Acórdão RE 635336

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 55
14/12/2016 PLENÁRIO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 635.336 P ERNAMBUCO
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
RECDO.(A/S) : INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E
REFORMA AGRÁRIA - INCRA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL
RECDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
RECDO.(A/S) : OVIDIO ARAÚJO BARROS E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) : MARK SANDER DE ARAÚJO FALCÃO
Recurso extraordinário. 2. Constitucional. Administrativo. Cultivo

ilegal de plantas psicotrópicas. Expropriação. Art. 243 da CF/88. Regime
de responsabilidade. 3. Emenda Constitucional 81/2014. Inexistência de
mudança substancial na responsabilidade do proprietário. 4.
Expropriação de caráter sancionatório. Confisco constitucional.
Responsabilidade subjetiva, com inversão de ônus da prova. 5. Fixada a
tese: “A expropriação prevista no art. 243 da CF pode ser afastada, desde que o
proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in
eligendo”. 6. Responsabilidade subjetiva dos proprietários assentada pelo
Tribunal Regional. 7. Negado provimento ao recurso extraordinário.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os ministros do

Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, nos termos do voto do
Relator, sob a presidência da ministra Cármen Lúcia, na conformidade da
ata do julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos,
apreciando o Tema 399 da repercussão geral, negar provimento ao
recurso extraordinário e fixar tese nos termos seguintes: A expropriação
prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser afastada, desde que o
proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in
eligendo.
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Ementa e Acórdão
RE 635336 / PE
Brasília, 14 de dezembro de 2016.
Ministro GILMAR MENDES

Relator
Documento assinado digitalmente
Relatório

RECDO.(A/S) : INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E
REFORMA AGRÁRIA - INCRA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
ADV.(A/S) : MARK SANDER DE ARAÚJO FALCÃO
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se de

recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal contra
acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região cuja
ementa transcrevo a seguir:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.
EXPROPRIAÇÃO. DE GLEBAS. CULTIVO ILEGAL DE
PLANTAS PSICOTRÓPICAS (MACONHA). ART. 243, DA
CF/88. LEI N. 8.257/91. DECRETO 577/92.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO PROPRIETÁRIO. I. O
art. 243 da Constituição Federal instituiu importante
mecanismo de combate ao tráfico ilícito de entorpecentes, ao
permitir a imediata expropriação de quaisquer terras onde
forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas. II.
Não haverá prescrição no que tange ao prazo de promoção da
desapropriação do art. 243 da Carta Magna, posto que a Lei que
regula essa espécie de expropriação silencia a respeito. III. O
cultivo de plantas psicotrópicas, sem a devida autorização da
autoridade competente, caracteriza-se por ilícito que acarretará
Relatório
RE 635336 / PE
na desapropriação sem direito à indenização. IV. O Pleno desta

Corte Regional já se posicionou no sentido de que é objetiva a
responsabilidade do proprietário de terras destinadas para o
plantio de espécies psicotrópicas, sendo em consequência
irrelevante, a existência ou inexistência de culpa na utilização
criminosa”. (AR n. 4.842 PE, Pleno, rel. des. federal Paulo
Roberto de Oliveira Lima, julg. 21.09.2005, publ. 28.10.2005). V.
APELAÇÃO IMPROVIDA. (Fl. 418)
No recurso extraordinário, aponta-se violação ao art. 243, caput, da

Constituição Federal.
Discute-se nos autos a natureza jurídica da responsabilidade do
proprietário, se objetiva ou subjetiva, decorrente da constatação de que
foi localizado em sua propriedade cultivo ilegal de plantas psicotrópicas.
Alega-se que o texto constitucional consagra a responsabilidade
subjetiva do proprietário como requisito básico à perda de propriedade
(fl. 427).
Sustenta-se que a responsabilidade subjetiva, quando a União tem a
obrigação de provar a participação no crime ou a omissão no
impedimento de sua ocorrência, é a melhor alternativa para garantir o
direito de propriedade e penalizar o criminoso ou aquele que, sendo
proprietário, anui, pela omissão, com a utilização de sua propriedade
rural para o cometimento do crime em consideração. (Fl. 428)
Às fls. 433 e 434, o presente recurso extraordinário foi admitido no
Tribunal de origem.
Em 26.5.2011, este Supremo Tribunal Federal reconheceu a
repercussão geral da questão constitucional suscitada pelo Ministério
Público Federal (DJe 31.8.2011).
Às fls. 495-497, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo
provimento do recurso, com base em parecer a seguir ementado:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO AÇÃO DE

EXPROPRIAÇÃO (CONFISCO) PLANTIO DE ERVA
Relatório
RE 635336 / PE
CANNABIS SATIVA LINNEU ART. 243 DA CF/88 E LEI N.

8.257/91 SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE A
PRETENSÃO DA UNIÃO FEDERAL, RECONHECENDO
COMO IRRELEVANTE A NÃO COMPROVAÇÃO DO
ENVOLVIMENTO DOS EXPROPRIADOS E SEUS
FAMILIARES COM A PRÁTICA DELITUOSA SUA
CONFIRMAÇÃO PELO TRF DA 5ª REGIÃO
REPONSABILIDADE TIDA, POIS, COMO DE NATUREZA
OBJETIVA ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ART. 243,
CAPUT, DA CF/88 PROCEDÊNCIA DISPOSITIVO
CONSTITUCIONAL QUE NÃO AUTORIZA A PUNIÇÃO DE
QUEM NÃO DEU CAUSA AO PLANTIO DE ERVAS
PSICOTRÓPICAS, OU PARA ELE CONTRIBUIU POR AÇÃO
OU OMISSÃO VOLUNTÁRIAS PARECER PELO
CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO”. (Fl. 495)
É o relatório.
Voto - MIN. GILMAR MENDES
VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): A questão

versada nos presentes autos diz respeito à natureza jurídica da
responsabilidade do proprietário decorrente da verificação de existência
de cultivo ilegal de psicotrópicos em seu domínio.
A matéria teve repercussão geral reconhecida por esta Corte.
A questão ora enfrentada é tema controverso no âmbito da

jurisprudência dos tribunais regionais federais e, também, no Superior
Tribunal de Justiça.
Dos julgados proferidos pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região,

colhe-se entendimento segundo o qual a responsabilidade do proprietário
é subjetiva:
“AÇÃO DE EXPROPRIAÇÃO PREVISTA NO ARTIGO

243 DA CONSTITUIÇÃO. CONFISCO DE IMÓVEL NO QUAL
FOR LOCALIZADA CULTURA ILEGAL DE PLANTAS
PSICOTRÓPICAS. NATUREZA DA RESPONSABILIDADE
CIVIL DO PROPRIETÁRIO. 1. A natureza jurídica da
responsabilidade civil do proprietário da gleba na qual for
localizada cultura ilegal de plantas psicotrópicas é subjetiva,
uma vez que o artigo 243 da Carta Magna não dispôs,
expressamente, que se trata de responsabilidade objetiva, bem
como porque resulta da interpretação sistemática dos
dispositivos constitucionais que tratam da desapropriação, do
confisco, da perda de bens e da responsabilidade civil objetiva
(Carta Magna, artigos 5º, incisos XXIV, XXV, XLV e XLVI; 21,
inciso XXIII, alínea ‘c’; 37, § 6º; 150, inciso IV). Precedentes desta
Corte. 2. Apelações e remessa oficial a que se nega
RE 635336 / PE
provimento”. (Apelação Cível 200133000117567, rel. juíza

federal convocada JAIZA MARIO PINTO FRAXE, redator do
acórdão juiz federal Leão Aparecido Alves, Terceira
Turma/TRF1, DJ 19.10.2007);
“ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE

DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL. PLANTIO DE
ENTORPECENTES. ART. 243, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
LEI Nº 8.257/91. DECRETO Nº 577/92. [...] 3. A expropriação
devido ao cultivo ilegal de psicotrópicos, além do elemento
objetivo (cultivo da terra), necessita da comprovação de que o
proprietário participou conscientemente dessa conduta. 4. O
sistema penal brasileiro assenta-se no princípio da
responsabilidade subjetiva, devendo consignar expressamente
quando incidir a responsabilidade objetiva, exceção à regra
geral. 5. Inexistência de indício de que o proprietário do imóvel
rural em que foi encontrada a cultura ilegal de planta
psicotrópica, tinha ciência da prática ilícita. Precedentes desta 4ª
Turma. 6. Agravo Retido não conhecido. 7. Apelação do
expropriado provida. 8. Apelação da União e remessa oficial
improvidas”. (Apelação Cível 200001000649047, rel. juiz federal
convocado Marcus Vinícius Bastos, Quarta Turma/TRF1, DJ
14.4.2005).
De forma diametralmente oposta, os tribunais regionais federais da

2ª e 5ª Região consignam entendimento de que a responsabilidade é
objetiva:
“PROCESSUAL CIVIL. EXTINÇÃO DO FEITO SEM

JULGAMENTO DO MÉRITO. EXPROPRIAÇÃO. ARTIGO 243
DA CRFB. PLANTIO DE CANNABIS SATIVA LINNEU.
OBSERVANCIA DOS ARTIGOS 282 E 283 DO CPC.
ANULACAO DA SENTENÇA. [...] - Consoante decisão
proferida pelo Superior Tribunal de Justiça, é objetiva a
RE 635336 / PE
responsabilidade do proprietário de glebas utilizadas para o

plantio de espécies psicotrópicas, sendo, por conseqüência,
irrelevante a existência ou não de culpa na utilização criminosa.
[...]”. (Apelação Cível 185.204, rel. desembargador CARLOS
GUILHERME FRANCOVICH LUGONES, Sexta Turma
Especializada/TRF2, DJ 5.9.2008);
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
DESAPROPRIAÇÃO. CULTIVO DE PLANTAS
PSICOTRÓPICAS. ART. 243 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA. [...] 3 - Nos casos de
desapropriação-sanção, a responsabilidade é objetiva, sendo
despicienda a comprovação de culpa do proprietário.
Precedentes. 4 - Apelação improvida”. (Apelação Cível 427.631,
rel. desembargador Marcelo Navarro, Terceira Turma/TRF5, DJe
4.5.2011);
“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
DESAPROPRIAÇÃO. PROPRIEDADE COM CULTIVO
ILEGAL DE PLANTAS PSICOTRÓPICAS (Cannabis Sativa
Linneu). ARTIGO 243 DA CF/88. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA DO PROPRIETÁRIO. EXPROPRIAÇÃO DE TODA
PROPRIEDADE E NÃO APENAS DA ÁREA CULTIVADA.-
Apelação interposta contra sentença que julgou procedente o
pedido expropriatório fundamentado no art. 243 da
Constituição Federal. […] - No caso de desapropriação por
cultivo ilegal de plantas psicotrópicas a responsabilidade é
objetiva, sendo irrelevante a comprovação de culpa do
proprietário.[...]”. (Apelação Cível 431.724, rel. desembargador
PAULO GADELHA, Segunda Turma/TRF5, DJe 31.5.2012).
No Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 498.742, rel.

min. José Delgado, DJ 16.9.2003, a posição a respeito da questão ora em
exame firmou-se no sentido de que a responsabilidade do proprietário é
objetiva quando verificada a cultura ilegal de psicotrópicos em sua
RE 635336 / PE
propriedade. Confira-se a ementa desse julgado:
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TERRAS

UTILIZADAS PARA O CULTIVO DE PLANTAS
PSICOTRÓPICAS. EXPROPRIAÇÃO. Lei 8.257/91, Art. 1º.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ART. 243. EXISTÊNCIA DE
RESPONSABILIDADE OBJETIVA. IDENTIFICAÇÃO DO
REAL PROPRIETÁRIO DAS GLEBAS CONSTRINGIDAS.
POSSIBILIDADE DE DILIGÊNCIAS. ATENDIMENTO À
FUNÇÃO ATIVA DO JUIZ E À FINALIDADE SOCIAL DA
NORMA. 1. É objetiva a responsabilidade do proprietário de
glebas usadas para o plantio de espécies psicotrópicas, sendo,
em consequência, irrelevante a existência ou inexistência de
culpa na utilização criminosa. [...]”. (REsp 498.742, rel. min.
JOSÉ DELGADO, Primeira Turma/STJ, DJ 24.11.2003).
Mais recentemente, o Superior Tribunal de Justiça tem-se abstido de

analisar a controvérsia, ao argumento de que é eminentemente
constitucional – Ag-AgR 1.255.806, rel. min. Eliana Calmon, Segunda
Turma/STJ, DJe 14.4.2010.
Rezava a redação original do art. 243 da Constituição Federal:
“Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem

localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão
imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao
assentamento de colonos, para o cultivo de produtos
alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei”.
RE 635336 / PE
A Emenda Constitucional 81/2014 alterou a redação do dispositivo

supostamente violado. Confira-se:
“Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer

região do País onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na
forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária
e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização
ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em
lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.”
O Constituinte derivado, na nova redação do dispositivo, ampliou os

casos de expropriação, incluindo a exploração de trabalho escravo como
fato ensejador à intervenção estatal na propriedade. Por outro lado,
passou a ser mencionada a necessária observância das garantias e direitos
fundamentais encartados no art. 5º da Constituição Federal. Além disso,
foi suprimida a previsão de que a expropriação seria imediata.
De qualquer sorte, o debate sobre o caráter objetivo ou subjetivo da

responsabilidade do proprietário segue atual. Aliás, nesse ponto, tenho
que não houve mudança substancial da norma constitucional, como será
explanado.
O art. 243 da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei

8.257/91. O projeto de lei que deu origem ao diploma normativo foi
aprovado com disposições que conferiam à responsabilidade contornos
claramente subjetivos. Nesse sentido, o art. 19, que determinava a
extinção da ação, caso comprovado que o terreno cultivado fora
esbulhado; o parágrafo único do art. 4º, que estendia a desapropriação à
totalidade da área do imóvel, mas “desde que comprovada a
responsabilidade do proprietário”; e o art. 16, que determinava que a
União indenizasse o condômino de boa-fé.
RE 635336 / PE
Todos esses dispositivos acabaram vetados pelo Presidente da

República. Nas razões, consignou-se tratar de veto jurídico, fundado na
incompatibilidade do cunho objetivo da responsabilidade, extraída do
parâmetro constitucional, com as disposições da nova legislação.
Transcrevo trechos da Mensagem 672, pela qual o veto foi comunicado:
“Paragrafo único do art. 4º
[…]
Da forma como está redigido o art. 243, caput, da Lei

Maior, independe de comprovação de responsabilidade
subjetiva do proprietário a expropriação de glebas onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas.
Como a Carta Política condicionou a expropriação apenas
à existência de cultura ilegal de plantas psicotrópicas, sem que
haja necessidade de comprovação da responsabilidade do
proprietário pelo plantio ilegal, na área civil, a responsabilidade
do proprietário é objetiva, e não subjetiva, como pretende o
projeto.
Tal assertiva é facilmente comprovada pela leitura do
dispositivo constitucional, uma vez que o art. 243, caput, optou
por estabelecer como causa única para a expropriação que haja
cultural ilegal de plantas psicotrópicas nas glebas de qualquer
região do País, não cabendo, sequer, indenização ao
proprietário.
Portanto, impõe-se o veto por inconstitucionalidade.
[…]
Art. 16 e seu parágrafo
[…]
Ao determinarem as indenizações que enunciam, essas
RE 635336 / PE
disposições ferem a Constituição Federal. Se esta, em seu art.

243, caput, optou pela responsabilidade objetiva do proprietário,
sem qualquer indenização, como já se disse linhas atrás, não há
falar em indenização ao co-proprietário, ao nu-proprietário ou
ao senhorio, sem se golpear a norma constitucional.
[…]
Art. 19
[…]
Sendo objetiva a responsabilidade do proprietário, para

fins do art. 243, caput, da Carta Magna, tal questão não deve ser
discutida na ação expropriatória, sob pena de não ser atendida
a celeridade do feito, com a qual se preocupou o Constituinte,
como se extrai da expressão ‘imediatamente expropriadas’”.
Como resultado, a lei entrou em vigor sem disposições que

indicassem a necessidade de qualquer avaliação da culpa do proprietário.
Resta ver se, de fato, o caráter objetivo da responsabilidade é
compatível com a Constituição Federal.
A doutrina explica que o instituto previsto no art. 243 da

Constituição Federal não se traduz em verdadeira espécie de
desapropriação, mas em penalidade ou confisco imposto ao proprietário
que praticou a atividade ilícita de cultivar plantas psicotrópicas, sem
autorização prévia do órgão sanitário do Ministério da Saúde
(GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Saraiva,
2012, P. 909).
De fato, a expropriação é espécie de confisco constitucional e tem

caráter sancionatório.
RE 635336 / PE
O Tribunal já teve oportunidade de ressaltar que a Constituição

Federal optou pelo rigor na norma em questão – RE 543.974, rel. min.
Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 29.3.2009. Daquela feita, apontou-
se que a expropriação deveria ser estendida à totalidade do imóvel, indo
além da área efetivamente plantada.
Na mesma linha, tenho que o rigor deve ser observado quanto à

exigência de contribuição do proprietário para com o fato.
Em nenhum momento a Constituição Federal menciona a

participação do proprietário no cultivo ilícito para ensejar a sanção. Pelo
contrário, afirma-se que os imóveis “serão expropriadas (...), sem qualquer
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei”.
Tenho que o texto está longe de exigir que o proprietário tenha

tomado parte ativa no cultivo.
Ainda assim, não se pode negar que a medida é sancionatória,

exigindo-se algum grau de culpa para sua caracterização. Seria
incompreensível admitir que o proprietário esbulhado perdesse a
pretensão reipersecutória, porque o autor do esbulho opta por cultivar
plantas psicotrópicas em seu imóvel. Uma medida dessa ordem seria
claramente inadequada ao objetivo do constituinte de evitar a produção
de drogas em nosso solo.
A nova redação, dada pela Emenda Constitucional 81/2014, além de

alargar as hipóteses de cabimento do confisco, aclarou a necessidade de
observância de um nexo mínimo de imputação da atividade ilícita ao
atingido pela sanção. Suprimiu o advérbio “imediatamente”, ligado à
expropriação – “serão imediatamente expropriadas”. Também inseriu a
imperiosidade da observância dos direitos fundamentais previstos no art.
5º, “no que couber”.
A própria menção à aplicabilidade do art. 5º remete a um mínimo de
RE 635336 / PE
proteção do proprietário que não é culpado pelo ilícito.

De tudo concluo que a responsabilidade do proprietário, muito
embora subjetiva, é bastante próxima da objetiva.
Tenho que a questão foi analisada de forma precisa por
CARVALHO FILHO, para quem a responsabilidade do proprietário é
subjetiva. No entanto, basta que incorra em culpa, ainda que in vigilando.
Além disso, o ônus da prova da inexistência de culpa lhe incumbe:
“O proprietário tem o dever de vigilância sobre sua

propriedade, de modo que é de se presumir que conhecia o
ilícito. Para nós, a hipótese só vai comprovar que o cultivo é
processado por terceiros à sua revelia, mas aqui o ônus da
prova se inverte, cabendo ao proprietário produzi-la. Neste
caso, parece-nos tratar-se de fato de terceiro, não se
consumando o pressuposto que inspirou essa forma de
expropriação” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de
Direito Administrativo. 30. Ed. São Paulo: Atlas, 2016. p. 955)
(Grifei).
Assim, a função social da propriedade aponta para um dever do

proprietário de zelar pelo uso lícito de seu terreno, ainda que não esteja
na posse direta. Mas esse dever não é ilimitado. Só se pode exigir do
proprietário que evite o ilícito, quando evitar o ilícito estava
razoavelmente ao seu alcance.
Em suma, o proprietário pode afastar sua responsabilidade,
demonstrando que não incorreu em culpa. Pode provar que foi
esbulhado, ou até enganado por possuidor ou detentor. Nessas hipóteses,
tem o ônus de demonstrar que não incorreu em culpa, ainda que in
vigilando ou in eligendo.
Saliento, outrossim, que, em caso de condomínio, havendo boa-fé de
apenas alguns dos proprietários, a sanção deve ser aplicada. Restará ao
proprietário inocente buscar reparação dos demais.
Dessa forma, proponho a solução da questão constitucional em
julgamento, adotando-se a seguinte tese:
RE 635336 / PE
“A expropriação prevista no art. 243 da CF pode ser

afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu
em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo”.
No caso concreto, o Tribunal Regional assentou estar demonstrada a

participação dos proprietários, ainda que por omissão (fl. 415). O plantio
da droga atingiu dois imóveis com matrículas distintas, ambos com
proprietários falecidos. A ação de expropriação foi contestada pelos
herdeiros, que confirmaram ter a posse dos imóveis. Sustentaram apenas
que cada um explora seu próprio lote do terreno maior.
Como já afirmado, a responsabilidade de apenas um dos
condôminos é suficiente para autorizar a desapropriação de todo o
imóvel. Eventual acertamento da relação entre os proprietários deve ser
providenciada em ação própria.
Assim, a decisão recorrida deve ser mantida.
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso

extraordinário.
10
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora

Presidente. Eu tenho um compromisso, que já marquei antecipadamente,
como anunciei a Vossa Excelência, pedindo escusas pela minha ausência.
Eu quero dizer que estou acompanhando integralmente o Relator.
Eu também entendo que a menção ao art. 5º que faz o art. 243 da
Constituição da República, na redação que lhe deu a Emenda
Constitucional 81, dá um certo grau de garantia ao proprietário,
ensejando que ele prove, mas cabe a ele o ônus da prova, que não agiu
com dolo ou culpa, que não obrou com a culpa in vigilando ou in eligendo.
Esta hipótese pode ocorrer, de fato, quando o proprietário, por exemplo, é
vítima de um esbulho possessório. Está justificada, a meu ver, a tese
formulada pelo Relator, com a qual eu concordo.
Entendo também que, neste caso concreto - era uma anotação que eu
já trazia em meu voto -, há uma anotação no acórdão recorrido em que, à
fl. 415, assenta-se com muita clareza que houve a participação dos
proprietários. Portanto, como não se pode, no Supremo Tribunal Federal,
em sede de RE, revolver-se fatos e provas. Entendo que, por todas essas
razões, deve-se negar provimento a este recurso extraordinário.
Antecipação ao Voto
ANTECIPAÇÃO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente,
eminentes Pares, eminente Ministro-Relator, Ministro Gilmar Mendes, a
conclusão a que o eminente Ministro-Relator chega é pela manutenção da
decisão recorrida.
Na análise que fiz, Senhora Presidente, também cheguei a essa
conclusão, especialmente porque um dos fundamentos nucleares do
recurso extraordinário é sugerir um juízo de proporcionalidade nessa
interpretação. O juízo de proporcionalidade é essencial nessa matéria, e
foi feito pelo legislador constituinte e pela Emenda Constitucional, que,
posteriormente, introduziu elementos adicionais a esse dispositivo do
artigo 243.
Tenho para mim, portanto, que, se couber juízo de
proporcionalidade, certamente não é deferido ao hermeneuta naquilo que
não há espacialidade de interpretação, porque o legislador constitucional
constituinte ou derivado já o fez.
Por outro lado, no que diz respeito ao cerne da fundamentação, é
verdade que a Emenda Constitucional nº 81 faz introduzir, ao final desse
dispositivo, uma referência ao artigo 5º, que garante a inviolabilidade de
vários direitos, dentre eles, do direito à propriedade, o que significa que,
em determinadas hipóteses - o Ministro Gilmar Mendes, eminente
Relator, citou o caso do esbulho possessório -, ferida a circunstância da
esfera jurídica proprietária, acredito que essa disposição final abra uma
janela de análise para tal circunstância.
De qualquer sorte, não é a hipótese, e tenho para mim que a regra é a
regra da responsabilidade objetiva, pelo menos na percepção segundo a
qual a redação originária, e mesmo a redação ementada, deixou clara a
expressão: sem qualquer indenização ao proprietário.
Eu vou juntar declaração de voto nesse sentido, assentando, sem
embargo dessas considerações que estou a fazer, que é objetiva a
responsabilidade para fins de expropriação, nos termos do artigo 243 da
RE 635336 / PE
Constituição da República.
Com essas considerações e com a declaração que vou juntar, estou
acompanhando o eminente Relator.
Voto - MIN. EDSON FACHIN
VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: O presente recurso

extraordinário, em que se discute a natureza da responsabilidade, se
subjetiva ou objetiva, para efeitos da expropriação a que alude o art. 243
da Constituição da República, impugna acórdão do Tribunal Regional do
Trabalho da 5ª Região que reconheceu a responsabilidade objetiva, para
fins de expropriação, nos seguintes termos:
“Quanto à responsabilidade objetiva do proprietário ou

possuidor do imóvel expropriado na plantação da maconha,
embora provada exaustivamente a participação por ação ou
omissão dos apelantes, entendeu o Pleno deste Tribunal, que a
responsabilidade é objetiva, não dependendo de culpa:
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO E

CONSTITUCIONAL. AÇÃO RESCISÓRIA. TERRAS
UTILIZADAS PARA CULTIVO DE PLANTAS
PSICOTRÓPICAS. EXPROPRIAÇÃO SANÇÃO.
VIOLAÇÃO À LITERAL DISPOSITIVO DE LEI.
CERCEAMENTO DE DEFESA. ERRO DE FATO.
INEXISTÊNCIA.
1.Suficientemente provados os fatos relevantes a

caracterizar a desapropriação, inclusive através da
realização de prova pericial, desnecessária a ouvida de
testemunhas o que desconfigura o alegado cerceamento
de defesa.
2.É objetiva a responsabilidade do proprietário de
terras destinadas para o plantio de espécies psicotrópicas,
sendo em consequência irrelavante a existência ou
inexistência de culpa na utilização criminosa.
3.Não demonstradas a violação à literal disposição
RE 635336 / PE
de lei e a existência de erro de fato na decisão rescindenda.

4.Improcedência do pedido (AR nº 4.842-PE, Pleno,
Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, julg.
21.09.2005, publ. 28.10.2005).
O argumento central do presente recurso extraordinário, interposto

pelo Ministério Público Federal, é o de que a conclusão da decisão
recorrida, reconhecendo a responsabilidade objetiva, para fins da
incidência do art. 243 da Constituição da República, no que diz respeito à
expropriação de terras destinadas ao plantio de plantas psicotrópicas,
apresenta-se desproporcional, não sendo a forma mais adequada de
interpretação do referido dispositivo constitucional, porquanto tem
grande potencial para fomentar injustiças em concreto. Afirma
expressamente o Recorrente:
“Enfim, a responsabilidade subjetiva, quando a União tem

a obrigação de provar a participação no crime ou a omissão no
impedimento de sua ocorrência, é a melhor alternativa para
garantir o direito de propriedade e penalizar o criminoso ou
aquele que, sendo proprietário, anui, pela omissão, com a
utilização de sua propriedade rural para cometimento do crime
em consideração.”
Das razões expostas, verifico que a discussão do presente tema,

perante esta Suprema Corte, relaciona-se à necessidade, ou não, de
comprovação de dolo ou culpa do proprietário da terra destinada ao
plantio de plantas psicotrópicas, para fins de expropriação de seu imóvel
rural – nos termos do art. 243 da CRFB.
A expropriação é instituto jurídico que faz cessar o direito real de
propriedade, implicando, necessariamente, responsabilidade objetiva do
proprietário, desde que comprovadas as situações ensejadoras de sua
hipótese de incidência.
Assim sendo, a previsão constitucional de expropriação para as
situações elencadas no art. 243 da Constituição de 1988 (plantio de
RE 635336 / PE
plantas psicotrópicas e exploração de trabalho escravo) implicará a perda

do direito real de propriedade por parte de quem seja o seu titular. A
responsabilidade do proprietário, sob esse ponto de vista, é, portanto,
objetiva, conforme decidiu o tribunal de origem.
Essa é a regra constitucional expressa no art. 243, tanto na sua
redação original1, quanto na redação atualmente vigente2, após os
acréscimos da Emenda Constitucional 81/2014.
Diante do exposto, nego provimento ao presente recurso
extraordinário.
Nos termos do voto que proferi, proponho a seguinte tese: “É
objetiva a responsabilidade para fins de expropriação prevista no art. 243 da
Constituição da República.”
1 Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. (redação original)
2 Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão
expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que
couber, o disposto no art. 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014)
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,
eu estou acompanhando o Relator e estou de acordo com a tese proposta,
que é a seguinte:
A expropriação prevista no artigo 243 da Constituição Federal pode
ser afastada desde que o proprietário comprove que não incorreu em
culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo.
Eu acho que essa é uma boa solução, porque afasta a

responsabilidade puramente objetiva, que eu teria dúvida de consagrar,
sobretudo sem lei, porém, de certa forma, promove uma inversão do ônus
da demonstração.
Acho que é uma solução boa e que eu estou acompanhando.
Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
VOTO
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhora Presidente,

não há dúvida, com bem ressaltou o Ministro Relator, que estamos diante
de uma providência constitucional de caráter sancionatório.
Digo que não é compatível com as garantias constitucionais - e esse
artigo 243 tem que ser interpretado segundo o sistema constitucional,
inclusive com as garantias próprias do artigo 5º - um sistema sancionador
fundado em responsabilidade objetiva pura e simplesmente. Isso,
todavia, não impede que se fixem presunções de dolo ou culpa, desde
que se trate de presunções relativas, juris tantum; ou seja, que admitam
demonstração em sentido contrário.
No meu entender, é esse o caso do artigo 243. Há nele hipótese típica
de presunção juris tantum da presença do elemento subjetivo de dolo ou
culpa do proprietário. Presunção que, todavia, admite prova em contrário
do interessado.
Com essas breves considerações, eu chego exatamente à mesma
conclusão do eminente Relator, que acompanho, inclusive na tese.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhora Presidente, eu

tenho também uma declaração de voto escrita, vou juntá-la aos autos.
Acompanho o voto do eminente Relator e a tese por ele formulada,
na medida que, na mesma linha do voto agora do Ministro Teori
Zavascki, entendo que é possível sim a interpretação que consagra uma
presunção jures tantum de dolo ou culpa, com a consequente inversão do
encargo probatório.
É como voto, negando provimento ao recurso extraordinário.
Voto - MIN. ROSA WEBER
VOTO
A Senhora Ministra Rosa Weber: Senhora Presidente, preenchidos

os pressupostos genéricos, conheço do recurso extraordinário, admitido
por esta Corte sob o regime da repercussão geral, em razão de ultrapassar
os interesses jurídicos, políticos, econômicos e sociais das partes.
O problema inerente a este recurso extraordinário, em linha
hermenêutica, gira em torno da interpretação do artigo 243, caput, da
Constituição Federal, para que esta Suprema Corte, a guardiã e interprete
maior da Carta Magna, estabeleça se é objetiva ou subjetiva a
responsabilidade do proprietário de terreno, para fins de expropriação,
no qual haja o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas.
Na origem, a União ingressou com ação expropriatória contra os
recorrentes, com pedido de imissão na posse de imóveis (lotes 533 e 534)
localizados no Município de Santa Maria da Boa Vista, Estado de
Pernambuco, no qual foram encontrados 6.180 (seis mil, cento e oitenta)
pés de plantio de Cannabis Sativa Linneu, popularmente conhecida
como “maconha”, conforme Inquérito Policial Federal nº 784/95-
SR/DPF/PE.
Ao exame da apelação, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região
concluiu pela responsabilidade objetiva do proprietário do imóvel em que
verificado o cultivo ilegal. Eis o teor da ementa:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.

EXPROPRIAÇÃO. DE GLEBAS. CULTIVO ILEGAL DE
CF/88. LEI N°.8.257/91. DECRETO. 577/92.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO PROPRIETÁRIO.
I. O art. 243 da Constituição Federal instituiu Importante
mecanismo de combate ao tráfico ilícito de entorpecentes, ao
permitir a imediata expropriação de quaisquer terras onde
forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas.
RE 635336 / PE
II. Não haverá presunção no que tange ao prazo de

promoção da desapropriação do art. 243 da Carta Magna, posto
que a Lei que regula essa espécie de expropriação silencia a
respeito.
III. O cultivo de plantas psicotrópicas, sem a devida
autorização da autoridade competente, caracteriza-se por ilícito
que acarretará na desapropriação sem direito à indenização.
IV. O Pleno desta Corte Regional já se posicionou no
sentido de que é objetiva a responsabilidade do proprietário de
terras destinadas para o plantio de espécies psicotrópicas,
sendo em consequência irrelevante, a existência ou inexistência
de culpa na utilização criminosa. (AR n° 4.842 - PE, Pleno, ReI.
Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, julg. 21.09.2005,
publ. 28.10.2005).
V. APELAÇÃO IMPROVIDA.”
O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do

Subprocurador-Geral da República Paulo de Tarso Braz Lucas,
manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário, por entender
que “o art. 243, caput, da Constituição Federal, não autoriza punição de
quem não deu causa ao plantio de ervas psicotrópicas ou para ele
contribuiu por ação ou omissão voluntárias”, uma vez que a finalidade
seria punir o criminoso e não o terceiro de boa-fé.
Não obstante, o Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot
Monteiro de Barros, apresentou memoriais em sentido diverso, consoante
fragmento abaixo reproduzido:
“A redação original previa imediata expropriação. O

sentido do termo não excepcionava a garantia do art. 5º, LIV, da
CR (ninguém será privado de seus bens sem o devido processo
legal), mas o de que, provada a utilização da gleba para cultivo
ilegal de plantas psicotrópicas, em ação judicial específica com
ampla defesa, a expropriação seria decretada, desde logo,
independentemente de dolo ou culpa do proprietário da gleba
(…) Para fins de sanção penal, naturalmente, aplicam-se todas
RE 635336 / PE
as garantias constitucionais tradicionais, inclusive o requisito de

responsabilidade subjetiva. Para sanção civil, a Constituição
expressamente adotou outro regime jurídico, que não exige
culpa do proprietário.”
A merecer registro, o fato de que também os Tribunais Regionais

Federais têm decidido a matéria concernente à responsabilidade de modo
não uniforme, sendo que o Superior Tribunal de Justiça, na linha do que
assentado no voto do Ministro Gilmar Mendes - Relator, muito embora
tenha concluído, em 2003, pela responsabilidade objetiva na hipótese,
desde então deixou de enfrentar a questão, por entendê-la
eminentemente constitucional.
Cumpre, assim, a esta Suprema Corte solver a presente controvérsia.
Para tanto, reputo adequado transcrever o teor do caput do preceito
constitucional em exame, em sua redação original e na que lhe foi dada
ao advento da Emenda Constitucional nº 81/2014:

assentamento de colonos, para o cultivo de produtos
alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.”
“Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer

região do País onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na
forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária
e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização
ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em
lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.”
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014)
Depreendo da nova redação do art. 243 não somente ampliadas as

hipóteses de expropriação, ao acréscimo da odiosa exploração de trabalho
RE 635336 / PE
escravo, bem como, de modo expresso, imposta a observância, naquilo

em que aplicável, dos direitos e garantias fundamentais consagrados no
art. 5º da Lei Maior.
Inarredável, assim, compreender a responsabilidade do proprietário
em leitura do preceito constitucional que harmonize a sanção
expropriatória - em caso de cultura ilegal de plantas psicotrópicas -, ao
sistema constitucional de garantias e direitos, diga-se de passagem,
expropriação essa que deve se operar na forma da lei, sem o caráter do
imediatismo antes preconizado no art. 243 da Carta Magna.
Expropria-se, por seu turno, à inteireza o terreno – na redação atual
do preceito em exame “propriedade”, e, não mais, “gleba” - ponto sobre o
qual já não mais pairavam dúvidas desde o julgamento do RE 543.974, em
que Relator o Ministro Eros Grau (DJE de 29.5.2009).
De igual modo, a redação do preceito constitucional em exame não
explicita a espécie de responsabilidade aplicável – se objetiva ou subjetiva
–, bem como deixa de contemplar a necessidade de participação do
proprietário na conduta delituosa – no cultivo ilegal de plantas
psicotrópicas.
Nesse diapasão sancionatório, reputo imperioso sopesar possíveis
hipóteses em que não tenha o proprietário sequer a mais ínfima parcela
de culpa quanto ao cultivo ilegal em seu imóvel, ou até mesmo situações
em que tenha ele se oposto ao uso vedado do solo.
Sob o prisma de hipóteses limítrofes tais, não me parece adequado
entender pela responsabilidade objetiva, seja porque não haveria
interpretação que a harmonizasse ao sistema de garantias do art. 5º da Lei
Maior, seja em razão do caráter sancionatório de que revestido o instituto
da expropriação em apreço, caráter para o qual o ordenamento jurídico,
quando não explicitado em sentido diverso, exige ao menos o agir
culposo – ainda que nas modalidades in vigilando e in eligendo.
Nesse exercício, entendo que o fenômeno conducente à sanção
constitucional da expropriação de que trata o art. 243 da Lei Maior deve
ser verificado sob o manto da responsabilidade subjetiva, assegurado ao
expropriando, em observância ao art. 5º da Constituição Federal, o direito
RE 635336 / PE
ao afastamento da sua responsabilidade, ante a prova, a seu encargo, de

que para o ilícito não concorreu nem ao menos com culpa.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.
É como voto.
ANTECIPAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, eu

também vou acompanhar integralmente o eminente Relator, Ministro
Gilmar Mendes, destacando que muito embora possa não parecer
significativa, mas a expressão da Constituição visa exatamente a fazer
uma distinção entre a desapropriação e a expropriação. Aqui, é caso de
expropriação, que é uma hipótese de desapropriação-confisco, que, tanto
quanto pude pesquisar, vem prevista, essa expropriação, na Convenção
de Viena com tráfico de entorpecentes - está em nossa Constituição. E eu
cito aqui vários países que tratam do denominado confisco alargado, que
é mais ou menos isso que a nossa Constituição preconiza.
Há um acórdão aqui também do Ministro Eros Grau e um recurso
extraordinário, no qual o Ministro Carlos Ayres Britto se manifestou
sobre a função antissocial da propriedade.
Com esses fundamentos, e depois fazendo a juntada de voto, eu
acompanho integralmente o voto do Ministro Gilmar Mendes.
Voto - MIN. LUIZ FUX
RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
EXPROPRIAÇÃO DE BEM IMÓVEL.
PROPRIETÁRIO DE TERRAS. CULTIVO
ILEGAL DE PLANTAS PSICOTRÓPICAS.
DESAPROPRIAÇÃO SEM
INDENIZAÇÃO. CONFISCO CIVIL. ART.
243, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. RECURSO DESPROVIDO.
1. A expropriação das propriedades rurais e
urbanas onde forem localizadas culturas
ilegais de plantas psicotrópicas, nos termos
do art. 243, caput, da Constituição Federal,
funda-se na responsabilidade objetiva.
2. O direito fundamental de propriedade
pode sofrer restrição emanada diretamente
do texto constitucional, fruto do modelo
jurídico-político brasileiro de combate ao
tráfico de drogas, em consonância com a
Convenção de Viena contra o tráfico de
drogas e com o direito comparado.
3. Interpretação do dispositivo
constitucional invocado.
4. Recurso desprovido.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: Senhora Presidente, egrégio

Tribunal, ilustre representante do Ministério Público, advogados e demais
presentes.
Trata-se de recurso extraordinário deduzido contra decisão proferida
RE 635336 / PE
pelo Tribunal de Justiça de Pernambuco atinente à natureza jurídica da

responsabilidade do proprietário de terras nas quais tenha havido
destinação da área para o plantio ilegal de espécies psicotrópicas.
A vexata quaestio reclama análise da expropriação elencada no art.

243, caput, da CRFB. Trata-se da chamada desapropriação-confisco por
ensejar a expropriação do imóvel sem que haja direito à indenização ao
seu proprietário, contrariando a regra geral do sistema jurídico-
constitucional brasileiro (art. 5º, XXIV, da CF). Nesse sentido sobressai o
entendimento de Maria Zanela Di Pietro, verbis:
“Quanto à desapropriação de glebas de terra em que

sejam cultivadas plantas psicotrópicas, prevista no artigo 243
da Constituição e disciplinada pela Lei nº 8.257, de 26-11-91,
pode-se dizer que se equipara ao confisco, por não assegurar ao
expropriado o direito à indenização. Pela mesma razão, teria
sido empregado o vocábulo expropriação, em vez de
desapropriação.” (DI PIETRO, Maria Zanela. Direito
Administrativo, 27ª edição, Altas, 2014, pág. 170) – grifos no
original
Evidencia-se que a previsão encartada pelo constituinte originário

da desapropriação-confisco exsurge como uma restrição ao direito
fundamental de propriedade, expressamente autorizada pela
constituição, porquanto estabelecida em paralelo a diversas garantias
fundamentais a esse direito. Nota-se que a constituição resguarda, in casu,
o direito de propriedade enquanto direito jusfundamental, mas, ao
mesmo tempo, encarta a sua restrição a depender da utilização dada ao
imóvel.
À luz dessa premissa, ressoa inequívoco que o constituinte

consolidou exceção à proteção constitucional sobre a propriedade de bem
imóvel na hipótese de sua utilização estar atrelada à prática do tráfico
ilícito de drogas (art. 243, da CFRB), ao transmudar o direito de
RE 635336 / PE
propriedade, prima facie, ilimitado, em um não direito definitivo,

restringido em virtude da ocorrência da referida moldura fática.
Consectariamente, em virtude de a restrição ao direito de

propriedade ter sido efetivada pelo próprio constituinte, é cediço haver
uma margem reduzida de interpretação da norma constitucional, no
sentido de se afastar da literalidade preconizada pelo texto da Lei Maior.
Conforme sobressai da doutrina do professor lusitano Jorge Reis Novais,
na principal obra em língua portuguesa sobre as restrições aos direitos
fundamentais, o controle cabível à jurisdição constitucional acerca da
escolha levada a cabo pelo constituinte, ao estabelecer a restrição a um
direito jusfundamental, limita-se a verificar a presença dos requisitos
constitucionalmente estabelecidos, verbis:
As restrições expressamente autorizadas ou previstas na

Constituição podem fundar-se, como vimos, em limites muito
diferenciados e apresentam, relativamente às não
expressamente autorizadas, pelo menos uma diferença jurídica
substancial em termos de controlo da respectiva conformidade
constitucional: por definição, estando a possibilidade da sua
ocorrência constitucionalmente legitimada à partida, o controlo
apenas tem que incidir sobre o preenchimento dos requisitos
constitucionais exigidos para uma restrição. (NOVAIS, Jorge
Reis. As restrições aos direitos fundamentais não
expressamente autorizadas pela Constituição, 2ª edição,
Coimbra Editora, 2010, pág. 285/286).
A atuação jurisdicional, nesse mister, restringe-se a identificar o

alcance da dicção constitucional para se chegar ao teor da norma
restritiva de direito fundamental questionada (art. 243, caput, da CRFB) e
verificar qual o sentido apto a ensejar o cumprimento dos mandamentos
previstos na Carta Republicana.
Destarte, colhe-se o método de hermenêutica constitucional
RE 635336 / PE
pluridimensional a que alude o professor Paulo Bonavides, com abertura

“aos valores, aos fins, às razões históricas, aos interesses, a tudo enfim que possa
ser conteúdo e pressuposto da norma”, no afã de verificar a existência de
algum fundamento a afastar a interpretação literal da norma contida na
Constituição Federal. Como leciona o mencionado doutrinador, ao se
levar a efeito uma
“análise interpretativa da Constituição não pode, por

conseguinte, prescindir do critério evolutivo, mediante o qual
se explicam as transformações ocorrentes no sistema, bem como
as variações de sentido de que tanto se aplicam ao texto
normativo, como à realidade que lhe serve de base – a chamada
realidade constitucional, cuja mudança é, não raro, lenta, e
imperceptível ao observador comum. (BONAVIDES, Paulo.
Curso de Direito Constitucional, 31ª edição, Malheiros
Editores, 2016, págs. 138 e 140). Grifos meus
Revela notar, acerca do atual modelo jurídico-político das drogas no

Brasil, que a Convenção de Viena contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes
e de Substâncias Psicotrópicas, datada de 20 de dezembro de 1988, foi
aprovada pelo Decreto Legislativo nº 162/91 e promulgada pelo Decreto
nº 154, de 26 de junho de 1991. A referida convenção elenca uma série de
disposições que deixam clara a adesão do Estado brasileiro à repressão
severa do tráfico de drogas, com a “magnitude e crescente tendência da
produção, da demanda e do tráfico ilícitos de entorpecentes e de substâncias
psicotrópicas, que representam uma grave ameaça à saúde e ao bem-estar dos
seres humanos e que têm efeitos nefastos sobre as bases econômicas, culturais e
políticas da sociedade.”
Nesse sentido, ilustram algumas passagens extraídas da referida

norma internacional, in litteris:
Artigo 5
Confisco
RE 635336 / PE
1 - Cada parte adotará as medidas necessárias para

autorizar o confisco:
a) do produto derivado de delitos estabelecidos no
parágrafo 1 do Artigo 3, ou de bens cujo valor seja equivalente
ao desse produto;
b) de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas, das
matérias e instrumentos utilizados ou destinados à utilização,
em qualquer forma, na prática dos delitos estabelecidos no
parágrafo 1 do Artigo 3.
2 - Cada Parte adotará também as medidas necessárias
para permitir que suas autoridades competentes identifiquem,
detectem e decretem a apreensão preventiva ou confisco do
produto, dos bens, dos instrumentos ou de quaisquer outros
elementos a que se refere o parágrafo 1 deste Artigo, com o
objetivo de seu eventual confisco;
Impende considerar que a atuação estatal repressiva quanto ao

tráfico de drogas não se limita às medidas atinentes à espera penal. Ao se
tratar do confisco de bem, o respeito às normas internacionais de
repressão ao tráfico de drogas, às quais o Brasil faz parte, tem relevância
igualmente sobre a interpretação constitucional da matéria no âmbito
cível e administrativo.
Aliás, a ratio essendi da norma constitucional debatida sub examine

não se afasta daquela preconizada no direito comparado, notável pela
forte tendência de recrudescimento na área cível (ou, ao revés, na área
não penal) quanto ao confisco de bens oriundo do tráfico de drogas e de
outros delitos de repercussão econômica.
Nos Estados Unidos da América nota-se a possibilidade de

realização do confisco civil (civil judicial forfeiture), ao lado do confisco
penal (criminal forfeiture) e do confisco administrativo (administrative
forfeiture). Também são encontradas previsões de “confisco alargado” no
Reino Unido, na Espanha, na Itália e na Alemanha, sem haver uma
vinculação ao processo criminal, estritamente com a finalidade de atingir
RE 635336 / PE
o patrimônio de traficantes e organizações criminosas, como notável

medida de afetação do patrimônio destinado ou obtido para a
criminalidade econômica.
No âmbito do direito interno, revela notar que o modelo de combate

ao tráfico de drogas está alinhado com a postura repressiva internacional,
conforme se evidencia de uma interpretação sistemática dos artigos 5º,
XLIII, LI, da CRFB, e do artigo 243, caput e parágrafo único, da Carta
Republicana. Por via de consequência, sobressai o conteúdo da norma
constitucional atinente à desapropriação-confisco no sentido de se tratar
de norma de responsabilidade objetiva, dispensando a perquirição de
culpa do proprietário do bem como condição para autorizar a atividade
confiscatória estatal, justamente no intuito de utilizar um instituto
realmente eficaz de combate à criminalidade econômica.
Essa interpretação se extrai do escólio de José Afonso da Silva, ao

comentar o art. 243, caput, da CRFB, verbis:
“O dispositivo prevê um tipo de expropriação-sanção.

Expropria-se o bem, sem qualquer indenização, como sanção à
infração cometida na propriedade, onde se cultivem
ilegalmente plantas psicotrópicas ou se explore trabalho
escravo. A expropriação é feita por decisão judicial em ação
expropriatória proposta pela União (...). A expropriação se dará
qualquer que seja o título que vincule o responsável pelo
planto à gleba – propriedade ou posse, sem que, neste último
caso, o proprietário possa alegar a qualidade de terceiro de
boa-fé.” (SILVA, José Afonso. Comentário Contextual à
Constituição, Malheiros Editores, 2014, pág. 907) – grifos meus
Consectariamente, trata-se de conferir interpretação literal ao art.

243, caput, da CRFB, prescindindo de outro requisito para a expropriação
da propriedade em que houver cultivo de plantas psicotrópicas
ilegalmente. Nesse sentido, quanto à interpretação do aludido dispositivo
RE 635336 / PE
da lei maior, trago à colação o seguinte precedente:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO.

CONSTITUCIONAL. EXPROPRIAÇÃO. GLEBAS.
CULTURAS ILEGAIS. PLANTAS PSICOTRÓPICAS.
ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO. LINGUAGEM DO
DIREITO. LINGUAGEM JURÍDICA. ARTIGO 5º, LIV DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. O CHAMADO PRINCÍPIO DA
PROPORCIONALIDADE. 1. Gleba, no artigo 243 da
Constituição do Brasil, só pode ser entendida como a
propriedade na qual sejam localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas. O preceito não refere áreas em que sejam
cultivadas plantas psicotrópicas, mas as glebas, no seu todo. 2.
A gleba expropriada será destinada ao assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e
medicamentosos. 3. A linguagem jurídica corresponde à
linguagem natural, de modo que é nesta, linguagem natural,
que se há de buscar o significado das palavras e expressões
que se compõem naquela. Cada vocábulo nela assume
significado no contexto no qual inserido. O sentido de cada
palavra há de ser discernido em cada caso. No seu contexto e
em face das circunstâncias do caso. Não se pode atribuir à
palavra qualquer sentido distinto do que ela tem em estado de
dicionário, ainda que não baste a consulta aos dicionários,
ignorando-se o contexto no qual ela é usada, para que esse
sentido seja em cada caso discernido. A interpretação/aplicação
do direito se faz não apenas a partir de elementos colhidos do
texto normativo [mundo do dever-ser], mas também a partir
de elementos do caso ao qual será ela aplicada, isto é, a partir
de dados da realidade [mundo do ser]. 4. O direito, qual
ensinou CARLOS MAXIMILIANO, deve ser interpretado
"inteligentemente, não de modo que a ordem legal envolva um
absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões
inconsistentes ou impossíveis". 5. O entendimento sufragado no
acórdão recorrido não pode ser acolhido, conduzindo ao
RE 635336 / PE
absurdo de expropriar-se 150 m2 de terra rural para nesses

mesmos 150 m2 assentar-se colonos, tendo em vista o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos. 6. Não violação do
preceito veiculado pelo artigo 5º, LIV da Constituição do Brasil
e do chamado "princípio" da proporcionalidade. Ausência de
"desvio de poder legislativo" Recurso extraordinário a que se dá
provimento. (RE 543974, Relator(a): Min. EROS GRAU,
Tribunal Pleno, julgado em 26/03/2009.
Ressoa inequívoco, ainda, que o cultivo de plantas psicotrópicas

ilegalmente em propriedade imobiliária malfere a regra constitucional de
observância da sua função social, por revelar uma nítida “função
antissocial” do bem imóvel, como bem asseverou o Min. Carlos Britto no
recurso extraordinário citado, o que contraria os preceitos constitucionais
preconizados no art. 5º, XXIII; art. 170, III; art. 182, §2º; art. 184; art. 186;
todos da CRFB; a justificar com mais razão a expropriação do bem, sem a
perquirição de culpa do seu proprietário.
Por via de consequência, é caso de desprovimento do recurso

extraordinário.
Ex positis, DESPROVEJO o recurso extraordinário.
É como voto.
ANTECIPAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhora Presidente, já tive a oportunidade de votar, como foi dito da
tribuna, em dois recursos extraordinários de minha relatoria, na Primeira
Turma, de números 402.839 e 436.806, no sentido defendido pela União.
Naquela oportunidade, eu votei no sentido do provimento do
recurso da União, e Vossa Excelência pediu vista. A continuidade do
julgamento desses casos está pendente.
Aqui, no caso concreto, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes,
quem é recorrente é o Ministério Público e a União é recorrida, assim
como o Incra.
Então, fazendo remissão ao voto proferido nesses dois recursos
extraordinários, que subscrevo novamente neste momento - não vou fazer
a leitura dele, mas vou fazer a juntada -, acompanho o eminente Ministro
Relator.
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Sobre a controvérsia jurídica acerca do presente tema, tive a
oportunidade de me manifestar, nos julgamentos do RE nº 436806 e do
RE nº 4028391, no mesmo sentido do voto ora prolatado pelo eminente
Relator, Ministro Gilmar Mendes, cujos argumentos volto a repisar, por
serem consentâneos com o conteúdo e a finalidade da norma
constitucional.
A regra do aludido art. 243 da Constituição Federal prevê, de forma
expressa e sem temperamentos, a imediata expropriação de glebas de
qualquer região do país onde forem localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas.
Não há, pois, cogitar-se da eventual participação do proprietário ou
do possuidor dessa gleba no cultivo em questão, pois mesmo sua conduta
omissiva de tolerá-lo ou de permitir seu desenvolvimento sem oposição
de nenhuma espécie é o quanto basta para a incidência da norma
constitucional em tela, a ensejar a expropriação da gleba onde localizado
um tal tipo de cultura.
Comentando o alcance desse dispositivo legal, leciona José Afonso
da Silva, com sua habitual precisão, que ele
“(...) prevê um tipo de expropriação-sanção. Expropria-se

o bem, sem qualquer indenização, como sanção à infração
cometida na gleba, consistente em cultura ilegal de plantas
psicotrópicas. A expropriação é feita por decisão judicial em
ação expropriatória proposta pela União (porque só a ela cabe
essa expropriação), de acordo com o rito processual
estabelecido na lei supracitada. A expropriação se dará
1 Julgamentos que, até 14/12/.2016, não haviam sido encerrados, em virtude dos
pedidos de vista apresentados pela Ministra Cármen Lúcia, ambos na Primeira Turma.
RE 635336 / PE
qualquer que seja o título que vincule o responsável pelo

plantio à gleba – propriedade ou posse, sem que, neste último
caso, o proprietário possa alegar a qualidade de terceiro de boa-
fé” (Comentário Contextual à Constituição. Editora Malheiros,
3. ed. p. 884).
E essa interpretação mostra-se em consonância com a gravidade da

conduta a ser coibida, bem como com o propósito de fomentar a
realização de assentamentos de colonos nessas áreas para o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos, o qual inspirou a inserção dessa
norma em nossa Magna Carta.
Inviável, destarte, partir-se para a análise subjetiva da conduta do
proprietário ou possuidor da gleba em questão, bastando a constatação
do fato de que há, efetivamente, no imóvel, cultura ilegal de plantas
psicotrópicas para que a expropriação em tela recaia sobre esse bem.
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, conquanto a maioria das
decisões lá prolatadas sobre o tema tenha entendido que a matéria em
questão deva ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, por ser de
índole eminentemente constitucional, ao menos em uma oportunidade
um de seus ilustres ex-integrantes apreciou a matéria de fundo então em
discussão, para concluir que
“[é] objetiva a responsabilidade do proprietário de glebas

usadas para o plantio de espécies psicotrópicas, sendo, em
conseqüência, irrelevante a existência ou inexistência de culpa
na utilização criminosa. É de todo cabível e oportuna a
realização de diligências que objetivem identificar o real
proprietário de terras comprovadamente empregadas para o
cultivo ilegal de plantas psicotrópicas. Na espécie, ante a
caracterizada indeterminação do proprietário das glebas,
cumpre-se anular o acórdão e a sentença com a intenção da
conferir efetividade ao art. 243 da Constituição Federal, bem
assim, atender à finalidade social inscrita na Lei 8.257/91.
Recurso especial conhecido e provido” (REsp. nº 498.742/PE,
Primeira Turma, DJ de 24/11/03, Relator o Ministro José
RE 635336 / PE
Delgado).
Ressalte-se, por oportuno, que esta Suprema Corte também já teve

oportunidade de externar seu firme posicionamento a respeito da
gravidade da conduta que essa norma constitucional retrata, bem como
sua posição peremptória acerca do perdimento dos bens móveis e
imóveis utilizados, quer na cultura de plantas psicotrópicas, quer no
tráfico ilícito de entorpecentes, de que trata o parágrafo único de tal
artigo.
E, para tanto, tem reiteradamente decidido o Supremo Tribunal
Federal que não há que se impor condicionantes relativas à análise das
condutas dos envolvidos em tais hipóteses de expropriação para a
decretação da perda de bens, notadamente porque a redação do artigo
ora em análise é suficientemente clara e não as contempla, o que impede
que se façam distinções interpretativas que a norma legal não fez.
A propósito, nos autos da AC nº 82/MG-MC, DJ de 28/5/04, a
Primeira Turma desta Corte, ao referendar medida liminar deferida pelo
eminente Ministro Marco Aurélio, assim dispôs:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO - EFICÁCIA

SUSPENSIVA ATIVA - TRÁFICO DE DROGAS - APREENSÃO
E CONFISCO DE BEM UTILIZADO - ARTIGO 243,
PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
Impõe-se o empréstimo de eficácia suspensiva ativa a agravo,
suspendendo-se acórdão impugnado mediante extraordinário a
que visa imprimir trânsito, quando o pronunciamento judicial
revele distinção, não contemplada na Constituição Federal,
consubstanciada na exigência de utilização constante e habitual
de bem em tráfico de droga, para chegar-se à apreensão e
confisco - artigo 243, parágrafo único, da Constituição Federal.”
Por ocasião de outro julgamento, em que se interpretava o alcance da

expressão “glebas”, constante da referida norma, diversas manifestações
então externadas refletiram o entendimento de muitos membros desta
Corte acerca do tema e, por isso, apesar de não se referir diretamente ao
RE 635336 / PE
assunto em análise no presente recurso, também podem ser ora utilizadas

na fundamentação deste julgamento. Assim dispõe a ementa do julgado:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.

EXPROPRIAÇÃO. GLEBAS. CULTURAS ILEGAIS. PLANTAS
PSICOTRÓPICAS. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO. LINGUAGEM DO
PROPORCIONALIDADE. 1. Gleba, no artigo 243 da
Constituição do Brasil, só pode ser entendida como a
propriedade na qual sejam localizadas culturas ilegais de
plantas psicotrópicas. O preceito não refere áreas em que sejam
cultivadas plantas psicotrópicas, mas as glebas, no seu todo. 2.
A gleba expropriada será destinada ao assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e
medicamentosos. 3. A linguagem jurídica corresponde à
linguagem natural, de modo que é nesta, linguagem natural,
que se há de buscar o significado das palavras e expressões que
se compõem naquela. Cada vocábulo nela assume significado
no contexto no qual inserido. O sentido de cada palavra há de
ser discernido em cada caso. No seu contexto e em face das
circunstâncias do caso. Não se pode atribuir à palavra qualquer
sentido distinto do que ela tem em estado de dicionário, ainda
que não baste a consulta aos dicionários, ignorando-se o
contexto no qual ela é usada, para que esse sentido seja em cada
caso discernido. A interpretação/aplicação do direito se faz não
apenas a partir de elementos colhidos do texto normativo
[mundo do dever-ser], mas também a partir de elementos do
caso ao qual será ela aplicada, isto é, a partir de dados da
realidade [mundo do ser]. 4. O direito, qual ensinou CARLOS
MAXIMILIANO, deve ser interpretado ‘inteligentemente, não
de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva
inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou
impossíveis’. 5. O entendimento sufragado no acórdão
recorrido não pode ser acolhido, conduzindo ao absurdo de
RE 635336 / PE
expropriar-se 150 m2 de terra rural para nesses mesmos 150 m2

assentar-se colonos, tendo em vista o cultivo de produtos
alimentícios e medicamentosos. 6. Não violação do preceito
veiculado pelo artigo 5º, LIV da Constituição do Brasil e do
chamado ‘princípio’ da proporcionalidade. Ausência de ‘desvio
de poder legislativo’ Recurso extraordinário a que se dá
provimento” (RE nº 543.974/MG, Tribunal Pleno, Relator o
Ministro Eros Grau, DJe de 29/5/09).
Ao proferir seu voto nesse julgamento, dessa maneira se manifestou

o eminente Ministro Ayres Britto:
“A expropriação pressupõe, não a sub-utilidade da

propriedade do imóvel, não a falta de cumprimento da função
social, pura e simplesmente, porque por falta de cumprimento
da função social, no caso da grande propriedade rural, o que
cabe é a desapropriação. Aqui o pressuposto da Constituição
Federal é muito mais grave: a propriedade está cumprindo uma
função antissocial, é outra categoria. São três as categorias:
função social, falta de função social e função antissocial. Como a
propriedade, uma gleba que é destinada à cultura ilegal de
plantas psicotrópicas, passa a cumprir uma função antissocial,
recebe da Constituição o mais severo dos tratamentos frente à
propriedade privada; e esse mais severo tratamento é a
expropriação pura e simples. Sem indenização, portanto.”
Por sua vez, o ilustre Ministro Marco Aurélio assim fundamentou

sua concordância com a posição do Relator:
“Senhor Presidente, especialmente na quadra vivida, este

julgamento ganha importância maior, porque sabemos que o
tráfico e o consumo de drogas no País são muito problemáticos.
O legislador constituinte de emenda não foi feliz quando
utilizou vocábulo que não é consagrado sob o ângulo do Direito
Civil, ou seja, ao inserir na Carta não a referência a imóvel, mas
a gleba. Fico a imaginar, prevalecente a óptica do Regional
RE 635336 / PE
Federal e considerada a segunda cláusula do artigo 243 da

Constituição Federal, reveladora do aproveitamento para
assentamentos, o que ocorrerá caso a área plantada no imóvel -
e surge a importância da matrícula existente no Cartório
correspondente - seja mínima, a levar, inclusive, a ter-se a
localização de forma encravada, sem acesso à via pública?
Haverá o esvaziamento do fim visado, a não ser que se crie uma
servidão de passagem. Tomo o vocábulo ‘gleba’, contido no
preceito constitucional, como sinônimo de imóvel. E o
perdimento cominado é total, pouco importando, inclusive, que
o plantador da erva não seja o proprietário do imóvel, porque
também não há essa especificidade no próprio artigo.
Acompanho o relator no voto proferido e provejo o recurso
interposto.”
Destaque-se, ainda, a manifestação então apresentada pelo culto

Ministro Cezar Peluso:
“Senhor Presidente, também entendo que a interpretação

do eminente Relator é corretíssima, e, além disso, a seu favor
ainda conspiram outros dados, um dos quais eu já tinha
anotado aqui, mas foi antecipado pelo Ministro Ricardo
Lewandowski. Em primeiro lugar, a norma constitucional não
se refere a áreas plantadas, mas às glebas onde sejam
encontradas as áreas plantadas. Esse é o sentido, vamos dizer,
mais imediato que deflui do texto constitucional. E são coisas
absolutamente diferentes área plantada e gleba onde há área
plantada. Depois, o contexto semântico, como mostrou o
eminente Ministro Ricardo Lewandowski, não tolera outra
interpretação, porque, se a norma destina o imóvel confiscado a
assentamento de colonos, isso seria absolutamente inconcebível
em terreno cuja área fosse absolutamente antieconômica do
ponto de vista do cultivo. Além do mais, outra interpretação
levaria a duas coisas. Levaria ao absurdo, por exemplo, de uma
possibilidade teórica - e não pode ser desconhecida do ponto de
vista prático - de o autor do ilícito ficar com a totalidade do
RE 635336 / PE
imóvel residual para continuar plantando. É óbvio. Ou seja, a

finalidade da norma é opor uma sanção grave, porque tem o
sentido de confisco reativo a um ato ilícito que considera grave
pelo seu alto desvalor jurídico. Noutras palavras, não se pode
subestimar a sanção constitucional para reduzi-la a uma
dimensão que não atingiria a sua racionalidade de desestímulo
a ato ilícito de grande repercussão do ponto de vista social.
Acompanho inteiramente o eminente Relator.”
Encontra-se, portanto, satisfatoriamente demonstrado o

entendimento de diversos membros desta Corte sobre i) a gravidade da
conduta a ser coibida com a inclusão da norma ora em análise no texto
constitucional vigente e ii) o rigor com que deve ser interpretado o
comando por ela imposto, a tornar impositiva a conclusão de que não se
deve partir para a análise da conduta subjetiva do proprietário ou
possuidor de gleba onde localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrópicas para o fim de cominar-lhe, prontamente, a expropriação do
bem e seu encaminhamento a políticas sociais de “assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos”.
Acompanho, pois, o voto do Ministro Relator, cumprimentando-o
pela densa e aprofundada análise.
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, na

flexibilização da Lei de Tóxicos, sempre fiquei vencido neste Plenário.
Isso ocorreu quanto ao regime inicial de cumprimento da pena,
necessariamente – como estava previsto antes – fechado; isso ocorreu no
tocante a ter-se a prisão em flagrante do traficante como título a justificar
a provisória; isso ocorreu, também, quando o Tribunal glosou a proibição
de substituição da pena privativa de liberdade pela restritiva de direitos.
Cumpre saber a natureza da norma do artigo 243 da Constituição
Federal, considerada a Emenda Constitucional nº 81/2014. Trata-se de
norma penal? Não, não se trata de norma penal. Tem-se nesse artigo
norma a encerrar sanção patrimonial, e diria expropriação, e não
desapropriação/sanção. O critério a prevalecer, de início, não é sequer o
subjetivo, como ocorre no campo do Direito Penal, mas o objetivo.
No caso, de qualquer forma, ainda é dado cogitar do elemento
subjetivo, a culpa, porque ínsita, à propriedade, a vigilância pelo titular, e
não está a implementá-la caso mantida plantação de entorpecente.
Não há, na Carta da República, qualquer direito absoluto, muito
menos o de propriedade. Se, de um lado, é garantido o direito de
propriedade – foi ressaltado da tribuna pela Advogada-Geral da União –,
é preciso que essa propriedade atenda à função social. Mais do que isso:
ao versar o inciso XXIV do artigo 5º a desapropriação – e não estamos,
como já ressaltei, no campo da desapropriação, mas no da
expropriação/sanção –, diz-se pressupor o interesse social e a justa e
prévia indenização em dinheiro. Mas há uma ressalva, mesmo na
desapropriação: "... ressalvados os casos previstos nesta Constituição;".
Presidente, da tribuna foi citado voto de minha lavra – não me
recordava mais dele, porque, a cada dia, vou virando a página no ofício
judicante – no qual apontei que não caberia distinguir o espaço, mesmo
porque o imóvel tem matrícula única no registro competente.
Por isso, desprovejo o recurso extraordinário interposto.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -
Também eu nego provimento ao recurso, acompanhando o Ministro-
Relator.
O caso é de expropriação, ou seja, de transferência sem indenização,
diferente da desapropriação, que é só uma mudança de titularidade
prevista no artigo 5º da Constituição, mediante justa e prévia indenização
em dinheiro. Por isso, neste caso, tem-se, realmente, um quadro jurídico-
constitucional diferente.
Farei a juntada do voto.
Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
VOTO
A Senhora Ministra Cármen Lúcia (Vogal):
1. Recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal,

com fundamento no art. 102, inc. III, al. a, da Constituição da República,
contra o seguinte acórdão da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal
da Quinta Região:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO.
EXPROPRIAÇÃO DE GLEBAS. CULTIVO ILEGAL DE
CF/88. LEI N° 8.257/91. DECRETO 577/92.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO PROPRIETÁRIO.
I. O art. 243 da Constituição Federal instituiu importante
mecanismo de combate ao tráfico ilícito de entorpecentes, ao permitir a
imediata expropriação de quaisquer terras onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas.
II. Não haverá prescrição no que tange ao prazo de promoção da
desapropriação do art. 243 da Carta Magna, posto que a Lei que
regula essa espécie de expropriação silencia a respeito.
III. O cultivo de plantas psicotrópicas, sem a devida autorização
da autoridade competente, caracteriza-se por ilícito que acarretará na
desapropriação sem direito à indenização.
IV. O Pleno desta Corte Regional já se posicionou no sentido de
que é objetiva a responsabilidade do proprietário de terras destinadas
para o plantio de espécies psicotrópicas, sendo em consequência
irrelevante, a existência ou inexistência de culpa na utilização
criminosa. (AR n° 4.842 - PE, Pleno, Rel. Des. Federal Paulo Roberto
de Oliveira Lima, julg. 21.09.2005, publ. 28.10.2005).
V. APELAÇÃO IMPROVIDA”.
2. O Recorrente alega contrariedade ao art. 243, caput, da

Constituição da República, ao ter o acórdão recorrido considerado
RE 635336 / PE
objetiva a responsabilidade do proprietário do imóvel no qual havia

plantas psicotrópicas, ocasionando-lhe a perda da titularidade, sem
indenização.
Sustenta não ser esta a interpretação mais adequada do referido

dispositivo, pois, além do risco para a garantia constitucional do direito
de propriedade, há a potencialidade de causar injustiças. A perda do
direito de propriedade, conforme a previsão constitucional, seria para
punir pessoas que utilizam as terras sem atender à função social e com
objetivos criminosos. E, no caso dos autos, seria necessário demonstrar a
participação do proprietário no fato ou sua omissão para evitar que
ocorresse.
Argumenta não haver explicação para interpretação constitucional

mais rigorosa que a da área penal, segundo a qual o direito do terceiro de
boa-fé é sempre preservado.
Defende, ainda, que o silêncio da norma constitucional consagra a

responsabilidade subjetiva do proprietário como requisito básico para a
perda da propriedade. Menciona precedentes dos Tribunais Regionais
Federais da Primeira e da Quinta Regiões.
3. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo provimento do

recurso, nos seguintes termos:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO - AÇÃO DE
EXPROPRIAÇÃO (CONFISCO) - PLANTIO DE ERVA
CANNABIS SATIVA LINNEU - ART. 243 DA CF/88 E LEI N°
8.257/91 - SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE A
PRETENSÃO DA UNIÃO FEDERAL, RECONHECENDO
COMO IRRELEVANTE A NÃO COMPROVAÇÃO DO
ENVOLVIMENTO DOS EXPROPRIADOS E SEUS FAMILIARES
COM A PRÁTICA DELITUOSA - SUA CONFIRMAÇÃO PELO
TRF DA 5° REGIÃO – RESPONSABILIDADE TIDA, POIS,
COMO DE NATUREZA OBJETIVA – ALEGAÇÃO DE
RE 635336 / PE
CONTRARIEDADE AO ART. 243, CAPUT, DA CF/88 -

PROCEDÊNCIA - DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE
NÃO AUTORIZA A PUNIÇÃO DE QUEM NÃO DEU CAUSA
AO PLANTIO DE ERVAS PSICOTRÓPICAS, OU PARA ELE
CONTRIBUIU POR AÇÃO OU OMISSÃO VOLUNTÁRIAS –
PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO
RECURSO”.
4. O acórdão recorrido foi proferido em 2.12.2008. Este era o teor do

art. 243 da Constituição da República:
assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e
medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem
prejuízo de outras sanções previstas em lei.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico
apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas
afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal
especializados no tratamento e recuperação de viciados e no
aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle,
prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias“.
5. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 543.974/MG, Relator

Ministro Eros Grau, Plenário, DJe 29.5.2009, este Supremo Tribunal
decidiu, por unanimidade, ter sido utilizada a expressão “glebas” no
dispositivo constitucional como sinônimo de propriedade:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.
EXPROPRIAÇÃO. GLEBAS. CULTURAS ILEGAIS. PLANTAS
PSICOTRÓPICAS. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO. LINGUAGEM DO
PROPORCIONALIDADE.
1. Gleba, no artigo 243 da Constituição do Brasil, só pode ser
entendida como a propriedade na qual sejam localizadas culturas
RE 635336 / PE
ilegais de plantas psicotrópicas. O preceito não refere áreas em que

sejam cultivadas plantas psicotrópicas, mas as glebas, no seu todo.
2. A gleba expropriada será destinada ao assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos.
3. A linguagem jurídica corresponde à linguagem natural, de
modo que é nesta, linguagem natural, que se há de buscar o
significado das palavras e expressões que se compõem naquela. Cada
vocábulo nela assume significado no contexto no qual inserido. O
sentido de cada palavra há de ser discernido em cada caso. No seu
contexto e em face das circunstâncias do caso. Não se pode atribuir à
palavra qualquer sentido distinto do que ela tem em estado de
dicionário, ainda que não baste a consulta aos dicionários, ignorando-
se o contexto no qual ela é usada, para que esse sentido seja em cada
caso discernido. A interpretação/aplicação do direito se faz não apenas
a partir de elementos colhidos do texto normativo [mundo do dever-
ser], mas também a partir de elementos do caso ao qual será ela
aplicada, isto é, a partir de dados da realidade [mundo do ser].
4. O direito, qual ensinou CARLOS MAXIMILIANO, deve ser
interpretado ‘inteligentemente, não de modo que a ordem legal
envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões
inconsistentes ou impossíveis’.
5. O entendimento sufragado no acórdão recorrido não pode ser
acolhido, conduzindo ao absurdo de expropriar-se 150 m2 de terra
rural para nesses mesmos 150 m2 assentar-se colonos, tendo em vista
o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos.
6. Não violação do preceito veiculado pelo artigo 5º, LIV da
Constituição do Brasil e do chamado ‘princípio’ da proporcionalidade.
Ausência de ‘desvio de poder legislativo’.
Recurso extraordinário a que se dá provimento”.
6. Houve alteração nesse dispositivo, com a inclusão da exploração

de trabalho escravo como causa para a expropriação e a expressa previsão
das expressões “propriedade rurais e urbanas”, com alteração da Emenda
Constitucional n. 81/2014:
“Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região
do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
RE 635336 / PE
psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão

expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de
habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem
prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber,
o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico
apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas
afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a
fundo especial com destinação específica, na forma da lei”.
7. Pela Constituição da República se admite expropriação de

propriedade urbana ou rural, quando utilizada para fins ilícitos. Cuida-se
de sanção e difere da desapropriação, na qual há indenização justa e
prévia. Pela expropriação, retira-se do patrimônio do particular, sem
indenização, o imóvel que não cumpre a função social (art. 5º, inc. XIII,
da Constituição da República).
O que pretende o Recorrente é a apuração da participação do

proprietário do imóvel na ilicitude, ou seja, a averiguação da
responsabilidade subjetiva.
Se houve ou não a participação do proprietário, não se afastaria a

perda do imóvel pela expropriação pelo não cumprimento da função
social da propriedade. A determinação constitucional de não indenizar
nessas circunstâncias é sanção decorrente da utilização da terra para o
plantio de psicotrópicos.
8. Na espécie, não se questiona a utilização da propriedade para a

finalidade ilícita. A só plantação evidencia a participação do proprietário
ou caracteriza a sua omissão na utilização e vigilância da propriedade,
fundamento suficiente para a expropriação, a qual não cabe sem
indenização, nos termos do art. 243 da Constituição da República e da Lei
n. 8.257/1991, regulamentada pelo Decreto n. 577/1992, observados o
devido processo legal e a ampla defesa, desde que não fique demonstrada
RE 635336 / PE
culpa ou dolo do proprietário, para não se ter a responsabilidade objetiva

adotada de forma plena.
9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.
É o meu voto.
Extrato de Ata - 14/12/2016
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 635.336

PROCED. : PERNAMBUCO
RECDO.(A/S) : INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA
- INCRA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
ADV.(A/S) : MARK SANDER DE ARAÚJO FALCÃO (14444/PE)
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do

Relator, apreciando o tema 399 da repercussão geral, negou
provimento ao recurso extraordinário, fixando tese nos seguintes
termos: “A expropriação prevista no art. 243 da Constituição
Federal pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que
não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo”.
Ausente, justificadamente, o Ministro Celso de Mello. Falou pela
União a Ministra Grace Maria Fernandes Mendonça, Advogada-Geral da
União. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário,
14.12.2016.
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo
Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki,
Roberto Barroso e Edson Fachin.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de

Barros, e, Vice-Procurador-Geral da República, Dr. José Bonifácio
Borges de Andrada.
p/Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 12346559

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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 55

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 635.336 P ERNAMBUCO

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

Recurso extraordinário. 2. Constitucional. Administrativo. Cultivo

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os ministros do

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 55

Brasília, 14 de dezembro de 2016.

Ministro GILMAR MENDES

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 55

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 635.336 P ERNAMBUCO

RELATOR : MIN. GILMAR MENDES

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 55

na desapropriação sem direito à indenização. IV. O Pleno desta

No recurso extraordinário, aponta-se violação ao art. 243, caput, da

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO AÇÃO DE

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 55

CANNABIS SATIVA LINNEU ART. 243 DA CF/88 E LEI N.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 55

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 635.336 P ERNAMBUCO

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): A questão

A matéria teve repercussão geral reconhecida por esta Corte.

A questão ora enfrentada é tema controverso no âmbito da

Dos julgados proferidos pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região,

“AÇÃO DE EXPROPRIAÇÃO PREVISTA NO ARTIGO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 55

provimento”. (Apelação Cível 200133000117567, rel. juíza

“ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE

De forma diametralmente oposta, os tribunais regionais federais da

“PROCESSUAL CIVIL. EXTINÇÃO DO FEITO SEM

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 55

responsabilidade do proprietário de glebas utilizadas para o

No Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 498.742, rel.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 55

propriedade. Confira-se a ementa desse julgado:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TERRAS

Mais recentemente, o Superior Tribunal de Justiça tem-se abstido de

Rezava a redação original do art. 243 da Constituição Federal:

“Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 55

A Emenda Constitucional 81/2014 alterou a redação do dispositivo

“Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer

O Constituinte derivado, na nova redação do dispositivo, ampliou os

De qualquer sorte, o debate sobre o caráter objetivo ou subjetivo da

O art. 243 da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 55

Todos esses dispositivos acabaram vetados pelo Presidente da

“Paragrafo único do art. 4º

Da forma como está redigido o art. 243, caput, da Lei

Art. 16 e seu parágrafo

Ao determinarem as indenizações que enunciam, essas

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 55

disposições ferem a Constituição Federal. Se esta, em seu art.

Sendo objetiva a responsabilidade do proprietário, para

Como resultado, a lei entrou em vigor sem disposições que

A doutrina explica que o instituto previsto no art. 243 da

De fato, a expropriação é espécie de confisco constitucional e tem

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 55

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