades da populao e nas caractersticas originais do terreno. Marcado pela desacelerao do crescimento econmico e do ritmo do crescimento demogrfico. Outros fatores de influncia vieram da poltica internacional, tais como: o advento da conscincia ambiental, do fenmeno da globalizao, da expanso das multinacionais e do acelerado desenvolvimento tecnolgico, com reflexos no mercado e nas condies de emprego, nas relaes sociais, e conseqentemente, na utilizao do espao urbano. Dada a dinamizao das relaes sociais e econmicas do perodo e a instabilidade do mercado financeiro, os Planos Diretores buscaram privilegiar as metas de curto e mdio prazo (5 a 10 anos), buscando uma realizao mais realista e verificvel, sujeita a menos variantes.

Esses planos, no entanto, no descartaram os objetivos a curto prazo, mas criaram polticas de diferenciao quanto s expectativas de suas prprias aes, entendendo como alcanveis num breve espao de tempo metas relativas, por exemplo, a construo de um conjunto habitacional, e num longo espao de tempo, a resoluo do problema da moradia para todos os cidados. Os planos diretores das dcadas de 80 e 90 tornaram-se muito mais dinmicos, quando comparados com seus precedentes, priorizando metas de menor impacto para conseguir maleabilidade e adaptabilidade suficiente para alcanar seus objetivos mais profundos e duradouros. Progressivamente, ao longo dos ltimos 10 a 15 anos, o contedo dos Planos Diretores evoluiu sensivelmente, incorporando preocupaes e temticas novas que refletem as transformaes progressivas das conjunturas e da problemtica do desenvolvimento urbano

At o momento recente, o contedo dos planos diretores se orienta no seguinte sentido:

organizao do espao voltada para facilitar o desenvolvimento econmico, fazendo do espao urbano o ambiente central da economia; recuperao das zonas centrais por meio de projetos e processos de interao, variando de acordo com as polticas urbanas de cada pas; criao e organizao de sub-centros estruturadores nas regies perifricas e subrbios existentes, visando capacit-los para atender as necessidades dos moradores, aumentando-lhes a autonomia; criao de identidades especficas para a cidade, por meio de criao de uma imagem ou marca que atendam a polticas de marketing territorial; projetos destinados otimizao do espao e reduo do consumo de energia; e, programas criados para a preservao ambiental e para a criao de uma conscincia ecolgica urbana, tais como: tratamento de cursos dgua e desmatamentos, preservao de reas verdes, reduo da poluio sonora e atmosfrica, coleta e tratamento de resduos urbanos, etc.

OS PLANOS DIRETORES NO BRASIL

As primeiras prticas de planejamento urbano, no Brasil, foram isoladas e, de maneira geral, refletiram a iniciativa de governos locais. Assim, no conjunto, nunca chegaram a configurar uma poltica urbana para o pas. Inicialmente, foram desenvolvidos apenas para as grandes cidades, e, depois, reproduzidos nos outros ncleos. Essa adaptao, muitas vezes, se fazia de forma inapropriada aos propsitos estabelecidos, no sendo consideradas as particularidades de cada ncleo. Sendo assim, o planejamento urbano, no perodo que antecede 1964, caracterizava-se pela abordagem do espao como uma varivel autnoma e isolada, tendendo a promover a segregao do espao urbano e a concentrao de investimentos nos setores espaciais, destinados ao uso da burguesia urbana.

24/05/2011

A partir de 1964, com o governo militar, o Governo Federal toma para si a atribuio de planejar as cidades. Para tanto, cria o Banco Nacional de Habitao (BNH) e o Servio Federal de Habitao Urbanismo (SERFHAU). Entretanto, a poltica de planejamento urbano no mudou muito, continuando a cometer os mesmos erros do perodo anterior, como desconsiderar fatores tipo a localizao da cidade no territrio brasileiro, escalas demogrficas, recursos financeiros ou humanos, etc. Foi somente em meados da dcada de 70, que o governo central devolveu s municipalidades a iniciativa pela elaborao dos Planos Diretores, devido extino do SERFHAU.

Ao longo das dcadas de 70 e 80, poucas prefeituras tomaram a iniciativa de elaborar planos. Em 1986, com a criao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), as autoridades encarregadas de elaborar os planejamento das cidades passaram a atentar para o problema ambiental. E, a partir da Constituio de 1988, passou a vigorar o estudo ambiental para a elaborao dos planos.

O PLANO DIRETOR E A CONSTITUIO FEDERAL

O Plano Diretor, segundo o texto constitucional, : o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana (Art. 182, 1). Deve contemplar diretrizes referentes circulao, habitao, meio ambiente, patrimnio histrico e outros aspectos relacionados com o desenvolvimento das cidades, de modo a proporcionar melhores condies de vida a sua populao. A elaborao desse documento obrigatria para cidades, cuja populao ultrapasse 20 mil habitantes.

Note-se, que o constituinte utilizou a palavra cidade, em vez de referir-se a municpio, objetivando a obrigatoriedade do Plano Diretor para as sedes dos municpios. Entretanto, como, por vezes, as vilas (sedes dos distritos) possuem populao superior a 20 mil habitantes, entende-se que seria de boa norma, tambm, inclu-las no Plano Diretor. No h impedimento, por outro lado, para que os municpios cujas cidades tenham populao inferior a 20 mil habitantes, possuam, tambm, seus respectivos Planos Diretores, para organizar seu crescimento urbano, desde o incio, evitando, assim, transtornos urbansticos e ambientais futuros. A elaborao do Plano Diretor deve ficar sob responsabilidade da prefeitura, j que se trata de um documento que ir orientar a ao do Executivo Municipal. Ter, porm, que ser submetido Cmara Municipal para aprovao. Vale salientar, tambm, que a Constituio Federal requer que a populao, atravs de suas associaes representativas, participe do planejamento municipal e, por conseguinte, dos trabalhos de preparao e implementao do Plano Diretor.

Aps doze anos de tramitao, o Projeto de Lei n181/89, que trata sobre a poltica urbana, estabelece normas de ordem pblica e de interesse social, bem como do equilbrio ambiental, foi aprovado, de forma unnime, e sancionada, em 10 de julho de 2001, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituio Federal.

O ESTATUTO DA CIDADE LEI 10.257/01

H mais de vinte anos, o estatuto j vinha sendo estudado. O trabalho do Frum Nacional de Reforma Urbana foi um dos grandes responsveis pela insero desse tema na Constituio de 1988. Mais de 150 mil eleitores subscreveram a emenda sobre reforma urbana, a qual foi entregue, em 12 de agosto de 1987 em Braslia por representantes do Movimento para Reforma Urbana.

24/05/2011

O Estatuto apresenta como princpios constitucionais fundamentais norteadores dos Planos Diretores:

O Estatuto da Cidade veio estabelecer normas de ordem pblica e interesse social que visam regular o uso da propriedade urbana em prol de um aproveitamento sustentvel do espao urbano. Alm disso, essa lei determina prazos para expedio de diretrizes de empreendimentos urbansticos, aprovao de projetos de parcelamento, de edificao, vistorias e verificao de concluso de obras.

a) Princpio da funo social da propriedade b) Princpio do desenvolvimento sustentvel c) Princpio das funes sociais da cidade d) Princpio da igualdade e da justia social e) Princpio da participao popular

Alm disso, essa Lei estabelece, em seu artigo 2, as diretrizes gerais da poltica urbana, tais como: garantia do direito a cidades sustentveis; gesto democrtica; ordenao e controle do uso do solo; justa distribuio dos benefcios e recuperao dos investimentos do Poder Pblico. O Estatuto da Cidade uma lei federal de desenvolvimento urbano, que Exigida constitucionalmente, e que regulamenta os instrumentos de poltica urbana que devem ser aplicados pela Unio, Estados e, principalmente, pelos Municpios. Na construo de cidades sustentveis, essa lei, que apesar de recente e estar em fase de implementao, de importncia fundamental no ordenamento do espao urbano, pois veio legitimar a participao popular nas decises referentes ao planejamento urbano.

A Agenda 21 Local como instrumento de planejamento pblico sustentvel e de participao social

A Agenda 21, um instrumento de planejamento participativo criado a partir do conceito de Desenvolvimento Sustentvel, o resultado da Rio 92, encontro que reuniu 179 pases no Rio de Janeiro. Nesse encontro foram abordados assuntos relacionados com a poluio, o esgotamento dos recursos naturais e a qualidade de vida humana e sua relao com o desenvolvimento econmico. Conforme o manual da Agenda 21 Local produzido pelo Ministrio do Meio Ambiente (2000), o termo agenda resgatado no seu sentido de intenes, desgnio, desejo de mudana para um modelo de desenvolvimento mais justo.

Os temas abordados pela Agenda 21 no so ambientais em seu sentido restrito, mas no seu sentido mais amplo, abordando eqitativamente os aspectos ambiental, econmico e social.

24/05/2011

A Agenda 21 faz um chamamento aos governos para o desenvolvimento de estratgias para o desenvolvimento sustentvel com ampla participao, trabalhando com uma srie de parceiros internacionais, nacionais, regionais e locais, pblicos e privados, empresas e associaes e grupos de cidados. Segundo os princpios do Desenvolvimento Sustentvel, apenas uma rede global de parcerias garantir que todas as naes tenham um ambiente e um futuro mais seguro e mais prspero.

Dentro do esprito de que a comunidade local um reflexo das comunidades locais, visto que, em um sistema de relaes complexas, pequenas aes locais tm impactos globais em larga escala, surge a Agenda 21 Local, que um processo no qual so identificadas as oportunidades e obstculos para que o municpio alcance o desenvolvimento sustentvel.

No processo de desenvolvimento da Agenda 21 Local, a comunidade aprende sobre as suas deficincias e identifica inovaes, foras e recursos prprios, ao fazer as escolhas que a levaro a se tornar uma sociedade sustentvel. As iniciativas em prol da comunidade que j esto em andamento so valorizadas e incorporadas, e as reas que carecem de iniciativas so mapeadas. Esse processo a ampliao de um trabalho de atuao permanente nas comunidades para a formulao de estratgias, a busca de recursos e a fiscalizao da implementao dos projetos desenvolvidos em conjunto com a Agenda 21.

Cinco anos aps o lanamento da Agenda 21, o Departamento de Coordenao de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel da ONU realizou o encontro que foi chamado de Rio + 5, em 1997. Esse encontro teve o objetivo de analisar os pontos positivos e as falhas ocorridas na implantao desse complexo plano mundial. Entre os vrios dados contidos no estudo, vale lembrar que, at novembro de 1996, mais de 1800 cidades, em 64 pases, haviam se envolvido em atividades da Agenda 21 Local. Desse total, 933 cidades em 43 pases, j tinham estabelecido um processo de planejmanto, e outras 879, estavam apenas iniciando. (MMA, 2000, p.11)

Para deixar bem claro, conforme MMA (2000, p.11), o objetivo principal da agenda 21 local a formulao e implementao de polticas pblicas, por meio de uma metodologia participativa, que produza um plano de ao para o alcance de um cenrio de futuro desejvel pela comunidade local e, que leve em considerao a anlise das vulnerabilidades e potencialidades de sua base econmica, social, cultural e ambiental.

E por fim, que isso tudo seja um processo continuo de aprendizado e aplicao dos conceitos na prtica.