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PRESSION, STRUCTURE ET REFORMES FISCALES A MADAGASCAR : O en est-on?1

Francis ANDRIANARISON Juillet 1996 RESUME Lon reconnat gnralement que le systme fiscal malgache est un systme assez labor et renferme tous les impts modernes existants actuellement dans la plupart des pays du monde. Les impts malgaches se ramnent trois grandes catgories: les impts directs intrieurs, qui comprennent limpt sur le revenu, limpt sur la proprit et les droits denregistrement des actes de mutations; les impts indirects intrieurs, qui comprennent la TST et la TVA; les taxes sur le commerce international, qui comprennent les taxes limportation et lexportation. Ces derniers temps, la fiscalit fait lobjet de vives critiques de la part de tous les acteurs conomiques. Et durant les cinq dernires annes, elle fut lobjet des plusieurs rformes et damnagements. Ces rformes visent notamment la transition fiscalo-douanire qui doit se traduire par labandon de la fiscalit base sur le commerce extrieur pour aller vers des prlvements sur les revenus intrieurs. Elles visent aussi rtablir la solvabilit de lEtat par laugmentation des ses ressources. Le rsultat est encore dcevant, le taux de pression fiscale reste toujours faible voire rgresse. Le pourcentage des recettes fiscales par rapport au PIB tourne autour de 8% alors quil varie de 18% 30% dans les autres pays faible revenu comparable. Les recettes fiscales malgaches restent encore fortement dpendantes des taxes sur le commerce international. Les impts et taxes sur les importations constituent une large part des ressources fiscales de lEtat. Cette caractristique de la base fiscale la rend sensible la politique de change. Pendant le rgime de fixit du taux de change, la survaluation avait des consquences ngatives sur les recettes. Au del des indicateurs statistiques, des indices qualitatifs permettent dapprcier la faiblesse de la fiscalit malgache. La lgislation fiscale malgache est caractrise par une flagrante instabilit. L'exemple le plus frappant et le plus rcent nous est donn par le rgime des TCA: TUT jusqu' fin 1993, TST en janvier 1994 (si l'on ne tient pas compte de la sortie tardive de la loi de finances), TVA et MTVA en septembre de la mme anne, TVA et droits d'accises en janvier 1995. Le systme fiscal fait presque chaque anne lobjet de rformes. La TVA et TUPP en sont des exemples, en janvier 1995 le taux de la TVA est de 25%, et partir du 1 Avril 1996, il passe 20%. Le prsent article fait le bilan des rformes fiscales Madagascar. Il analyse notamment la stratgie de rforme fiscale durant la priode dajustement.

Cet article a bnfici des remarques et commentaires de Franois ROUBEAUD chef du projet MADIO, Pierre VANDENBERGHE, expert fiscal auprs du F.M.I, Ministre des Finances, Jacky FAYOLLE, Directeur Adjoint du Dpartement des Diagnostics de lOFCE que je remercie vivement.

Introduction La situation macro-conomique de Madagascar dans les dix dernires annes est caractris par une pousse inflationniste et une forte dgradation de la balance des paiements et des finances publiques. Au dbut des anne quatre-vingt, la situation des finances publiques imposait la politique budgtaire une double contrainte. Lun tait de rtablir la solvabilit de lEtat, fortement compromise par un endettement extrieur excessif suite la politique dinvestissement outrance de la fin des annes soixante-dix. Lautre tait de rduire la demande globale; cette rduction tait ncessaire la fois pour agir directement sur le volume des importations et pour limiter la hausse des prix internes qui dtriore la comptitivit de lconomie vis--vis de lextrieur.
Graphique 1 Madagascar: Evolution de la balance des paiements. Unit en % du PIB
0 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 B A L A NCE G L O B A L E B A L A NCE CO URA NTE 1994

Source: INSTAT

Graphique 2 Madagascar: Evolution de linflation IPC, de 1961 1995

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994

Source: INSTAT

A linstar des pays faible revenu, les impts sur le commerce international reprsentent plus de la moiti des recettes fiscales (57% en 1995). La tarification des transactions internationales constitue dans bon nombre de pays en dveloppement un des moyens de prlever des recettes en raison des difficults poses par les fiscalits internes. Le principal changement que les pays en dveloppement, et Madagascar en particulier, sont appels apporter leur systme fiscal consiste, pour diverses raisons, diminuer le prlvement sur le commerce extrieur et rorienter les prlvement en direction des revenus intrieurs. Cette rforme implique tout abord une modification de la structure des taux, ventuellement une augmentation de lassiette des prlvements intrieurs, et enfin une amlioration du rendement du systme fiscal dans son ensemble (lutte contre la fraude). On en attend une plus grande efficacit conomique, travers notamment lamlioration de lallocation des ressources et de la spcialisation internationale et laugmentation des ressources de lEtat. Une telle situation amne sinterroger sur les aptitudes du pays mener bien les diffrentes rformes en cours. Cest ce que nous proposons danalyser dans la seconde partie de cette tude. Mais avant de discuter les diffrents points du systme fiscal malgache, nous faisons une analyse de ltat actuel de la fiscalit. Dans une premire partie, nous passerons en revue la structure de la fiscalit malgache et ses volutions pendant les dix dernires annes. Ensuite, on examinera la stratgie dajustement fiscal durant cette priode.

I Caractristiques du systme fiscal malgache Un systme complexe... Le systme fiscal malgache actuel est caractris par: - un systme impts multiples comprenant plus d'une vingtaine d'impts, droits et taxes; - La sparation des ordonnateurs et des comptables impliquant le recours systmatique la procdure dordonnancement; - La prpondrance du rgime dclaratif, sans lexistence des structures de contrle correspondantes; - l'instabilit de la politique fiscale. Les gouvernements successifs hsitent entre des systmes prdominance dimpts indirects ou dimpts directs. - L'administration fiscale est toujours organise selon l'ancien systme cloisonn: Directs/Indirects/Enregistrement. Le service des douanes reste part, - La plus grande part des recettes vient des taxes sur les transactions internationales, notamment sur les importations. - linadquation entre les recettes gnres par certains impts, tels que les impts fonciers et le cot de leur traitement administratif: ainsi, les impts fonciers ne reprsentent quun pour cent de lensemble des recettes fiscales alors que le systme de recouvrement est lourd et coteux2.

Les rformes Pour largir lassiette et promouvoir lefficience, les rformes visent rduire la dpendance lgard des impts sur le commerce international pour sappuyer plutt sur la taxation des transactions intrieures. La ncessit de reformer la politique tarifaire (niveau et dispersion des tarifs douaniers), de supprimer quotas et licences dimportations, de favoriser limportation de technologie, les changes de services, rpond aussi au besoin douverture commerciale. Ces dix dernires annes, le systme fiscal et tarifaire a subi des amnagements structurels ayant pour objectif la simplification de la fiscalit, laugmentation des recettes, et labaissement de limportance des droits et taxes sur le commerce international. Des reformes successives ont eu lieu sur les impt et bnfices des socits (IBS). En 1983, une rforme est intervenue qui a soumis les bnfices au taux dimposition unique de 45%. Et depuis 1987, afin dencourager les investissements industriels, le taux dimposition des entreprises industrielles est abaiss 40%., les entreprises agricoles tant imposs 35% et les entreprises commerciales 45%. Cette diffrenciation des taux a cre des problmes au niveau de ladministration et pnalise certaines activits en faveur des autres. Au 1er janvier 1989, les bnfices des socits industrielles, des exploitations agricoles, des entreprises minires, des
2

Rapport de la Banque Mondiale, Mai 1995: Nouveaux horizons - Stratgie pour une croissance tire par les exportations du secteur priv - introduction, p.vii. 4

htels et des socits de transport sont imposs 35%, les bnfices des socits commerciales tant toujours imposs 45%. En 1990, une rforme est encore intervenue qui ramne le systme dimposition au taux unique de 35%. Par ailleurs, la partie fixe du prlvement fiscal minimal est dsormais de 200 000Fmg major de 5p. 1000 du chiffre daffaires pour les entreprises industrielles, agricoles, artisanales, minires, dhtelires, touristiques ou de transports, et de 800 000Fmg major de 5p. 1000 du chiffre daffaires pour les autres entreprises. Il existait dans la pass deux types dimpts sur le revenu des personnes physiques tous deux progressifs : limpts sur les revenus salariaux et assimils (IRSA) et un impt sur les revenus non salariaux (IRNS). LIRSA est calcul sur la base des seuls revenus salariaux et assimils, les autres tant soumis lIRNS. Le rgime dimposition des revenus ont fait lobjet dune rforme importante qui a pris effet le 1er janvier 1989. Le barme de lIRSA comporte dsormais neuf tranches et un taux marginal de 40%, applicable partir de 500 000FMG par mois. Le barme de lIRNS comportait, quant lui, huit tranches et un taux marginal de 50% applicable partir de 5 millions de francs malgaches par an. En 1990, la structure de limpt sur le revenu a t rationalise: les impts cdulaires sur le revenu des personnes physiques ont t remplacs par deux impts fonds sur une progressivit par tranches, lun pour les salaris avec un taux maximum 35%, et lautre pour les non salaris avec un taux maximum 45%, ce qui constitue une tape dans ltablissement dun impt global sur le revenu (IGR) unifi. Toutefois, dans la pratique, chaque catgorie de revenus (salaires, bnfices des entreprises, revenus des capitaux) fait lobjet dune imposition distincte, proportionnelle ou progressive. LIGR ayant pour seul objet de compenser les ventuels trop perus. A partir de 1988, le systme tarifaire a subi des amnagements structurels. Les droits dexportation sur les produits primaires ont t rduits ou limins. Ds 1987, les taxes sur les exportations ont t limines sur tous les biens sauf pour trois produits agricoles: la vanille, le caf et la girofle. Et partir de 1997 les taxes sur les exportations de vanille seront abolies. Cette volution a aussi t rendue ncessaire par la forte baisse des cours mondiaux de ces produits. Les programmes de rformes visent simplifier la structure des droits de douane, rduire les exonrations et rendre les droits de douane plus sensibles lvolution des prix. Ainsi, le nombre des droits dentre et les taux des droits les plus levs ont t abaisss, un droit dentre minimum a t appliqu, le nombre dexonrations a t rduit, et les droits spcifiques ont t convertis en droits ad valorem. La rforme tarifaire du 1er janvier 1988 a simplifi la structure du tarif douanier en ramenant le nombre minimal de tranches de 69 16, avec un taux maximum de 80% et un taux minimum de 5%. Jusquen 1992, la rforme tarifaire a pour objectif de mettre en place une structure simplifie du tarif douanier avec un taux compris entre 10% et 50%: Malgr lamlioration du systme fiscal et tarifaire, les recettes fiscales exprimes en pourcentage du PIB naugmentent pas, demeurant aux alentours de 8% du PIB. Rsultats mdiocres malgr les rformes Madagascar nest pas arriv augmenter la pression fiscale (recettes fiscales rapportes au PIB) durant la priode dajustement. Lvolution des recettes fiscales nest pas conforme aux objectifs des programmes. Ce qui sexplique en partie par les dficiences constats au niveau de la conception, de lexcution et de lchelonnement des rformes fiscales.

De 1981 1989, le rapport des recettes fiscales au PIB est passe de 10,3% 8,8%. Cette baisse pendant la phase dajustement reflte en partie la difficult rencontres pour accrotre la pression fiscale en priode de dtrioration du terme de lchange ainsi que les efforts gnraliss visant rduire les droits de douane en vue damliorer lefficience conomique. Pendant la premire moiti des annes quatre vingt, lorsque les termes de lchange se dgradent, le FMG sapprcie vis--vis du dollars, et le taux de change rel augmente de 20% entre 1980 et 1983. Ce qui fait diminuer, volume constant, le prix en FMG des importations. De plus, le volume des importations a baiss suite aux diverses restrictions pour rtablir la balance des paiements. Il en rsulte un rtrcissement de la base fiscale. Llimination de certains droits et taxes lexportation, surtout la suppression des taxes sur le caf et les vnements sociaux et politique des annes 91-92 ont eu des incidences lensemble des recettes fiscales. malgr lamlioration du systme fiscal et tarifaire, les recettes fiscales exprimes en un pourcentage du PIB naugmentent pas, demeurant aux alentours de 8% du PIB partir de 1990. Cette dgradation de la pression montre le faible rendement fiscal Madagascar. Le manque gagner rsultant des diffrentes rformes pse encore lEtat .

Graphique 3 Madagascar: Evolution des recettes, de 1984 1995. Unit en % PIB

1 6 ,0 1 4 ,0 1 2 ,0 1 0 ,0 8 ,0 6 ,0 4 ,0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1995

R e c e tte s c o u r a n te s h o r s d o n s

R e c e t t e s f is c a le s

sources: OGT, INSTAT. Calculs propres.

Un taux de pression faible par rapport aux autres pays en dveloppement Le rendement fiscal Madagascar reste faible et se dtriore. La stagnation et la rgression des recettes fiscales par rapport au PIB provient dune stagnation de chacun des types de recettes. Les comparaisons du tableau 1 montrent que, dune part, les recettes fiscales malgaches, exprimes en pourcentage du PIB, sont infrieures plus de moiti celles des autres pays en dveloppement comparables. Dautre part, les taxes sur le commerce extrieur reprsentent une part anormalement leve des recettes fiscales.

Tableau 1 Comparaison de la structure des recettes fiscales de certains pays

Recettes Annes Madagascar Cameroun Gabon Kenya Malawi Rwanda 1986-91 1986-91 1986-91 1986-91 1986-1990 1986-1992 fiscales 8,9 13,9 18,3 19,4 18,2 11,2 Impts sur revenus et bnfices 1,3 5,9 6,4 6,1 7,7 2 Taxes sur biens et services 2,3 3 6,1 9,3 7 4,4 Total 5 2,8 5,1 3,8 3,4 3,7 Import. 4 2,4 4,7 3,5 3,4 2,8 Export. 1 0,4 0,4 0,3 0 0,1 Taxes sur commerce internat.

Sources: Banque Mondiale

Cette comparaison internationale montre encore la difficult que rencontre Madagascar dans son processus de transition fiscale. La part lev des taxes sur les changes internationaux par rapport aux autres pays africains niveau de dveloppement comparable prouve que Madagascar est encore loin de russir ce passage dune taxation fonde sur e commerce extrieur vers des prlvements sur des revenus intrieurs. Cet chec sexplique en partie par le fait que la baisse des taxations sur les changes extrieurs nest pas compense par les fiscalits internes pour diverses raisons. Dune part les activits agricoles, part les cultures dexportations, restent encore sous formes de productions familiales et ne font pas lobjet de taxation. Dautre part, le secteur informel dont limportance ne cesse daugmenter3 chappe totalement la fiscalit. Il reste alors le secteur formel dont la dimension est encore limite. Le secteur industriel formel ne reprsente par exemple que 11% du PIB en 19954.

II La base fiscale: Une analyse de la structure fiscale malgache montre que les ressources fiscales proviennent en majeure partie des importations et des changes sur les biens et services. En moyenne, elles reprsentent 65% des recettes fiscales en 84-88, et 76% en 89-95. En 1995, les importations et les changes de biens et services contribuent 83% des revenus fiscaux. Cette augmentation rsulte de la hausse des droits et taxes sur les importations aprs la rforme de 1988. Les importations constituent la plus importante assiette fiscale. Elles constituent prs de la moiti des ressources fiscales. Ceci du fait quelles sont les plus faciles collecter et gnrent un revenu important, alors que les changes internes chappent souvent aux impts pour diverses raisons. Dune part la difficult lie linexistence de comptabilit fiable chez la plupart des contribuables pose des problmes de recouvrement de la TVA. Et dautre part, la difficile application du systme dclaratif Madagascar, dont une part importante des imposables sont analphabtes, contribue lrosion fiscale. Et enfin, la faiblesse de ladministration fiscale caractrise par linsuffisance tant des effectifs que la formation des agents. Les taxes sur les importations comprennent les droits de portes ( droit de douane (DD) et le taxe dimportation (TI)), la TUT (remplace par la TST), et la taxe unique sur les produits ptroliers (TUPP). Les impts sur les biens et services qui comptent 31,6 % des recettes fiscales en 1992 et
Voir par exemple Le secteur informel dans lagglomration dAntananarivo (Performances, Insertion, Perspectives) Enqute 1-2-3. Premiers rsultats. MADIO 1995. et La consommation et le rle du secteur informel dans la satisfaction des besoins des mnages dans lagglomration dAntananarivoo. Enqute 1-2-3. Premiers rsultas. MADIO 1995.
4 Le secteur industriel formel Madagascar : caractristiques, performances, perspectives. Recensement industriel: exercice 1994. MADIO janvier 1996. 3

27,5% en 1993-95 concernent principalement des TVA et TST. Ce sont des taxes indirectes qui frappent le secteur de production et les changes des biens et services.

Tableau 2
Madagascar:Structure des recettes fiscales, de 1981 1995 unit % Recettes fiscales
1981 Imp.s/revenu et gains Imp. s/la proprit Imp.s/biens & services Imp.s/commerce internat Droits & Taxes s/ import Droits & Taxes s/ export Autres recettes fiscales Source: OGT, calculs propres. 24,7 1,3 30,8 42,2 32,3 10,0 1,0 1982 19,8 1,8 34,3 43,0 32,9 10,1 1,1 1983 19,3 1,2 37,6 40,9 31,3 9,6 1,0 1984 23,2 1,2 34,0 40,8 31,2 9,6 0,7 1985 17,4 1,2 29,2 51,5 36,8 14,7 0,7 1986 19,0 1,7 33,1 45,6 31,2 14,4 0,6 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 14,9 1,1 24,1 51,7 34,0 17,7 8,2 14,3 1,6 26,9 55,6 43,5 12,1 1,7 13,1 1,6 27,8 57,0 43,6 13,3 0,5 16,0 1,3 23,6 58,6 50,1 8,5 0,4 19,2 1,0 24,2 55,3 44,8 10,5 0,3 14,9 1,6 31,6 51,4 45,9 5,5 0,5 19,7 1,5 27,2 51,2 48,5 2,6 0,5 21,5 1,6 28,7 47,8 45,6 2,2 0,5 15,0 1,2 26,6 56,5 52,6 3,9 0,6

Depuis dix ans, les impts sur les revenus et gains sont rests pratiquement stables. De 1986 95, ils reprsentent en moyenne 15,5% des revenus fiscaux. Et partir de 1988, on peut remarquer la baisse progressive des taxes sur les exportations alors quavant 1987, elles constituent une source importante de recettes fiscales. En 1995, les droits et taxes sur les exportations ne constituent plus que 4% des recettes fiscales alors quils reprsente 17,7% en 1987. Ce changement est d au gonflement des recettes sur les importations et les autres postes car globalement, les droits et taxes sur les exportations nont gure chang en valeur.
Tableau 3 Madagascar: Structure des recettes fiscales. unit milliards de Fmg
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Recettes fiscales Imp.s/revenu et gains Imp. s/la proprit Imp.s/biens & services Imp.s/commerce internat Droits & Taxes s/ import Droits & Taxes s/ export Autres recettes fiscales Source: OGT, calculs propres. 100 25 1 31 42 32 10 1 119 23 2 41 51 39 12 1 136 26 2 51 56 43 13 1 160 37 2 55 65 50 15 1 190 33 2 55 98 70 28 1 205 39 3 68 94 64 30 1 301 45 3 72 156 102 53 25 361 51 6 97 201 157 44 6 354 46 6 98 202 154 47 2 434 70 6 102 255 218 37 2 336 65 3 81 186 151 35 1 484 72 8 153 249 222 26 2 526 104 8 143 270 256 14 2 702 151 11 202 336 320 16 3 1121 168 14 299 634 590 44 7

Evolution de la structure du prlvement budgtaire: La taxation des transactions internationales Dun point de vue thorique, au de-l des objectifs budgtaire et de protectionnisme, le Gouvernement peut utiliser les taxes sur le commerce extrieur pour stabiliser la balance des paiements dans la mesure o il ne souhaite pas utiliser le taux de change. A long terme, toutefois, le taux de change reste un instrument bien plus efficace pour stabiliser la balance des paiements car les droits et taxes limportation handicapent fatalement les exportations car, et quils augmentent le cot pour les intrants des produits destins lexportation.

Tableau 4 Evolution de la structure du prlvement budgtaire: la taxation des transaction internationales. Unit: % des recettes budgtaires totales 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Imp. s/ commerce intern. 48,2 Droits & Taxes s/ import 27,1 Droit de douanes Taxe d'importation TUT import 2,7 13,9 8,0 52,3 26,3 2,4 13,0 6,2 3,4 1,4 25,9 8,1 3,4 4,7 0,0 17,8 51,8 24,0 2,2 9,8 7,2 4,2 0,6 27,8 7,3 3,0 4,3 0,0 20,5 55,3 60,3 21,7 28,7 2,3 8,1 7,0 3,8 0,5 6,7 2,7 4,0 0,0 3,2 11,8 9,7 3,5 0,5 11,5 2,5 5,2 3,7 55,8 24,1 2,9 9,6 8,0 3,2 0,4 31,7 11,2 2,7 4,6 3,9 20,5 61,1 26,0 3,7 10,8 8,6 2,6 0,4 35,1 13,6 3,4 5,5 4,7 21,5 61,5 35,8 4,2 16,7 12,4 2,1 0,5 25,6 10,0 2,1 4,2 3,7 15,6 59,7 36,2 4,8 15,8 12,9 1,7 0,9 23,5 11,1 2,5 5,1 3,5 12,4 58,2 43,1 6,7 18,3 16,0 1,0 1,2 15,0 7,3 2,0 1,8 3,5 7,7 55,7 53,4 39,8 40,7 6,6 6,3 14,5 13,9 15,3 12,4 2,2 1,2 9,3 2,7 2,1 4,5 6,6 6,6 1,4 4,8 2,1 1,6 1,2 7,9 49,5 45,0 6,7 13,3 12,9 10,2 1,9 4,5 2,4 1,1 0,9 0,4 2,0 45,5 55,1 42,3 51,3 6,8 7,1 13,9 13,0 18,9 24,4 2,5 0,2 3,2 2,1 1,3 0,6 0,2 1,1 6,9 0,0 3,8 3,8 3,8 0,0 0,0 0,0

Taxes s/ hydrocarbures 1,0 Taxe de consommation 1,5 Prlvement s/export Droits & Taxes s/ export Droits de sortie Taxe conjoncturelle Autres Prlvement FNUP Source: OGT, calcul propres 21,1 8,4 3,2 5,2 0,0 12,7

33,6 31,6

15,9 12,7

26,9 20,2

Comme dans les autres pays en dveloppement, les taxes sur les transactions internationales constitue le principal moyen de recouvrer des recettes dans la mesure o le secteur des changes extrieurs est relativement facile taxer. Limportance du prlvement sur les transactions internationales, qui en 1988 tait de 62% des prlvements budgtaires totaux, y compris FNUP5, singularise Madagascar par rapport aux autres pays faible revenu. La structure mme de la fiscalit sur le commerce extrieur a volu. Avant 1987 limportance de taxes sur le commerce extrieur trouvait son origine dans la taxation des exportations. Mais depuis cette date, toute taxe sur les exportations a t supprime pour lensemble des produits sauf les trois principaux produits agricoles exports (caf, vanille, girofle). De plus pour le caf, en raison du bas niveau des cours, la taxation a t suspendue, seule la vanille fait actuellement lobjet dun prlvement. Aujourdhui cette baisse des prlvements sur les exportations conduit une part lev des taxations sur les importations dans les recettes budgtaires, elle atteint 51,3% en 1995.

Fonds National Unique de Prquation: des prlvements effectus par letat pour le compte de la caisse de stabilisation des produits dit caisse . Avant 1993, le caf, la vanille, le girofle et le poivre font partis de ces produits caisse. A partir de 1993, seule la vente de vanille fait lobjet dun prlvement. 9

Graphique 4: Madagascar: la taxation des transactions internationales. Unit: % des recettes budgtaires totales.
60 50 40 30 30 20 10 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 20 10 0 70 60 50 40

P r l v e m e n t s / e x p o r t D r o it s & T a x e s s / im p o r t P r l v e m e n t s / t r a n s a c t io n s in t e r n a t io n a le s ( e c h . d r o it e )

Source: OGT, calcul propres

Le fait que la part des prlvements assis sur le commerce international soit particulirement leve Madagascar pnalise lexportation, soit directement sil sagit dun prlvement sur lexportation, soit indirectement, en raison des contenus en importation des activits dexportation manufactures et de la rpercussion de ces prlvements sur les prix.

Evolution de la structure du prlvement budgtaire: limpt sur les biens et services.

Thoriquement, les taxes sur la consommation intrieure peuvent servir de pair les taxes sur le commerce extrieur, de manire relativement efficace pour se procurer des recettes, dcourager la consommation de certains produits pour des motifs conomiques ou sociaux et grer lvolution de la demande globale. A Madagascar, aprs les prlvements sur le commerce extrieur, les impts sur les biens et services constituent la principale ressource fiscale de lEtat. Ils concernent les taxes sur la consommation, les droits daccises, les monopoles fiscaux et dautres encore et reprsentent, en moyenne, 28% des recettes fiscales des cinq dernires annes.
Tableau 5 Evolution de la structure du prlvement budgtaire: Limpt sur les biens et services 1981 Impt s/biens & services TUT intrieure Accises Monopoles fiscaux Autres Source: OGT, calculs propres 25,8 6,3 8,4 10,7 0,5 1982 27,5 11,9 8,5 6,5 0,6 1983 28,8 12,8 8,3 6,3 1,4 1984 23,7 10,4 7,4 5,1 0,8 1985 22,7 10,9 6,7 4,1 1,0 1986 25,6 12,8 7,4 4,5 1,0 Unit: % des recettes budgtaires totales 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 18,4 7,8 6,1 3,9 0,6 22,1 9,2 6,5 5,6 0,8 23,0 10,3 8,3 3,6 0,9 20,3 9,4 6,7 3,2 1,0 21,5 7,5 5,5 7,5 1,0 28,0 14,5 6,6 5,8 1,1 25,2 14,1 4,6 5,4 1,1 26,6 23,4 0,8 1,5 0,9 26,0 21,1 0,1 4,0 0,8

La structure mme des impts sur les biens et services a volu depuis le dbut des annes quatre vingt. Trois priodes successives marquent cette volution. Avant 1982, la prpondrance des
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bnfices des monopoles fiscaux (RMMF ou Rgie Malgache des monopoles fiscaux) caractrisent les recettes des impts sur les biens et services. Cette importance reflte lpoque o la production, limportation, la distribution et la commercialisation Madagascar de la farine, des tabacs, des allumettes, et des alcools, taient le monopole dEtat. Aujourdhui, la RMMF na plus dactivits commerciales que pour la farine, les allumettes, et les alcools, quils soient produits localement ou imports. De 1982 1991, la baisse des bnfices des monopoles fiscaux se fait au profit des taxes unique sur les transactions. Pendant la priode 1982-1987, llasticit globale de la TUT tait relativement leve. Cette forte lasticit a reflt, dans une certaine mesure, lincidence sur les recettes du relvement du taux qui fut port en 1983 de 10% 15%. Pendant la priode plus rcente, llasticit globale de la TUT a diminu et son importance relative comme source de revenu sest rduite. Cette baisse a encourag le remplacement partir du 7 janvier 1994 de la TUT et de la Taxe sur la consommation (TC) par la taxe sur les transactions (TST). La TST est perue sur les mmes transactions que la TUT mais sans crdit dimpt. Cette rforme avait pour objectif principal laugmentation des recettes grce la suppression de la dduction de taxe, mais elle sacrifiait la neutralit conomique et les avantages administratifs probables du systme de dduction. La TVA et TST sont les taxes en vigueur depuis 1994. La TVA frappe les produits rsultant dune activit de production et la TST quant elle touche les biens et services vendus. La TST est perue sur les mmes transactions que la TUT mais sans crdit dimpt.

Graphique 5 Evolution de la structure du prlvement budgtaire: Limpt sur les biens et services Unit: % des recettes budgtaires totales

25 20 15 10 5 0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

TUT interieure
Source: OGT, calculs propres.

Accises

Monopoles fiscaux

Evolution des taxes sur les revenus

Outre lobjectif de recettes, les impts sur le revenu doivent tre perus pour assurer une certaine quit dans la rpartition de la charge fiscale entre les diverses catgories de revenus. Bien que

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des modifications importantes aient t apportes limpt sur le revenu des personnes physiques depuis 1988, le rendement de ces impts a trs peu vari.
Tableau 5 Evolution de la structure du prlvement budgtaire: les impts sur les revenus Unit: % des recettes budgtaires
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Impt sur les revenus dont Personnes physiques Societes Autres Source: OGT, nos propres calculs. 23,8 11,4 11,0 1,3 19,3 10,8 7,2 1,2 18,6 8,2 8,6 1,9 22,1 9,5 10,1 2,5 17,0 7,6 7,7 1,7 18,5 8,5 8,6 1,5 14,5 6,7 6,4 1,4 13,9 6,0 6,2 1,8 12,4 4,3 6,7 1,4 15,0 4,8 8,0 2,1 18,2 6,1 9,9 2,2 14,3 5,2 6,0 3,1 18,6 4,7 11,9 2,1 20,1 5,4 9,2 5,6 14,6 5,1 7,2 2,3

La structure des impts sur les revenus a mme volu. Avant 1988, les impts sur les revenus des personnes physiques et les bnfices des socits ont contribu part gale dans lensemble des impts sur les revenus. A partir de 1989, si les contributions des impts sur les personnes physiques continuent baisser, on note la stabilisation voir un lger redressement des ceux sur les socits. Au vu de ces trajectoires, ce changement de structure peut sexpliquer par la conjonction de deux phnomnes, dune part le problme de recouvrement li lapplication des reformes sur les impts sur les revenus des personnes physiques et les nouvelles crations dentreprises grce aux nouveaux investissements.
Graphique 6 Evolution de la structure du prlvement budgtaire: les impts sur les revenus Unit: % des recettes budgtaires

12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Personnes physiques
Source: OGT, nos propres calculs.

Soc ietes

A utres

III. Performance fiscale des annes 1980 Evolution du dficit fiscal Pour financer ses objectifs ambitieux, le gouvernement a progressivement abandonn, la fin des annes soixante dix, la discipline budgtaire qui avait caractris sa politique depuis lindpendance. Avant 1977, les dficits budgtaires taient gnralement faibles (4,2% en
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moyenne entre 1973 et 1977), linflation relativement faible et la dette extrieure trs modeste (205 millions de dollars, soit 11,7% du PIB en 1977). Cependant le dficit budgtaire a augment rapidement entre 1978 et 1980, principalement cause de la stratgie dinvestissement outrance. Les dpenses dinvestissement de lEtat ont quintupl entre 1977 et 1980, passant de 26 48% des dpenses totales. Les dpenses totales ont augment de 144,7 milliards de FMG (65% de laugmentation provenant des dpenses dinvestissement), alors que les revenus ne progressaient que de 55,3 millions de FMG.
Graphique 7 Madagascar: volution du dficit global6, de 1984 1995 Unit: en % du PIB
1 2 ,0 1 0 ,0 8 ,0 6 ,0 4 ,0 2 ,0 0 ,0 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Source: OGT, calculs propres.

Le premier accord avec le Fond Montaire International pass en juin 1980 inaugure une politique dajustement classique destine rendre Madagascar une position extrieure plus viable , cest dire un dficit extrieur supportable permettant la fois de rgler les arrirs de sa dette et de reprendre normalement les versements au titre du service de la dette (amortissements et arrirs). Ds 1980, trois types de mesures sont adoptes: une compression de la demande, la relance de loffre et un changement des structures de lconomie. Au niveau du budget, lobjectif est de restreindre le dsquilibre des finances publiques par les mesures suivantes: rduction de laccumulation des arrirs de paiement, laccroissement du recouvrement des recettes de lEtat, la diminution du rythme des dpenses de personnel, la dfinition de tranches optionnelles pour les dpenses dinvestissement par larrt des investissements non productifs et laugmentation des recettes indirectes. Des dvaluations du FMG ont t adoptes afin daugmenter les recettes budgtaires. Ces changements de parit font renchrir les importations en FMG et par consquent les recettes assises sur ces importations. Elles favorisent les exportations par effet de comptitivit et par suite les prlvements sur ces exportations. De 1980 1988, le dficit des finances publiques est ramen de 13,9% 3,5% du PIB. La matrise des finances publiques apparat entre 1984 et 1988, le dficit global reste autour de 3,5% du PIB. Et 1989 marque le dbut de la rupture de cette rigueur budgtaire.

Evolution de la situation financire

Diffrence entre dpenses totales de lEtat et les recettes totales, dons compris. 13

Le dficit conventionnel7 sest fortement dtrior partir de 1991, et atteint 17% du PIB en 1994 (0,6% en 1984). Lvolution du dficit conomique8 connat le mme sort que le dficit conventionnel. Malgr la rduction des dficits, la situation budgtaire reste prcaire. La rduction des dficits budgtaires a t favorise par la compression des dpenses. Les dpenses en capital ont fortement diminu aprs larrt des investissements outrance. Avec lrosion des salaires due linflation, la masse salariale totale du secteur public a diminu. Or, il serait souhaitable que la rduction des dpenses saccompagne dune augmentation des recettes.

Graphique 8 Madagascar:Evolution des principaux soldes budgtaires, de 1984 1995 Unit: en % PIB
20 15 10 5 0 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 -5 -10 D f ic it b u d g ta ir e c o n o m iq u e D f ic it c o n v e n tio n n e l 1995

Source: OGT, INSTAT macro. calculs propres.

Les reformes fiscales entreprises par la gouvernement depuis 1988 nont pas encore donn leurs effets, le rendement fiscal Madagascar reste faible et se dtriore. Des efforts ont t faits pendant la phase de lajustement pour amliorer la situation financire de lEtat mais malgr les difficults lies la transition fiscalo-douanire, les rsultats restent mdiocres. Aprs avoir reprsent 11% du PIB en 1987, les recettes fiscales nen reprsentent plus que 8% en 1995, contre 18 et 37% dans dautre pays africains9 . Les sources de lajustement fiscal La performance fiscale depuis 1981 est montre par la figure 8. Un effort de redressement de la solvabilit de lEtat a prvalu jusque la fin des annes quatre vingt. Le gouvernement narrive pas amliorer les recettes fiscales qui ont dclin en moyenne de 1,1 point du PIB par an de 1984 1988. Lajustement sest fait par les dpenses avec un taux de croissance annuelle moyen de - 4,3% du PIB de 1984 1986 et de -3% par an de 1987 1990.
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Diffrence entre lensemble des dpenses publiques (hors amortissement de la dette) et les recettes budgtaires (dons en provenance de lextrieur inclus). Et qui mesure lassainissement financier et correspond la variation de lencours nominal de la dette publique (hors effets ventuels dune variation des taux de change sur la partie de la dette contracte en devises). 8Excs des dpenses budgtaires intrieures sur les ressources budgtaires internes. Mesure limpact de la politique budgtaire sur la demande intrieure.
9 Rapport de la Banque Mondiale, Mai 1995. Nouveaux horizons - Stratgie pour une croissance tire par les exportations du secteur priv Introduction, p vii.

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A partir de 1990, le drapage budgtaire est d, lexception de 1992 et 1993, lrosion des recettes. Les recettes totales rapportes au PIB ont cru en moyenne de 7% par an de 1990 1995 alors que le taux de croissance annuelle moyenne des dpenses totales/PIB est de -4,1% durant la mme priode. Le dficit courant sest rduit car lajustement sest fait surtout au niveau des dpenses courantes, le rapport dpenses courantes/PIB a baiss en moyenne de 4,9% par an alors que le rapport des recettes fiscales/PIB na dclin que de 2,3% par an.
Graphique 9 Madagascar:Revenu, et dpense, 1984-1995 Unit: % PIB

21,0 18,0 15,0 12,0 9,0 6,0 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Dpens es c ourantes Rec ettes f is c ales

Source: OGT, calculs propres.

Total dpens es Total rec ettes

De 1984 1989, lrosion des recettes fiscales est imputable la baisse des impts sur les biens et services et les impts sur le revenu. A lexception de celle de 1991, le pourcentage des impts sur les biens et services par rapport au PIB restait stable son niveau de 1990 soit de 2,2%. Lintroduction de la Taxe sur les transactions et la taxe sur la valeur ajoute na pas encore permis dobtenir leurs effets attendus. Les diffrentes rformes successives de 1988 1992, qui ont pour but de mettre en place une structure simplifie du tarif douanier avec un taux compris entre 10% et 50% avaient des impacts sur les recettes. Ces reformes conjugues avec la suppression ds 1987, des taxes sur les exportations sur tous les biens sauf pour trois produits agricoles: la vanille, le caf et la girofle ont contribu au recul des impts sur le commerce international rapports au PIB. Les prlvements sur les exportations agricoles ont t toujours considrs comme des ressources permanentes. Ces mdiocres rsultats montrent la difficult qua rencontr Madagascar dans le processus de transition fiscale. Les rformes de structures ont presque touch leur fin, mais la transition est encore loin dtre russi. Si une rquilibrage des ressources en direction de la fiscalit interne semble encore difficile vu linsularit de Madagascar, la faiblesse des ressources internes constitue lobstacle majeur lquilibre du budget.

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Graphique 10 Impts sur les transactions internationales, impts sur les biens et services, impts sur les revenus et gains, 1981-1995. Unit: en % PIB
6 ,0 5 ,0 4 ,0 3 ,0 2 ,0 1 ,0 0 ,0 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Im p . s / r e v e n u e t g a in s Im p . s / b ie n s & s e r v ic e s
Source: OGT, calculs propres.

Im p . s / c o m m e r c e in t e r n a t

CONCLUSION Lajustement fiscal Madagascar durant les annes 80 tait difficile. Au de-l des difficults lis aux rformes, les conjoncture dfavorables par la dgradation des termes de lchange, le dclin du revenu par habitant et la tension inflationniste ont affaibli le rendement fiscal. A cet gard, leffort fiscal du pays est particulirement ngatif. Toutefois, sur certaine priode, notamment au dbut de lajustement structurel, des efforts de stabilisations ont t nots afin de rtablir la solvabilit de lEtat. Cette politique de stabilisation se fonde surtout sur une gestion de la demande globale. Comme dans la plupart des pays en dveloppement, labsence de comptabilit dun grand nombre de contribuables constitue un obstacle difficilement surmontable. Lapplication du systme dvaluation forfaitaire ne pouvant reposer sur un minimum dlments comptables fiables, tend alors entraner soit des estimations arbitraires soit le plus souvent une sous valuation systmatique; elle engendre aussi le risque de fraude et de corruption. Ladministration fiscale est loin davoir un contrle efficace du systme faute de moyens humains et matriels adapts. Concernant lapplication des textes douaniers, part le manque de moyens de ladministration des douanes il faut souligner limportance de la sous facturation des importations. La sous facturation des importations est la fraude la plus rpandue Madagascar, bien que la contrebande soit assez dveloppe dans surtout dans la rgion Nord-Ouest du pays10. Pourtant, ces importations sont scurises par le recours aux services de la BIVAC- VERITAS. Dautres facteurs contribuent aussi ltroitesse de la base fiscale. en particulier les manques gagner de lEtat rsultant des diverses franchises accordes ainsi que limportance des dons en biens extrieurs.
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Madagascar: Politique conomique, commerce extrieur et dveloppement. CERDI Mai 1990, tude prpare dans le cadre du programme dexpansion du commerce. Banque Mondiale/PNUD. 16

Avec la mise en place des rformes, on ne peut expliquer linsuffisance des recettes que dans le faible niveau de performance de ladministration que dans les lacunes de la lgislation elle-mme. Celle-ci nest toutefois pas exempte de critiques, et les errements de ces dernires annes ont lvidence jou un rle dans la dgradation de la situation. En effet, les incessants changements de lgislation ont considrablement affect le comportement des oprateurs, essentiellement pour des raisons psychologiques : dconsidration de lAdministration, instabilit juridique dcourageant linvestissement, recul du consentement limpt par exemple. Dun point de vue macro-conomique, la baisse des recettes fiscales en pourcentage du PIB de lanne suivant les pisodes inflationnistes nous laisse penser que les retards de recouvrement, font subir lEtat une perte de ressources considrables lie au taux dinflation. Aprs les priodes inflationnistes de 1982 et 1987, on remarque une chute de la pression fiscale lanne daprs. Il est donc fort probable que des mesures visant ralentir linflation ou rduire la dure moyenne des retards de recouvrement saccompagnera dune augmentation des recettes. La dbut de la libralisation du commerce extrieur partir de 1984 avait des consquences positives sur les recettes fiscales travers laugmentations des recettes sur le commerce extrieur jusquen 1987. Cette libralisation en concordance avec la dprciation des termes de lchange, la baisse des tarifs douaniers ont affaibli le secteur des biens changeables et de substitution aux imports en rduisant leur comptitivit. Ceci se traduit au niveau des finances publiques par la baisse des recettes fiscales, passant de 11% du PIB en 1987 9,4% en 1990. Comme la base fiscale repose fortement sur les importations et les biens de substitution aux imports du secteur moderne, la dfense de la comptitivit de ce secteur est essentielle pour prserver le revenu fiscal. La hausse des taux fiscaux et le recours aux arrirs de paiements des dettes internes affaiblissent le secteur formel de production et favorise le dveloppement du secteur informel, ce qui rtrcit la base fiscale et multiplie lvasion fiscale. Les efforts entreprises pour assainir la solvabilit de lEtat restent insuffisants, lidal est que la contraction des dpenses soit accompagn dune augmentation des recettes. Les perspectives semblent rpondre ces inquitudes avec les orientations actuelles de la politique fiscale dont la russite repose avant tout sur lhypothse dune administration efficace et performante notamment: - la mise en place de procdures nouvelles de recouvrement, de gestion et de contrle des entreprises, en commenant par les oprateurs les plus importants: renforcement de laction en recouvrement, dclaration et paiement spontans de limpt, simplification des procdures et dmarches, raccourcissement des dlais de traitement. - Renforcement des structures de contrle externe (brigade de vrification) et interne (Inspection des services) afin de mieux lutter contre la fraude et la corruption; - Rforme de la TVA, par dtermination dun seuil dimposition lev, combin avec llargissement du champ dapplication de la taxe, avec, terme, baisse du taux dimposition; - simplification de la fiscalit des petites entreprises, par substitution dun impt synthtique unique aux divers droits et taxes actuellement en vigueur.

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Avant de terminer cette analyse, il peut s'avrer utile davancer quelques pistes de rflexion dans la poursuite de la transition fiscalo-douanire. - Vu ltroitesse du secteur formel qui limite les ressources de lEtat, lopportunit de la taxation du secteur informel et du secteur agricole se repose; - pour poursuivre une politique conomique, le mieux est d'utiliser des instruments peu nombreux mais efficaces (se concentrer sur les gros impts). - le Gouvernement est presque totalement matre de la lgislation fiscale sur laquelle repose le systme fiscal, mais souvent il a peu de pouvoir en ce qui concerne leur application effective. En d'autres termes, on peut toujours modifier les lois fiscales, mais, si ces dernires ne sont pas appliques efficacement, ces changements risquent d'tre sans porte. Il importe donc que les modifications apportes la lgislation fiscale se traduisent par des changements du systme fiscal appliqu.

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