GARANTISMO JURDICO, ESTADO CONSTITUCIONAL DE DIREITO E ADMINISTRAO PBLICA Adriano De Bortoli

RESUMO O trabalho procura investigar em que medida a teoria do Garantismo Jurdico pode servir para repensar a vinculao jurdica da Administrao Pblica no contexto do Estado Constitucional de Direito. Para tanto, partiu-se da hiptese de que o Garantismo Jurdico uma teoria que vincula a atividade administrativa garantia dos direitos fundamentais dos cidados. Obteve-se como resultado que o arcabouo terico do Garantismo Jurdico permite um quadro mais claro das vinculaes a que est sujeita a Administrao Pblica no Estado Constitucional de Direito, com destaque para: a) o controle da administrao faz parte da funo jurisdicional, exclusivamente orientada garantia dos direitos e interesses legtimos dos cidados; e b) a administrao est vinculada a estes direitos e interesses na medida em que no pode afet-los e deve atuar para promov-los e faz-los efetivos.

PALAVRAS CHAVES GARANTISMO; DIREITO ADMINISTRATIVO; ESTADO CONSTITUCIONAL

RESUMEN Este trabajo intenta investigar la posible aportacin desde la teora del Garantismo Jurdico hacia la vinculacin jurdica de la Administracin Pblica en el contexto del Estado Constitucional de Derecho. Para tanto, se parti de la hiptesis de que el Garantismo Jurdico es una teora que vincula la actividad administrativa hacia la garanta de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Se logr como resultado la constatacin de que el aparato terico del Garantismo Jurdico permite la configuracin de un cuadro ms claro de las vinculaciones a las que se sujeta la Administracin Pblica em el Estado Constitucional de Derecho, destacndose lo siguiente: a) el control de la administracin hace parte de la funcin jurisdiccional, exclusivamente orientada a

5983

la garanta de los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos; e b) la administracin est vinculada a estos derechos e intereses en la medida en que no puede afectarlos y debe actuar para promoverlos y hacerlos efectivos.

PALAVRAS-CLAVE GARANTISMO; DERECHO ADMINISTRATIVO; ESTADO CONSTITUCIONAL

1 Introduo

O propsito do artigo apresentar possveis desdobramentos tericos para uma anlise sobre as vinculaes da Administrao Pblica e do Direito Administrativo aos Direitos Fundamentais a partir do Estado Constitucional de Direito, tal como apresentado pelo Garantismo Jurdico. A abordagem do assunto est dividida nos seguintes tpicos: 1 Introduo; 2. O que o Garantismo?; 2.1 As trs acepes do Garantismo; 3 Um modelo normativo de Direito; 4 Democracia e Estado de Direito; 4.1 Os Direitos Fundamentais: liberdades e expectativas ; 4.2 A Redefinio do conceito de Democracia a partir do Garantismo; 5 Uma teoria do Direito; 6 Uma Filosofia da Poltica; 7 A garantia no Estado Constitucional de Direito; 7.1 O lugar da garantia frente aos atos da administrao; 7.2 A sujeio da Administrao Pblica ao Direito; 7.3 O Controle da atividade administrativa; 8 Consideraes finais; 9. Bibliografia.

2 O que o Garantismo? O Garantismo, teoria que serve de base para este trabalho, deriva do Garantismo Penal desenvolvido por Luigi Ferrajoli na obra Diritto i Ragione, publicada em 1989 na Itlia e traduzida para o espanhol em 1995. As caractersticas da Teoria Geral do Garantismo esto expostas, de modo geral, nos captulos 13 (ponto de vista interno) e 14 (ponto de vista externo) dessa obra. Entretanto, convm lembrar que o prprio Ferrajoli alertou, em artigo publicado no Brasil, que a Teoria do Grantismo ainda obra

Mestre e Doutorando em Direito pelo CPGD/UFSC. Professor de Direito Administrativo do UNIVALI e do CESUSC.

5984

inacabada1. Ainda assim, os elementos gerais de uma Teoria Garantista desenvolvidos nos captulos acima referidos so suficientes para dar conta do modelo de Estado de Direito e propor um resgate de sua legitimao, conforme observou Cademartori2. Como expe Ferrajoli, a orientao que desde algum tempo se conhece pelo nome de Garantismo nasceu no campo penal como uma rplica ao crescente desenvolvimento da divergncia entre a normatividade do modelo em nvel constitucional e sua ausncia de efetividade nos nveis inferiores, assim como s culturas jurdicas e polticas que vm avalizando-a, ocultando-a e alimentando-a, quase sempre em nome da defesa do Estado de Direito e do Ordenamento Democrtico3. A palavra Garantismo, porm, no est imune aos vrios significados que lhe so atribudos. Exemplo disso a constatao de Guastini4:

Il sostantivo Garantismo deriva da garanzia (e i vocaboli corrispondenti nelle altre lingue) designa il sostegno, il supporto, il riparo, la difesa e la tutela di qualcosa. Nel lessico politico, quando si parla di garanzia, e di garantismo, si intende indicare i sostegni, supporti, ripari, difese, tutele che accedono ad un bene specifico, e questo bene specifico costituito da posizioni degli individui nella societ politica, cie dalle libert individuali. Un ulteriori restringimento del significato del termine Garantismo ci proviene dalla nostra tradizione linguistica e politica: le garanzie (...) delle indiduali liberta che vanno sotto il nome di Garantismo sono difese, tutele, sostegni di carattere giuridico, sono cioe gli strumenti con cui il diritto assicura un certo numero di libert individuali, che vengono precisate, definite, o instituite dal diritto stesso. [...] Garantismo puo riferirsi ad una organizzazione giuridica oppure puo riferirsi ad un atteggiamento dei vari tipi di operatori giuridici nelle loro attivit volte ad applicare o a modificare il diritto. Una organizzazione giuridica si dice garantista quando include strutture e istituti atti a sostenere, offrire riparo, difendere e tutelare delle ben difinite FERRAJOLI, Luigi. O Direito como sistema de garantias. in: OLIVEIRA JR., Jos Alcebades de(Org.). O novo em Poltica e Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 94. Em artigo publicado na revista Doxa, Ferrajoli apresenta alguns pargrafos extrados dos primeiros trs captulos de uma Teoria Axiomatizada do Direito, com publicao futura pela editora Laterza sob o ttulo Principia iuris. Teoria giuridica della democrazia. O mtodo axiomtico, explica Ferrajoli, parte da estipulao de um nmero limitado de termos primitivos e de postulados, da utilizao como outros termos da teoria somente os termos definidos por meio dos primitivos ou os termos anteriormente definidos; da aceitao, enfim, como outras teses da teoria somente as que consistem em definies ou em teoremas derivados dos postulados, ou das definies, ou de outros teoremas sobre a base de regras de formao e de transformao previamente estabelecidas. A obra Principia iuris, explica o jurista italiano, compe-se de quatro partes dedicadas, respectivamente, dentica, ao Direito Positivo, ao Estado de Direito e s forma jurdicas da democracia. FERRAJOLI, Luigi. Expectativas y Garantas. Primeras tesis de una Teora Axiomatizada del Derecho, Doxa Cuadernos de Filosofia del Derecho, Alicante (ES), n 20, p. 235278, 1997. Acessado em 28/08/2004. Disponvel em: http://www.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/12493875355693728543657/cuaderno20/Doxa20_0 8.pdf 2 CADEMARTORI, Srgio. Estado de Direito e Legitimidade uma abordagem garantista. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. p. 11. 3 FERRAJOLI, Luigi. Derecho y Razn. Madrid: Trotta, 1995. p. 851. 4 GUASTINI, Ricardo. I fondamenti teorici e filosofici del Garantismo. in: GIANFORMAGGIO, Leticia. Le Ragioni del Garantismo. Torino: Grappichelli, 1993.
1

5985

libert individuali. Un operatore giuridico si dice garantista quando rivolge le sue attivit ad aumentare il numero o lefficacia delle struture e degli strumenti offerti dallorganizzazione giuridica per tutelare, difendere ccc. le libert individuali5.

Alm do aspecto etimolgico, faz parte da discusso inicial sobre o Garantismo a sua definio filosfico-poltica. As posies vo se concentrar na idia de lhe atribuir uma maior ou menor vinculao ao liberalismo poltico. Dentro dessa tica, RESTA afirma que o Garantismo

un liberalismo sui generis. La motivazione che, da una parte, egli aderisce ad un modello di stato sociale di diritto, ossia ad un ordinamento che conferisce e garantisce non solo diritti di liberta, ma altresi diritti sociali, dallaltro non si estende al diritto di proprieta e neppure quindi alle liberta economiche che lo presuppongono. Per questo - la conclusione di Guastini - il Garantismo , per cos dire, monco6.

GIANFORMAGGIO, por sua vez, volta sua ateno para a autonomia do Garantismo enquanto Teoria do Direito, ressaltando que

Il Garantismo di FERRAJOLI e una teoria del diritto a fianco di altre teorie; e non e riducibile a nessuna, pur essendo parnicolarmente tributaria nei confronti di alcune di esse, pur essendo specialmente vicina ad altre.7

(O substantivo Garantismo deriva de garantia (e os vocbulos correspondentes em outras lnguas) e designa o sustento, o suporte, o reparo, a defesa, a tutela de alguma coisa. No lxico poltico, quando se fala de garantia, e de Garantismo, entende-se indicar os suportes, apoios, reparos, defesas, tutelas que possibilitam o acesso a um bem especfico e este bem especfico constitudo pelas posies dos indivduos na Sociedade poltica, ou seja, pelas liberdades individuais. Uma outra limitao quanto ao significado do termo provm da nossa tradio lingstica e poltica: as garantias [...] das liberdades individuais que tomam o nome de garantismo so defesas, tutelas, apoios de carter jurdico, so portanto os instrumentos com os quais o Direito assegura um certo nmero de liberdades individuais que so sistematizados, definidos ou institudos pelo prprio Direito. [...] O termo garantismo pode referir-se a uma organizao jurdica ou pode referir-se a atitude dos vrios tipos de operadores jurdicos nas suas atividades destinadas a aplicao ou modificao do Direito. Uma organizao jurdica diz-se garantista quando inclui estruturas e instituies aptas a manter, oferecer proteo, defender e tutelar algumas liberdades individuais bem definidas. Um jurista diz-se garantista quanto dirige suas atividades para o aumento ou eficcia das estruturas e dos instrumentos oferecidos pela organizao jurdica para tutelar, defender, etc, as liberdades individuais.) 6 RESTA, Eligio. La ragione dei diritti. in: GIANFORMAGGIO, Leticia. Le Ragioni del Garantismo. Torino: Grappichelli, 1993. p. 1. (um liberalismo sui generis. A motivao que, de uma parte, ele adere a um modelo de Estado social de Direito, ou seja, a um ordenamento que confere e garante no s direitos de liberdade, mas pricipalmente Direitos sociais, contudo no se estende ao Direito de propriedade e nem mesmo por esta razo liberdade econmica que o pressupe. Por isso - a concluso de Guastini - o Garantismo , por assim dizer, incompleto). 7 GIANFORMAGGIO, Leticia. Diritto e ragione tra essere e dover essere. in: GIANFORMAGGIO, Leticia. Le Ragioni del Garantismo. Torino: Grappichelli, 1993. p. 2. (O Garantismo de Ferrajoli uma

5986

A polissemia do substantivo Garantismo no afastada por Ferrajoli, pelo contrrio, possibilita ao autor desenvolver uma teoria que comporta trs sentidos diversos, porm, inter-relacionados: um modelo normativo de Direito; uma teoria jurdica da validade, da efetividade e da vigncia normativas e uma filosofia do Direito e crtica da poltica8.

2.1 As trs acepes do Garantismo

Como modelo normativo de Direito, Garantismo quer significar um tipo ideal prprio do Estado de Direito. Este modelo normativo no caso do Direito penal entendido segundo trs planos:

en el plano epistemolgico se caracteriza como um sistema cognoscitivo o de poder mnimo, en el plano poltico como una tcnica de tutela capaz de minimizar la violencia y de maximizar la libertad y en el plano jurdico como un sistema de vnculos impuestos a la potestad punitiva del Estado en garanta de los derechos de los ciudadanos9.

A partir do modelo normativo garantista o estudioso pode identificar sistemas que apresentem graus de Garantismo diferenciados na medida em que se aproximem ou se distanciem do modelo limite. Portanto, por se tratar de um modelo limite, deve-se falar de graus de Garantismo e no apenas de sistemas garantistas ou antigarantistas. Se um sistema normativo de Direito penal, por exemplo, atende aos princpios constitucionais, pode-se dizer que o mesmo apresenta nveis altssimos de Garantismo. Porm se suas prticas efetivas esto em desacordo com o modelo normativo o sistema apresenta graus baixssimos de Garantismo. Assim, a anlise pode ser feita a partir das antinomias que o sistema normativo apresenta e de suas prticas efetivas em relao s normas legais10.
teoria do Direito como outras tantas teorias; e no reduzvel a nenhuma delas, mesmo sendo particularmente tributria no confronto de alguma dessas, por ser especialmente vizinha de alguma). 8 FERRAJOLI, op. cit., p. 851-853. 9 (no plano epistemolgico se caracteriza como um sistema cognoscitivo ou de poder mnimo, no plano poltico como uma tcnica de tutela capaz de minimizar a violncia e de maximizar a liberdade e no plano jurdico como um sistema de vnculos impostos pretenso punitiva do Estado em garantia dos Direitos dos cidados). Ibidem, op. cit., p. 851. 10 Cabe como exemplo os direitos previstos no seguinte inciso do art. 5 da Constituio Federal: XLIX assegurado aos presos o respeito integridade fsica e moral;. O sistema normativo penal brasileiro ainda prev no art. 38 do Cdigo Penal que: O preso conserva todos os direitos no atingidos pela perda da liberdade, impondo-se a todas as autoridades o respeito sua integridade fsica e moral.. O transporte dos presos deve atender s exigncias da Lei n. 8.653 de 10/05/1993 que dispe em sue art. 1:

5987

Na sua segunda acepo o Garantismo estabelece uma diferena entre ser e dever ser no Direito. Esta abordagem designa uma teoria jurdica que redefine os conceitos de validade, vigncia e eficcia a partir do moderno Estado constitucional de Direito, o qual identificado pela incorporao de diversos princpios ticos-polticos aos seus estatutos fundamentais. Com relao validade, o Garantismo rompe com a tradio positivista que reduzia a validade de uma norma sua eficcia ou sua mera validade formal ou vigncia (existncia jurdica) ao demonstrar que uma norma para ser vlida deve obedecer no somente aos seus requisitos procedimentais, mas tambm aos substanciais. A correspondncia aos critrios formais de produo normativa, por sua vez, confere norma o conceito garantista de vigncia. A eficcia, na anlise garantista, reside na observao da clivagem entre modelos normativos (tendencialmente garantistas) e suas prticas efetivas

(tendencialmente antigarantistas), demonstrando que os primeiros so vlidos, porm ineficazes e as segundas so eficazes, mas invlidas. Para o Garantismo a correspondncia entre vigncia e validade no seio de cada ordenamento lhe poder conferir justia interna (ou legal), enquanto que a adeso do ordenamento em seu conjunto a valores polticos externos, ou seja, a correspondncia entre validade e justia ser designada de justia externa11. Como teoria jurdica o Garantismo pode ser identificado com o positivismo jurdico por defender a forma estatal do Direito e a forma jurdica do Estado, a primeira sob o princpio auctoritas, non veritas facit legem e a segunda sob o princpio da legalidade. Contudo, distancia-se deste e assume caracterstica crtica ao denunciar a confuso entre vigncia e validade, prpria das orientaes normativistas12 e a reduo
proibido o transporte de presos em compartimento de propores reduzidas, com ventilao deficiente ou ausncia de luminosidade. A Lei de Execuo Penal (Lei n 7.120, de 11/07/1984), em seu art. 40, determina que: Impe-se a todas as autoridades o respeito integridade fsica e moral dos condenados e dos presos provisrios. Portanto, pode-se dizer que normativamente o sistema penal tem graus elevados de garantismo. Todavia, fato notrio e incontestvel que o sistema penitencirio brasileiro como um todo no atende a essas exigncias, haja vista, por exemplo a superlotao de presdios, a falta de higiene nas celas, as constantes denncias de maus tratos e torturas, o desrespeito aos direitos fundamentais. Tomando-se o aspecto do cumprimento efetivo desses deveres normativos impostos ao Estado, pode-se afirmar que o sistema penitencirio brasileiro apresenta graus baixssimos de garantismo. 11 Ibid. p. 367 12 As orientaes normativistas reduzem a validade vigncia ao admitirem como forma de reconhecimento de uma norma como pertencente a um ordenamento jurdico apenas os critrios formais de sua produo. O maior representante desta orientao Hans KELSEN, para quem O sistema de normas que se apresenta como uma ordem jurdica tem essencialmente um carter dinmico. Uma norma

5988

da validade eficcia feita pelas teorias realistas13, como forma de legitimao ideolgica do Direito invlido vigente. Esta forma de abordagem coloca em questo dois dogmas do positivismo dogmtico: a fidelidade do juiz lei e a funo meramente descritiva e avalorativa do jurista em relao ao Direito positivo vigente. Outra caracterstica que revela o teor crtico do Garantismo em relao ao positivismo jurdico dogmtico a tarefa incumbida ao jurista garantista de denunciar as antinomias e lacunas do ordenamento mediante juzos de invalidade das normas inferiores e de ineficcia das superiores. Pois, para o Garantismo a coerncia e

jurdica no vale porque tem um determinado contedo, quer dizer, porque o seu contedo pode ser deduzido pela via de um raciocnio lgico do contedo de outra norma fundamental pressuposta, mas porque criada de uma forma determinada em ltima anlise, por uma forma fixada por uma norma fundamental pressuposta. (KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. 3 ed. So Paulo: Martins Fontes, 1991. p. 210.). Pertence a esta orientao o jurista brasileiro Trcio Sampaio FERRAZ JR. que assinala o seguinte: Para a dogmtica jurdica, para que se reconhea a validade de uma norma preciso, em princpio e de incio, que a norma esteja integrada no ordenamento. Exige-se, pois, que seja cumprido o processo de formao ou produo normativa, em conformidade com os requisitos do prprio ordenamento. Cumprido esse processo, temos uma norma vlida. Por exemplo, terminada a fase constitutiva do processo dedutivo de norma legais [...], que ocorre com sua sano, temos uma lei vlida. Sancionada a norma legal, para que se inicie o tempo de sua validade, ela deve ser publicada. Publicada a norma, diz-se, ento, que a norma vigente. Vigncia , pois, um termo com o qual se demarca o tempo de validade de uma norma. [...] Pelo exposto, validade e vigncia no se confundem. Uma norma pode ser vlida sem ser vigente, embora a norma vigente seja sempre vlida. (FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Introduo ao Estudo do Direito tcnica, deciso, dominao. 2 ed. So Paulo: Atlas, 1994. p. 196-197.). 13 O Realismo Jurdico reduz a validade eficcia, afirmando que o direito real aquele que os homens efetivamente aplicam em suas relaes cotidianas, fazendo depender a validade da eficcia. Divide-se em trs momentos: Primeiro momento de reao anti-jusnturalista e anti-formalista, no qual se destaca a Escola histrica do direito (Savigny e Puchta); Segundo momento da reao anti-jusnaturalista e antiformalista, pautado pela Concepo sociolgica do Direito que surge da defasagem que vinha ocorrendo entre a lei escrita dos cdigos (o direito vlido) e a realidade social (o direito eficaz) depois da revoluo industrial. Destacam-se neste o momento: o movimento do direito livre (Kantorowicz) que defendia a livre criao normativa por parte do juiz; o pensamento de Franois Gny que contrape a tcnica do direito, dirigida como fim secundrio e subordinado a adaptar as regras jurdicas, s necessidade concretas da legislao, a qual corresponde encontrar, tendo em conta o dados histricos, ideais racionais e reais, as novas regras jurdicas; Eugenio Ehrlich - A lgica dos juristas - livre pesquisa do direito por parte do juiz e do jurista, que devem buscar as solues s controvrsias no confiando tanto no dogma da vontade estatal passivamente adotado, mas penetrando no estudo do direito vivo, que a sociedade produz estando em permanente movimento; Felipe Heck - Jurisprudncia dos interesses - polemiza contra o rgido estatismo e contra a jurisprudncia dos conceitos. A tarefa devia ser julgar com base na avaliao dos interesses em conflito; Terceiro momento da revolta antiformalista - concepo realista do direito, Oliver Wendell Holmes - desqualificar o tradicionalismo jurdico das cortes, e introduzir uma interpretao evolutiva do direito, mais sensvel s mudanas da conscincia social; Roscoe Poud defensor da figura do jurista socilogo, o jurista que tem em conta, na interpretao e na aplicao do direito, os fatos sociais dos quais se deriva o direito e aos quais se dirige sua regulao; Jerome Frank - a tese principal da escola realista esta: no existe direito objetivo, quer dizer objetivamente deduzvel de fatos reais, oferecido pelo costume, pela lei ou pelos antecedentes judiciais; o direito uma permanente criao do juiz, o direito obra exclusiva do juiz no momento em que decide uma controvrsia. Com isto desaparece o princpio da certeza. Para Frank, a certeza, um dos pilares dos ordenamentos jurdicos continentais, um mito que se deriva de uma espcie de aceitao infantil frente ao princpio de autoridade: um mito que tem de acabar para levantar sobre suas runas o direito como criao permanente e imprevisvel. BOBBIO, Norberto. Teoria General del Derecho. Bogot: Themis, 1987. p. 20-25.

5989

plenitude do ordenamento no so propriedades do Direito vigente, mas ideais limites do Direito vlido que no refletem o ser do Direito, mas o dever ser das normas inferiores em sua relao com as superiores. E o Direito vigente se caracteriza como incompleto e incoerente devido s violaes de fato das proibies impostas ao legislador. Os juzos sobre a vigncia e aqueles sobre a validade de uma norma se diferenciam por serem os primeiros, juzos de fato (analisam a correspondncia a critrios de forma) e os segundos, juzos de valor (analisam a adequao valorativa de normas inferiores s superiores). Por ser juzo de valor, o juzo de validade comporta um grau de discricionariedade que conduz a um espao de ilegitimidade que no se pode reduzir; porm, isto no compromete o modelo do Estado de Direito de forma importante. FERRAJOLI aponta esta dissociao estrutural entre estes dois juzos como uma aporia terica qual o Garantismo est adstrito14. Na terceira acepo, o Garantismo identificado com uma filosofia da poltica que impe ao Direito e ao Estado a carga de sua justificao externa, isto , um discurso normativo e uma prtica coerentes com a tutela e garantia dos valores, bens e interesses que justificam sua existncia. o que FERRAJOLI chama de ponto de vista externo, ou seja, o ponto de vista ex parte populi, com o qual se permite a valorao do ordenamento a partir da separao entre ser e dever ser do Direito. A partir destas trs acepes se delineiam as caractersticas da Teoria Geral do Garantismo, a saber: a) o carter vinculado do poder pblico no Estado de Direito; b) a divergncia entre validade e vigncia produzida pelos desnveis de normas e certo grau irredutvel de ilegitimidade jurdica das atividades normativas de nvel inferior; c) a distino entre ponto de vista externo (ou tico-poltico) e ponto de vista interno (ou jurdico) e a correspondente divergncia entre justia e validade; d) a autonomia e a precedncia do primeiro e certo grau irredutvel de ilegitimidade poltica das instituies vigentes com respeito a ele15. A seguir ser abordada cada uma das acepes do termo Garantismo, configuradoras da Teoria Garantista.

14

Ibid. p. 875.

5990

3 Um modelo normativo de Direito

O Estado de Direito, para o autor italiano - inspirado no pensamento de Bobbio composto pelo governo per leges e governo sub lege, o que configura sua legitimao formal e legitimao substancial16. Referindo-se ao Direito penal Ferrajoli afirma que Estado de Direito designa ambas as coisas: o poder judicial de descobrir e castigar os delitos , em efeito, sub lege, enquanto que o poder legislativo de defini-los se exercita per leges; e o poder legislativo se exercita per leges enquanto, por sua vez, est sub lege, quer dizer, est prescrita por lei constitucional a reserva de lei geral e abstrata em matria penal17. O governo sub lege tm dois sentidos: o sentido dbil, lato ou formal no qual qualquer poder deve ser conferido pela lei e exercido nas formas e procedimentos por ela estabelecidos18. Neste sentido so Estados de Direito todos os ordenamentos, inclusive os autoritrios ou, pior ainda, os totalitrios, nos quais em todo caso lex facit regem e o poder tem uma fonte e uma forma legal. a noo de legalidade em sentido lato ou validade formal, que exige somente que sejam predeterminados por lei os sujeitos titulares e as formas de exerccio de todo poder. O Rechtsstaat alemo o exemplo de contextualizao histrica deste modelo de Estado de Direito; e o sentido forte, estrito ou substancial no qual qualquer poder deve ser limitado pela lei, que condiciona no s suas formas mas tambm seus contedos. Aqui temos o exemplo de contextualizao histrica do The Rule of Law ingls e do Stato di Diritto italiano. No sentido forte, estrito ou substancial, que necessariamente implica o primeiro sentido dbil, lato ou formal, so Estados de Direito os Estados constitucionais - e, em particular, os de constituio rgida como tipicamente o italiano e o brasileiro -, que nos nveis normativos superiores incorporam limites no s formais, mas tambm substanciais ao exerccio de qualquer poder. a legalidade em sentido estrito, ou

15 16

Ibid. p. 854. FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 856. [...] gobierno sub lege o sometido a las leyes, o gobierno per leges o mediante leyes generales y abstratas.([...] governo sub lege ou submetido s leis, ou governo per leges ou mediante leis gerais e abastaras). ([...]governo sub lege ou submetido a leis, ou governo per leges ou mediante leis gerais e abstratas.). A propsito, veja-se BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia uma defesa das regras do jogo. 5 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. 171 p. 17 FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 856. 18 Ibidem, p. 856.

5991

validade substancial, que requer alm do mais que as matrias de competncia e os critrios de deciso estejam legalmente pr-ordenadas e circunscritas, mediante obrigaes e proibies,19. Ferrajoli usa o segundo modelo como sendo o que caracteriza o Estado de Direito Garantista, designando no somente um Estado legal ou regulado pela lei, mas um modelo nascido das modernas Constituies e caracterizado: a) no plano formal, pelo princpio da legalidade, em virtude do qual todo poder pblico - legislativo, judicial e administrativo - est subordinado a leis gerais e abstratas, que disciplinam suas formas de exerccio e cuja observncia se acha submetida a controle de legitimidade por parte de juzes autnomos do mesmo e independentes; b) no plano substancial, pela funcionalizao de todos os poderes do Estado a servio da garantia dos Direitos fundamentais dos cidados, mediante a incorporao limitativa20 em sua Constituio dos deveres pblicos correspondentes, quer dizer, das proibies de lesar os Direitos de liberdade e das obrigaes de dar satisfao aos Direitos sociais, assim como dos correlativos poderes dos cidados de ativar a tutela judicial21. Da se conclui que graas a estas duas fontes no existem, no Estado de Direito, poderes sem regulao e atos de poder incontrolveis: nele todos os poderes se encontram limitados por deveres jurdicos, relativos no s forma, mas tambm aos

Ibidem, p. 856. Ibidem, p. 364. Llamo incorporacin limitativa a la incorporacin de vinculaciones o imperativos negativos que en materia penal caracterizan al Estado de derecho y al modelo garantista de derecho penal mnimo expresado, en su forma ideal, por nuestro sistema SG. (grifo nosso). O sistema penal SG, denominado por FERRAJOLI de garantista, cognitivo ou de estrita legalidade o que incluye todos los trminos de nuestra serie. Se trata de um modelo lmite, slo tendendial y nunca perfectamente satisfacible. Su axiomatizacin resulta de la adopcin de diez axiomas o principios axiolgicos fundamentales no derivables entre s, que expresar, siguiendo una tradicin escolstica, con otras tantas mximas latinas: A1 Nulla poena sine crimine. A2 Nullum crimen sine lege. A3 Nulla lex (poenalis) sine necessitate. A4 Nulla necessitas sine iniura. A5 Nulla iniura sine actione. A6 Nulla actio sine culpa. A7 Nulla culpa sine iudicio. A8 Nullum iudicio sine accusatione. A9 Nulla accusatio sine probatione. A10 Nulla probatio sine defensione. Llamo a estos principios, adems de a las garantas penales y procesales por ellos expresadas, respectivamente: 1) principio de retributividad o de la sucesividad de la pena respecto del delito; 2) principio de legalidad, en sentido lato o en sentido estrito; 3) principio de necessidad o de economa del derecho penal; 4) principio de lesividad o de la ofensividad del acto; 5) principio de materialidad o de la exterioridad de la accin; 6) principio de culpabilidad o de la responsabilidad personal; 7) principio de jurisdiccionalidad, tambin en sentido lato o en sentido estricto; 8) principio acusatorio o de la separacin entre juez y acusacin; 9) principio de la carga de la prueba o de verificacin; 10) principio del contraditorio, o de la defensa, o de refutacin. (nfase no original) FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 93. 21 Ibidem, p. 856-857.
20

19

5992

contedos de seu exerccio, cuja violao causa de invalidade dos atos acionveis judicialmente e, ao menos teoricamente, de responsabilidade para seus autores22. A mera legalidade, ao limitar-se a subordinar todos os atos lei qualquer que seja, coincide com sua legitimao formal, enquanto que a estrita legalidade, ao subordinar todos os atos, includas as leis, aos contedos dos Direitos fundamentais, coincide com sua legitimao substancial23.

4 Democracia e Estado de Direito

Aqui o jurista italiano prope uma diferena conceitual entre Democracia e Estado de Direito a partir das regras de tomada de decises que pode ser melhor sistematizada mediante a utilizao de um grfico elaborado por SERRANO24:

1. Quem decide e como decide? 2. Sobre o que no se pode decidir? 3. Sobre o que no pode o Estado deixar de decidir?

A maioria por maioria: Democracia Liberdade e vida: Estado de Direito Igualdade como equiparao e fraternidade como solidariedade: Estado Social

A minoria ou o tirano a seu arbtrio: Autocracia No h limites: Estado Absoluto Somente sobre segurana de contratao e garantias do mercado e a propriedade: Estado Antisocial

Por se tratarem de regras relativas autoridade de deciso e do seu procedimento, as de primeiro tipo esto vinculadas ao carter politicamente democrtico, ou, por outro lado, monrquico, oligrquico, autocrtico do sistema poltico. As regras de segundo tipo do conta do carter de Direito ou no do sistema jurdico, podendo refletir Estados absolutistas, totalitrios ou mais ou menos de Direito. Est, assim, afastada a hiptese de que a maioria em uma democracia pode tudo, haja vista que a primeira regra de todo pacto constitucional sobre a convivncia civil no , com efeito, que se deve decidir sobre tudo por maioria, mas que no se pode decidir (ou no decidir) sobre tudo, nem sequer por maioria. Nenhuma maioria pode decidir a

22 23

Ibidem, p. 857. Idem, p. 857. 24 SERRANO, Jos Luis. Validez y Vigencia La aportacin garantista a la teora de la norma jurdica. Madrid: Trotta, 1999. p. 65.

5993

supresso (ou no decidir a proteo) de uma minoria ou de um s cidado25. As de terceiro tipo conferem ao Estado sua caracterstica social ou antisocial, que ser mais bem abordada no tpico abaixo.

4.1 Os Direitos Fundamentais: liberdades e expectativas

Aps discorrer sobre a problemtica prpria da relao existente entre a Democracia Poltica e o Estado de Direito, Ferrajoli se debrua sobre outro aspecto pertinente ao Estado de Direito, sua adjetivao liberal ou social. Para um Estado ser considerado como Estado de Direito liberal, segundo a anlise desenvolvida pelo jurista italiano, h que se observar o carter dos Direitos incorporados pelo ordenamento constitucional. Existem, portanto, dois tipos de Direitos: a) direitos de, ou faculdades de comportamentos prprios, aos quais correspondem proibies, ou deveres pblicos de no fazer, podendo-se citar como exemplos as liberdades fundamentais; e b) direitos a, ou, expectativas de comportamentos alheios, aos quais deveriam corresponder obrigaes, ou deveres pblicos de fazer. O Estado de Direito liberal se caracterizar, portanto, pela incorporao somente de proibies em seu ordenamento constitucional. O Estado de Direito Social, por sua vez, restar caracterizado quando, pelo contrrio, incorpore tambm obrigaes, que requerem prestaes positivas em garantia de Direitos sociais. Muda, contudo, profundamente a estrutura normativa do poder estatal, no, to somente, limitado negativamente por proibies de impedir e direitos de, mas, tambm, funcionalizado positivamente por obrigaes de satisfazer os direitos a. Muda, igualmente, a base de legitimao do Estado: enquanto o Estado de Direito liberal deve somente no piorar as condies de vida dos cidados, o Estado de Direito social deve tambm melhor-las; deve no s no representar para eles um inconveniente, mas ser tambm uma vantagem26. As garantias liberais ou negativas, baseadas em proibies, servem para defender ou conservar as condies naturais ou pr-polticas de existncia: a vida, as liberdades, as imunidades frente aos abusos de poder e, hoje h que se acrescentar, a
25

FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 859.

5994

no nocividade do ar, da gua e em geral do ambiente natural; as garantias sociais ou positivas, baseadas em obrigaes, permitem pelo contrrio pretender ou adquirir condies sociais de vida: a subsistncia, o trabalho, a sade, a moradia, a educao, etc. As primeiras esto dirigidas ao passado e tem como tais uma funo conservadora; as segundas se dirigem ao futuro e tem um alcance inovador27. 4. 2 A Redefinio do conceito de Democracia a partir do Garantismo

A anlise garantista tambm recai sobre o conceito de democracia, diferenciando-a em formal e substancial. O ponto central da definio garantista da democracia a relativizao da utilizao da regra segundo a qual a maioria, direta ou indireta, decide sobre tudo. Para tanto, ressalta-se o papel do Estado de Direito enquanto sistema de meta-regras em relao s regras da democracia poltica e resultado de um conjunto de garantias liberais e sociais. Enquanto para o Estado Liberal de Direito a regra que nem sobre tudo se pode decidir, nem por maioria, para o Estado Social de Direito a regra que nem sobre tudo se pode deixar de decidir, nem por maioria. A regra da maioria, portanto, servir para o restante das decises que no estejam limitadas substancial e democraticamente. Ferrajoli designar, portanto, democracia substancial ou social

al estado de derecho dotado de garantas efectivas, tanto liberales como sociales, y democracia formal o poltica al estado poltico representativo, es decir, basado en el principio de mayora como fuente de legalidad28. (grifo no original)

A redefinio do conceito de democracia operada por Ferrajoli importa na subordinao do princpio da democracia poltica de quem decide aos princpios da democracia social relativos ao que no lcito decidir e ao que no lcito deixar de decidir29. Consequentemente possibilita tambm considerar como substanciais, comparadas com as formais de democracia poltica, as normas secundrias que fazem referncia ao que se deve ou no se deve decidir, e sociais, comparadas com as polticas
26 27

Ibidem, p. 862. Ibidem, p. 862. 28 Ibidem, p. 864. (ao estado de direito dotado de garantias efetivas, tanto liberais como sociais, e democracia formal ou poltica ao estado poltico representativo, quer dizer, baseado no princpio da maioria como fonte de legalidade.)

5995

em matria de representao, podem ser suas funes, visto que, enquanto no Estado representativo a soberania repousa no povo, e seu exerccio legtimo quando expressa a vontade da maioria; no Estado de Direito as instituies polticas e jurdicas s se legitimam a partir do momento que tutelem e satisfaam os interesses primrios de todos30. Esta exigncia de efetividade das normas primrias conduz aporia da irredutvel ilegitimidade jurdica dos poderes pblicos no Estado de Direito, apontada por Ferrajoli. Esta situao deve ser entendida como prpria da natureza dos valores incorporados ao ordenamento jurdico, visto que,

Corresponde a la naturaleza dentica de los deberes, no importa que estn impuestos a poderes pblicos, la posibilidad de ser violados. Y est en la misma naturaleza dentica de los valores la imposibilidad de ser integralmente realizados31

5 Uma teoria do Direito

Enquanto Teoria do Direito o Garantismo se insere na tradio do pensamento jurdico do positivismo, assumindo seus postulados bsicos com um olhar crtico que abre possibilidades para sua autonomizao. Os postulados jurdicos da forma estatal do Direito, forma jurdica do Estado e princpio da legalidade, legados indiscutveis da Modernidade, consubstanciados atravs do positivismo jurdico, tornam-se os pilares da construo de uma Teoria Geral do Garantismo. Essa construo terica passa pela denncia e diferenciao do Garantismo em relao a outras orientaes tericas do Direito. Disso resulta a conceituao de juspositivismo dogmtico feita por Ferrajoli a toda orientacin terica que ignora el concepto de vigencia de las normas como categoria independiente de las de validez y

29 30

Ibidem, p. 865. Ibidem, p. 865. Ferrajoli no chega a desenvolver um conceito preciso de interesses primrios de todos, todavia pode-se interpreta-los como limitaes substanciais regra da maioria. No caso da Constituio brasileira pode-se citar como referncia de tais limitaes ou interesses primrios as chamadas clusulas ptreas previstas no art. 60, 4. Sobre o tema da legitimidade veja-se CADEMARTORI, Srgio. Estado de Direito e Legitimidade uma abordagem garantista. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. Principalmente a Segunda parte do livro em que o assunto problematizado e estudado pormenorizadamente. 31 FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 866. (Corresponde natureza dentica dos deveres, no importa que estejam impostos a poderes pblicos, a possibilidade de ser violados. E est na mesma natureza dentica dos valores a impossibilidade de ser integralmente realizados.)

5996

efectividad (...)32. Recebem esta denominao as orientaes normativistas e realistas. As primeiras por assumirem como vigentes somente as normas vlidas e as segundas por assumirem como vigentes somente as normas efetivas (Cf. 2.1. supra). Por outro lado, conforme Ferrajoli, poder-se- denominar positivismo crtico a orientao que distingue a vigncia das normas tanto de sua validade quanto de sua efetividade e sua implicao direta com a estrutura normativa do Estado de Direito proposta pelo Garantismo. O reflexo desta orientao crtica do positivismo se d no modo de conceber dois dogmas do positivismo dogmtico: a fidelidade do juiz lei e a funo meramente descritiva e avalorativa do jurista em relao ao Direito positivo vigente. A adoo da divergncia existente entre validade e vigncia e sua conseqncia em relao eficcia possibilita ao juiz estabelecer um juzo valorativo, no qual as normas em conflito tenham questionadas sua validade mediante sua apreciao em relao s normas constitucionais33. Ferrajoli defende a tese da obrigao do jurista emitir juzos de valor sobre as leis. Todavia, ressalta que ao assumir tal postura no est negando a separao entre Direito e moral e entre juzos de validade e juzos de justia, mas reafirmando a tarefa do jurista no s cvica e poltica, mas, acima de tudo cientfica de valorar a validade ou invalidade das normas conforme parmetros de validade tanto formais quanto substanciais estabelecidos pelas normas de hierarquia superior34. justamente sobre a questo dos juzos emitidos a respeito da vigncia e da validade de uma norma que se apresentam duas aporias tericas do Garantismo: a valoratividade e a discricionariedade dos juzos de validade. Para se averiguar se uma norma est ou no em vigncia deve-se realizar um juzo de fato, tendo por parmetro

FERRAJOLI, Derecho y Razon, p. 871. (a toda orientao terica que ignora o conceito de vigncia das normas como categoria independente das de validade e efetividade). 33 Aqui, por certo, radica uma das principais contribuies do Garantismo para a concretizao dos Direitos fundamentais. Todavia, a interpretao das normas constitucionais constitui um dos pontos de investigao mais importantes para os estudiosos garantistas, tendo sido objeto de inmeras pesquisas realizadas no Direito pblico, com destaque para os trabalhos de MLLER, Friedrich. Direito, Linguagem, Violncia Elementos de uma teoria Constitucional. Trad. Peter Naumann. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1995; HBERLE, Peter. Hermenutica Constitucional - a sociedade aberta dos intrpretes da constituio: contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1997; HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1983; e entre os juristas brasileiros de orientao garantista STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica jurdica e(m) crise. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. 34 FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 874.

32

5997

os mbitos da vigncia espacial, vigncia pessoal, vigncia material, vigncia temporal, competncia e procedimento, culminando na seguinte definio feita por Serrano:

Juicio de vigencia es aquel construido por un intrprete autorizado de la ley que va referido a la mera constatacin de la existencia de una norma en el interior de un sistema jurdico. Es un juicio de hecho o tcnico, pues se limita a constatar que la norma cumple los requisitos formales de competencia, procedimiento, espacio, tiempo, materia y destinatario; y como tal juicio de hecho es susceptible de verdad y falsedad35.

Sobre o juzo de validade recaem condies de validade substancial, que se referem ao seu contedo, ou seja, seu significado. Todavia, para que uma norma seja considerada vlida deve ter sido submetida anteriormente ao juzo de vigncia, pois inconcebvel que uma norma no pertencente ao sistema normativo possa extrair dele requisitos de validade. Novamente utiliza-se aqui a contribuio de Serrano:

Juicio de validez es aquel construido por un intrprete autorizado del derecho, en virtud del cual se declara (si es positivo) que una determinada norma (cuya vigencia formal se h comprobado como verdadera) se adecua adems en su contenido a las determinaciones existentes en niveles superiores del ordenamento, con independencia de que estas determinaciones sean reglas o principios, valorativas o neutras, justas o injustas, eficaces o ineficaces36.

A aporia, no s terica como jurdica, apontada por Ferrajoli repousa justamente na indecidibilidade da verdade dos juzos de validade, espao profcuo da potencial ilegitimidade de todo exerccio de poder no Estado de Direito. Ao afirmar que no Estado de Direito as normas hierarquicamente superiores se apresentam como normas em relao s inferiores e como fatos em relao s superiores, o Garantismo defende que a coerncia e a plenitude no so propriedades do Direito vigente, mas ideais limites do Direito vlido, refletindo o dever-ser das normas em relao com as superiores e no o ser do Direito. Da que as violaes de fato das

35

SERRANO, op. cit., p. 51. (Juzo de vigncia aquele construdo por um intrprete autorizado da lei que se refere mera constatao da existncia de uma norma no interior de um sistema jurdico. um juzo de fato ou tcnico, pois se limita a constatar que a norma cumpre os requisitos formais de competncia, procedimento, espao, tempo, matria e destinatrio; e como tal juzo de fato suscetvel de verdade e falsidade.) 36 Ibidem, p. 51. (Juzo de validade aquele construdo por um intrprete autorizado do direito, em virtude do qual se declara (se positivo) que uma determinada norma (cuja vigncia formal se comprovou como verdadeira) se adecua ademais em seu contedo s determinaes existentes em nveis superiores do ordenamento, com independncia de que estas determinaes sejam regras ou princpios, valorativas ou neutras, justas ou injustas, eficazes ou ineficazes.)

5998

proibies impostas ao legislador, por este efetivadas, vo caracterizar estruturalmente o Direito vigente como incompleto e incoerente37. Cabe, ento, ao jurista a tarefa de explicitar essas caractersticas atravs de juzos de invalidade das normas inferiores e de ineficcia das superiores.

6 Uma Filosofia da Poltica

O Garantismo ainda comporta mais um significado, uma doutrina filosficopoltica que permite a crtica e a deslegitimao externa das instituies jurdicas positivas, impondo ao Estado a carga de sua justificao externa, ou seja, um discurso normativo e uma prtica coerentes com a tutela e garantia dos valores, bens e interesses que justificam sua existncia38. Aqui Ferrajoli se ocupa do que ele chama de ponto de vista externo ou ex parte populi, revelando a importncia essencialmente democrtica da justificao externa do Direito, isto , o dever ser do Direito. A argumentao do autor de Derecho y Razn inicia-se pela discusso sobre o que ele denomina de Estado-fim ou Estado instrumento, ou, eticismo poltico ou utilitarismo. Para tanto, ele parafraseia a expresso autopoiese utilizada por Niklas Luhmann para designar o carter autorreferencial que este associa aos sistemas polticos39. Via de conseqncia, sero auto-poiticas as doutrinas polticas que fundamentan los sistemas polticos sobre s mismos, justificando el derecho y el Estado como bienes o valores intrnsecos40, e heteropoiticas as doutrinas polticas que por outro lado los fundan sobre finalidades sociales, justificando las instituiciones polticas y jurdicas slo como males necesarios para la satisfaccin de intereses vitales de los ciudadanos41. Ao se utilizar das expresses luhmannianas, Ferrajoli no faz nenhuma adeso ao pensamento do socilogo alemo, pelo contrrio, classifica sua teoria de autopoitica e a denuncia como doutrina da ausncia de limites ao poder do Estado42.
FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 878-9. CADEMARTORI, op. cit., p. 155. 39 FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 881. 40 Ibidem, p. 881. (que fundamentam os sitemas polticos sobre si mesmos, justificando o direito e o estado como bens ou valores intrnsecos.) 41 Ibidem, p. 881. (os fundam sobre finalidades sociales, justificando as instituies polticas e jurdicas somente como males necessrios para a satisfao de interesses vitais dos cidados.) 42 Ibidem, p. 882. Cf. tb. CADEMARTORI, op. cit., p. 91-169. Sobre a autopoiese e heteropoiese ver FERRAJOLI, 1995, op. cit., p. 162-3.
38 37

5999

Sobre este aspecto da auto ou hetero-referenciabilidade, o Garantismo se caracteriza como uma doutrina da fundamentao externa do Estado nos Direitos vitais dos cidados. Esta denominao aqui apresentada fruto da anlise argumentativa que Ferrajoli desenvolve sobre o contratualismo clssico, reinterpretando-o de modo a ressaltar a artificialidade do Estado e do Direito e sua existncia vinculada serventia de ambos para as pessoas. Porm no cessa aqui a releitura do autor italiano que a respeito do Estado afirma

Es de por s un desvalor, es decir, un mal menor sometido como tal a la carga de la justificacin externa y a posteriori. Lo que quiere decir que sus poderes no se conciben como justos slo segn quien los detente, sino sobre todo segn el por qu, el cundo y el cmo sean o no a su vez ejercidos. No es, en suma, la fuente o la forma de las normas, sino sus contenidos concretos los que justifican o no justifican polticamente su produccin43.

A justificao do Estado para o Garantismo passa necessariamente pela garantia dos Direitos vitais dos cidados. Ao defender este raciocnio, Ferrajoli lana mo da diferena existente entre democracia formal marcada pelo consenso dos contratantes e democracia substancial fundada sobre a garantia de seus Direitos. Os Direitos fundamentais, portanto,

corresponden efectivamente a aquellas facultades o expectativas de todos que definen las connotaciones sustanciales de la democracia y que estn constitucionalmente sustradas al arbitrio de las mayoras como lmites o vnculos insalvables de las decisiones de gobierno: pinsese en el derecho a la vida, en los derechos de libertad, en los derechos sociales a la subsistencia, a la salud, a la instruccin, a la conservacin del ambiente y otros similares44

43

FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 883. ( de per si um desvalor, quer dizer, um mal menor submetido como tal carga da justificao externa e a posteriori. O que quer dizer que seus poderes no se concebem como justos somente segundo quem os detm, mas sobretudo segundo o por qu, o quando e o como sejam ou no por sua vez exercidos. No , em suma, a fonte ou a forma das normas, mas seus contedos concretos os que justificam ou no justificam politicamente sua produo.) 44 Ibidem, p. 883. (correspondem efetivamente a aquelas faculdades ou expectativas de todos que definem as conotaes substanciais da democracia e que esto constitucionalmente subtradas do arbtrio das maiorias como limites ou vnculos intransponveis das decises de governo: pense-se no direito a vida, nos direitos de liberdade, nos direitos sociais subsistncia, sade, instruo, conservao do ambiente e outros similares.) Sobre a diferena entre garantia e Direitos fundamentais CADEMARTORI, op. cit., p. 85-6, afirma o seguinte: o Garantismo pode referir-se a uma organizao jurdica ou a uma atitude dos vrios tipos de operadores jurdicos em sua atividade voltada a aplicar ou a modificar o Direito. Uma organizao jurdica pode-se dizer garantista quando inclui estruturas e institutos aptos a sustentar, oferecer reparo, defesa e tutela das liberdades individuais e aos Direitos sociais e coletivos.

6000

Em um estudo posterior obra Derecho y Razn, Ferrajoli apresenta uma definio terica, formal ou estrutural de Direitos fundamentais. Direitos fundamentais so, portanto, segundo esta definio, aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar45. Direito subjetivo, para o autor italiano, qualquer expectativa positiva (de prestaes) ou negativa (de no sofrer leses) adstrita a um sujeito por uma norma jurdica46. E status a condio de um sujeito, prevista por uma norma jurdica positiva, como pressuposto de sua idoneidade para ser titular de situaes jurdicas e/ou autor dos atos que so exerccio destas47. Aps a anlise apresentada acima, o Garantismo se depara com outra aporia, desta vez poltica, a irredutvel ilegitimidade poltica do poder no Estado de Direito. Ou seja, os fins e valores justificantes do Estado de Direito, por no poderem estar nunca plenamente realizados, demonstram a prpria natureza tendencial e irremediavelmente imperfeita da legitimao poltica do poder no Estado de Direito48. Decorre dessa aporia a mensurabilidade da legitimidade poltica em graus nos modernos Estados de Direito. A legitimidade dos modernos Estados de Direito provm de fora e de baixo, ou seja, sempre relativa, condicionada e mensurvel em graus. Isso se d dessa forma porque a legitimidade nos modernos Estados de Direito depende do grau da efetiva realizao das funes externas que justificam os poderes (grau de representatividade, grau de satisfao dos direitos garantidos e dos interesses representados); bem como da imperfeio estrutural dos instrumentos institucionais dispostos para esse fim (representao indireta, princpio da maioria, garantias jurisdicionais e outras tcnicas jurdicas de tutela)49. 7 A garantia no Estado Constitucional de Direito

A chave para novas pesquisas a partir do Garantismo Penal dada por Ferrajoli logo aps traar os elementos de uma Teoria Geral do Garantismo. Observa o autor

FERRAJOLI, Luigi. Derechos y Garantas. La ley del ms dbil. Madrid: Trotta, 1999. p. 37. (aqueles direitos subjetivos que correspondem universalmente a todos os seres humanos enquanto dotados do status de pessoas, de cidados ou pessoas com capacidade jurdica.) 46 Ibidem, p. 37. 47 Ibidem, p. 37. 48 FERRAJOLI, Derecho y Razn, p. 887. 49 Ibidem, p. 887.

45

6001

italiano que os elementos listados no valem somente para o Direito Penal, podendo ser utilizados em outros setores do ordenamento jurdico. Consequentemente possvel elaborar, por exemplo, tendo por referncia outros Direitos fundamentais e outras tcnicas ou critrios de legitimao, modelos de justia e modelos garantistas de legalidade de Direito civil, administrativo, constitucional, internacional, do trabalho, estruturalmente anlogos ao penal por ele elaborado50. , por certo, de Pea Freire a primeira pesquisa garantista que foge ao mbito do Direito Penal. Em sua tese de doutorado, intitulada La Garanta en el Estado Constitucional de Derecho, o jurista andaluz se ocupa da Garantia como conceito jurdico no contexto dos atuais sistemas constitucionais51. Pea Freire defende a idia de que a Constituio que a norma que orienta o Estado e o Direito frente sociedade a primeira instituio garantista dos sistemas polticos atuais. A segunda parte da tese d especial ateno aos distintos elementos ou valores cuja garantia ou preservao se pretende no Estado Constitucional. Assim, tanto os direitos fundamentais quanto os direitos subjetivos e os interesses legtimos so analisados enquanto garantias da manuteno da posio central da pessoa no direito e frente ao Estado e enquanto instituies ou instrumentos que vo permitir que o sistema jurdico e a atuao dos poderes pblicos estejam abertos a todo momento s exigncias e expectativas que se formulam ex parte populi. A terceira e ltima parte da tese estuda a garantia desde um ponto de vista institucional e procura sua anlise a partir das funes tpicas dos sistemas jurdicos complexos. Desta forma, so analisados os trs processos jurdicos bsicos nos quais a garantia se manifesta ou negada, processos esses que se correspondem com outros tantos momentos e poderes do sistema jurdico constitucional, como o legislativo, o judicirio e o executivo52.

7.1 O lugar da garantia frente aos atos da administrao

Ibidem, p. 854. PEA FREIRE, Antonio Manuel. La Garanta en el Estado Constitucional de Derecho. Madrid: Trotta, 1997. 52 PEA FREIRE, op. cit., p. 193.
51

50

6002

O exerccio do poder executivo do Estado, atravs da administrao pblica, seja na estrutura judiciria, legislativa ou executiva, o que tem maiores possibilidades de se tornar ao mesmo tempo garantia e anti-garantia de numerosos Direitos, alguns inclusive fundamentais. Ao mesmo tempo em que a administrao demonstra sua vinculao ao sentido poltico do poder legislativo, a sua subordinao institucional e a sua organizao hierrquica, pesa sobre ela maior permeabilidade a incidncias de interesses particulares ou setoriais no generalizveis sua atuao livre ou autnoma e sua propenso ao desvio das determinantes jurdicas que a afetam. Estas caractersticas esto mais visveis na administrao pblica do Estado Social do que do Estado Liberal, devido ao maior incremento das aes sob responsabilidade do Estado quando assumiu em seu ordenamento princpios ticos sociais como direitos fundamentais da pessoa humana. Toda problemtica da administrao pblica contempornea, envolta em propostas de reformulaes, modernizaes voltadas para a eliminao de formalismos burocrticos, novas formas de controle, novos modelos administrativos e as decorrentes da Reforma do Aparelho do Estado brasileiro sero objeto de anlise no prximo captulo. Todavia convm adiantar a necessidade de uma dupla garantia simultnea frente ao administrativa, como assinala Pea Freire: pleno sometimiento a derecho de actividad de la administracin e control judicial integral de actividad administrativa53.

7.2 A sujeio da Administrao Pblica ao Direito

A plena sujeio da Administrao Pblica ao Direito uma exigncia axiolgica e estrutural do Estado Constitucional de Direito e de seus valores fundamentadores. Decorre da natureza unitria da constituio e do ordenamento jurdico que obriga aos seus poderes/funes se desenvolverem vinculados aos seus valores e princpios, corrigindo-se ou reduzindo-se qualquer prtica desviada que possa ser produzida. Assim, quanto aos atos de execuo, prprios da atividade administrativa de qualquer um dos poderes/funes, pode-se verificar constantemente sua conexo e relao com todas as outras normas do ordenamento. A apreciao do carter

53

PEA FREIRE, op. cit., p. 273.

6003

substancial dessas normas possibilita que a validade dos atos do poder executivo ou suas normas possa ser afetada se este cai em algum tipo de desvio ou ilegitimidade jurdica em relao s determinaes dos planos jurdicos superiores. Como afirma Pea Freire

En concreto, el sometimento de la administracin al derecho se verifica en primer lugar, a partir de su vinculacin rigurosa a las habilitaciones y limitaciones legales, de tal forma que la actuacin administrativa slo sea posible cuando est legalmente prevista y com el sentido y extensin que se deduzca de la norma habilitante54.

Mesmo quando a administrao atua sob o manto da discricionariedade, o faz sob a habilitao legal e nas margens em que a norma legal no defina nem precise com claridade o que fora programado. Nos sistemas presidencialistas, como o brasileiro, os rgos superiores do poder executivo gozam de uma certa legitimidade democrtica direta que lhes possibilita uma reserva de um mbito normativo especfico que pode imprimir um sentido determinado que pode ser distinto do maioritrio na sede representativa55. Cumprem papel fundamental no exerccio da funo administrativas os limites que lhe impe no s a norma habilitante mas todo o direito. Assim, os princpios constitucionais administrativos so sede dos valores fundamentais e dos limites primeiros que vinculam a administrao ao interesse geral ou interesse pblico. Todavia, como prprio da natureza dos princpios e valores que a sua utilizao se d mediante juzos argumentativos, muitas vezes, o que poderia ser uma garantia do cidado frente ao poder, pode ser tornar um espao para o arbtrio. A dupla sujeio da administrao lei e ao direito no demonstra incompatibilidade, mas complementaridade, que no coloca em risco, de forma alguma, o princpio da hierarquia administrativa. Podramos afirmar que hacia el lado del

54

Ibidem, p. 274. (Em concreto, o submetimento da administrao ao direito se verifica em primeiro lugar, a partir de sua vinculao rigorosa s habilitaes e limitaes legais, de tal forma que a atuao administrativa s seja possvel quando esteja legalmente prevista e com o sentido e extenso que se deduza da norma habilitante.). 55 Sobre o assunto cf. CLVE, Clmerson Merlin. Atividade Legislativa do Poder Executivo no Estado Contemporneo e na Constituio de 1988. So Paulo: RT, 1993. 270 p. Principalmente o captulo 3 que trata do Executivo e a atividade normativa secundria: os regulamentos. p. 215-252.

6004

legislador la administracin est nicamente sometida a la ley, pero del outro lado, hacia los ciudadanos o el poder judicial su sumetimiento lo es al derecho56. 7.3 O Controle da atividade administrativa57

O que fora dito acima pode se resumir a uma simples falcia caso no haja mecanismos eficazes de controle da atividade administrativa nos ordenamentos jurdicos dos Estados Constitucionais. O Controle da atividade administrativa do Estado constitui uma exigncia intrnseca estrutura dos Estados Constitucionais, pois

El modelo normativo del Estado constitucional exige la superacin de la teora de los actos polticos del gobierno (...). Todos los actos de gobierno, como cabeza de la administracin, han de ser controlables, sin que su contenido poltico sea motivo que justifique la carencia de control.58

Outro ponto que merece destaque quando se trata do controla da atividade administrativa do Estado est na distino entre discricionariedade e conceitos jurdicos indeterminados na relao do ato com a norma que autoriza a atuao da administrao. Assim, conforme assinalam Garca de Enterra e Ramn Fernndez, o conceito jurdico indeterminado se configura quando la Ley refiere una esfera de realidad cuyos lmites

PEA FREIRE, op. cit., p. 278. (Poderamos afirmar que comparada ao legislador a administrao est unicamente submetida lei, mas de outro lado, comparada aos cidados ou ao poder judicirio seu submetimento ao direito.). 57 Sobre o conceito de controle da administrao pblica veja-se: CAMARGO E GOMES, Manoel Eduardo Alves. Controle da Administrao Pblica: pressupostos tericos para uma reviso conceitual. Florianpolis. 1992. 162 p. Mestrado em Cincias Humanas especialidade Direito UFSC. 58 Ibidem, p. 279. (O modelo normativo do Estado constitucional exige a superao da teoria dos atos polticos de governo [...]. Todos os atos de governo, como cabea da administrao, ho de ser controlveis, sem que seu contedo poltico seja motivo que justifique a carncia de controle.). Sobre a Teoria dos Atos Polticos de Governo no direito brasileiro pode-se afirmar com Itiber de Oliveira RODRIGUES que no direito brasileiro existem atos polticos derivados diretamente da Constituio e como manifestao do exerccio da funo poltica ou de governo popular ou do prprio Governo. Mas eles no se caracterizam pela insindicabilidade; esta possvel em todos os casos para a proteo - leso ou ameaa dos direitos subjetivos individuais ou coletivos e para a proteo dos interesses difusos em virtude da garantia constitucional do direito de ao e da impossibilidade constitucional de denegao do exerccio da jurisdio. RODRIGUES, Itiber de Oliveira. Atos polticos ou Atos de governo. mimeo. Pelotas, 1995. p. 37.

56

6005

no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante lo cual es claro que intenta delimitar un supuesto concreto59. A discricionariedade, por seu turno,

es esencialmente una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere, entre indiferentes jurdicos, porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos (de oportunidade, econmicos, etc.), no incluidos en la Ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administracin60.

constante

confuso

entre

conceitos

jurdicos

indeterminados

discricionariedade administrativa possibilita a atuao administrativa margem da Lei e do Direito, ampliando-se assim o arbtrio e diminuindo-se as garantias da pessoa frente ao Poder. A tcnica do desvio de poder, conseqncia da estrita legalidade da atuao administrativa, tambm compe o quadro do processo de controle da ao administrativa. A frmula surgida da jurisprudncia do Conselho de Estado francs, impe que toda atividade administrativa debe dirigirse a la consecucin de un fin, determinado siempre, expressa o tcitamente (y, por tanto, elemento necesariamente reglado), por la norma que atribuye la potestad para actuar61. J o controle dos hechos determinantes, que na doutrina administrativista brasileira conhecido como controle que diz respeito ao motivo62, funda-se na idia que todo poder discricionrio se apia em uma realidade de fato que funciona como pressuposto ftico da norma cuja aplicao se trata. Trata-se, portanto, de averiguar o nexo existente entre o ato administrativo e seus antecedentes de fato, possibilitando-se assim o controle jurisdicional dos antecedentes de fato e das justificativas jurdicas que levam tomada de deciso em determinado sentido63. Por ltimo, cabe a anlise do controle pelos princpios gerais de direito. Pode-se afirmar com Garca de Enterra e Ramn Fernndez que a
GARCA DE ENTERRA e FERNNDEZ, op. cit., p. 385. (a Lei refere uma esfera de realidade cujos limites no aparecem bem precisados em seu enunciado, no obstante o qual claro que intenta delimitar uma hiptese concreta.). 60 Ibidem, p. 386. ( essencialmente uma liberdade de eleio entre alternativas igualmente justas, ou, se se prefere, entre indiferentes jurdicos, porque a deciso se fundamenta em critrios extra jurdicos (de oportunidade, econmicos, etc.), no includos na Lei e remitidos ao juzo subjetivo da Administrao.). 61 Ibidem, op. cit., p. 393. (administrativa deve dirigir-se consecuo de um fim, determinado sempre, expressa ou tacitamente (e, portanto, elemento necessariamente regulamentado), pela norma que atribui o poder para atuar.). 62 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 2 ed. rev. e atual. So Paulo: RT, 1998. p. 418. 63 GARCA DE ENTERRA e FERNNDEZ, op. cit., p. 397-400; MEDAUAR, op. cit., p. 418.
59

6006

Administracin (...) no es un poder soberano, sino un organizacin subalterna al servicio de la comunidad, y por esta simplicsima e incontesbable razn no puede pretender apartar en un caso concreto, utilizando una potestad discrecional, la exigencia particular y determinada que dimana de un principio general del Derecho en la materia de que se trate64.

Por ora, convm apenas sublinhar que o os princpios gerais do direito no se tratam de uma abstrata e indeterminada invocao da justia ou da conscincia moral ou da discricionariedade do juiz, mas a expresso de uma justia material especificada tecnicamente em razo dos problemas jurdicos concretos e objetivada na lgica das instituies65.

8 Consideraes finais

Duas premissas bsicas determinam o controle jurisdicional da administrao no Estado Constitucional de Direito: a) o controle da administrao faz parte da funo jurisdicional, exclusivamente orientada garantia dos direitos e interesses legtimos dos cidados; e b) a administrao est vinculada a estes direitos e interesses na medida em que no pode afet-los e deve atuar para promov-los e faz-los efetivos66. As garantias para a pessoa frente ao poder no sistema constitucional brasileiro, conforme posio defendida por Cademartori, deve ser verificada em todo o texto constitucional, no apenas no Ttulo que lhe concerne67. Conforme ressalta o jurista garantista, o prprio texto constitucional no seu artigo 5, 2 afirma esta possibilidade:

Os Direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte68.
64

Ibidem, p. 400. (Administrao [...] no um poder soberano, mas uma organizao subalterna ao servio da comunidade, e por esta simplssima e incontestvel razo no pode pretender apartar em um caso concreto, utilizando um poder discricionrio, a exigncia particular e determinada que demanda de um princpio geral do Direito em matria de que se trate.). 65 Ibidem, p. 400. Veja-se tambm CASSAGNE, Juan Carlos. Los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1992. 111 p.; GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho. Madrid: Civitas, 1996. 182 p. 66 PEA FREIRE, op. cit., p. 287. 67 CADEMARTORI, op. cit., p. 172-5. 68 BRASIL. Constituio Federal, de 05 de outubro de 1988. Atualizada at a Emenda Constitucional n. 18, de 05/02/1998. So Paulo: Saraiva, 1998. 236 p.

6007

O exame empreendido por Cademartori salienta algumas garantias implcitas, relacionando-as com os Direitos fundamentais objetos de sua defesa e proteo. Compreende o autor que as garantias implcitas so, na realidade, garantias fundamentais. Ou seja, qualquer tentativa de supresso ou modificao das mesmas deve ser considerada como atentado ao Estado de Direito. So listados como exemplos os artigos, pelo jurista garantista: 19, I (garantia da laicidade do Estado, garantia da igualdade de tratamento s diversas religies e garantia da liberdade de culto); 19, III garantia ao Direito de igualdade; 20, II garantia ao Direito de todos ao meio ambiente; 21, XXIII garantia do Direito vida e segurana dos nacionais, mediante vinculao a fins pacficos e autorizao do Congresso Nacional de toda atividade nuclear em territrio nacional; 23, I garantia assecuratria dos fins do Estado de Direito; 23, II garantia pessoa portadora de deficincia fsica de cuidado de sua sade, de assistncia pblica e proteo por parte dos poderes pblicos. Destacam-se ainda como exemplos do discurso normativo garantista em nossa Constituio: a) aprovao de emendas constitucionais mediante quorum qualificado (art. 60, 2); b) instituio de tributos mediante, to somente, lei complementar (art. 146, III); c) a limitao de atuao do poder econmico (art. 173, 4); d) a Ao Civil Pblica (art. 129, III). Cumpre ressaltar ainda todo o rol de garantias processuais presentes no Ttulo II da Constituio Federal, dentre as quais, destacam-se os instrumentos processuais do habeas corpus (art. 5, LXVIII), do mandado de segurana individual e coletivo (art. 5, LXIX e LXX), do mandado de injuno (art. 5, LXXI), habeas data (art. 5, LXXII); ao popular (art. 5, LXXIII); tambm a Ao Civil Pblica (art. 129, I e III). Os princpios orientadores da atividade da Administrao Pblica constituem, na verdade, uma das formas mais originrias de garantia dos direitos dos cidados, incorporados pelo Estado Constitucional de Direito como deveres e como limitaes do exerccio do poder pelo aparelho burocrtico do Estado.

9 Bibliografia BOBBIO, Norberto. Teoria General del Derecho. Bogot: Themis, 1987. p. 20-25. _____. O Futuro da Democracia uma defesa das regras do jogo. 5 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992. 6008

CAMARGO E GOMES, Manoel Eduardo Alves. Controle da Administrao Pblica: pressupostos tericos para uma reviso conceitual. Florianpolis. 1992. 162 p. Mestrado em Cincias Humanas especialidade Direito UFSC. CADEMARTORI, Srgio. Estado de Direito e Legitimidade uma abordagem garantista. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999. CASSAGNE, Juan Carlos. Los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1992. CLVE, Clmerson Merlin. Atividade Legislativa do Poder Executivo no Estado Contemporneo e na Constituio de 1988. So Paulo: RT, 1993. FERRAJOLI, Luigi. Derecho y Razn. Madrid: Trotta, 1995. _____. O Direito como sistema de garantias. in: OLIVEIRA JR., Jos Alcebades de(Org.). O novo em Poltica e Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. _____. Expectativas y Garantas. Primeras tesis de una Teora Axiomatizada del Derecho, Doxa, [s.l.:s.n.], n 20, p. 235-278, 1997. _____. Derechos y Garantas. La ley del ms dbil. Madrid: Trotta, 1999. FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Introduo ao Estudo do Direito tcnica, deciso, dominao. 2 ed. So Paulo: Atlas, 1994. GARCA DE ENTERRA, Eduardo et FERNNDEZ RODRGUEZ, Toms-Ramn. Curso de derecho administrativo. Tomo I. 3 ed. Madrid: Civitas, 1981. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. Reflexiones sobre la Ley y los principios generales del Derecho. Madrid: Civitas, 1996. GIANFORMAGGIO, Leticia. Diritto e ragione tra essere e dover essere. in: GIANFORMAGGIO, Leticia. Le Ragioni del Garantismo. Torino: Grappichelli, 1993. GUASTINI, Ricardo. I fondamenti teorici e filosofici del Garantismo. in: GIANFORMAGGIO, Leticia. Le Ragioni del Garantismo. Torino: Grappichelli, 1993. KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista Machado. 3 ed. So Paulo: Martins Fontes, 1991. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 2 ed. rev. e atual. So Paulo: RT, 1998.

6009

PEA FREIRE, Antonio Manuel. La Garanta en el Estado Constitucional de Derecho. Madrid: Trotta, 1997. RESTA, Eligio. La ragione dei diritti. in: GIANFORMAGGIO, Leticia. Le Ragioni del Garantismo. Torino: Grappichelli, 1993. SERRANO, Jos Luis. Validez y Vigencia La aportacin garantista a la teora de la norma jurdica. Madrid: Trotta, 1999.

6010