UNIVERSIDADE DE PERNAMBUCO - UPE

FACULDADE DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO E DIREITO DE

PERNAMBUCO COORDENAÇÃO DE PÓS-GRADUAÇÃO
MESTRADO EM GESTÃO DO DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTÁVEL

OS DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO

ESTRATÉGICO EM ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS DO GOVERNO DE
PERNAMBUCO

MURILO HENRIQUE ALVES BAIHÉ

Gestor Governamental de Planejamento e Gestão do Governo de Pernambuco
Email: murilo.seplag@gmail.com

RECIFE, 2019
 UNIVERSIDADE DE PERNAMBUCO
FACULDADE DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO E DIREITO DE PERNAMBUCO
COORDENAÇÃO DE PÓS-GRADUAÇÃO
MESTRADO EM GESTÃO DO DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTÁVEL

MURILO HENRIQUE ALVES BAIHÉ

OS DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM

ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS DO GOVERNO DE PERNAMBUCO

Dissertação apresentada ao Programa de

Mestrado Profissional em Gestão do
Desenvolvimento Local Sustentável (GDLS) da
Universidade de Pernambuco (UPE), como
requisito para a obtenção do título de Mestre em
Gestão do Desenvolvimento Local Sustentável.

Linha de Pesquisa: Aspectos Ambientais e

Políticas Públicas com Foco no Desenvolvimento
Local Sustentável (DLS).

Orientador: Prof. Dr. José Maria Gomes de Souza

Neto.

RECIFE - PE
2019
 MURILO HENRIQUE ALVES BAIHÉ

OS DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM

ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS DO GOVERNO DE PERNAMBUCO

Esta dissertação foi julgada e aprovada em 25 de

julho de 2019 para a obtenção do título de
Mestre em Desenvolvimento Local Sustentável
no programa de Pós-graduação em Gestão do
Desenvolvimento Local Sustentável da
Universidade de Pernambuco.

BANCA EXAMINADORA:

___________________________________________________________
Prof. Dr. José Luiz Alves
Examinador Interno - UPE

___________________________________________________________
Profª. Dra. Simone Ferreira Teixeira
Examinadora Interna - UPE

___________________________________________________________
Prof. Dr. Igor Lapsky
Examinador Externo – UPE
 AGRADECIMENTOS

Sou extremamente grato a todas as pessoas que contribuíram direta ou indiretamente

para a realização desta pesquisa. Gratidão a minha família pelo apoio incondicional em cada
passo da minha caminhada.
Gratidão aos alunos da turma 12 do mestrado pela parceria incrível, pela ajuda
mútua, pela construção de um ambiente sempre cooperativo e não competitivo. Em especial a
Magali e Paulo por representarem nossa turma com imensa dedicação e paciência.
Gratidão a todos os professores, em especial ao professor José Maria, meu
orientador, e aos professores José Luiz, Simone, Cristóvão, Fábio e Igor pela atenção e
disponibilidade em ajudar e participar da minha qualificação e banca de defesa.
Gratidão imensa à gerência e à equipe de planejamento da SEPLAG, aos servidores
pontos focais das Secretarias parceiras pela viabilização desta pesquisa com a sua participação
na pesquisa de campo. Gratidão ao amigo gestor governamental Alberto Brandão pelo apoio
na construção deste trabalho.
Por fim, gratidão a todos que fazem o Mestrado em Gestão do Desenvolvimento
Local Sustentável por proporcionarem oportunidades incríveis aos seus alunos.
 “Quando dizemos que planejar é tentar submeter o curso dos acontecimentos à
vontade humana, não deixar “que nos levem” e tratarmos de ser condutores de nosso
próprio futuro, estamos no referindo a um processo social, no qual o homem
indivíduo realiza um ato de reflexão superior e reconhece que só a consciência e a
força do homem coletivo pode encarnar tal vontade humana e enfrentar a correnteza
dos fatos para desviar seu curso em direção a objetivos racionalmente decididos.”
(MATUS, 1993, p. 13)
 RESUMO

A presente pesquisa tem por objetivo identificar os desafios da implementação do processo de

planejamento estratégico em organizações públicas do Governo de Pernambuco. O planejamento
estratégico é uma ferramenta de gestão que passou a ser adotada pelo setor público brasileiro a partir
da década 1980 e se disseminou com maior intensidade nos anos 2000. No Governo de Pernambuco,
houve um primeiro contato com planejamento estratégico em 2003, no escopo do programa Progestão,
entretanto, este estudo analisou apenas a segunda experiência do Governo com o planejamento
estratégico, iniciada a partir de 2015 com a formação de uma equipe de gestores governamentais com
atribuições exclusivas para desenvolver planejamentos estratégicos em um modelo de consultoria
interna da SEPLAG para as demais organizações do Estado. Os dados foram coletados por meio de
entrevista, questionário e grupo focal, ouvindo tanto a equipe da SEPLAG e uma gerência do setor,
quanto os representantes das oito organizações parceiras que foram os responsáveis pela
implementação do planejamento. Como resultado do estudo, foram mapeados 27 desafios alocados em
seis categorias principais: (I) Cultura de planejamento e gestão; (II) Alinhamento estratégico do
Governo; (III) Resistência dos servidores; (IV) Fatores políticos; (V) Recursos financeiros e (VI)
Lideranças das organizações.

Palavras-chave: planejamento estratégico, gestão pública, Governo de Pernambuco.

 ABSTRACT

This research aims to identify the challenges of implementing the strategic planning process in public
organizations of the Government of Pernambuco. The strategic planning is a management tool that
began to be adopted by the Brazilian public sector from the decade 1980 and disseminated with greater
intensity in the years 2000. In the Government of Pernambuco, there was a first contact with strategic
planning in 2003, in the scope of the Progestão program, however, this study analyzed only the second
experience of the Government with the strategic planning that was initiated from 2015 with the
formation of a team of government managers with exclusive assignments to develop strategic planning
in a the internal consulting model of SEPLAG for the other State organizations. The data were
collected through interviews, questionnaires and focal groups, listening to both the SEPLAG team and
the sector management, as well as the representatives of the eight partner organizations that were
responsible for the implementation of the planning. As a result of the study, 27 challenges were
mapped into six main categories: (I) planning and management culture; (II) Strategic alignment of the
Government; (III) server resistance; (IV) political factors; (V) financial resources and (VI) leaders of
organizations.

Keywords: strategic planning, public management, government of Pernambuco.

 LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Fases do planejamento estratégico ..................................................................................... 43

Quadro 2: Primeiros registros do uso do planejamento estratégico em organizações públicas
brasileiras .............................................................................................................................................. 56
Quadro 3: Diferenças entre os setores público e privado em seis perspectivas .................................. 64
Quadro 4: Diferenças entre os setores público e privado em oito perspectivas .................................. 65
Quadro 5: Diferenças entre os modelos de gestão do setor público e privado ................................... 66
Quadro 6: Desafios ao planejamento estratégico decorrentes da natureza pública do setor ............. 75
Quadro 7: Desafios da implementação do planejamento estratégico em organizações públicas
brasileiras .............................................................................................................................................. 90
Quadro 8: Organizações participantes da pesquisa .............................................................................. 99
Quadro 9: Desafios da implementação do planejamento estratégico em organizações públicas do
Governo de Pernambuco .................................................................................................................... 112
 LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Adoção do processo de planejamento estratégico em organizações da administração

púbica Federal ....................................................................................................................................59
Gráfico 2 – Nível de escolaridade do servidor ponto focal do planejamento estratégico.................103
Gráfico 3 – Área de formação superior...............................................................................................104
Gráfico 4 – Tempo de experiência profissional na organização..........................................................105
Gráfico 5 – Experiência anterior em planejamento estratégico..........................................................105
Gráfico 6 – Existência de equipe de planejamento estratégico..........................................................107
Gráfico 7 – Capacitação da equipe de planejamento estratégico .......................................................108
Gráfico 8 – Existência de monitoramento de indicadores...................................................................108
Gráfico 9 – Existência de metas...........................................................................................................109
Gráfico 10 – Existência de reuniões de monitoramento periódicas....................................................109
Gráfico 11 – Participação da principal liderança no planejamento.....................................................110
Gráfico 12 – Participação dos servidores no planejamento estratégico.............................................110
Gráfico 13 – Resistência dos servidores ao planejamento estratégico...............................................111
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

PEST Planejamento estratégico

TCU Tribunal de Contas da União
CNJ Conselho Nacional de Justiça
Promoex Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos
Estados, Distrito Federal e Municípios Brasileiros
Reuni Programa de Reestruturação e Expansão das Universidades
SEPLAG Secretaria de Planejamento e Gestão de Pernambuco
SEDMG Secretaria Executiva de Desenvolvimento do Modelo de Gestão
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 14
1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ................................................................................. 19
1.1 ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA .................................................................................... 19

1.2 DA “VELHA” A “NOVA” GESTÃO PÚBLICA .............................................................................. 22

1.3 ESTRATÉGIA ............................................................................................................................ 29

1.4 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: CONCEITO E EVOLUÇÃO ..................................................... 36

1.5 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR PÚBLICO ............................................................. 46

1.5.1 Evolução do planejamento estratégico no setor público............................................... 53

1.6 DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR PÚBLICO .. 60

1.6.1 Desafios da natureza pública do setor ........................................................................... 62

1.6.2 Desafios da implementação do planejamento estratégico em organizações públicas

brasileiras ........................................................................................................................................ 77

2 METODOLOGIA ........................................................................................................... 94
2.1 NATUREZA E TIPO DA PESQUISA ............................................................................................ 94

2.2 MÉTODO DE ABORDAGEM DA PESQUISA .............................................................................. 95

2.3 UNIDADE DE ANÁLISE............................................................................................................. 95

2.4 FORMA DE ABORDAGEM DO PROBLEMA .............................................................................. 97

2.5 COLETA DE DADOS ................................................................................................................. 97

2.5.1 Pesquisa bibliográfica ..................................................................................................... 97

2.5.2 Pesquisa documental ..................................................................................................... 97

2.5.3 Entrevista, questionário e grupo focal ........................................................................... 98

2.6 ANÁLISE DOS DADOS ............................................................................................................ 100

2.7 LIMITAÇÕES DA PESQUISA ................................................................................................... 101

3 RESULTADOS E DISCUSSÃO .................................................................................. 103

3.1 PERFIL DOS SERVIDORES PONTOS FOCAIS ........................................................................... 103

3.2 PERFIL DA GESTÃO DAS ORGANIZAÇÕES PACEIRAS ............................................................ 106

3.3 DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ................................. 110

3.4 DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM ORGANIZAÇÕES

PÚBLICAS DO GOVERNO DE PERNAMBUCO ........................................................................................ 112

4 CONCLUSÃO ............................................................................................................... 145

4.1 SUGESTÕES PARA ESTUDOS FUTUROS ................................................................................ 150

REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 151

APÊNDICE A – ROTEIRO DA ENTREVISTA ............................................................... 163
APÊNDICE B – ROTEIRO DO GRUPO FOCAL .......................................................... 164
APÊNDICE C – MODELO DO QUESTIONÁRIO VIRTUAL ...................................... 165
APÊNDICE D – MODELO DE TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E
ESCLARECIDO ................................................................................................................... 171
 14

INTRODUÇÃO

A gestão pública tem passado por grandes transformações nas últimas décadas em
decorrência das grandes mudanças econômicas, tecnológicas e sociais pelas quais o mundo
passou e vem passando atualmente. As demandas se avolumaram, tornaram-se mais
complexas e cresceram as pressões sociais por mais e melhores serviços públicos.
O crescimento acelerado das atribuições do Estado sem uma contrapartida em
melhoria da capacidade da gestão das suas organizações, levou as instituições públicas a se
tornaram alvo de desconfiança por parte cidadãos devido à ineficiência, a baixa qualidade e o
excesso de burocracia na prestação dos serviços públicos.
Diante desse cenário crítico, se fazia necessário uma resposta à altura por parte dos
Governos, era preciso dotar o Estado de uma maior capacidade de gerar resultados, era
necessário encontrar novos métodos e ferramentas de gestão que fossem capazes de
transformar uma cultura de gestão rígida e burocrática em uma cultura mais dinâmica,
inovadora e empreendedora, tornando o setor público mais responsivo às demandas sociais.
É nessa busca por novas soluções gerenciais que pudessem aumentar a capacidade de
gestão do setor público, que o planejamento estratégico passa a ser adotado, impulsionado
pela nova onda de reformas gerenciais do Estado que ocorreu a partir da década de 1980, com
o movimento chamado de Nova Gestão Pública.
De agora em diante, para simplificar o texto, o termo planejamento estratégico
também poderá ser abreviado como “Pest”.
Os primeiros registros da utilização do Pest em organizações públicas brasileiras
datam da década de 1980, com o planejamento do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES em 1983.
Há pelo menos três décadas, percebeu-se que uma gestão pública sem planejamento
superior que a envolva, dificilmente conseguiria promover as mudanças profundas em termos
da eficácia e da efetividade das políticas públicas em seu conjunto e obter resultados em certa
medida mais eficientes para o conjunto da ação estatal (CARDOSO JR, 2015).
O planejamento estratégico é algo que deve ser feito antes da ação, ou seja, uma
tomada antecipada de decisão. Trata-se de um processo de decidir o quê fazer e como fazê-lo,
antes que se processe uma ação. Planejamento é necessário quando a consecução do estado
futuro que desejamos envolve um conjunto de decisões interdependentes, isto é, um sistema
de decisão (ACKOFF, 1982).
 15

O Pest é o processo contínuo e sistemático de olhar para fora e para frente da

organização traçando diretrizes para o futuro, enfrentando riscos e incertezas. Exige, portanto,
visão de futuro, conhecimento da ambiência externa, capacidade adaptativa, flexibilidade
estrutural e habilidade em conviver com ambiguidade e mudanças rápidas. É também uma
forma de estabelecer prioridades, hierarquizar objetivos, ou seja, estabelecer formas de
concentração de recursos, buscando maneiras racionais de distribuí-los desigualmente
(MOTTA, 1979).
Por mais complexo que seja o desafio de planejar no setor público, recusar a
alternativa do planejamento, seja em nome do mercado, seja em nome das dificuldades
intrínsecas de estruturação e institucionalização desta atividade, seria tremenda falta de
compreensão de governantes sempre premidos por soluções aparentemente rápidas e fáceis no
curto prazo. Situação esta que raramente será capaz de ir às raízes dos problemas, tampouco
de aventar soluções estruturantes e perenes para eles (CARDOSO JR., 2015).
A inserção do Pest no setor público brasileiro pode ser classificada como mais uma
política pública de gestão, entre tantas outras que foram implementadas no escopo do modelo
gerencial, que ganhou força no país a partir de 1995 com a onda de reformas de cunho
gerencial do Estado.
A administração voltada para resultados, ou modelo gerencial, como era chamado,
provocou um “choque cultural” e se espalhou por todo o país. Observando as ações de vários
governos estaduais e municipais, percebe-se facilmente a influência destas ideias na atuação
de gestores públicos e numa série de inovações governamentais nos últimos anos (ABRUCIO,
2007).
Essa influência chegou a Pernambuco a partir do ano 2000 com o Programa
Pernambucano de Modernização da Gestão Pública – Progestão, regulamentado pelo decreto
nº 25.346 de 02 de abril de 2003 (FILHO, 2003).
O Progestão tinha como objetivo geral: “a promoção da modernização gerencial das
instituições públicas da administração direta e indireta do Estado, com a adoção de modernas
tecnologias de gestão, contribuindo para a busca de organizações eficazes, eficientes e
efetivas” (FILHO, 2003, p. 1). Um dos seus objetivos específicos era:

I - Desenvolver e apoiar o processo de formulação do planejamento estratégico

das Secretarias de Estado, autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, constando de identidade organizacional,
diagnóstico de ambientes, estratégias de atuação, plano de ação com responsáveis e
prazos e indicadores de desempenho, com horizonte de médio prazo (4 anos);
(FILHO, 2003, p. 2, grifo nosso)
 16

Logo, a primeira experiência com o instrumento de Pest no Governo de Pernambuco

ocorreu em 2003. Em 2009, um segundo momento de modernização da gestão do Estado foi
proposto pelo Governo com a implementação do Modelo Integrado de Gestão do Poder
Executivo do Estado de Pernambuco.
O modelo de Pernambuco apresentou uma série de aspectos fortes, reunindo
eficiência, planejamento, orçamento, monitoramento e intervenção de forma altamente
integrada. “Foram estabelecidos claros objetivos e metas para todos os setores prioritários,
com um sistema de acompanhamento contínuo do andamento de sua consecução”. Essa nova
dinâmica começou a incorporar e institucionalizar uma série de valiosas ferramentas e rotinas
na gestão e na cultura do governo estadual que ampliaram a capacidade do governo de
executar projetos e gerar resultados (ALESSANDRO, SHOSTAK, LAFUENTE, 2014, p. 6).
Entretanto, nesse primeiro momento, o planejamento estratégico não fez parte das
ferramentas de gestão adotadas pelo Governo, é só a partir de 2015 que ele volta a ser uma
ferramenta adotada pela gestão estadual. Segundo Fischer e Pontes (2016, p. 3) esse processo
foi chamado de “Planejamento Estratégico Organizacional Simplificado” e teve como
objetivo “desdobrar e alinhar a Estratégia do Estado às organizações executoras das políticas
públicas”.
A coordenação do processo de planejamento estratégico ficou a cargo da Secretaria de
Planejamento e Gestão de Pernambuco – SEPLAG, na qual foi criada uma equipe de gestores
governamentais específica para aportar à metodologia de planejamento nas organizações do
Estado.
Contudo, a tarefa de implementar um processo de mudança como o planejamento
estratégico no setor público não costuma ser tão simples. Vários autores já apontaram que há
inúmeros desafios a serem enfrentados para que o planejamento seja bem sucedido no setor
público (POISTER, STREIB, 2005; RING, PERRY, 1985; BRYSON, 1987, 2017).
Partindo desse pressuposto, não se pode prescindir de identificar quais foram os
fatores que dificultaram ou impediram a implementação do planejamento estratégico nas
organizações públicas do Governo de Pernambuco para que se possa melhorar o processo e
garantir melhores resultados.
O presente trabalho se propõe a levantar os desafios que foram enfrentados durante o
processo de implementação do planejamento estratégico, limitando-se a estudar o
planejamento estratégico apenas no nível organizacional (Secretarias de Estado, autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). Não estão no escopo desta
pesquisa outras espécies de planejamentos como, por exemplo, planejamentos municipais;
 17

planejamentos de longo prazo; planejamentos setoriais ou os instrumentos formais de

planejamento, como o Plano Plurianual – PPA.
Não foi objetivo desse estudo, analisar os resultados ou impactos alcançados após a
execução do planejamento nas organizações, apenas estudar o processo de implementação, ou
seja, a fase de formulação do planejamento, os resultados concretos da execução do
planejamento (ou a ausência deles) não foram levantados nesta pesquisa.
Um aspecto limitante no estudo do planejamento estratégico no setor público é a
escassez de pesquisas na área. Apesar da grande importância desse tipo de organização, pouca
atenção recebe dos estudos, a quase totalidade dos trabalhos publicados sobre planejamento
estratégico é orientada para a empresa privada (MOTTA, 1979).
Para Stewart (2004), a gestão estratégica permanece subteorizada no setor público.
Ferreira et. al. (2013), ao fazerem um estudo da produção científica na área de estratégia no
setor público do Brasil, concluiu que:
1. A produção ainda era tímida, constatando uma preocupante falta de atenção com a
pesquisa de desempenho nas organizações públicas;
2. As análises empíricas realizadas sobre estratégia no setor público avaliaram a
utilização de ferramentas estratégicas, mas de forma fragmentada, com ações pontuais,
tais como responsabilidade social, recursos e competências, processo de coordenação,
sem preocupação global com os resultados da organização, o que deveria ser o foco da
estratégia;
3. O setor público utiliza as mesmas ferramentas estratégicas do setor privado, sendo
comum a simples transposição de técnicas já muito utilizadas nas empresas, sem uma
leitura mais adequada da dinâmica própria da administração pública.
Para que este trabalho pudesse cumprir seu propósito, foi definido como objetivo
geral: identificar os desafios enfrentados pelo Governo de Pernambuco na implementação do
planejamento estratégico em suas organizações públicas. Nessa perspectiva, foram
estabelecidos os seguintes objetivos específicos: 1) realizar um levantamento da evolução
histórica do planejamento estratégico em organizações públicas brasileiras; 2) mapear os
principais desafios enfrentados na implementação do planejamento estratégico por
organizações públicas brasileiras; 3) identificar os desafios enfrentados na implementação do
planejamento estratégico em organizações públicas do Governo de Pernambuco.
O estudo foi estruturado em quatro capítulos. Após uma introdução apresentando a
pesquisa, o primeiro capítulo traz a fundamentação teórica, que levantou a literatura sobre
gestão pública, estratégia e planejamento estratégico no setor privado e no setor público. O
 18

segundo capítulo apresenta a metodologia utilizada na pesquisa. O terceiro capítulo foi

reservado para a apresentação dos resultados e discussão, relacionando os achados na
pesquisa de campo ao arcabouço teórico estudado. O quarto capítulo encerra o trabalho com a
conclusão, uma síntese final do resultado da pesquisa e as sugestões para estudos futuros.
 19

1 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

Esta seção está estruturada da seguinte forma, primeiro serão apresentados os

conceitos de Estado, Governo, gestão e administração pública. Em seguida, será feito um
breve relato da evolução histórica da gestão pública no Brasil.
Após isso, o tema estratégia e planejamento estratégico, tanto do setor privado quanto
do público serão apresentados. O passo seguinte é um levantamento da evolução do Pest em
organizações públicas brasileiras e, por fim, serão abordados os diversos tipos de desafios
enfrentados pelo Pest no setor público, tanto àqueles apontados na literatura como sendo
desafios inerentes à natureza pública do setor, quanto os desafios levantados pelas
organizações públicas brasileiras durante suas experiências de implementação.

1.1 ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO PÚBLICA

O estudo da administração pública, compreendendo a sua estrutura e as suas

atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna
de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados à população
(MEIRELLES, 2007; MARINELA, 2014).
O Estado, sob o prisma constitucional, pode ser definido como a pessoa jurídica
territorial soberana; uma nação politicamente organizada, dotada de personalidade jurídica
própria, sendo pessoa jurídica de direito público, composto de três elementos originários e
indissociáveis: o povo, que representa o componente humano; o território, que é a sua base
física, e o governo soberano, que é o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o
poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do povo (MARINELA,
2014).
O Estado é uma comunidade de homens fixada sobre um território com poder de
mando, ação e coerção constituída de povo, território e governo, sendo uma entidade política
com capacidade de elaborar suas próprias leis (MATIAS-PEREIRA, 2012).
O Estado é, historicamente, o instrumento por excelência de ação coletiva da nação. É
o instrumento que cada sociedade nacional usa para alcançar seus principais objetivos, a
riqueza ou o bem-estar econômico, a justiça social e a proteção da natureza. O Estado é a
instituição que, além de regular o mercado e promover a redução das desigualdades, tem, no
plano econômico, o papel de garantir as condições gerais para que as empresas nacionais
competentes sejam competitivas — algo que o mercado definitivamente não garante. No
 20

mundo contemporâneo, o Estado como regime político assumiu a forma de estado social e,
como aparelho ou organização, a de estado gerencial (BRESSER-PEREIRA, 2017).
A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe - CEPAL (2017) afirma que
o Estado deve ser orientado para o desenvolvimento inclusivo e sustentável, ter a capacidade
de formular e implementar estratégias para alcançar metas econômicas, sociais e ambientais,
apoiando-se sobre instituições públicas eficientes e eficazes que operam com probidade,
transparência e um alto grau de prestação de contas. Deve ter a capacidade de formular e
implementar estratégias envolvendo atores dentro e fora do Estado.
Complementando as atribuições definidas pela CEPAL, Weaver e Rockman (1993
apud BID, 2007, p. 132), propõe uma lista com dez principais atividades do Estado:
1. Definir e manter prioridades entre as muitas demandas conflitantes;
2. Direcionar recursos para onde eles sejam mais eficazes;
3. Inovar quando as políticas existentes tiverem falhado;
4. Coordenar objetivos conflitantes num todo coerente;
5. Ser capaz de impor perdas a grupos poderosos;
6. Representar interesses difusos e desorganizados além daqueles que são
concentrados e bem organizados;
7. Assegurar a implementação efetiva das políticas governamentais uma vez que elas
tenham sido decididas;
8. Assegurar a estabilidade das políticas para que elas tenham tempo para surtir efeito;
9. Assumir e manter compromissos internacionais nas áreas de comércio e defesa
nacional para assegurar o bem-estar duradouro do Estado;
10. Administrar cisões políticas para que a sociedade não degenere em guerra civil.
O Estado organiza o seu poder político por meio do Governo, que é o grupo dirigente
do Estado. O Governo implica uma atividade de ordem superior referida à direção suprema e
geral do Estado em seu conjunto, dirigida a determinar os fins da ação do Estado
(MARINELA, 2014).
Governar é a condução política dos negócios públicos, expressão política de comando,
de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado. É a atividade política discricionária,
representando uma conduta independente do administrador, sem responsabilidade profissional
pela execução, que é o papel natural da administração (MARINELA, 2014).
O Governo tem como característica principal a face política de comando, de iniciativa,
de fixação de objetivos do Estado e da manutenção da ordem jurídica vigente (MATIAS-
PEREIRA, 2012).
 21

Governar é fazer os compromissos para alcançar a maioria, é definir as leis e políticas

públicas, é tomar decisões estratégicas voltadas para o interesse público, é aperfeiçoar e
garantir o Estado enquanto regime político. Mas governar é administrar a organização do
Estado: é escolher os principais responsáveis por sua implementação, é detalhar e
implementar as leis e políticas, é aperfeiçoar constantemente o aparelho do Estado de forma a
operar os serviços públicos com qualidade e eficiência — é tornar o Estado, Estado gerencial.
(BRESSER-PEREIRA, 2017)
A administração pública é o instrumento que o Estado dispõe para colocar em prática
as opções políticas de Governo. É todo aparelhamento do Estado pré-ordenado à execução
dos serviços públicos, visando à satisfação das necessidades coletivas (MARINELA, 2014).
Segundo Mello (2011), a administração pública tem por finalidade a prestação de
serviços ao cidadão, visando ao interesse público ou ao bem da coletividade. Para Matias-
Pereira (2012), a administração pública é composta por um conjunto de órgãos e entidades
públicas incumbidos de concretizar a execução das decisões políticas e legislativas.
Wilson (1955) resume bem essa questão ao afirmar que a administração pública é o
Governo em ação, é a sua parte mais evidente, é o executivo, operante, o mais visível aspecto
do Governo, e, naturalmente, é tão antigo quanto o próprio Governo. A administração pública
é a execução detalhada e sistemática do direito público. Toda a aplicação particular de lei
pode ser considerada um ato de administração. O lançamento e a cobrança de impostos, por
exemplo, o equipamento e o recrutamento do Exército e da Marinha, etc., são todos,
evidentemente, atos de administração; mas as leis gerais que obrigam a fazer essas coisas
estão, obviamente, fora e acima da administração.
Nas últimas três décadas, o termo gestão pública tem sido utilizado em substituição à
administração pública. Para alguns, gestão pública se confunde com administração pública,
para outros, marca o rompimento com a administração pública tradicional e o início de uma
nova gestão, que adotou métodos de gestão do mundo dos negócios (CARNEIRO,
MENICUCCI, 2013).
Os dicionários de língua portuguesa definem gestão e administração como sinônimos.
No dicionário inglês, management e administration, também seriam palavras
substitutivas. Entre os pesquisadores do campo também não há definições esclarecedoras
quanto às diferenças e limites de cada termo (DIAS, 2002).
Este trabalho não tem o objetivo de se aprofundar neste debate, portanto, para fins
didáticos, os termos gestão pública e administração pública serão utilizados como termos
sinônimos durante o texto.
 22

1.2 DA “VELHA” A “NOVA” GESTÃO PÚBLICA

O debate acerca da modernização da gestão pública não é recente. Wodrow Wilson,

28º presidente dos EUA, foi um dos pioneiros nessa discussão, em seu famoso artigo “The
study of administration” de 1887, pregava uma gestão pública mais eficiente, assemelhada a
gestão privada, por meio da adoção de uma ciência da administração que procurasse retificar
as trilhas do Governo e tornar as suas opiniões mais eficientes, salvando os métodos
executivos da confusão e do alto preço da experiência empírica, alicerçando-os
profundamente em sólidos princípios (WILSON, 1955).
Segundo Souza (2017), desde o início do século passado, diversos atores políticos,
econômicos e sociais envidam esforços no sentido de dotar o Estado de maior capacidade de
gestão. Jenkins (1998) aponta que governos lutam contra a incompetência e a ineficiência
desde que a burocracia governamental existe.
Diante de um cenário de mudanças cada vez mais rápidas, mundo globalizado, pressão
competitiva, na era da informação em que o povo tem acesso à informação tão depressa
quanto seus líderes, ao Estado, não restou alternativa senão a de modernizar-se (OSBORNE,
GAEBLE, 1994).
A urgência pela modernização da gestão pública é recrudescida com a passagem do
enxuto Estado liberal do século XIX para o gigante Estado social moderno do século XX. O
Estado teve um vasto aumento nas suas atribuições tradicionais, passou gradualmente a
“colocar as mãos” em novos empreendimentos cada vez mais complexos, em ambientes que
mudam rapidamente, para uma sociedade cada vez mais exigente (OSBORNE, GAEBLE,
1994; WILSON, 1955; BRESSER-PEREIRA, 2017).
Devido à baixa capacidade de resposta às novas demandas econômicas e sociais, os
Governos passaram a ser fonte cada vez maior de desconfiança e insatisfação da população
(ABRUCIO, 1997; FILGUEIRAS, 2018; MOTTA, 2013).
Chegou-se então a um grande impasse, a administração pública havia sido pensada
para ordenar o mundo democrático, não para ser uma vasta prestadora de serviços. A máquina
pública não estava preparada para a complexa missão que lhe fora atribuída, logo, a eficiência
da administração pública passou a ser um estágio importante para que a democracia pudesse
ser assegurada (MOTTA, 2013).
Na busca por solucionar esse impasse, o Brasil empreendeu durante a maior parte do
século XX, um continuado processo de modernização das estruturas e métodos da sua
administração pública visando a ganhar mais eficiência, foram duas grandes reformas e
 23

dezenas de outras iniciativas modernizadoras (REZENDE, 2002; ABRUCIO, 2007; COSTA,

2008).
Uma visão histórica da gestão pública no Brasil passa por três modelos distintos de
atuação: modelo patrimonialista, modelo burocrático e o modelo gerencial (BRESSER-
PEREIRA, 1996).
Essa evolução é marcada por um movimento dialético e incremental, não houve
rupturas entre os modelos, eles foram constituídos de forma híbrida, representando mais um
cruzamento complexo das características de seus antecessores do que propriamente um
processo de evolução etapista de modelos estanques (ABRUCIO, 2007; FILGUEIRAS 2018).
Nos modelos gerenciais não houve uma ruptura com os modelos tradicionais e salienta
a permanência sociocultural dos aspectos da administração pública patrimonialista no Brasil
que caracterizam – enraizadamente – a práxis de gestão pública no país, desvirtuando a res
pública (COELHO, 2013).
Todo o avanço ocorrido na gestão pública do Brasil, ainda não foi capaz de superar os
“crônicos problemas” do modelo patrimonialista, como o clientelismo, corrupção, nem tão
pouco problemas do modelo burocrático de reduzida eficiência, reduzido grau de
profissionalismo, elevados gastos e déficits no setor público entre outros males (REZENDE,
2002).
Motta (2007) corrobora esse ponto de vista ao afirmar que a administração pública
brasileira ainda carrega tradições seculares de características semifeudais e age como um
instrumento de manutenção do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas instâncias
de governo, as formas de ação obedecem menos a razões técnico-racionais e mais a critérios
de loteamento político, para manter coalizões de poder e para atender a objetivos de grupos
preferenciais.
Bresser-Pereira (1996) afirma que a ideia de uma administração pública gerencial no
Brasil é antiga. Apesar de ter seu marco inicial em 1995, com o plano diretor da reforma do
aparelho do Estado, a administração gerencial no Brasil começou a ser delineada ainda na
primeira reforma administrativa, nos anos 30, com a criação da primeira autarquia em 1938.
Era o surgimento de uma das principais bandeiras defendidas pelo modelo gerencial, a
descentralização e a flexibilização dos serviços públicos, estratégia largamente utilizada
também pelo regime militar com o decreto lei nº 200 de 1967.
Logo, não se pode afirmar que existe uma nova ou uma velha gestão pública no Brasil,
o que há, são modelos híbridos construídos de forma incremental, é por essa constatação que
o título desta seção está entre aspas.
 24

Essa evolução incremental dos modelos de gestão pública se deu de forma

assistemática, ora pelo surgimento de agências governamentais que se pretendia que fossem
ilhas de excelência com efeitos multiplicadores sobre as demais, de forma mais orgânica, ora
por meio das reformas realizadas pelo governo federal (COSTA, 2008).
No Brasil, esse processo de modernização das estruturas e processos do aparelho de
Estado teve início a partir de 1930, com a primeira reforma administrativa, a reforma
burocrática (SOUZA, 2017; COSTA, 2008; MARCELINO, 2003; NASCIMENTO, 1967;
WARLICH, 1984).
A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa
muito superior à administração patrimonialista do Estado, que definiu as monarquias
absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo de
administração, o Estado era entendido como propriedade do rei. O nepotismo, empreguismo e
a corrupção eram a norma. Esse tipo de administração revelou-se incompatível com o
capitalismo industrial e as democracias parlamentares que surgem no século XIX e exigem
uma clara separação entre o Estado e mercado; e uma distinção entre sociedade civil, formada
por cidadãos, e o Estado, ao mesmo tempo em que o controla (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Os objetivos da reforma burocrática eram nobres: substituir o nepotismo pelo mérito; o
personalismo pela equidade; a corrupção pela moralidade; o desperdício pela economia e a
morosidade pela eficiência na administração da coisa pública (NASCIMENTO, 1967).
As premissas fundamentais da reforma burocrática eram a reforma do sistema de
pessoal, a implantação e simplificação de sistemas administrativos e das atividades de
orçamento, viabilizadas pela criação do DASP — Departamento Administrativo do Serviço
Público, em 1938, para, de acordo com o modelo weberiano, dar maior eficiência à
administração pública federal (MARCELINO, 2003; BRESSER-PEREIRA, 1996).
Após a experiência do DASP, a administração pública não parou de ser reformada, na
verdade, o processo de modernização do Estado nunca tem fim, os governos estão sempre em
mudança (OSBORNE, GAEBLE, 1994; POLLIT, 2002; BRESSER-PEREIRA, 2017;
SOUZA, 2017).
Para Osborne e Gaebler (1994), a burocracia tinha um sentido positivo, designava o
método de organização racional e eficiente para substituir o exercício arbitrário do poder
pelos regimes autoritários. Trouxe ao governo a mesma lógica que a linha de montagem deu
ao processo industrial, com a sua autoridade hierárquica e especialização funcional, tornou
possível à realização eficiente de tarefas amplas e complexas.
 25

Entretanto, o modelo burocrático foi desenvolvido numa sociedade de ritmo mais

estável e lento, onde as mudanças ocorriam com menor rapidez e menor complexidade.
Quando o mundo começou a se modernizar com maior rapidez, o modelo não acompanhou.
As burocracias lentas e centralizadas, preocupadas com normas e regulamentos, sujeitas a
cadeias de comando hierárquicas, deixaram de funcionar bem, tornaram-se inchadas e
ineficientes, funcionando com desperdício (OSBORNE, GAEBLE, 1994).
As burocracias concebidas nas décadas de 30 e 40 simplesmente não funcionavam
bem no quadro altamente mutável da sociedade e da economia dos anos 90, eram como
transatlânticos de luxo numa era de jatos supersônicos: grandes, caros e pouco ágeis
(OSBORNE, GAEBLE, 1994)
No pequeno Estado liberal do século XIX, quando o problema da eficiência não era
essencial, a burocracia se saía relativamente bem; entretanto, com o surgimento do grande
Estado social e econômico do século XX, verificou-se que a administração burocrática não
garantia nem eficiência, nem rapidez, nem boa qualidade e nem custo baixo para os serviços
públicos. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, autorreferida e pouco ou nada
orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Nascimento (1967) aponta que a burocracia brasileira se distanciou muito do modelo
weberiano tradicional, pontos fundamentais como a "subordinação do interesse particular ao
interesse geral", a imparcialidade nos relações com os subordinados (ao invés do
tendenciosidade); a neutralidade como base do processo decisório (ao invés do facciosismo), a
utilização da autoridade funcional para fins exclusivamente organizacionais (e não pessoais)
não foram predominantes na burocracia brasileira.
Diante de tantas falhas, Warlich (1984) chegou a considerar que o modelo burocrático
obteve resultados medíocres, não era um modelo apropriado para enfrentar os novos desafios
que se avolumavam e ficavam engavetados em centenas e mais centenas de relatórios inúteis.
A crise da administração pública burocrática começou ainda no regime militar, as
consequências da sobrevivência do patrimonialismo e do enrijecimento burocrático, muitas
vezes perversamente misturados, representaram alto custo e baixa qualidade da administração
pública brasileira (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Por suas disfunções internas corroerem a eficiência das organizações públicas,
caminhando cada vez mais para o lado contrário dos anseios dos cidadãos, o modelo
burocrático passou a ser alvo de profundas críticas dos mais diversos setores da sociedade.
Essas críticas impulsionaram um contexto de reforma da administração movida pelo apelo
 26

gerencial que ganhou pujança, sendo adotado como horizonte de mudança (ABRUCIO, 1997;
FILGUEIRAS, 2018)
Esse apelo gerencial só passou a ganhar força efetivamente a partir dos anos 70,
quando tem início a crise do Estado, que levará à crise também da sua burocracia. Em
consequência, nos anos 80, inicia-se uma grande revolução na administração pública de vários
países em direção a uma administração pública gerencial (ABRUCIO, 1997; BRESSER-
PEREIRA, 1996).
Para Bresser-Pereira (2017), a reforma gerencial foi uma decorrência inevitável e um
mecanismo de legitimação do Estado social, conquista definitiva das sociedades modernas. A
constituição do Estado social implica um grande aumento do tamanho da organização estatal,
que por sua vez exige que a sua gestão seja mais eficiente. A reforma gerencial, ao contribuir
para essa maior eficiência ou redução de custos, tem um papel importante na legitimação das
ações do Estado.
Para responder ao esgotamento do modelo burocrático, foram introduzidos, em larga
escala, padrões gerenciais na administração pública, inicialmente e com mais vigor em alguns
países como Reino Unido, Austrália, Nova Zelândia e Estados Unidos, movimento que
recebeu o nome de New Public Management – NPM ou Nova Gestão Pública – NGP. No
Brasil, esse movimento foi chamado de reforma gerencial ou modelo gerencial e teve seu
marco principal em 1995 com a publicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado (REZENDE, 2002; BRESSER-PEREIRA, 1996; ABRUCIO, 1997; POLLIT, 2002).
A Nova Gestão Pública apresentou-se com o objetivo de fazer a Administração
Pública operar com a lógica gerencial da administração privada e assim ganhar mais
eficiência, reduzir custos e obter maior qualidade na prestação dos serviços públicos
(ABRÚCIO, 1997; MOTTA, 2013; FILGUEIRAS 2018).
Foram três forças que direcionaram as reformas do serviço público a partir da
redemocratização da década de 1980 (VAZ, 2006, p.37):
1. A necessidade racionalização do uso de recursos crescentemente escassos;
2. A demanda por um novo patamar de qualidade dos serviços;
3. E a pressão da sociedade por participação, transparência e controle social sobre as
ações dos agentes públicos.
Pollitt (2002) aponta dois motivos mais fortes para as reformas administrativas:
I. Economizar, cortar custos de bem-estar social frente às decrescentes possibilidades de
criação de novos impostos;
 27

II. Amplo desejo de remediar o fraco desempenho percebido em áreas significativas do

setor público. A população se tornava cada vez menos inclinada a aceitar respostas
inflexíveis e burocráticas dos serviços públicos. Assim, tanto a qualidade do serviço
como o aumento da produtividade foram metas amplamente defendidas.
Para Motta (2013), a nova gestão pública apresentou um foco quadruplo:
1) Foco no cliente: consideraria o cidadão como um cliente, incorporando singularidades
das demandas individuais;
2) Foco no gestor: maior autonomia e flexibilidade para favorecer ajustes na linha de
frente, fixar resultados, firmar contratos e controlar o desempenho organizacional. O
intuito era criar uma cultura organizacional com valores empresariais;
3) Foco nos resultados: traria para a Administração pública, por meio do planejamento
estratégico do tipo empresarial, as metas e os indicadores de desempenho;
4) Foco no desempenho: viria a substituir, em parte, as tradicionais avaliações por
competições de mercado. Sugeriu-se que, pelo foco no produto, na eficiência e no
resultado, as organizações públicas poderiam ter flexibilidade e autonomia para
introduzir bônus pelo desempenho. Para avaliar, passariam a ser introduzidos
orçamentos indicativos centrados em resultados que, como na empresa privada,
facilitariam a flexibilidade da gestão.
A reforma gerencial buscou tornar os gerentes dos serviços responsáveis por
resultados, ao invés de obrigados a seguir regulamentos rígidos; premiar os servidores por
bons resultados e os punir pelos maus; realizar serviços que envolvem poder de Estado por
meio de agências executivas e reguladoras; manter gratuitos os grandes serviços de consumo
coletivo e transferir sua oferta para organizações sociais, ou seja, para provedores públicos
não estatais que recebem recursos do Estado e são controlados por meio de contrato de gestão.
Através dessas quatro características — principalmente da última — o poder público garante
os direitos sociais, mas transfere sua provisão ou oferta para organizações quase estatais que
são as organizações sociais (BRESSER-PEREIRA, 2017).
A administração pública gerencial é marcada pela desagregação do serviço público em
unidades especializadas; competição entre organizações públicas e entre organizações
públicas e privadas; uso de ferramentas de gestão da administração privada; administradores
empreendedores com autonomia para decidir e avaliação de desempenho orientada por
resultados (HOOD, 1995).
Segundo Coelho (2013), o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995,
norteou os projetos de reforma administrativa a partir do governo Fernando Henrique
 28

Cardoso. As principais iniciativas que emergiram deste documento orientaram-se para a

revisão do arcabouço legal (Emenda Constitucional nº 19); para a proposição de uma nova
arquitetura organizacional (agências executivas, agências reguladoras e organizações sociais);
para a adoção de instrumentos gerenciais (gestão por resultados, programas de inovação e
governo eletrônico) e para a revitalização da política de recursos humanos (retomada dos
concursos públicos, fortalecimento de carreiras estratégicas, revisão da política de
remuneração e intensificação dos programas de capacitação de funcionários).
Ao invés de se constituir em uma doutrina rígida e fechada, o modelo gerencial
apresentou um grande poder de transformação, incorporando as críticas à sua prática, e assim
modificando algumas peças de seu arcabouço. Logo, não há um único modelo gerencial, as
diversas respostas à crise do modelo burocrático foram sendo acopladas e o modelo gerencial
puro foi evoluindo em defesa da modernização do setor público e da construção de um novo
paradigma organizacional (ABRUCIO, 1997).
A constante aproximação entre a gestão privada e o setor público decorre da
necessidade de perseguir a eficiência no emprego dos recursos. Embora a finalidade da
administração pública (bem público) seja bastante diferente da gestão privada (lucro), ambas
buscam a eficiência. Essa visão foi predominante a partir das décadas de 1920 e 1930 e
ressurgiu na nova gestão pública NGP a partir da década de 1970 e 1980 (MATIA, CASTRO
SILVA, 2016).
Os documentos oficiais da época da reforma burocrática citavam amplamente as
teorias administrativas originadas nas nações industrializadas do ocidente. Taylor e sua
metodologia para maior economia e eficiência; Fayol e as funções de planejamento, direção,
coordenação e controle; os princípios de administração de Willoughby e sua teoria do
departamento de administração geral, com uma clara distinção entre atividades-fim e
atividades-meio e a noção de que política e administração eram duas funções distintas, a
serem conduzidas separadamente (WARLICH, 1984).
Para Motta (2007) essa interação com o modelo privado proporcionou a importação de
diversas técnicas de gestão pelo setor público. Essas técnicas serviram de inspiração para
diversas políticas públicas de gestão, que podem ser definidas como regras e rotinas
governamentais que se referem não apenas às pessoas, organização e procedimentos, mas
também ao planejamento, execução, auditoria e revisão de gastos públicos.
As políticas de gestão pública podem se enquadrar em várias categorias, entre elas:
planejamento de despesas e gestão financeira, serviços civis e relações laborais, compras,
organização e métodos, auditoria e avaliação (BARZELAY, 2001).
 29

As políticas de gestão pública também incluem políticas relacionadas ao processo de

modelagem organizacional, às atividades de planejamento e orçamentação, às sistemáticas de
auditoria e controle, aos procedimentos de compras e, conforme a interpretação, ao governo
eletrônico e às políticas regulatórias. São políticas que estruturantes e sistêmicas, geralmente
implícitas, implementadas tacitamente, sem identificação clara de suas origens e fontes de
protagonismo (GAETANI, 2008).
Dentre as diversas técnicas de gestão importadas do setor privado, o planejamento
estratégico ocupa um lugar de destaque. Nas seções seguintes, esse tema será analisado em
profundidade.

1.3 ESTRATÉGIA

Partindo do pressuposto de que o conceito de estratégia precede o conceito de

planejamento estratégico, qualquer estudo sobre planejamento estratégico deve, antes de
qualquer coisa, conceituar adequadamente o termo estratégia. O planejamento estratégico não
criou a estratégia, ela não é uma consequência do planejamento, mas o contrário, seu ponto de
partida (MINTZBERG, 2004).
Nunca o vocábulo “estratégia” foi tão utilizado e causou tantos escritos, discursos e
consultorias. No nível acadêmico, as revistas e associações científicas se multiplicaram e se
estabeleceram (HAFSI, MARTINET, 2008).
Conceituar estratégia é uma tarefa complexa, segundo Costas Markides (apud
CRAINER, DEARLOVE, 2014), é consenso que toda empresa precisa de uma estratégia,
implícita ou explicita, no entanto, não existe um consenso sobre o que a estratégia significa,
tanto no meio empresarial quanto no meio acadêmico, não é fácil achar duas pessoas que
compartilhem a mesma definição de estratégia. A estratégia deve decidir qual “jogo queremos
jogar?” e termina com “como jogá-lo bem?”.
A palavra estratégia deriva de strategia termo grego para a atividade do general, seus
estudos iniciais foram realizados por comandantes militares e até hoje executivos e
acadêmicos consultam o trabalho de estrategistas militares em busca de referências
(CRAINER, DEARLOVE, 2014; MOTTA, 1997; PFEIFFER, 2000; PEREIRA, 2006).
As origens da estratégia vêm de tempos remotos: o planejamento de guerra em
operações militares, baseadas nos escritos de Sun Tzu em “A Arte da Guerra”, provavelmente
a obra de maior referência já escrita até hoje sobre estratégia militar (CRAINER,
DEARLOVE, 2014; SILVA, GOLÇANVES, 2011).
 30

A origem da estratégia na esfera militar está entre as mais antigas literaturas contínuas
do mundo:
Strategos referia-se, inicialmente, a um papel (um general no comando do exército).
Posteriormente passou a significar “a arte do general”, ou seja, as habilidades
psicológicas e comportamentais com as quais exercia o seu papel. Ao tempo de
Péricles (450 a.C), passa a significar habilidades gerenciais (administração,
liderança, oratória, poder). E ao tempo de Alexandre (330 a.C), referia-se à
habilidade de empregar forças para sobrepujar a oposição e criar um sistema
unificado de governo global (EVERED, 1980 apud QUINN, MINTZBERG, 2001,
p. 20).

Carl Von Clausewitz, general prussiano que lutou nas guerras napoleônicas e tonou-se
diretor da escola de guerra da Prússia em 1818, enfatizou a diferença entre estratégia (o plano
geral) e tática (o planejamento de uma parte específica do plano geral, como uma batalha).
Também introduziu a ideia de objetivos estratégicos globais denominados por ele de “grande
estratégia” (CRAINER, DEARLOVE, 2014).
Até 1850 o termo estratégia foi associado apenas a interpretações militares, e mesmo
na revolução industrial pouca importância teve para os negócios, tendo em vista que, os
mercados estavam em formação e a demanda era crescente. Com a formação de mercados de
massa, a demanda por mudanças significativas nas empresas e nos mercados fez surgir à
necessidade do conhecimento estratégico associado aos negócios, de uma forma ou de outra,
todas as empresas tiveram que se interessar por estratégia, a fim de entender a melhor forma
de se organizar e concorrer no novo mercado (DECOURT, 2012).
Do campo militar e político, a estratégia migrou para o organizacional buscando fazer
frente às contínuas mudanças econômicas, sociais, políticas em um mercado cada vez mais
instável, competidor e ávido por eficiência e resultados (PEREIRA, 2006; MOTTA, 1997).
O conceito de estratégia começou a ser usado em administração na década de 1950,
com intuito de incutir nas empresas uma nova perspectiva de futuro, buscando alternativas de
onde e como expandir sua atuação e melhorar seu desempenho. As exigências de uma nova
época não eram mais compatíveis com a visão tradicional da empresa, de garantir a
sobrevivência por meio de objetivos limitados e ações adaptativas e de curta duração
(MOTTA, 1997).
Em seguida, a discussão sobre o tema foi bastante destacada por volta de 1960, com
autores como Igor Ansoff e Alfred Chandler, e consagrada nas últimas décadas do século XX,
por autores como Henry Mintzberg e Michael Porter (SILVA, GOLÇANVES, 2011).
 31

Para Chandler (1962), a estratégia é a determinação dos objetivos e das metas básicas
em longo prazo de uma organização, bem como a adoção de cursos de ação e alocação de
recursos necessários à consecução dessas metas.
Ansoff e McDonnell (1993, p. 70) definem estratégia como um conjunto de regras de
tomada de decisão para orientação do comportamento de uma organização. Os autores
apresentam quatro tipos distintos de regras:
1. Padrões pelos quais o desempenho presente e futuro da empresa são medidos, em
termos qualitativos, esses padrões são chamados de objetivos e em termos
quantitativos são chamados de metas;
2. Regras para desenvolvimento da relação com seu ambiente externo: que produtos
serão desenvolvidos, onde e para quem os produtos serão vendidos, como a empresa
conquistará alguma vantagem sobre seus concorrentes;
3. Regras para o estabelecimento das relações e dos processos internos na organização:
chamadas de conceito organizacional;
4. Regras pelas quais a empresa conduzirá suas atividades do dia a dia: chamadas de
políticas operacionais.
Mintzberg (2001) afirma haver várias definições para a palavra estratégia e apresenta a
definição do termo por meio de cinco P’s – plano, pretexto, padrão, posição e perspectiva.
Como plano, a estratégia é feita de forma deliberada, é um curso de ação
conscientemente engendrado, uma diretriz para lidar com uma determinada situação. Sendo
preparada previamente às ações para as quais se aplicam.
Como pretexto, a estratégia pode ser apenas uma “manobra” específica com a
finalidade de enganar o concorrente ou o competidor, enfocando a estratégia em aspectos
mais dinâmicos e competitivos.
Como padrão, a estratégia é um fluxo de ações, é a consistência no comportamento,
quer seja pretendida ou não. Podendo ser resultantes ou não de planos realizados. Quando há
ausência de intenções em realizar determinada estratégia, os padrões como estratégias
emergentes.
Como posição, a estratégia é uma maneira de posicionar a organização em seu
ambiente, como uma força de mediação ou harmonização com entre a empresa e o seu
ambiente externo.
Como perspectiva, o conteúdo da estratégia não é apenas uma posição escolhida, mas
uma maneira enraizada de ver o mundo. Nesse aspecto, a estratégia é para a organização o
 32

que a personalidade é para o indivíduo. Sendo compartilhada pelos membros da organização

através de suas intenções ou pelas suas ações.
A estratégia é um plano ou conjunto de ações que organizam as atividades de uma
empresa a fim de alcançar seus objetivos, levando em consideração os recursos da empresa e
do ambiente externo em que opera. A estratégia se encontra na intersecção de dois
importantes fenômenos, de um lado a profissionalização da gestão, de outro o desejo dos
líderes e organizações de saberem para onde estão indo e o que o futuro lhes reserva
(CRAINER, DEARLOVE, 2014).
A estratégia é geralmente orientada para a mudança, visa melhorar o papel de uma
organização no ambiente mais amplo ou na forma como ela persegue sua missão (POISTER,
2010). A estratégia é um curso de ação com vistas a garantir que a organização alcance os
seus objetivos (CERTO, PETER, 1993). É um portfólio de experimentos, um conjunto de
planos que competem entre si e evoluem ao longo do tempo (BEINHOCKER, 2006).
A estratégia tem a responsabilidade de orientar os negócios, promovendo a articulação
das atividades organizacionais com seu ambiente, portanto, tem caráter central para a
sobrevivência e sucesso da gestão (FERREIRA et al., 2010).
De acordo com Kaplan e Norton (2000, p. 5), “a estratégia de uma organização
descreve como ela pretende criar valor para seus acionistas, clientes e cidadãos”, buscando
um alinhamento de seus ativos intangíveis.
A visão estratégica ajuda a tomar decisões numa era em que já não se tem mais tempo
de formular e definir os problemas. A essência da visão estratégica na administração pode ser
resumida na ideia de se construir, em nível organizacional, uma postura que seja
suficientemente forte para indicar com clareza um caminho futuro e suficientemente flexível
para ser alterado de acordo com as novas condições ambientais (MOTTA, 1997).
O processo de formação da estratégia é dinâmico porque se trata de mudanças e nunca
se pode saber quando e como os ambientes mudarão. A estratégia envolve os elementos mais
sofisticados e sutis, às vezes, subconscientes do pensamento humano, um processo complexo
e dinâmico (MINTZBERG, 2004).
Porter (2001) descreve a estratégia como o conjunto de ações ofensivas ou defensivas
para criar uma posição defensável em uma indústria ou grupo estratégico, para enfrentar as
cinco forças competitivas – ameaça de novos entrantes; o poder de barganha dos
fornecedores; a ameaça de produtos e serviços substitutos; o poder de barganha dos clientes e
a rivalidade entre os competidores – e, assim, obter um retorno sobre o investimento maior
para a empresa.
 33

Richard Whittington (2002) apresenta a evolução do conceito de estratégia por meio

de quatro perspectivas genéricas:
 Clássica: surgida nos anos 60, com os trabalhos de Alfred Chandler, Igor Ansoff e
Alfred Sloan, caracterizada pela busca da maximização do lucro, fundamentada em
um processo de formulação deliberada, análise racional e distanciamento entre
concepção e execução;
 Processual: surgida nos anos 70, questiona a racionalidade absoluta dos planejadores
e tem foco no cultivo das competências internas essenciais, proximidade da ação – a
partir da qual emergiria a estratégia como fruto de um processo gradual de
aprendizagem e adaptação incremental.
A ideia clássica de separação entre formulação e execução é invertida e a estratégia
passa a também a ser criada durante o processo de execução de forma emergente, o
que Mintzberg (2004) compara ao trabalho de um artesão, cuja estratégia é um
processo contínuo e adaptável, na qual a formação e a execução são completamente
ligadas;
 Evolucionária: surgida nos anos 80, tem foco no aumento da eficiência e da
flexibilidade para adaptar-se a novas exigências competitivas. Não recomenda
métodos de planejamento racional, pelo contrário, concebem a ideia de seleção
natural das estratégias, que emergem do ambiente. Essa perspectiva descarta a
premissa da perspectiva clássica de que o ambiente é previsível. Adota a postura de
que o ambiente atua em rápida e incisiva mudança e de que trabalhar com previsões e
planos de longo prazo não é uma postura eficaz;
 Sistêmica: surgida nos anos 90, ao contrário dos teóricos evolucionistas e
processuais, mantêm a fé na capacidade de as organizações planejarem e agirem
efetivamente dentro de seus ambientes. Levanta a importância do contexto
sociológico por trás de cada estratégia. A tomada de decisão não é plenamente
racional e calculista, interagindo em transações puramente econômicas, mas
profundamente enraizadas em sistemas sociais densamente entrelaçados, uma rede de
relações sociais que podem envolver suas famílias, o estado, suas formações
educacionais e profissionais e mesmo sua religião e etnia.
Segundo Mintzberg e Quinn (2001), a essência da estratégia, em qualquer área que
seja empregada, é construir uma postura que seja forte e potencialmente flexível, de modo a
permitir que a organização alcance suas metas, apesar das interferências das forças externas
imprevisíveis.
 34

Para os autores, as estratégias formais bem sucedidas contêm três elementos

essenciais:
1. As metas (ou objetivos) mais importantes a serem atingidos;
2. As políticas mais significativas orientando ou limitando as ações;
3. As principais providências sequenciais (ou programas) que devem atingir as metas
definidas dentro dos limites estabelecidos.
Eles complementam esclarecendo que as estratégias eficientes devem, no mínimo,
abranger certos fatores críticos e estruturais:
1. Objetivos claros, decisivos e diretos: verificar se todos os esforços estão
direcionados no sentido de objetivos claros, decisivos e atingíveis. Metas específicas
de unidades subordinadas podem se modificar conforme as coisas vão acontecendo,
mas os objetivos principais da estratégia geral precisam permanecer suficientemente
claros para proporcionar continuidade e coesão para decisões táticas durante o
horizonte de tempo da estratégia;
2. Manter a iniciativa: a estratégia deve preservar a liberdade de ação e realçar o
comprometimento. Deve estabelece um ritmo e determinar o curso dos eventos em vez
de reagir contra eles. Uma postura reativa prologada geral mal estar, provoca aumento
de custos, diminui o número de opções disponíveis e reduz a probabilidade de alcançar
sucesso;
3. Concentração: a estratégia deve concentrar poder superior no local e na hora em que
provavelmente serão decisivos. Deve definir precisamente o que tornará o
empreendimento superior em relação aos seus oponentes;
4. Flexibilidade: a estratégia deve reservar recursos e dimensões para flexibilização e
manobras. Habilidades reservadas, maleabilidade planejada e reposicionamento devem
ser utilizados;
5. Liderança coordenada e comprometida: estratégias bem sucedidas exigem
comprometimento, não apenas aceitação, os líderes devem estar comprometidos com
as metas principais;
6. Surpresa: a estratégia deve fazer uso da velocidade, do segredo e da inteligência para
atacar o oponente despreparado e exposto em momentos inesperados. A surpresa e o
tempo corretos podem modificar posições estratégicas decididamente;
7. Segurança: a estratégia deve garantir bases de recursos a todos os pontos operacionais
vitais para o empreendimento. Deve ter um sistema de inteligência eficiente para
 35

evitar surpresas por parte dos oponentes, desenvolver a logística necessária para apoiar
suas investidas, além de usar coalizões de maneira eficiente.
Hafsi e Martinet (2008) comparam a estratégia a uma arte feita de arbitragens e
ponderações entre critérios diversos nos quais se fazem escolhas e compromissos que
permitem realizar uma trajetória de desenvolvimento singular, conservando ao mesmo tempo,
graus de liberdade suficientes e riscos aceitáveis.
Mintzberg (2004) chama atenção para um tipo de estratégia não abordado pela
literatura de planejamento, a estratégia emergente – na qual o padrão realizado não foi
expressamente pretendido pela organização, mas surgiu de forma natural durante a execução
da estratégia deliberada. Poucas estratégias podem ser puramente deliberadas (se é que
alguma pode) e poucas, puramente emergentes. Uma sugere aprendizado zero, a outro
controle zero. No mundo real, todas as estratégias precisam misturar as duas de alguma forma,
algumas organizações perseguem o que o autor chamou de estratégias guarda-chuva, em que
as linhas gerais são deliberadas ao passo que os detalhes são deixados para emergir dentro
delas.
No caso da estratégia emergente, não cabe falar em formulação, mas em formação,
porque as estratégias podem se formar sem serem formuladas. Elas podem nascer de qualquer
pessoa, de pequenas ideias, de lugares e momentos inesperados. Qualquer pessoa da
organização pode se revelar um estrategista se tiver uma boa ideia, liberdade e recursos para
segui-la. Às vezes, isso pode ser ruim para organização, à vezes não, exatamente como em
comportamentos que são planejados com cuidado (MINTZBERG, 2004).
A formação da estratégia deve ser um processo contínuo, as estratégias intencionadas
correntes sempre estarão sendo desafiadas por novas estratégias emergentes, que poderão
acabar se tornando as novas estratégias intencionais ou então virem a ser acomodadas dentro
da estratégia intencionada em curso. Logo, em se tratando de estratégias emergentes e
deliberadas, o modo clássico de desenvolver estratégia em um processo periódico e formal de
planejamento estratégico, já não é mais suficiente para lidar com as novas situações
(MARIOTTO, 2003).
A estratégia é o conjunto de decisões fixadas em um plano ou emergente do processo
organizacional, integradas num todo interdependente. Portanto, a estratégia pode ser tanto
cursos de ação definidos a priori como um conjunto de resultados definidos a posteriori
(MOTTA, 1997).
Silva e Gonçalves (2011) arrematam o assunto afirmando que na coleção de
estratégias possíveis, há as deliberadas, as emergentes e a não decisão completa o conjunto,
 36

ou seja, a decisão estratégica não é apenas o que a organização pretende fazer, mas também o
que a organização decide não fazer.
Com base na visão dos autores citados, a estratégia pode ser entendida como um meio
de mobilizar as forças de uma organização da forma mais eficiente possível para a consecução
de determinados fins da maneira mais eficaz.
A estratégia deve ser forte sem deixar de ser flexível, deve ser definida previamente
sem deixar de abrir espaço (e até incentivar) a criação de estratégias emergentes durante a
execução, ela deve ser maleável, claramente definida e orientar todos os esforços da
organização.
É preciso entender que a estratégia não tem um conceito único, ela pode ser
interpretada de diversas formas, como plano, posição, perspectiva, padrão, pode incluir a
definição de metas, políticas, providências, devem mobilizar recursos, liderança, sistemas.
Toda organização, seja pública ou privada, que pretenda ser bem sucedida, deve
investir tempo e recursos para a criação, manutenção e atualização de boas estratégias. Deve
ampliar sua visão para uma visão estratégica do seu ambiente, deve promover o alinhamento
dinâmico dos seus componentes objetivos (estrutura, produtos e serviços) e subjetivos
(comprometimento, visão de mundo, valores, posicionamento) a fim de alcançar melhores
resultados.

1.4 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: CONCEITO E EVOLUÇÃO

Uma vez esclarecidos os principais elementos que compõe o conceito de estratégia, é

possível adentrar ao estudo do planejamento estratégico. O planejamento é uma das maiores
conquistas libertárias que o homem pode almejar, porque é a tentativa do homem para criar
seu futuro, não sendo simplesmente arrastado pelas circunstancias, mas de conduzir e criar
uma realidade impondo a vontade humana. Planejamento é rejeitar o imediatismo, é somar a
inteligência individual para multiplicá-la como inteligência coletiva e criadora (MATUS,
1996).
O planejamento estratégico pode ser visto como uma complexa prática cognitiva,
comportamental, social e política, na qual partes interessadas da organização se envolvem em
uma série de associações e performances ao longo do tempo para explorar, concordar e
implementar respostas para uma série de questões socráticas, como, por exemplo: o que
podemos fazer ou deveríamos estar fazendo? Como podemos e devemos fazer isso? Quais
propósitos ou metas seriam servidos ao fazer isso? E como podemos ter certeza de que
 37

estamos fazendo o que concordamos que devemos fazer e se estamos alcançando os efeitos
que queremos? (BRYSON, 2009).
Estas questões socráticas permeiam a dinâmica organizacional continuamente, fazem
parte da estratégia organizacional, não são apenas questões definidas pontualmente e mantidas
imutáveis por longos períodos, mas elementos maleáveis que se moldam de acordo com as
mudanças do ambiente interno e externo da organização.
Deve-se criar nas organizações a ideia de planejamento e avaliação como dimensões
contínuas e sistemáticas de ações e reações a provocações ambientais e não mais como algo
ocasional, rotativo e de periodicidade regular: anual, bianual etc. (MOTTA, 1997).
O ponto de partida do planejamento é a premissa de que o ambiente está em constante
mutação e turbulência, exigindo um processo contínuo de formulação e avaliação de
objetivos, baseado em fluxo de informações sistemáticas sobre as transações entre ambiente e
organização, que determinam possíveis variações no senso de missão socioeconômica da
empresa (MOTTA, 1997).
O planejamento estratégico busca retirar a organização de uma condição passiva e
reativa para uma condição proativa de ir buscar as vantagens competitivas e não apenas
esperar elas aconteçam. Foi o que Motta (1997) defendeu ao afirmar que o planejamento se
volta para o alcance de resultados por meio do processo contínuo de antecipar mudanças
futuras, tirando vantagens das oportunidades que surgem, examinando os pontos fortes e
fracos da organização, estabelecendo e corrigindo cursos de ação a longo prazo.
O planejamento pode ser classificado também como um processo de reflexão, de
tomada de decisão sobre a ação, de busca de equilíbrio entre meios e fins, entre recursos e
objetivos, visando ao melhor funcionamento de empresas, instituições e setores de trabalho
(PADILHA, 2001).
A palavra planejamento nada mais é do que um método integrado, formal e
sistemático de tomar decisões que buscam assegurar que as organizações possam alcança o
seus objetivos (CHIAVENATTO, 2011)
Almeida (2005) acredita que é por meio do planejamento estratégico que uma
organização procura ordenar suas ideias, caminhos a serem seguidos, suas ações para que,
sem desperdícios de recursos, caminhem na direção almejada.
Yamaguti (2006) define planejamento estratégico como uma técnica administrativa
que, por meio da análise ambiental da organização, cria a consciência das suas oportunidades
e ameaças dos seus pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua missão e, por meio desta
 38

consciência, estabelece o propósito de direção a seguir para aproveitar as oportunidades e

evitar riscos.
Para Mintzberg (2004), planejamento não é alguma coisa que as pessoas denominadas
planejadores façam por acaso, ou de que seja qualquer processo que gere planos formais. É
mais do que pensar no futuro, tentar controlar o futuro agindo sobre ele ou simplesmente
tomar decisões, isso faz o termo planejamento ser sinônimo de tudo o que os administradores
fazem. Na verdade, planejamento é um procedimento formal para produzir um resultado
articulado na forma de um sistema integrado de decisões. Quando os executivos de uma
empresa vão a um retiro nas montanhas discutir estratégia, a mera discussão sem que haja
uma sistematização das ideias, é pensamento estratégico, não planejamento estratégico.
O planejamento pode ser definido como um processo contínuo desenvolvido para o
alcance de uma situação futura desejada, de um modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com a
melhor concentração de esforços e recursos pela empresa. Trata-se de um conjunto de
providências a serem tomadas pelo executivo para a situação em que o futuro tende a ser
diferente do passado (OLIVEIRA, 2014).
O exercício sistemático do planejamento tende a reduzir a incerteza envolvida no
processo decisório e, consequentemente, provocar o aumento da probabilidade de alcance dos
objetivos (OLIVEIRA, 2014).
Rasmussen (1990, p. 38) acredita que o planejamento estratégico serve para que a
organização faça a transição do “hoje” para o “amanhã” na área comportamental e cultural. O
planejamento é um termo complexo e pode ter diversas definições:
1. Método eficaz para alocar recursos escassos da empresa de forma racional, manipular
as complexidades das demandas internas e desenvolver novos talentos necessários
para enfrentar eficazmente as ameaças, garantindo uma continuidade e um
crescimento ordenado do empreendimento;
2. Área das ciências administrativas onde existem possibilidades de ganhar vantagens
competitivas para manter ou aumentar sensivelmente o lucro operacional do
empreendimento, apesar das dinâmicas alterações no macro ambiente e das suas
variáveis específicas;
3. Método para analisar as complexidades do ambiente externo da empresa e preparar
medidas eficazes para controlar ameaças, inovações tecnológicas e táticas de
sobrevivência perante o dinâmico desenvolvimento tecnológico e o processo de
obsolescência.
 39

Para Porter (2001), o planejamento estratégico oferece as ferramentas que possibilitam

às organizações conhecer o ambiente em que estão inseridas, proporcionando um senso de
direção e redução de riscos em suas ações. É também uma técnica gerencial de fundamental
importância na busca de vantagens competitivas – a única alternativa que as empresas têm de
para e superar as dificuldades e se manterem em seus mercados de atuação.
O planejamento estratégico é um processo contínuo e sistemático de tomar decisões
atuais que envolvem riscos, organizar sistematicamente as atividades necessárias à execução
destas decisões e medir os resultados por meio da retroalimentação do processo em confronto
com as expectativas criadas (DRUCKER, 2000).
O planejamento estratégico tem como premissa principal a constante mudança dos
ambientes social econômico, legal, político, ambiental e tecnológico, é o que defende Pfeiffer
(2000) quando escreveu que o planejamento é uma ferramenta de gestão que tem a mudança
como enfoque metodológico, seja porque mudanças ocorrem no ambiente e obrigam a
organização a adaptar-se a elas, seja porque a própria organização quer provocar tais
mudanças.
Conforme Ansoff (1964 apud Mintzberg, 2004) o processo de formação da estratégia
segue o seguinte fluxo: identifica-se um conjunto de objetivos para a empresa, faz-se um
diagnóstico da situação corrente em relação aos objetivos e determina-se a diferença entre eles
(ou o que chamamos de “gap”). Então é instituída uma busca por um operador (estratégia) que
possa reduzir o gap. O operador é testado por suas qualidades para “reduzir gap”. Se as
qualidades forem satisfatórias (o gap está essencialmente coberto), o operador será aceito; se
o gap estiver parcialmente coberto, ele será aceito provisoriamente e procurar-se-á um
operador adicional; se o operador não conseguir cobrir o gap, ele será rejeitado e procurar-se-
á um operador novo.
De acordo com Hitt, Ireland e Hoskisson (2003) as etapas do planejamento podem ser
agrupadas em:
(a) concepção estratégica: declaração de missão (a razão de ser da instituição) e visão
de negócios (como a empresa pretender ser no futuro);
(b) gestão do conhecimento estratégico: diagnóstico estratégico externo e interno -
levantamento das oportunidades, ameaças externas e forças e fraquezas internas – e
construção de cenários;
(c) formulação estratégica através do sistema de Planejamento Estratégico:
elaboração de ações por meio de planos operacionais (programas táticos) e definição dos
objetivos, que devem seguir uma hierarquia de importância, prioridade ou urgência;
 40

(d) implementação da estratégia: questões de estrutura e controles organizacionais,

governança corporativa e liderança estratégica.
Os quatro elementos propostos por Hitt, Ireland e Hoskisson são clássicos, o método é
baseado na construção da estratégia geral, depois a realização uma investigação da atual
situação em que a organização se encontra, em seguida, ocorre a construção dos planos e por
última a execução de tudo o que foi pensado e planejado.
O planejamento deve funcionar em conjunto com uma visão e um aprendizado
estratégico. Quando esses três elementos funcionam juntos, o planejamento ganha mais
flexibilidade para lidar com o mundo incerto. Mudanças que parecem turbulentas para
planejamentos tracionais podem parecer normais e até bem-vindas para organizações que
preferem uma abordagem visionária ou de aprendizado (MINTZBERG, 2004).
Os diversos autores citados trouxeram uma visão do planejamento estratégico como
uma ferramenta de gestão voltada para a obtenção de resultados por meio do melhor
aproveitamento das oportunidades, tanto do ambiente interno, quanto do ambiente externo da
organização. O planejamento é visto como um processo de aprendizado, de busca de
vantagens competitivas interligando meios e fins em um sistema integrado de decisões que
envolvem questões cognitivas, sociais, políticas, comportamentais.
O planejamento é uma resposta ao contínuo processo de mudança ambiental que afeta
as organizações, é uma dinâmica de contínua orientação e reorientação dos esforços,
reduzindo desperdícios e ampliando a eficiência, eficácia e a efetividade.
No âmbito da administração, a atividade de planejar é colocada como uma das
principais atividades do administrador desde o início dos estudos da administração como
ciência. Em 1908, o engenheiro francês Henri Fayol, fundador da teoria clássica da
administração, já indicava a necessidade de planejamento de longo e a necessidade de
adaptação às circunstâncias das mudanças ambientais (WREN, 1995).
Segundo Fayol (1994, p. 26), o administrador teria cinco funções principais: “prever,
organizar, comandar, coordenar e controlar”. O “prever”, é definido pelo autor como
“perscrutar o futuro e traçar o programa de ação”, ou seja, planejar.
A Administração científica utilizou o planejamento em substituição ao empirismo,
organizando tarefas, ferramentas e métodos mais adequados ao aumento da produtividade
(PEREIRA, 2006). Pode-se perceber a importância dada ao planejamento na administração de
empresas pela máxima “administrar significa olhar à frente”, “se previsão não é a totalidade
da administração, no mínimo, constitui uma parte essencial dela.” (FAYOL, 1949 apud
MINTZBERG, 2004, p. 23).
 41

O uso do planejamento estratégico tomou força após a segunda guerra mundial

(CHIAVENATO, 2003; GRACIOSO, 1996). Contudo, até a década de 1950, planejamento
ainda estava limitado a um exercício orçamentário, foi na década de 60 que o conceito de
planejamento estratégico se popularizou, passando a se instalar firmemente na maioria das
corporações de grande porte como uma ferramenta estratégica (MINTZBERG, 2004;
MOTTA, 1997).
Em 1965, com a publicação do livro "Corporate Strategy", de Igor Ansoff, o
planejamento ganhou impulso ao longo da segunda metade da década de 1960, na década de
1970 passou a ser visto como um componente indispensável a qualquer organização, muitas
delas chegaram a criar departamentos exclusivamente destinados à elaboração e ao
monitoramento da implantação do planejamento estratégico corporativo (MENDES;
BINDER; PRADO, 2006; MINTZBERG, 2004).
O planejamento estratégico, no contexto da administração, passou por várias etapas de
desenvolvimento até chegar ao que é hoje. Gluck, Kaufman e Walleck (1980) identificaram
quatro fases sequenciais da evolução do planejamento estratégico formal em grandes
corporações, cada uma marcada por avanços claros em relação à sua antecessora em termos
de formulação explícita de problemas e alternativas, qualidade do trabalho preparatório da
equipe, prontidão da alta administração para participar e orientar o processo de decisão
estratégica e eficácia de implementação.
Fase I - Planejamento Financeiro Básico: a maioria das empresas credita a origem
do sistema de planejamento formal ao processo orçamentário anual, onde tudo é reduzido a
um problema financeiro. Os procedimentos se desenvolvem para prever receita, custos e
necessidades de capital e para identificar limites para orçamentos de despesas em uma base
anual. Nessa fase, as empresas exibem estratégias de negócios poderosas, mas raramente são
formalizadas.
Nessa fase, os chamados exercícios de planejamento estratégico geralmente se
reduzem à geração de números, não de ideias – objetivos e orçamentos, mas não estratégias.
Sob o ponto de vista da formação da estratégia, portanto, isso constitui um jogo de números,
um rótulo que tem uma certa aceitação nas próprias organizações (MINTZBERG, 2004).
Estratégias eram geralmente consideradas desenvolvidas sem levar em consideração as
questões estratégicas. A estratégia financeira não é conciliada com as outras estratégias, mas
substitui-as na qualidade de juiz final da alocação de recursos corporativos (MINTZBERG,
2004).
 42

Fase II - planejamento baseado em previsão: fase orientada para a análise de

tendências de longo prazo. As estratégias implícitas da fase I passam a ser documentadas.
Apesar de melhorar a eficácia da tomada de decisões estratégicas em relação à fase I,
forçando a administração a confrontar as implicações de longo prazo das decisões e a refletir
sobre o possível impacto nos negócios das tendências atuais discerníveis, muitas vezes
levando a decisões de negócios oportunas que fortalecem a posição competitiva de longo
prazo da empresa, o mundo real costuma frustrar os planejadores da fase II, variando
perversamente de suas previsões. Mais cedo ou mais tarde, os planos baseados em modelos
preditivos deixam de sinalizar grandes mudanças ambientais.
O planejamento da Fase II facilmente se torna uma rotina mecânica, pois os gerentes
simplesmente copiam o plano do ano passado, fazem alguns ajustes de escassez de
desempenho e estendem as linhas de tendência por mais 12 meses no futuro.
Fase III - planejamento externamente orientado: em um ambiente de mudanças
rápidas em que os eventos podem tornar as previsões de mercado obsoletas quase que da noite
para o dia, os planejadores, após repetidas frustrações, começam a perder sua fé na previsão e
tentam entender os fenômenos básicos do mercado que impulsionam a mudança.
Nesta fase, a alocação de recursos é dinâmica e criativa. Os planejadores da Fase III
agora procuram oportunidades continuamente, seja desenvolvendo novas capacidades de
negócios ou redefinindo o mercado para melhor se adequar aos pontos fortes de suas
empresas.
A maneira mais significativa pela qual a Fase III difere da Fase II é que os
planejadores devem oferecer uma série de alternativas à alta administração. Cada escolha é
geralmente caracterizada por um perfil de risco e recompensa diferente ou dá prioridade a um
objetivo diferente. Essa mudança é bastante difundida. A abordagem de “estratégias
alternativas” torna-se tanto a força quanto a fraqueza do planejamento da Fase III, pois ela
começa a impor uma carga pesada - às vezes inaceitável - à alta administração.
À medida que a capacidade organizacional para o planejamento detalhado se espalha
pela organização, o número de questões levantadas, as alternativas surgidas e as
oportunidades desenvolvidas se expandem de forma alarmante. Os altos executivos logo
reconhecem que escolhas explícitas estão sendo feitas por planejadores e gerentes no fundo da
organização, sem participação de alto nível, e que essas decisões podem afetar
significativamente a força competitiva e o bem-estar de longo prazo de sua empresa. Esse
conhecimento desestabiliza a alta administração e a leva a um envolvimento mais pesado no
processo de planejamento, a Fase IV.
 43

Fase IV - gestão estratégica: uma das principais fraquezas dos processos de

planejamento estratégico de Fase II e III é o emaranhamento inescapável no calendário
corporativo formal. O planejamento estratégico degenera facilmente em um exercício
burocrático que adormece a mente, pontuado por reuniões de planejamento formais
ritualísticas que nem informam a alta administração nem ajudam os gerentes de negócios a
realizarem seus trabalhos. É sabido que os gerentes de divisão tentam escapar do fardo do
planejamento anual inútil.
A Fase IV junta planejamento estratégico e gerenciamento em um único processo,
buscando manter seu processo de planejamento flexível e criativo.
O desafio de planejar as necessidades de centenas de negócios diferentes e em rápida
evolução, atendendo a milhares de produtos e mercados em dezenas de ambientes, levou-os a
gerar técnicas de planejamento sofisticadas e eficazes. No entanto, não é tanto a técnica de
planejamento que diferencia essas organizações, mas a eficácia com que a administração
vincula o planejamento estratégico à tomada de decisões operacionais. Isto é em grande parte
realizado por três mecanismos:
1. Uma estrutura de planejamento que ultrapassa os limites organizacionais e
facilita a tomada de decisões estratégicas sobre grupos e recursos de clientes;
2. Um processo de planejamento que estimula o pensamento empreendedor;
3. Um sistema de valor corporativo que reforça o comprometimento dos gerentes
com a estratégia da empresa.
Alinhado as quatro fases descritas acima, Tavares (2000) resume a evolução do
planejamento estratégico em quatro estágios distintos: planejamento financeiro, planejamento
a longo prazo, planejamento estratégico e gestão estratégica.
Motta (1997) divide as fases do planejamento estratégico em três grandes eras:

Quadro 1: Fases do planejamento estratégico

Era do Era do planejamento
Era do
planejamento estratégico e
planejamento
Categorias organizacional administração
estratégico
clássico estratégica
1960 1970 1980
Percepção da Mudanças rápidas, Alta velocidade de
Relativamente
ambiência turbulência, mudanças, escassez,
estável
externa descontinuidade surpresa, hostilidade,
 44

ambiência instável
Percepção
sobre controle Possibilidade de Possibilidade de
Falta de controle
de fatores domínio domínio parcial
externos
Por previsibilidade Por visão
Tratamento do Por crença acentuada
de alguns fatores antecipatória e
futuro na imprevisibilidade
ambientais prospectiva
Perspectiva Crescer, inovar e Inovar, adaptar,
gerencial Crescer adaptar-se ao sobreviver e limitar o
básica ambiente crescimento
Pressões crescentes
Influência de Relativamente imune para Dependente de
fatores sociais a pressões sociais responsabilidade critérios sociais
social
Fonte: Adaptado de MOTTA (1997, p. 89)
A gestão estratégica é apontada por vários autores como o último estágio de evolução
do planejamento estratégico. Para entendimento deste trabalho, será utilizada a abordagem de
Motta (1997), na qual ele afirma que administração estratégica e planejamento estratégico são
conceitos que se confundem no dia a dia da vida organizacional, sendo sinônimos quanto à
sua utilidade.
A administração estratégica surge não tanto para introduzir novidades, como de fato
veio a ocorrer, mas para reafirmar mudanças na prática do planejamento estratégico, já
proposto anteriormente. Embora o conceito de planejamento estratégico já englobasse toda a
visão estratégica que se queria incorporar à empresa, inclusive o conceito de globalidade, os
preconceitos quanto ao uso do planejamento obstaram o emprego adequado da ideia
(MOTTA, 1997).
O conceito de administração estratégica busca recuperar e reforçar a ideia de
globalidade na perspectiva organizacional. Amplia o pensamento estratégico para as áreas
funcionais, ajudando assim a eliminar e diminuir a visão segmentada e setorial na criação do
futuro organizacional e a ênfase burocrática do sistema de planejamento (MOTTA, 1997).
A administração estratégica surgiu na década de 80 como uma abordagem sistemática
da gestão de mudanças, que envolve o planejamento das potencialidades, procurando
 45

respostas em tempo real mediante a administração de questões estratégicas e gestão da

resistência durante a implantação da estratégia (ANSOFF, MCDONNELL, 1993).
A gestão estratégica procura reunir planejamento estratégico e administração
estratégica num único processo, buscando assegurar as mudanças organizacionais necessárias
para sua implantação e participação dos vários níveis organizacionais envolvidos em seu
processo decisório (TAVARES, 2000). É um processo de tratar a dimensão empreendedora
da organização, sua renovação e crescimento, usando de estratégias como guia de suas
operações (HOFER, SCHENDEL, 1978).
Do ponto de vista prático, é um erro grave ver a gestão estratégica como qualquer tipo
de processo tecnocrático, mecanicista e estritamente linear. Em vez disso, a gestão estratégica,
pelo menos no seu melhor, deve ser vista como um processo muito mais rico, mais encorpado,
mais completamente humano (físico, social, emocional, mesmo espiritual) engajado por
comunidades de prática presumivelmente concentradas no pensamento estratégico, agindo,
aprendizagem - e criação de significado - em nome de suas empresas e suas identidades
individuais e coletivas (BRYSON, 2010).
Wright, Kroll & Parnell (2000, p. 24) apresentam um modelo de gestão estratégica
com as seguintes fases:
a) Analisar oportunidades e ameaças ou limitações existentes no ambiente externo;
analisar os pontos fortes e fracos de seu ambiente interno;
b) Estabelecer a missão organizacional e os objetivos gerais;
c) Formular estratégias (no nível empresarial, no nível de unidades de negócio e no
nível funcional) que permitam à organização combinar os pontos fortes e fracos
internos, oportunidades e ameaças do ambiente externo;
d) Implementar as estratégias; e
e) Realizar atividades de controle estratégico para assegurar que os objetivos gerais
da organização sejam atingidos.
Segundo Mankins e Steele (2005), muitas empresas abandonaram a abordagem
tradicional e estão praticando o planejamento contínuo orientado às decisões, baseado em
quatro passos.
No primeiro, ocorre a criação de um processo novo e paralelo, separado do
planejamento estratégico, para desenvolver uma estratégia que ajude os executivos a
identificar decisões que eles precisam tomar para criar mais valor. O resultado não é um
plano, mas um conjunto de decisões que podem ser codificadas aos planos futuros por meio
do planejamento estratégico, que continua em funcionamento.
 46

No segundo passo, o foco é alterado para um número limitado de questões estratégicas

prioritárias, não mais com foco em unidades de negócios. Uma vez que a questão prioritária é
resolvida, uma nova é adicionada, podendo ser inseridas no processo de planejamento a
qualquer momento, à medida que ocorrem as mudanças no ambiente competitivo.
No terceiro passo, busca-se transformar o desenvolvimento da estratégia em um
processo contínuo, distribuindo as análises estratégicas ao longo do ano em vez de concentrá-
las em uma janela de dois a três meses.
Por fim, busca-se estruturar análises estratégicas para produzir decisões reais e facilitar
a tomada de decisões, organizar avaliações em torno de fatos, alternativas e escolhas. A
avaliação estratégica é dividida em dois momentos, no primeiro, apenas se discute os fatos e
as alternativas a serem consideradas, não havendo decisão quanto ao curso de ação a ser
adotado. No segundo momento, a análise é feita em torno das alternativas por uma
perspectiva estratégica e financeira para selecionar a melhor linha de ação.
Essa mudança para uma versão mais inovadora de planejamento estratégico muda o
senso de oportunidade e a natureza da discussão da alta administração sobre a estratégia – de
“analisar para aprovar” para “debater para decidir”. Os altos executivos refletem ativamente
sobre cada grande decisão e suas implicações para o desempenho e o valor da empresa. Essas
empresas pararam de focar em fazer planos e começaram a tomar decisões estratégicas.
A visão tradicional do planejamento estratégico com etapas e prazos rigidamente
estabelecidos é incapaz de atender a dinamicidade do ambiente atual, é o planejamento
estratégico que deve se adequar à nova realidade das organizações, não o inverso.

1.5 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR PÚBLICO

Diversos autores defenderam a urgência da modernização da gestão pública diante da

incapacidade de resposta do Estado frente às mudanças complexas que vêm ocorrendo nas
últimas décadas (OSBORNE; GAEBLER, 1996; REZENDE, 2002; ABRUCIO, 1997;
BRESSER-PEREIRA, 1996; POLLITT, 2002; MOTTA, 2013).
À medida que a população se acostumava com padrões de qualidade mais elevados do
setor privado, tornava-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexíveis e
burocráticas dos serviços públicos (POLLITT, 2002). Nesse cenário, as promessas de
reinvenção da administração pública foram muito bem-vindas pela sociedade, pois trouxeram
um novo otimismo na gestão pública por sucessivas idealizações de maior qualidade e
 47

eficiência. A exigência de novas soluções favorecia a proposição e inserção de práticas

flexíveis de gestão privada no setor público (MOTTA, 2013).
Desde o final da década de 70, a reforma do Estado se tornou uma palavra de ordem
em quase todo o mundo (ABRUCIO, 1997). Por reforma, entende-se a mudança da máquina
estatal, com o objetivo de tornar as instituições governamentais socialmente eficazes, ou seja,
tornar a administração pública mais ágil na resposta às demandas sociais (NASCIMENTO,
1989).
Essa demanda crescente por mudança culminou em uma nova onda de reformas
gerenciais no setor público de vários países. No Brasil, o início da introdução da cultura
gerencial ocorreu na reforma gerencial de 1995 com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado. Sob o ponto de vista da gestão pública, a reforma gerencial buscou meios para
oferecer à sociedade um serviço público efetivamente mais barato, melhor controlado e com
melhor qualidade (BRESSER, 1996).
A reforma representou um “choque cultural”, os conceitos subjacentes a esta visão
foram espalhados por todo o país, observando as ações de vários governos subnacionais,
percebe-se facilmente a influência destas ideias na atuação de gestores públicos e numa série
de inovações governamentais nos últimos anos (ABRUCIO 2007). A utilização do
planejamento estratégico como prática no setor público surgiu desse processo de transição do
paradigma burocrático para os modelos gerenciais orientados pela performance.
Partindo-se do pressuposto de que, sejam públicas ou privadas, todas as organizações
estão inseridas e são impactadas pelo atual contexto de mudanças permanentes, seja dentro da
organização nas relações sociais, seja no seu entorno imediato ou nas relações econômicas
fora dela, em nível político nacional ou internacional, as mudanças ocorrem independente da
vontade da organização (PFEIFFER, 2000).
Para lidar de forma mais eficaz e flexível com essas ambiguidades e vulnerabilidades
do ambiente, a ideia de estratégia corporativa se aplica significativamente aos executivos do
setor público (MOORE, 2002). O aprendizado e o desenvolvimento de competências
gerenciais que busquem aumentar produtividade e melhorar os resultados não deve ser uma
preocupação somente do setor privado, ao contrário, deve ser essencial no meio público, onde
problemas de falta de recursos são ainda mais acentuados (PEREIRA, 2006).
As organizações sem fins lucrativos, assim como as empresas privadas, também
enfrentam ameaças, necessitam competir por recursos, buscam novas oportunidades e devem
inovar produtos e serviços, bem como desenvolver novas formas de atuação. Precisam, assim,
interferir nas mutações ambientais, ajustando-se constantemente a elas (Motta, 1979).
 48

Pfeiffer (2000) afirma que independente das caraterísticas individuais de cada setor, as
funções básicas do planejamento estratégico são as mesmas: facilitar e melhorar a
comunicação entre os membros da organização e os seus parceiros; facilitar e estimular a
participação dos stakeholders; conciliar os diversos interesses internos e/ou externos e
garantir a implementação de medidas.
Embora existam distinções importantes a serem feitas, a gestão no setor privado e no
setor público são mais semelhantes do que diferentes. Em qualquer organização complexa, a
definição de propósitos, objetivos, planejar, organizar, selecionar gerentes, gerenciar e
motivar pessoas, controlar e medir resultados e usar uma variedade de técnicas analíticas
gerenciais de resolução de problemas são essenciais. Esses elementos são relevantes em
qualquer organização complexa e são aspectos comuns de um processo de gestão universal ou
genérico, seja no setor privado ou público (MURRAY, 1975).
A gestão seria como um processo universal, sob o ponto de vista do processo, a gestão
pode ser definida como qualquer atividade ou comportamento preocupado principalmente
com os meios para realizar fins prescritos. Embora os fins do setor empresarial e do setor
público sejam diferentes, muitas vezes os meios para atingir esses fins são bastante
semelhantes (MURRAY, 1975).
Sistemas de gestão estratégica são potencialmente aplicáveis a organizações públicas
porque independentemente da natureza da organização em particular, os gerentes devem
coordenar pelo menos alguma tomada de decisão entre níveis e funções e se concentrar na
implementação das estratégias para cumprir sua missão (BRYSON, 2017).
Johanson (2009) vai ao encontro desse pensamento ao afirmar que não interessa em
qual setor está inserida a organização, estratégia é propósito, direção e objetivo em qualquer
setor, e isso é importante tanto no setor público, quanto no setor privado.
O planejamento estratégico no setor público consiste em examinar a situação atual e a
trajetória futura de uma organização ou comunidade, definindo objetivos, desenvolvendo a
estratégia para atingi-los e avaliando resultados. O planejamento estratégico permeia a cultura
de uma organização, criando quase um sentido intuitivo dos objetivos a alcançar e das
prioridades implicadas (OSBORNE, GAEBLER,1994).
As abordagens de planejamento estratégico desenvolvidas no setor privado podem
ajudar os governos e as agências públicas a se tornarem mais eficazes, fornecendo um
conjunto de conceitos, procedimentos e ferramentas que podem ajudar o setor público a lidar
com as recentes mudanças dramáticas em seus ambientes (BRYSON, 1987).
 49

Atualmente, inúmeras instituições, tanto do setor privado como público, lançam mão
do planejamento estratégico com o objetivo de delinear rumos para o futuro (FREITAS
FILHO, 1989). O desenvolvimento das técnicas de planejamento estratégico permite atender
às solicitações da sociedade por maior eficácia e eficiência na gestão organizacional,
especialmente no caso da gestão pública (MARCELINO, 2002).
As organizações públicas podem se engajar em planejamento estratégico por vários
motivos, seja porque todo mundo faz isso; seja porque são forçados a fazer isso; acham que
fazer planejamento estratégico ajuda a marcar sua organização como profissional e legítima;
mas talvez um argumento mais plausível seja o de que as organizações podem se engajar em
planejamento estratégico porque acham útil como uma maneira de saber o que devem fazer,
como devem fazê-lo, com quem, onde, quando e por que (BRYSON, 1987).
A etimologia de estratégico remete à arte da guerra – exército (stratos) e condução
(ageîn), no setor público, esse conceito deve ser aplicado, metaforicamente, à guerra contra o
subdesenvolvimento, com a mobilização, pelo Estado, de recursos humanos e materiais para a
transformação estrutural da sociedade e economia com vistas ao desenvolvimento do país
(CANDEAS, 2015).
Ambos os setores, público e privado, precisam travar suas “guerras” para cumprir suas
missões, a guerra travada no setor público não é pelo lucro financeiro, mas pela melhoria da
sociedade como um todo. O planejamento estratégico é uma ferramenta que ajuda tanto as
organizações públicas como as privadas a se prepararem e lutarem melhor as guerras que
precisam enfrentar diariamente.
Llewellyn e Tappin (2003) relacionam o surgimento do conceito de estratégia no setor
público à necessidade de uma gestão melhor e mais transparente. Puppim (2006)
complementa, afirmando que o processo de planejamento tornou-se um processo de decisão
política que depende de informações precisas, transparência, ética, temperança, aceitação de
visões diferentes e vontade de negociar e buscar soluções conjuntamente que sejam aceitáveis
para toda a sociedade e principalmente para as partes envolvidas.
Segundo Moore (2002), o corpo docente da Kennedy School of Gogerment definiu
estratégia organizacional adaptada ao setor público como uma ideia que ao mesmo tempo:
(1) Estabelece o propósito ou a missão geral de uma organização (considerados em
termos de valores públicos importantes);
(2) Oferece um levantamento das fontes de apoio e legitimidade que se empregarão
para sustentar o compromisso de sociedade com a organização; e
 50

(3) Explica como a organização terá de se organizar e operar para cumprir os seus
objetivos enunciados.
O Tribunal de Contas da União (2015), ao recomendar o uso do planejamento
estratégico em organizações públicas, explica que para o cumprimento de sua missão, a
organização precisa estabelecer objetivos, definir a estratégia de atuação e dimensionar os
recursos necessários para garantir a eficácia de suas ações, com a entrega do resultado
esperado pela sociedade. Essas atividades formam a essência do planejamento estratégico,
cujo produto é um plano contendo os elementos que nortearão as ações da organização por um
determinado período, ou seja, a estratégia da organização para alcançar os objetivos
estabelecidos.
Para Moore (2002), a estratégia no setor público, para gerar valor, exige que o
administrator público alinhe de forma coerente, três elementos:
(a) a estratégia deve ser substantivamente valiosa, que gere produtos de valor, a baixo
custo em termos de dinheiro e autoridade;
(b) a estratégia deve ser legítima e politicamente sustentável, de modo que atraia apoio
político suficiente;
(c) a estratégia precisa ser operacional e administrativamente factível, no sentido de
que as atividades possam realmente ser implementadas pela organização com a ajuda de
outros atores.
O planejamento estratégico é uma das tecnologias gerenciais em ascensão na
administração pública, envolve práticas já legitimadas no setor privado e tem sido aplicado
com particular e crescente desenvoltura na esfera local de Governo. Apesar de o planejamento
possuir, no setor público, longa trajetória e instrumentos consolidados em instrumentos legais,
o planejamento estratégico inspirado em conceitos empresariais tem figurado como referência
inovadora (MATIAS-PEREIRA, 2012).
Pfeiffer (2000), ao analisar a aplicação do planejamento estratégico ao nível
municipal, alega que o planejamento estratégico visa substituir o pensamento estático da
administração pela ideia dinâmica do gerenciamento. O planejamento teria como propósito:
 Por um lado, concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma
organização, de tal maneira que todos os seus membros trabalhem na mesma
direção;
 Por outro lado, busca analisar o entorno da organização e adaptá-la a ele da
melhor forma, para que seja capaz de reagir adequadamente aos desafios que
 51

tiver. A intenção é que a organização conduza o processo de desenvolvimento

para não ser conduzida por fatores externos e não controláveis.
Isso não significa supor que o futuro seja controlável, mas apenas que a análise das
mudanças e das possibilidades de adaptação aumentam à margem de manobra de uma
organização para lidar melhor com eventuais conflitos ou crises que poderão surgir. Ao
mesmo tempo, deve ser lembrado que o planejamento estratégico apenas contribui para
melhorar o desempenho de uma organização, ele não pode substituir outros instrumentos de
gerenciamento ou de administração, como, por exemplo, planejamento orçamentário,
gerenciamento do pessoal, entre outros (PFEIFFER, 2000).
Assim como aconteceu no setor privado, que teve a figura do planejamento
inicialmente como uma ferramenta rígida e burocrática passando para uma lógica mais
dinâmica e integrada da gestão estratégica. No setor público, também houve o caminho da
flexibilização com a passagem da lógica do planejamento para a lógica da estratégia. Na
primeira, prevalece o conceito de plano, o qual estabelece, a partir de uma racionalidade
técnica, o melhor programa a ser cumprido. Já na lógica de estratégia, são levadas em conta as
relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que
permitam a flexibilidade necessária para eventuais alterações nos programas governamentais
(ABRUCIO, 1997).
O planejamento estratégico destina-se a ajudar organizações públicas, sem fins
lucrativos e comunidades a criar valor público por meio do cumprimento de seus mandatos e
do cumprimento de suas missões. Para tanto, deve produzir decisões e ações fundamentais
que moldem e orientem o que a organização é, o que faz e por que o faz. Produzir essas
decisões requer um conjunto interconectado de atividades que organizam a participação,
criam ideias para ação estratégica, constroem uma coalizão vencedora e implementam
estratégias (BRYSON, 2017).
O planejamento orienta, ou pelo menos influencia fortemente, iniciativas de
orçamento, desempenho e melhoria. Alinhando missão, mandatos, estratégias e operações de
uma organização, juntamente com grandes iniciativas estratégicas, como novas políticas,
programas ou projetos, ao mesmo tempo em que presta atenção cuidadosa aos stakeholders da
organização (BRYSON, 2010).
Por meio da estratégia, as organizações públicas conseguem melhores respostas às
limitações e oportunidades enfrentadas, quanto melhor se ajustam as circunstâncias externas,
maior a probabilidade de obter apoio financeiro e político e, assim, melhorar seu desempenho
(BOYNE, 2006).
 52

Não basta implantar um planejamento estratégico para que os resultados surjam

imediatamente, é preciso integrá-lo aos outros processos organizacionais, dotando-o da uma
visão mais holística da gestão estratégica. Muitos gerentes públicos adotaram o planejamento
estratégico, mas é improvável que produzam os benefícios que eles antecipam, a menos que o
conduzam através de seus processos de gerenciamento de orçamento, medição e desempenho
(POISTER, STREIB, 2005).
O planejamento é a única coisa capaz de superar a situação fragmentada e competitiva
que existe dentro dos governos, permitindo uma convivência organicamente articulada e
cooperativa, seja entre ministérios, órgãos e instâncias federativas, seja entre dirigentes
políticos, burocracia pública e a própria sociedade civil organizada. O planejamento quando
estruturado de modo sistêmico e estratégico, é a única função de Estado capaz de conferir
dinamicidade a governos inertes ou paralisados, permitindo às sociedades transitarem do
passado e presente a futuros menos incertos e mais condizentes com as aspirações sociedade
(CARDOSO JR., 2015).
Processos gerenciais como o planejamento estratégico têm caráter universal, seja no
setor público ou privado, os meios precisam ser administrador para gerar determinados fins.
Resultados não são alcançados por mágica, toda organização precisa mobilizar seus recursos
(físicos, humanos ou financeiros) da forma mais eficiente possível para alcançar determinados
objetivos.
Mesmo tendo uma missão diferente do setor privado, que busca o lucro, o setor
público, por trabalhar com recursos originados dos impostos pagos por todos, precisa
maximizar ainda mais a sua eficiência para gerar cada vez mais valor para a sociedade.
A ausência de cultura de planejamento e gestão nas organizações públicas brasileiras
de um modo geral, contribui de forma decisiva para a baixa qualidade das políticas públicas
ofertadas e a grande insatisfação da sociedade com relação à contrapartida que recebe pelos
impostos arrecadados. Quando uma organização pública passa a trabalhar com a visão
estratégica, orientando sua estrutura interna, pessoas e processos na direção de prioridades
claras, torna-se consideravelmente mais eficaz.
O pensamento estratégico permite às organizações públicas alinharem todos os seus
recursos para o cumprimento da sua missão institucional. Ao ampliar a sua visão estratégica
para o ambiente, novas oportunidades de melhoria podem acessadas, processos decisórios
podem ser aperfeiçoados e produtos e serviços podem ser inovados, ganhando mais qualidade
e baixo custo.
 53

1.5.1 Evolução do planejamento estratégico no setor público

No Brasil, a origem do planejamento estratégico está ligada aos planejamentos

econômicos e de desenvolvimento nacionais. Candeas (2015), ao fazer uma avaliação sobre o
planejamento no Brasil, concluiu que historicamente há uma forte presença do Estado como
promotor e indutor do desenvolvimento. Com planos anteriores aos PPA’s (Planos
Plurianuais) com viés economicista, com pouca (ou nenhuma) atenção a questões
sociopolíticas e ambientais. Em seguida, a sequência dos PPA’s e os programas estratégicos
da primeira década deste século levaram a uma gradual superação do enfoque exclusivamente
economicista e normativo, em benefício da incorporação de condicionantes e objetivos
socioeconômicos, políticos, culturais e ambientais.
O longo acervo de iniciativas de planejamento, gerados no seio de uma sólida malha
institucional, incluem: Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional
(1939); Plano de Obras e Equipamentos (1943); Salte (1948-1951); Plano de Metas de
Juscelino Kubitschek (1956-1960); Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social
(1962-1964); Plano de Ação Econômica do Governo – PAEG (1964-1967); Plano Decenal de
Desenvolvimento Econômico e Social (1967-1969); Programa Estratégico de
Desenvolvimento – PED (1968-1970); Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo
(1970-1973); I PND (1972-1974); II PND (1974-1979); PPA 1991-1995 (Fernando Collor,
Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso); PPA 1996-1999, Brasil em Ação (Fernando
Henrique Cardoso); Brasil 2020 (1998); PPA 2000-2003, Avança Brasil (Fernando Henrique
Cardoso e Lula da Silva); Brasil Três Tempos (2004); PPA 2004-2007, Plano Brasil de Todos
(Lula da Silva); Agenda Nacional de Desenvolvimento (CDES); Enunciados Estratégicos para
o Desenvolvimento (CDES); PPA 2008-2011, Desenvolvimento com Inclusão Social e
Educação de Qualidade (Lula da Silva e Dilma Rousseff); Brasil 2022 (2010) e o PPA 2012-
2015, Plano Mais Brasil (Dilma Rousseff).
Historicamente, o Brasil tem uma cultura de planos, com a ideia de antever e organizar
o futuro, como se isso fosse possível de maneira racional e previsível. A ideia de controle
também está presente (PUPPIM, 2006).
Puppim (2006), ao pesquisar sobre o planejamento de políticas públicas, fez um retrato
da sua evolução, inicialmente, surgiu como planejamento espacial, no campo de planejamento
de cidades no final do século XIX e início do século XX na Inglaterra.
Em seguida, com a criação da União Soviética em 1917, surge o planejamento
econômico centralizado. Nesse modelo de planejamento, o Estado teria completo controle
 54

sobre os recursos e os distribuiria de acordo com plano se metas determinados por políticos
ou burocratas. Havia completa ausência de democracia na determinação do plano. Aqui
identificamos o perfil controlador do planejamento, um pouco da ideia que ainda permanece
no Brasil, onde o planejamento tem função controladora e é dominado por políticos e
burocratas, além do caráter governamental e econômico.
A partir das décadas de 1930, as esferas social e econômica são acopladas a vertente
espacial-urbanística do planejamento. Nesse período, além do avanço das ideias keynesianas
de forte intervenção estatal nas economias do mundo capitalista, começou a ganhar força
também a vertente de planejamento e políticas de desenvolvimento regional. Nessa época
ainda vigorava a lógica de planejamento como fazer planos para controlar o futuro, e um forte
papel governamental nas decisões do planejamento.
A partir dos anos 1950, surge a abordagem do mudling through que fomenta o debate
sobre a “compreensividade” e racionalidade controlada do planejamento. Nessa fase, o
planejamento era um processo incremental e não uma sequência linear de ações.
Reconheciam-se as limitações do planejamento em ter informações para prever e via-se no
planejamento um caráter de avançar pouco a pouco nas decisões e ações, e com isso lidar com
situações muitas vezes inesperadas e imprevisíveis, mas ele ainda era visto como um
instrumento técnico.
As transformações no conceito de planejamento continuaram a partir da década de
1970 em diante, o planejamento já não era mais tão visto como um instrumento técnico, mas
sim como um instrumento político para moldar e articular os diversos interesses envolvidos
no processo de intervenção de políticas públicas. O planejador passa a ser visto como um
mediador dos interesses da sociedade no processo.
Por fim, com o surgimento da chamada sociedade em rede, com um nível maior de
atores em constante interação, surge o planejamento colaborativo, um processo acoplado à
qualidade das interações entre os diversos atores envolvidos. O planejamento assim se
solidificou como um processo integrado às relações de confiança entre as diversas partes
interessadas e influenciadas pelas decisões. A ideia do aprendizado nas interações nos
processos de decisão passou a ser cada vez mais relevante.
De Toni (2014, p. 10), ao fazer um panorama histórico do planejamento no Brasil,
concluiu:
(1) O planejamento governamental no Brasil se confunde com a formação do Estado e
suas organizações, em especial, na construção de capacidade de produção e implementação de
políticas públicas;
 55

(2) O planejamento governamental se materializou como planos de desenvolvimento,

sobretudo na área de infraestrutura nacional e fomento da industrialização através de estatais,
num primeiro momento;
(3) O conceito econômico presidiu a prática de planejamento governamental,
associado muitas vezes à práticas autoritárias de comando e controle e à intervenção
estatizante;
(4) O retorno à democracia política não ensejou uma inovação radical no planejamento
governamental, posto que sua modernização ocorreu no bojo da reforma gerencialista, sob
forte disciplina fiscalista, subordinado à lógica orçamentária e orientada por valores não
participativos;
(5) O último período houve ajustes importantes nas práticas governamentais, em
especial o acréscimo de protocolos mais participativos, uma ênfase na produção de agendas
regionalizada.
Apesar da história do planejamento no setor público se confundir com a própria
trajetória de construção do aparelho de Estado, nossa tradição, contudo, só recentemente
processou o adjetivo “estratégico” ao termo “planejamento” (DE TONI, 2014).
Nos últimos 40 anos nos Estados Unidos, o planejamento estratégico por parte de
governos e agências públicas se tornou cada vez mais difundido (BRYSON, 2017). No início
dos anos 80, muitas cidades nos Estados Unidos começaram a introduzir o planejamento
estratégico, adaptando conforme as suas necessidades de conduzir melhor o próprio processo
de desenvolvimento. No final dessa mesma década, o instrumento também começou a ser
aplicado na Europa, sobretudo na Holanda e na Espanha, sempre com o intuito de
acompanhar ou controlar adequadamente as mudanças econômicas em curso (PFFEIFER,
2000).
Em 1982, o de Departamento de Transporte da Pensilvânia foi uma dos primeiros
órgãos públicos a se engajar em um planejamento estratégico, o processo tornou-se
sustentável resistindo por quatro diferentes secretários de transporte sob duas administrações
republicanas e duas democratas (POISTER, 2010).
No Brasil, logo em seguida, em 1983, o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social – BNDES, de forma pioneira no país, desenvolvia o seu primeiro
planejamento estratégico, por ser uma instituição que atua diretamente no mercado privado, o
BNDES está inserido em um ambiente de maior competitividade e instabilidade, nesse
contexto, desenvolver o pensamento estratégico é fundamental para manter-se competitivo.
 56

No nível municipal, as cidades de Barcelona e Bilbao na Espanha foram pioneiras e

iniciaram seus planejamentos estratégicos em 1988 e 1989, respectivamente (CARMO,
MONTREZOR e VENIUCCI, 2017). Também houve o caso da Cidade Charlotte, nos
Estados Unidos, que no início da década de 1990, desenvolveu o seu sistema de gestão
estratégica (Kaplan; Norton, 2000).
No Brasil, em 1990, a Prefeitura de Santo André construía o seu primeiro
planejamento estratégico adotando a metodologia do planejamento estratégico situacional, em
1993 a Prefeitura de São José dos Campos adotou o mesmo processo.
Em 1993, a Lei de Desempenho e Resultados do Governo exigiu que as agências
federais desenvolvessem periodicamente e atualizassem planos estratégicos e os vinculassem
aos seus orçamentos e indicadores de desempenho. Em 1995, 60% de uma amostra de
agências estatais que responderam a uma pesquisa, relataram o uso de alguma forma de
planejamento estratégico. No mesmo ano, outro estudo descobriu que quase 40% das
jurisdições municipais com população acima de 25.000 habitantes haviam se engajado em
planejamento estratégico (POISTER, STREIB 2005).
O Quadro 2 apresenta um mapeamento dos primeiros planejamentos estratégicos
realizados em organizações públicas brasileiras. O planejamento estratégico foi introduzido
em organizações públicas brasileiras a partir da década de 1980, tendo como marco inicial o
planejamento estratégico do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social –
BNDES em 1983.

Quadro 2: Primeiros registros do uso do planejamento estratégico em organizações públicas

brasileiras
Planejamento estratégico Ano Referência
Banco Nacional de Desenvolvimento
1983 Mourão (1994)
Econômico e Social – BNDES
Prefeitura de Santo André 1990 Belchior (1999)
Petrobras 1990 Oliveira (1995)
Banco central do Brasil – BCB 1991 Almeida (2000)
Empresa Brasileira de Pesquisa
1991 Rivera e Farias (2001)
Agropecuária - Embrapa
Instituto Nacional de Metrologia,
1993 Oliveira (2002)
Qualidade e Tecnologia - Inmetro
 57

Prefeitura de São José dos Campos 1993 Belchior (1999)

Tribunal de Contas de Santa Catarina 1994 Santa Catarina (2007)
Tribunal de Contas da União - TCU 1994 TCU (2015)
Prefeitura do Rio de Janeiro 1995 Camargo (2011)
Secretaria Geral da Presidência da
República e sua Diretoria Geral de 1995 Marcelino (2002)
Administração
Cecilio, Giacomini,
Prefeitura de Curitiba 1997 Roguski (1999)

Organização Militar Prestadora de

1999 Pereira (2006)
Serviços da Marinha (OMPS)
Tribunal de Contas de Pernambuco 2003 Pernambuco (2018)
Tribunal de Contas do Ceará 2004 Ceará (2016)
Governo de Minas Gerais 2004 Correa (2007)
Secretaria Especial de Comércio,
Indústria e Turismo da Prefeitura de 2004 Natal (2004)
Natal
Ministério da Agricultura, Pecuária e
2005 FRESNEDA et al. (2010)
Abastecimento - MAPA
Prefeitura de Porto Alegre 2005 Porto Alegre, 2014
Conselho Nacional de Justiça 2009 CNJ, 2009
Fonte: Elaborado pelo autor conforme fontes citadas.
No processo de evolução do planejamento estratégico no setor público, o Tribunal de
Contas da União – TCU e o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, desenvolveram um papel
fundamental na indução da adoção do planejamento estratégico pelas organizações públicas
federais. Nas conclusões do levantamento feito em 2007, o TCU reforça a importância do
planejamento estratégico:

17. O contexto atual de intensas mudanças faz com que as organizações tenham que
se adaptar rapidamente às alterações do ambiente em que atuam. No entanto, há
organizações que ainda atuam de maneira reativa, apenas respondendo às demandas
geradas por essas mudanças. Há gestores que ainda acreditam ser impossível definir
estratégias de ação devido à rapidez e à constância dessas mudanças.
18. Dentro desse cenário de instabilidade, o planejamento tem se tornado cada vez
mais importante e vital e deve ser construído de maneira flexível, com o
 58

engajamento e comprometimento de todos os colaboradores da organização. As

organizações que não planejam correm riscos de não alcançarem os objetivos
desejados. Com uma visão de futuro estabelecida, as organizações poderão se
adaptar às constantes mudanças que ocorrem na sua área de atuação e agilizar seu
processo de tomada de decisões.
19. O planejamento estratégico torna-se uma importante ferramenta para a tomada
de decisão e faz com que os gestores estejam aptos a agir com iniciativa, de forma
proativa, contra as ameaças e a favor das oportunidades identificadas nas constantes
mudanças que ocorrem.
20. O alinhamento de todos os planos, recursos e unidades organizacionais é um
fator fundamental para que a estratégia delineada no planejamento possa ser
implementada. Assim, o planejamento estratégico de TI tem que estar alinhado com
os planos de negócio da organização para o estabelecimento das prioridades e das
ações a serem realizadas na área de TI. (BRASIL, 2008a, p. 3)

Em 2008, o TCU, por meio o acórdão nº 1603, itens 9.1.1 e 9.4.1, fortaleceu a
recomendação da disseminação do planejamento estratégico em organizações públicas
federais:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão

Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça - CNJ e ao Conselho Nacional do
Ministério Público - CNMP que, nos órgãos integrantes da estrutura do Poder
Judiciário Federal e do Ministério Público da União, respectivamente:
9.1.1. Promovam ações com o objetivo de disseminar a importância do planejamento
estratégico, procedendo, inclusive mediante orientação normativa, ações voltadas à
implantação e/ou aperfeiçoamento de planejamento estratégico institucional,
planejamento estratégico de TI e comitê diretivo de TI, com vistas a propiciar a
alocação dos recursos públicos conforme as necessidades e prioridades da
organização;

[...]

9.4. Recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG que,

nos órgãos/entidades da Administração Pública Federal:
9.4.1. Promova ações com o objetivo de disseminar a importância do planejamento
estratégico, procedendo, inclusive mediante orientação normativa, à execução de
ações voltadas à implantação e/ou aperfeiçoamento de planejamento estratégico
institucional, planejamento estratégico de TI e comitê diretivo de TI, com vistas a
propiciar a alocação dos recursos públicos conforme as necessidades e prioridades
da organização. (BRASIL, 2008b, p.1-2)

Desde 2007 o Tribunal de Contas da União vem realizando levantamentos periódicos

acerca da governança de tecnologia da informação na administração pública federal, um dos
campos pesquisados no levantamento é sobre a adoção de planejamento estratégico pelas
instituições federais (TCU, 2015).
O levantamento é realizado com diversas organizações públicas federais, entre elas,
ministérios, universidades federais, tribunais federais, agências reguladoras e as principais
autarquias, secretarias e empresas estatais, num total de 368 organizações em 2016.
 59

O resultado do levantamento, quanto à adoção do processo de planejamento

estratégico em organizações públicas federais, foi demonstrado no Gráfico 1:
Gráfico 1 – Adoção do processo de planejamento estratégico em organizações da
administração púbica federal

85% 83% 84%

79%

53%

2007 2010 2012 2014 2016

Fonte: TCU, 2008a, 2010, 2012, 2015, 2016
Com base no Gráfico 1, é possível perceber que em 2007, apenas metade das
organizações pesquisadas (53%) possuíam a cultura de planejar estrategicamente suas ações,
uma parcela considerável das organizações públicas federais apenas reagia às demandas e às
mudanças ocorridas no seu âmbito de atuação. Em 2010, o indicador de adoção do processo
de planejamento estratégico institucional apresentou um aumento considerável (26%), esse
aumento aconteceu em resposta dos órgãos do judiciário à atuação do Conselho Nacional de
Justiça (TCU, 2010).
Em atendimento à recomendação do acórdão nº 1603/2008 do TCU, em 2009, o
Conselho Nacional de Justiça publicou a resolução nº 70, que buscou dar maior continuidade
administrativa aos tribunais, independentemente das alternâncias de seus gestores, instituindo
o planejamento estratégico do poder judiciário e determinando que todos os tribunais
deveriam construir e implementar seus planejamentos estratégicos até dezembro de 2009 de
forma alinhada ao planejamento nacional.
Outros dois marcos importantes da evolução do planejamento estratégico no setor
público brasileiro foram o Programa de Reestruturação e Expansão das Universidades - Reuni
e o Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal
e Municípios Brasileiros - Promoex.
 60

No escopo do Reuni, foi exigido pelo Ministério da Educação que todas as

Universidades Federais elaborassem seus planos estratégicos (BRESSER-PEREIRA, 2017).
No escopo do Promoex (realizado entre 2006 e 2013), um dos objetivos era fortalecer a
capacidade institucional dos Tribunais por meio do planejamento estratégico e da
modernização das suas estruturas organizacionais. Uma das metas do programa era que 100%
dos Tribunais implementassem ou revisassem o planejamento estratégico até o final do
programa, vinculando repasses de recursos financeiros ao cumprimento dessas metas (SILVA,
MARIO, 2015).
É possível concluir que a disseminação do planejamento estratégico na esfera federal
ocorreu devido à obrigatoriedade imposta por instrumentos normativos ou por incentivos
financeiros vinculados à adoção do processo, não por livre inciativa das organizações. Mesmo
não sendo o cenário ideal, esses mecanismos de incentivo são importantes para impulsionar a
adoção do planejamento estratégico e começar a introduzir a cultura de planejamento e gestão
no setor público.

1.6 DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO

SETOR PÚBLICO

Mesmo com a experiência de quase quatro décadas de utilização no setor público, o

processo de planejamento estratégico ainda é cercado por imensos desafios a serem
superados. Muitos dos problemas que atormentaram a pesquisa em planejamento estratégico
nos últimos 25 anos ainda existem (BRYSON, 2010).
A implementação do planejamento estratégico, seja no setor privado ou no setor
público, é uma iniciativa que enfrenta os mais variados e complexos desafios. Há mais de um
século, Maquiavel (1983) já alertava que nada é mais difícil de executar, mais duvidoso de ter
êxito ou mais perigoso de manejar do que dar início a uma nova ordem de coisas.
Diversos autores reforçaram a necessidade de uma maior reflexão na hora de importar
o planejamento estratégico do setor privado para o setor público, é preciso fazer as devidas
customizações para que o processo possa se adaptar a dinâmica de funcionamento da área
pública.
Ring e Perry (1985) afirmam que a gestão estratégica no setor público pode ser
extremamente difícil. Bryson (1987) ressalta que as abordagens de planejamento estratégico
desenvolvidas no setor privado devem ser aplicadas com cuidado e cautela para fins públicos.
 61

Pesquisas indicam que as organizações públicas podem enfrentar barreiras

significativas antes e durante o planejamento estratégico que podem potencialmente superar
quaisquer benefícios (BRYSON, 2017).
A adoção de um processo de planejamento estratégico é uma tarefa complexa, exige
criatividade, negociação, barganha, habilidade gerencial para convergir esforços, promover
mudanças e resolver conflitos, não pode ser implementado por meio de simples modificações
nos processos e instrumentos decisórios. Também demanda mudanças significativas na
filosofia e na prática gerencial, nas estruturas estabelecidas. Não basta aplicar as técnicas para
resolver os problemas, é preciso efetivamente trabalhar as dimensões burocrática, política e
comportamental presentes na organização (GIACOBBO, 1997).
Considerando apenas a natureza de mudança e a necessidade de forte coalização, o
processo de planejamento estratégico já é uma atividade que tem altas chances de fracassar.
Os processos de planejamento estratégico devem ser projetados e montados para lidar com
várias possíveis fontes de falha, ou eles provavelmente falharão. Dado que o planejamento
estratégico geralmente visa mudar algo e dado que a resistência à mudança é frequente e
frequentemente intensa, as chances de fracasso provavelmente serão substanciais, ninguém
deve assumir que será fácil construir a coalizão necessária para apoiar e implementar uma
missão, metas, estratégias e ações razoavelmente compartilhadas e acordadas (BRYSON,
2009).
É normal esperar que os esforços de planejamento estratégico fracassem, já que tem
que haver muitas variáveis operando de forma correta para se obter sucesso. É inconcebível
afirmar que o planejamento estratégico pode ter sucesso sem o desenvolvimento de uma
quantidade razoável de conhecimento e compreensão compartilhados e algum compromisso
razoavelmente compartilhado com a missão, metas, estratégias e ações entre a rede de atores
de maneira razoavelmente acordada (BRYSON, 2009).
Diante da complexidade do planejamento, De Toni (2014) afirma que não há
experiência histórica no Brasil onde o planejamento governamental tenha sido exercido em
sua plenitude. Há visões de futuro sem estratégia e estratégias desprovidas de horizonte.
Mesmo diante de tantos desafios, não planejar e simplesmente deixar que a dinâmica
do ambiente guie as ações do setor público livremente, é abrir mão da capacidade do Estado
de moldar o seu ambiente dentro de certos limites e gerar mais valor público. Supondo que o
planejamento fosse impossível, quais seriam seus substitutos? A improvisação é
completamente ineficiente e pode-se dizer o mesmo da simples experiência, da intuição e do
senso comum, a pura arte não é suficiente, não é que esses elementos devam ser ignorados,
 62

mas devem ser apenas adotados como complementos e não como substitutos do planejamento
(MATUS, 1996).

1.6.1 Desafios da natureza pública do setor

O processo de planejamento estratégico no setor público envolve uma dinâmica

própria que o difere significativamente do setor privado em vários aspectos, há diversos
desafios que são exclusivos da natureza pública do setor, portanto, um esforço considerável de
adaptação se faz necessário.
Os desafios desta categoria podem se originar de questões legais, políticas,
democráticas e outras questões estruturais inerentes à esfera pública, são desafios que tornam
a tarefa do planejamento estratégico no setor público mais complexa em diversos aspectos,
critérios e exigências legais, aspectos relativos à disputa de poder, a alternância maior das
lideranças, a necessidade de prestar contas e ser transparente em todos o seus atos, a contínua
pressão social, tudo isso implica uma série de medidas que não fazem parte do processo de
planejamento de uma empresa privada.
Compreender essas distinções entre os dois setores é de fundamental importância para
se tomar melhores decisões sobre como adaptar a metodologia do planejamento ao setor
público da forma mais eficaz possível.
O primeiro desafio a ser levado em consideração no momento de planejar
estrategicamente no setor público, é compreender que a missão da esfera pública é
completamente diferente da missão da esfera privada. O objetivo da gestão pública é o
interesse público, não o lucro; o sistema de coordenação é administrativo e legal, não
realizado pelo mercado (BRESSER-PEREIRA, 2008).
A administração pública tem por finalidade o interesse coletivo, o interesse público e,
numa perspectiva mais filosófica, o bem comum. A administração privada lida com a
produção e distribuição de bens e serviços de mercado, tendo por finalidade o interesse
individual, o lucro, a quota de mercado ou uma vantagem sobre outrem. Este interesse público
geral não se confunde com o interesse concreto de uma comunidade específica, mas de forma
abstrata, corresponde a um conjunto de necessidades humanas que não podem ser satisfeitas
pelas regras do mercado (BILHIM, CORREIA, 2016).
A administração privada atua apenas orientada pela racionalidade instrumental técnica
da eficiência, já a administração pública atua entre duas racionalidades diferentes, oscilando
 63

permanentemente num eixo entre os dois extremos: racionalidade técnica e racionalidade

política (BILHIM, CORREIA, 2016).
O que pode ser aceitável no setor privado no sentido técnico pode ser completamente
insatisfatório na área pública, onde questões sociais não podem estar subordinadas a
abordagens técnicas (MURRAY, 1975). Isso ocorre porque no lugar do cálculo de custo
beneficio, os governos trabalham com valores morais absolutos (OSBORNE, GAEBLE,
1994).
É preciso ter uma compreensão mais ampla dos objetivos da estratégia organizacional
no setor público. No setor privado, a estratégia é geralmente voltada para aumentar o lucro, a
participação de mercado e o crescimento por meio de concorrência ou alianças. No setor
público, a estratégia pode ser voltada para o aumento do desempenho organizacional com o
objetivo de maximizar o bem-estar dos cidadãos (BRYSON, 2010).
A principal métrica para o desempenho do governo não é de natureza financeira, mas
sim a eficácia da missão. Isso não quer dizer que a missão seja uma coisa definida e estática.
Normalmente, há uma missão geral bastante ampla, que incorpora muitas submissões
específicas ou missões departamentais dentro dela. A qualquer momento, algumas missões
departamentais podem ser mais importantes que outras para as necessidades do país. A
seleção das prioridades departamentais da missão é uma responsabilidade contínua de
planejamento estratégico (AVERSON, 1999).
Há consenso sobre o objetivo principal das empresas privadas: maximizar a riqueza de
seus acionistas, consenso que não existe no setor público. O valor de um planejamento
estratégico no setor privado é facilmente medido pelos seus resultados financeiros, já no setor
público, os gestores precisam esperar muito mais para que avaliações de programas ou
análises de custo-benefício sinalizem resultados (MOORE, 2002).
Ao contrário das empresas, as organizações públicas não vivem em um ambiente
competitivo de mercado. Elas não possuem suas estratégias de crescimento baseadas na
competição, nem são administradas ou avaliadas por um sistema de ganhos e perdas no
sentido mercadológico. A estratégia de desenvolvimento das organizações públicas é baseada
na realização de objetivos sociais que justificam a sua existência (MOTTA, 1979).
As organizações públicas, ao contrário das privadas, não possuem a liberdade de
escolha para decidir em quais mercados querem atuar ou quais tipos de clientes querem
atender, elas estão ligadas a um “mercado" específico e seus clientes são cidadãos. O conceito
de estratégias é difícil de aplicar em organizações públicas tradicionais já que elas não podem
 64

escolher clientes dispostos a pagar mais, em organizações públicas o foco geral deve ser a
criação de valor para todas as partes interessadas relevantes (HANSEN, FERLIE, 2016).
Competitividade, market share e crescimento por meio de competição não são
elementos presentes na área pública (FERREIRA, et. al., 2013). As questões ligadas à
concorrência e às vantagens competitivas deixam de ser o foco, passando a ser a efetividade
dos serviços prestados à sociedade (SILVA, GONÇALVES, 2011).
Nesse sentido, Pereira (2006) complementa que pela ausência de competitividade nos
monopólios estatais e de outras formas de se mensurar desempenho, a percepção e o senso de
utilidade de adoção do planejamento estratégico, como usualmente aplicado em ambientes
competitivos, podem ser diferentes para o setor público.
Pfeiffer (2000) levanta que, apesar de não competir no mercado privado como regra, o
setor público está dentro de outros tipos de competições como, por exemplo, a competição
entre municípios quando passam a disputar economicamente entre si na tentativa de atrair
investimentos para aumentar a arrecadação fiscal.
Os quadros 3, 4 e 5 resumem a visão de três autores acerca das principais diferenças
entre os setores público e privado na ótica da gestão pública:

Quadro 3: Diferenças entre os setores público e privado em seis perspectivas

Perspectiva Setor privado Setor público
 Limitada (a determinados  Ampla e não específica (muitas
produtos e/ou serviços) vezes implicitamente
 Definida pela direção ou pelos subentendida e não
Missão
proprietários explicitamente definida)
 Obrigatória na base de um
mandato
 Baseada na missão e na  Determinada pela política ampla
análise do ambiente e não específica
Visão
 Coerente com as próprias  Muitas vezes incoerente com os
possibilidades recursos disponíveis
 Funcional  Parcialmente funcional
 Linhas claras de decisão  Superposição de funções e
Organização
relativamente simples política
 Complexa
Clientela  Limitada ao campo de  Ampla e diversificada
 65

operação da empresa  Relações mal definidas

 Relação definida através de  “Cliente” não visto como tal
compra ou contrato
Propósito de  Realizar lucro  Servir ao púbico
atuação  Cumprir missão  Servir à política informalmente
Forma de  Tem de ser eficiente  Não precisa ser eficiente
atuação  Dinâmica  Geralmente lenta e burocrática
Fonte: Pfeiffer (2000, p. 11)

No quadro 4, Arveson (1999) pontua diferenças em oito aspectos distintos:

Quadro 4: Diferenças entre os setores público e privado em oito perspectivas

Perspectiva
Objetivo Estratégico
Geral
Objetivos Financeiros
Gerais
Valores
Resultado desejado
Stakeholders
Prioridades de orçamento
definidas por:
Justificação para o sigilo
Fatores chave de sucesso
Fonte: Adaptado de Arveson (1999)
Setor privado
Competitividade
Lucro; crescimento;
participação de mercado
Inovação; criatividade; boa
vontade; responsabilização
Satisfação do cliente
Acionistas; proprietários;
mercado
Demanda do cliente
Proteção do capital
intelectual; direitos
autorais
Taxa de crescimento;
lucros; participação de
mercado; singularidade;
tecnologia avançada
Setor público
Efetividade da missão
Redução de custos;
eficiência
Prestação de contas ao
público; integridade;
justiça
Satisfação do cliente
Contribuintes; inspetores;
legisladores
Liderança; legisladores;
planejadores
Segurança nacional
Melhores práticas de
gestão; igualdade;
economias de escala;
tecnologia padronizada
 66

Arveson aponta uma semelhança entre os dois setores quanto ao resultado desejado de
“satisfação do cliente”, ressaltando que a definição de cliente é diferente nos dois casos.
Para vários autores, o conceito de cliente/consumidor deve ser substituído pelo de
cidadão, isto porque o conceito de cidadão é mais amplo, uma vez que a cidadania implica
direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos (STEWART, WALSH,
1992 apud ABRUCIO, 1997).
Segundo Abrucio (1997, p. 24) “O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão
passivo”. A cidadania está relacionada ao valor de accountability, que demanda uma
participação ativa na escolha dos dirigentes, na etapa da elaboração das políticas e na
avaliação dos serviços públicos.
No quadro 5, Stewart e Ranson (1988) destacam as diferenças entre o modelo de
administração adotado na iniciativa privada e o adotado no setor público (apud ABRUCIO,
1997, p. 28):

Quadro 5: Diferenças entre os modelos de gestão do setor público e privado

Modelo do setor privado Modelo do setor público
Escolha individual no mercado Escolha coletiva na política
Demanda e preço Necessidade de recursos públicos
Caráter privado da decisão empresarial Transparência da ação pública
A equidade do mercado A equidade dos recursos públicos
A busca de satisfação do mercado A busca da justiça
Soberania do consumidor Cidadania
Competição com instrumento Ação coletiva como meio político do
mercado
Estímulo: possibilidade de o consumidor Condição: consumidor pode modificar os
escolher serviços públicos
Fonte: Stewart e Ranson (1988 apud Abrucio, 1997, p. 28)

O debate acerca dos setores público e privado é de longa data, muitos autores
defendam que a gestão do Governo deva ser mais parecida com a das empresas, embora os
Governos não possam alcançar o mesmo nível de eficiência de uma empresa privada, isso não
quer dizer que eles não possam se tornar mais empreendedores (OSBORNE, GAEBLE,
1994).
 67

Talvez a mais fundamental distinção a ser feita entre a gestão pública e a privada
sejam as diferenças que derivam dos critérios legais. A atuação estritamente vinculada ao
critério legal é apontada como um forte limitador da autonomia dos gestores públicos (RING,
PERRY, 1985).
Em 1998, o Brasil definiu-se como um Estado Democrático de Direito, ou seja, adotou
o princípio básico do chamado estado de direito de vincular a administração pública às estritas
previsões legais, nesse caso, não existe plena autonomia da vontade quando está em pauta a
prática de um ato administrativo na esfera pública (DALLARI, 2000).
Na prática, isso quer dizer que enquanto para uma empresa privada é lícito fazer tudo
aquilo que a lei não proíbe, na gestão da coisa pública “só se pode querer o que sirva para
cumprir uma finalidade antecipadamente estabelecida em lei”. As leis são único instrumento
hábil para criar, modificar ou extinguir direitos em um Estado Democrático de Direito
(DALLARI, 2000, p. 114).
Ao fazer uma comparação com o setor privado, seria como se todos os atos formais de
uma empresa devessem obrigatoriamente estar descritos em um instrumento normativo antes
de serem executados, cada investimento feito, cada compra e venda realizada, cada
contratação, tudo demandaria uma autorização legal por trás. A autonomia para fazer um
planejamento estratégico no setor público é consideravelmente menor do que no setor
privado, o que impões várias restrições:

No Brasil, a exigência de legalidade estrita dos atos da Administração é matéria

constitucional. Com efeito, quando enumera as competências do Chefe do Poder
Executivo, a Constituição estabelece que a ele cabe "expedir decretos e
regulamentos para sua (da lei) fiel execução" e que, mesmo para "dispor sobre a
organização e o funcionamento da administração" será necessário fazê-lo "na forma
da lei" (C.F. art.84, IV e VI). À Administração, portanto, resta um pequeno poder
para regulamentar qualquer comportamento, poder cujos limites são dados pela lei
em sentido estrito, ou seja, por aquela norma originada do processo legislativo
adotado nos Parlamentos (DALLARI, 2000, p. 115).

Os redatores constitucionais dividiram os formuladores de políticas (poder legislativo)

dos implementadores de políticas (poder executivo). Assim, as legislaturas iniciam, mas não
implementam a política (RING, PERRY, 1985).
Embora o poder executivo também possa participar da formulação em parceria com o
legislativo, há uma separação legal entre formulação e execução que emana da constituição
que pode dificultar sobremaneira a construção de um planejamento efetivo por parte do poder
executivo.
 68

O que se percebe é que ainda há pouco espaço para a formação de estratégias no nível
da alta gerência dentro do setor público, sendo as escolhas cuidadosamente restringidas com
antecedência e o resultado examinado detalhadamente. As organizações públicas
provavelmente formulam estratégias em múltiplos níveis e são obrigadas por lei a executar a
estratégia desenvolvida pelos órgãos de supervisão ou legislativos que controlam os
orçamentos e políticas dos órgãos (BRYSON, 2010).
Nas organizações públicas, os dirigentes não gozam do mesmo nível de autonomia e
condições analíticas das empresas privadas e o processo decisório também não possui a
mesma racionalidade organizacional, pois não sofre os mesmos tipos de ameaças, nem busca
as mesmas oportunidades (MOTTA, 1979).
Em decorrência dos preceitos constitucionais, outra distinção exclusiva que surge com
grande poder de impacto na gestão pública é a obrigação legal de dar publicidade e
transparência aos atos praticados.
O dever do gestor público de dar publicidade e transparência aos seus atos é uma
norma constitucional, em seu Art. 37 e no inciso XXXIII do Art. 5, a Constituição Federal de
1988 prevê:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].

[...]

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. (BRASIL, 1988, grifo nosso).

A administração do Governo difere de todas as outras tarefas administrativas porque

está sujeita ao escrutínio público. O setor empresarial opera em relativa, embora não
completa, autonomia e talvez sigilo, livre dos freios e contrapesos da arena pública. No
Governo, cada mudança tem que ser pensada em termos da possível agitação pública
resultante disso (MURRAY, 1975).
É mais difícil para organizar a administração numa democracia do que numa
monarquia porque há necessidade de persuadir a opinião pública para fazer avanços. O povo
tem dezenas de opiniões diferentes, o avanço deve ser feito por meio de concessões, por uma
conciliação de divergências, por uma poda de planos e uma supressão de princípios
demasiado rígidos, e isso pode levar há uma sucessão de resoluções transcorrendo através de
anos (WILSON, 1955).
 69

Em qualquer parte onde o respeito pela opinião pública é um dos princípios do

Governo, as reformas tendem a ser lentas e cheias de concessões. Primeiro, deve-se fazer com
que a opinião pública esteja disposta a ouvir e, então, fazer com que ela ouça as coisas certas
(WILSON, 1955).
O setor público está sujeito a uma influência direta de um número maior de grupos de
interesse do que os executivos ou gerentes do setor privado (RING, PERRY,1985). É nesse
contexto de multiplicidade de atores que se planeja no setor público, são diferentes graus de
poder, horizontes temporais e incentivos, há uma grande diversidade de cenários e regras do
jogo que influencia a forma como se atua (BID, 2007).
Outra característica está associada à limitação do tempo dos mandatos dos cargos
eletivos imposta por lei. Esta é uma limitação que não é enfrentada em empresas, é comum
ver diretores ou presidentes passarem décadas ocupando o mesmo cargo.
Essa limitação do tempo, que faz parte do jogo democrático, provoca o desafio da
descontinuidade administrativa nas organizações públicas. Essa é uma prática que surge na
gestão pública a cada nova mudança de Governo ou a cada troca de dirigente dentro de um
mesmo Governo. Esse processo de mudança acaba gerando várias rupturas na continuidade
dos processos e uma consequente perda de eficiência na gestão das organizações públicas
(SPINK, 1987).
Para Mendonça (2001), o aspecto negativo da descontinuidade seria uma das marcas
mais notórias da tradição patrimonialista do Estado brasileiro. Sobre esse assunto, Lopez
(2015, p. 13) esclarece que “limitar de modo radical o espaço disponível para nomeações de
membros externos às carreiras de Estado seria imperativo para aumentar a eficiência da
gestão, por limitar o poder de influência de decisões particularistas dos políticos”.
Práticas como “loteamento de cargos” e sua utilização como “moeda de troca” aponta
precisamente a ineficiência decorrente da politização ou partidarização da burocracia de
confiança. “A alta rotatividade dos cargos decorrente das trocas políticas ensejadas por
rearranjos das coalizões de governo reduziria a capacidade de planejar o ciclo de execução
das políticas” (LOPEZ, 2015, p. 13).
A partidarização da burocracia cria estruturas desconexas e fragmentadas, que acabam
por impossibilitar os gestores públicos de controlar e coordenar de forma efetiva o processo
de produção de políticas (LOPEZ, 2015). Quando processos importantes são paralisados por
descontinuidades administrativas, diversas políticas públicas são afetadas direta ou
indiretamente, a continuidade da gestão permite que as políticas tenham um começo, meio e
 70

fim estruturado, realizado de forma racionalmente planejada, executada, monitorada e

avaliada.
Osborne e Gaeble (1994) relataram um exemplo de descontinuidade no Governo de
Bob Graham no Estado da Flórida nos Estados Unidos, ele promoveu um sistema ambicioso
de planejamento que se degenerou em pouco tempo com a sua saída do Governo. Quando isso
acontece, os planos estratégicos representam não só um enorme desperdício de tempo e
dinheiro, como também podem se transformar em autênticos obstáculos à inovação.
No setor público, o planejamento estratégico deve buscar mecanismos para mitigar os
feitos da descontinuidade da gestão. No Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento -
MAPA, o tempo médio de permanência de um Ministro, do final da década de 1980 a 2003,
foi estimado em torno de 360 dias de administração, ou seja, menos de um ano (FRESNEDA
et al., 2005).
Outra característica eminentemente pública que interfere na dinâmica do planejamento
estratégico é a natureza intangível dos objetivos públicos e a impossibilidade de medição
precisa do bem social. Muitos serviços públicos são de natureza intangível social, ou seja, não
podem ser especificados e individualizados como no setor privado, que tem objetivos que
podem ser reduzidos a declarações claras, concisas e quantificáveis. Muitas organizações
públicas precisam lidar com conceitos intangíveis como direito à privacidade, aumento da
participação política ou melhoria da qualidade de vida, temas que são difíceis de serem
articulados de maneira específica e clara (MURRAY, 1975).
No setor privado, é muito fácil determinar se a empresa ou organização está atingindo
suas metas. Isso pode ser traduzido com muita facilidade em termos de lucros e perdas. O
bem social buscado pelo setor público é mais difícil de ser mensurado (MURRAY, 1975).
Muitas atividades estão no setor público justamente por causa dos problemas de
medição, se tudo fosse transparente como cristal e cada benefício tão facilmente atribuível,
aquelas atividades estariam no setor privado há muito tempo. “Mas quantos dos benefícios,
das atividades governamentais podem ser medidos? Alguns, os mais simples e executados
diretamente — especialmente no nível municipal — como a coleta de lixo. E o resto?”
(MINTZBERG, 1998, p. 155).
A medição de resultados “fria” seria uma atividade incompatível com determinados
serviços públicos: “O fato é que a avaliação de muitas das atividades mais comuns do governo
requer julgamento suave, algo que a medição fria e numérica não pode proporcionar”
(MINTZBERG, 1998 p. 156).
 71

Mesmo diante da impossibilidade de medir determinados objetivos de natureza

intangível, não deve impedir a medição do que pode e deve ser medido a fim de melhorar a
gestão pública. Sem padrões claros de desempenho do Governo, muitas vezes a administração
pública resulta em atividades desleixadas ou irracionais (MURRAY, 1975).
O excesso de burocracia e a inflexibilidade são desafios frequentes no planejamento
estratégico do setor público. O planejamento estratégico surgiu para estabelecer um sentido de
direção, não para implantar mais burocracia. O produto do planejamento estratégico não deve
ser o plano, planilhas, nem metodologias de análise, mas resultados compatíveis com a missão
e os objetivos organizacionais (MOTTA, 1997).
Na perspectiva estratégica, o planejamento exige flexibilidade estrutural, capacidade
adaptativa e habilidade de conviver com ambiguidades e mudanças rápidas. Deve ser uma
função livre das normas rígidas e suficientemente ampla para permitir ao dirigente participar
da definição de seus objetivos, como também tomar, inclusive por exceção, as decisões
necessárias ao alcance das metas e resultados preestabelecidos (MOTTA, 1997).
Elaborar planos faz parte da tarefa de atuar estrategicamente, ser escravizado por eles,
não. Planos não podem ser tratados como dogmas. Planos que não são constantemente
modificados não são estratégicos. O futuro não pode ser controlado e o plano é mera tentativa
de direcionar a empresa e precisa ser flexível para se adaptar as mudanças (MOTTA, 1997).
Quanto mais o planejamento estratégico for reduzido a uma sequência rígida de etapas
que implicam demandas de informações, poder e autoridade essencialmente impossíveis de
cumprir, maior será a probabilidade de fracassar (BRYSON, 2009).
A resistência à mudança é outra forte característica do setor publico que gera desafios
ao planejamento estratégico. A eficácia das organizações depende de sua capacidade de
adaptação e de resposta rápida às novas demandas, tendo em vista as contínuas mudanças
ambientais. As organizações públicas, pela sua própria natureza, têm dificuldade de justificar
mudanças repentinas devendo, normalmente, deixar transparecer continuidade, coerência e
estabilidade (MOTTA, 1979).
Enquanto for possível, a organização pública resistirá à inovação, elas aceitam poucas
variações nos programas, as alterações são realizadas apenas por meio de modificações
incrementais do status quo, como simples variações do passado, principalmente em
incrementos numéricos nos programas já existentes. Mudanças mais radicais ocorrem
somente por fortes pressões externas (MOTTA, 1979).
Durante a dinâmica de mudança, passa a ocorrer um conflito de interesses organizado
entre aqueles que pretendem elevar a performance e aqueles que se beneficiam com a redução
 72

da mesma. A manutenção do status quo é o caminho preferido por diversos setores

burocráticos (REZENDE, 2002).
A relação entre política e a gestão pública é fonte de diversos desafios a serem
considerados no momento de implementação de um planejamento estratégico. Por muito
tempo se pregou a busca da separação entre a política e a gestão, o intuito era tentar impor o
ritmo empresarial no Governo, esse foi o paradigma central da que marcou os primeiros 60
anos do desenvolvimento da gestão pública no Brasil (FARAH, 2011).
Esse paradigma foi inaugurado ainda no século XIX, Wilson (1955) afirmava que as
questões administrativas não são questões políticas e que a administração estava fora da esfera
própria da política. Essa discussão se estendeu por décadas, fundamentou parte da primeira
reforma administrativa na década de 1930 no Brasil e ganhou força com surgimento do
movimento da Nova Gestão Pública, em meados da década de 1980 (MOTTA, 2013; SILVA,
MATTIA, 2016).
A dicotomia entre política e gestão são correntes de pensamento um tanto
contraditórias: há uma visão de que a gestão pública se diferencia por sua relação com o
processo governamental e esta relação requer que se dê atenção especial a interesses
normativos como justiça, liberdade e responsabilidade. E há também uma visão de que, após
tomadas as decisões de forma democrática, a implementação dessas decisões depende das
mesmas técnicas usadas nas empresas privadas (DENHARDT, CLAW, 2017).
Impor diretrizes políticas no expediente das organizações públicas é o preço que
pagamos para termos democracia fora dele (WALDO, 1948). A tentativa de dissociar a gestão
pública da política é praticamente impossível e democraticamente indesejável. Ademais, o
poder político é sempre superior ao administrativo, sendo impossível ou inocente tentar
contorná-lo (SHARKANSKY, 1979).
As tentativas de implantar neutralidade política e a profissionalização da gestão
pública enfrentaram imensos obstáculos políticos (MOTTA, 2013). A crença de que a política
e a administração pública – do mesmo modo que a formulação e a implementação nas
empresas – podem ser separados é um velho mito, que deveria desaparecer por completo.
“Quantos políticos estão preparados para abrir mão do controle de suas políticas públicas?"
(MINTZBERG, 1998 p. 155).
Planejamento é antes de tudo a arte da boa política. É um processo tecnopolítico –
contínuo, coletivo e cumulativo – por meio do qual se dá concretude a projetos oriundos da
própria sociedade, canalizados por grupos que disputam de forma legítima e democrática a
condução das ações de governo (CARDOSO JR., 2015).
 73

O plano fala sobre grandes escolhas políticas, deve dizer ao que se renuncia, define
ganhadores e perdedores no jogo de poder. Deveria ser um roteiro de intervenção, um
sinalizador do futuro e um menu para a ação dos governantes, indissociável dos sistemas de
gestão que lhe deveriam criar viabilidade organizacional, gerencial e institucional (DE TONI,
2014).
O planejamento estratégico no setor público é um instrumento político porque implica
impacto no equilíbrio de poder das organizações impondo uma nova dinâmica de poder que
pode ser inconsistente com as realidades da vida organizacional (BOYNE et al., 2004).
A dinâmica interna da maioria das organizações é constituída pela interação de grupos
rivais que estão competindo por poder e recursos. Como o planejamento estratégico pode
exigir uma visão única dos objetivos para sua realização, essas disputas podem se intensificar
ainda mais. No setor público, o teste de uma boa política é, portanto, se ela tem o apoio
suficiente para ser adotada, e não se ela realmente alcançará algum objetivo grandioso
(BOYNE et al., 2004).
A resistência política à implementação de um planejamento estratégico pode ser o
maior desafio a ser superado, os políticos podem resistir por duas razões principais: primeiro,
um ciclo de planejamento formal normalmente requer a especificação clara dos objetivos
organizacionais, isso causa resistência porque é mais fácil construir e manter coalizões se os
objetivos de uma política permanecerem vagos. Segundo, se os critérios de sucesso ou
fracasso forem mantidos confusos, pode ser mais fácil para os políticos colocarem um brilho
favorável em seu registro no cargo e, assim, colher recompensas eleitorais (BOYNE et al.,
2004)..
A imprecisão na definição dos objetivos impede a gestão de estabelecer um sentido
claro de direção futura. Isso pode ser explicado pela aversão ao risco, pois quanto melhor
forem definidos os objetivos, maiores os riscos e a incerteza sobre a possibilidade de alcançá-
los, essa prática surge da necessidade de acomodar o maior número de interesses (MOTTA,
1997).
No setor público as diretrizes políticas tendem a ser mal definidas também porque uma
estratégia claramente articulada pode servir como um dispositivo de mobilização da oposição
política (RING, PERRY, 1985).
Esses fatores podem levar a construção de objetivos formalmente bem definidos e
especificados para atender à demanda por mais planejamento e racionalidade na gestão,
embora, na prática, eles não sejam verificados como diretrizes prioritárias da gestão daquela
organização.
 74

Na gestão pública “interferências políticas de instâncias superiores ocorrem a todo

momento e não cessam nas opções do campo político/gerencial superior, mas desenvolvem-se
continuamente e durante todas as etapas das ações administrativas” (MOTTA, 2013, p. 85).
“Por maior que seja a autonomia concedida a uma organização pública, a maioria de
seus dirigentes possui apenas um mínimo de poder sobre os objetivos dos órgãos que
dirigem”. Os objetivos e como a organização irá atuar devem ser negociados com os diversos
grupos de poder, envolvendo, inclusive, os termos do próprio trabalho do gestor (MOTTA,
2013, p. 86).
O gestor público está envolto em uma luta de poder que deixa seu cargo politicamente
vulnerável em cada decisão tomada. Os resultados da organização se tornam menos
importantes que resolver os conflitos políticos. É preciso buscar constantemente novos
consensos em meio a pressões, conflitos, alianças e agudas limitações de recursos. Fazer as
ideias de um grupo prevalecerem sobre as de outros acaba por dominar todas as formas de
gestão, desde o planejamento à avaliação de desempenho (MOTTA, 2013).
Abrúcio, Pedroti e Pó (2010, p. 62), ao comentarem sobre a reforma gerencial no
Brasil, revelaram que os parlamentares temiam a implantação de um modelo administrativo
com maior transparência e voltado ao desempenho, “pois isso diminuiria a capacidade de a
classe política influenciar a gestão dos órgãos públicos, pela via da manipulação de cargos e
verbas”.
Abrucio (1997) chama atenção para os efeitos negativos do nosso patrimonialismo
profundo e complementa afirmando que boa parte do sistema político tem um cálculo de
carreira que bate de frente com a modernização administrativa. Profissionalizar a burocracia e
avaliá-la constantemente por meio de metas e indicadores são ações que reduziriam a
interferência política sobre a distribuição de cargos e verbas públicas.
Osborne e Gaeble (1994) criticam fortemente a relação negativa entre a política e a
gestão, afirmando que o planejamento estratégico é a antítese da política. São poucos os
políticos se preocupam com o que vai acontecer depois da próxima eleição e são poucos os
planejamentos estratégicos que conseguem mudar o comportamento dos políticos. Para os
políticos, a prevenção não é tão atraente quanto uma reposta visível à crise, a prevenção é
silenciosa, mas os políticos que promovem ataques dramáticos a meros sintomas conseguem
grande publicidade (OSBORNE, GAEBLE, 1994).
Entendido como um instrumento político, o planejamento estratégico no setor público
deve ser construído levando em consideração as dinâmicas de poder constituídas, quanto mais
fortes forem as disputas internas por mais espaço e recursos, mais difícil será o processo de
 75

planejamento. Em ambientes como esses, a equipe de planejamento, por mais capacitada

tecnicamente que seja, não será capaz de produzir estratégias consistentes. Sem apoio político
ao processo, o planejamento estratégico se torna inviável.
O quadro 6 resumiu os 15 desafios ao planejamento estratégico decorrentes da
natureza pública do setor:

Quadro 6: Desafios ao planejamento estratégico decorrentes da natureza pública do setor

Desafio Fonte Descrição
Dallari (2000); Ring e Enquanto para uma empresa privada é lícito fazer
Baixa autonomia Perry (1985); Bryson tudo aquilo que a lei não proíbe, a gestão pública
devido a restrições (2010); Pfeiffer (2000); só pode fazer o que a lei autoriza. O gestor
legais Motta (1979); Hansen, público deve definir a estratégia da organização
Ferlie (2016). com base no que diz a lei.
Bryson (2010); Motta
(2013); Mintzberg (1998); Interferências políticas de instâncias superiores
Interferências Abrucio (1997); Boyne et ocorrem a todo momento e em todas as etapas das
políticas na gestão al. (2004); Rezende ações administrativas, reduzindo a autonomia dos
(2002); Abrúcio, Pedroti e gestores e gerando ineficiências diversas.
Pó (2010)
Separação entre
formulação e O rito de formulação e execução de ações no
execução Ring e Perry (1985) setor público ocorre em dois poderes distintos
(legislativo e gerando lentidão e fragmentação das ações.
executivo)
Dever de prestar
Arveson (1999); Stewart e
contas e de dar A transparência de todos os atos torna o setor
Ranson (1988); Brasil
transparência a público mais lento em relação ao setor privado.
(1988); Murray (1975)
todos os atos
A dinâmica interna das organizações públicas é
Disputas internas Boyne et al. (2004); Motta constituída pela interação de vários grupos que
por poder (2013) competem por poder e recursos e podem minar a
eficácia do planejamento estratégico.
Boyne et al. (2004); Quanto mais vagos os objetivos e resultados,
Objetivos e Pfeiffer (2000); Motta menos comprometimento político com metas
resultados vagos (2013); Ring e Perry claras, sendo mais fácil negociar com grupos de
(1985) interesse e colher recompensas eleitorais.
Maior diversidade Ring e Perry (1985); A necessidade de negociar com diversos atores
de grupos de (BID, 2007); Pfeiffer diferentes adiciona instabilidade ao planejamento,
interesse. (2000); Stewart e Ranson dificultando a sua fluidez. Questões estratégia que
 76

(1988); Wilson (1955); seriam decididas com rapidez no setor privado,

Motta (2013); Puppim podem levar meses e até anos no setor público
(2006) devido a necessidade de consenso entre os
diversos públicos de interesse
Por ser uma ferramenta de gestão que trabalha o
processo de mudança e necessita de mais
Cultura lenta e
Pfeiffer (2000) flexibilidade, o planejamento estratégico acaba
burocrática
sendo prejudicado pela cultura lenta e burocrática
do setor público.
A gestão pública não pode deixar de atender
Arveson (1999); Stewart e
públicos ou atendê-los com padrões diferenciados
Ranson (1988); Osborne e
Busca da equidade como o setor privado, deve sempre buscar a
Gaeble (1994);
equidade mesmo que não apresente uma relação
Sharkansky, (1979)
custo-benefício positiva.
Stewart, Walsh (1992); O cidadão tem o direito de participar da gestão
Atender e dar voz Abrucio (1997); Mintzberg pública de forma ativa, demandando um esforço
aos cidadãos (1998); Stewart e Ranson maior do planejamento para contemplar
(1988) adequadamente a sua participação.
Nossa democracia tem mandatos com prazo legal
estabelecido, além das coalizações partidárias que
Alta rotatividade na
Ring e Perry (1985) fazem aumentar muito a rotatividade dos cargos
gestão
de liderança das organizações públicas,
impactando diretamente o planejamento.
Ao mudar o governo, troca-se os dirigentes e
Spink (1987); Osborne e
ocorre o preenchimento de um sem número de
Descontinuidade na Gaeble (1994); Fresneda et
cargos de confiança disponíveis. Muitos planos
gestão al. (2005); Mendonça
são abandonados ou descontinuados nesse
(2001); Lopez (2015)
processo.
Muitos serviços públicos são de natureza
intangível social, ou seja, não podem ser
Impossibilidade de
Murray (1975); Mintzberg especificados e individualizados como no setor
medição do bem
(1998) privado. Isso dificulta o estabelecimento de
social
objetivos, indicadores e metas do planejamento
estratégico.
A resistência à mudança tornou-se um grande
Resistência à Motta (2013); Motta
desafio ao planejamento, que é uma ferramenta de
mudança (1979); Rezende (2002)
mudança institucional.
Respostas imediatas aos problemas geram maior
Visão restrita ao Osborne e Gaeble (1994);
visibilidade política no curto prazo, tomando
curto prazo Cardoso JR.(2015)
grande parte da atenção dos gestores públicos em
 77

detrimento de medidas de médio e longo prazo

mais sustentáveis proposta por um planejamento
bem feito.
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos autores citados

1.6.2 Desafios da implementação do planejamento estratégico em organizações públicas

brasileiras

Nesta seção foram mapeados os desafios enfrentados por organizações públicas

brasileiras relatados nos 16 artigos selecionados durante a pesquisa bibliográfica. Alguns
autores apresentaram os desafios de forma objetiva, embasada e clara, outros, são menos
objetivos, não especificando tão bem quais foram os impedimentos e deixando algumas
margens de interpretação quanto ao real desafio colocado pelo texto. Os desafios serão
apresentados durante o texto, com algumas citações diretas e indiretas, alguns exemplos e
sugestões de melhoria propostos pelos autores e no final da seção, será apresentado um
quadro resumo com os 30 desafios mapeados.
O primeiro estudo analisado é a pesquisa de Marquezan, Diehl, Lisboa (2016), que
identificou as barreiras ao planejamento estratégico em uma unidade do Exército Brasileiro.
Como achados da pesquisa, foram mapeados seis desafios:
1. Falta de patrocínio da alta gestão;
2. Cultura organizacional;
3. Resistência à mudança;
4. Medo de exposição das pessoas;
5. Quase inexistência de capacitação;
6. Falta de integração dos sistemas.
Segundo Marquezan, Diehl, Lisboa (2016), o patrocínio da alta gestão é o principal
catalisador do processo de planejamento, ela tem impacto na remoção de outros desafios,
como a resistência por parte dos servidores. A falta desse patrocínio impactou negativamente
causando lentidão e atrasando muito o projeto.
A barreira da cultura organizacional é classificada como capaz de suprimir o projeto e,
junto com o medo de exposição das pessoas, são elementos naturais em processos de
mudança.
Almeida (2000, p. 196), ao pesquisar o planejamento estratégico em duas unidades do
Banco Central do Brasil concluiu que: “[...] o planejamento estratégico do Banco Central do
 78

Brasil, por si só, não é percebido por seus funcionários como efetivo na construção de uma
organização proativa, não obstante se reconheça a sua importância para a organização”.
Houve descontentamento por parte da gerência com respeito aos aspetos formais do
processo de planejamento estratégico, que deveria privilegiar mais a prospecção, fomentando
a discussão de como deve ser o BACEN do futuro e o que a sociedade espera de sua atuação
(ALMEIDA, 2016).
O planejamento estratégico do Banco Central do Brasil privilegiou um processo
rígido, analítico, extremamente racional, estruturado, complicado, repleto de detalhes, com
separação entre pensamento e ação, dessa forma pode inibir a atividade de prospecção
organizacional e conduzir a perdas de oportunidades (ALMEIDA, 2000, 196).
Por fim, o autor sugere um direcionamento para solucionar o problema:

A construção de um modelo de gestão depende da estrutura organizacional, da

cultura e dos jogos de poder na organização. Não se pode vislumbrar a implantação
de um modelo organizacional, cujas bases estejam vinculadas às escolas de
aprendizagem e formulação estratégica ao longo de um caminho, sem imaginar os
conflitos de interesse que poderão surgir na organização (a distribuição do poder) e
seus impactos na cultura e na estrutura organizacional. Um modelo de gestão que
propicie a emergência da estratégia organizacional precisa estar ancorado, como se
disse acima, em diretrizes básicas como o gerenciamento compartilhado, a
transparência da informação, o planejamento para viabilização de projetos, a
atribuição de responsabilidades, sem criar barreiras à aprendizagem e à capacitação
do corpo funcional. (ALMEIDA, 200, p. 196)

Streit (2011) também em pesquisa realizada no Banco Central do Brasil, analisou as

novas práticas de planejamento e de gestão estratégica do banco, como resultado, mapeou
cinco principais dificuldades ao processo:
1. Dificuldade para o agendamento das reuniões;
2. Baixo entendimento do planejamento pelos servidores;
3. Falta de comprometimento de algumas chefias às demandas do projeto;
4. Sistema de TI ineficaz;
5. Baixo conhecimento dos serviços em relação ao sistema.
Rivera e Farias (2001), ao analisarem o processo de planejamento estratégico na
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, identificaram os seguintes desafios:
1. Pouca participação dos empregados na discussão e elaboração das mudanças:
implantação realizada de forma autocrática;
2. Pouca informação e comunicação sobre os sistemas;
3. Grande resistência dos empregados;
 79

4. Excesso de burocracia: perda de tempo com duplicidade de informações

contidas nos formulários do planejamento;
5. Falha na comunicação: faltou clareza sobre os objetivos e vantagens das
informações geradas pelos formulários do sistema, bem como de sua praticidade;
6. Insuficiência na preparação técnica e emocional dos empregados da empresa
para lidar com os novos processos e as novas posturas exigidas;
7. Deficiência dos canais de comunicação para garantir o feedback necessário às
adaptações com vista à eficaz operacionalização dessas ações;
8. O despreparo da gerência (ponto mais criticado pelos empregados): despreparo
para lidar com transformações organizacionais, apresentam boa capacidade técnica
mas baixa capacidade administrativa e humana;
Algumas medidas foram propostas como alternativas para melhorar o processo de
planejamento:
É necessário, antes de introduzir ações estratégicas na empresa, preparar os
empregados, tanto no plano emocional, como na área relativa aos conhecimentos
básicos do processo, da capacitação técnica. A fim de alcançar uma boa preparação,
a elaboração dos sistemas gerenciais estratégicos deve ser a mais participativa
possível e deve garantir o aperfeiçoamento e a capacitação técnica dos seus
empregados.

[...]

Antes de se iniciar o planejamento estratégico, é imprescindível para a organização,

a preparação atitudinal do corpo gerencial, desenvolvendo-o para gerenciar as
mudanças e para valorizar o fator humano ao longo do processo e internalizando os
princípios da administração participativa, do trabalho em equipe, da visão crítica.
(RIVERA E FARIAS, 2001, p. 22)

Deve-se garantir a clareza e a participação dos empregados na implementação do

processo de mudança. Os gerentes também devem ser melhor selecionados e serem treinados
constantemente, acompanhados e avaliados por seus clientes. Por fim, deve-se aprimorar os
canais internos de comunicação de forma a garantir um efetivo fluxo de informações entre
todos os setores e níveis hierárquicos, viabilizando o aparecimento de boas ideias e iniciativas
que melhorem os processos empresariais.
Galas e Forte (2005) também realizaram um estudo na Embrapa, foram pesquisadas 10
das 40 unidades na empresa, nesse estudo eles buscaram identificar os fatores que interferiram
na implantação de um modelo de gestão estratégica. Os principais desafios levantados no
estudo foram:
1. Perfil inadequado e falta de comprometimento da equipe de implantação do modelo
(fator que mais interferiu negativamente no processo);
 80

2. Baixo envolvimento/apoio da alta direção (um dos principais fatores positivos da

unidade que mais avançou na implantação e um dos principais fatores negativos das
unidades que menos avançaram);
3. Falta de cultura de gestão estratégica;
4. Alta rotatividade dos gerentes do modelo;
5. Pouco empenho/apoio das chefias;
6. Lentidão na construção do processo;
7. Não execução dos planos formulados (50% das dez unidades pesquisadas não estavam
executando o plano de ação estratégica).
Segundo os autores do estudo, analisando o tempo de implantação, observou-se que
das sete unidades que tinham mais tempo de implantação, apenas duas estavam com o plano
de ação em execução, ou seja, as unidades que tinham mais tempo de implantação ainda
estavam nas fases iniciais do processo.
O quadro gerencial da organização foi o que mais pesou na implementação:

Pôde-se perceber que existem muitas barreiras à implantação de uma metodologia de

gestão baseada no balanced scorecard, principalmente se não existir na empresa
uma cultura de gestão estratégica no quadro gerencial, pois os fatores que mais
interferiram, tanto positiva como negativamente, na implantação do Modelo de
Gestão Estratégica na Embrapa estão relacionados ao quadro gerencial em todos os
níveis, seja na alta direção da empresa, na chefia da unidade, no gerente do modelo
ou nos gerentes de objetivos estratégicos. [...]

Em relação aos fatores negativos, 20 fatores (43,48%) dos 46 citados também se

relacionam aos gerentes. Como as pessoas envolvidas na implantação do BSC
possuem papéis críticos para o sucesso do processo, vê-se como fundamental a
análise do perfil das pessoas envolvidas [...]. (GALAS, FORTE, 2005, p. 109)

Paulo (2016) realizou uma pesquisa sobre o planejamento estratégico do Ministério da

Saúde e apontou os seguintes desafios:
1. Excesso de planejamentos: havia três instrumentos de planejamento em
execução na organização, o plano plurianual – PPA, o plano nacional de saúde e o
planejamento estratégico. A coexistência de três planos estratégicos gerava uma
dinâmica extremamente complexa de monitoramento e avaliação;
2. Objetivos estratégicos irrealistas: os objetivos estratégicos, em sua grande
maioria, ou ultrapassavam as competências legais do Ministério, ou apenas
declaravam medidas operacionais adotadas pela administração. Tornando o plano
estratégico incapaz de orientar e mobilizar a organização. Houve pouca clareza
conceitual sobre o que são “resultados”;
 81

3. Ausência de indicadores dos objetivos;

4. Ausência de atribuição clara de responsabilidade pelos objetivos;
5. Estrutura organizacional não adequada para atender a estratégia;
Fresneda et al. (2005) levantaram diversos desafios à implementação do planejamento
estratégico em seu estudo no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA.
Foram nove desafios no total:
1. Falta de cultura organizacional em gestão estratégica: colocações do tipo “já vi
este filme”, “isto não vai dar em nada”, “assim que esse ministro sair isso para”, “este
tipo de assunto é para a alta direção” entre outros dão o tom das dificuldades
encontradas;
2. Falta de competências internas para entender e praticar a execução da
estratégia tem diminuído a velocidade de execução das estratégias estabelecidas;
3. Falha na comunicação durante a formulação: os funcionários não receberam
informações suficientes para o entendimento da estratégia e dos seus instrumentos,
acarretando problemas para a equipe de desenvolvimento durante a própria fase de
elaboração da estratégica, atrasando o processo;
4. Baixa participação dos níveis inferiores da organização;
5. Risco contínuo de mudança da alta gestão;
6. Dificuldade de agendamento das reuniões/oficinas com os executivos e
gerentes;
7. Falta de disseminação da estratégia: muitos gerentes e servidores não têm claro
como devem contribuir para a execução do planejamento estratégico e como devem
adaptar seus métodos e processos de trabalho para melhor alinhar a sua unidade
organizacional às estratégias corporativas;
8. Visão exclusiva de curto prazo: visão de curto prazo, a alocação de tempo e
recursos em temas e atividades cujo horizonte de tempo não extrapola a duração de
um governo. Essa cultura cria nas pessoas um modelo mental que em geral foca nas
atividades de curto-prazo, criando dificuldade dos servidores de entenderem uma
proposição de visão de futuro que estabeleça um estado desejado para a organização
em um prazo de 10 anos ou mais. E a tarefa mais difícil que é a de convencê-los de
que deveriam estar fazendo algo hoje para que essa visão de futuro se torne realidade.
Há um comportamento de ignorar ou pouco atuar nas ações que apoiam a construção
do futuro da organização;
 82

9. Sobrecarga de trabalho: também ocorre a situação em que o servidor desiste da

execução das atividades de gestão estratégica por serem alocadas sob sua
responsabilidade sem que haja uma redistribuição das suas tarefas operacionais,
provocando assim, uma sobrecarga de trabalho.
Para superar os desafios, os autores apontaram algumas medidas importantes que
foram tomadas, com relação à falta de cultura em gestão estratégica, fator que dificulta
sobremaneira a implantação do processo, foram fundamentais o apoio da alta administração, a
capacitação e a comunicação permanente para todos os envolvidos, principalmente a alta
gerência e a gerência média da organização.
Silva e Gonçalves (2011) ao discorrem sobre alguns modelos adotados na formulação
e implementação do Planejamento Estratégico nos Tribunais de Contas dos Estados e
Municípios do Brasil, levantaram os seguintes desafios:
1. Resistência à mudança;
2. Tomada de decisões distanciadas dos planos: muitas vezes, a administração
priorizava ações de seu plano de gestão bienal, deixando o plano estratégico de lado.
Várias ações não foram cumpridas, com isso plano perdeu a credibilidade, pois a
própria administração não estimulava o seu cumprimento;
3. Falta de sistematização do processo de planejamento;
4. Falta de engajamento dos servidores;
5. Falta de engajamento da alta administração para executar o planejamento: o
envolvimento da alta administração variou ao longo dos anos: algumas gestões foram
mais engajadas e outras menos. Houve consenso entre todos os entrevistados sobre a
participação da administração ser fundamental “para dar força e credibilidade às ações
do plano estratégico” e que, quando essa participação não ocorre da maneira devida,
“o plano estratégico não é implementado no todo ou em parte” (SILVA,
GONÇALVES, 2011, p. 17);
6. Dificuldade do servidor público em relacionar seu trabalho com o alcance dos
resultados do plano;
7. Cultura da instituição avessa à mudança;
8. Falta de apoio da administração para divulgar e incentivar o plano;
9. Falta de envolvimento das pessoas chave na execução das ações do plano;
10. Dificuldade em implementar metodologia de definição e medição de
indicadores;
 83

11. Dificuldade em desdobrar as ações do plano estratégico para as diversas

unidades da organização;
12. Pressão dos servidores quanto ao fato de já terem uma rotina atribulada e ainda
terem que dedicar tempo para o monitoramento das metas e indicadores referentes ao
plano estratégico.
Outros fatores relevantes citados na pesquisa foram os seguintes:
 A maioria dos Tribunais contrata consultoria para elaboração do planejamento
estratégifo: sete dos 10 tribunais contrataram consultoria externa;
 Quase todos os Tribunais usam o plano de outros Tribunais como referência,
sendo o TCU citado por três dos respondentes;
 Há bastante divergência quanto aos resultados alcançados após
institucionalização do plano estratégico, se foram melhores que os resultados apurados
anteriores ao plano: quatro tribunais concordaram totalmente, dois não responderam,
dois não puderam opinar, pois estão em fase de implementação, e dois discordaram
totalmente;
 60% dos Tribunais concordam que houve conhecimento e entendimento do
plano pelos servidores públicos, 40% discordaram total ou parcialmente, não há um
consenso quanto a esse respeito, indicando possível falha no processo de comunicação
e treinamento;
 Quando abordados sobre o fato de haver distanciamento entre as estratégias
formuladas e as que foram, de fato, implementadas, cinco tribunais acreditam que as
estratégias formuladas foram implementadas, e três afirmaram que não acreditam.
Muitas dessas dificuldades são devidas à falta de experiência em Planejamento
Estratégico, alguns estavam sendo implantadas pela primeira vez, com o passar dos anos, a
experiência se acumula e algumas dessas dificuldades tendem a se reduzir (SILVA,
GONÇALVES, 2011).
Silva e Mario (2015) também realizaram uma pesquisa sobre o planejamento nos
Tribunais de Contas do Brasil, dessa vez com 23 dos 33 Tribunais. Os desafios apontados na
pesquisa foram:
1. Servidores não conseguem relacionar seu trabalho com o plano: apenas 35%
dos respondentes acreditam que a maioria dos servidores consegue relacionar o
trabalho desenvolvido com o alcance dos resultados do plano;
2. Não execução do plano:
 84

Conforme mencionado por um dos respondentes, o primeiro plano deles foi apenas
um documento que ficou por implementar; apenas no segundo ciclo de planejamento
o monitoramento passou a ser realizado. Outro respondente afirmou que o plano
nunca foi implantado efetivamente e um terceiro afirmou que os primeiros dois
planos foram apenas uma declaração, uma carta de intenções que nunca saíram do
papel; apenas no terceiro plano houve uma implementação de fato” (SILVA,
MARIO, 2015, p. 1417).

Outro indício da não execução do plano com a devida importância ao processo é que
apenas quatro dos 23 representantes, concordaram totalmente com o item “o plano
estratégico atualmente vem sendo monitorado e avaliado sistematicamente” (SILVA,
MARIO, 2015, p. 1418);
3. Falta de cultura de planejamento: apenas um respondente acredita que a cultura
já foi institucionalizada;
4. Resistência por parte dos servidores;
Foi verificado na pesquisa que quase todos os respondentes concordaram ou
concordaram totalmente que a alta administração se mostrava envolvida e apoiava o processo
de planejamento, contudo, apenas um respondente acreditou que a cultura de planejamento já
havia sido institucionalizada, isso é um indicativo de que o apoio da liderança, por si só, não
garante a institucionalização do planejamento na organização.
É importante destacar que os autores alertam para fato de que as pessoas que estão à
frente do processo “irão defender o fato de que houve melhoria nos resultados, mesmo que
essa melhoria não seja mensurada por indicadores de desempenho ou publicada aos diversos
stakeholders” (SILVA, MARIO, 2015, p. 1418).
Também é importante citar que 83% dos Tribunais afirmaram que o processo de
mudança organizacional teve como fator impulsionador o Programa Promoex. Como uma das
metas do Promoex era que 100% dos Tribunais implementassem ou revisassem o
planejamento estratégico até o final do Programa, e vinculava o repasse de recursos
financeiros ao cumprimento das metas, a adesão alta já era algo esperado (SILVA, MARIO,
2015).
Pereira (2006) realizou uma pesquisa sobre a implementação do planejamento
estratégico em duas organizações da Marinha do Brasil, uma hospitalar (organização A) e
uma industrial (organização B). Os principais desafios mapeados pelo pesquisador foram:
1. Equipe de planejamento reduzida e não preparada: foi constatado que a
elaboração do planejamento propriamente dito ficou a cargo de uma ou duas pessoas
no máximo, deixando a incumbência sempre como um encargo colateral, ou seja, não
fazia parte do trabalho principal dos envolvidos;
 85

2. Resistência por parte das pessoas envolvidas: a elaboração do planejamento

teve iniciativa externa à organização sendo sujeita a grandes resistências internas. Os
entrevistados não identificaram efeito prático no planejamento, ou seja, “o
planejamento só é feito para atender uma demanda superior e não como uma evolução
natural da organização” (PEREIRA, 2006, p. 15).
3. Baixa participação: a participação não se deu de forma satisfatória, os
militares/civis de nível hierárquico mais baixo não tiveram incentivo em participar.
Isso “tornou o planejamento mais um item da burocracia diária dessas organizações do
que um fator motivador de mudanças” (PEREIRA, 2006, p. 23);
4. Falha na comunicação do processo: 73,6% dos entrevistados desconhecem o
planejamento da organização enquanto apenas 26,4% conhecem;
5. Falta de treinamento em planejamento estratégico: “Não foi constatado a
existência de um treinamento sistemático sobre o que é o planejamento estratégico,
suas potencialidades e seus principais conceitos” (PEREIRA, 2006, p. 15). Quando
houve treinamento foi nitidamente concentrado apenas nos oficiais.
Segundo Pereira (2006, p. 23), o discurso e a prática diferem nesse processo da
Marinha, pressupostos tidos como certos pela Marinha como a participação de todos no
planejamento, a plena consciência da missão, o compartilhamento das informações e o
investimento em capacitação não foram confirmados através dos dados analisados. “Percebe-
se que envolver todos no processo de planejamento ainda é um ponto delicado para a alta
administração, não só no meio militar, mas também no setor privado”.
O autor levanta que o problema pode estar atrelado ao próprio ambiente militar,
repleto de regras de convívio específicas, algumas explícitas outras nem tanto, ou à limitações
orçamentárias que o administrador público enfrenta regularmente, ou até mesmo aos
interesses próprios de gerentes e diretores.
O planejamento estratégico foi realizado de forma obrigatória por essas organizações,
não sendo uma prática obrigatória ou costumeira para os outros órgãos da Marinha.
Coelho Júnior (2003) realizou um estudo em uma em empresa pública do ramo de
pesquisas agropecuárias de Juiz de Fora – MG, com o objetivo de analisar a influência da
cultura de uma organização no processo de planejamento estratégico. Os principais desafios
identificados pelo autor foram os seguintes:
1. Baixo comprometimento das chefias: foi detectado baixo envolvimento dos
gerentes de objetivos estratégicos no processo;
 86

2. Baixo comprometimento dos empregados: como consequência do baixo

envolvimento dos gerentes, também se verificou pouco envolvimento dos empregados
em geral. Há uma subcultura de acomodação, desinteresse e insatisfação com o
serviço público;
3. Resistência dos funcionários: foi verificado uma tendência a abolir o novo,
gerando-se atitudes negativas por parte dos empregados quando há mudança no
modelo habitual de trabalho. Uma razão apontada para o baixo envolvimento dos
empregados no processo refere-se à alta média de tempo de trabalho na empresa, que
varia entre 20 e 25 anos;
4. Resistência das chefias: “As chefias tendem a ignorar mudanças contextuais
relevantes e a prender-se a estratégias estabelecidas e práticas arraigadas”. Em resumo,
“há uma cultura inadaptável, que se caracteriza por pessoas pouco propensas à
mudança e por uma centralização burocrática intensa” (COELHO JÚNIOR, 2003, p.
89);
5. Treinamento insuficiente: foi identificada a carência de treinamentos
específicos. Valoriza-se a atividade fim em detrimento à atividade meio, o que gera
insatisfação por parte dos empregados;
6. Falta de avaliação de resultados: não há uma realimentação do processo, não se
mensuram nem se avaliam, seguramente, as transformações ocorridas até o momento;
7. Comunicação ineficaz: foi mapeada uma falha de comunicação e de divulgação
maciça na empresa sobre a gestão estratégica;
8. Rotina intensa de trabalho: o planejamento “é compreendido pelos empregados
como um fardo a mais, como mais uma atividade a ser desempenhada no ambiente de
trabalho, e que acaba por dificultar a execução natural das atividades de rotina”.
Devido à carência de empregados em alguns setores da empresa, outros ficam
sobrecarregados (COELHO JÚNIOR, 2003, p. 87);
9. Cultura burocrática: A cultura da empresa reforça uma estrutura autoritária,
coercitiva, com dificuldades para se valorizar a criatividade e iniciativa; com baixa
integração, ênfase nas regras e procedimentos formalizados por escrito, utilizados para
determinar o comportamento das pessoas de maneira prévia, definitiva e estável;
relação hierárquica cristalizada entre superior/subordinado;
Coelho Júnior (2003) conclui afirmando que poucas características culturais da
empresa se alteraram em virtude da implementação da gestão estratégica. Uma das conclusões
 87

plausíveis para isso ocorrer refere-se à pouca atenção que tem sido direcionada à cultura atual
da empresa, que é um fator potente de impedimento a novas perspectivas de gestão:

Importantes mudanças culturais não acontecem com facilidade nem rapidez, em

especial nas grandes organizações. Os responsáveis pelas mudanças de cultura
devem desenvolver um know-how necessário para que sejam evitados traumas
gerados por elas. Tais responsáveis devem atuar na tensão criativa dos empregados,
que implica os ideais, propósitos fundamentais, valores e objetivos voltados à
definição da direção e metas a serem atingidas. A participação efetiva dos
empregados no processo de planejamento estratégico deverá ser concebida como
vital para o seu sucesso. A gestão estratégica deverá ser absorvida por todos,
delimitando a execução das ações, tarefas e atribuições, nos âmbitos intra e extra-
organizacionais, incorporando-se novos elementos à cultura vigente (COELHO
JÚNIOR, 2003, p. 89).

O autor recomenda que a gestão estratégica precisa ser melhor delimitada quanto às
suas propostas e área de abrangência, deve aumentar a mensuração e controle dos resultados
obtidos, dar mais atenção à cultura vigente, identificando os pontos frágeis e os pontos de
apoio que devem estar interferindo na adoção do modelo, valorizando os empregados.
Dias, Magalhães e Barbosa (2006) realizaram ume estudo sobre o planejamento
estratégico em uma Instituição Federal de Ensino Superior. Os principais desafios apontados
pelos pesquisadores foram:
1. Ausência de cultura de planejamento;
2. Interferência política;
3. Burocracia muito forte;
4. Falta de sensibilização e estímulo a participação das pessoas e da comunidade;
5. Mudança política de governo federal;
6. Falta de conhecimento em planejamento dos dirigentes e servidores em
planejamento;
7. Descrença na importância do planejamento: receio de aplicar um modelo de
planejamento do setor privado;
8. Baixa capacidade técnica da equipe de planejamento;
9. Equipe de planejamento sem dedicação exclusiva: possuíam outras atribuições;
10. Estrutura organizacional de departamentos dificulta planejar como um todo;
11. Falta de integração entre as equipes: os grupos pensam de forma individual,
apresentando dificuldade de repassar conhecimentos técnicos para as outras pessoas;
12. Resistência de grupos consolidados que possuem poder informal;
13. Falta de continuidade dos planos anteriores;
 88

14. Falta de uma política de planejamento;

15. Greve na Instituição;
16. Baixa capacidade técnica da organização para análise e interpretação de dados;
17. Falta de banco de dados;
18. Falta de garantia de financiamento das ações;
19. Diretrizes do planejamento muito vagas;
Assim como levantado por Pereira (2006) no estudo sobre a Marinha, na IFES o
planejamento também não foi uma inciativa proativa da instituição, mas uma obrigação legal
instituída pelo MEC para a criação de um plano de desenvolvimento para as instituições de
ensino superior do país.
Giacobbo (1997) em pesquisa realizada com três organizações públicas, apontou como
principais fatores que impedem a implementação do planejamento estratégico:
1. Falta de adesão e de compromisso da administração superior;
2. Descontinuidade administrativa;
3. Verticalização excessiva;
4. Falta de interação intra-organizacional;
5. Descompasso entre planejamento e orçamento com ênfase excessiva no
cumprimento do orçamento;
6. Resistência a mudanças;
7. Inflexibilidade dos modelos;
8. Inflexibilidade da equipe de planejadores.
Alcântara et al. (2015) realizaram estudo para descrever a experiência da Procuradoria
Geral do Estado da Bahia com a gestão estratégica e mapearam três principais desafios:
1. Sobrecarregada de trabalho finalístico: sufocante carga de processos jurídicos;
2. Falta de conhecimento dos gestores com as tecnologias de gestão e seus
benefícios;
3. Falta de cultura de gestão.
Bilar e Moura (2014) relataram alguns desafios durante a implementação da gestão
estratégica na Polícia Civil de Pernambuco, são eles:
1. Receio dos gestores em mostrar os seus resultados;
2. Falta de conhecimento dos gestores em gestão;
3. Falta de treinamento em planejamento;
4. Falta de sistema de informação.
 89

Pascuci et al. (2016) ao estudarem as contribuições e limitações do planejamento em

uma universidade pública, chegaram aos seguintes desafios:
1. Interferência política: forte viés político interfere na distribuição de recursos,
inviabiliza ações e torna o processo moroso. O planejamento estratégico visa atender
“grupos” dentro de jogos de interesse;
2. Falta de apoio de docentes;
3. Ambiguidade dos objetivos institucionais;
4. Burocracia excessiva e a ineficácia da estrutura pública: excesso de
mecanismos de controle e regulamentação;
5. Questões jurídicas contraditórias que regem o setor público;
6. Dificuldade de controle e avaliação;
7. Multiplicidade de interesses e objetivos;
8. Plano é simbólico e ações dependem de articulações políticas;
9. Dissociação entre planejamento e orçamento;
10. Falta de integração departamental;
11. Dicotomia entre intenção e ação;
12. Falta de autonomia para definição de metas;
13. Descontinuidade da gestão;
14. Ausência de cultura de gestão: predomínio ações reativas e corretivas ao invés
de planejamento;
15. Resistência à mudança;
16. Resistência às metodologias de gestão oriundas do mercado.
No contexto ambíguo, caótico e essencialmente político, constatou-se um círculo
vicioso onde o planejamento não funciona devido aos desafios apontados acima e a
organização, por sua vez, passa a acreditar menos ainda no instrumento de planejamento.
De acordo com um dos entrevistados: “como não é planejado, é tudo muito atropelado
[...] e depois, para não perder o recurso eles fazem qualquer coisa, compram qualquer coisa,
treinam qualquer coisa” (PASCUCI et al. 2016, p. 54).
Quando as ações organizacionais não são priorizadas dentro de uma visão de futuro de
longo prazo e alocadas em uma estratégia coerente, o que costuma ocorrer é a improvisação, o
atropelo, as atividades passam a ocorrer de forma emergencial e os recursos, pela falta de
qualquer priorização, são alocados em qualquer coisa que seja apresentada com uma boa
argumentação no momento.
 90

Um dos aspectos mais importantes do planejamento estratégico é a sua capacidade de

criar uma priorização dos recursos, é a sua capacidade de gerar foco para que determinados
objetivos sejam alcançados, para que isso ocorra é preciso que seja feito um corte específico
de tempo e recursos para cada objetivo, desse momento em diante, esses recursos, dentro
desse período de tempo, não podem ser redirecionados para qualquer outra ação sem que haja
um forte motivo de natureza estratégica dando fundamentação a mudança.
Não se deve confundir priorização de tempo e recursos com inflexibilidade e rigidez
no processo de planejamento, a organização deve realizar uma priorização criteriosa na
alocação dos seu tempo e recursos, mas, ao mesmo tempo, deve ser flexível quando o
ambiente demandar mudanças de estratégia.
Após a análise e categorização dos desafios levantados nos estudos citados, foi
possível chegar ao resumo apresentado no Quadro 7, contendo 30 desafios classificados em
quatro categorias distintas:

Quadro 7: Desafios da implementação do planejamento estratégico em organizações públicas

brasileiras
Categoria Desafio
Falta de cultura de planejamento
Falta de competência dos
servidores e gestores
Falta de capacitação
Cultura de
Equipe de planejamento mal
planejamento e formada
gestão
Excesso de burocracia
(inflexibilidade)
Falta de comunicação
Baixa participação dos servidores Rivera e Farias (2001); Fresneda et al. (2005); Pereira
na formulação do planejamento
Sistema de TI ineficaz
Sobrecarga da rotina de trabalho
Referência
Marquezan, Diehl, Lisboa (2016); Coelho Júnior
(2003); Silva e Gonçalves (2011); Galas e Forte
(2005); Fresneda et al. (2005); Alcântara et al.
(2015); Pascuci et al. (2016); Silva e Mario (2015);
Dias, Magalhães e Barbosa (2006)
Fresneda et al. (2005); Dias, Magalhães e Barbosa
(2006); Streit (2011); Silva e Gonçalves (2011);
Pereira (2006); Rivera e Farias (2001); Alcântara et
al. (2015); Bilar e Moura (2014)
Marquezan, Diehl, Lisboa (2016), Streit (2011);
Rivera e Farias (2001); Pereira (2006); Coelho Júnior
(2003); Bilar e Moura (2014)
Galas e Forte (2005); Giacobbo (1997); Pereira
(2006); Ferreira (2014); Dias, Magalhães e Barbosa
(2006)
Almeida (2000); Rivera e Farias (2001); Dias,
Magalhães e Barbosa (2006); Giacobbo (1997);
Pascuci et al. (2016)
Rivera e Farias (2001); Fresneda et al. (2005); Coelho
Júnior (2003); Silva e Gonçalves (2011); Silva e
Mario (2015)
(2006); Dias, Magalhães e Barbosa (2006)
Marquezan, Diehl, Lisboa (2016); Streit (2011); Dias,
Magalhães e Barbosa (2006); Bilar e Moura (2014)
Fresneda et al. (2005); Silva e Gonçalves (2011);
Coelho Júnior (2003); Alcântara et al. (2015)

Ausência de indicadores de
desempenho
Desalinhamento entre
planejamento e orçamento
Estrutura organizacional
inadequada
Atraso no processo de
implementação do planejamento
Ausência de definição de
responsáveis pelos objetivos
Dificuldade em desdobrar a
estratégia para toda a organização
Ausência de avaliação de
resultados
Objetivos irrealistas
Falta de integração interna na
organização
Resistência à mudança
Resistência dos Baixo comprometimento das
servidores gerencias
Falta de comprometimento dos
servidores
Resistência ao Planejamento
Estratégico
Descontinuidade da gestão
Diretrizes e objetivos vagos
Fatores
políticos Disputa de poder
Interferência política na gestão
Falta de autonomia para definir
metas
Falta de institucionalização do
planejamento
Lideranças das Despriorização e não execução
organizações do plano formulado
Falta apoio da liderança
Fonte: Elaborado pelo autor com base nas fontes citadas
De acordo com o Quadro 7, é possível perceber a preponderância de desafios da
categoria “Cultura de planejamento e gestão” em relação as outras três categorias. Esta
91
Silva e Gonçalves (2011); Pascuci et al. (2016); Paulo
(2016)
Giacobbo (1997); Pascuci et al. (2016); Dias,
Magalhães e Barbosa (2006)
Paulo (2016); Dias, Magalhães e Barbosa (2006)
Galas e Forte (2005)
Paulo (2016)
Silva e Gonçalves (2011)
Coelho Júnior (2003)
Paulo (2016)
Coelho Júnior (2003); Dias, Magalhães e Barbosa
(2006); Giacobbo (1997); Pascuci et al. (2016)
Marquezan, Diehl, Lisboa (2016); Rivera e Farias
(2001); Silva e Gonçalves (2011); Silva e Mario
(2015); Coelho Júnior (2003); Giacobbo (1997);
Pascuci et al. (2016)
Streit (2011); Galas e Forte (2005); Coelho Júnior
(2003); Fresneda et al. (2005)
Silva e Gonçalves (2011); Coelho Júnior (2003);
Pascuci et al. (2016)
Pereira (2006); Dias, Magalhães e Barbosa (2006);
Pascuci et al. (2016);
Giacobbo (1997); Pascuci et al. (2016); Dias,
Magalhães e Barbosa (2006); Galas e Forte (2005);
Fresneda et al. (2005)
Dias, Magalhães e Barbosa (2006); Pascuci et al.
(2016)
Dias, Magalhães e Barbosa (2006); Pascuci et al.
(2016)
Dias, Magalhães e Barbosa (2006); Pascuci et al.
(2016)
Pascuci et al. (2016)
Silva e Gonçalves (2011); Dias, Magalhães e Barbosa
(2006)
Galas e Forte (2005); Silva e Mario (2015); Pascuci et
al. (2016); Silva e Gonçalves (2011)
Marquezan, Diehl, Lisboa (2016); Galas e Forte
(2005); Silva e Gonçalves (2011); Giacobbo (1997)
 92

categoria trata dos aspectos técnicos da gestão que indicam a falta de capacidade de gestão
para formular, implementar e executar um processo de planejamento estratégico.
É importante esclarecer que um número maior desafios em uma determinada categoria
não significa, obrigatoriamente, que essa categoria tenha um impacto negativo maior no
planejamento, é possível que uma categoria com mais desafios demande menos esforços para
sua resolução do que uma categoria que apresentou menos desafios, entretanto, aborde temas
mais sensíveis e complexos de serem solucionados.
A categoria “Resistência dos servidores” aborda desafios de natureza humana, como a
falta de comprometimento, resistência à mudança e ao planejamento. Desafios que envolvem
o comportamento humano são mais complexos devido a sua natureza subjetiva. A resolução
de muitos dos desafios técnicos ficam condicionados diretamente à atitude dos servidores,
quando eles não estão comprometidos com o processo de planejamento, qualquer desafio se
torna mais difícil (ou até impossível) de ser superado pela organização.
A categoria “Fatores políticos” trata de desafios não só ao planejamento, mas à gestão
pública como um todo. Desafios como a disputa de poder, interferência política, falta de
autonomia são consequências do excesso de politização da gestão pública no Brasil que causa
diversos problemas. Quanto à descontinuidade na gestão, trata-se de um processo que ocorre
tanto pela alternância democrática de poder, que é salutar, quanto pelo excesso de coalizações
partidárias que são feitas e desfeitas durante os mandatos, gerando rupturas durante a gestão
das organizações públicas.
As decisões políticas favoráveis ou desfavoráveis ao planejamento determinam o
fracasso imediato ou a possibilidade de sucesso do processo. A categoria “Lideranças das
organizações” reflete a falta de apoio das lideranças ao planejamento, às vezes de forma
declarada, às vezes, velada. Este desafio é apontado por muitos autores como sendo um ponto
crucial ao sucesso do planejamento. A não execução do plano formulado ou a falta de
institucionalização do planejamento são consequências diretas da baixa ou nula participação
das lideranças no processo.
O elevado número de desafios a serem superados pode passar a impressão de que
adotar o planejamento estratégico no setor público é uma tarefa tão difícil que não compensa
o investimento de tempo e recursos nessa direção. Essa perspectiva é verdadeira em muitos
casos, alguns esforços de planejamento estratégico já iniciam condenados a fracassar antes de
dar os primeiros passos, são os casos em que vários dos desafios citados acima são
completamente negligenciados.
 93

A organização pública, quando decide iniciar a implementação de um processo de

planejamento estratégico efetivo e não por mera formalidade, deve iniciar a adoção de uma
série de medidas preparatórias antes de dar os primeiros passos na execução de qualquer
metodologia de planejamento disponível no mercado. A organização deve fazer uma análise
criteriosa sobre a sua atual estrutura organizacional e a capacidade de alterá-la para atender a
direção que a estratégia indicar, deve analisar sua capacidade de gestão atual, sua cultura, o
nível de comprometimento de seus servidores, a disponibilidade da principal liderança em
assumir algumas responsabilidades indelegáveis, enfim, são aspectos objetivos e subjetivos
que são fundamentais para que o planejamento possa ser bem sucedido e que nunca podem ser
negligenciados.
 94

2 METODOLOGIA

Esta seção tem por objetivo descrever os procedimentos metodológicos usados no

presente trabalho. Em linhas gerais, trata-se de um estudo do tipo exploratório e descritivo,
que adota uma abordagem qualitativa e quantitativa. Quanto aos instrumentos para coleta de
dados, foram utilizados a pesquisa bibliográfica, pesquisa documental, entrevista, questionário
e grupo focal.
O estudo parte do ponto de vista da trajetória da implementação do planejamento
estratégico trilhado pelas organizações públicas do Governo de Pernambuco entre janeiro de
2015 a setembro de 2018, aqui definidas como “organizações parceiras”, sob o
assessoramento da equipe de gestores governamentais da Secretaria de Planejamento e Gestão
– SEPLAG. A partir da pergunta “Quais foram os desafios enfrentados pelo Governo de
Pernambuco na implementação do planejamento estratégico em suas organizações?” a
pesquisa integrou três perspectivas distintas para analisar quais fatores impediram ou
dificultaram a implementação bem sucedida do planejamento.
Não foi objetivo do estudo analisar a fase de execução do planejamento ou os
resultados alcançados após a sua implementação, o propósito do trabalho foi estudar apenas a
fase de implementação do processo de planejamento nas organizações, ou seja, estudou os
desafios que foram identificados durante a fase de estruturação do processo e formulação das
estratégias, que é concluída com a entrega do plano estratégico pela SEPLAG à organização
parceira.

2.1 NATUREZA E TIPO DA PESQUISA

Quanto a sua natureza, a pesquisa em tela é classificada como aplicada, que é a

pesquisa que não está voltada para o desenvolvimento de teorias de valor universal, pelo
contrário, apresenta como característica fundamental o interesse na aplicação, utilização e
consequências práticas dos conhecimentos (GIL, 2016).
O tipo de pesquisa quanto aos objetivos propostos foi determinada como de caráter
exploratório e descritivo. A pesquisa exploratória tem como principal finalidade, desenvolver,
esclarecer e modificar conceitos e ideias, tendo em vista a formulação de problemas mais
precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores (GIL, 2016).
 95

Quanto ao aspecto descritivo, esse tipo de pesquisa tem como principal função
descrever as características de determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de
relações entre variáveis (GIL, 2016).

2.2 MÉTODO DE ABORDAGEM DA PESQUISA

O estudo de caso único foi o método de abordagem escolhido. O método de estudo de

caso pode ser usado para ampla variedade de questões, incluindo a avaliação de programas de
treinamento, desempenho organizacional, desenho e implementação de projetos, análise de
políticas e relações entre diferentes setores de uma organização ou entre organizações (
GRAY, 2012).
O estudo de caso é uma investigação empírica que analisa um fenômeno
contemporâneo em profundidade e em seu contexto de vida real, especialmente quando os
limites entre o fenômeno e o contexto não são claramente evidentes. É um método utilizado
pra enfrentar uma situação tecnicamente diferenciada em que existirão muitos mais variáveis
de interesse do que pontos de dados, e, como resultado conta com múltiplas fontes de
evidência, com os dados precisando convergir de maneira triangular, e como outro resultado
beneficia-se do desenvolvimento anterior das proposições teóricas para orientar a coleta e a
análise de dados (YIN, 2010).

2.3 UNIDADE DE ANÁLISE

A unidade de análise desse estudo foi o processo de construção de planejamentos

estratégicos (Pest) das organizações públicas do Governo de Pernambuco, que foi coordenado
pela Secretaria de Planejamento e Gestão do Governo de Pernambuco - SEPLAG.
A SEPLAG é órgão da administração direta do Poder Executivo Estadual e tem como
atribuições legais:

XI - Secretaria de Planejamento e Gestão: planejar, desenvolver e acompanhar ações

que visem ao desenvolvimento territorial, econômico e social do Estado de
Pernambuco; coordenar o processo de planejamento governamental, inclusive o
plano plurianual; coordenar a descentralização das ações governamentais;
normatizar os procedimentos relativos ao processo de elaboração, execução e
acompanhamento da legislação orçamentária do Estado; coordenar o processo de
elaboração das diretrizes orçamentárias e os orçamentos estaduais; coordenar a
gestão estratégica do Governo, propor o desenvolvimento e aperfeiçoamento do
modelo de gestão; sistematizar o gerenciamento dos projetos estratégicos do
Governo do Estado; coordenar, conjuntamente com a Secretaria da Fazenda, o
processo de captação e aplicação de recursos, promovendo o relacionamento do
 96

Governo com organizações nacionais e internacionais de financiamento; promover

parcerias com os municípios, apoiando-os tecnicamente na elaboração de projetos e
ações que contribuam com o desenvolvimento das cidades, oferecendo suporte
técnico aos entes municipais para identificação de oportunidades de financiamento;
(PERNAMBUCO, 2019)

O processo de construção de planejamentos estratégicos no Governo, objeto de estudo

deste trabalho, foi iniciado em janeiro de 2015, quando uma equipe de gestores
governamentais foi criada em uma das Secretarias Executivas da SEPLAG, a Secretaria
Executiva de Desenvolvimento do Modelo de Gestão – SEDMG.
O processo de planejamento estratégico do Governo de Pernambuco é construído em
formato de consultoria interna, os gestores governamentais da equipe da SEPLAG atuam no
papel consultores, aportando o conhecimento técnico em planejamento e as demais
organizações do Estado, tanto da administração direta quanto da indireta, atuam como
“parceiras” do processo, recebendo o assessoramento técnico necessário para realizar a
construção e implementação do seu processo de planejamento estratégico.
Para fins de padronização do objeto de estudo, o universo dessa pesquisa adotou
apenas os planejamentos construídos nas organizações públicas da administração direta ou
indireta do Estado – secretarias, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista.
O processo de assessoramento em planejamento é iniciado com a demanda das
organizações parceiras pelo suporte técnico da SEPLAG. Após a demanda ser aceita pela
SEPLAG, a equipe de gestores governamentais inicia o processo de consultoria interna,
aportando a metodologia de planejamento em parceria com a organização demandante.
O acompanhamento da equipe da SEPLAG é limitado ao processo de construção e
implementação do processo de planejamento, ou seja, a SEPLAG não acompanhava a
execução do planejamento durante o ano. A parceria é encerrada com a entrega do produto
final, o plano estratégico.
Dentre o período de janeiro de 2015 à setembro de 2018, foram concluídos 12
planejamentos estratégicos pela SEPLAG em parceria com as organizações públicas do
Estado, dentre eles, apenas 10 foram selecionados para participar desta pesquisa por serem de
organizações da administração direta ou indireta do Estado. Os outros dois casos ficaram de
fora do estudo por não estarem dentro deste perfil.
 97

2.4 FORMA DE ABORDAGEM DO PROBLEMA

A abordagem de estudos de caso pode ser usada como método quantitativo e

qualitativo (YIN, 2010). O presente estudo tem um caráter predominantemente qualitativo ao
procurar levantar as opiniões dos participantes do processo sobre os desafios enfrentados no
planejamento, utilizando-se da análise de conteúdo para estruturar e analisar os dados
coletados na entrevista e no grupo focal. Também foram utilizadas técnicas quantitativas na
tabulação e construção dos gráficos dos resultados do questionário aplicado.

2.5 COLETA DE DADOS

2.5.1 Pesquisa bibliográfica

A pesquisa bibliográfica foi realizada consultando as plataformas da Coordenação de

Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), a base do site Google Acadêmico e
o Scientific Electronic Library Online (SciELO), utilizando os termos “planejamento”,
“planejamento estratégico” e “gestão estratégica” combinado com as palavras “público”,
“pública”.
Com base nesta busca foi possível selecionar 16 artigos que relatavam estudos de caso
de planejamento estratégico em organizações públicas brasileiras que levantaram os desafios
enfrentados no processo. Durante a pesquisa bibliográfica, verificou-se a existências de vários
estudos sobre planejamento no setor público que foram descartados pelos seguintes motivos:
 Descreviam o processo de implementação, enfatizando a metodologia utilizada pela
instituição, mas não relatavam os desafios e dificuldades enfrentados;
 Eram estudos realizados sobre o planejamento de Cidades ou Estados;
 Eram sobre planejamentos setoriais, como plano de saúde pública, educação ou
turismo;
 Era referente apenas a um departamento da organização pública, não a organização
como um todo;
 Outras pesquisas abordavam o planejamento com o viés formal do Plano Plurianual –
PPA.

2.5.2 Pesquisa documental

 98

A pesquisa documental é aquela que se utiliza de fontes que ainda receberam

tratamento analítico, ou seja, ou seja, material advindo de fontes primárias, enquanto que
pesquisa bibliográfica se vale da contribuição de diversos autores (GIL, 2016).
A pesquisa documental recolheu e analisou leis e documentos internos da SEDMG
referentes ao processo de planejamento. Como produto desta análise foi possível identificar os
planejamentos que fariam parte da pesquisa e levantar informações importantes.

2.5.3 Entrevista, questionário e grupo focal

Na pesquisa de campo, a coleta de dados buscou somar três tipos de percepções

distintas sobre os desafios ao planejamento estratégico no Governo de Pernambuco, conforme
apresentado na figura 1:

Figura 1: Percepções sobre os desafios ao planejamento estratégico

Percepção da
gerência da equipe
da SEPLAG

Percepção das Desafios da Percepção da

organizações implementação do PE no equipe de gestores
parceiras Governo de Pernambuco da SEPLAG

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

O universo adotado para a pesquisa de campo englobou todos os processos de

planejamento concluídos entre janeiro de 2015 (início do processo no Governo) e setembro de
2018 (período final em que os dados foram coletados), realizados em organizações da
administração direta ou indireta do Estado. Planejamentos realizados em programas,
conselhos e consórcio públicos não foram incluídos na pesquisa por terem uma natureza
diferente, não favorecendo a comparabilidade. O quadro 8 apresenta as 10 organizações
públicas do Estado que participaram da pesquisa:
 99

Quadro 8: Organizações participantes da pesquisa

Data de
Organização Natureza
conclusão
Sociedade de economia
CEPE - Companhia Editora de Pernambuco 26/05/2017
mista
FUNAPE - Fundação de Aposentadoria e Pensões
Fundação 17/05/2017
dos Servidores do Estado de Pernambuco
FUNASE - Fundação de Atendimento
Fundação 13/03/2018
Socioeducativo
IRH - Instituto de Recursos Humanos de
Autarquia 23/02/2017
Pernambuco
PERPART - Pernambuco Participações e 13/12/2016
Empresa pública
Investimentos S/A
SAD – Secretaria de Administração de Pernambuco Secretaria de Estado 12/07/2016
SECID – Secretaria das Cidades de Pernambuco Secretaria de Estado 05/09/2018
SERES - Secretaria Executiva de Ressocialização de Secretaria Executiva de
17/04/2018
Pernambuco Estado
SUAPE - Complexo Industrial Portuário de Suape Empresa Pública 30/11/2017
SJDH - Secretaria De Justiça e Direitos Humanos de
Secretaria de Estado 17/02/2017
Pernambuco
Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
A SERES foi mantida na pesquisa mesmo sendo uma Secretaria Executiva por ter
status e estrutura organizacional de Secretaria de Estado.
A pesquisa de campo foi iniciada com a realização do convite aos servidores “pontos
focais” das 10 organizações parceiras para responderem a um questionário virtual, esses
servidores foram os responsáveis pela coordenação do planejamento na organização, atuando
como principal interlocutor entre a organização e a equipe da SEPLAG.
O questionário foi elaborados na plataforma on line formulário google (APÊNDICE
C), tendo como primeira questão a aceitação da participação na pesquisa com o Termo de
Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE). O questionário adotou o formato
semiestruturado, uma vez que utilizou questões abertas e fechadas de múltipla-escolha.
O questionário foi dividido em três blocos: (1) perfil do servidor ponto focal (2) perfil
da gestão da organização (3) levantamento dos desafios ao planejamento estratégico. O
questionário ficou disponível para os participantes por 45 dias, entre os meses de novembro e
dezembro de 2018. Mesmo com o prazo longo, dois pontos focais não responderam ao
questionário, os que foram responsáveis pelo planejamento da SJDH e do IRH.
 100

Os questionários são umas das mais conhecidas e usadas técnicas de coleta de dados
primários, são ferramentas de pesquisa por meio das quais as pessoas devem responder ao
mesmo conjunto de perguntas em uma ordem predeterminada (GRAY, 2012).

Em paralelo à aplicação do questionário, foi realizada uma entrevista com uma das
gerências da equipe da SEDMG. A entrevista adotou o formato semiestruturado em
profundidade (APÊNDICE A), uma vez que permite uma maior liberdade de expressão ao
entrevistado (GIL, 2016).
O grupo focal foi realizado logo em seguida, no dia 21 de dezembro de 2018, com
nove gestores governamentais da equipe de planejamento da SEPLAG. O procedimento
adotado no grupo focal seguiu as normas éticas previstas na legislação vigente, os gestores
governamentais, antes do início do grupo focal, foram cientificados a respeito dos propósitos
e métodos do estudo, conforme fixava Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE)
assinado por todos (APÊNDICE D).
Foi assegurado o sigilo da identidade dos participantes, sendo distribuído um crachá
com uma codificação alfanumérica entre G1 a G9 para escolha de cada um. O grupo focal
teve duração de 1h20” e foi conduzido pelo moderador por meio de um roteiro de perguntas
abertas (APENDICE B).

2.6 ANÁLISE DOS DADOS

Os dados coletados durante a pesquisa bibliográfica e documental foram inseridos

diretamente no texto da dissertação por meio de citações diretas e indiretas, para fundamentar
e/ou esclarecer as questões da pesquisa.
A pesquisa bibliográfica levantou os desafios enfrentados pelas organizações públicas
brasileiras e os dados levantados na pesquisa de campo foram analisados e interpretados com
base na metodologia de análise de conteúdo proposta por Bardin (2016), compreendendo as
etapas de: 1) pré-análise, 2) exploração do material e 3) tratamento dos resultados, inferência
e interpretação.
Com relação aos dados coletados pela pesquisa de campo, foi realizada a transcrição
da entrevista e do grupo focal compondo assim a fase de pré-análise, fase que Bardin (2016)
orienta que o material seja organizado, compondo o corpus da pesquisa.
Em seguida, partiu-se para a fase de exploração do material, fase em que, segundo
Bardin (2016), ocorre o estudo aprofundado do material, orientado pelas hipóteses e
 101

referenciais teóricos. Nessa fase recortes do texto foram desmembrados e reagrupados em

categorias distintas. Em seguida, as categorias foram agrupadas por pertinência temática e
formaram categorias síntese.
Buscou-se respeitar as recomendações de Bardin (2016) com relação à construção
categorias:
 Exclusão mútua – cada elemento só pode existir em uma categoria;
 Homogeneidade – para definir uma categoria é preciso haver só uma dimensão
na análise;
 Pertinência – as categorias devem dizer respeito às intenções do investigador,
aos objetivos da pesquisa às questões norteadoras;
 Objetividade e fidelidade – se as categorias forem bem definidas não haverá
distorções devido à subjetividade dos analistas;
 Produtividade – as categorias serão produtivas se os resultados forem férteis
em inferências, em hipóteses novas, em dados exatos.
Quanto aos dados do questionário, foram tabulados e apresentados por meio de
gráficos de barra com sua respectiva frequência.
Por fim, houve a interpretação dos dados, que consiste fundamentalmente em
estabelecer a ligação entre os resultados do estudo teórico aos achados obtidos na pesquisa de
campo. Foi realizado o cruzamento dos dados coletados à luz da revisão bibliográfica, de
forma direcionada ao esclarecimento das questões da pesquisa e ao atendimento dos seus
objetivos. É a eficácia na interpretação dos dados que determinará o valor da pesquisa, a
importância dos dados não está em si mesmos, mas em proporcionarem respostas às
investigações (LAKATOS; MARCONI, 2006).

2.7 LIMITAÇÕES DA PESQUISA

Todas as pesquisas científicas estão sujeitas a limitações, as principais limitações

identificadas nesta pesquisa foram:
 A visão da organização parceira, coletada pelo questionário, foi limitada a ótica do
servidor ponto focal responsável pela implementação do processo. Segundo Silva e
Mario (2015), aqueles que estão à frente do processo tendem a fazer uma avaliação
mais positiva dos fatos, logo, a falta de uma visão mais ampla da organização pode ter
interferido na pesquisa;
 102

 A entrevista e o grupo focal estão sujeitos a exageros ou relativização dos fatos, ou

seja, distorções da realidade, preconceitos, dificuldades de articulação das ideias,
falhas da memória, erros de avaliação (STRAUSS, CORBIN, 2008);
 Duas organizações do universo da pesquisa não responderam ao questionário, o que
limitou ainda mais a abrangência da pesquisa;
 Alguns servidores pontos focais, no momento da pesquisa de campo, já não estavam
mais trabalhando na mesma organização a qual implementaram o planejamento em
parceria com a SEPLAG, o que pode ter prejudicado a qualidade da resposta ao
questionário;
 A questão temporal também pode ter limitado a pesquisa, alguns planejamento foram
concluídos em 2016 e 2017, obrigando alguns dos participantes a recordarem pontos
específicos sobre o planejamento feito há dois anos.
 103

3 RESULTADOS E DISCUSSÃO

3.1 PERFIL DOS SERVIDORES PONTOS FOCAIS

A aplicação do questionário permitiu, por meio de três blocos de perguntas, traçar um

perfil dos oito servidores que atuaram como ponto focal das organizações parceiras, um perfil
da gestão e um diagnóstico sobre os desafios da implementação do planejamento estratégico
nas oito organizações que responderam à pesquisa.
O primeiro bloco, contendo seis perguntas do questionário, buscou levantar o perfil do
servidor ponto focal da organização. O gráfico 2 mostra o resultado do nível de escolaridade
desses servidores:
Gráfico 2 – Nível de escolaridade do servidor ponto focal do planejamento estratégico

Mestrado completo Pós-graduação (lato Superior completo

sensu) completo

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

Segundo o Gráfico 2, todos os servidores possuem, no mínimo, o nível superior, sendo

três deles com o nível de mestrado (38%), quatro com o nível de pós-graduação lato sensu
(50%) e um com nível superior (12%). Percebe-se que há um nível alto de escolarização entre
os pontos focais, o que pode contribuir para a construção de um planejamento estratégico de
melhor qualidade e a superação dos desafios identificados com maior eficácia.
O Gráfico 3 apresenta o resultado quanto a área de formação dos servidores pontos
focais:
 104

Gráfico 3 – Área de formação superior

1 1 1 1 1 1

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

De acordo com o Gráfico 3, constatou-se que dois servidores possuem formação em

administração, sendo que um deles também possui formação em serviço social, três são
formados em direito, com um deles também formado em jornalismo, um afirmou ser formado
em serviço social, um formado em turismo e outro formado em engenharia civil.
Apenas dois servidores (25%) possuem formação na área de administração, área que
seria relacionada ao planejamento estratégico. Os demais são de outras áreas de
conhecimento, o perfil diversificado de formação superior, à primeira vista, não está alinhado
a área de planejamento estratégico, entretanto, como será visto no Gráfico 6, os servidores
buscaram formação complementar em planejamento estratégico para suprir essa lacuna.
O Gráfico 4 retrata o diagnóstico quanto ao tempo de experiência profissional na
organização quando foi iniciada a implementação do planejamento estratégico:
 105

Gráfico 4 – Tempo de experiência profissional na organização

2 2 2

1 1

Menos de 1 ano Entre 1 e 2 anos Entre 2 a 4 anos Entre 4 e 8 anos Acima de 8 anos

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

Gráfico 4 mostra que seis servidores (87%) possuíam acima de um ano de experiência
na organização no momento em que o planejamento foi iniciado. Sendo que metade (50%)
deles apresentaram experiência acima de quatro anos.
Esse diagnóstico tende a favorecer a melhor superação dos desafios ao planejamento,
uma vez que a maior experiência traz mais conhecimento sobre as limitações e
potencialidades da organização, isso é fundamental em um processo dinâmico de mudança
proporcionado pelo planejamento estratégico.
O Gráfico 5 apresenta a situação quanto a experiência anterior em planejamento
estratégico por parte dos pontos focais:
Gráfico 5 – Experiência anterior em planejamento estratégico

1 1

Não possuía experiência Sim, em ambos setores Sim, no setor público

na área

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

O Gráfico 5 demonstra que apenas um servidor não possuía experiência anterior em
planejamento estratégico. Seis servidores (75%) possuíam experiência no setor público e
apenas um deles possuíam experiência em ambos setores. Esses percentuais são muito
favoráveis a uma melhor implementação do planejamento, quanto maior a experiência
 106

acumulada do servidor, maior é a sua familiaridade com os desafios que surgem no processo,
e mais proativa pode ser sua intervenção para eliminar ou mitigar essas barreiras.
Quanto à capacitação técnica (curso livre, extensão, graduação ou pós-graduação) em
planejamento estratégico, foi observado que sete dos oito os servidores (88%) possuíam
alguma capacitação em planejamento estratégico.
Apenas um servidor não possuía capacitação anterior planejamento estratégico, mas se
capacitou durante o processo. Esse resultado minimiza a possível interferência negativa que a
formação diversa da área de administração (Gráfico 3) poderia causar. Mesmo com 75% dos
pontos focais não tendo formação superior em administração, todos buscaram capacitações
extras em planejamento estratégico.

3.2 PERFIL DA GESTÃO DAS ORGANIZAÇÕES PACEIRAS

O segundo bloco de perguntas do questionário buscou conhecer o perfil da gestão das

organizações parceiras, foram realizadas oito perguntas aos pontos focais. A primeira
pergunta questionou a experiência anterior das organizações com o planejamento estratégico,
foi levantado que todas as organizações já haviam tido uma experiência anterior com a
ferramenta.
Seis organizações (75%) responderam que possuíam experiência anterior em
planejamento estratégico e duas (25%) responderam “parcialmente”, justificando que houve
experiência anterior, entretanto, o processo fora interrompido antes de ser concluído. Em
outro caso, o processo fora “deixado de lado” devido ao método burocrático e a resistência em
participar por parte dos servidores.
Esse fato é positivo, a experiência anterior, mesmo a de fracasso, traz muito
aprendizado, a organização pode levantar o que deu errado e não mais partir do zero em um
novo processo. Uma vez iniciado um processo de planejamento, o aprendizado se torna
contínuo independente dos seus resultados.
A segunda pergunta sobre o perfil da gestão da organização questionou se elas
possuíam um setor ou departamento específico de planejamento estratégico em sua estrutura
organizacional.
Seis (75%), dentre as oito organizações, possuíam um setor/departamento de
planejamento estratégico. Esse percentual elevado é favorável ao desenvolvimento de um
planejamento estratégico eficaz. Quando a estrutura organizacional da organização é moldada
 107

para atender melhor ao processo, seus resultados tendem a ser mais expressivos e
sustentáveis.
O gráfico 6 apresenta o resultado para o questionamento sobre a existência de uma
equipe de planejamento estratégico formada na organização:
Gráfico 6 – Existência de equipe de planejamento estratégico

2
1

Não Parcialmente Sim

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
O Gráfico 6 demonstra que cinco (63%) organizações possuíam uma equipe de
planejamento formada no momento da implementação do processo, outras duas não possuíam
equipe formada, e uma única organização respondeu à pergunta como “parcialmente”. Três
organizações afirmaram não possuir equipe de planejamento adequadamente formada, uma
prática que pode comprometer o bom andamento de todo o processo.
Quanto à resposta “parcialmente”, apesar da solicitação de que todas as respostas
dessa opção fossem justificadas, não houve uma explicação. Entretanto, pode-se inferir que a
equipe dessa organização não era formada integralmente, tendo membros que participavam
apenas temporariamente do processo de planejamento estratégico.
Conceber um processo de planejamento sem uma equipe bem formada e treinada para
superar desafios é uma prática comum observada nas organizações públicas brasileiras,
normalmente essas organizações subestimam a importância do processo e planejam, muitas
vezes, apenas por obrigação legal ou por mera formalidade administrativa.
O Gráfico 7 traz o resultado para a pergunta sobre a capacitação da equipe de
planejamento estratégico da organização:
 108

Gráfico 7 – Capacitação da equipe de planejamento estratégico

2
1

Não Parcialmente Sim

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
De acordo com o Gráfico 7, conclui-se que as cinco organizações que possuíam
equipes de planejamento formadas, também capacitaram essas equipes em planejamento
estratégico. Uma organização alegou que: “Apesar de participar do processo de
monitoramento, alguns dos membros da equipe não haviam realizado capacitação formal, mas
tão somente empírica, sobre planejamento estratégico”.
Quanto ao questionamento se a organização possuía objetivos estratégico, seis
organizações alegaram que sim e duas alegaram que não possuíam.
Os gráficos 8, 9 e 10 questionaram, respectivamente, a existência de monitoramento
de indicadores, a existência de metas e a existência de reuniões de monitoramento periódicas:
Gráfico 8 – Existência de monitoramento de indicadores

2 2

Não Parcialmente Sim

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
 109

Gráfico 9 – Existência de metas

1 1

Não Parcialmente Sim

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

Gráfico 10 – Existência de reuniões de monitoramento periódicas

2
1

Não Parcialmente Sim

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

Os gráficos 8, 9 e 10 concluíram que, dentre as oito organizações, cinco alegaram

fazer monitoramento periódico, seis delas alegaram ter metas e apenas quatro alegaram
monitorar indicadores de desempenho. Os três elementos dos gráficos acima são
fundamentais na construção de uma cultura de planejamento e gestão. Conclui-se que apenas
quatro (50%), dentre as oito organizações afirmaram trabalhar com os três elementos, isso
indica que a cultura de planejamento e gestão ainda precisa ser fortalecida.
A existência de monitoramento de indicadores foi o elemento menos adotado, umas
das organizações alegou que: “A cultura de indicador de resultados ainda esta em processo de
amadurecimento”. Outra organização afirmou que: “Os indicadores existentes diziam respeito
apenas a uma parte da empresa e as reuniões de monitoramento estavam associadas a mero
acompanhamento de tarefas”.
 110

3.3 DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

O terceiro bloco de perguntas aprofundou-se na implementação do processo de

planejamento estratégico nas organizações. O Gráfico 11 apresenta o nível de participação da
principal liderança da organização na formulação do planejamento estratégico:
Gráfico 11 – Participação da principal liderança no planejamento

4
3

Não participou da Participou integralmente Participou parcialmente

formulação do
planejamento estratégico

Fonte: Elaborado pelo autor (2019)

O Gráfico 11 demonstra que a participação da liderança deixou a desejar, houve
participação integral da liderança apenas em três (38%) das oito organizações. Para quatro
(50%) delas, houve participação parcial, e apenas uma organização alegou que não houve
participação da liderança no planejamento estratégico.
O retrato da baixa participação da liderança representa um dos maiores desafios ao
planejamento, sem o comprometimento da liderança, os servidores tendem a também não se
comprometer com o processo, impedido que o planejamento seja bem sucedido.
O Gráfico 12 retrata a participação dos servidores no processo de construção do
planejamento estratégico:
Gráfico 12 – Participação dos servidores no planejamento estratégico

3 3

Participação moredara Participação alta Participação extremamente

alta
Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
 111

Mesmo diante da baixa participação das lideranças no processo, o Gráfico 12

apresenta um cenário positivo em relação à participação dos servidores da organização. Seis
organizações (75%) alegaram que a participação foi alta ou extremamente alta. Duas
organizações (25%) afirmaram que a participação foi moderada e nenhuma organização
afirmou ser baixa ou extremamente baixa.
O Gráfico 13 buscou levantar o aspecto da resistência dos servidores à implementação
do planejamento estratégico:
Gráfico 13 – Resistência dos servidores ao planejamento estratégico

2 2

Não houve Resistência baixa Resistência Resistência forte

resistência modereda
Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
O Gráfico 13 aponta para um cenário variado. Apenas uma organização alegou
resistência forte, outras três alegaram resistência baixa; para duas houve resistência moderada
e duas organizações (25%) relataram não ter havido resistência por parte dos servidores.
Segundo os pontos focais, a resistência ao planejamento não foi alta, apenas baixa e moderada
(63%), não sendo um desafio preocupante ao planejamento estratégico.
Quanto à clareza de entendimento da metodologia de planejamento estratégico (etapas,
oficinas, documentos, ferramentas) utilizada pela SEPLAG, a maior parte dos pontos focais
(63%) alegou estar muito satisfeitas com relação à clareza de entendimento da metodologia,
uma menor parte (37%) afirmou estar parcialmente satisfeita. Nenhuma organização
demonstrou estar insatisfeita nesse critério, o que mostra que a equipe da SEPLAG obteve
relativa aprovação nesse ponto, contudo, ainda deve melhorar a comunicação por ter sido
apresentada satisfação parcial por parte das organizações.
Com relação à satisfação com o tempo de duração da implementação do planejamento
estratégico, cinco organizações (63%) afirmaram estar muito satisfeitas e outras três (37%)
alegaram estar parcialmente satisfeitas. Nenhuma organização demonstrou insatisfação, o que
significa que o tempo de duração foi aprovado em sua maioria, restando fazes os ajustes
necessários para atender as organizações que ficaram parcialmente satisfeitas.
 112

Sobre os mecanismos de participação dos servidores na construção do planejamento

estratégico, 100% dos pontos focais responderam “muito satisfeito”. Isso demonstrou que a
SEPLAG buscou ampliar ao máximo a participação dos servidores das organizações como
forma de ampliar o engajamento e melhorar os resultados do processo.
Com relação à satisfação sobre a flexibilidade da metodologia de planejamento
estratégico utilizada pela SEPLAG, sete pontos focais avaliaram como “muito satisfeito” e
apenas um demonstrou neutralidade na sua avaliação, afirmando não estar “nem satisfeito,
nem insatisfeito” com a flexibilidade da metodologia.
Quanto à satisfação com a qualidade do acompanhamento da equipe da SEPLAG
durante o processo de planejamento, sete pontos focais avaliaram como “muito satisfeito”.
Apenas uma organização afirmou “parcialmente satisfeito”, nenhuma organização apresentou
insatisfação quanto a esse ponto. Essa constatação demonstra que a qualidade do
acompanhamento que a equipe da SEPLAG dispendeu durante os processos de planejamento
atendeu as expectativas.
Quando questionados sobre a satisfação com relação a qualidade final do
planejamento estratégico, 100% dos pontos focais avaliaram como “muito satisfeito”,
apontando uma alta qualidade do planejamento estratégico realizado em parceria com a
SEPLAG.

3.4 DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM

ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS DO GOVERNO DE PERNAMBUCO

Após a análise dos dados coletados na pesquisa de campo, foi possível chegar a um
conjunto final de desafios mapeados no processo de planejamento estratégico do Governo de
Pernambuco. O Quadro 9 apresenta um resumo com os 27 desafios identificados, alocados em
seis categorias distintas. Na coluna da direita do Quadro 9, foram selecionados alguns recortes
de citações dos participantes da pesquisa que fundamentaram a criação de cada categoria:

Quadro 9: Desafios da implementação do planejamento estratégico em organizações públicas

do Governo de Pernambuco

Categoria Desafios Recortes

Baixa capacidade de Eu acho que a metodologia, ela tava muito adequada para um
Cultura de 1 planejamento e gestão das contexto ultrapassado que não era mais a realidade [...] essa
planejamento organizações metodologia não pode mais ser o que era, não pode mais ser esse
e gestão Falta de capacitação em formato clássico tão longo [...] (Entrevista).
2
planejamento estratégico
 113

Falta de flexibilidade da Eu acho que no geral a maturidade era baixa para o processo tá
3 [...] o nível de maturidade das pessoas era baixo, a gente sabia
gestão da SEPLAG
Metodologia do disso. (Entrevista) [...] então você teria que ter equipes mais
4 flexíveis, eu acho que teria que além de tudo romper essas
planejamento defasada
barreiras ali dentro (Entrevista).
Improvisação na
5 implementação da MODERADOR: havia muita improvisação com relação à
metodologia metodologia?
Equipes de planejamento
6 mal formadas pelas G5: Havia, a gente tentava estruturar, na hora de aplicar, a gente
organizações não sabia como ia ser, se tivesse que adaptar se adaptava na hora
Falta de monitoramento e e no meio do caminho a gente discutia e melhorava.
7 avaliação do processo
planejamento pela SEPLAG G6: [...] ainda não chegamos vamos dizer assim ao momento
ideal, que é ter uma equipe capacitada que não seja formada por
Falta de acompanhamento
uma pessoa, seja de fato uma equipe [...]
8 da organização após a
entrega do planejamento
G2: [...] a gente tem que avaliar o que tá acontecendo lá, ter
Dificuldade em definir o indicadores pra o nosso produto, avaliar o impacto da mudança,
9
que é estratégico pra gente poder mensurar, como é que essa metodologia está
sendo modelada, se está adequada ou não (Grupo focal).
10 Falta de comunicação

Resistência ao planejamento
11
estratégico G8: Tem uma resistência muito grande dos servidores, porque eu
acho que tem uma resistência natural [...] eu acho que é natural
do servidor público também, porque vai chegar uma equipe nova
Resistência à equipe da cobrando, sugerindo trabalho né, dando mais trabalho, enfim, a
12 gente via muito isso que no início até eles iam nas oficinas e
SEPLAG
participava, e todo processo naturalmente vai decrescendo a
participação né, vai diminuindo a participação do servidor [...]
(Grupo focal)
Descrença na efetividade e
Resistência
13 continuidade do
dos servidores Dificuldade de acreditar que o processo de Planejamento em
planejamento
realização "era para valer", tendo em vista o momento anterior
foi interrompido”(Questionário).
Menor engajamento de
14 comissionados e G6: é totalmente diferente quando você entrevista um servidor
terceirizados da casa e quando você simplesmente tá li com um comissionado
ou um servidor também mas que é de outra casa e tá ali a pouco
tempo, foi cedido sei lá o que, a gente sente mais verdade nas
coisas que são passadas [...] (Grupo focal).
15 Resistência à mudança

Não tinha o patrocínio do governador, uma orientação que

Descontinuidade dos ciclos deveria ser trabalhado dessa maneira (Entrevista).
16 de monitoramento do
Governo G3: lembrando né que de fato esse alinhamento com a estratégia
governamental exista, por que eu acho que é um dos pontos mais
falhos do processo hoje [...] promover de fato o alinhamento das
Alinhamento Falta de institucionalização instituições trabalhadas com a estratégia do governo, isso falta
estratégico do 17 do processo de muito assim, ainda é muito incipiente, eu acho.
Governo planejamento pelo Governo
Falta de integração entre G7: Sim, e os problemas dos comissionados era uns e dos
18 terceirizados eram outros, não existiam os problemas da
níveis de Governo
instituição como um todo.
Falta de alinhamento das
19 organizações com a G3: [...] a gente tentou mobilizar de alguma forma o líder
estratégia de Governo máximo do Estado né, pra ele empoderar a gente [...] nunca veio
 114

nenhuma resposta, nunca veio, sei lá, um vídeo, uma nota, uma
C.I [...] então acho que a gente nunca teve nenhum
empoderamento do governador (Grupo focal).

[...] eu acho que a questão fica muito prejudicada além da

questão da maturidade baixa, fica muito prejudicado pelo
Falta de quadro próprio de contexto político, diferente de uma organização privada que o
20
pessoal objetivo daquela organização independente de que esteja na
cadeira, vai ser aumentar o lucro [...] eu acho que pela questão
política do setor público nem sempre a gente observa isso, nem
sempre o objetivo final de quem tá na cadeira no momento é o
2
Alta rotatividade de pessoal mesmo do outro, muitas vezes existem objetivos diferentes até
21 do objetivo da população, pra existência daquele órgão, e acho
que isso aí impacta muito [...] (Entrevista).
Fatores
políticos [...] falta de clareza e mudança de objetivo, porque o objetivo de
2 uma secretaria sempre deveria ser o mesmo mas não é, sempre
Descontinuidade na gestão deveria estar voltado pra população mas muitas vezes está
22
voltado pra quem tá sentado na cadeira, o objetivo deixa de ser
publico e passa a ser pessoal, acho que isso é muito difícil
(Entrevista).

Um outro desafio ai é a constante mudança de gestão, dentro do

Falta
2 de clareza dos setor publico então você tem o tempo todo tá trocando o
23 objetivos comando isso é complicado [...] Sempre que aquilo vai
começando a amadurecer, você tem uma troca, eu acho que isso
aí acaba prejudicando bastante, prejudicou significativamente
(Entrevista).
Escassez
3 de recursos Eu elencaria assim, os desafios, o cenário, não tava positivo pra
24 financeiros isso, eu acho que o cenário econômico fiscal, não era positivo,
Recursos
esse foi um dos maiores desafios [...] (entrevista).
financeiros
Falta
3 de autonomia
25 financeira Baixa disponibilidade orçamentária e financeira (Questionário).

G8: É importantíssimo a atuação do líder maior da organização,

Não3 adoção do
mas tem um cuidado que tem que ser observado aí, que sem a
26 planejamento pela SEPLAG
Lideranças força dele né, sem ele comprar a ideia digamos assim, sem a
das participação dele nesse sentido de legitimar o processo e passar a
organizações Falta de participação e importância do processo pra equipe dele lá no órgão, não sai né,
3
engajamento das lideranças o planejamento não anda se não tiver a legitimação dele e a
27
das organizações cobrança dele, isso é positivo [...] (Grupo Focal).
Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
O Quadro 9 aponta que há varias semelhanças entre os desafios levantados no
Governo de Pernambuco e os desafios levantados em organizações públicas brasileiras
apresentados no Quadro 7. As quatro categorias levantadas nos desafios das organizações
públicas brasileiras foram também mapeadas nos desafios do Governo de Pernambuco, além
delas, o caso de Pernambuco apresentou duas categorias a mais: “Alinhamento estratégico do
Governo” e “Recursos financeiros”. Dentre os 27 desafios mapeados na pesquisa de campo
em Pernambuco, 15 (55%) também foram identificados diretamente em outras organizações
públicas Brasileiras.
 115

Com relação à categoria “recursos financeiros”, o fato dessa categoria ter sido
levantada na pesquisa de campo em Pernambuco e não ter sido identificada na pesquisa
bibliográfica dos casos de organizações brasileiras, pode ter sido porque a grande maioria dos
estudos em organizações públicas foram realizados antes de 2015, com apenas três deles
realizados em 2016, retratando processos de anos anteriores. Em Pernambuco, o processo de
planejamento estratégico foi concentrado entre 2016 a 2018, período em que a crise
econômica já havia deixado fortes impactos no Governo.
A categoria “Alinhamento estratégico do Governo” foi enfatizada na pesquisa de
campo em Pernambuco pela visão mais abrangente dos participantes da pesquisa em relação à
gestão do Estado como um todo, o que foi muito enriquecedor para o estudo. A partir de
agora, cada categoria será analisada e discutida em maior profundidade.

 Cultura de planejamento e gestão

Esta categoria sintetiza as referências feitas a questões técnicas e às falhas na

capacidade de gestão das organizações. A falta de cultura de planejamento e gestão foi
apontada de várias formas, primeiro como a carência em dominar as estruturas e processos de
planejamento e a baixa maturidade em gestão das organizações parceiras.

G3: Mas em geral assim, numa visão de síntese, a gente vê uma carência nas
organizações com relação a essa estrutura de planejamento, de domínio dos
processos num é [...]

[...] muitas vezes tem organização que tem uma maturidade, como a gente já
participou aqui, que vai na primeira reunião de monitoramento já roda bacana, já
flui, a galera já cobra beleza, está ok. Mas tem lugar que a gente vai que o pessoal
fica assim olhando para a gente, senta na mesa e fica olhando para gente, a gente vai
lá e ajuda né [...] (Grupo Focal).

Eu acho que no geral a maturidade era baixa para o processo tá [...] o nível de
maturidade das pessoas era baixo, a gente sabia disso (Entfrevista).

Também foi citada a dificuldade em entender e consolidar as informações geradas

durante o planejamento e a dificuldade para fazer indicadores e conectá-los à estratégia
formulada. No questionário, foi afirmado que: “Nesse segundo processo (construção de
indicadores), o trabalho foi extremamente longo e sem resultado consistente.”

[..] quando chegava no final não sei se já era o desgaste do pessoal com o processo,
ou se era realmente a dificuldade de entender e consolidar aquilo tudo que foi feito,
quando chegava na parte dos indicadores, ou talvez tivesse a ver com a baixa
 116

maturidade do pessoal também, mas eu acho que a parte dos indicadores era a
mais complicada de fazer.

[...] às vezes eles não conseguiam conectar muito bem esses indicadores com
tudo aquilo que foi planejado, eles não viam uma linha de raciocínio naquilo
[...] (Entrevista).

Também foi levantada a falta de capacitação dos colaborados e da equipe de

planejamento, no questionário afirmou-se que houve “falta de capacitação dos
colaboradores”, o que gerou a “Falta de conhecimento do que é o planejamento
estratégico”.

MODERADOR: Sentiram falta de ter uma capacitação em planejamento?

G7: com certeza.

G2: com certeza, de alto nível e de nível profundo.

G5: Na verdade, a metodologia assim ninguém sabia, a metodologia foi construída,

certo, com o conhecimento prévio de algumas pessoas e na hora de aplicar foi
novidade pra todo mundo. Eu acho que a equipe disfarçava bem, veja bem,
parte-se do pressuposto que todo mundo entendia de planejamento estratégico,
mas que pessoas que foram aplicar nem todo mundo sabiam (Grupo Focal).

A falta de flexibilidade, as estruturas rígidas e também a necessidade de maior

adaptação por parte da SEPLAG, também foram apontadas como desafios ao planejamento.

Talvez a SEPLAG devesse ter tido um olhar maior pra essa questão de
planejamento, com apoio, cobrança e direcionamento, a gente poderia ter trazido
mais resultado o governo poderia ter tido mais resultados num é, as estruturas lá
trabalhassem de uma maneira mais flexível, não fosse de uma maneira tão
rígida.

[...] então você teria que ter equipes mais flexíveis, eu acho que teria que além
de tudo romper essas barreiras ali dentro.

[...] eu acho que tem que se aproximar muito mais, é dos modelos que as startups
estão fazendo, trabalhar com coisas mais simples, tipo canvas, enfim, outros tipos de
metodologias e adequar isso aí para realidade do setor público que até hoje pelo
menos, não continuo pesquisando muito a matéria, mas eu acho que ninguém fez
isso ainda. Eu acho que deveria simplificar mais e deixar ela mais maleável as
mudanças, porque as mudanças eu acho que tão acontecendo mais rápido,
então o cenário ele muda muito, ele é muito mais instável (Entrevista).

A metodologia de planejamento estratégico defasada, a improvisação na construção e

aplicação da metodologia, o tempo de implementação demasiadamente longo, também foram
apontados como desafios desta categoria.
 117

G3: [...] assim ela não foi muito planejada de maneira muito estruturada, e
simplesmente as coisas foram acontecendo e a gente tendo que ajustar os rumos
com o carro andando assim, e acho que no começo isso, no final tudo traz um
grande aprendizado, acho que a equipe ganhou muita experiência, ganhou umas
portas na cara, caiu muitas vezes, fez besteiras, teve que voltar atrás, então gera o
aprendizado.

MODERADOR: havia muita improvisação com relação à metodologia?

G5: Havia, a gente tentava estruturar, na hora de aplicar, a gente não sabia
como ia ser, se tivesse que adaptar se adaptava na hora e no meio do caminho a
gente discutia e melhorava.

MODERADOR: Com relação ao tempo de duração?

G7: Péssima, tá ruim, tende a melhorar, tá melhor do que antes, nos tivermos duas
experiências esse ano, boas. Mas lá em 2015 a média era um ano ou mais, a média,
de todas.

G6: [...] a gente chega no final, a gente passa um tempão, quando chega no final do
processo, a organização já tá de saco cheio do processo de alguma forma, a
gente também, que já não tá aguentando ali, tem um que tá fazendo a dois anos,
misericórdia [...] (Grupo Focal).

Acho que era muito extensa. Acho que seria muito mais proveitoso se a gente
conseguisse implantar uma coisa muito mais rápida e pulasse pra outra
organização e pra outra e pra outra, se tivesse mais consolidado e voltando e fazendo
de uma maneira incremental essas organizações, é as que fossem tendo mais
maturidade para desenvolver o processo e aí fosse crescendo fosse fazendo de uma
maneira eu acho que talvez é, por produtos entregues eu acho que, não tão longa pra
fazer uma entrega mas fazer várias entregas pequenininhas, eu acho que facilitaria
muito a implantação e daria resultado muito mais rápido

[...]

Eu acho que a metodologia, ela estava muito adequada para um contexto

ultrapassado que não era mais a realidade [...] essa metodologia não pode mais
ser o que era, não pode mais ser esse formato clássico tão longo [...]
(Entrevista).

As equipes responsáveis pelo planejamento estratégico não foram formadas de forma

adequada, quando foram formadas. O perfil dos servidores da equipe, o seu nível de
competência e o empoderamento necessário para atuar em todos os setores da organização
não foram bem trabalhados.

G6: [...] a gente vê essa dificuldade de indiciamento de equipe, eu acho que hoje a
gente também tá construindo esse caminho, ainda não chegamos vamos dizer
assim ao momento ideal, que é ter uma equipe capacitada que não seja formada
por uma pessoa, seja de fato uma equipe, pra que se essa pessoa se ausente
tenham outras pessoas pra tocar, e isso realmente é fundamental, isso é uma
das coisas também que acaba que atrasa também, um dos fatores de atraso, de
aumentar se estender mais o planejamento do que o desejado, essa questão
dessas pessoas que tão a frente dentro da organização, ou por não terem a
qualificação adequada pra tá naquilo, não tem empoderamento, às vezes é um
técnico legal, mas aí não se sente a vontade de tá nesse papel de tá puxando e
cobrando, porque é uma situação difícil, ele é escolhido pelo cara, ao mesmo tempo
 118

pode ser que ele esteja amanhã lhe cobrando, [...] se forem pessoas muito passivas
de repente não vão ser as mais adequadas vamos assim dizer, então eu acho que isso
é uma das grandes dificuldades [...] eu acho que é bem comum essa troca, ou
desistência, enfim, ou ausência, o cara as vezes chama, fica um fica outro, mas
aquele negócio, um ponto focal, e aí esse ponto focal não é pra ser ponto focal, é pra
ser pontos, é uma equipe. Eu acho que já está mais que comprovado por todo
mundo que uma pessoa não é suficiente, é mais do que insuficiente, é
superinsuficiente.

G4: Tem Secretaria que existe diretoria de planejamento e tem secretaria que se
nomeiam pontos focais e esses pontos focais não tem nenhuma experiência em
planejamento e ficam se sentindo assim meio acuados no sentido de tocar o
processo, de cobrar resultados, seja por causa do cargo as vezes que não vem lá de
cima necessariamente, é uma situação um pouco delicada, depende da secretaria
(Grupo Focal).

O processo de planejamento não foi monitorado nem teve seus resultados avaliados e,
consequentemente, não há casos de sucesso para servirem de modelo para as demais
organizações do Estado.

G2: [...] a gente tem que avaliar o que tá acontecendo lá, ter indicadores pra o
nosso produto, avaliar o impacto da mudança, pra gente poder mensurar, como
é que essa metodologia está sendo modelada, se está adequada ou não.

G7: colocar uma etapa de avaliação depois de um período para a gente voltar a
instituição, e trabalhar nesse sentido, realmente avaliar o planejamento se foi
executado.

G1: [...] outro ponto é que justamente a gente ainda não tem case de sucesso pra
apresentar e pra vender também essa solução, a gente tá chegando como uma
consultoria e pra vender a solução pra algumas ineficiências e ineficácias nas
gestões estaduais e hoje a gente não tem um case de sucesso, pra dizer: ó, antes era
assim, não funcionava, não tinha resultado, e agora a partir do planejamento, do
modelo de gestão, a gente tem um diferencial, enfim. Falta isso também, a gente ter
um acompanhamento como os colegas anteriormente falaram, para gente também ter
como vender esse produto né (Grupo focal).

Também foi apontado um acompanhamento insuficiente das organizações após a

entrega do planejamento e a baixa capacidade das organizações de gerenciarem o
planejamento após a sua conclusão.

G6: [...] a gente participar de um primeiro ciclo de planejamento não é

suficiente, vamos pelo menos acompanhar uns dois, vê se aquele segundo vai de
fato rodar, mostrar que tá por ali [...] Porque assim eu acho que isso é o mais
desafiador, porque depois a gente sai das costas, ele faz só aquele primeiro ciclo,
que da primeira vez não roda da maneira como tem que ser, porque tá todo
mundo ainda muito novo, não sabe, às vezes, nem como cobrar, quem é que fala
[...] eu acho que a questão do monitoramento realmente o finalmente que é a nossa
saída, às vezes a gente faz as coisas mais atropelada assim, já to saindo pra entregar,
e de repente a sensação que eu tenho assim, a gente vai sair e o negócio vai morrer aí
(Grupo focal).
 119

A dificuldade de definir o que é e o que não é estratégico também foi apontado como
uma dificuldade do planejamento.

MODERADOR: Os planejamentos eram mais estratégicos ou mais operacionais?

G7: Depende do lugar.

MODERADOR: Tinha lugar que era mais estratégico e outros que era mais
operacional?

G3: sim, a meu ver sim, até olhando os mapas você já sente isso né, o que tem
escrito. É uma pergunta que eu faço, tira a missão e a visão, os clientes e deixa só os
objetivos, se você olhar o mapa ele poderia ser de qualquer instituição? Pronto, já
respondeu, né verdade? A perspectiva resultados principalmente, poderia ser de
qualquer lugar, pronto ele não foi nada estratégico, ele foi tipo qualquer
organização você via aquilo ali? Não acho que é maioria também não, depende da
profundidade que você pôde chegar (Grupo focal).

A falta de comunicação também foi um desafio levantado, tanto sobre a comunicação

das etapas e da importância do processo de planejamento para os servidores da organização,
como a falta de comunicação mais clara para sensibilizar a liderança da organização e
convencê-la da importância do processo. No questionário, também foi levantada a “falta de
comunicação entre os setores”.

G9: [...] tem uma resistência muito grande dos servidores, porque eu acho que tem
uma resistência natural, mas também tem uma falha no processo de comunicação
aí de explicar o que é o planejamento, a importância de eles participarem e tal,
de conduzi-los no processo mesmo da formulação das ações né?

G5: [...] a gente já sofreu inclusive crítica do tipo: ah, a gente está aqui hoje, mas
nem me disseram que era isso (Grupo focal).

[...] faltou conversa interna, eu acho que é preciso fazer quando você vai fazer
um processo como esse, você precisa fazer um convencimento de quem tá lá na
ponta, e talvez pra isso você precise mostrar que uma metodologia vai dar resultado
pra que ela consiga convencer e colocar isso como uma diretriz pra todo mundo
cumprir, então faltou isso, eu acho que isso aí era o básico pra todo trabalho, a partir
daí todo o resto poderia ter acontecido (Entrevista).

No questionário ainda foram levantados dois outros pontos que remetem à falta de
cultura de planejamento e gestão, o “elevado passivo de ações não concluídas oriundas de
anos anteriores” e a “A ocorrência frequente de situações emergenciais que são da
própria natureza da instituição, provocam desvios do foco e reorientação do processo”,
fatores que demonstram a incapacidade gerencial das organizações.
As equipes de planejamento estratégico não foram formadas em todas as organizações
parceiras (apenas em cinco das oito), quando formadas, nem todas possuíam o perfil adequado
e a dedicação exclusiva à função. Esse é um ponto crítico do processo, possuir uma equipe
 120

formada com número e perfil adequados deveria ser um pré-requisito básico para que a
SEPLAG aceitasse a parceria com a organização. Nesse sentido, além da equipe formada,
uma série de outras premissas deveriam ser colocadas como obrigatórias para que a
organização demandante da parceria fosse aceita pela SEPLAG para iniciar o processo de
planejamento estratégico.
Nem sempre é fácil formar uma equipe no formato adequado, vários fatores podem
interferir nesse processo, Fresneda et al. (2010) levantaram que, frequentemente, uma vez
capacitados e com alguma experiência em planejamento, os servidores, por diversos motivos,
são alocados em outras posições da organização, dificultando o bom andamento da gestão da
estratégia. Também ocorre o ato do servidor desistir da execução das atividades de gestão
estratégica por excesso de carga de trabalho gerada pela não redistribuição das tarefas
operacionais anteriores ao assumir o processo. A substituição do servidor demanda um novo
processo de treinamento e adaptação que retarda o andamento do planejamento.
Pereira (2006) aponta que na implementação do planejamento em organizações da
Marinha, o processo ficou a cargo de uma ou duas pessoas no máximo, e o assunto sempre foi
tratado como um encargo colateral, isto é, não era o objeto principal de trabalho dos
envolvidos, como consequência, o planejamento se tornou mais um item da burocracia diária
dessas organizações do que um fator motivador de mudanças.
A equipe de planejamento deve ser formada por no mínimo duas pessoas com
dedicação integral ao processo, devem ter um bom nível de conhecimento técnico na área,
possuir os recursos necessários para gerenciar o processo e, o mais importante, terem o
empoderamento da principal liderança da organização para terem acesso facilitado às
informações dos setores e poder para cobrar o atendimento às diretrizes e prazos
estabelecidos.
Os líderes do setor público devem deixar claro para todos na organização o
empoderamento da equipe, declarando a todos que a unidade responsável pelo planejamento
tem um mandato claro de cima (BOLAND, THOMAS, WERFEL, 2018).
Com relação ao desafio da falta de capacitação em planejamento, Fresneda et al.
(2010) afirmam que como qualquer outro sistema, para que um sistema de gestão estratégica
funcione é necessário que todos que dele participem diretamente estejam capacitados e
comprometidos com a sua operação e obtenção de resultados. Em organizações com pouca
experiência em gestão estratégica é pré-requisito a formação de servidores envolvidos no
processo, por meio de grande investimento em capacitação intensiva em gestão estratégica.
 121

Pfeiffer (2000) afirma que pouco se investiu na qualificação dos recursos humanos no
setor público, isso resultou em muitas repartições com funcionários demais, mas com escassez
de técnicos qualificados. Isso ocorre especialmente em cidades médias e pequenas. Esse fato
representa um problema sério para o planejamento estratégico, porque ele requer um certo
grau de capacidade analítica e algum conhecimento em organização, administração e
gerenciamento.
A falta de cultura de planejamento e gestão foi o desafio mais citado entre os autores
que relataram a implementação de planejamentos em organizações públicas brasileiras
(MARQUEZAN, DIEHL e LISBOA, 2016; COELHO JÚNIOR, 2003; SILVA e
GONÇALVES, 2011; GALAS e FORTE, 2005; FRESNEDA et al. 2005; ALCÂNTARA et
al. 2015; PASCUCI et al. 2016; SILVA e MARIO 2015; DIAS, MAGALHÃES e
BARBOSA, 2006).
Diversos autores também apontaram a falta de capacitação e de competência dos
servidores e gestores como um grande desafio a ser superado (STREIT, 2011; PEREIRA,
2006; RIVERA e FARIAS; 2001; BILAR e MOURA; 2014).
Outros autores levantam o excesso de burocracia como desafio a ser superado
(ALMEIDA, 2000; RIVERA e FARIAS, 2001; DIAS, MAGALHÃES e BARBOSA, 2006;
GIACOBBO, 1997; PASCUCI et al., 2016)
Com relação à dificuldade em construir indicadores de desempenho. O Gráfico 8
apontou que a existência de monitoramento de indicadores foi adotada apenas por quatro das
oito organizações, é preciso uma alta capacidade de gestão para monitorar resultados por meio
de indicadores, este ainda é um ponto a ser muito trabalhado pelo Governo de Pernambuco.
Por ser a fase mais técnica do processo, exigindo uma capacidade de análise e
processamento de dados maior, é comum ver planejamentos que não utilizam indicadores
inicialmente até desenvolveram a maturidade gestão adequada para isso. Essas organizações
adotam como estratégia de implementação uma postura mais incremental, ganhando
maturidade no processo para, em seguida, iniciar um monitoramento com indicadores
(FRESNEDA et al., 2010).
Segundo Alcântara (2015, p. 24), essa foi à estratégia adotada na implementação do
planejamento da PGE/BA para inserir a cultura de planejamento e gestão em uma organização
de tradição essencialmente jurídica: “temos convicção que a implementação gradativa foi a
melhor estratégia para consolidação da aliança entre o direito e a gestão”.
Quanto à dificuldade de definir o que é estratégico, Ansoff (1977) afirma que
problemas estratégicos são mais difíceis de serem identificados, portanto exigem uma atenção
 122

especial. A menos que as questões estratégicas sejam procuradas, elas permanecem

escondidas atrás dos problemas operacionais. Quando a organização não possui uma boa
maturidade de gestão, caso observado em Pernambuco pelos relatos do grupo focal, fica mais
difícil identificar questões estratégicas.
Nesse sentido, Bryson (2017, p. 4-5) elenca pontos importantes que fazem um
planejamento no setor público ser efetivamente considerado estratégico:
 Presta muita atenção e pensa estrategicamente sobre como adaptar a
abordagem de planejamento estratégico ao contexto;
 Pensa cuidadosamente sobre os propósitos e objetivos, incluindo atenção aos
requisitos situacionais (por exemplo, requisitos políticos, legais,
administrativos, éticos e ambientais);
 Possui um foco inicial em uma agenda ampla e depois passa para um foco de
ação mais seletivo;
 Tem ênfase no pensamento sistêmico, isto é, trabalhando para entender a
dinâmica do sistema global que está sendo planejado, como funciona – ou
idealmente deve funcionar no espaço e tempo, incluindo as inter-relações entre
os subsistemas constituintes;
 Dispende atenção cuidadosa às partes interessadas, tornando o planejamento
estratégico uma abordagem política prática; tipicamente vários níveis de
governo e vários setores estão explícita ou implicitamente envolvidos no
processo de formulação e implementação da estratégia;
 Tem foco em pontos fortes, pontos fracos, oportunidades e ameaças; e um foco
em vantagens competitivas e colaborativas;
 Adota um foco em pensar sobre futuros potenciais e, em seguida, tomar
decisões à luz de suas consequências futuras; em outras palavras, unindo
temporal com pensamento sistêmico espacial;
 Presta atenção cuidadosa à implementação; uma estratégia que não pode ser
efetivamente operacionalizada é dificilmente estratégica;
 Reconhece que as estratégias são deliberadamente estabelecidas
antecipadamente e emergentes na prática;
 Tem o desejo de estabilizar o que deve ser estabilizado, mantendo flexibilidade
adequada em termos de metas, políticas, estratégias e processos para gerenciar
complexidade, aproveitar oportunidades importantes e avançar com resiliência
e sustentabilidade diante de um futuro incerto.
 123

Os pontos levantados acima são cruciais para o sucesso de um planejamento

estratégico. O planejamento deve estar alinhado ao contexto externo e interno da organização,
deve ter uma visão sistêmica sem deixar de adotar uma abordagem situacional que leve em
consideração os diversos atores que são, direta ou indiretamente, afetados pela atuação da
organização.
Planejar de forma realista é imprescindível, só assim é possível fazer com que as ações
efetivamente saiam do papel e sejam operacionalizadas, entendendo que a estratégia é criada
de forma deliberada, mas que, na prática, ela também surge de forma emergente, portanto,
também é necessário que a organização tenha flexibilidade para perceber essas oportunidades
e vantagens competitivas que podem surgir durante a execução.
Com referência à falta de comunicação, esse é um dos pontos cruciais do
planejamento. Não adianta planejar se a organização, como um todo não tomar ciência do
planejamento (PEREIRA, 2006). É preciso comunicar a estratégia em toda a organização. A
comunicação deve mostrar aos trabalhadores como suas ações, impulsionadas pela nova
estratégia, contribuem diretamente para melhorar o desempenho da organização. Essa clareza
pode contribuir muito para melhorar as chances de execução bem sucedida da estratégia
(BOLAND, THOMAS, WERFEL, 2018).
Fresneda et al., (2010) relataram várias estratégias de comunicação e educação dos
servidores do MAPA em gestão estratégica, como: folders, cartazes, banners, calendários,
informações na intranet, no informativo eletrônico e no informativo mensal visando atingir
todos os servidores do Ministério.
Também foram realizados cursos sobre Balanced Scorecard, execução da estratégia,
gestão de projetos, oficinas sobre a gestão estratégica, aplicação do mapa de aprendizagem –
instrumento lúdico que envolve os servidores em um círculo participativo, provocando-os a
responder à questões como: (i) qual a razão de ser do Mapa?; (ii) para onde o Mapa vai?; (iii)
como ele vai?; e (iv) qual é a sua a contribuição para o processo? Fazendo com que os
participantes possam ter um entendimento da estratégia da corporação e qual é o seu papel no
processo.
Sem uma comunicação consistente é difícil superar a resistência à mudança, algumas
estratégias de comunicação a serem adotadas podem ser: mensagem curta em adesivo para
carros, uma série de vídeos dos principais líderes, documentos detalhados e apresentações
(BOLAND, THOMAS, WERFEL, 2018).
Com relação à metodologia defasada utilizada pela SEPLAG, Motta (1997) afirma que
na prática, o que se observa é que muitas empresas e organizações públicas, ao aplicar o
 124

planejamento estratégico, fazem da mesma forma da visão clássica de planejamento: como

um instrumento racional, analítico, sofisticado, centralizado, restritivo ao topo da organização,
delegado a departamentos ou assessorias especializadas. Pouco ou nada era feito no sentido de
incorporar a visão estratégica de planejamento aos diversos níveis gerencias, ou seja, instituir
o processo contínuo e sistemático de tomada de decisão segundo alternativas de futuro, que
vão sendo criadas a partir de adaptações administrativas em função de alterações ambientais.
Normalmente, o modelo operacional do setor público, a governança, a estrutura e os
processos são hierárquicos, rígidos e não adaptáveis a circunstâncias variáveis (BOLAND,
THOMAS, WERFEL, 2018).
O planejamento estratégico não é uma “coisa” ou “objeto” que pode simplesmente ser
mecanicamente instalada como se fosse entrar em funcionamento por conta própria. Em vez
disso, o planejamento estratégico deve ser entendido como pensamento estratégico rotinizado
(BRYSON, 2010). O processo de planejamento é mais importante do que o seu resultado
final, ele não se resume a um plano (OLIVEIRA, 2012; OSBORNE; GAEBLER, 1994). O
que importa é como o processo é usado para promover o pensamento estratégico, agir,
aprender e conhecer sobre a organização e seu ambiente (BRYSON, 2009).
De acordo com os relatos da pesquisa, a metodologia de planejamento estratégico
utilizada em Pernambuco pela equipe da SEPLAG não foi capaz de se integrar à dinâmica das
organizações nas quais ela foi implementada, sendo considerada ultrapassada e extensa em
vez de ser moderna e enxuta. Quando isso ocorre, o planejamento tende a se tornar mais uma
peça burocrática de baixa efetividade do que uma ferramenta estratégia capaz de melhorar os
resultados da organização.
Cenários de forte escassez de recursos exigem cada vez mais capacidade de gestão por
parte dos Governos, a sociedade não admite à redução da oferta e da qualidade dos serviços
públicos, também não aceita o aumento de impostos, logo, a única alternativa que resta para
os Governos é ser mais eficiente no planejamento e execução das políticas públicas.
O caminho a ser adotado para aumentar a capacidade dos Governos atenderem as
demandas da sociedade é o caminho da profissionalização da gestão:

G3: “Acho que já passou do tempo, a gente já tá atrasado, dessas instituições terem
realmente um cunho profissional nas suas ações, no que elas pensam, no que elas
planejam, no que elas executam, e eu acho que o planejamento ele deve trazer isso
entendeu?” (Grupo Focal).
 125

Os desafios levantados nesta categoria apontam que as organizações públicas de

Pernambuco ainda têm muito a avançar em matéria de capacidade de gestão para dar o
suporte necessário à implementação e execução de um processo de planejamento estratégico.
Os dez desafios levantados – (I) baixa capacidade de planejamento e gestão das
organizações; (II) falta de capacitação em planejamento estratégico; (III) falta de flexibilidade
da gestão da SEPLAG; (IV) metodologia do planejamento defasada; (V) improvisação na
implementação da metodologia; (VI) equipes de planejamento mal formadas pelas
organizações; (VII) falta de monitoramento e avaliação do processo planejamento pela
SEPLAG; (VIII) falta de acompanhamento da organização após a entrega do planejamento;
(IX) dificuldade em definir o que é estratégico; (X) falta de comunicação – são indicativos
claros de onde a ação de melhoria do Governo deve ser concentrada.
A melhoria da capacidade de gestão das organizações é um processo lento e complexo,
exige ações em diversas frentes distintas, o Governo deve ampliar o acompanhado dispendido
pelas equipes da SEPLAG às organizações parceiras, não o limitando apenas à fase de
implementação do planejamento, mas durante todo o ano em um processo de melhoria
contínua.
Iniciativas de capacitação dos servidores em planejamento estratégico e outras
ferramentas de gestão complementares precisam ser priorizadas de forma a começar a inserir
a cultura de planejamento e gestão na rotina da organização.
Como medidas de sustentabilidade do processo de planejamento, departamentos ou
setores de planejamento estratégicos devem ser criados em cada organização e a equipe de
planejamento deve ser formada, preferencialmente, por servidores efetivos.
A metodologia de planejamento estratégico utilizada pela SEPLAG dever passar por
atualizações periódicas, buscando fazer benchmarks com o setor público e privado, de modo a
garantir que as ferramentas utilizadas estejam alinhadas com o que há de mais avançado em
matéria de planejamento estratégico no Brasil.
Para que o processo ganhe efetividade, a equipe de planejamento da SEPLAG deve
passar por um treinamento aprofundado de alta qualidade, evitando assim, como foi relatado
no grupo focal, que a equipe atue com base na improvisação.
O processo de planejamento estratégico deve ser alvo de monitoramento e avaliação
periódicos, é preciso definir quais indicadores devem ser medidos para que avaliações
consistentes possam ser realizadas e o processo possa ser melhorado continuamente.
A comunicação do processo de planejamento pode ser intensificada antes, durante e
após o processo, permitindo que os servidores estejam sempre bem informados sobre o
 126

andamento e os resultados alcançados. Todo esforço de comunicação tende a ser refletido em

um maior engajamento e participação dos servidores no processo, seja por meio de cartilhas
educativas, informes mensais, criação de vídeos institucionais da liderança da organização,
realização de palestras, oficinas e capacitações rápidas para todos os servidores, a
comunicação deve ser ampliada e se tornar uma prioridade da organização.
Quanto mais desenvolvida for a cultura de planejamento e gestão nas organizações
públicas do Estado, mais efetivo será o processo de planejamento estratégico e melhores serão
os resultados entregues à sociedade.

 Alinhamento estratégico do Governo

Esta categoria foi levantada pelo grupo focal como o ponto crítico do processo de
planejamento em Pernambuco, inicialmente foi citada a falta de apoio do Governo ao
processo de planejamento e a descontinuidade dos ciclos de monitoramento – reuniões
bimestrais que eram realizadas para monitorar o andamento das metas estabelecidas pelo
Governo para todas as Secretarias.

MODERADOR: sentiram apoio por parte do governo?

G7: G7 não acha não, foi péssimo.

G3: G3 também não acha, quando o governador não te empodera, [...] a gente
tentou, eu não sei como era essa interlocução no momento, gerência e secretário
executivo, mas a gente tentou mobilizar de alguma forma o líder máximo do
Estado né, pra ele empoderar a gente, pra que a gente entrasse com ainda mais
empoderamento nas instituições e nunca veio nenhuma resposta, nunca veio, sei
lá, um vídeo, uma nota, uma C.I dizendo: “olha galera, vocês tem que fazer isso
aqui, isso é importante pra estratégia do Estado” enfim, então acho que a gente
nunca teve nenhum empoderamento do governador.

No programa de governo tá lá [...] que era uma premissa implantar

planejamento estratégico, mas assim de fato a gente não tinha nenhuma
iniciativa, nós próprios da SEPLAG não temos planejamento estratégico, então
aí também já começa com um ponto bem crítico.

G7: Agora não só a palavra né, a ação dele em não fazer mais ciclos de
monitoramento, vim só para pacto pela vida uma vez por mês já, então só isso
demonstra que planejamento e gestão não é prioritário na gestão.

G5: Pegando um pouco do que G7 falou, dessa questão: ah se o próprio governador,

ele tão está preocupado de certa forma com monitoramento, só vem para o pacto e
tal, então por que o secretário: “vou está preocupado com isso aqui na minha
instituição”, então eu acho que é muito o reflexo disso também [...] (Grupo Focal).

[...] falta de apoio da gerencia máxima do estado, ter uma diretriz falando isso,
prova disso que a gente não conseguiu nem implantar dentro da própria
SEPLAG. Não tinha o patrocínio do governador, uma orientação que deveria
 127

ser trabalhado dessa maneira, né e como eu acho também o contexto que se pegou
o cenário com tanto problema, tanta adversidade que aconteceu no período, a cabeça
das pessoas naturalmente não estava ali, era um período de crise e eu acho que era
um período próprio de transformação também, eu acho que juntou duas coisas
(Entrevista).

A falta apoio do Governo se reflete também na falta de diretrizes superiores ou de uma

política governamental de planejamento estratégico que institucionalize o processo, o que
indica uma falta de alinhamento da estratégia governamental. Não há qualquer tipo de
obrigatoriedade, incentivo ou pactuação política para a adoção do planejamento, é um
processo de adesão por livre escolha de cada organização do Estado.

G5: [...] a gente não tem uma iniciativa nenhuma ação de governo acho que
voltada para isso ai, né, de aporte de planejamento, de ser estruturado realmente
uma metodologia que vai ser aplicada de que forma é, como é que ele tá pensando
objetivamente, pra que receber essa ferramenta de planejamento estratégico, isso
não tá formalizado, institucionalizado, divulgado, né, aí realmente fica difícil
esse trabalho, pra ele ser usado realmente como essa ferramenta nesse nível [...].

G3: [...] eu acho que é uma atividade muito relevante, principalmente pra um Estado
que tenta ter essa pegada assim né, essa cultura de gestão de planejamento, não
adianta fazer só aqui em cima e tá todo mundo lá embaixo no tiroteio, né então
assim, é importante, mas lembrando né que, de fato, esse alinhamento com a
estratégia governamental exista, por que eu acho que é um dos pontos mais
falhos do processo hoje [...] hoje tentar fazer vínculo com as metas prioritárias e tal,
isso é muito frágil, eu acho que falta muito ainda nesse aspecto, de você
realmente promover de fato o alinhamento das instituições trabalhadas com a
estratégia do governo, isso falta muito assim, ainda é muito incipiente, eu acho.

G2: [...] uma coisa que interfere negativamente pra isso acontecer, é a questão
de ser livre demanda, quem quiser, solicite ao estado isso e a gente vai lá
aportar [...] se isso fosse institucional, Estado, realmente como a gente estava
discutindo nas primeiras questões, estratégia do estado, aí a gente poderia criar
uma metodologia de acompanhamento porque a gente teria que ver se estava
em alinhamento estratégico com o Estado (Grupo Focal).

[...] então talvez você olhando em conjunto, tivesse que ter tido uma diretriz
superior, colocando os órgãos com obrigação de fazer isso e ter uma equipe
maior na ponta pra poder atender todos os órgãos [...].

[...] era muito mais importante para dizer que tinha do que pra de fato seguir
aquilo ali, ou comprar aquilo, eu acho que vinha um problema maior que isso
não foi trabalho nas instâncias maior do governo, então isso não foi uma
diretriz de governo, era uma diretriz de quem aceitava trabalhar aquilo ali,
então a pessoa estava mais interessada de ter um carimbo de que fez do que de fato
naquilo tá funcionando, num é, mas essa a sensação que passava (Entrevista).

No questionário, também foi citado o fato de que a “não realização periódica das
reuniões de monitoramento de governo enfraqueceu o modelo implementado”.
A falta de integração e diálogo entre os diversos níveis de Governo e entre o Governo
e o mercado privado também foram levantados como desafios dessa categoria.
 128

G3: Mas eu acho que essa questão do modelo integrado [...] eu acho que já mostra
que o modelo é desintegrado porque se de fato fosse era pra gente justamente tá
implantando nessa época em conjunto com o PCG, PMG isso ser mais uma
ferramenta pra poder alcançar os resultados que o estado esperava entendeu, então
assim, se fosse de fato um modelo integrado né, e que essas coisas realmente se
conversassem [...] (Grupo focal).

[...] então você teria que ter equipes mais flexíveis, eu acho que teria que além de
tudo romper essas barreiras ali dentro, as pessoas têm cada equipe está cercada
de um muro, a própria SEPLAG está cercada de um muro, o governo está
cercado de outro muro, acho que falta diálogo, e aí eu acho que flexibilizava isso
daí, acho que as equipes teriam que passar o rodar mais [...]

ENTREVISTADOR: Você falou muros do próprio Governo, você fala relação de

Secretarias com Secretarias?

Eu acho que a relação secretarias executivas dentro da SEPLAG, depois

relação secretarias executivas com o secretário, relação entre as secretarias,
relação entre as secretarias e o governador e por fim governo e mundo privado,
o que de fato está acontecendo.

Eu acho primeiro, quebrar todas as barreiras de diálogo, primeiro ponto é a

barreira de diálogo com o mundo exterior, eu acho que às vezes a gente na
SEPLAG não enxergava que existia um mundo todo aí fora, de fora da gestão
pública que tá fazendo coisas semelhantes ao aquilo que a gente precisava fazer,
então a SEPLAG é uma organização pública, mas ela pode aproveitar muitas coisas,
ela pode trabalhar em parceria com organizações privadas, então acho que faltou
quebrar esse muro, olhar o que estava sendo feito fora, olhar o que que essas
empresas que estão mais antenadas que estão crescendo muito o que elas estão
fazendo, primeiro ponto é a falta de diálogo (Entrevista).

Foi apontado também a falta de integração entre servidores “G7: Sim, e os problemas
dos comissionados era uns e dos terceirizados eram outros, não existiam os problemas
da instituição como um todo” (Grupo Focal).
Os relatos desta categoria apontam a falta de priorização do processo de planejamento
estratégico por parte do Governo, os relatos indicam que o planejamento não fez parte da
agenda política nem foi institucionalizado.
A falta de apoio político do Governo torna a tarefa de planejar consideravelmente mais
difícil de ser realizada no setor público, em que tudo gira em torno de decisões políticas.
Alguns autores enfatizam que modernizar a cultura das organizações desperta forte resistência
política (REZENDE, 2002; ABRUCIO, 1997; ABRUCIO, PEDROTI, PÓ, 2010) e que o
planejamento estratégico acaba sendo visto de forma mais positiva por funcionários que por
políticos eleitos (BOYNE et al., 2004).
Pfeiffer (2000, p. 10) reafirma a importância do alinhamento do poder político do
Governo para que o planejamento gere resultados, sem o forte apoio político, o planejamento
estratégico também não vai resolver nenhum problema. “Esse caráter político, inerente à
 129

administração ou às organizações públicas, pode ser considerado um dos maiores desafios a

ser superado para uma aplicação adequada de Planejamento Estratégico.”
Sobre a importância do planejamento como ferramenta de alinhamento estratégico foi
colocado que:

G3: É importante eu acho que pra conectar as organizações que compõem o

estado né, que acho que elas ficam muito que separadas cada uma meio que
numa ilha então se não houver assim, tudo bem que o Governo, o Estado faça sua
estratégia, mas você tem que procurar em algum momento conectar essas
Secretarias, esses órgãos aqui a essa estratégia principal, e eu acho que fazendo o
planejamento estratégico organizacional da forma que queira, a maneira é o menos
importante nesse caso, mas fazer alguma coisa que conecte essas secretaria a esse
eixo principal assim, eu acho que isso é relevante né.

G2: Acho que o governo tinha tudo pra usar, como qualquer governo, o
processo de planejamento estratégico não só como ferramentas de aporte de
gestão em órgãos e secretarias e demais entes que a gente trabalha, mas ele é
também uma ferramenta estratégica para o governo, para o governo
descentralizar a sua estratégia, fazer esse alinhamento pra que todo mundo possa
convergir pra um objetivo maior que o estado trabalho pra população (Grupo
Focal).

O planejamento estratégico pode ser utilizado como uma poderosa ferramenta de

alinhamento estratégico do Governo se for instituído como uma política de Estado, que
integre todas as organizações em torno de prioridades estratégicas claras, não apenas como
uma política setorial fragmentada de uma Secretaria, como os relatos da pesquisa de campo
indicam que aconteceu em Pernambuco.
O alinhamento estratégico pode ser tanto um processo como um resultado, trata-se de
uma dinâmica que procura ajustar a organização externamente em relação ao seu ambiente de
atuação por meio da formulação da estratégia, e internamente buscando um todo coeso entre a
estratégia, recursos e os processos gerenciais (PRIETO, CARVALHO, FISCHMANN, 2009).
Os relatos indicam a falta de integração em vários níveis, dentro da SEPLAG, entre as
Secretarias de Governo e entre o Governo e o mercado privado. A falta de integração e de
comunicação foram apontadas por diversos autores como desafios enfrentados pelas
organizações públicas brasileira na implementação do planejamento estratégico (COELHO
JÚNIOR, 2003; DIAS, MAGALHÃES, BARBOSA, 2006; GIACOBBO, 1997; PASCUCI et
al., 2016; RIVERA, FARIAS, 2001; FRESNEDA et al., 2005; SILVA, GONÇALVES, 2011;
SILVA, MARIO, 2015).
Os dados indicam que há um grande déficit de alinhamento estratégico no Governo, a
falta de diretrizes superiores e a não realização dos ciclos de monitoramento da gestão com
periodicidade regular, contribuem para aumentar a fragmentação e ampliar as barreiras que
limitam a integração das organizações públicas estaduais.
 130

A falta de integração interna e externa faz com que os Governos percam diversas
oportunidades que só podem ser criadas a partir da sinergia das suas estruturas. Antes era
possível supor a realização intramuros das atividades governamentais, hoje, cada vez mais, a
experiência contemporânea destaca a necessidade de fortalecer a integração da ação
governamental e extragovernamental, dada o predomínio do caráter transversal das iniciativas
(MARINI, 2008).
Para fazer os resultados acontecerem, é preciso tanto alinhar as organizações
governamentais com a agenda estratégica do Governo, como também promover articulações
com entidades externas (MARINI, 2008).
Vencer os desafios da falta de integração é uma tarefa que exige um trabalho contínuo,
o Governo de Pernambuco deve concentrar esforços para eliminar os obstáculos que fazem
suas unidades trabalharem de forma isolada. As iniciativas fragmentadas, os esforços
fracionados, a falta de sinergia, o baixo ou escasso diálogo entre as estruturas de Governo
geram grandes prejuízos se não forem trabalhados proativamente.
Segundo Candeas (2014, p. 231-232), o compromisso político permanente e a
institucionalidade sólida são dois dos três eixos de sustentação de um projeto estratégico.
Segundo o autor, para que projetos estratégicos sejam viáveis e efetivos, é preciso ter
simultaneamente três eixos de sustentação:
1. Visão estratégica de longo prazo (dimensão de nação): metas, tanto quantitativas
quanto qualitativas, com base em valores e aspirações nacionais, refletindo o desejo
consensual da sociedade, tendo em conta cenários prospectivos desejados;
2. Compromisso político permanente (dimensão de governo): engajamento efetivo, de
preferência formalizado, da classe política dirigente e das elites econômicas,
intelectuais e burocráticas, de forma a superar as descontinuidades de governos,
grupos de interesse e ideologias.
3. Institucionalidade sólida (dimensão de Estado): configurando um verdadeiro projeto
de Estado implementado por canais de planejamento e gestão em todos os níveis de
governo, com eficiência garantida por meio de métodos e técnicas modernas, com
orçamento assegurado e previsível no médio e longo prazos, até a maturação ou
realização das metas específicas.
A falta de qualquer um dos três eixos torna o projeto estratégico incompleto e inviável
no longo prazo, causando os seguintes problemas: improvisação; dificuldades na tomada de
decisão; descontinuidade de gestão; descoordenação setorial e de orçamento; processo
resumido a documentos formais, referências bibliográficas sem eficácia no plano concreto de
 131

transformação estrutural da socioeconomia, se tornam apenas exercícios quase técnico-

acadêmicos ou de cumprimento burocrático e orçamentário de determinação constitucional e
legal; mesmo que bem elaborados, bem diagnosticados e com visão de conjunto e definição
de prioridades, estão distanciados dos altos dirigentes, não engendram compromissos políticos
e sociais, não geram planos de ações contínuas e não suscitam monitoramento.
É preciso “rearticular as práticas de pensamento estratégico de longo prazo,
planejamento de médio prazo e gestão de curto prazo, fortalecendo uma cultura de
planejamento no Estado e na sociedade” (CANDEAS, 2014, p. 232).
O processo de planejamento do Governo de Pernambuco, pelo que indica os relatos do
grupo focal, não adotou os três eixos propostos por Candeas, a visão estratégica de longo
prazo, o compromisso político permanente efetivo de preferência formalizado e a
Institucionalidade sólida configurando um verdadeiro projeto de Estado.
A não institucionalização do processo de planejamento como uma política de Estado
foi clara em Pernambuco, não houve qualquer incentivo formal ou informal por parte do
Governo no sentido de estimular a adoção do planejamento, deixando a sua adoção como livre
iniciativa de cada organização estadual.
Quando não há o engajamento político efetivo de preferência formal, as lideranças
tendem, como consequência direta, a não se engajarem também. Os servidores, por sua vez,
ao identificarem que suas lideranças não estão engajadas no processo como deveriam,
também não se engajam e todo o processo de planejamento entra em descredito, tornando-se
inviável.
Enquanto não se tornar uma política de Estado institucionalizada de forma sólida, o
planejamento estratégico será um processo frágil e inócuo ao invés de ser uma ferramenta
robusta e efetiva de Governo. Enquanto o processo for tratado como uma iniciativa isolada da
SEPLAG e adotado apenas por uma pequena parcela das organizações do Governo, pouco ou
nada será melhorado na cultura de gestão e nos resultados alcançados pelas organizações
estaduais.

 Resistência dos servidores

Esta categoria aborda os fatores humanos e atitudinais dos servidores durante o

processo de planejamento estratégico. Ela agrupa os desafios referentes a toda e qualquer
forma resistência por parte dos servidores da organização ao processo de planejamento. Como
“resistência”, entenda-se qualquer forma de comportamento não favorável ao adequado
 132

andamento do planejamento, seja por ação ou omissão, quaisquer atitudes que visem retardar,
desvirtuar ou até impedir o avanço do processo.
A resistência dos servidores é apontada com algo natural da cultura do setor público e
pode se apresentar de diversas formas diferentes, no caso de Pernambuco, conforme os
relatos, houve atrasos nas etapas; resistência à mudança; resistência ao planejamento por
perceberem que teriam mais trabalho do que a carga habitual; resistência à cobrança dos
monitoramentos; resistência à equipe da SEPLAG ou por resistência à própria liderança da
organização.

G8: Tem uma resistência muito grande dos servidores, porque eu acho que tem
uma resistência natural, mas também tem uma falha no processo de comunicação
aí de explicar o que é o planejamento, a importância deles participarem e tal, de
conduzi-los no processo mesmo da formulação das ações né, tem uma falha de
comunicação e tem uma resistência muito grandes deles mesmo, eu acho que é
natural do servidor público também, porque vai chegar uma equipe nova cobrando,
sugerindo trabalho né, dando mais trabalho, enfim, a gente via muito isso que no
início até eles iam nas oficinas e participava, e todo processo naturalmente vai
decrescendo a participação né, vai diminuindo a participação do servidor, e
como foi falado anteriormente pela g7, disse que na hora do plano operativo tem
muita dificuldade, por isso também, tem o entusiasmo no início e depois quando
eles vão percebendo que vai dar mais trabalho, que vai ser monitorado que vai
ser cobrado [...]

G3: Eu acho que depende muito da organização que você vai trabalhar, tem lugares
que a gente vai, tipo… as pessoas na hora das entrevistas, a gente tem uma etapa de
entrevistas, o que você acha disso: “sim”, “não”, “foi”. Respostas curtas, você já vê
que a pessoa dali já não tá topando, não tá afim, não gosta, e às vezes é
característica de uma instituição, a instituição às vezes não gosta da SEPLAG,
tem lugar que a gente vai e as pessoas tão super abertas, tão super afim, graças a
deus que vocês vieram, e tem lugares com esse tipo de perfil que eu falei,
instituição que às vezes não gosta da SEPLAG, não gosta do gestor
governamental, né, se sente ameaçado, enfim inferiorizado sei lá o que é, e não
quer participar, tem lugar que não gosta do gestor máximo, não gosta porque ele
solicitou aquilo, então assim, eu acho que vai variar dependendo do tipo de realidade
de cada instituição, quando não gosta é por esses fatores, ou que acha que vai ser
mais cobrado, ou porque acha que vai ter mais trabalho, tem de tudo (Grupo
Focal).

As resistências também aparecem como uma descrença no processo de planejamento

por já ter sido implementado sem sucesso em outro momento da organização, como foi
levantado no questionário: “O maior desafio foi "resgatar" a confiança dos servidores no
processo, envolvê-los e disseminar uma "nova forma" de acompanhar e gerir o
cotidiano da empresa [...]” ou “Dificuldade de acreditar que o processo de Planejamento
em realização "era para valer", tendo em vista o momento anterior foi interrompido”.

G5: Eu já tive a experiência também da descrença do próprio processo de

planejamento: ah, já teve num sei quantos planejamentos aqui, isso não dá em
nada, então, mais um, mais um (Grupo Focal).
 133

Acho que tinha a resistência de quem estava participando mais ativamente do

processo que geralmente era o nível gerencial médio que já tinha, por passar
por um processo semelhante por aquele e não acreditava naquilo ali, ou tinha
sido mandado simplesmente pelo superior e não estava muito interessado em tá ali
né, mas eu acho que isso depois se vencia se conseguiu contornar e se trabalhar isso,
acho que foi um dificultador, mas não um impeditivo (Entrevista) .

Foi apontada uma maior resistência por parte dos servidores que não possuíam vínculo
efetivo com a organização, segundo os relatos, os servidores comissionados e terceirizados
apresentaram menor participação e menor profundidade nas análises durante as entrevistas e
oficinas do planejamento. Em consequência, questões estratégicas importantes podem não ter
sido levantadas prejudicando a qualidade final do processo.

G6: Pra gente que tá aqui no planejamento é totalmente diferente quando você
entrevista um servidor da casa e quando você simplesmente tá li com um
comissionado ou um servidor também mas que é de outra casa e tá ali a pouco
tempo, foi cedido sei lá o que, a gente sente mais verdade nas coisas que são
passadas, e as vezes quando começa o cara tá ali a um ano, dois anos, é cargo
comissionado aí tudo é lindo, tudo funciona é uma coisa maravilhosa, não tem
problema nenhum, as áreas se comunicam, ai quando daqui a pouco você entrevista
outras pessoas, você faz: “como assim? Eu estou em duas organizações ai, porque
essas pessoas não podem trabalhar no mesmo lugar”.

G3: [...] quando você perguntou como seria a participação dos servidores e tal, é
muito diferente quando é comissionado e servidor, o quão raso vai ser tudo tem
muito a ver com isso, você lidar com servidor às vezes você, em alguns momentos,
em alguns lugares pode lidar com mais desmotivação e tal, mas o conteúdo em geral
é muito melhor daquilo que você faz e eu acho que dá a sensação de que você vai
embora e alguma coisa vai continuar sabe?”.

G7: Só complementando G3, a gente passou agora uma experiência, essa instituição
ela tinha metade comissionado, metade terceirizado, não tem quadro próprio, e aí
você via que na hora do levantamento de problemas que eles debatiam dentro lá da
oficina o que era de fato um problema, o que para uns era problema, então isso
também foi uma dificuldade enorme.

G3: vale a pena citar que no questionário dessa instituição não saiu nenhuma
fraqueza, você já viu isso? Nunca na história desse país. Nenhuma fraqueza, tudo
era força.

MODERADOR: Devido a não ter servidores da casa?

G7: Sim, e os problemas dos comissionados era uns e dos terceirizados eram
outros, não existiam os problemas da instituição como um todo (Grupo Focal).

No questionário, outras formas de resistência também foram apontadas, tais como:

 “Falta de comprometimento na realização de algumas das tarefas de
construção da estratégia, definição de seus marcos e atividades”;
 “A resistência foi em relação à mudança de comportamento por parte dos
servidores mais antigos”
 “Atraso para validação das ações”.
 134

A resistência ao planejamento é um ponto preocupante, muitas estratégias fracassam

porque as questões críticas corretas não são levantadas (BOSSIDY, CHARAN, 2005). O
Gráfico 13 levantou que os pontos focais das organizações não consideraram a resistência dos
servidores um ponto tão crítico. Apenas uma organização (12%) alegou resistência forte ao
planejamento; para duas (25%) houve resistência moderada; outras três (38%) alegaram
resistência baixa e para duas organizações (25%), não houve resistência.
Essa diferença de percepção entre o que foi levantado no questionário e o que pode ser
constatado nos relatos do grupo focal, talvez possa ser explicado pelo fato de que as
entrevistas e oficinas do planejamento eram conduzidas pela equipe da SEPLAG, não pelos
pontos focais. Logo, a equipe da SEPLAG ficou mais exposta às resistências nesses
momentos.
Vários autores que analisaram o planejamento estratégico em organizações públicas
brasileiras apontaram a resistência como um dos maiores desafios a serem superados, ora se
referindo à “resistência à mudança” (MARQUEZAN, DIEHL, LISBOA, 2016; RIVERA,
FARIAS, 2001; SILVA, GONÇALVES, 2011; SILVA, MARIO, 2015; COELHO JÚNIOR,
2003; GIACOBBO, 1997; PASCUCI et al., 2016). Ora se referindo a “resistência ao
planejamento” (PEREIRA, 2006; DIAS, MAGALHÃES, BARBOSA, 2006; PASCUCI et al.,
2016).
A resistência é um movimento natural quando se trata de um processo de mudança
abrangente como a implementação de um planejamento. O ser humano tende a resistir ao
desconhecido, no serviço público não é diferente. Por ter uma cultura tradicionalmente
burocrática, a resistência à mudança na área pública tende a se apresentar com maior
intensidade do que no setor privado, setor mais integrado ao ambiente instável do mercado
(Pfeiffer, 2000; Motta, 1979).
O planejamento não se faz num mar de rosas, é preciso reconhecer que o meio no qual
ele se desenvolve é um meio resistente, que se opõe a nossa vontade, e que tal oposição não
provém da natureza, mas de outros homens com diferentes visões, objetivos, recursos e poder
(MATUS, 1997).
A resistência dos servidores deve ser contornada de forma negociada e gradual, a
implantação de sistemas estratégicos, realizada de forma autocrática e sem critérios explícitos,
agrava o efeito das resistências, levando certamente ao insucesso. Deve-se enxergar o servidor
como uma pessoa com objetivos próprios e sujeito de ações e reações, que exige um processo
de negociação com a organização na implementação de mudanças para o alcance de
resultados individuais e organizacionais (RIVERA, FARIAS, 2001).
 135

A resistência dos servidores ao planejamento pode ser mitigada com o aumento da

participação deles em todo o processo, as pessoas tendem a resistir ao que não conhecem e
não participam. A ampliação da participação dos servidores no processo de planejamento
pode ser uma excelente estratégia para reduzir resistências pelo fato de dar as várias partes
interessadas um senso de propriedade e comprometimento (BRYSON, 2017).
Como regra geral, as organizações que envolvem um amplo grupo de partes
interessadas internas e externas em seus esforços de desenvolvimento de estratégia produzem
melhores resultados do que as organizações que deixam a estratégia nas mãos de uma
pequena equipe central (BOLAND, THOMAS, WERFEL, 2018).
Muitas organizações cometem o erro de fazer o planejamento a poucas mãos ou
contratar consultorias para fazerem todo o trabalho por elas. A elaboração dos planos em
gabinetes ou a sua contratação fora da instituição geralmente cria problemas de ceticismo ou
descontinuidade em relação ao processo de planejamento (GIACOBBO, 1997).
Segundo Marcelino (2002), a participação efetiva dos diversos níveis e camadas da
pirâmide hierárquica da administração no processo de planejamento contribui para a mudança
de cultura, que se refletiu na melhoria da qualidade dos resultados; na redução de custos; na
busca da excelência; no aumento da capacitação gerencial; no trabalho em equipe e na melhor
utilização dos recursos humanos, materiais e financeiros da Diretoria-Geral de Administração
da Secretaria-Geral da Presidência da República.
É difícil em todos os casos e, sem dúvida, ainda mais difícil no setor público,
“encontrar a vontade e a disposição de mudar estruturas, procedimentos, hábitos e
comportamentos”, entretanto, sem essa disposição, o planejamento não conseguirá cumprir o
seu propósito (PFEIFFER, 2000, p.10).
Para Fresneda et al. (2005, p. 19), no Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento - MAPA, o desafio para a equipe de gestão estratégica foi convencer gerentes
e servidores a dedicar tempo para trabalharem em atividades que iriam construir a
organização futura, quando esses profissionais afirmam mal dar conta do dia a dia turbulento.
A falta de um quadro próprio pessoal é um fator que contribui para uma maior
resistência, quando os servidores não são efetivos da organização, é menos provável que eles
desenvolvam um sentimento de pertencimento e se envolvam mais profundamente nos
processos de melhoria como um planejamento estratégico, tendo em vista a alta probabilidade
de já não fazerem mais parte da organização quando os resultados do planejamento estiverem
sendo colhidos.
 136

Embora não seja algo que inviabilize o processo de imediato, a resistência dos
servidores pode drenar a eficácia do processo lentamente até chegar o momento em que o
processo é descontinuado por falta de adesão. Grande parte da resistência dos servidores ao
planejamento é um reflexo de outros desafios, principalmente a falta de engajamento e
participação das lideranças da organização. A disposição das lideranças em participar do
processo, mobilizar e engajar os servidores é de fundamental importância.
Em Pernambuco, embora a participação das lideranças tenha sido baixa, conforme
apontou o Gráfico 11 (apenas três organizações (38%) considerou a participação da liderança
como de forma integral), os mecanismos de construção participativa do planejamento foram
bem avaliados por 100% dos pontos focais.
O gráfico Gráfico 12 reafirma essa constatação ao apresentar um cenário positivo em
relação à participação dos servidores da organização no planejamento, seis organizações
(75%) alegaram que a participação foi alta ou extremamente alta.
É preciso entender que a resistência ao planejamento estratégico por parte dos
servidores, dificilmente será totalmente eliminada, contudo, com um esforço maior para
estimular a participação dos servidores no processo e a melhoria da comunicação entre todos
os níveis da organização, os servidores passam a se sentir parte de uma construção coletiva e
tendem se engajar mais.

 Fatores políticos

Nesta categoria foram agrupados alguns desafios de natureza política. O planejamento

estratégico no setor público é um instrumento intrinsecamente político e deve buscar lidar da
melhor forma possível com a dinâmica e a racionalidade política, não apenas com a dinâmica
e a racionalidade técnica.
Inicialmente, foram apontados desafios como o excesso de mudança na gestão e a falta
de clareza e mudança nos objetivos.

[...] eu acho que a questão fica muito prejudicada além da questão da maturidade
baixa, fica muito prejudicado pelo contexto político, diferente de uma organização
privada que o objetivo daquela organização independente de que esteja na cadeira,
vai ser aumentar o lucro, ele vai tá focado em questões que sempre vão ser as
mesmas, as pessoas podem mudar o formato o caminho para alcançar aquilo alí, mas
o objetivo final tende a ser o mesmo, e eu acho que pela questão política do setor
público nem sempre a gente observa isso, nem sempre o objetivo final de quem
tá na cadeira no momento é o mesmo do outro, muitas vezes existem objetivos
diferentes até do objetivo da população, pra existência daquele órgão, e acho
que isso aí impacta muito, além da questão da maturidade, então maturidade ser
baixa, piora ainda mais a situação.
 137

[...] falta de clareza e mudança de objetivo, porque o objetivo de uma secretaria

sempre deveria ser o mesmo, mas não é, sempre deveria estar voltado pra
população mas muitas vezes está voltado pra quem tá sentado na cadeira, o
objetivo deixa de ser publico e passa a ser pessoal, acho que isso é muito difícil
(Entrevista).

A alta rotatividade de pessoal acarretando mudanças e descontinuidades na gestão

também foi apontada como um desafio desta categoria.

G6: [...] a gente vive numa realidade onde a maioria dessas secretarias tem
rotatividade muito grande, o cara cai de paraquedas não entende nem onde ele
tá, então às vezes a gente pega um planejamento onde o cara está ali há um mês, não
sabe onde vem pra onde vai, então não é um cara desse que vai formular a melhor
estratégia.

[...] a gente está num momento de mudança de provavelmente de vários secretários,

então veja, a gente está num momento em que dezembro está rolando um primeiro
ciclo de monitoramento, em que provavelmente vai se mudar o gestor a partir do
mês que vem, então a probabilidade desses planejamentos morrerem é grande
(Grupo focal).

Um outro desafio aí é a constante mudança de gestão, dentro do setor publico

então você tem o tempo todo está trocando o comando isso é complicado [...]
Sempre que aquilo vai começando a amadurecer, você tem uma troca, eu acho
que isso aí acaba prejudicando bastante, prejudicou significativamente
(Entrevista).

No questionário foi levando que “A rotatividade de gestão faz com que algumas
pessoas acreditem que as iniciativas não são da empresa, mas do atual grupo que dirige
a organização” e “Houve também muita rotatividade nos técnicos. Ficou claro um
desnível técnico no processo como todo”.
As interferências de fatores políticos fazem parte da natureza do setor público, vários
autores apontaram essas interferências como um desafio a ser trabalhado (BOYNE et al.,
2004; REZENDE, 2002; ABRÚCIO, PEDROTI e Pó, 2010; BRYSON, 2010; MOTTA, 2013;
MINTZBERG, 1998; ABRUCIO; 1997).
Pfeiffer (2000) levanta o fato de que no setor público há administradores de temas
políticos sob controle dos políticos, e não gerentes de assuntos municipais. São os políticos,
principalmente, que evitam o que pode fazer de um plano, um plano estratégico: a priorização
e a seleção de determinadas opções para as ações a serem executadas. Os políticos preferem
fazer muitas intervenções visíveis, mesmo de pequeno porte, buscando satisfazer um maior
número possível dos seus clientes, em lugar de intervenções estratégicas que são capazes de
provocar mudanças estruturais.
 138

A janela de tempo da liderança política no setor público é limitada ao curto espaço de

tempo do seu mandato (RING e PERRY, 1985; BOLAND, THOMAS e WERFEL, 2018),
isso provoca contínuas reorganizações das foças políticas no Governo e as consequentes
mudanças nos cargos de direção das suas organizações.
No setor público, é comum ver um novo gestor assumir a liderança de uma
organização e descontinuar vários bons processos que vinham sendo executados na gestão
anterior sem qualquer justificativa razoável, o planejamento estratégico pode ser um deles
(DIAS, MAGALHÃES e BARBOSA, 2006; GIACOBBO, 1997; PASCUCI et al. 2016).
Fresneda et al. (2010) afirmam que no Ministério da Agricultura, o tempo médio de
permanência de um Ministro, do final da década de 1980 a 2003, foi estimado em torno de
360 dias de administração, ou seja, menos de um ano.
Diante dessa realidade, medidas de continuidade precisam ser tomadas para assegurar
a sustentabilidade do planejamento estratégico. Fresneda et al. (2010) apontaram medidas
importantes a serem tomadas nesse sentido como, por exemplo, a alocação de servidores
efetivos da organização para comporem a equipe de planejamento, fazendo com que o
conhecimento acumulado seja melhor institucionalizado.
A mudança da estrutura organizacional com a criação, por ato normativo, de uma
unidade organizacional de planejamento estratégico para garantir maior suporte ao processo; a
inserção do processo de planejamento no Plano Plurianual – PPA, para dar caráter legal ao
processo e torná-lo oficialmente institucionalizado.

A existência de uma ação no PPA contribuiu de certa forma para que a iniciativa não
fosse descontinuada na mudança de dirigentes que ocorreu em 2007, uma vez que o
projeto estava inserido no PPA e, com isso, houve uma garantia de recursos para a
sua implantação (FRESNEDA et al., 2010, p. 13).

[...]

O Mapa pode-se considerar como um privilegiado na administração direta por

dispor de uma unidade organizacional, com uma equipe técnica enxuta e preparada
para gerir o seu processo de gestão estratégica. A maioria das organizações públicas
da administração direta não possui uma unidade igual à AGE, e as que têm alguma
estrutura organizacional, estão localizadas em níveis hierárquicos inferiores que
dificultam a sua ação e efetividade (FRESNEDA et al., 2010, p. 15).

Segundo Fresneda et al. (2010), a continuidade do planejamento permaneceu firme

mesmo após três mudanças de ministro, isso mostra a efetividade das iniciativas de
continuidade adotadas. Essa continuidade acaba moldando a cultura da organização com o
passar dos anos, por emitir sinais inequívocos de que o processo é permanente e que seu bom
funcionamento depende da ação de todos, não somente do alto dirigente da organização.
 139

Em Pernambuco, tais medidas não foram adotadas, não foi identificada na pesquisa
qualquer iniciativa no sentido de garantir a continuidade do planejamento estratégico a médio
e longo prazo nem de mitigar os feitos dos fatores políticos no processo.

 Lideranças das organizações

Esta categoria sintetizou as referências feitas à participação da principal liderança das

organizações parceiras no processo de planejamento. Constatou-se que a participação da
liderança foi deficiente nas maiorias dos casos.

MODERADOR: Como vocês avaliam a participação da principal liderança?

G2: Deficiente na maioria dos casos, mas é extremamente necessário.

G3: Eu acho que o perfil da liderança que tá lá faz toda a diferença, se o cara de
cima não quer ver, o que eu tô dizendo, se ele chamou só pra inglês ver, só por uma
obrigação legal, ou só ou só ou só ou só ou só, não foi interesse dele, não importa, a
gente pode girar estrelinha lá, a gente vai sair e não vai rodar, agora se o cara quiser
vai rodar [...] eu acho que é a minoria que participa como deveria.

[...]

Acho que tem outro componente, o componente político né, que também é fogo, a
galera né chama a gente mas porque quer pendurar um mapa na parede [...] acaba
que isso se reflete embaixo, porque as pessoas sentem né? Você vai pra reunião o
cara não tá prestando atenção, tá no celular num sei o que, então muitas vezes pode
acontecer também não é sempre não, não é maioria, mas é outro componente, o cara
chamou você pra ele ficar bem na fita dizer que tem um planejamento e
pendurar um mapa na parede, né e aí também não é uma situação bacana.

G8: É importantíssimo a atuação do líder maior da organização, mas tem um

cuidado que tem que ser observado aí, que sem a força dele né, sem ele comprar a
ideia digamos assim, sem a participação dele nesse sentido de legitimar o
processo e passar a importância do processo para a equipe dele lá no órgão, não
sai né, o planejamento não anda se não tiver a legitimação dele e a cobrança dele,
isso é positivo [...] (Grupo Focal).

Eu acho que a gente teve falta de suporte do líder máximo [...] (Entrevista).

O ponto mais crítico levantado nessa categoria foi à falta de apoio da própria liderança
da SEPLAG, ou seja, a organização que coordena o processo planejamento do Governo e
passou a construir os planejamentos dos órgãos do Estado, além de não adotar o planejamento
estratégico como ferramenta da sua gestão, também não tinha o apoio da sua liderança para
desenvolver o processo em outras organizações.
Também foi apontada a resistência velada da liderança em alguns casos, tendo como
uma das causas à própria metodologia defasada de planejamento adotada pela SEPLAG em
desarmonia com a dinamicidade do ambiente atual e as necessidades da organização:
 140

G3: Nós próprios da SEPLAG não temos planejamento estratégico, então aí

também já começa com um ponto bem critico.

G2: Isso torna o trabalho da gente contraditório porque é essa ideia que a gente tá
vendendo.

G1: Você tá vendendo e não compra (Grupo Focal).

E acho que na parte mais de cima na parte acho que mais estratégica da
organização era o mais difícil que era onde a gente tinha a maior barreira e não
era, como a gente não tinha uma relação o tempo inteiro com eles, era difícil
entender até a existência daquela barreira, perceber a existência daquela barreira,
que de fato aquilo alí não comprou, isso não era fácil de perceber e entender, não era
tão transparente.

ENTREVISTADOR: Era velada?

Era velada, porque eu acho que a posição do secretário e muito parte disso era
culpa nossa também, porque muitas vezes o secretário ele está lá interessado e tá
cheio de coisa e tem que dá resultado e aquilo ali iria demorar muito para dar
resultado ele sabia disso, então talvez se o processo tivesse sido construído de uma
maneira diferente que fosse dando logo pequenos resultados ele comprasse aquilo
mais fácil (Entrevista).

No questionário, foram apontados os seguintes fatores sobre a liderança:

 “Falta de engajamento da alta gestão estimulando os colaboradores a desenvolver
planejamento de ações”;
 “Falta do engajamento da principal liderança e dificuldade de validar as informações
com os líderes (secretários executivos) impactou na motivação dos servidores para
com o projeto, apesar de termos tido uma boa participação dos gestores”;
 “Falta de engajamento da alta administração”;
 “Delegação de atividades essenciais por parte de algumas lideranças”;
 “Baixo envolvimento da liderança na execução e acompanhamento dos resultados”.
Também foi apontado no questionário:

[...] sabemos que o planejamento estratégico depende de outros fatores que não são
só técnicos e que por mais que todos os esforços; de toda a aplicação do ferramental
teórico da área de gestão for atualizado; só haverá efetividade se a liderança do
órgão saber reconhecer e assumir o planejamento como instrumento de gestão para
construção de resultados positivos para a organização e para a sociedade.

O Gráfico 11 apontou a baixa participação das lideranças no planejamento, este foi

um ponto em comum entre o questionário e o grupo focal. Houve participação integral em
apenas em três (38%) das oito organizações. Para quatro (50%) delas, houve participação
parcial e uma organização alegou que não houve participação da liderança no planejamento
estratégico.
 141

Como pode ser visto, a falta de patrocínio surge de diversas formas, desde delegar
atividades indelegáveis, como não dar prioridade ao planejamento, não se engajar ou retardar
processos que dependam da sua validação.
A quantidade de citações sobre essa categoria e o diagnóstico de que apenas 38% das
lideranças participaram integralmente do processo é extremamente preocupante, pois o baixo
comprometimento dos níveis superiores é refletido no baixo comprometimento e motivação
dos servidores da organização (Coelho Júnior, 2003).
A participação da liderança é tida por vários autores como um fator fundamental para
o sucesso de um planejamento estratégico. Este é um desafio recorrente na realidade das
organizações públicas brasileiras (MARQUEZAN, DIEHL e LISBOA, 2016; GALAS e
FORTE, 2005; SILVA e GONÇALVES, 2011; GIACOBBO, 1997).
Segundo Galas e Forte (2005), o grau de envolvimento e apoio da alta direção da
organização foi considerado o principal fator para o sucesso na implantação do sistema de
gestão estratégica na Embrapa.
Para Marquezan, Diehl e Lisboa (2016) o principal catalisador do processo de
implementação de um planejamento estratégico é o patrocínio da alta gestão.
Boland, Thomas e Werfel (2018, on-line) da Boston Consulting Group – BCG
afirmam:
“A estratégia é, em última instância, responsabilidade do líder", segundo um ex-alto
funcionário do governo. “Você não pode delegar responsabilidade por liderar
mudanças.” Líderes do setor público devem conduzir pessoalmente o esforço para
definir prioridades estratégicas, construir a adesão, alinhar recursos, comunicar a
estratégia de forma consistente e responsabilizar as pessoas pela execução do plano.
E devem deixar claro para todos na organização que a unidade responsável pelo
planejamento estratégico tem um mandato claro de cima.
Ao mesmo tempo, embora muitos líderes governamentais tenham sólida expertise
em políticas, um grande número tem pouca experiência em estratégia e
gerenciamento que resulta da administração de uma organização grande e complexa.
Como resultado, não é incomum que eles deleguem a responsabilidade pelo
processo de planejamento estratégico, e nem sempre investem pessoalmente na
execução. Essa falta de engajamento no topo se reduz, levando a membros da equipe
marginalmente engajados que não estão comprometidos com o desenvolvimento e a
implementação da estratégia da organização.

Quanto ao aspecto de fazer planejamento apenas para ter um mapa estratégico

(documento que apresenta a estratégia de forma visual resumida) na parede e não para
desenvolver a organização verdadeiramente, Mintzberg (2004), chama essa prática de
“planejamento de relações públicas”. O “planejamento de relações públicas” torna-se um
mecanismo por meio do qual todos perdem, são pronunciamentos inúteis, tempo perdido com
preenchimento de formulários e atenção desviada dos problemas mais importantes.
 142

Osborne e Gaeble (1994) chamam essa prática de “planejamento pró-forma” em que o

planejamento se transforma em exercícios desprovidos de sentido. Líderes nacionais que
desejem ser considerados modernos têm um documento para deslumbrar suas visitas, se o
planejamento estiver na moda, então parece que toda organização bem vestida deve usá-lo
(WILDAVSKY, 1973, apud MINTZBERG, 2004).
Outra prática que costuma acontecer são os Governos que impõem processos de
planejamento aos seus órgãos e outras organizações para as quais dá dinheiro (como escolas e
hospitais) e nada jamais acontece, a ferramenta é utilizada não porque alguém acredite no
valor do processo em si, mas porque os influenciadores externos acreditam. O planejamento
torna-se de fachada para impressionar as pessoas de fora (MINTZBERG, 2004).
Mankins e Steele (2005) afirmam que esse tipo de planejamento distorce as
prioridades na própria organização, é o caso das Prefeituras que contratam consultores para
fazer planejamento estratégico para impressionar agências de classificação de títulos.
Silva e Mario (2015, p. 1417) ao pesquisarem sobre o processo de planejamento
estratégico nos Tribunais de Contas do Brasil, identificaram vários casos de processos que
foram construídos mas ficaram apenas como “carta de intenções”, “ficaram por implementar”
ou que “nunca saíram do papel”.
A não execução do plano formulado é apontada como uma realidade das organizações
públicas brasileiras (GALAS e FORTE, 2005; SILVA e MARIO, 2015; PASCUCI et al.,
2016; SILVA e GONÇALVES, 2011) e a falta de participação da liderança é o principal
motivo para isso ocorrer.
Os desafios desta categoria são diretamente influenciados pela categoria “Alinhamento
estratégico do Governo”. No setor público, as lideranças respondem às prioridades políticas
do Governo, quando não há diretrizes políticas no sentido de institucionalizar o processo de
planejamento estratégico, o engajamento das lideranças se torna mais difícil. A falta de apoio
do Governo reflete na falta de participação das lideranças que, por sua vez, impacta
negativamente no engajamento dos servidores das organizações.
Quando as lideranças não cumprem o seu papel, os demais servidores não se sentem
impelidos a participar, não se motivam a fazer mais esforço em algo que desconfiam que não
será levado a sério e logo será descontinuado. Quando isso ocorre, o planejamento já nasce
predestinado a fracassar, muitas vezes sem sequer ter iniciado a sua execução.

 Recursos financeiros
 143

O desafio da escassez de recursos é uma grande limitação do setor público. A grande

carga de responsabilidades que o Estado acumulou nas últimas décadas com o crescimento
acelerado da população e a ampliação considerável das demandas por mais serviços públicos,
exige um volume de recursos financeiros cada vez maior por parte do Estado. Esse cenário é
recrudescido pela falta de cultura de gestão, os resquícios do patrimonialismo, a corrupção e o
desperdício de recursos públicos. Nessa categoria, foram elencadas as referências feitas à falta
de recursos financeiros, falta de orçamento, crise econômica, cenário fiscal, autonomia
financeira.

G1: Por que então não houve esse empoderamento né, também é bom contextualizar
que justamente 2015, 2016, o cenário até macro, o cenário econômico mudou, o
cenário de restrição fiscal, então o próprio modelo que foi construído não tava
rodando no nível mais estratégico com o a figura do próprio governador, então
talvez o tempo da gente implementar, multiplicar esse modelo né, talvez não foi o
adequado.

G6: [...] quando a gente tá dentro de uma instituição a primeira coisa que ela pensa e
que obviamente não é só isso, que planejar é só precisa ter recursos, não, tem
muitas outras coisas que dá pra fazer sem recursos, e que é questão realmente
só de gestão mesmo (Grupo focal).

Eu elencaria assim os desafios, o cenário, não estava positivo pra isso, eu acho
que o cenário econômico fiscal, não era positivo, esse foi um dos maiores
desafios [...] (Entrevista).

Nos questionários foram apontados os seguintes desafios relacionados a esta categoria:

 “Falta de orçamento”;
 “A falta de autonomia financeira”;
 “baixa disponibilidade orçamentária e financeira”;
 “momento econômico do país fez o governo se voltar para o controle dos
gastos, mudando foco da gestão”.
A falta de recursos limita sobremaneira as ações de uma organização pública, vários
projetos importantes gerados no processo de formulação do planejamento estratégico ficam
impossibilitados de saírem do papel por falta de orçamento. Contudo, é preciso ter cuidado
para evitar o que Motta (197) chama de “ambiência de crise”, ou seja, uma percepção de crise
permanente que causa a inação ou impotência para a solução de problemas. O planejamento,
na maioria das vezes, não se faz em convivência com a abundância e a eficiência, mas com a
escassez e a ineficiência.
Cecilio, Giacomini e Roguski (1999) relataram a estratégia que a Prefeitura de
Curitiba adotou em seu planejamento para lidar com o cenário de escassez de recursos. Diante
desse cenário, para não entrar em inação ou impotência, a gestão municipal buscou
 144

inicialmente focar em projetos estratégicos que necessitassem apenas de recursos

organizacionais de conhecimentos e não de recursos financeiros.
Nos dois primeiros anos de execução do planejamento, 90% das ações executadas não
necessitaram de dinheiro. “Alguns projetos não demandam recursos de investimento, bem
como outros devem direcionar-se cada vez mais às parcerias”. É claro que existem projetos
que demandam volumes significativos de recursos para serem solucionados e que, em
momentos de escassez, exigem a reflexão e o posicionamento da liderança (CECILIO,
GIACOMINI, ROGUSKI, 1999, p. 16).
Os desafios relacionados a recursos financeiros demandam das organizações públicas
uma capacidade de gestão cada vez maior, essa categoria está diretamente relacionada a
categoria “Cultura de planejamento e gestão”. Quanto mais desenvolvida for a cultura de
planejamento e gestão das organizações públicas estaduais, menores serão impactos causados
pela falta de recursos. O planejamento estratégico é um catalisador de iniciativas inovadoras,
novas oportunidades e métodos de trabalho são identificados quando o pensamento
estratégico passa a ser estimulado por toda a organização.
 145

4 CONCLUSÃO

O presente estudo se propôs a levantar os desafios enfrentados pelo Governo de

Pernambuco no processo de implementação de planejamentos estratégicos em suas
organizações. A contribuição desta dissertação é significativa por explorar uma área ainda
escassa de estudos e produzir insumos valiosos para compreender, com razoável grau de
clareza, quais são os desafios a serem superados para melhorar a efetividade do processo de
planejamento estratégico do Estado.
Por meio da pesquisa bibliográfica, foi possível realizar um levantamento da evolução
histórica do planejamento estratégico em organizações públicas brasileiras e concluir que o
planejamento foi disseminado predominantemente na esfera federal e que essa disseminação
se deu menos por livre iniciativa das organizações e mais pelo caráter obrigatório, por
imposição normativa de instituições superiores.
A cultura do setor público, por não estar inserida em um ambiente competitivo de
mercado, é notavelmente mais reativa do que proativa, a implementação de ferramentas de
gestão como o planejamento estratégico, mesmo que por imposição normativa, representa um
passo importante para provocar a modernização da gestão deste setor.
Com relação aos desafios enfrentados pelas organizações públicas brasileiras durante o
processo de planejamento estratégico, após a análise de 16 trabalhos, foram identificados 30
desafios classificados em quatro categorias distintas, conforme o Quadro 7.
Em Pernambuco, após a analise dos dados coletados na pesquisa de campo, chegou-se
a conclusão de que os desafios ao processo de planejamento estratégico são numerosos e de
complexidades diversas, demonstrando que há um longo caminho de melhorias a ser
percorrido. Conforme o Quadro 9, foram mapeados 27 desafios distribuídos em seis
categorias distintas. Dentre os 27 desafios mapeados em Pernambuco, 15 (55%) também
foram identificados diretamente em outras organizações públicas Brasileiras, indicando que os
problemas normalmente costumam se repetir.
A categoria “Cultura de planejamento e gestão” agrupou 10 desafios na pesquisa:
baixa capacidade de planejamento e gestão das organizações; falta de capacitação em
planejamento estratégico; falta de flexibilidade da gestão da SEPLAG; metodologia do
planejamento defasada; improvisação na implementação da metodologia; equipes de
planejamento mal formadas pelas organizações; falta de monitoramento e avaliação do
processo planejamento pela SEPLAG; falta de acompanhamento da organização após a
entrega do planejamento; dificuldade em definir o que é estratégico e a falta de comunicação.
 146

De um modo geral, os 10 desafios levantados nesta categoria representam falhas na

capacidade de gestão das organizações estaduais. Apesar de não ser um processo de alta
complexidade, o planejamento estratégico não pode ter sua complexidade subestimada a
ponto de não serem adotados cuidados técnicos como os citados nos desafios desta categoria.
O sucesso de um planejamento estratégico depende de uma base sólida de gestão da
organização, implementar um planejamento sem antes construir essa base de sustentação,
significa aumentar consideravelmente a possibilidade de fracasso de todo o processo.
Os relatos demonstram que o processo de planejamento estratégico de Pernambuco
não foi estruturado de forma adequada, a equipe de gestores da SEPLAG não passou por um
treinamento apropriado, os servidores das organizações parceiras também não foram
treinados, a metodologia utilizada era ultrapassada, houve improvisação, falta de comunicação
e falta de monitoramento e avaliação do processo, apenas esses fatores, desconsiderando as
demais 5 categorias identificadas, já seriam mais do que suficientes e decisivos para impedir o
sucesso de qualquer planejamento estratégico no setor público.
A segunda categoria levantada no estudo foi “Alinhamento estratégico do Governo”
agrupando seis desafios: descontinuidade dos ciclos de monitoramento do Governo; falta de
institucionalização do processo de planejamento pelo Governo; falta de integração entre
níveis de Governo e a falta de alinhamento das organizações com a estratégia de Governo.
Os relatos desta categoria levam a conclusão de que o processo de planejamento
estratégico do Governo de Pernambuco era mais uma iniciativa isolada de uma Secretaria
Executiva da SEPLAG, a SEDMG, do que uma política de Governo.
O programa de Governo de Paulo Câmara, atual Governador do Estado, deixou
expresso em 2014, quando participou do pleito eleitoral, no eixo gestão participativa e
transformadora, o compromisso de implementar processos permanentes de planejamento
estratégico na administração estadual, modernizando a gestão.
Contudo, mesmo constando no programa de Governo, o processo de planejamento
estratégico não ocupou espaço na agenda política do Governo na prática, não recebendo o
apoio necessário para progredir. O planejamento estratégico não foi institucionalizado, não
houve diretrizes políticas obrigando ou incentivando as organizações estaduais a adotarem o
processo.
A ausência de um direcionamento político no sentido de fortalecer a cultura de
planejamento e gestão em todo o Estado e a falta de continuidade nos ciclos de
monitoramento das metas prioritárias do Governo, implicaram diretamente em uma maior
 147

desintegração entre as estruturas do Estado e um maior desalinhamento estratégico entre as

organizações e o Governo.
A falta de alinhamento estratégico do Governo causa impacto negativo em diversos
outros desafios, com destaque para os desafios da categoria “Lideranças das organizações”.
Foram dois desafios mapeados nesta categoria: não adoção do planejamento pela SEPLAG e a
falta de participação e engajamento das lideranças das organizações.
A não adoção do planejamento pela SEPLAG é um dos pontos mais críticos
levantados durante a pesquisa. A Secretaria responsável pelo processo de implementação do
planejamento nas demais organizações do Estado não faz uso da ferramenta que vende.
Este desafio em particular, prejudicou o desenvolvimento de todo o processo, a
metodologia considerada ultrapassada pela equipe, poderia ter sido testada com antecedência
na própria SEPLAG e ter sido aprimorada antes de ser implementada em outras organizações.
A equipe de gestores da SEPLAG, que relatou a falta de treinamento, também poderia
ter sido treinada na prática com o planejamento da SEPLAG antes de prestar o
assessoramento externo a outras organizações. Uma excelente oportunidade de aprendizado e
desenvolvimento do processo de planejamento e do capital humano envolvido foi perdida.
A falta de apoio das lideranças é um ponto crucial da implementação do planejamento
por impactar diretamente a motivação e o engajamento dos servidores da organização. A
implementação do planejamento demanda um grande esforço de mobilização que só é
possível acontecer quando a liderança assume a reponsabilidade por cobrar o
comprometimento e a participação de todos.
Uma parte considerável da responsabilidade pela falta de participação e engajamento
das lideranças das organizações no processo pode ser atribuída, conforme relatado na
entrevista, à metodologia utilizada no planejamento ser extensa demais e estar defasada para a
realidade altamente dinâmica de hoje. Outra parcela considerável deve ser atribuída à falta de
uma política de Governo direcionando a conduta das lideranças, quando não há uma diretriz
única, os esforços são fragmentados e os resultados são ineficazes.
Uma outra categoria identificada na pesquisa foi a “Resistência dos servidores” que
foi representada por meio de cinco desafios: resistência ao planejamento estratégico;
resistência à equipe da SEPLAG; descrença na efetividade e continuidade do planejamento;
menor engajamento de comissionados e terceirizados e a resistência à mudança.
Esta categoria abordou o aspecto humano do processo, a falta de uma atitude favorável
ao planejamento pelo corpo de servidores de uma organização pode comprometer toda a
 148

implementação. Muitas vezes, a resistência acontece de forma velada, impedindo qualquer

iniciativa de atuação proativa por parte da equipe de coordenação do planejamento.
Esse desafio se torna ainda mais complexo quando a equipe de planejamento não é
formada e capacitada da forma adequada para lidar e negociar com os diversos tipos de
resistências que surgem ao processo.
A resistência à mudança é algo natural do ser humano, o setor privado também não
está livre desse desafio. Não é possível eliminar a resistência completamente, principalmente
em se tratando da cultura burocrática do setor público, mas é possível reduzi-la
consideravelmente por meio da adoção das medidas proativas.
A categoria “fatores políticos” está relacionada aos desafios da natureza pública do
setor. Foram identificados quatro desafios nessa categoria: falta de quadro próprio de pessoal;
alta rotatividade de pessoal; descontinuidade na gestão e falta de clareza dos objetivos.
A falta de um quadro próprio de pessoal somada à alta rotatividade, com mudanças
constantes na direção das organizações do Estado, provoca um alto risco de descontinuidade
não só do planejamento estratégico, mas de diversos outros processos e programas
importantes. Os desafios desta categoria são mais complexos de serem solucionados por
dependerem de fatores externos e de outros atores, demandando das organizações a criação de
mecanismos de adaptação para reduzir seus impactos.
Por fim, a categoria “Recursos financeiros” alocou dois desafios: escassez de
recursos financeiros e a falta de autonomia financeira. O processo de planejamento estratégico
foi iniciado em Pernambuco a partir de 2015, no momento da maior crise econômica já
enfrentada no país, logo, o desafio de planejar se tornou ainda maior.
Com a falta recursos para projetos maiores, o foco do planejamento deve se voltar para
medidas de melhoria dos processos e projetos que não demandem grandes quantidades de
recursos. Nesse cenário crítico, é preciso uma dose maior de inovação na gestão, algo que não
é tradicional no setor público, mas que pode ser estimulado por meio de um processo
dinâmico de planejamento estratégico.
Há uma crença no setor público de que “sem dinheiro não se pode planejar”,
entretanto, são em cenários de escassez que o planejamento e a execução dos recursos deve
ser pensada com ainda mais critério estratégico, esse é o pior momento para improvisar e
correr riscos desnecessários.
Além da falta de obrigatoriedade em adotar o planejamento estratégico e da
metodologia de planejamento adotada ser ultrapassada, a escassez de recursos foi outro fator
 149

importante para inibir a intenção por parte das lideranças em adotarem o planejamento
estratégico em suas organizações.
É importante destacar que apesar da quantidade de desafios levantados no estudo, o
processo de planejamento estratégico teve a sua qualidade reconhecida, no questionário, sete
dos oito pontos focais avaliaram como “muito satisfeito” a qualidade do acompanhamento da
equipe da SEPLAG durante o processo, apenas um avaliou como “parcialmente satisfeito”.
Quando questionados sobre a satisfação com relação à qualidade final do
planejamento estratégico, 100% dos pontos focais avaliaram como “muito satisfeito”,
apontando uma alta qualidade do planejamento estratégico realizado em parceria com a
SEPLAG.
A mesma impressão foi levantada no grupo focal, foi colocado que apesar de todas as
dificuldades, a qualidade final do planejamento era boa. Entretanto, a visão do entrevistado
coloca uma perspectiva diferente quanto à qualidade do processo de planejamento: “Eu acho
que a qualidade metodológica deles foram ótimas, agora a aplicação e o resultado disso
foi praticamente nulo o retorno que se teve, então você entregou um negócio
metodológico bonito, mas que não serviu”.
Com essa opinião, pode-se deduzir que o planejamento estratégico formulado era de
boa qualidade formal, conforme avaliado pelos pontos focais e pelo grupo focal, entretanto,
com a visão complementar da gerência da equipe, verificou-se que o processo era “bonito”,
mas de baixa efetividade na prática.
Essa percepção leva ao questionamento da efetividade do processo, o planejamento
estratégico realizado em Pernambuco foi formalmente bem feito mas sem efetividade alguma
na prática? Como não foi objetivo dessa pesquisa levantar os resultados alcançados após a
execução do planejamento, essa questão foi sugerida para ser explorada em estudos futuros.
A capacidade do Governo de Pernambuco de cumprir a sua missão e entregar
melhores resultados à sociedade passa, invariavelmente, pela melhoria da sua capacidade de
planejar suas ações. Não planejar por mera formalidade, mas planejar para criar culturas de
planejamento e gestão proativas em todas as organizações estaduais, despertando o
pensamento estratégico, a inovação das práticas e a sinergia das estruturas da gestão estadual.
Quando o planejamento estratégico é trabalhado da forma correta, torna-se uma
ferramenta poderosa de modernização da gestão das organizações públicas, Pernambuco já
deu o primeiro passo, o passo mais difícil que é iniciar o processo.
A partir da análise e discussão dos desafios identificados nesta pesquisa, com a
profunda reflexão sobre suas causas e consequências, diversas oportunidades de melhoria
 150

podem ser levantadas e várias medidas corretivas podem ser adotadas, com isso, o processo
de planejamento estratégico poderá obter ganhos de qualidade, eficiência, eficácia e
efetividade e, consequentemente, melhorar os resultados das organizações públicas estaduais
e do Governo de Pernambuco como um todo.

4.1 SUGESTÕES PARA ESTUDOS FUTUROS

Esta pesquisa não pretendeu esgotar a discussão sobre o tema abordado, o

aprofundamento desse assunto se faz necessário para esclarecer diversas outras questões
importantes, tais como:
1. Avaliar o impacto do planejamento estratégico sobre o desempenho e os
resultados das organizações, ou seja, levantar a efetividade do processo;
2. Aprofundar o estudo sobre os motivos que levam os servidores públicos a
apresentarem resistência ao planejamento estratégico;
3. Realizar estudos comparativos sobre a metodologia utilizada pelas
organizações públicas de Pernambuco e a utilizada em outras organizações
públicas e privadas;
4. Fazer um estudo comparativo entre os desafios levantados de modo a
identificar os que apresentam maior impacto no planejamento estratégico e
clarificar as relações de causa e feito existentes entre eles.
 151

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 163

APÊNDICE A – ROTEIRO DA ENTREVISTA

Bloco 1 – Estruturação do processo de planejamento estratégico

1. Como você avalia a importância de um Governo Estadual instituir uma política de

planejamento estratégico para as suas organizações públicas da administração direta e
indireta?

2. Como você avalia a forma como essa política foi planejada, estruturada em Pernambuco a
partir de 2015?

Bloco 2 – Organizações parceiras

3. Como você avalia a maturidade de gestão (cultura, competências, recursos) das

organizações parceiras nas quais foi implementando o planejamento estratégico?

4. Como você avalia a capacidade técnica das equipes de planejamento estratégico ou dos
responsáveis pelo processo (quando não havia equipe) nas organizações parceiras?

Bloco 3 – Desafios da implementação do planejamento estratégico

5. Como vocês avaliam a eficácia da metodologia de planejamento estratégico utilizada pela

SEPLAG (clareza de entendimento, etapas, ferramentas utilizadas, flexibilidade, tempo de
duração)?

6. Foram identificadas alguma forma de resistência na formulação do planejamento por parte

da organização parceira? Especifique as mais comuns.

7. Como você avalia a participação da principal liderança da organização na formulação do

planejamento e no engajamento dos demais servidores no processo?

8. Quais foram os desafios enfrentados nas organizações parceiras durante o processo de

implementação do planejamento?

9. Quais foram às dificuldades internas enfrentadas na SEDMG durante o processo de

implementação dos planejamentos estratégicos?

10. Como você avalia a efetividade do planejamento estratégico como ferramenta de gestão
para melhoria dos resultados das organizações públicas de Pernambuco?

11. Quais são as suas sugestões para dar mais eficácia ao processo de implementação do
planejamento nas organizações do Estado?
 164

APÊNDICE B – ROTEIRO DO GRUPO FOCAL

Bloco 1 – Estruturação da política de planejamento estratégico

1. Como vocês avaliam a importância de um Governo Estadual instituir uma política de

planejamento estratégico para as suas organizações públicas da administração direta e
indireta?

2. Como vocês avaliam a forma como essa política foi estruturada em Pernambuco a partir de
2015 (forma de seleção das secretarias, tamanho da equipe de gestores, apoio e alinhamento
institucional).

Bloco 2 – Organizações parceiras

3. Como vocês avaliam a maturidade de gestão (cultura, competências, recursos) das

organizações parceiras nas quais vocês trabalharam implementando o planejamento
estratégico?

4. Como vocês avaliam a capacidade técnica da equipe de planejamento estratégico (PE) ou

dos responsáveis pelo processo (quando não havia equipe) nas organizações parceiras?

Bloco 3 – Desafios da implementação do planejamento estratégico

5. Como vocês avaliam a eficácia da metodologia de planejamento estratégico utilizada pela

SEPLAG (clareza de entendimento, etapas, ferramentas utilizadas, flexibilidade, tempo de
duração)?

6. Como vocês avaliam a participação e a colaboração dos servidores das organizações

parceiras durante a implementação do processo de planejamento estratégico?

7. Foi identificada alguma forma de resistência na formulação do planejamento por parte dos
servidores da organização parceira? Especifiquem as mais comuns.

8. Como vocês avaliam a participação da principal liderança da organização na formulação do

planejamento e no engajamento dos demais servidores no processo?

9. Quais foram os desafios enfrentados nas organizações parceiras durante o processo de

implementação do planejamento?

10. Como vocês avaliam a qualidade final dos planejamentos estratégicos concluídos?

11. Quais são as suas sugestões para dar mais eficácia ao processo de implementação do
planejamento nas organizações do Estado?
 165

APÊNDICE C – MODELO DO QUESTIONÁRIO VIRTUAL

166
167
168
169
170
 171

APÊNDICE D – MODELO DE TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E

ESCLARECIDO

Convidamos V.Sa. a participar da pesquisa “Os desafios da implementação do processo de planejamento

estratégico em organizações públicas do Governo de Pernambuco”, sob responsabilidade do pesquisador Murilo
Henrique Alves Baihé, orientado pelo Professor Dr. José Maria Gomes de Souza Neto, tendo por objetivo
levantar os desafios a implementação do planejamento estratégico no Governo de Pernambuco e propor
soluções.

Para realização deste trabalho, será utilizado como método a pequisa bibliográfica e documental, a aplicação de
questionários com perguntas abertas e fechadas de múltipla escolha no modelo virtual, além da realização de
uma entrevista e um grupo focal.

Esclarecemos que manteremos em anonimato, sob sigilo absoluto, durante e após o término do estudo, todos os
dados que identifiquem o sujeito da pesquisa, usando apenas para divulgação, os dados inerentes ao
desenvolvimento do estudo. Informamos também que após o término da pesquisa, serão destruídos todo e
qualquer tipo de mídia que possa vir a identificá-lo, não restando nada que venha a comprometer o anonimato de
sua participação agora ou futuramente.

O presente estudo espera contribuir para a melhoria da gestão do Governo de Pernambuco, melhorando o
processo de planejamento estratégico das organizações do Estado e, consequentemente, melhorando a qualidade
dos serviços públicos ofertados à população.

O (A) senhor (a) terá os seguintes direitos: a garantia de esclarecimento e resposta a qualquer pergunta; a
liberdade de abandonar a pesquisa a qualquer momento sem prejuízo para si; a garantia de que em caso haja
algum dano a sua pessoa (ou o dependente), os prejuízos serão assumidos pelos pesquisadores ou pela instituição
responsável.

Nos casos de dúvidas e esclarecimentos, ou críticas, em qualquer fase do estudo, procurar o pesquisador Murilo
Henrique Alves Baihé pelo tel.: (81) 997348265, email: murilo.seplag@gmail.com.

Caso suas duvidas não sejam resolvidas pelos pesquisadores ou seus direitos sejam negados, favor recorrer ao
Comitê de Ética em Pesquisa da Universidade de Pernambuco, localizado à Av. Agamenon Magalhães, S/N,
Santo Amaro, Recife-PE, telefone (81) 3183-3775 ou ainda através do e- mail: comite.etica@upe.br.

Eu, __________________________________________, CPF___________________, após ter recebido todos os

esclarecimentos e ciente dos meus direitos, concordo em participar desta pesquisa, bem como autorizo a
divulgação e a publicação de toda informação por mim transmitida em publicações e eventos de caráter
científico. Desta forma, rubrico todas as páginas e assino este termo, juntamente com o pesquisador, em duas
vias de igual teor, ficando uma via sob meu poder e outra em poder do pesquisador.

Local: Data: ____/____/____

Assinatura do Sujeito (ou responsável) Murilo Henrique Alves Baihé – CPF: xxx.xxx.xxx-xx