Las culturas del FMI

Ral de Sagastizabal

Las culturas del FMI

Por Ral de Sagastizabal Cultura aislacionista, pensamiento de grupo, captura intelectual, sesgo cognitivo y actitudes de feudo La Oficina de Evaluacin Independiente (OEI) public en febrero pasado su Informe sobre el desempeo del Fondo Monetario Internacional en el perodo previo a la crisis financiera y econmica: La supervisin del FMI entre 2004-07[i], en que da cuenta de las culturas del organismo. En general los informes de supervisin o de auditora de los organismos internacionales, internos o cuasi internos, actan como justificacin de los errores del organismo y no tienen ninguna consecuencia prctica. Tales informes nos hacen saber que el organismo se ha equivocado en tal o cual cosa, o que no pudo medir el resultado de un quinquenio de prstamos porque no tena los indicadores adecuados, o finalmente que determinada poltica o prctica no dio los resultados esperados, y ms nada, all termina el asunto, nada dicen sobre quin responder por tales errores. Todo ocurre como si una vez publicadas estas autocrticas, el organismo se ha hecho cargo de sus errores, los ha reconocido en pblico, la prensa ha dado cuenta de ello y aqu no ha pasado nada. Muchos de los errores que menciona el informe son conocidos, y algunos han sido incluso criticados por observadores de diversos sectores y por autoridades de pases que han tenido que lidiar con el staff del Fondo, sin embargo al publicarse desde adentro del organismo, pasan de la categora de meras opiniones a la de reconocimiento oficial expreso, y aunque en los hechos no sirvan ms que de autojustificacin, pueden servir a autoridades que tengan la mala fortuna de recibir ms misiones de consulta del Fondo o a la hora en que ste pretenda imponerles programas de ajuste. Vale reconocerles sin embargo, otro mrito, revelan al pblico en general un sinnmero de prcticas sumamente cuestionables, entre las cuales, en palabras de la OEI, las siguientes: Resumen ejecutivo La capacidad del FMI para detectar riesgos y vulnerabilidades importantes y alertar a los pases miembros se vio limitada por la compleja interaccin de diversos factores, sobre muchos de los cuales se haba alertado antes aunque no fueron atendidos cabalmente. POR QU EL FMI FALL EN TRANSMITIR UNA SEAL DE ALERTA CLARA? 40. Varios factores influyeron para que el FMI no pudiera detectar los riesgos y transmitir seales de alerta claras. Muchos de estos factores representan problemas de larga data que haban sido resaltados durante ms de una dcada. En esta seccin, dichos factores se agrupan en las siguientes categoras generales: deficiencias analticas, obstculos organizativos, problemas de gobierno interno y limitaciones polticas. Hay considerables interconexiones entre estas categoras, y su importancia relativa se basa en criterios subjetivos. La capacidad del FMI para identificar correctamente los crecientes riesgos se vio obstaculizada por un alto grado de pensamiento de grupo, captura

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intelectual, una tendencia general a pensar que era improbable una fuerte crisis financiera en las grandes economas avanzadas y enfoques analticos inadecuados. Un dbil rgimen de gobierno interno, la falta de incentivos para integrar el trabajo de las distintas unidades y plantear opiniones disidentes, y un proceso de revisin que no lograba establecer todas las conclusiones necesarias o asegurar que se siguieran todos los pasos necesarios tambin fueron factores importantes, en tanto que las limitaciones polticas posiblemente tambin hayan influido en cierta medida Deficiencias analticas 41. Las deficiencias analticas ocuparon un lugar central entre algunas de las limitaciones ms evidentes del FMI en su funcin de supervisin, en particular con respecto a las principales economas avanzadas. Estas deficiencias fueron de dos tipos generales: pensamiento de grupo y otros sesgos cognitivos, y limitaciones en los enfoques analticos y los conocimientos. 42. Varios sesgos cognitivos parecen haber sido factores importantes. El pensamiento de grupo se refiere a la tendencia entre grupos homogneos y cohesivos a considerar los problemas solo dentro de un cierto paradigma y a no cuestionar sus premisas bsicas (Janis, 1982). La opinin predominante entre el personal del FMI un grupo cohesivo de macroeconomistas era que la disciplina de mercado y la autorregulacin seran suficientes para evitar problemas graves en las instituciones financieras. Tambin crean que era improbable que se produjeran crisis en las economas avanzadas, donde los mercados financieros sofisticados podan prosperar de manera segura en un contexto en que una parte amplia y creciente del sistema financiero funcionaba con una mnima regulacin. 44. El sesgo de confirmacin es un sesgo cognitivo abundantemente documentado que se refiere a la tendencia de la gente a notar solamente la informacin que coincide con sus propias expectativas y a ignorar la informacin que es incompatible con las mismas (Bazerman y Moore, 2009). 45. La eleccin de los enfoques analticos e importantes limitaciones de los conocimientos, algunos de las cuales son comunes a todos los profesionales de la disciplina, tambin fue un factor que determin que no pudieran identificarse los riesgos y las vulnerabilidades. Sigui aplicndose un anlisis inadecuado de las relaciones entre la macroeconoma y el sector financiero. 49. La falta de datos y de informacin, si bien fue un problema, no fue la razn central que explica el desempeo del FMI. En primer lugar, muchos de los datos disponibles fueron ignorados o interpretados errneamente. 50. Un importante obstculo organizativo que limit el desempeo del FMI es el hecho de que la institucin opera en compartimentos estancos o silos, es decir, el personal tcnico tiene tendencia a no compartir informacin ni solicitar asesoramiento fuera de sus unidades. 53. En los informes del FMI rara vez se hizo referencia al trabajo de analistas externos que sealaban el aumento de los riesgos en los mercados financieros.

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57. Muchos economistas de departamentos regionales sentan que haba fuertes desincentivos para decirles la verdad a los poderosos, especialmente en los grandes pases. 60. Las luchas territoriales, estrechamente relacionadas con la cuestin del comportamiento aislacionista y los incentivos, tambin fueron mencionadas como una barrera importante a la cooperacin y la colaboracin. Esta es una prueba ms de la insuficiente supervisin y anlisis ulterior por parte de los altos funcionarios y la Gerencia. Suele describirse al FMI como una organizacin jerrquica, sujeta a controles estrictos, con lmites claramente definidos. Segn un alto funcionario, el Fondo opera como pequeos feudos. V. HACIA UNA SUPERVISIN MS EFICAZ POR PARTE DEL FMI 66. Al considerar las recomendaciones, el objetivo no es predecir una crisis, dado que las crisis y sus factores desencadenantes son impredecibles por naturaleza. El objetivo es ms bien fortalecer el entorno operativo del FMI y su capacidad analtica para que est en mejores condiciones de discernir los riesgos y vulnerabilidades y alertar a los pases miembros a tiempo para prevenir o mitigar el impacto de una crisis futura. La OEI sostiene, por una parte, en una suerte de irresoluble contradiccin lgica, que las crisis son impredecibles y por tanto no prevenibles y, por otra parte, que el FMI debe alertar a tiempo a los pases para prevenir o mitigar el impacto de otra crisis. Sin embargo, es por todos conocidos, y el propio FMI lo publica en su sitio web, que entre sus funciones se cuenta precisamente la prevencin de crisis: En general, se encarga de velar por la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional. Las actividades del FMI buscan fomentar la estabilidad econmica y prevenir las crisis, y ayudar a resolverlas cuando stas se producen, y fomentar el crecimiento y aliviar la pobreza. Tambin publica que el 19 de diciembre de 2007 el Directorio Ejecutivo del Fondo haba aprobado el plan de trabajo de la institucin, que al respecto sostena: Al brindar apoyo para la prevencin de crisis el FMI debe estudiar la evolucin de las corrientes de capital y el acceso a los mercados internacionales, lo cual exige mayor nfasis en las cuestiones vinculadas a los mercados financieros y de capital, as como una atencin constante a la situacin de los distintos pases dentro del marco del Programa de Evaluacin del Sector Financiero y la labor institucional sobre cdigos y normas. El informe de la OEI aparece como un avance en las prcticas internas del organismo; lo muestra como una institucin capaz de autocuestionarse, y as fue levantado en muchos importantes medios de comunicacin del mundo. Sin embargo, el propio informe menciona que muchos de los problemas que analiza haban sido alertados durante ms de una dcada (en el anexo 6 aparece un resumen de conclusiones/recomendaciones de anteriores informes de auditora, que van desde el informe Whitomme de 1995 hasta el examen trienal de supervisin de 2008), pero que no fueron atendidos cabalmente. De hecho no lograron cambiar en absoluto las prcticas del organismo y la
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filosofa de sus funcionarios, puesto que abordaron esa crisis con el enfoque y las falencias que devela el propio informe. Con respecto a los errores en las recomendaciones de las consultas del Artculo IV, que la OEI menciona expresamente, vale considerar que en ese punto los yerros tienen consecuencias ms serias. Las conclusiones de estos informes no son pronsticos del personal del organismo, son dictmenes conforme a los cuales los pases aprueban o desaprueban la consulta. Si ocurre esto ltimo el pas debe ajustar sus polticas internas conforme a las recomendaciones del Fondo, sean estas de las esferas fiscal, monetaria, laboral, jubilatorias, etc., y hasta tanto no ponga en prctica tales ajustes el pas enfrenta un virtual ostracismo financiero. El anlisis de la OEI en general pone en tela de juicio todas y cada una de las Consultas del Artculo IV, sean estas positivas o negativas, pasadas o futuras, y los errores que cita en particular son los siguientes: La consulta del Artculo IV de julio de 2007 de la zona del euro: La supervisin de la zona del euro tambin transmiti un mensaje positivo. Por ejemplo, segn el informe del personal tcnico sobre la consulta del Artculo IV de 2007 (presentado en julio de 2007), [L]as perspectivas son las mejores en aos. La economa se encamina hacia una fase sostenida de aceleracin, en parte debido a consideraciones cclicas, pero tambin debido a las polticas y En general se considera que el entorno externo es propicio. Y en cuanto a Estados Unidos: La supervisin bilateral de Estados Unidos no logr alertar a las autoridades de los riesgos y deficiencias de poltica econmica pertinentes, ni se advirti a los pases miembros en general de la posibilidad de efectos indirectos o de contagio generados por problemas que se originaran en Estados Unidos. En realidad, el FMI a menudo aparentaba ser el promotor del sector financiero estadounidense y de las polticas de las autoridades del pas, y sus opiniones en general eran paralelas a las de la Reserva Federal de Estados Unidos. La mayor preocupacin eran los riesgos derivados del fuerte y creciente dficit en cuenta corriente, y las principales recomendaciones se relacionaban con el ajuste fiscal y la continua innovacin financiera para atraer flujos de capital. No se examin adecuadamente la interaccin entre la innovacin financiera, el capital extranjero y el auge del sector inmobiliario y la titulizacin. Tampoco se promovi el uso de medidas de regulacin prudencial como respuesta apropiada frente al sobreendeudamiento de los hogares. Tngase en cuenta que lo que el personal del Fondo Monetario no vio estaba a la vista; no era preciso ser un tcnico para percibirlo, ni era necesario escudriar entre datos complejos; bastaba con seguir los hechos cotidianos para saber que algo andaba mal (la crisis de los activos txicos se haba iniciado en 2006 y en el primer semestre de 2007 las seales de colapso se sucedan sin interrupcin); de hecho la OEI menciona que el primer anlisis del Fondo sobre estos asuntos apareci ms de seis meses despus de que los problemas salieran a la luz (prrafo 27). Los citados informes de las consultas del Artculo IV fueron preparados por equipos tcnicos del Fondo (que el FMI llama staff); el de la zona del euro fue aprobado en julio de 2007 por Michael

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Deppler y Michael Hadjimichael, y el de Estados Unidos fue aprobado por Anoop Singh y Carlo Cottarelli. Anoop Singh era entonces el Director del Departamento del Hemisferio Occidental del Fondo, y en noviembre de 2008 pas a ser Director del Departamento de Asia y el Pacfico. Michael Deppler era en 2007 el Director del Departamento de Europa. Carlo Cottarelli, funcionario profesional del FMI desde 1988, fue nombrado en noviembre de 2008 Director del Departamento de Asuntos Fiscales, y Michael Hadjimichael era funcionario profesional del FMI. Como puede apreciarse los referidos informes fueron preparados por personal tcnico del Fondo y aprobados por sus Directores de Departamentos. No se trata de empleados de estadsticas, o de recolectores de informacin, sino de los funcionarios que tienen a su cargo la tarea de evaluar las economas y alertar sobre sus posibles desequilibrios. Tras estas errneas recomendaciones, los funcionarios mencionados siguen en el Fondo; simplemente han cambiado de Hemisferio o de Departamento. En resumen, la OEI sostiene que el Fondo carece de capacidad analtica, no evala correctamente los riesgos, sus funcionarios no admiten opiniones en contrario, imponen sus puntos de vista a autoridades de pases en desarrollo pero temen expresarlos ante las autoridades de pases desarrollados, el organismo tiene problemas de gobierno interno y organizativos de larga data, y no slo no supo alertar tempranamente a los pases sobre los posibles riesgos del sistema financiero, sino que, por el contrario, les dijo durante largos meses que las perspectivas eran buenas, que el sistema funcionaba bien y resistira a la burbuja inmobiliaria estadounidense y a otras perturbaciones, y que no haba mejores perspectivas para Europa; en definitiva les dijo que no habra crisis, ni local ni mundial, y que no haba de que preocuparse. Si nos atenemos rigurosamente a esas conclusiones, deberan ponerse en tela de juicio todas y cada una de las recomendaciones que el Fondo ha formulado a los pases a lo largo de toda su historia, y todos y cada uno de sus programas de ajuste. Conclusiones que bien valdran de evidencia para que los pases asiticos le pidieran cuentas por sus fatales consejos en su poca de crisis, en que el nico pas que sali bien librado fue Malasia, que se opuso tenazmente a aplicar los programas del Fondo, o Argentina, por su actuacin antes, durante y despus de la cada de 2001, que determin la crisis ms devastadora de que el pas tenga memoria. El Fondo por su parte no se atiene a esas conclusiones; tras errar nuevamente en todos sus pronsticos, que anunciaban buenas perspectivas de recuperacin mundial, sus tcnicos reconocen ahora que no percibieron lo que realmente estaba ocurriendo, y advierten que el mundo est entrando en zona de peligro y para conjurarlo aconsejan a los pases desarrollados que apliquen los mismos programas de ajuste que devastaron durante dcadas al mundo en desarrollo. Sorprendera que tras tantos yerros alguien preste atencin en serio al FMI, sin embargo, ignorarlo no basta; mas valdra que los gobiernos se plantearan si no ha llegado la hora de retirar su respaldo al organismo. [i] http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/refsurvs.htm Editado en ingls en www.politicapress.com
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