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Analisar o papel das contribuies sociais no ajuste fiscal bem como os fatores que, ao mesmo tempo, permitiram e induziram

o desvio de finalidade de fundamental importncia em um contexto onde se defende o aumento da desvinculao como instrumento de reduo do endividamento pblico. A crescente participao das contribuies sociais na arrecadao tributria nacional, embora tenha como justificativa o financiamento de programas cujo alcance e cobertura foram ampliados pela CF/88, est intimamente vinculada ao duro pacote de ajuste fiscal ao qual todo o setor pblico foi submetido a partir de 1999. Atravs de medidas de desvinculao tributria uma parte da receita dessas contribuies, notadamente aquelas de carter geral que se assemelham aos impostos, so desviadas de sua finalidade e, com isso, passam a auxiliar na obteno de metas cada vez mais elevadas de poupana fiscal. A criao do FGTS e do PIS-Pasep apesar estar relacionada ao financiamento de programas de proteo ao trabalhador teve forte condicionamento econmico. Novamente segundo AZEREDO (1987a e 1987b), a instituio do FGTS, ao mesmo tempo, criava um fundo de indenizao para o trabalhador em caso de demisso e permitia a canalizao dos recursos para o BNH. J a criao do PIS-Pasep que acenou com a possibilidade de formao de patrimnio individual do trabalhador representou, principalmente, a rpida acumulao de um grande volume de recursos para o financiamento de programas de investimentos sob a tutela do BNDES. A promulgao da CF/88 marcou o incio da segunda onda de expanso das contribuies sociais no Brasil. Ao longo dos anos 90, foram institudas duas novas contribuies a CSLL e a CPMF -, o Finsocial foi transformado na Cofins, e o PIS-Pasep deixou de ser um fundo patrimonial, formado por contas individuais, para ser convertido em um fundo contbil de carter coletivo. A partir de 1999, seja pela elevao das alquotas e/ou por alteraes na forma de cobrana, aumentou consideravelmente a importncia dessas contribuies na arrecadao tributria. O sistema de proteo social vigente antes de 1988 era marcado, do ponto de vista do seu alcance e cobertura, pelo carter excludente dos programas, e, do ponto de vista do financiamento, por sua extrema dependncia em relao s contribuies sociais incidentes sobre a folha de salrios. A CF/88, com a inteno de mudar esse cenrio, procurou conferir aos programas sociais um carter mais amplo e universal. Pela primeira vez na histria brasileira, o conceito de proteo social, que nas Constituies anteriores estava atrelado ao de Previdncia, foi trocado pelo conceito de Seguridade Social, que ganhou captulo e oramento prprios de acordo com o novo texto. Em poucas palavras, dada a maior abrangncia do sistema proteo social, era preciso garantir Seguridade fontes de custeio semelhantes aos recursos de impostos. Este objetivo foi alcanado, sobretudo, pela extenso das contribuies sociais dos empregadores antes restrita folha de salrios ao faturamento e ao lucro. No Brasil, desde os anos 80, o supervit primrio tem sido utilizado como parmetro da austeridade fiscal do setor pblico. O fato do governo arrecadar mais do que gastar, desconsideradas as despesas com juros incidentes

sobre a dvida pblica, tido como uma medida direta do seu empenho para equilibrar as contas pblicas e conter o endividamento. Pode-se concluir que as contribuies sociais vinculadas ao financiamento da Seguridade Social, merecendo destaque as de carter geral, tm servido aos propsitos do ajuste fiscal do governo federal de duas maneiras. A primeira consiste em liberar a Unio da que aplicao de recursos fiscais em determinadas reas. A segunda est diretamente relacionada com a transformao desses recursos em receita de impostos. O sistema tributrio brasileiro conta com uma categoria tributria bastante peculiar as contribuies sociais gerais. Tais contribuies, por definio, no so impostos, mas tambm no podem ser classificadas como parafiscais. Tratam-se, na verdade, de recursos semelhantes aos impostos indiretos, com ampla incidncia, vinculados ao financiamento de benefcios no- contributivos. Segunda consta na literatura de finanas pblicas, quando se tem por meta que o acesso a determinados programas sociais decorra da condio de cidado e no esteja atrelada capacidade de pagamento dos beneficirios, recomendvel que seu financiamento conte com recursos gerais do Estado, isto , conte com recursos provenientes da cobrana de impostos. O caso da Seguridade Social exemplar neste sentido. As despesas realizadas no mbito da Seguridade foram as mais pressionadas pelas mudanas promovidas pela CF/88. Assim, nada mais natural que se observasse um aumento das receitas a elas vinculadas. A questo que, conforme apresentado no Captulo IV, as receitas cresceram muito a frente das despesas gerando o que denominamos de supervit social. Este, por seu turno, atravs dos sucessivos pacotes de desvinculao tributria, passou a contribuir para o alcance de metas cada vez mais elevadas de supervit fiscal. O problema que o desvio de finalidade das contribuies no tem apenas implicaes econmicas, mas tambm afeta negativamente o gasto social. Sem entrar em maiores detalhes, uma vez que a anlise das contribuies sociais pelo lado da despesa no faz parte do escopo deste trabalho, basta um exemplo do que ocorre no mbito da Seguridade para ilustrar a dimenso do problema. Para as autoridades federais, a finalidade social til enquanto legitima a cobrana de contribuies submetidas a regras bem menos rgidas que os impostos, mas passa a ser vista como um elemento de rigidez oramentria quando o governo precisa de forma rpida e eficiente, do ponto de vista da arrecadao, ajustar suas contas atravs da elevao da poupana fiscal. Em tal contexto, em nome da nobre finalidade social, as contribuies so majoradas s para depois serem desvinculadas e convertidas em recursos ordinrios do Tesouro.