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ENA
Internacional

ISSN: 1518-1200

Ano 2 N 2 Dez/2000

Anotaes sobre regionalismo e segurana internacional Integrao econmica no continente africano International Labor Standards and Growth-Oriented Policy Liderana hegemnica e integrao regional Direito internacional e globalizao Crise, Ao do Estado e Pragmatismo Notas sobre o desafio argentino do Brasil republicano Interdependncia, segurana e desenvolvimento

Gelson Fonseca Jr. & Leonardo Gorgulho Fernandes Pio Penna Filho Jonas Zoninsein Amncio Jorge de Oliveira & Janina Onuki Ancelmo Csar Lins de Gis & Ana Flvia Barros-Platiau Heloisa Conceio Machado da Silva Matias Spektor Andr Luiz Reis da Silva

Revista de Anlise em Poltica Internacional ISSN: 1518-1200


Cena Internacional uma revista semestral veiculada em meio digital dedicada divulgao de trabalhos cientficos sobre as relaes internacionais contemporneas e a os desafios da insero internacional do Brasil, publicando artigos sobre Poltica e Economia Internacional, Histria, Teoria e Metodologia das Relaes Internacionais, Poltica Exterior do Brasil e dos pases do Cone Sul e Temas Globais (meio ambiente, direitos humanos, narcotrfico, empresas transnacionais etc) e documentos de especial interesse para a compreenso da conjuntura internacional e da poltica externa brasileira. Cena Internacional uma publicao do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (REL-UnB) e da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG/MRE), instituies que mantm em conjunto o projeto RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais, com o objetivo de constituir a comunidade brasileira de relaes internacionais com a oferta pblica e gratuita de servios de informao e de pesquisa. Os artigos publicados em Cena Internacional, bem como as edies completas da revista, esto disponveis para download, em formato PDF (Portable Document Format), gratuitamente, na seo Cena Internacional de RelNet Site Brasileiro de Referncia em Relaes Internacionais (http://www.relnet.com.br). 2000 Departamento de Relaes Internacionais e Fundao Alexandre de Gusmo Todos os direitos reservados. As opinies expressas nos trabalhos publicados em Cena Internacional so de responsabilidade exclusiva de seus autores. Editor: Antnio Augusto Canado Trindade, professor titular do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia Editores Adjuntos: Antnio Carlos Lessa Antnio Jorge Ramalho da Rocha Professores do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia Conselho Editorial: lvaro da Costa Franco, Jrio Dauster, Jos Augusto Guilhon de Albuquerque, Marclio Marques Moreira Conselho Consultivo: Argemiro Procpio Filho, Henrique Altemani de Oliveira, Jos Flvio Sombra Saraiva Lytton Leite Guimares, Marcus Faro de Castro, Maria Helena Castro Santos, Maria Izabel Vallado de Carvalho Correspondncia: Revista Cena Internacional Caixa Postal 04359 Braslia DF 70910-970 E-Mail: editoria@relnet.com.br Tel: (55)(61) 307 2426 Fax: (55)(61) 274 4117 Capa e composio: Samuel Tabosa Como publicar trabalhos em Cena Internacional: So admitidos apenas textos inditos de professores, pesquisadores e profissionais atuando na grande rea de Relaes Internacionais. Os arquivos devem conter entre 20 e 35 pginas digitadas em Word 2000 (ou compatvel), espao 1,5, tipo 12. As notas devem ser geradas preferencialmente a partir do sistema ABNT. As contribuies devem conter a vinculao institucional e a titulao do autor. Os arquivos devem ser enviados para editoria@relnet.com.br, indicando na linha assunto Contribuio para Cena Internacional.

Cena Internacional

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Ano 2

Nmero 2

2000

Sumrio
Artigos

Anotaes sobre regionalismo e segurana internacional ........................................... 5 Gelson Fonseca Jr. & Leonardo Gorgulho Fernandes Integrao econmica no continente africano: ECOWAS E SADC ............................17 Pio Penna Filho International Labor Standards and Growth-Oriented Policy .....................................35 Jonas Zoninsein Liderana hegemnica e integrao regional: o Brasil na viso das elites do Cone Sul .................................................................................................................57 Amncio Jorge de Oliveira & Janina Onuki Direito internacional e globalizao face s questes de Direitos Humanos ............75 Ancelmo Csar Lins de Gis & Ana Flvia Barros-Platiau Crise, Ao do Estado e Pragmatismo: a poltica de comrcio exterior brasileira de 1934-1945 ..............................................................................................................95 Heloisa Conceio Machado da Silva Notas sobre o desafio argentino do Brasil republicano ............................................117 Matias Spektor Interdependncia, segurana e desenvolvimento na poltica externa do governo Castelo Branco (1964-1967) .......................................................................137 Andr Luiz Reis da Silva

ANOTAES SOBRE REGIONALISMO E SEGURANA INTERNACIONAL


RESUMO
O artigo examina as contribuies e o impacto que as diferentes manifestaes de regionalismo tiveram no tratamento prtico das questes de segurana internacional, examinando, de forma preliminar, alguns aspectos da interao regionalismo-universalismo no campo da segurana internacional a partir de uma perspectiva das Naes Unidas.

Gelson Fonseca Jr. & Leonardo Gorgulho Fernandes*

A atuao da OTAN na Guerra do Kosovo colocou em evidncia um dos maiores desafios da diplomacia multilateral contempornea: como acomodar as expresses do regionalismo em temas de segurana internacional de maneira a no ABSTRACT abalar as estruturas do sistema fundado na The article examines the contributions Carta das Naes Unidas e na prevalncia do and the impact of the different Conselho de Segurana como nico rgo manifestations of regionalism on the practical treatment of international de legitimidade universal capaz de autorizar security issues. Through a preliminary o uso da fora? Embora seja razovel admitir basis it also goes over some aspects of que o processo de globalizao deva levar the regionalism interaction the universalism in the field of international a um reforo do multilateralismo (aqui security through a United Nations entendido como sinnimo de estruturas perspective. universais). verdade que o sistema internacional contemporneo tambm assiste a manifestaes de fortalecimento das instituies regionais, tanto econmicas quanto polticas. No vamos estudar as razes desse fenmeno. O interesse aqui o de examinar as contribuies e o impacto que as diferentes manifestaes de regionalismo no tratamento prtico das questes de segurana internacional. Este texto trata de forma preliminar de alguns aspectos da interao regionalismo-universalismo no campo da segurana internacional a partir de uma perspectiva das Naes Unidas. Ao se estudar o tema da segurana internacional, h, pelo menos, duas abordagens possveis: a) a que parte das ameaas segurana internacional e analisa de que maneira podem quebrar a estabilidade regional ou global; e b) a que parte dos instrumentos disponveis e analisa sua capacidade terica ou prtica de combater ameaas especficas. Usaremos o segundo enfoque, por ser mais fcil examinar, desse
Revista Cena Internacional. 2 (2): 5-16 [2000] * Diplomatas, respectivamente Representante Permanente junto s Naes Unidas e responsvel por temas de desarmamento e segurana internacional na Misso junto s Naes Unidas. Esse texto, feito a ttulo pessoal, no reflete necessariamente a posio oficial do Governo brasileiro.

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prisma, o jogo entre instrumentos regionais e universais no campo da segurana internacional. Da perspectiva das Naes Unidas, ou, em outras palavras, de uma perspectiva universal, quais seriam as condies ideais para alcanarmos um nvel razovel de segurana internacional? O objetivo do nvel razovel no seria, evidentemente, um mundo sem ameaas, mas um mundo em que um sistema eficiente de combate a ameaas fosse operacional. No se deve esperar de tal sistema a eficcia da polcia de um canto suo, mas certamente que tenha mais e melhores instrumentos para lidar com crises que as instituies polticas de Serra Leoa nos anos 90. Assim, o ideal imaginarmos um sistema que tenha condies de prevenir crises como a de Serra Leoa ou da Repblica Democrtica do Congo, ou, se no for totalmente capaz de fazlo, ao menos evite que as crises se deteriorem ao ponto do conflito em Ruanda em 1992. Para promover esse nvel razovel de segurana, o sistema das Naes Unidas deveria ter em pleno funcionamento, com o apoio universal, um conjunto de instrumentos que se expressariam em quatro capacidades: a) Capacidade de resolver conflitos especficos aspecto que envolve as operaes de paz e diz respeito aos objetivos centrais da Carta das Naes Unidas. Nesse caso, as Naes Unidas agem diretamente (ou por coalitions of the willing), resolvendo conflitos por meio do Conselho de Segurana. Embora o trabalho das Naes Unidas seja muito mais amplo que a manuteno da paz, o desempenho da ONU nessa rea tem servido como uma medida decisiva de seu sucesso. A histria das operaes de paz revela fracassos e conquistas1 , mas, em nossos dias, antes de mais nada, uma inegvel tendncia ao incremento da demanda por operaes de paz das Naes Unidas. Revela tambm que o instrumental tem prestgio, mas nem sempre efetividade2 . b) Capacidade de eliminar ou atenuar o impacto de fatores estruturais de instabilidade relativa essencialmente aos esforos na rea de desarmamento e noproliferao nucleares e aos trabalhos em prol da eliminao de armas de destruio em massa. Medidas de construo de confiana tambm podem ser includos nesse pilar, em suas manifestaes tanto regionais como globais3 . c) Capacidade de eliminar, atenuar ou controlar o efeito de fatores agravantes de conflitos os melhores exemplos nessa rea so os esforos de reflexo e regulamentao sendo feitos no contexto da Conferncia de 2001 das Naes Unidas sobre o comrcio ilcito de armas pequenas e armamento leve 4 . No passado recente, as negociaes em torno da Conveno de Ottawa sobre a proibio de minas antipessoal igualmente obedeciam lgica desse pilar.

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d) Capacidade de articular medidas para combater as chamadas novas ameaas aqui o sistema incluiria medidas para tolher ou eliminar o trfico de drogas, crimes transnacionais, a epidemia de AIDS (quando fator de desestabilizao do tecido social, em especial em regies suscetveis a conflitos ou recuperando-se deles), fluxos migratrios desordenados e novas formas de terrorismo. Foi propositadamente excludo um quinto pilar, que vai alm dos sintomas e das expresses dos conflitos, e lida com suas razes, erradicao da pobreza, direitos humanos, democracia, etc. Tambm sob esse quinto pilar estaria o Tribunal Penal Internacional, como instrumento tanto de preveno quanto de punio. Em tais casos, a ao principalmente preventiva, pela criao de normas internacionais que visem a atingir determinados patamares, discusso de padres de comportamento, promoo do desarmamento preventivo, etc. O sucesso dessas iniciativas mais difcil de ser medido, na medida em que evitar a escalada de uma situao de instabilidade para uma situao de conflito (os mritos do no acontecer) no visvel para a maioria dos que no esto diretamente envolvidos na atividade. Esse um campo de crescente interesse, conforme comprovado pela iniciativa do Secretrio-Geral Kofi Annan, em 1999, de lanar uma cruzada em favor da criao de uma cultura de preveno. O Secretrio-Geral dedicou seu relatrio sobre os trabalhos da Organizao (A/54/1) a esse tema, e desde ento a ONU e organizaes acadmicas vm aperfeioando o arcabouo terico sobre diplomacia preventiva e soluo de conflitos.

Os Fatores Regionais
Cabem algumas observaes gerais acerca da estrutura delineada acima. A primeira delas no sentido de que os servios prestados pelas Naes Unidas no so abstraes. Esses esforos tm que produzir resultados, gerar fatos concretos e afetar positivamente o cenrio regional em que estejam sendo projetados, melhorar a situao especfica ou, ao menos, exprimir um consenso universal capaz de criar constrangimentos com vistas cessao dos fatores de instabilidade. Vale a pena, ento, analisar o relacionamento entre o regional e o universal para que tais efeitos sejam alcanados, ou, em outras palavras, verificar de que forma os dois aspectos interagem e se acomodam, de que forma o regional se projeta sobre a estrutura universal j esboada. Em primeiro lugar, h de se admitir que a interao entre fatores universais e regionais tornou-se um dado da realidade num sistema globalizado. Assim, uma dinmica de benefcio (ou prejuzo) mtuo passa a vigorar. A conquista da paz em

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diferentes regies torna o sistema global, ipso facto, estvel a paz universal seria, assim, o somatrio de pazes regionais. No outro lado da moeda, um sistema universal slido, de aes consistentes e sustentveis, serviria como facilitador da paz e da estabilidade em nvel regional como nas leis da Fsica, a segurana regional tenderia a permanecer esttica graas ausncia de fatores universais de tenso que lhe colocassem em movimento. Idealmente, um mecanismo universal forte cria condies para solues regionais eficazes, da mesma forma que a proliferao de estabilidades regionais ajuda a consecuo de um sistema global operativo. Naturalmente que de nada adianta um mundo composto de sistemas regionais pacficos se esses sistemas so hostis uns aos outros. Da mesma forma, embora o bom desempenho de um exera certo magnetismo sobre o outro, um alto grau de descompasso entre os nveis regional e universal de segurana receita certa para a instabilidade. Com o final da ameaas globais (como entendidas na Guerra Fria), essas equaes passaram a ser qualificadas, por conta da fragmentao do espao estratgico. Com isso, o interesse das grandes potncias (que teriam a funo ou a responsabilidade de agir universalmente) se dissipou, levando-as a atuar seletivamente quando defrontadas com situaes de conflito e a perder o sentido de urgncia em prosseguir com a eliminao de seus arsenais nucleares. O senso do que o interesse das potncias militares e do que deve ser feito em nome da estabilidade obedece agora uma lgica mais egosta, porquanto no h mais necessidade de competir em escala global por poder. Com base na estrutura de garantia da segurana internacional esboada acima matizada pelas ressalvas j apresentadas possvel examinar os desafios e problemas da projeo do regionalismo nas quatro capacidades apontadas. Para fins de estudo, poder-se-ia destacar as reas de soluo de conflitos, desarmamento, armas pequenas e novos temas/novas ameaas.

A Soluo de conflitos
O ex-Secretrio-Geral das Naes Unidas Boutros Ghali indicou, no suplemento de sua Agenda para a Paz5 que h cinco formas distintas de cooperao entre a ONU e as organizaes regionais na rea de segurana internacional: consultas, apoio diplomtico, apoio operacional, co-envio de tropas (como no caso das operaes na frica em conjunto com a Comunidade Econmica dos Pases da frica Ocidental ECOWAS e como feito nas ex-repblicas soviticas em coordenao com a Comunidade dos Pases Independentes) e operaes conjuntas (nos moldes do realizado no Haiti).

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O ento Secretrio-Geral lembrou apropriadamente que a ONU no detm o monoplio dos instrumentos de fora (embora detenha o monoplio do uso da fora), nem pode utiliz-los sozinho precisando coordenar-se com outros atores da cena internacional, inclusive governos e organizaes regionais. Essa relao, entretanto, no fundada em entendimentos caso a caso. As relaes da ONU com essas organizaes, do ponto-de-vista institucional, so regulamentadas pelo Captulo VIII da Carta das Naes Unidas, intitulado Arranjos Regionais. Os artigos 52 a 54 da Carta estipulam claramente que o Conselho de Segurana pode utilizar-se desses organismos para uso de fora sob sua autoridade, mas que nenhum ato de fora pode ser tomado por arranjos ou agncias regionais sem a autorizao do Conselho de Segurana. Segundo os preceitos da Carta, portanto, as organizaes regionais so subordinadas ao Conselho de Segurana no que se refere ao uso da fora. No obstante, o Captulo VIII no precisa necessariamente ser visto como um constrangimento ao regionalismo, mas apenas um regulador das atividades regionais em um assunto cujas bases, segundo amplamente reconhecido, devem se fundamentar em legitimidade universal para serem efetivas. Admitindo-se que o fenmeno estudado a projeo regional sobre um tema em sua essncia universal, trata-se de enquadrar as manifestaes de regionalismo em segurana internacional na moldura da legislao global, os mandamentos da Carta da ONU. Com a j mencionada fragmentao do espao estratgico, os conflitos passaram a ser vistos como problemas regionais. Cria-se ento a expectativa de que o Conselho de Segurana passe a dar poderes s organizaes regionais para que essas ajam por procurao. Mesmo diante da disparidade de capacidade de ao a ser comentada em seguida, crescente a tendncia a envolver atores regionais nas solues de crises de seu prprio entorno6 . Tais expectativas vm sendo realizadas, no por conta de uma poltica coordenada de diviso de tarefas e poder, mas sobretudo pela incapacidade das Naes Unidas de estarem presentes e resolverem todos os conflitos do mundo. Quais seriam ento os principais problemas nessa dinmica de relacionamento? Um deles demonstra-se pelo fato de que as organizaes regionais esto preparadas de forma distinta para encarar ameaas segurana. Da bem equipada e militar OTAN at arranjos regionais sem capacidade militar, em que segurana internacional preocupao recente, como a OUA ou a ECOWAS, h uma ampla variedade de frmulas (embora nenhuma aplicvel universalmente) para a participao de organizaes regionais em atividades na rea de segurana internacional sob os auspcios das Naes Unidas. Dadas as diferenas de capacitaes e enfoques das organizaes regionais diante de problemas de segurana, pode-se identificar duas situaes crticas. A primeira de

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excesso de demanda, caracterizada pela falta de resposta a situaes de conflito, pode ser associada realidade da Organizao da Unidade Africana, que tem dificuldade de fazer frente a todas as tenses que se desenrolam no continente. Claro est que, num contexto de escassez de recursos e excesso de demanda, as crises competiro entre si por ateno dos detentores de instrumentos de fora e possivelmente recebero tratamento diferenciado. na esteira dessa situao que surgem as crticas sobre seletividade no uso de medidas coercitivas ou de empenho poltico, dirigidas principalmente ao Conselho de Segurana. Essas acirraram-se consideravelmente com a Guerra do Kosovo. No foram poucas as delegaes (sobretudo as participantes do Movimento No-Alinhado) que apontaram o uso de dois pesos e duas medidas no tratamento de tragdias humanitrias, mostrando a relutncia do Conselho em tomar ao decisiva em diversos pontos da frica, no Timor Leste, na Chechnia e, mais recentemente, nos territrios palestinos ocupados. A falta de critrios objetivos e claros para a ao do Conselho de Segurana diante de outras situaes de violao macia dos direitos humanos est na base das controvrsias a respeito do tema da interveno humanitria. A outra ponta do espectro igualmente crtica: o excesso de capacidade de ao. No caso do Kosovo, ficou claro que a OTAN tem capacidade de sobra para agir em crises regionais por conta prpria, sem precisar, do ponto-de-vista logstico, da assistncia ou consentimento de qualquer outro ator. Perversamente, essa constatao leva a um menor grau (auto-atribudo) de subordinao em relao ao Captulo VIII da Carta. Deve-se aguardar para ver se a projetada fora de defesa europia ir pelo mesmo caminho de auto-suficincia militar e, perigosamente, de (enganosa) auto-suficincia de legitimidade. O setor de operaes de manuteno da paz de fato rea frtil para manifestao do regionalismo. Michael Hirsh, em recente artigo na Foreign Affairs chamou a crescente participao de arranjos internacionais em operaes de paz de mando dos policiais-regionais, um sistema hbrido que necessita das potncias e organismos regionais para fazer o trabalho sujo de manuteno da paz (...) sob a chancela das Resolues do Conselho de Segurana. V-se, portanto, que mesmo em campo onde o regionalismo detm os instrumentos para a soluo do conflito, h dvidas sobre sua capacidade de faz-lo sem as bnos do rgo competente. Ao se apostar nessa frmula, entretanto, no se deve descartar o perigo, levantado pelo prprio Hirsh, de que a ONU se transforme numa espcie de legitimadora de aes regionais. A tendncia britnica, por exemplo, de intervir em Serra Leoa tem sido criticada por alguns como neocolonialismo e elogiada por outros como um ato de responsabilidade que se espera de uma grande potncia militar.

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A presena britnica em Serra Leoa, entretanto, vista como temporria, at que a situao se normalize. Embora o Reino Unido no pretenda manter tropas suas no territrio serraleons, no h de querer tampouco que a estabilidade seja rompida com a retirada de seus soldados. Procede, ento, ao treinamento e equipamento de soldados de pases vizinhos a Serra Leoa, para que esses assumam o nus da manuteno da paz a longo prazo. Assim, numa expresso do conceito de regio-cop de Hirsh, as tarefas militares vo gradualmente sendo transferidas para a Nigria, lder da ECOWAS e pas da regio com maior capacidade de sustentar um esforo de manuteno da paz. Seria ento possvel atingir uma melhor coordenao, um mecanismo permanente e efetivo de reforo mtuo das dimenses regional e universal? Apesar de alguns problemas especficos, o histrico de relacionamento entre a ONU e a Organizao dos Estados Americanos pode servir de inspirao em especial no que se refere s operaes na Guatemala e no Haiti. A sada para um benefcio mtuo no futuro pode estar na forma como a Unio Europia est tentando resolver os dois problemas crticos mencionados acima. A Europa, ao mesmo tempo em que discute sua fora de defesa, mais sensvel aos problemas africanos e tem uma viso mais universal da ONU que qualquer outro ator-chave nas Naes Unidas. Ademais, na discusso do relatrio do painel estabelecido para fazer recomendaes sobre o aperfeioamento do sistema de operaes de paz da ONU (Relatrio Brahimi), a Unio Europia demonstra a possibilidade de ter-se a experincia regional ajudando a moldar uma estrutura universalmente favorvel.

B Desarmamento
Na rea de soluo de conflitos, a interao regional-universal se d por complementariedade, de uma maneira que se o sistema regional fosse absolutamente eficaz, o universal estaria dispensado. No caso do desarmamento, em especial de armas de destruio em massa, essa relao no pode ser mantida. A eliminao das armas nucleares advir, necessariamente, de um acordo mundial. No possvel pensar em um acordo regional ou de aplicao geogrfica restrita que seja suficiente para banir todo armamento nuclear do Globo. Deriva parcialmente da o fato de que, na rea de desarmamento nuclear, o regionalismo no s se manifesta de maneira mais branda, como efetivamente tem uma funo distinta. A diviso nas negociaes (no contexto do Tratado de No-Proliferao Nuclear, na Conferncia do Desarmamento em Genebra e na I Comisso da Assemblia Geral das Naes Unidas) entre os pases nucleares e

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os no-nucleares e entre esses os que se beneficiam do guarda-chuva nuclear da OTAN e os que no; os que so parte do Movimento No-Alinhado e os que no so. Outro exemplo de como interesses comuns na rea de desarmamento nuclear ultrapassam linhas meramente regionais a Coalizo da Nova Agenda. A Nova Agenda um grupo de sete pases (Brasil, frica do Sul, Egito, Irlanda, Mxico, Nova Zelndia e Sucia) que props, em 1997, a revitalizao dos esforos de desarmamento e no proliferao nucleares por meio de aes paralelas e concertadas em todos os nveis, com o envolvimento direto de todos os pases, no s dos Estados-nucleares. A partir da VI Conferncia de Exame do TNP, em abril de 2000, a Coalizo da Nova Agenda firmou-se como principal interlocutor dos pases nuclearmente armados, apresentando as mais relevantes propostas de aes rumo ao desarmamento nuclear. O sucesso e papel de destaque da Nova Agenda nesse foro mostram como pases de diferentes perfis, oriundos de regies diversas do Globo, podem, ainda que sem uma posio comum em outros temas de desarmamento, agir coordenadamente na elaborao de uma agenda para a eliminao das armas nucleares. O regionalismo manifesta-se, entretanto, em medidas parciais, paliativas ou ad interim com vistas eliminao total dos arsenais nucleares. Trata-se das chamadas medidas para deslegitimar a posse de armas nucleares, como o estabelecimento de novas e a consolidao das j existentes zonas livres de armas nucleares (ZLANs). As zonas livres de armas nucleares garantem no s que os Estados-parte no possuiro armas nucleares, mas tambm que elas no sero estacionadas ou operadas no territrio de suas jurisdies. Na prtica, significam que a rea coberta por essas zonas interditada a armas nucleares e que, consequentemente, os Estados nucleares tero que procurar outros territrios para armazenar seus arsenais. Iniciativas regionais nesse campo podem tambm ser intensificadas e aperfeioadas por uma maior coordenao e cooperao entre as ZLANs de Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe), Rarotonga (Pacfico Sul), Pelindaba (frica), Bangkok (sia) e Antrtica, como prope a resoluo, de iniciativa do Brasil, adotada desde 1996 pela Assemblia Geral, intitulada Hemisfrio Sul e reas Adjacentes Livres de Armas Nucleares. Mesmo se considerando que posies regionais so mais facilmente estabelecidas na rea de armas convencionais do que na de armas de destruio em massa, iniciativas como a do Mercosul como Zona de Paz livre de armas de destruio em massa em particular quando contrastada com a situao no Sul da sia fazem crescer em relevncia os esforos sub-regionais que podem vir a ter impacto sobre a realidade regional.

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C Armas Pequenas
O tema das armas pequenas vem ganhando desde meados da dcada de noventa relevncia nas discusses sobre desarmamento e segurana internacional. Os debates intensificaram a partir da constatao de que as armas pequenas e armamento leve so o principal instrumento de violncia nos conflitos intra- e inter-estatais que assolam o mundo desde o fim da Guerra Fria, tendo sido chamadas pelo Secretrio-Geral de weapons of choice dos conflitos africanos. Os esforos multilaterais atuais visam a combater a acumulao desestabilizadora de armas pequenas, em especial atravs da restrio ao comrcio ilcito. As Naes Unidas estiveram desde o comeo envolvidas no assunto, promovendo reunies de grupos de peritos sobre o assunto e agendando para julho do corrente ano uma Conferncia sobre o Comrcio Ilcito de Armas Pequenas em todos os seus Aspectos, que dever adotar um plano de ao detalhado, com previso de medidas nos nveis global, regional e sub-regional7 . Por sua vez, o Conselho de Segurana, alarmado com o papel das armas pequenas nos conflitos contemporneos realizou reunio em nvel ministerial em setembro de 1999 sobre o assunto8 . Desde ento, o CSNU vem dedicando ateno ao problema das armas pequenas inclusive recolhimento de armas ps-conflito nas discusses sobre preveno de conflitos e nos debates sobre a criao de novas foras de paz. Nesse setor, difcil isolar os aspectos regionais, uma vez que o trfico de armas pequenas universal, com diferentes efeitos regionais. Tendo em vista que os efeitos so distintos de regio para regio, as percepes tambm se diferenciam, o que dificulta a busca de uma frmula universal para combater o trfico ilcito de armas pequenas. A Europa tende a perceber o trfico e a acumulao de armas pequenas (por influncia da situao na frica) como fator de agravamento ou prolongamento de conflitos intra ou inter-estatais. Para a Amrica Latina e Caribe, por outro lado, a questo das armas pequenas est relacionada sobretudo ao crime organizado e violncia urbana. As Amricas, alis, so pioneiras no estabelecimento de regras sobre o assunto, com a adoo da Conveno Interamericana contra a Fabricao e o Trfico Ilcitos de Armas de Fogo, Munies, Explosivos e outros Materiais Correlatos. A experincia regional, portanto, influenciar em grande medida o tratamento universal do assunto, porquanto o fenmeno da acumulao desestabilizadora de armas pequenas vem sendo analisado, at o momento, sobretudo sob o prisma regional h, por exemplo, significativos esforos regionais em curso por iniciativa da OEA, OUA, UE, Mercosul, etc. A magnitude do problema e o fato de que afeta todas as regies so amplamente reconhecidos. Para que o universal saia fortalecido, a vindoura Conferncia das Naes

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Unidas sobre armas pequenas deve levar em conta as necessidades e experincias especficas de cada regio, subregio e pases. Esse exerccio deve ser ento sobretudo um esforo de ir alm da mera constatao de quais so as experincias regionais e passar elaborao de princpios e aes que sejam do interesse de todos os pases. Quando as percepes regionais se encontrarem num contexto universal, o desafio maior ser o de garantir que nenhuma viso seja liminarmente negligenciada.

D Novos temas/novas ameaas


No campo do crime transnacional, trfico de drogas e impacto da AIDS na estabilidade regional fica ainda menos ntido saber, luz das profundas diferenas regionais, de que forma aspectos regionais podem beneficiar a elaborao de solues universais. A simples compilao de experincias em geral fica aqum do que seria uma resposta universal para as ameaas. Sanes e solues militares tendem a aumentar a distncia entre os pases diluindo a expectativa de um enquadramento universal e por conseqncia aumentando a possibilidade de que esses temas sejam abordados de uma perspectiva nacional. A pulverizao dos interesses nessa rea pode ser medido no caso do terrorismo internacional, em que a expresso de posies regionais prejudicada por uma abordagem que coloca, de um lado, os pases que sofrem domesticamente do problema e aqueles que temem ser alvo de atentados, e, de outro, os que participam das discusses de uma confortvel distncia, favorecendo ento um tratamento mais cuidadosos do ponto-de-vista jurdico.

Concluses
Em situaes extremas, em que a prpria sobrevivncia do Estado est em jogo, solues regionais podem no ter o peso suficiente para reverter o cenrio. Como no caso do desarmamento nuclear, em diversos temas de segurana internacional somente uma resposta universal traz o grau de legitimidade e credibilidade necessrios para que seja efetiva e no apenas uma soluo temporria, uma administrao de crise. Por exemplo, se a regulamentao para as iniciativas da chamada interveno humanitria for deixada ao sabor de consideraes regionais, aumentam as chances de serem contestadas como ilegtimas. Padres comuns, universalmente aceitos, so a chave para a eficcia de medidas dessa natureza. Dessa forma, depreende-se que o universalismo deve ter a voz ativa na formulao de princpios polticos, enquanto o regionalismo assume seu papel na fase de execuo das tarefas.

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Pelo menos em teoria, quanto maior o nmero de Estados que sigam os mesmos preceitos em matria de segurana internacional e dividam o mesmo ambiente, maiores sero as chances de uma ordem estvel. Nesse sentido, a expanso geogrfica de uma determinada viso regional de segurana pode no apenas servir ao universalismo, mas acabar transformando-se na tendncia dominante, assumindo portanto contornos de universalismo. Cenrios recentes vivenciados pelo observador nas Naes Unidas, como a situao em Serra Leoa e o treinamento de tropas africanas pela Unio Europia para atuar em conflitos locais sugerem uma diviso de trabalho na rea de segurana internacional crescentemente baseada na geografia, numa avaliao das preocupaes imediatas de segurana e, sobretudo, numa falta de vontade poltica das maiores potncias de colocarem seus soldados em conflitos aparentemente insolveis (o que se convencionou chamar de sndrome de Somlia). A tendncia, por conseguinte, no de guerra por procurao, como nos tempos da Guerra Fria, mas de operaes de paz por procurao como demonstra o papel da ECOWAS como agncia de operaes de paz subcontratada para o Oeste africano. Como em vrias outras reas do relacionamento internacional, tambm no campo da segurana o regionalismo pode servir como suporte do multilateralismo, ou, ao contrrio, como instrumento de desprestgio e enfraquecimento do multilateralismo. O jogo entre universalismo e regionalismo na arena de segurana internacional passa ainda por uma fase de experimentao, uma vez que a Guerra Fria praticamente anulou, por quarenta anos, as articulaes previstas pelo Captulo VIII da Carta. O desafio certamente operar para que o regional preste um servio ao universal, sem que um se imponha ao outro, sem que o sucesso do primeiro signifique a inutilidade do segundo. No se trata tampouco de submeter o regionalismo a um papel acessrio, mas de dar a ele a oportunidade de antecipar o que pode vir se projetar no espao universal, testando reaes e solues que poderiam ser aplicadas mundialmente quando maduras. Da mesma forma em que, na dimenso econmica, a alternativa necessria aos pases em desenvolvimento um universalismo que conduza de forma equilibrada o processo de globalizao, na rea de segurana internacional a melhor expectativa de uma ordem estvel est na construo de uma interao em que o universalismo seja capaz de disciplinar as manifestaes (necessrias, legtimas e salutares) de regionalismo de maneira que a fora da lei valha mais que a lei da fora.

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Notas

ANOTAES SOBRE REGIONALISMO E SEGURANA INTERNACIONAL


Gelson Fonseca Jr. & Leonardo Gorgulho Fernandes


A dcada de noventa, com o fim do sistema bipolar, presenciou uma multiplicao no nmero das operaes de paz. Com ela, alguns fracassos como em Ruanda em que a ONU no evitou o massacre da minoria tutsi , na Bsnia, em particular o cerco a Srebrenica onde a fora de paz criou, e mais tarde no pde sustentar na prtica, uma zona de segurana e na Somlia. Muito embora parte da razo pelos insucessos no possa ser creditada ONU, a imagem da Organizao que sofre com os percalos de uma misso mal executada. Casos bem sucedidos, como na Nambia, Moambique e na Guatemala, ajudam a contrabalanar o histrico das operaes de paz da ONU. 2 No caso das operaes de paz na Repblica Democrtica do Congo e em Serra Leoa, constata-se com facilidade o descompasso entre os desgnios da comunidade internacional, expressas nas resolues pertinentes do CSNU, e a realidade no terreno, onde a ausncia de paz continua a impedir o pleno desdobramento dos componentes militares das misses das Naes Unidas 3 H uma crescente tendncia valorizao das medidas de construo da confiana como fatores de fomento da estabilidade e dissuaso. No plano regional, alm de numerosos exemplos na Europa, cite-se o recente dilogo intercoreano e a soluo das tenses nucleares no Cone Sul com a criao da Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares. O Registro de Armas Convencionais das Naes Unidas, instrumento pelo qual os Estados-membros so convidados a oferecer informaes sobre suas exportaes e importaes de materiais blicos dentro das categorias previamente acordadas, pode ser relacionado como importante medida global de construo da confiana. 4 A importncia do tema das armas pequenas discutida com mais detalhes adiante. 5 Documento A/50/60, de 3 de janeiro de 1995, pargrafos 81 a 96. 6 o correspondente, em operaes de paz, do conceito de ownership difundido em situaes de construo institucional ps-conflito, principalmente na Bsnia e Herzegovina , em que a comunidade internacional insta as autoridades do pas em que funciona a misso da ONU a assumirem responsabilidade pela conduo e soluo dos problemas de seu prprio pas, sem esperar a contnua assistncia das Naes Unidas. 7 O Grupo de Peritos Governamentais sobre armas pequenas de 1999, de que o Brasil fez parte, adotou importante relatrio sobre a matria (A/54/258), num momento em que o tema ainda carecia de aperfeioamento conceitual. A Conferncia de 2001 foi convocada pela resoluo 54/54 V da Assemblia Geral, adotada em dezembro de 1999 e precedida por processo preparatrio. 8 Na ocasio, o Ministro de Estado Luiz Felipe Lampreia pronunciou discurso sobre a posio brasileira na matria e o Conselho de Segurana adotou a Declarao Presidencial 28/99.

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RESUMO
O artigo aborda a questo da integrao regional no continente africano, especificamente nas regies da frica Ocidental e da frica Austral, discutindo fenmeno da formao de blocos regionais no continente africano em seu contexto poltico e econmico e suas perspectivas no contexto da globalizao e das incertezas do mundo atual, sobretudo no ltimo decnio do sculo XX.

Pio Penna Filho*

Introduo

O presente artigo aborda a questo da integrao regional no continente africano, especificamente nas regies da frica Ocidental e da frica Austral. discutido, portanto, o fenmeno da formao de blocos ABSTRACT regionais no continente africano em seu The article approaches the question of contexto poltico e econmico e suas regional integration in the African perspectivas no contexto da globalizao e continent, specifically in the Western das incertezas do mundo atual, sobretudo no and Southern Africa regions. It discusses the phenomenon of the ltimo decnio do sculo XX. formation of regional blocks in the O continente africano tido, African continent on its political and geralmente, como um caso perdido para a economical context and on its perspectives on the context of humanidade. Cemitrio de pases e terra globalization, especially regarding the sem esperana so algumas formulaes uncertantities of the present world scenario, moreover during the last ten apreendidas pelo senso comum em th years of the 20 century. praticamente todo o mundo quando se faz referncia frica, de forma coletiva ou individualizada. Mesmo transformaes positivas e mais recentes, em termos histricos, que tm superado as piores expectativas que indicavam alta probabilidade de aguda tenso social e guerra civil, como tem sido a superao do regime do apartheid na frica do Sul, vm sendo abordada de forma negativa, sobretudo quando se diz que, no caso, aquele pas est se africanizando, uma expresso negativa que alude ao caos, ausncia de servios pblicos eficientes e deteriorao da qualidade de vida, isto , a referncia eficincia da frica do Sul sob o regime
Revista Cena Internacional. 2 (2): 17-34 [2000] * Professor da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Mestre e doutorando em Histria das Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB).

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branco contrasta com a presumvel ineficcia e incompetncia dos novos governantes sul-africanos. H crises em outras partes do mundo, no sendo, portanto, esse fato, uma exclusividade dos africanos. No entanto, naquele continente que a humanidade defronta-se com seus mais terrveis nveis de desigualdade social, miserabilidade, falta de perspectiva, desestruturao econmica e social, guerras, fome, epidemias, morte1 . Como explicar um quadro to desalentador e complexo como esse? Quais sero os fatores de desagregao que mais prejudicam o desenvolvimento e o bem estar das populaes da regio? A histria do continente africano nos ltimos quinhentos anos pode ser considerada, em mltiplos aspectos, como dramtica. A chegada dos europeus, se por um lado marcou a intensificao dos contatos entre as civilizaes da Europa e da frica, por outro significou o incio da desestruturao de sociedades autctones que haviam criado instituies prprias e que funcionavam com certa estabilidade h muito tempo. Significou, tambm, a intensificao da nefasta atividade da escravido, que exauriu a frica de braos e mentes por mais de trs sculos. Aps a escravido, o domnio fsico e a instituio do sistema colonial retardaram em pelo menos meio sculo a retomada das instituies e seu desenvolvimento prprio, oprimindo, barbarizando e colonizando territrios e seres humanos, diminudos a coadjuvantes de sua prpria histria. A descolonizao, acentuada aps a Segunda Guerra Mundial, coroa um longo processo de resistncia e faz o continente como um todo entrar em efervescente perodo de atividade poltica, o que resultou, efetivamente, na esperana de dias melhores e na chance de se provar ao mundo a capacidade africana de autodeterminao com iniciativa para gerir os prprios assuntos e promover o bem estar de sua populao. Durante os anos cinqenta, portanto, houve uma outra fase na histria poltica do continente africano, com o comeo das independncias 2 . A princpio, os novos Estados africanos iniciaram um perodo de otimismo, buscando aprofundar laos preexistentes e encetando o processo de integrao regional. Alm disso, houve euforia com a possibilidade de desenvolvimento econmico, modernizao e liberdade poltica e exacerbou-se o sentimento nacionalista no mosaico tnico africano. A integrao regional caracterizou-se pela associao formal de pases geograficamente prximos e com forte tendncia a aproveitar o legado deixado pela era colonial. As primeiras associaes efetivaram-se, portanto, em regies colonizadas por uma mesma metrpole e com algum tipo de vinculao econmica que vinha da era anterior independncia. Isso implicou a manuteno dos laos econmicos entre

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os pases africanos e as ex-metrpoles europias, muito embora o desejo manifesto por vrios lderes da frica expressasse a idia de independncia total. Foi na frica Ocidental, entendida aqui como a rea formada por 16 pases3 e que inaugurou o processo de descolonizao na frica negra, que surgiu os primeiros agrupamentos entre os novos Estados africanos. A regio sofreu o colonialismo proveniente de quatro metrpoles europias: Inglaterra, Frana, Portugal e Espanha. Destas, as duas primeiras destacaram-se pela presena mais pujante em nmero de colnias, intensidade da explorao e expresso internacional. Assim, iro influenciar a regio por muito mais tempo e profundidade do que Portugal e Espanha. Pode-se dizer que ainda hoje boa parte dos pases dessa regio sofrem influncias diretas de Paris e Londres, embora em franco quadro declinante. Mesmo que se intente uma diviso dos pases da frica Ocidental em grandes agrupamentos forjados na base da herana colonial, ou seja, uma zona inglesa e outra francesa, percebe-se claramente a profunda diversidade dos pases de cada rea. Existem, por exemplo, na frica Ocidental de colonizao inglesa, pases populosos e abundantes em recursos naturais, destacando-se a Nigria; e pases pequenos, de baixa populao e com moderados recursos naturais, como a Gmbia. Na rea francesa, citese, por um lado, o caso da Costa do Marfim, com indicadores econmicos relativamente elevados para os padres da regio e, por outro, Burkina Faso, um pas com indicadores econmicos e sociais muito modestos. Isto, sem contar, a diversidade cultural e religiosa, um fenmeno nada desprezvel num continente marcado por conflitos que tm em sua raiz fatores inter-tnicos e questes religiosas.4 A frica Austral, utilizando uma abordagem ampliada no que diz respeito ao conceito geogrfico e que, no mbito deste trabalho, compreende todos os pases membros da SADC (Southern African Development Community) 5 , apresentou evoluo histrica diferenciada quando comparada com a frica Ocidental. Muito embora no se possa encontrar coeso entre pases to diversos, com sistemas de colonizao e caractersticas culturais especficas, alm de um vasto territrio que inclusive considerado um subcontinente, os pases dessa regio se associaram inicialmente com o objetivo de formar uma frente unida contra a proeminncia econmica sul-africana, que os colocava numa condio de extrema dependncia, o que era agravado pela poltica de apartheid praticada pela frica do Sul. O fim do regime racista sul-africano possibilitou o ingresso da frica do Sul na comunidade e a ampliao do processo de integrao. A partir da, h uma reviso dos princpios iniciais do movimento e busca-se a construo de um espao comum, para juntos lograrem a superao dos graves problemas estruturais que assolam e entravam o desenvolvimento de uma das mais ricas regies do continente africano.

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Entre as duas regies a frica Ocidental e a Austral , o que h de mais em comum na atualidade o quadro de instabilidade poltica, guerras internas com freqente envolvimento de terceiros Estados, falta de perspectiva para o crescimento econmico num futuro prximo e a enorme dificuldade de insero na economia internacional sob os auspcios da globalizao. Entretanto, os pases de ambas as regies conseguiram entabular um processo de integrao econmica que visa, sobretudo, superao do quadro supracitado. anlise dos dois principais blocos econmicos regionais do continente africano que o trabalho ir dedicar-se a seguir

ECOWAS (Economic Community of West African States)


A Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental 6 foi estabelecida oficialmente em 28 de maio de 1975, quando representantes de 15 Estados da frica Ocidental (o nico pas ausente e que faz parte do grupo atual foi Cabo Verde, aceito como membro em 1976) assinaram o Tratado de criao da Comunidade em Lagos, Nigria. O Tratado entrou em vigor em julho do mesmo ano, aps a ratificao por sete membros. Em 1976, ocorreu o primeiro encontro entre os Chefes de Estado e Ministros do Exterior da regio no mbito da Comunidade, o que, na prtica, marca o incio de funcionamento do bloco. Na verdade, a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental foi resultado dos esforos de integrao regional iniciados na dcada de 1960. Na gnese da Comunidade, estariam basicamente quatro diferentes iniciativas: a) projeto liberiano, que preparou a Organizao Interina para a Cooperao Econmica da frica Ocidental; b) Conferncia para Coordenao Industrial, realizada em Bamako, capital do Mali, e patrocinada pela Comisso Econmica para frica e pela Organizao para Agricultura e Alimentao (ECA/FAO-ONU), que visava principalmente o estabelecimento da indstria siderrgica na regio; c) Conferncia de Niamey, capital do Nger, igualmente patrocinada pela Comisso Econmica para a frica (ECA-ONU), que objetivou aumentar o alcance da integrao econmica regional, ampliando a atuao da Comunidade Econmica da frica do Oeste (CEAO), organizao ento atuante nos ex-territrios franceses; d) a iniciativa conjunta patrocinada pela Nigria e pelo Togo que finalmente levou criao da ECOWAS em 1975. 7 A iniciativa da Libria, datada de 1964, foi a que consubstanciou a idia de se promover a comunidade econmica entre os pases da frica Ocidental. Como desdobramento desta iniciativa, teve lugar em Monrvia, em 1968, a Conferncia dos Chefes de Estado e Governo dos pases da frica Ocidental, na qual estiveram representados nove pases 8 , ocasio em que se discutiu a necessidade de maior

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cooperao entre os Estados da regio e de promover a integrao econmica, assentando as bases da criao do bloco econmico. Assim, da Conferncia de Monrvia resultou a adoo de um Protocolo estabelecendo a constituio de um grupo regional africano, com o objetivo precpuo de estreitar a cooperao regional em vrios campos. Alm disso, discutiu-se a necessidade de se reduzir as barreiras tarifrias entre os pases da regio visando formao, em ltima instncia, de um Mercado Comum na frica Ocidental. Apesar de todos os esforos envidados pelos pases participantes, a ausncia de quatro pases Togo, Daom, Nger e, principalmente, Costa do Marfim, comprometeu o sucesso da iniciativa, que ficou limitada em termos regionais. A estabilidade econmica da Costa do Marfim e seu potencial como segundo pas mais rico da regio revestiam de grande importncia sua participao para o estabelecimento da futura comunidade. A Conferncia de Monrvia ainda no havia alcanado a harmonizao necessria entre os pases francfonos e anglfonos para a integrao econmica regional, sobretudo porque as resistncias da Costa do Marfim a uma aproximao com os pases anglfonos eram muito fortes. Alm disto, entre 1968 e 1972, uma srie de acontecimentos polticos agitou os principais pases da regio, resultando em golpes militares como em Gana e no Togo e mundialmente conhecida Guerra de Biafra, que desestabilizou por determinado perodo a poltica e a economia da Nigria (sem dvida, o pas mais rico da frica Ocidental) comprometendo momentaneamente a capacidade do governo nigeriano, fator considerado de suma importncia, de articular a formao do bloco regional. No bastasse isso, como ressalta Nwabuzor9 , com a fase dos governos militares na regio os assuntos domsticos acabaram ganhando proeminncia sobre os assuntos regionais, o que tambm ajudou a conter possveis avanos no processo de integrao. Mas a Guerra de Biafra teve resultados promissores para o processo de integrao regional. O envolvimento de outros Estados da rea, dando suporte ao separatistas, revelou para o governo nigeriano a importncia da criao de instituio regional que objetivasse a harmonizao das relaes regionais, impondo sobretudo regras mais estveis que garantissem a soberania dos Estados. Os entendimentos havidos entre os governos da Nigria e do Togo, que amadureceram propostas no sentido de aprofundar a cooperao econmica e de promover o incremento das trocas comerciais, deram novo nimo e iniciaram outra fase na histria da formao da ECOWAS. Em 1973, portanto 5 anos aps a Conferncia de Monrvia, e sob intenso esforo dos governos da Nigria e do Togo, houve nova conferncia de Ministros das Relaes Exteriores dos pases da regio, em Lom, capital do Togo. Neste encontro, os representantes de 13 Estados da frica Ocidental (os nicos

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ausentes foram Gmbia e Guin, sendo que a Guin-Bissau, em franco processo de descolonizao, foi representada por membros do movimento de libertao nacional PAIGC 10 ) discutiram e elaboraram o esboo do Tratado de criao da ECOWAS. O Tratado foi, finalmente, celebrado em Lagos, ento capital da Nigria, em 28 de maio de 1975, aps novas rodadas de negociaes e discusses ocorridas durante o ano de 1974, em Acra (Gana) e Niamey (Nger). Com a criao da ECOWAS, formalizada atravs do Tratado de Lagos, os pases da frica Ocidental deram incio a amplo projeto de cooperao. Dentre as principais atribuies conferidas Comunidade, estava o objetivo de promover a integrao econmica em diversos campos, tais como: indstria, transporte, telecomunicaes, energia, agricultura, recursos naturais, comrcio, assuntos financeiros e monetrios e questes sociais e culturais. Do ponto de vista institucional, a organizao da Comunidade estruturou-se de maneira a tentar dinamizar os projetos, adotando a distribuio das funes entre vrios rgos, sendo eles: a) Conselho dos Chefes de Estado e Governo, b) Conselho de Ministros, c) Parlamento Comunitrio, d) Conselho Econmico e Social, e) Corte de Justia da Comunidade, f) Secretaria Executiva, g) Fundo para Cooperao, Compensao e Desenvolvimento, h) Agncia Monetria da frica Ocidental e, i) Comisses Tcnicas Especializadas. As mais importantes dessas instituies so, sem dvida, o Conselho dos Chefes de Estado e de Governo, o Fundo para Cooperao, Compensao e Desenvolvimento e a Secretaria Executiva. O Conselho dos Chefes de Estado e de Governo, naturalmente, o mais elevado rgo no processo decisrio e o que d a ltima palavra nas questes mais importantes atinentes ao futuro da Comunidade, como a determinao de implementar polticas comuns. O Fundo para Cooperao, Compensao e Desenvolvimento o responsvel pela elaborao de polticas comuns nas reas mais sensveis ao conjunto dos pases e pelo desenvolvimento de projetos envolvendo pases membros. Com o suporte da Secretaria Executiva, o Fundo o encarregado de perseguir, portanto, objetivos de extrema importncia para as economias da regio, uma vez que cabe a ele planejar e executar projetos que propiciem a integrao fsica da regio, como por exemplo, a construo e modernizao dos sistemas de transportes e telecomunicaes regional (atualmente esto em vias de concluso duas importantes rodovias que iro interligar vrios pases da regio, a Trans West African Highway ligando Lagos a Nuakchott e a Trans-Sahelian Highway de Dakar a Ndjamena). Outro setor que vem merecendo ateno por parte da Comunidade o de informtica, principalmente no que diz respeito modernizao e interligao do sistema de comunicaes da regio. Neste sentido, em 1986, o Conselho de Ministros

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da ECOWAS aprovou a resoluo C/DEC.2/6/86, a qual instituiu o Centro de Computao Comunitria com o objetivo de dotar a Comunidade de meios eficientes de troca de informaes para facilitar o desenvolvimento dos projetos conjuntos, sobretudo na rea financeira e comercial11 . Dessa forma, importante atividade destinada ao Centro de Computao est sendo a implementao de programas de computadores (software) desenvolvidos para agilizar as transaes comerciais entre os pases membros, disseminando informaes sobre comrcio e oportunidades na frica Ocidental. Os projetos de cooperao econmica e desenvolvimento de infra-estrutura em andamento no mbito da ECOWAS tm em vista, principalmente, atingir o objetivo ltimo da Comunidade, qual seja: o estabelecimento da Unio Econmica e Monetria entre os membros do bloco. Alm dos investimentos em infra-estrutura e informatizao, j foram iniciados os debates para promover a harmonizao das polticas macro econmicas adotadas pelos pases da frica Ocidental. Os principais parmetros econmicos estabelecidos para os membros so os seguintes: a) dficit oramentrio no maior do que 5%, b) taxa de inflao anual de at 10%, c) limite para a flutuao cambial de at 5%. Segundo as previses dos economistas da Comunidade, uma vez alcanados estes critrios, os pases da regio teriam formado as bases que permitiriam crescimento estvel e desenvolvimento sustentvel. Trata-se, acima de tudo, de objetivos amplos e ambiciosos, ainda mais considerando-se que na regio existem importantes desnveis entre as economias nacionais e graves problemas de origem poltica, social e tnica, o que inevitavelmente provoca conseqncias negativas no plano econmico, estruturalmente debilitado. Some-se a isso o fato de que a indstria dos pases da regio de fraca expresso no fabrica produtos de alto valor agregado e o setor mais importante continua sendo o primrio, com evidentes danos economia nacional devido tradicional deteriorao dos termos de troca. Ainda no campo das fragilidades econmicas da ECOWAS, registrese o baixo nvel atingido at o momento no cmputo do comrcio intra-regional, que no passa dos 11%, segundo estimativas do governo norte-americano12 . Este nmero um forte indicativo de que as economias nacionais dos pases da frica Ocidental e, no geral, isto vale para todo o continente africano continua presa no esquema tradicional de produzir para o mercado externo, geralmente com a pauta de exportaes reduzida e dirigida para os mercados da Europa, de onde importam os bens industrializados. No h, portanto, grau satisfatrio de complementaridade entre as economias da regio, o que indubitavelmente dificulta o avano da integrao econmica regional.

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Em perspectiva ampla, a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental atravessou longo perodo de indefinies e parcos resultados. Os objetivos originais, estabelecidos no Tratado de Lagos de 1975, muito embora tenham sido mantidos, no tiveram a concretizao esperada inicialmente. O bloco econmico da frica Ocidental, assim como praticamente todos os processos de integrao regional em formao, ressurgiu com fora somente no incio dos anos 199013 . Dessa forma, em julho de 1993, representantes dos pases membros da ECOWAS, reunidos em Cotonou (Benin), fizeram a reviso do Tratado de Lagos, o que resultou na assinatura de um novo Tratado (designado de Reviso do Tratado da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental)14 , o qual mantm os mais importantes princpios contidos no anterior e faz a adaptao do Tratado aos novos tempos. O mais importante proposto pela Reviso do Tratado de Lagos foi a confirmao do desejo de integrao e da necessidade de cooperao entre os Estados membros para promover o desenvolvimento regional, reafirmando, destarte, a inteno dos pases da regio em atingir a zona de livre comrcio, promover a unio aduaneira e alcanar a unio econmica e monetria, com um cronograma de eventos previamente definido15 . Muito embora esteja explcita a articulao entre os membros da Comunidade de Estados da frica Ocidental para promover urgentemente a integrao econmica regional, h que se considerar que o processo, por natureza, requer um tempo que geralmente vai muito alm do idealizado para sua plena consecuo. Os problemas regionais, em praticamente todos as partes da frica, so de tal modo complexos que o idealismo de alguns setores confronta-se com a dura realidade, o que evidentemente impe limites s aspiraes, as quais, embora legtimas e prementes de execuo, tm de se ajustar realidade objetiva. No caso da ECOWAS, h uma diferena considervel quando se comparam os objetivos estipulados e a realidade dos fatos. Em primeiro lugar, como salientado, os membros da Comunidade acordaram em remover as barreiras tarifrias e no-tarifrias para promoo da zona de livre comrcio. Na prtica, porm, as barreiras persistem, sobretudo em decorrncia da fragilidade econmica dos Estados membros, uma vez que temem perder a principal fonte de recursos de que dispem e pelo risco embutido de dficit na balana comercial. H um aspecto, contudo, que vem contribuindo importantemente para propagar a idia de se buscar a todo custo promover a estabilidade poltica na regio, imprescindvel para qualquer aspirao de desenvolvimento econmico e de integrao regional. Vrias iniciativas da ECOWAS indicam claramente a tentativa de garantir a democracia nos Estados membros, inclusive utilizando-se de uma fora

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militar de manuteno da paz, com poderes de interveno, o que a diferencia das tradicionais e, via de regra, ineficazes misses de paz promovidas pela Organizao das Naes Unidas. A ECOMOG ( West African Monitoring Group), criada no mbito da ECOWAS, constitui-se numa fora militar que j entrou trs vezes em ao em casos de agitao, distrbio e golpes de Estado em pases da regio (Libria, Serra Leoa e Guin-Bissau) com o objetivo de socorrer governos desestabilizados pela fora de golpes militares ou rebelies civis, que visavam tomada do poder. No entanto, as intervenes foram marcadas por controvrsias, haja vista que a ECOMOG foi muito criticada pela brutalidade de sua ao, sobretudo no caso da interveno na Libria em 1996 16 . A fora militar da ECOWAS tenta garantir o mnimo de paz na regio e, consequentemente a estabilidade dos mercados , tarefa difcil num quadro social marcado pela misria e pelo plano poltico confuso, com atuao de vrios grupos e interesses desestabilizadores. Alm disso, por um bom perodo, a atuao da ECOMOG foi paradoxal, haja vista que sua atuao se sustentava enfaticamente na idia de dar garantia a governos legitimamente constitudos geralmente governos eleitos sendo, portanto, contra grupos secessionistas ou golpistas, tudo isso ao mesmo tempo em que um dos seus pilares de sustentao, o governo mais diretamente envolvido, era mantido por uma das mais duras ditaduras africanas dos anos noventa, a nigeriana. Enfim, o bloco econmico dos pases da frica Ocidental vem se esforando, desde 1975, para promover a integrao regional numa das regies mais pobres da frica (o PIB do bloco, por exemplo, aproxima-se dos 73 bilhes de dlares, enquanto o do Mercosul, para uma ilustrao, de mais de 1 trilho de dlares, e o da SADC, de 175 bilhes de dlares) e com graves problemas polticos, econmicos e sociais. O esforo vlido, principalmente pela tentativa de articulao regional para o desenvolvimento econmico e para a superao dos conflitos, ainda mais considerando a tendncia demonstrada pelas potncias internacionais de afastamento dessas reas e a incapacidade da ONU em executar uma ao eficaz que traga estabilidade poltica para a regio.

SADC (Southern African Development Community)


A SADC, Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral, foi instituda em 1992, quando 12 pases da frica Austral, reunidos em Windhoek (Nambia), assinaram o ato de criao da Comunidade. Na verdade, a SADC significa o coroamento de uma iniciativa anterior: a Conferncia para a Coordenao do Desenvolvimento da frica Austral (SADCC), que compreendia nove pases da regio 17 .

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A iniciativa da formao de um bloco regional na frica Austral esteve intimamente relacionada com fatores especficos vinculados questo da Repblica da frica do Sul, que adotou, at bem pouco tempo atrs, poltica baseada no apartheid e que significava ameaa real aos Estados africanos, especialmente aqueles geograficamente mais prximos. A histria recente da frica Austral , com efeito, dramtica. Alguns Estados daquela rea, como Angola e Moambique, lograram alcanar a independncia num processo tardio e violento (1975) e, muito embora tenham se desvinculado da antiga metrpole, os conflitos internos continuaram: em Moambique at o final dos anos oitenta e, em Angola, at hoje. A histria da independncia do Zimbabwe e da ascenso poltica dos negros tambm atravessou uma fase conturbada e violenta, com dois importantes grupos (Unio Nacional Africana do Zimbabwe ZANU, e Unio Africana do Povo do Zimbabwe ZAPU) lutando contra o governo de minoria branca de Ian Smith e pela promoo de um governo genuinamente negro, o que s foi conseguido em 1980 com a vitria parlamentar de Robert Mugabe (ZANU), mas mesmo assim os conflitos internos continuaram at pelo menos 1985. Na Nambia, a histria no foi diferente: a Organizao dos Povos do Sudoeste da frica (SWAPO) travou longa luta contra a dominao sul-africana, que desde o final da Primeira Guerra Mundial ocupava o territrio em substituio ao poder colonial alemo, desalojado de suas colnias africanas aps a derrota naquela guerra. A paz s foi estabelecida na Nambia em 1990, com a independncia. Como conseqncia direta da instabilidade regional da frica Austral promovida pelo governo sul-africano durante a era do apartheid, ressalte-se, ainda, a deliberada poltica de desestabilizao levada a efeito por aquele regime que, num tipo de estado de guerra no-declarado, promoveu dezenas de incurses militares, atos de sabotagem, seqestro e presses econmicas contra os pases prximos, dificultando ao mximo o desenvolvimento econmico de toda a regio. O cenrio da frica Austral foi, portanto, marcado por grande instabilidade durante pelo menos trinta anos, de 1960 ao final dos anos 1980. Esse perodo coincide com a Guerra Fria e certamente as ingerncias da bipolaridade exerceram influncia nos rumos polticos da regio. Mas o fator mais importante de desestabilizao regional certamente se encontrava na prpria frica Austral. Sem embargo, a Repblica da frica do Sul, sob governo de minoria branca, foi o principal instigador e financiador dos conflitos internos existentes nos pases vizinhos, como Moambique, Angola e Zimbabwe. Os sul-africanos brancos sentiam-se cada vez mais cercados por Estados governados pelos prprios africanos que haviam feito a opo pelo alinhamento com o bloco socialista na verdade, as circunstncias hostis os empurraram nessa direo.

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A maneira encontrada pela frica do Sul foi, ento, no sentido de promover a desestabilizao desses pases, praticamente inviabilizando os novos governos. Forneceu armas, promoveu incurses areas militares e atos de sabotagem no territrio moambicano, e deu suporte financeiro, por exemplo, ao movimento guerrilheiro Resistncia Nacional de Moambique (RENAMO), e Unio Nacional para Independncia Total de Angola (UNITA), de Jonas Savimbi. Em Angola, houve, inclusive, envolvimento direto no conflito, com envio de tropas durante os anos 1970 e 1980. Na Nambia, era a frica do Sul a prpria expresso da dominao. Dessa forma, as interminveis guerras internas colocavam em xeque as economias nacionais dos pases recm-independentes. Uma das medidas tomadas pelos pases da frica Austral para fazer frente s incurses cada vez mais freqentes da estratgia total 18 sul-africana, foi a criao da SADCC. Em abril de 1980, os Estados da Linha de Frente 19 , assim denominados justamente por serem os mais prximos frica do Sul e mais sofrerem pelos seus atos de agresso, assinaram a Declarao de Lusaka, que institua o bloco regional. Constava, na Declarao, como principais objetivos do grupo, maior autonomia face frica do Sul, liberao econmica e desenvolvimento integrado das economias nacionais. O programa de ao concretizava-se sobre a premissa de que era imprescindvel aos Estados africanos prximos frica do Sul a unio de suas foras para superar o quadro histrico de dependncia com relao economia mais forte do continente. Dessa maneira, buscaram os Estados fundadores da SADCC a cooperao em vrias reas econmicas, como agricultura, alimentao, indstria, energia, comrcio, turismo, minerao e recursos humanos. Havia, ainda, a compreenso de que o ponto mais importante, e que refletia o maior grau de dependncia, encontravase especificamente nos setores de transportes e comunicaes, da a prioridade concedida a estas reas, o que exigiria, para o seu sucesso, um enorme esforo conjugado por parte das fracas economias nacionais 20 . Ao longo da dcada de 1980, a SADCC pouco pde fazer para superar a dependncia dos Estados da Linha de Frente vis--vis a frica do Sul. O conflito em Angola continuava crescendo, com envolvimentos externos cada vez mais graves; em Moambique, a RENAMO continuava atuante, derrubando, atravs de atos de sabotagem e terrorismo, uma das mais fracas economias continentais. O histrico de conflitos continuava em Zimbabwe e na Nambia. Portanto, eram poucos os Estados com alguma capacidade de investimento. At mesmo a Zmbia, que no possui fronteira com a frica do Sul, mas por ter recebido e asilado os lderes do Congresso Nacional Africano, tornou-se alvo para as incurses da Fora Area Sul-africana. Por sua vez, a economia sul-africana igualmente dava sinais de desgaste, fato esse acirrado pelo

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isolamento internacional cada vez mais forte imposto pelas sanes internacionais, que foram fortalecidas com a instituio do Comprehensive Anti-Apartheid Act, de 1986, pelo governo norte-americano e pelos embargos decretados pela Comunidade Europia ao longo da segunda metade da dcada de 1980. O quadro econmico regional s iria apresentar alguma melhora quando a conjuntura poltica sofresse profunda alterao. Os eventos internacionais ocorridos no final dos anos 1980 indicaram claramente a impossibilidade de a frica do Sul manter por muito mais tempo a segregao racial interna e a presso sobre os pases vizinhos. A queda do Muro de Berlim, o colapso do bloco sovitico e a nova fase de globalizao econmica mundial foraram mudanas substanciais no subcontinente africano. O incio da atual dcada presenciou a independncia da Nambia, a pacificao em Moambique, a esperana em Angola embora efmera e, principalmente, as negociaes entre o Congresso Nacional Africano, de Nelson Mandela, e o Partido Nacional, da minoria branca na frica do Sul. Os eventos acima elencados certamente influenciaram decisivamente a transformao da SADCC em SADC, redefinindo objetivos e ampliando o campo para a cooperao. O ano de 1989 j demonstrava a tendncia para a mudana. Reunidos em Harare, capital do Zimbabwe, os chefes de Estado dos pases membros da SADCC elaboraram um Memorando de Entendimento visando assinatura de novo instrumento diplomtico entre os pases da regio. Estava aberto o caminho que levaria criao da SADC. Em 1992, em Windhoek, capital da Nambia, os pases participantes assinaram o novo Tratado, cujos princpios bsicos, que devem nortear a integrao, so os seguintes: Soberania e igualdade entre os Estados membros; Solidariedade, paz e segurana; Direitos humanos, democracia e observncia da lei; Equidade, equilbrio e benefcio mtuo. 21

No que tange aos assuntos econmicos, os princpios da SADC pregam muito mais a cooperao entre os Estados membros do que, por exemplo, a criao do Mercado Comum ou da Unio Aduaneira, como visto no caso da ECOWAS, que institucionalizou essa proposta na mbito do Tratado. Seria este um ponto fraco ou uma postura realista na busca da integrao econmica regional? verdade, no entanto, que os pases da regio almejam a formao de uma zona de livre comrcio com o objetivo de estimular o incremento comercial intrabloco. A Zona de Livre Comrcio,

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conforme previsto pelo Protocolo de Comrcio de 1996, assinado por todos os membros da SADC, na melhor das hipteses, entrar em vigor em 2004. A expectativa de que, com o incremento do livre comrcio, o bloco amplie sua capacidade de atrair investimentos externos e haja de fato maior integrao entre as economias nacionais. Na verdade, os pases da frica Austral possuem realidades econmicas e sociais bastante diversas e heterogneas. Alm do mais, h uma ntida diferena entre a estrutura econmica sul-africana e a dos demais pases. Enquanto o PIB da frica do Sul, por exemplo, situa-se em torno de 127 bilhes de dlares, o total dos pases da SADC, incluindo a prpria frica do Sul, chega a quase 176 bilhes de dlares. Estes nmeros demonstram, naturalmente, a folgada posio sul-africana perante seus parceiros na Comunidade, o que causa sempre certo temor de absoro ou aprofundamento da dependncia econmica dos menos desenvolvidos pelo mais desenvolvido. Uma das estratgias adotadas pelos pases menos desenvolvidos para contornar tal temor foi a estruturao da SADC num esquema em que cada pas se responsabiliza por determinada coordenao setorial, como transportes, recursos hdricos, telecomunicaes, etc. No entanto, se por um lado essa caracterstica aparentemente lhes garante a sensao de igualdade no trato dos assuntos comunitrios, por outro ajudou a burocratizar a Comunidade, tornando mais lento o processo decisrio e dificultando a dinamizao das atividades. No plano poltico, que se localizam os problemas mais graves para a integrao regional. O recente conflito na Repblica Democrtica do Congo colocou os Estados da regio diante de um grave dilema. Quando os rebeldes do Congo, liderados por Laurent Kabila, derrubaram o ditador Mobuto Sese Seko e encontraram fortes resistncias por parte de etnias regionais para estabelecer o governo nacional, isto levou a uma escalada militar comprometedora na frica Central, mas com grande impacto na regio austral do continente, sobretudo porque o conflito no ex-Zaire extrapolou o plano das fronteiras internas. De um lado, Angola, Nambia e Zimbabwe enviaram tropas para auxiliar o governo de Kabila; de outro, Ruanda e Uganda so os principais envolvidos com os rebeldes, concedendo-lhes suporte blico e territorial para as incurses contra as tropas governamentais, alm de engajarem tropas regulares nos combates 22 . Ademais, a conjuntura poltica no Congo colocou em lados opostos os governos do Congo, Angola, Zmbia e Zimbabwe e o governo do Congresso Nacional Africano, sob a presidncia de Mandela, o qual foi publicamente acusado de omisso, favorecimento aos rebeldes e desejo de exercer hegemonia regional. No bastasse isso, o envio de tropas sul-africanas e botswanas para controlar a rebelio ocorrida no Lesoto, em setembro de 1998, engendrou novas declaraes por

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parte dos descontentes com o governo da frica do Sul contra o que consideraram ser demonstrao da poltica de potncia regional adotada pela frica do Sul. Por trs dos desentendimentos governamentais, est a viso sul-africana de construo do processo de paz regional, que difere substancialmente do ponto de vista dos demais lderes da frica Austral. O governo angolano, por exemplo, que deu substancial suporte a Kabila, tinha motivos histricos e pragmticos para tirar Mobuto de cena e substitu-lo por um governo, que pudesse promover a interrupo do auxlio proveniente do territrio congolense aos guerrilheiros da UNITA. Outro ponto que causou frico entre os governos de Angola e da frica do Sul foi a continuidade de vendas de armas para a UNITA, haja vista que, mesmo sob o governo do Congresso Nacional Africano, a frica do Sul no conseguiu, ou no se esforou para impedir o trnsito de armamentos e outros suprimentos pelo seu territrio que se destinavam quele movimento rebelde em Angola. Naturalmente, no era o governo o agente de tal comrcio, mas causou mal-estar a falta de controle sobre essas atividades que continuaram acontecendo quase que livremente no interior da frica do Sul 23 . Some-se a isso, o envolvimento em vrios pases da regio de grupos mercenrios provenientes, principalmente, da frica do Sul, atividade que carrega consigo imagem extremamente negativa para o pas de origem. 24 Em termos polticos, portanto, a imagem da SADC a de uma Comunidade fragmentada e dividida. Ao mesmo tempo em que se intenta o aprofundamento da integrao econmica regional, os fatores polticos indicam rumo contrrio, com quadro de instabilidade e possibilidade de fragmentao territorial em alguns pases, como em Angola onde nem o governo, nem a UNITA demonstram capacidade para vencer e todas as tentativas de paz foram frustradas 25 e tambm na Repblica Democrtica do Congo que, como visto, apresenta conjuntura de conflito generalizado. Mesmo em Moambique, um pas que conseguiu conquistar com relativa tranqilidade seu processo de paz e transio para o regime democrtico, no est totalmente seguro quanto ao seu futuro poltico, haja vista, por exemplo, a recusa do lder da RENAMO transformada em partido poltico legal em aceitar os resultados das ltimas eleies, que deram a vitria novamente a Joaquim Chissano, do partido FRELIMO. Afonso Dhlakama, lder e candidato da RENAMO, j transcorrido mais de um ano das eleies, ameaa voltar luta armada para fazer valer a voz de seu partido. Embora ningum leve a srio tais ameaas, a sua mera existncia demonstra como o processo de paz e consolidao da democracia ainda no foi alcanado. Ainda com relao aos aspectos especificamente econmicos da integrao regional, h que se destacar que existem muitas questes que colocam em estado de desconfiana a real capacidade e interesse entre os pases membros para a criao da

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zona de livre comrcio. Um exemplo concreto nesse sentido est ligado aos acordos assinados entre a frica do Sul e a Unio Europia para a constituio de laos de comrcio privilegiados entre ambos. Ningum afirmaria com certeza, nos dias atuais, se a frica do Sul realmente estaria de acordo em comprometer o seu comrcio externo exclusivamente com os destinos da SADC.

Anexo INDICADORES ECONMICOS BSICOS


SADC COMUNIDADE DA FRICA MERIDIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO POPULAO (Milhes de habitantes) 12 44,3 1,6 2,2 10,4 1,2 18,7 1,7 49,2 0,077 0,931 32,2 8,7 11,9 195,108 PIB (Milhes de US$) 6.721 126.301 4.936 889 2.204 4.292 1.714 3.230 6.904 515 1.042 5.838 3.388 7.550 175.524 RENDA PER CAPTA (Milhes de US$) 270 3.520 786 a 3.115 660 180 3.710 80 2.250 130 6.850 1.210 170 360 610 CRESCIMENTO ANUAL DO PIB % - 0,9 1,2 4,1 6,7 2,6 5 7,1 4,1 - 6,6 1,1 2,9 3,5 - 1,1 1,3

INTEGRANTES ANGOLA FRICA DO SUL BOTSWANA LESOTO MALAWI MAURCIO MOAMBIQUE NAMBIA REP. DEM. CONGO SEICHELLES SUAZILNDIA TANZNIA ZMBIA ZIMBABWE TOTAL

REA (km ) 1.246.700 1.223.201 581.730 30.355 118.484 2.045 799.380 824.292 2.344.885 455 17.364 939.470 752.614 390.759 9.271.734

Fontes: Almanaque Abril 1999, Relatrio do Banco Mundial.

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ECOWAS ECONOMIC COMMUNITY OF WEST AFRICAN STATES


INTEGRANTES BENIN BURKINA FASO CABO VERDE COSTA DO MARFIM GMBIA GANA GUIN GUIN BISSAU LIBRIA MALI MAURITNIA NGER NIGRIA SENEGAL SERRA LEOA TOGO TOTAL REA (km ) 112.622 274.200 4.033 322.463 11.295 238.538 245.857 36.125 111.369 1.240.142 1.030.700 1.186.408 923.768 196.722 71.740 56.785 6.062.767
2

POPULAO (Milhes de habitantes) 5,9 11,4 0,417 14,6 1,2 18,9 7,7 1,1 2,7 11,8 2,5 10,1 121,8 9 4,6 4,4 228,117

Fontes: Almanaque Abril 1999, Relatrio do Banco Mundial e Pgina Oficial na Internet.

Notas
1

No Relatrio da Organizao das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Humano, referente ao ano de 1998, os

ltimos quinze pases que apresentaram piores ndices so africanos (Uganda, Malawi, Djibouti, Chad, GuinBissau, Gmbia, Moambique, Guin, Eritria, Etipia, Burundi, Mali, Burkina Faso, Nger e, por ltimo, Serra Leoa) Ver: http://www.undp.org/hdro/98hdi.htm
2

O Sudo foi o primeiro pas a tornar-se independente, em 1956, seguido da Costa do Ouro, atual Gana, em 1957. O conceito de frica Ocidental adotado faz referncia ao grupo de pases que formam a ECOWAS (Economic

Ambos foram colnias inglesas.


3

Community of West African States). Seus membros so: Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa do Marfim, Gmbia, Gana, Guin, Guin-Bissau, Libria, Mali, Mauritnia, Nger, Nigria, Senegal, Serra Leoa e Togo. Anexo encontrase um quadro com seus indicadores econmicos bsicos.
4

No que diz respeito ao fator religioso, necessrio levar em conta a contnua expanso do Isl sobre algumas

regies da frica, o que implica um projeto que no meramente religioso, mas que influencia consideravelmente o destino poltico dos pases que recebem tal influxo. Vale ressaltar, como exemplo ilustrativo recente, os acontecimentos na Nigria, pas mais populoso da frica e onde o avano do islamismo j tem criado graves distrbios, nomeadamente nos estados localizados no norte do pas. No caso nigeriano, pelo menos sete Estados

PIB (Milhes de US$) 2.210 2.538 425 10.688 363 6.344 3.934 271 973 2.660 1.094 1.987 31.995 5.155 940 1.420 72.997

RENDA PER CAPITA (Milhes de US$) 350 230 1.010 660 400 360 560 250 240 470 200 240 570 200 300

CRESCIMENTO ANUAL DO PIB % 4,4 2,8 4,7 2,4 2,6 4,4 3,9 3,5 0 2,8 4,1 1 2,6 1,8 -3,3 -0,6

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(Zamfara, Sokoto, Kebbi, Yobe, Borno, Kano e Niger) decidiram adotar a Sharia, lei islmica, que deveria reger a vida dos habitantes. Embora a maioria da populao nortista seja muulmana, h em algumas regies do norte nmero considervel de cristos, fato que levou a conflitos sangrentos, sendo registrado, s durante o ano 2000, mais de mil mortes. A este respeito conferir pginas na internet: Nigeria split over Islamic code, Johannesburg, Daily Mail & Guardian, 3 de maro de 2000, http://www.mg.co.za/mg/news/2000mar1/3mar-nigeria.html ; Worst bloodletting...since civil war, Johannesburg, Daily Mail & Guardian, 2 de maro de 2000, http://www.mg.co.za/mg/ news/2000mar1/2mar-nigeria.html ; Nigeria chooses to self-destruct, Johannesburg, The Mail & Guardian, 2 de maro de 2000, http://www.mg.co.za/mg/news/2000mar1/2mar-nigeria2.html ; Christians fearful of Islamic law in northern Nigeria, Johannesburg, Mail and Guardian, http://www.mg.co.za/mg/news/2000mar1/10marnigeria.html ; New wave of religious violence grips Nigeria, Johannesburg, Mail and Guardian, http://www.mg.co.za/ mg/news/2000may2/24may-nigeria.html
5

So membros da SADC: Angola, frica do Sul, Botswana, Lesoto, Malau, Maurcio, Moambique, Nambia, Ver nota 3 com a relao de pases que compe a Comunidade Econmica da frica Ocidental (ECOWAS).

Repblica Democrtica do Congo, Seicheles, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbabwe.


6 7 Sobre a gnese da ECOWAS e o processo diplomtico de construo da Comunidade at o incio dos anos 1980, ver

especialmente: ONWUKA, Ralph I. Development and Integration in West African: The case of the Economic Community of West African States (Ecowas). Ile Ife, Nigria: University of Ife Press, s/d, p.53-88.
8

Estavam presentes Conferncia de Monrvia, em 1968, os seguintes pases: Gmbia, Gana, Guin, Libria, Mali,

Mauritnia, Nigria, Senegal e Alto Volta (atual Burkina Faso).


9 NWABUZOR, E.J.O. Politics of African Economic Integration. In: EDOZIEN, E. C., OSAGIE, E. Economic Integration

of West Africa. Ibadan, Nigria: Ibadan University Press, 1982, p.90.


10 11

Partido Africano da Independncia da Guin Bissau e Cabo Verde. Cf. Pgina oficial da ECOWAS na Internet: http://www.cedeao.org/

12 Cf. Pgina informativa do governo dos Estados Unidos sobre a integrao regional na frica Ocidental na Internet:

http://www.state.gov/www/regions/africa/fs_ecowas_980304.html
13

A intensificao do processo de integrao regional no incio dos anos 1990 sintomtica e revela, com preciso,

os avanos registrados com o processo de globalizao em franca ascenso. A globalizao, compreendida aqui como uma fase do processo de internacionalizao, tem acentuada caracterstica econmica e que, muito embora seja um fenmeno universal, apresenta impactos diferenciados sobre as diversas regies do globo. No caso da frica, e isso vale tambm para os pases ditos emergentes, o impacto tem sido negativo, sobretudo pela incapacidade dos Estados nacionais de fazerem frente agressividade comercial dos pases ricos, liberao dos fluxos financeiros e conteno dos pressupostos neoliberais, fatores que associados aos programas de ajuste estrutural, oriundos do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, tm colaborado ainda mais para o desastre das economias dos pases pobres ou em desenvolvimento.
14

Revised Treaty of The Economic Community of West African States (ECOWAS). Cf. pgina oficial na Internet: Estava prevista para 1999 a eliminao de tarifas internas e de barreiras no tarifrias para promover uma zona

http://www.cedeao.org/sitecedeao/english/stat-1.htm
15

de livre comrcio entre os pases da regio, o que no se concretizou. Tambm, prev-se a criao de uma Tarifa Externa Comum, com vistas criao da Unio Aduaneira, para o futuro prximo, mas ainda no definido.
16 Os soldados da ECOMOG, cuja nmero total varia de acordo com a fonte entre 8.000 e 14.000 e composta por

tropas provenientes de vrios pases da ECOWAS (principalmente de Gana, Guin, Mali, Burkina Faso, Senegal e Nigria) e tambm de pases extra-ECOWAS, como o caso de tropas de Uganda e Tanznia que ajudaram na interveno da Libria, so acusados, alm da brutalidade, de praticarem pilhagem na interveno da Libria. Ver: Anarquia Sangrenta. Veja, 08/05/1996, p.44-45. Tropas da ECOMOG tambm ficaram durante anos envolvidas nos conflitos em Serra Leoa, tentando dar suporte ao governo do Presidente Ahmad Tejan Kabbah, que foi deposto em 25 de maio de 1997, obrigado a buscar ajuda internacional e a buscar o exlio. No h registros oficiais do nmero total de soldados envolvidos.

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Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Moambique, Suazilndia, Tanznia, Zmbia e Zimbabwe. A estratgia total adotada pela frica do Sul consistia numa srie de atividades destinadas a minar a posio

dos governos e dos movimentos internos considerados hostis por Pretria. Dentre as atividades que se destinavam a desestabilizar os pases da regio, podemos citar: a) intervenes militares diretas, b) assistncia financeira e fornecimento de material blico a grupos oposicionistas, c) presso econmica contra os pases vizinhos, que viviam num esquema de grande dependncia com relao forte economia sul-africana. Sobre a Poltica Externa da frica do Sul ver: DPCKE, Wolfgang. Uma nova poltica exterior depois do apartheid? Reflexes sobre as relaes regionais da frica do Sul. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, Ano 41, n. 1, 1998, p.132-160. BARBER, James, BARRAT, John. South Africas Foreign Policy The search for status and security, 1945-1988. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. CHAN, Stephen, ed. Exporting apartheid. Foreign Policies in Southern Africa, 1978-1988. London/Basingstoke: McMillan Publishers, 1990. GELDENHUYS, Deon. The Diplomacy of Isolation South African Foreign Policy Making. New York: St. Martins Press, 1984.
19

Eram os seguintes os pases denominados de Estados da Linha de Frente: Angola, Botswana, Moambique, Sobre o processo de formao da SADCC e seus desdobramentos ver: PORTO, Valria. SADCC: Coordenao

Tanznia, Zmbia e Zimbabwe.


20

Poltica e Econmica dos Governos de Maioria da frica Austral na Luta contra o Apartheid. Braslia: UnB, 1991. Dissertao de Mestrado. Especificamente sobre a Declarao de Lusaka Cf. p.10-11. Ver tambm: LEISTNER, Erich, ESTERHUYSEN, Pieter, ed. South Africa in Southern Africa Economic Interaction. Pretoria: Africa Institute of South Africa, 1988.
21 Os princpios do Tratado assinado em Windhoek e a estrutura de funcionamento da SADC podem ser encontrados

na pgina oficial na Internet da SADC. Cf: http://www.sadc-online.com/sadc/about/about.htm


22 Cf. Little hope of Union for divided heart of Africa. Johannesburg, South Africa, Eletronic Mail & Guardian, July

19, 1999. Endereo do jornal na Internet: http://www.mg.co.za/mg/mgmenu.htm


23 O material enviado para a UNITA por sul-africanos continha desde armas pesadas at rao alimentar destinada

s tropas guerilheiras e suprimentos mdicos. Cf. S.A . Arms Going to Unita. Johannesburg, South Africa, Eletronic Mail & Guardian , June 20, 1997
24

A maior companhia privada dedicada a atividades militares foi a Executive Outcomes (EO), uma firma sul-

africana que se especializou em prover servios de segurana para vrios governos africanos, em troca de elevados contratos, tanto em dinheiro, como em concesses para explorao de recursos minerais, mais especialmente de diamantes.
25

Alm da possibilidade de fragmentao territorial ao sul, regio onde predomina o apoio Unita, h ameaas de

fragmentao territorial em Cabinda, um enclave angolano sem continuidade com o espao territorial de Angola.

INTERNATIONAL LABOR STANDARDS AND GROWTH-ORIENTED POLICY


RESUMO
O artigo examina o papel endgeno que os padres internacionais de trabalho tiveram na determinao e implementao de polticas econmicas orientadas para a promoo do crescimento econmico sustentado, altas taxas de criao de empregos e para reduzir a desigualdade e a pobreza nos pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, cuida-se de avaliar os diferentes modelos institucionais de padres de trabalho e a sua repercusso no estabelecimento de cenrios sociais tendo em vista as polticas sociais no mbito da integrao hemisfrica.

Jonas Zoninsein*

I. Introduction

The current stalemate in multilateral trade negotiations renews the question of how to deal with labor and social concerns emerging from the process of globalization. Supporters of unfettered globalization argue that labor and social policy differences across countries are to be expected because of national differences in tastes, preferences and ABSTRACT attitudes. As countries become richer, their demands for social policies will automatically This paper examines the instrumental and endogenous role that international change. Nevertheless, due to the persistence labor standards (ILS) could have in the of economic inequality between and within design and implementation of economic policies oriented to promote sustained countries and widespread poverty in economic growth, high rates of job developing countries, doubts remain about creation and reduce inequality and the benefits of current official trade and poverty in developing countries. At the same time, it reviews and compares investment liberalization approaches. This different institutional models of ILS paper explores an alternative route. It and their usefulness for developing scenarios regarding social policy in examines the instrumental and endogenous Western Hemisphere integration. role that international labor standards (ILS) could have in the design and implementation of economic policies oriented to promote sustained economic growth, high rates of job creation and reduce inequality and poverty in developing countries. Section II reviews four dimensions of the political economy of ILS where a growing debate is necessary to mobilize the public in developing countries in favor of tighter labor standards. These dimensions are trade theory and policy, social dumping, the effects
Revista Cena Internacional. 2 (2): 35-56 [2000] * James Madison College of Michigan State University. The author is indebted to Richard Block for encouragement and valuable suggestions.

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of labor standards on productivity, and international trade unionism. Section III reviews and compares different institutional models of ILS and their usefulness for developing scenarios regarding social policy in Western Hemisphere integration. The paper concludes with a remark about the relevance of formulating a development agenda centered on ILS to consolidate and strengthen the political coalition among trade unions, greens, students and progressive forces that emerged in the late 1990s. The aim of this paper is to contribute to the transformation of this coalitions common political agenda into effective political-economic policy proposals.

II. The Political Economy of International Labor Standards


1. The Free Trade Argument Regarding North-South Harmonization of Labor Standards Comparative advantage is the key component of the free traders argument against ILS. The supporters of this approach prescribe international trade as a very efficient production technique, a mechanism to produce imported goods indirectly by first producing exporting goods, then exchanging them. For any country, there will be gains from using this technique as long as relative prices in other countries differ from domestic relative prices. By concentrating production on the relatively cheap goods and exporting part of these goods in exchange for imported goods, each country would end up better off, because through international trade, a given set of inputs (exports) could be translated into more outputs (imports) than before international trade. Absolute production costs of these goods are irrelevant. According to this theory, even if advanced industrial economies are absolutely more efficient in producing all types of goods than developing economies, international trade is beneficial to everyone if developing countries specialize in the lines of production where their inferior efficiency is slightest, and the advanced industrial countries specialize in the lines of their greatest superiority. If the right conditions exist differences in pre-trade relative prices, the appropriate pattern of exports, and the appropriate range for the inter-country terms of trade--then every country, no matter how advanced or backward its technology, would benefit from international trade. Relative efficiency reigns supreme in this approach. From the point of the view of individual countries, it should not matter what the source of the national differences in relative prices is be it technologies, tastes, labor standards, environmental standards, skills of the labor force, or the quality of the economic infrastructure. The

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economic gains from trade for any economy are real in part because different countries possess different factor endowments and consumers adopt different attitudes about what the reasonable social standards are, given their level of income and development. Because developing countries have a comparative advantage in low skilled and low wage labor, they should specialize in producing goods intensive in such labor. Internationally regulated labor standards introduce distortions in the market process by imposing artificial costs on producers and consumers that they did not choose to pay for. On the other hand, free traders argue that we are still living in a Westphalian system with limited political interdependence and limited international economic integration, a system in which countries are sovereign entities and should be free to choose their own labor market institutions. The adoption of specific standards by individual countries neither precludes other countries from adopting their own standards nor invalidates the benefits that they obtain from doing so. Different national preferences regarding labor and environment standards may even create an additional opportunity for individual countries to benefit from international trade. (Krugman, 1997; Srinivasan, 1995) Differences amongst trade unions from various countries about how to link trade to labor standards reinforce this argument. Complementing these points is the institutional argument against linking trade to labor standards based on the notion that labor standards are not really international trade matters. They should, therefore, be pursued separately within the voluntary, advisory and educational framework managed by the International Labor Organization (ILO). (Rodrik, 1996) A second component of the laissez faire approach to ILS is the notion that they would harm workers in developing countries, especially if the standards were enforced through trade sanctions. To the extent that tighter labor standards can be used to protect manufacturing and jobs in advanced industrial countries, these standards would negatively affect economic growth opportunities in developing countries. In addition, given the assumption that weak labor standards in developing countries are simply a consequence of low productivity and low income, the net effect of linking trade to labor standards would be to raise wage costs prematurely, limit employment and production opportunities, and retard progress in effectively implementing tighter labor standards. (Srinivasan, 1995; Golub, 1997). Sweatshop labor conditions, low wages and unregulated child labor, for example, may be perceived as unfair by observers urging the adoption of higher labor standards. They are, however, just expressions of the low labor productivity, surplus labor supply and poverty in developing countries. The low labor standards can be

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properly attacked through the promotion of economic growth which international trade facilitates. Labor market regulations such as minimum wages and expensive severance pay in the formal employment sector of developing countries are also cited in the profree trade literature as major causes of inequality among workers, labor market rigidity and economic inefficiency. Consequently, some authors argue that labor market reforms should focus on the selective elimination of labor standards, not their strengthening. Such improved flexibility in the labor markets should then be complemented by government investment in education and training to upgrade the skills of the labor force. Direct income transfers from advanced industrial countries should be allocated to such labor standards initiatives in developing countries. Freer international migration from low to high income countries is also part of the prescriptions recommended by free traders. (Srinivasan, 1990, 1995; Mrquez, 1995). Finally, free traders recognize that political market failure in the advanced industrial countries may undermine their case against the international harmonization of labor standards. The fact is that although each and every national economy would benefit from freer trade, the benefits tend to be distributed unevenly, at least in the short run. Three decades of stagnant wages for unskilled workers and increasing inequality in the United States, and high unemployment rates in Europe are recognized as being a result in part a result of the rising import penetration of manufactures from developing countries and the foreign direct investment by multinational corporations. These secondary processes the free trade argument goes tend to be magnified by the fears and demands in advanced countries of the special-interest groups most directly affected by trade liberalization and international capital mobility. In order to protect the legitimacy of the international trading system and to defuse the calls for protectionism, free traders, therefore, recommend the tentative exploration of various mechanisms oriented to mildly promote ILS and protect the initiative of the World Trade Organization (WTO) in implementing and expanding the international agenda of trade and capital liberalization. (Bhagwati, 1995; Golub, 1997; Amaral Jnior, 1998-99) The broad list of alternatives proposed by policy experts and advisors to defuse the calls for protection range from more aggressive ILO international promotion of the voluntary adoption of labor standards by individual countries to the limited coercion of individual countries through international agreements (eventually associated with trade sanctions) regarding those labor standards which seem to have the strongest universal and ethical appeals. Section III of this paper discusses these proposals in more detail.

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2. Social Dumping Although open to negotiations based on their concerns about the increase in protectionism, the free traders preferred approach to ILS is to leave the decision about their labor standards to individual countries on the basis of their levels of development, national attitudes, culture, and the outcome of their political processes. Advocates of the enforcement of higher labor standards by linking trade to labor standards (the social clause in international trade agreements) pursue different arguments to make their case. The most common of such arguments says that in the absence of strong multilateral sanctions the independent actions of national governments will lead to a race to the bottom in labor standards, due to increasing economic interdependence and international competition for export markets and foreign investment. Individual countries have an incentive to lower their labor standards because labor standards increase the costs of production and decrease the rate of return on investments. (Sengenberger, 1994; Wilson, 1996; Destler and Balint, 1999). The hypothesis of a race to the bottom in labor standards has been tested in only a few studies, but the evidence is mixed and so far does not support the fears of a global race to the bottom. OECD (1996), using indexes of freedom of association as its measure of labor standards find little evidence to support the case that low labor standards induce exports or foreign investment. Rodrik (1996, 1999) uses various indicators to measure labor standards: the total number of ILO conventions ratified by individual countries; the number of ILO conventions among six relating to basic worker rights ratified by individual countries; indicators of civil liberties and political rights that capture workers right to organization and self-expression; indicators of the extent to which child labor is condoned; indicators of length of working week and annual leave with pay in manufacturing; and degree of labor force unionization. He finds that labor standards are positively associated with the level of wages and at the margin can influence comparative advantage. However, he also finds that low labor standards are negatively correlated with foreign investment and, therefore, does not contribute to attract foreign investment. Raynauld (1999) adopts the UNDPs human development index to measure labor standards and concludes that high labor standards have no significant impact on international trade and investment flows. These empirical studies suggest two points. First, the measure of labor standards used are in general very crude and do not provide strong support in any direction. More research has to be conducted on the actual quantification of labor standards, comparative studies at the aggregate, industry and regional levels, including case studies to evaluate the historical evolution of labor standards. One promising line of

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work is being pursued by Block and Roberts (1998) who have developed a rigorous and detailed methodology to construct national and regional indices of labor standards for advanced industrial countries. The extension of this methodology to developing countries could generate an international database from which researchers could assess the impact of labor standards on international trade, foreign direct investment, production costs, productivity and profitability. Second, the results so far obtained from the empirical work suggest that developing countries have room to adopt development strategies that autonomously emphasizes tighter labor standards without significantly jeopardizing their ability to compete internationally in export and capital markets. (Block et al., 2000). 3. Core Labor Standards as Levers of Economic Growth A crucial aspect of the debate about the social clause in international trade agreements refers to the question of causality. Free traders argue that higher labor standards are primarily an automatic consequence rather than a factor of economic growth. To properly address this question, it is helpful to differentiate two groups of labor standards: a) fundamental, basic or core labor rights, and b) developmentdependent or means-related labor conditions. Fundamental labor rights are defined on ethical grounds and enjoy almost universal consensus. Freeman (1994) refers to them as standards that specify processes for determining labor outcomes. The ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work (86th Session, June 1998) establishes that all Members, even if they have not ratified the Conventions in question, have an obligation arising from the very fact of membership in the Organization, to respect, to promote and to realize the following fundamental rights: (a) freedom of association and the effective recognition of the right to collective bargaining; (b) the elimination of all forms of forced labor or compulsory labor; (c) the effective abolition of child labor; and(d) the elimination of discrimination with respect to employment and occupation. Development-dependent labor standards refers to working conditions that are economic in nature. These standards refer to outcomes such as, maximum working hours per week, weekly rest period, minimum wage, workplace safety and health standards, rights to accident compensation, rights against arbitrary dismissal, and rights to retirement compensation. There is little international consensus on these standards, since they seem to depend on an individual countrys productive capacity and income level. Their dependence on the national levels of productivity and income, however, does not mean that higher labor standards automatically follow increases in these

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variables, since they are the outcome of political processes and social struggles. Increases in productivity and income simply create the economic conditions to cushion, absorb, or finance the impact of means-dependent standards on other economic variables, such as the competitiveness of exporting firms, the fiscal budget, the distribution of income and labor market flexibility. The notion that strong fundamental labor rights are instrumental in generating and earning high incomes is based on sound grounds. But its importance is not limited to this instrumental role. To use the terminology proposed by Sen (1999), fundamental labor rights are both constitutive and instrumental for development. Fundamental labor rights are constitutive of development because they are connected to and interact positively with the promotion of human rights, in general, and political freedom, in particular. Expansion of human freedom is an intrinsic component of development due to its importance in expanding human choices, freedom of expression and action, and for the communication and information necessary to socially define policy priorities and enriching human life as such, independent of its parallel impact on the operational efficiency of the economy. The instrumental role of fundamental labor rights is based on the premise that they affect the distribution of income, increase the productivity of labor, and expand the growth potential of national economies. As a consequence, labor standards enhance the opportunities for individuals to utilize economic resources for consumption, production, and exchange and, consequently, influence the patterns and path of development. Similar to the reasoning presented in the efficiency wage models of the labor market, in which effort per worker and labor productivity are a direct function of the wages paid, various authors, based on a significant body of empirical work, have established that fundamental labor standards positively influence labor productivity, in addition to increasing wages and strengthening means-dependent labor standards for unionized workers. Freeman and Medoff (1984), for instance, argue that unions and collective bargaining provide a voice mechanism to address on-the-job problems. Direct communication between the labor force and management facilitates the firms dealing with worker concerns, thereby reducing the turnover of skilled employees and the cost of hiring and training new employees. Firm-specific human capital can thus be preserved and accumulated through additional on-the-job and formal training programs. Labor process efficiency and workers willingness to share production knowledge are also increased when collectively negotiated labor contracts contribute to establish rules, opportunities and incentives for promotion and due process. Unions and collective bargaining can have a particularly strong impact on productivity when

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a climate of trust and cooperation between employers and employees is developed through time, where employees and unions become part of the decision making process and the legitimacy of trade unions is accepted by management. In addition, fundamental rights enhance the transparency and rationality of choices about proposed technical change and production routines by creating the opportunity for incorporating the workers as crucial stakeholders in individual firms decisions. (Belman, 1992; Sengenberger, 1994; Marhall, 1994; Block et al., 2000) Core labor standards also can positively influence the long term economic performance through the re-allocation of time from work to education of children of low income families, who will constitute a significant proportion of the future generations of productive adults in developing countries. Economic theory has for some time incorporated the notion that the accumulation of human capital is one of the key ingredients of economic growth and development. Arguments against child labor standards which defend rational decisions by families facing desperate poverty (better they work and eat than starve) are misplaced, since public grants can easily alter family incentives once the political decision to eliminate child labor is made. Financial transfers from advanced industrial countries can help tip the political balance in favor of the complete elimination of child labor, starting with grants for the education of young girls. (Srinivasan, 1995; Basu, 1999; Block et al., 2000) 4. International Trade Unionism as Agency in Equity-Oriented Development Strategies Even after considering the positive impact of labor standards on productivity and economic performance, the question remains about the net economic benefits of developing countries adopting tighter core labor standards in anticipation of sustained future increases in national income and competitiveness of specific industries. Wouldnt tighter labor standards in the short run jeopardize the export competitiveness and attractiveness to foreign direct investment of developing countries? After all, the negative impact of stronger labor standards on the profitability of manufacturing firms in advanced industrial countries has been one of the reasons for the increasing inflow of foreign direct investment into the manufacturing sector of developing countries since the 1970s. The lower unit production costs of multinational corporations plants in developing countries comparative to the plants in the countries of origin result from the fact that foreign direct investment benefit both from the lower absolute cost of labor (due to the labor market conditions in the host countries) and higher productivity (due to more advanced technology and efficient management than the

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local firms of the host countries). This motivation for the international mobility of capital explains the strong opposition of the international financial community and multinational corporations to ILS, who stress the point that they voluntarily contribute to higher labor standards than those currently observed by local firms in developing countries. The labor unions efforts to place ILS at the center of their agenda for international and regional economic integration constitute both a defensive strategy against an eventual race to the bottom and a proactive initiative of promoting equityoriented development policies based on raising the floor of core labor standards in all countries, as suggested in the previous section of this paper. The struggle for a social clause represents an attempt to form a broad international solidarity movement among trade unions and social forces interested in promoting more equitable and sustainable economic performance in developed and developing countries alike. (Waterman 1993; ICFTU 1996; Moody 1997; Brenner 1999; Mazur 2000; Hathaway 2000) Strong opposition to tighter labor standards by governments in developing countries, amongst other interested parties may undermine the political appeal of this internationalist agenda. The principal intellectual support for this opposition argument resides in the theory of comparative advantage. This theory emphasizes the gains from trade based on relative costs of production instead of absolute costs. It posits that no matter how backward is the technology of a country, it would always benefit from free trade and from specialization in the production of goods with least relative disadvantage. Shaikh (1979, 1980) argues that the theory of comparative advantage allows the private interests of individual firms in developing countries who benefit from trade liberalization to be misrepresented as the interest of developing economies as a whole. However, exports and imports are undertaken by firms for the sake of profit not for long term country gains. To demonstrate that a backward country in which all its producers are higher-cost producers in competition with lower-cost producers from advanced industrial countries can benefit from import liberalization, the theory of comparative advantage implicitly assumes a self-equilibrating monetary mechanism. According to this mechanism, the continuous trade deficits in a tradeliberalizing country would lead to declines in the amount of money in circulation and to lower prices (and/or to exchange rate devaluation)to the point where the relative least cost producers would start to become internationally competitive and trade deficits would disappear. The most direct effect of sustained losses from trade deficits on international reserves, however, would be higher interest rates. In combination with sustained trade deficits, higher interest rates would lead to deepening the financial dependence of the

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trade-liberalizing economies on multinational corporations, international banks, and multilateral financial institutions and their policy recommendations. The benign equilibrium scenario insinuated by the theory of comparative advantage where the economy as a whole would benefit from specialization in production with comparative advantage, would never materialize in the real world. Instead, an endemic situation of trade deficits and accumulating external debt would hamper efforts to promote faster and sustainable growth rates. In this sense, the current free trade intellectual hegemony contributes to undermine the influence of those social actors who support the mobilization of the endogenous sources of capital necessary for a development project oriented to the acquisition of competitive advantage based on technological upgrading and absolute lower production costs. This frontal attack against free trade suggests that the law of comparative advantage is false on its own terms. By arguing that absolute advantage is the key principle coordinating the international exchange of goods and services, this attack reopens the policy horizons and defines the criteria for all sorts of initiatives oriented to promote and protect national economic activity, as well as to explore new areas of international competitiveness of the developing countries. Other critical approaches (see, for instance, Emmanuel 1972; Krugman 1990; Haque 1995; Stanford 1998) which accept the terms proposed by the law of comparative advantage but question some of its simplifying assumptions (full employment, increasing costs, perfect competition, fixed endowments, lack of mobility of capital, absence of tariffs and quotas, etc) may lead to similar results in terms of intellectually empowering initiatives for mobilizing national actors and endogenous sources of economic growth in developing countries. Within the many perspectives critical of the Washington Consensus, the link of trade (and eventually multilateral financial assistance) to core ILS constitutes an innovative catalyst for an internationalist agenda for development. In this agenda, the politicaleconomic benefits would be expressed by higher productivity growth and the stronger social cohesion resulting from a policy approach based on the bottom-up mobilization of national actors for equitable national development.

III. Alternative Institutional Models of ILS: Lessons for Western Hemisphere Integration
As the pressures of global economic integration provide new urgency for social matters, demands are rising for ensuring that ILS are treated as no less compelling than the integration requirements in the areas of trade, investment, and finance. These new demands have been translated into the diversification of the ILS regimes with

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different characteristics of labor standards covered, and incentives, enforcement mechanisms and actors involved. Consideration of these various institutional models is necessary to explore the role of labor standards in the process of regional integration and extract lessons for developing a strategy for stronger labor standards in the Western Hemisphere. 1. The Unilateral Trade Sanctions Model One of the sources inspiring recent proposals to establish links between labor standards and international trade agreements is the unilateral trade sanctions model found in United States legislationthe Trade Act of 1974, amended by the Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 (OECD, 1996; United States International Trade Commission, 1997; McKeon, 1999; Block et al., 2000). The Trade Act of 1974 created the General System of Preferences (GSP) which required that developing countries seeking preferred access (non reciprocal tariff reductions) to U.S. markets adhere to minimal international labor standards: the right to freedom of association and to organize and bargain collectively; a prohibition on the use of forced labor; a minimum age for the employment of children; and minimal standards for wage rates and occupational safety and health. The Office of the U.S. International Trade Representative, which processes the complaints against GSP beneficiaries for denying workers rights has undertaken since 1988 annual reviews of trade practices of countries with which the U.S. maintains an economic relationship. Since 1988 twelve countries have been suspended from the GSP program, but four were subsequently reinstated as beneficiaries. The Caribbean Basin Economic Recovery Act (CBERA) and the Andean Trade Preference Act (ATPA) also link preferential trade treatment by the U.S. to minimal labor standards (as listed in the GSP) in the countries in the Caribbean basin, including Central America, and to the Andean countries of Bolvia, Colombia, Ecuador and Peru, respectively. In this group of countries, only Guatemala was targeted for a workers rights review by the U.S government, which began in 1992, but was terminated in 1997 without the application of trade sanctions in view of an improving climate of workers rights in that country. Based in this case and those listed in the previous paragraph, Block et al. (2000) argue that the trade sanctions approach has succeeded in creating incentives for some developing and transition countries to curtail their violations of basic labor standards. However, this approach is limited and insufficient because it is based on individual ad hoc complaints by interested parties and lacks a

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system for the open, multilateral and transparent process of periodic monitoring which would more uniformly evaluate workers rights in individual countries. 2. The Regional Enforcement Model The North American Agreement on Labor Cooperation (NAALC) constitutes a variation on the U.S. unilateral trade sanctions model outlined above. It is the first international agreement on labor linked to a regional trade agreement and creates the only international body since the founding of ILO in 1919 to be dedicated only to labor related matters. However, instead of denying the benefits of trade liberalization to members with low labor standards or seeking to impose common standards on all parties to the regional agreement, NAALC only obliges them to enforce their own domestic labor codes. This was the political compromise proposed by the Clinton administration to deal with the terms of the NAFTA negotiations proposed by the previous Republican administration and the Mexican government (which excluded both labor and environment provisions) and the strong opposition of the Mexican government to reopen the package to accommodate U.S. labor constituencies. (Griego, 1998; McKeon, 1999; Block et al., 2000) This regional enforcement model of ILS commits the governments of Canada, Mexico and the United States to comply with eleven labor principles: 1) freedom of association and protection of the right to organize; 2) the right to bargain collectively; 3) the right to strike; 4) prohibition of forced labor; 5) labor protections for children and young persons; 6) minimum employment standards; 7) elimination of employment discrimination; 8) equal pay for women and men; 9) prevention of occupational injuries and illness; 10) compensation in cases of occupational injuries and illness; and 11)protection of migrant workers. The NAALC enforcement mechanism of these principles is rather weak and basically limited to cooperation among the parties and voluntary compliance of its labor codes. Noncompliance, alleging the failure of the government of another country to enforce its labor regulations, after review of submissions to any National Administrative Office (NAO) (established in each country as required by the NAALC) is followed by consultations among the interested NAOs and may lead to an attempt by the Council of Labor Ministers of the three countries to resolve the matter. In case the Council does not reach a consensus to resolve the disputes with recommendations to implement the existing regulations, sanctions can be established by a five-member arbitration panel appointed by the Council of Labor Ministers only in regards of occupational safety and health and minimum wage regulations. In the case of

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sanctions, final penalty will not exceed 0.0007 percent of the value of the goods traded within that year and will only be used to assist the enforcement of laws in the offending country (McKeon, 1999; Block et al., 2000) Different from the trade sanctions model, the NAALC is not designed to raise labor standards. The agreement opens each countrys domestic enforcement to international public scrutiny, but the enforcement mechanism does not permit non governmental structures, in the form of an arbitration panel, to formally address and hear submissions involving fundamental issues of industrial relations. The focus on the enforcement of national labor regulations, however, addresses the central issue of the existing widespread gap among Latin American countries between their sometimes well-elaborated labor laws (in many cases expressing their formal adoption of ILO conventions) and exploitative labor practices and poor implementation of labor laws. To the extent that the enforcement procedures of the NAALC bring to light through the specialized discussions and hearings the allegations of labor standards transgressions, they also have created a unique forum to catalyze new transnational labor union and civil society initiatives in North America, as suggested by the evidence of multiple submissions since 1994. (Griego, 1998; Kay, 2000; Stevenson, 2000; Stillerman, 2000). 3. The European Communitys Legislative Model In the European Community (EC), labor standards integrate the competencies of its central institutions (European Commission, European Council and European Parliament) and allow the member states to make collectively binding decisions about social policy. The Maastricht Social Policy Accord of December 1991 (consolidated by the Social Agreement included in the 1997 Treaty of Amsterdam) created crossnational legislation on the following labor issues: 1) health and safety of workers; 2) working conditions; 3) information/consultation of workers; 4) equal labor market treatment of men and women; 5) integration of persons excluded from the labor market; 6) social security/social protection of workers; 7) protection of workers after termination; 8) representation; 9) employment conditions of third-country nationals; 10) subsidies for job creation. The legislative model of ILS constitutes a rather marginal and secondary area in the process of regional market integration in Europe. (Block et al., 2000) For issues 1-5 above, the EC is empowered to issue directives subject only to a qualified majority vote of the Council of Ministers, which weakens the influence of the governments of the poorer European countries such as Portugal, Greece, Ireland and Spain in setting

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regional labor standards. These are less controversial labor issues which reflect the European governments emphasis on facilitating a more integrated labor market. But, for issues 6-10, EC directives require the unanimous vote of the Council of Ministers. Interestingly enough, wages, rights of association and right to strike have been extremely controversial and were excluded from the agreement. This demonstrates the unwillingness of national governments to transfer their regulation of labor markets and industrial relations to the EC, since these constitute institutions which are central to their national systems of investment and production. Also, the principle of subsidiarity, introduced by the Maastricht Treaty, recommends the lowest level in the allocation of policy responsibility among the European, national and sub national instances of government, and reinforces the ability of individual governments to resist directives which might interfere with their national and microregional priorities. The initial resistance of national governments from poorer countries to weaker voting power in the European Council and to incur in the additional costs from higher labor standards in issues 1-5 (above) was overcome by side payments financed with a cohesion fund established by the EC to assist with programs for environmental and infrastructure development. For the EC, the flexibility of centralized institutions to establish tighter social standards corresponded both to the need to maintain regional political unity in the pursuit of the general objectives of market integration, and to encourage a shift towards a growth strategy characterized by considerably more highlyskilled and higher-quality production. This second aspect is also consistent with the view that in the process of trade liberalization, low-technology, labor-intensive industries, Europe will loose the competition to industries from developing countries. (Lange, 1993; Cndia Veiga, 1999) It is also important to stress the impact of the Social Policy accord in expanding the role of non governmental European level actors in the definition of social policy. The new procedures call forth a larger role for collective bargaining partners in agenda setting initiatives at the regional level. One concrete example is the European Directive 94/95 of 1994 that requires the creation of European Work Councils or employee consultation procedures in large enterprises (more than 1,000 employees) with at least 150 employees in each of two member countries. Among the aspects that these councils should address are working conditions, the production systems, the training programs, and hiring and dismissal procedures. 4. The ILO Legislative Model The International Labor Organization is a multilateral legislative structure operating within the United Nations system. The ILO is unique among multilateral

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institutions in that decision-making authority is vested in representatives of member governments, in representatives of the labor unions, and in business or trade associations. Since the ILOs creation in 1919, member states have adopted legally binding conventions about labor standards that have the status of treaties for the member countries that voluntarily ratify them. In addition, the ILO has adopted multiple non-binding recommendations that should guide employment and labor market policies at the national level. With a membership of 174 countries, the ILO had adopted until 1997, 181 conventions and 188 recommendations on basic labor rights and working conditions. The number of countries that ratified the different conventions is extremely variable. The conventions regarding labor rights which were endorsed in the 1998 ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work are supposed to be honored by member governments by virtue of their membership in the organization, whether or not these governments have ratified the actual conventions. The ultimate decision-making authority within ILO is the Assembly of its 174 member countries including representatives of the private sector and labor unions. The ILOs executive and policy-making organ is the Governing Body with 56 members. As part of the ILO regular supervisory mechanism, member states report annually on the measures adopted to implement the conventions. The country reports are then reviewed by the Committee of Experts on the Applications of Conventions and Recommendations, formed by independent legal and social policy experts. This group forwards its recommendations for remedial action to the Conference Committee on the Application of Conventions and Recommendations, a special subcommittee of the annual Assembly, which decides how to apply the recommendations to particular governments where compliance is judged inadequate or deficient. Government members are then invited to make their statement before the conference committee, with the goal of generating moral pressure and identifying areas of technical cooperation and voluntary improvement of labor standards. (Leary, 1997; McKeon, 1999). In addition to this regular supervisory mechanism, any employer or union may file a complaint against a member government for violation of a convention which had been ratified by that government. In case the ILO Governing Body judges the complaint admissible, this complaint gains the status of a representation which is reviewed by a three-person ad hoc panel appointed by the Governing Body to investigate and conduct a hearing. The report submitted by the ad hoc panel to the Governing Body may then be published; this represents the most severe decision available in the case of representations. A separate process of oversight is the one in

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which member governments, voting delegates or the Governing Body may generate complaints against other government members. In this case, the Governing Body would appoint a Commission of Inquiry to examine the case and to prepare a report with recommendations on steps the government should take to address the complaint. In case the offending government rejects the recommendations, the Governing Body may refer the case to the International Court of Justice for confirmation, modification or overturn of the recommendations, but this recourse has never yet been exercised. Similar to various other instruments of international law, the coercive power associated with the ILO conventions is insignificant. The ultimate impact of ILO enforcement mechanisms depends on the domestic political conditions of individual countries. The culture of the ILO emphasizes cooperation, dialogue and technical assistance to individual country members with the objective to strengthen the capacity of national governments to promote equitable labor market procedures and outcomes. The proposals for linking trade to ILS seek to enhance the enforcement power of the ILO conventions. Block et al. (2000) suggest that one possible mechanism would be for the ILO and the World Trade Organization (WTO) to agree that, in the case where a complaint or representation regarding the fundamental labor rights were judged by the ILO Governing Body as not properly addressed by a government, it would be sent to the WTO for trade sanctions. Given the traditions of ILO and its institutional culture, the use of this mechanism could hardly be accused of having protectionism implications. 5. Private Sector and Civil Society Models Corporate codes of conduct, corporate certification, product labeling, and consumer boycotts are four distinct approaches to international labor standards which do not involve a government regulatory apparatus. The effectiveness of all these approaches depends to large extent on a vibrant network of NGOs using advocacy, education and publicity campaigns to create the public pressure on employers to raise their labor practices. (McKeon, 1999; Block et al., 2000) In the first two cases, firms join together in a self-regulatory system to implement a set of labor rules. Examples are the system created by the U.S. apparel producers to avoid sweatshop conditions both in their plants and in suppliers overseas and the Social Accountability 8000 certificate issued by the Council on Economic Accrediting Agency. Careful monitoring of these procedures is a crucial aspect for the success of these approaches. Public doubts about the independence of observers and monitors in these systems and lack of funding for periodic monitoring of firms abroad have hindered the dissemination of these approaches.

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Product labeling is another example of a market-friendly device which emphasizes consumer choice and the certification of products made in workplaces which observe strong labor standards. One example is Rugmark, a non-profit organization created to eliminate the use of child labor in carpet-making plants in South Asia. Consumer boycotts are a more adversarial and grass roots approach. Consequently, it is a system more difficult to implement and disseminate. When coordinated by government agencies, this approach risks the intervention of the WTO, as happened when the Commonwealth of Massachusetts tried to prohibit the sale of products from Myammar in its territory. Myamar accused the U.S. of protectionist trade practices and a WTO panel successfully invalidated the Massachusetts initiative. 6. An Emerging Labor Standards Model in the MERCOSUR? The Social and Labor Declaration of December 1998, the legal instrument which deals with labor standards in the Common Market of the South (MERCOSUR), was signed in 1991 by the Presidents of Argentine, Brazil, Paraguay and Uruguay. Focusing mainly on trade and investment dimensions, it shares with the EC Social Charter and the NAALC a marginal role in the process of regional integration. However, it is a much weaker and toothless instrument than these two regional models. As a result of seven years of negotiations within one of the ten committees (the Technical Committee on Industrial Relations, Employment and Social Security [SGT-10] in which national governments, business sectors, and trade unions from the four countries are represented) dealing with various partial aspects of the integration process, the Declaration is simply a non-binding general expression of commitment by the four national governments to the principles of freedom of association and the right to collective bargaining based on the ILO conventions 87 and 98. Trade unions from the four countries represented in the Coordinating Commission of the National Trade Unions of the South Cone (CCSCS) have given critical support to the MERCOSUR negotiations throughout the 1990s. Trade unions see MERCOSUR as a potential instrument for the resumption of the high rates of economic growth observed in Latin America during the years of import substitution industrialization and for resisting the United States pressures to sign a premature formation of a Free Trade Area of the Americas (FTAA). Due to the external debt crises and neoliberal adjustment policies of the 1980s and 1990s in Latin America which produced high levels of unemployment and inflation, job dislocations, and real wage declines, trade unions were in a very weak bargaining position during the processes of negotiation and implementation of the MERCOSUR so far.

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In spite of strong initial resistance by the private sector to adopt even a watered down regional approach to labor standards, the national governments of the four countries, particularly Brazil, pursued the Declaration with a view to generating a common ground with labor to oppose the FTAA. Trade unions from the four countries participated and gave legitimacy to the Declaration on pragmatic grounds, acknowledging their weak bargaining position at the national levels of the four countries and in the region as well. Trade unions see their formal participation in the SGT-10 as an additional institutional instance where they can express their concerns, demands and critical support for the MERCOSUR, in particular, the creation of labor market regulations common to employees of firms operating in more than one country in the region. (Batista, 1994; Cndia Veiga, 1999; Chaloult, 1999; Portella de Castro, 1999) IV. Concluding Remarks The weakness of the ILS regimes (reviewed in part III above) is one of the institutional expressions of the private sectors hegemony in the process of globalization. The main theoretical support for this hegemony is the widespread dissemination and generalized acceptance of the notion of comparative advantage, in particular, among previously skeptical minds, after the demise of Keynesianism in advanced industrial economies and a long sequence of failures in industrialization projects in developing countries since the late 1970s. Opposition to market-driven globalization, nevertheless, has started to gain strength during the 1990s as a result of the social inequalities and economic instability and uncertainty associated with unfettered economic opening and liberalization in developing and transition economies. The 1999 Battle in Seattle crystallized a new critical intersubjectivity regarding the failures of globalization, based on an internationalist coalition of trade unions, greens, students and progressive forces focused around the goals of tighter labor and environment standards. Social dumping, labor standards as instruments of productivity growth, international trade unionism, and institutional modalities of international labor standards constitute key areas of the current research and debate on the impact of globalization on labor markets. This paper has reviewed the literature of these areas and identified key aspects in which deeper and critical understanding are crucial for informing the strategic scenarios for this innovative coalition. In the case of the Western Hemisphere, the relevance and complexity of these themes result particularly from the fact that ILS are at the intersection of contradictory

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tendencies regarding multilateral and regional economic liberalization in the Western Hemisphere. As a consequence of intensifying competition for export markets and foreign investment, most of the governments in developing countries currently oppose linking trade to labor standards. On the other hand, labor unions and the governments of Latin Americas Southern Cone have identified labor standards as one of the areas where they can maintain a common political ground against the perceived socially disintegrating consequences of a premature negotiation of the FTAA. In addition, in spite of public declarations against introducing ILS on the agenda for the WTO Millennium Round, the more enlightened members of the political elites in developing countries have tentatively acknowledged that linking trade and labor standards could be a feasible proposition within the context of a broader framework in which financial transfers, aid, lower service for external debts and easier access to multilateral finance would be included in international negotiations parallel to trade liberalization.

References
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LIDERANA HEGEMNICA E INTEGRAO REGIONAL: O BRASIL NA VISO DAS ELITES DO CONE SUL
RESUMO
O artigo analisa de forma sistemtica o significado da liderana internacional brasileira luz da percepo das elites do Mercosul (Argentina, Paraguai e Uruguai), partindo da idia de que tal liderana pressupe um determinado grau de legitimidade, obtida por meio do consentimento e interesse dos atores no-hegemnicos. Busca-se analisar como as elites desses pases dimensionam a liderana internacional do Brasil em termos do seu alcance (se regional ou global), escopo (econmico, diplomtico, militar) e perfil (cooperativo, conflitivo).

Amncio Jorge de Oliveira e Janina Onuki*

Introduo

A liderana do Brasil no Mercosul, e mais abrangentemente na Amrica do Sul, tem sido, h muito anos, um tema de destaque tanto no crculo acadmico especfico das relaes internacionais, quanto nas esferas governamental e de imprensa. A Cpula dos Chefes de Estado da Amrica do Sul, realizada ABSTRACT em Braslia em setembro de 2000, fez com que se intensificassem os debates sobre o papel The article analyzes in a systematic way the meaning of the Brazilian international internacional do Brasil na regio. Embora leadership in the light of the elites longe de ser consensual, a percepo perception of MERCOSUR (Argentina, Paraguay and Uruguay), starting from predominante foi a de que o Brasil teria the idea that that leadership presumes assumido, aps longo perodo de cautela, a a determinate degree of legitimacy, disposio de assumir uma postura mais acquired trough permission and interest of the non-hegemonic actors. The assertiva de liderana regional e de conformar purpose is to analyze how the elite of mais claramente tanto o espao econmico these countries dimensions the Brazilian international leadership in reach (if via consolidao da Alcsa como o espao regional or global), scope (economical, poltico sul-americano 1 . diplomatic, military) and profile neste contexto que a retomada da (cooperative, conflictive). discusso sobre a liderana internacional brasileira ganha relevo. Este artigo pretende dar uma contribuio para este debate, buscando analisar de forma mais sistemtica o significado dessa liderana. Trata-se de analisar a percepo das elites do Mercosul (Argentina, Paraguai e Uruguai) a respeito
Revista Cena Internacional. 2 (2): 57-74 [2000] * Doutorandos do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo USP e pesquisadores do Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais NUPRI da mesma universidade.

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da atuao internacional do Brasil de forma a percebermos de que modo a liderana brasileira entendida e assimilada pelos parceiros do bloco. O pressuposto assumido de que a liderana pressupe um determinado grau de legitimidade, obtida por meio do consentimento e interesse dos atores no-hegemnicos. Buscaremos analisar como as elites desses pases dimensionam a liderana internacional do Brasil em termos de: alcance (se regional ou global), escopo (econmico, diplomtico, militar) e perfil (cooperativo, conflitivo). Iremos analisar, portanto, a liderana do Brasil sob um aspecto especfico: a percepo dos Estados secundrios. Para que tenhamos um quadro mais sistemtico sobre o tema da liderana teremos que levar em conta, em outra oportunidade, os outros aspectos do processo de liderana, quer sejam, a auto-disposio do pas em assumir o papel de lder e as condies materiais efetivas (capabilities) para assumir esta funo. Neste artigo, vamos nos deter a este aspecto especfico com a finalidade, tanto de agregar ao debate parmetros analticos mais sistemticos sobre a idia de liderana internacional brasileira, como de contribuir para uma teoria da liderana aplicvel ao regionalismo. O artigo constitui-se de trs partes principais. A primeira dedica-se a uma reviso da literatura a respeito da inter-relao entre sistemas de crenas e valores de elites e liderana hegemnica. A segunda dedica-se a analisar a percepo das elites do Mercosul sobre a atuao internacional do Brasil. Esta vale-se dos dados da pesquisa A percepo da elite e da sociedade sobre o Mercosul e as relaes externas brasileiras, realizada pelo Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais, sob a coordenao do Prof. Jos Augusto Guilhon Albuquerque. Foram entrevistados, no mbito desta pesquisa, no ano de 1997, cerca de 600 representantes das elites nacionais da Argentina, Paraguai e Uruguai (em propores iguais). Na terceira parte analisamos a liderana brasileira da tica da poltica externa da Argentina, principal parceiro do Brasil no processo de integrao sub-regional.

II. Sistemas de crenas de elites e liderana hegemnica


Tradicionalmente, sobretudo por influncia do realismo na teorizao das relaes internacionais, a noo de hegemonia tem sido associada manipulao de incentivos materiais (tanto para coagir quanto para cooptar). Abordagens alternativas ao estruturalismo realista destacaram, contudo, a importncia do papel da idelogia e dos sistemas de crenas como elemento central no processo de liderana hegemnica. O prossuposto dessas abordagens que a liderana hegemnica no se exerce

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exclusivamente por meio de ameaas e incentivos, mas tambm (e sobretudo) por meio de um processo de sociabilizao e transformao dos sistemas de crenas e valores dos estados secundrios. Em seu conjunto, sistemas de crenas so definidos como a configuration of ideas and attitudes in which the elements are bound together by some form of constraint or of functional interdependence (Converse, 1964: 207) ou, ainda, como a set of lenses through which information concerning the physical and social environment is received. It orients the individual to his environment, defining it for him and identifying for him its salient characteristcs (...) In addition to organizing perceptions into a meaningful guide for behavior, the belief system has the function of the establishment of goals and the ordering of preferences (Ole Holsti, 1962: 245). Em termos substantivos, vale dizer que sistemas de crenas so constitudos tanto por (1) orientaes cognitivas pressupostos sobre como a sociedade funciona, como por (2) orientaes normativas pressupostos sobre como a sociedade deveria funcionar (Putnam, 1976: 80). Operacionalmente, o sistema de crenas das elites melhor apresentado, como faz uma parcela dos autores que trataram do tema, por meio da contraposio com o sistema de crenas do pblico em geral (pblico de massa), em um conjunto amplo de dimenses que compe estes sistemas. Uma primeira dimenso diz respeito ao grau de conhecimento, capacidade de avaliar e de emitir opinies a respeito das questes internacionais. O pblico de massa caracteriza-se por ter um grau de informao bastante reduzido (inexistente em algumas situaes: no nvel pr-cognitivo) sobre os assuntos internacionais, de modo a apresentar pouca (ou nenhuma) capacidade de avaliar tais assuntos. Como resultado, o pblico de massa tenderia a ter uma atitude de apatia em relao ao temas internacionais. As elites, em contraposio, teriam um elevado grau de informaes a respeito de assuntos internacionais. Em seu livro The American People and Foreign Policy (1960), Gabriel Almond descreve a opinio pblica norte-americana como indiferente s questes internacionais, exceto em situaes de crise. O autor argumenta: a resposta caracterstica da opinio de massa a indiferena. (...) Em situaes de crise, como no curto perodo de ameaa de guerra, a indiferena da opinio de massa pode transformarse em vaga apreenso, em fatalismo, em raiva; mas ainda assim fruto do humor, superficial e oscilante. Philip Converse (1964) refora esta idia ao afirmar que o pblico de massa tipicamente desinteressado e mal informado sobre assuntos internacionais, suas percepes e orientaes so freqentemente simplistas. Ainda em termos cognitivos, a estrutura belief system de massa e de elites diferencia-se em termos de coerncia, consistncia, volatilidade e preditibilidade. O

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pblico de massa teria opinies pouco articuladas e com baixo grau de coerncia interna no conjunto de suas idias (Converse, 1964, idem), ao contrrio do pblico de elites. A noo de coerncia refere-se a uma relao lgica entre meios e fins (relao causa-efeito), denominada por Goldstein e Keohane (1993) de causal beliefs. Tem por base uma avaliao sobre a realidade presente e as possibilidades futuras ou, ainda, 1) o que uma sociedade na atualidade e 2) quais os meios de mudana em termos de (a) adequao de instrumentos; (b) viabilidade tcnica e (c) aceitabilidade social (Galtung, 1982: 558). Como resultado da falta de coerncia e do baixo nvel de informaes, as percepes do pblico apresentam-se, simultaneamente, inconsistentes, com elevado grau de variabilidade ao longo do tempo (volteis) e pouco previsveis. Exatamente o oposto do que aconteceria com o pblico de elites. Outra dimenso a distinguir o sistema de crenas do pblico de massa e das elites a normativa. Idias normativas (principled beliefs) so as que definem critrios para distinguir o que justo do que injusto, o que certo do que errado, com contedos valorativos (Goldstein e Keohane, 1993, idem). As concepes normativas do pblico de massa so absolutas, na medida em que a mudana nas percepes no se faz de forma gradual, e sim por meio de uma inflexo radical de posies (aceitao ou rejeio total do status quo). So dedutivas e moralistas, ou seja, partem de pressupostos rgidos por fundamentos dogmticos. No sentido oposto, esto as concepes normativas das elites, caracterizadas por serem gradualistas, indutivas, pragmticas, orientadas para a relao entre meio e fim, alm de suscetveis a revises parciais no entendimento da realidade. Diz respeito capacidade de reagir a mudanas polticas (Wittpkof, 1990). Em sntese, pode-se dizer que as elites reagem mais prontamente s transformaes internacionais e de forma mais gradualista, enquanto o pblico de massa reage mais lentamente, e quando o faz de maneira drstica. Evidentemente, no h unanimidade entre os estudiosos de que existam, efetivamente, dois sistemas de crenas estanques, como descrito acima. Alguns autores chegam inclusive a rejeitar a idia de que o sistema de crenas do pblico de massa seja incoerente e inconsistente. Gultung (1987: 563) defende a idia de que a clivagem no seja feita em termos de dois grupos com uma separao analtica to ntida (elites e massas) e pensa a questo da estruturao das percepes sobre questes internacionais a partir da posio social do indivduo (classificando-os em trs nveis de acordo com ocupao profissional, renda etc). A maioria dos autores converge, no entanto, no sentido de que possvel definir as elites nacionais como um grupo de pessoas com um sistema de crenas unificado e superior em relao s massas. Uma grande quantidade de trabalhos vem sendo publicada nos EUA sobre elites e relaes

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internacionais e beliefs system. Resta saber se se trata de uma abordagem pertinente para o caso do Brasil. Em outros termos, h que se investigar (a tcnica de survey mostra-se adequada para isso) se podemos de fato identificar um compartilhamento de percepes entre as elites dos pases e em que nvel este compartilhamento se estabelece (cognitivo ou normativo). Outros dois pontos fundamentais residem em saber: 1) de que forma as elites, vis--vis, sistemas de crenas comuns e altamente estruturados, podem influenciar a poltica externa, bem como 2) em quais condies essa influncia ocorre. Sob quais mecanismos, contudo, sistemas de crenas e valores, as elites nacionais influenciam o processo de formulao e conduo de poltica externa? De que forma varia a influncia das elites no-governamentais de pas a pas, tendo em vista o arranjo institucional do processo de formulao de poltica externa e da relao Estado-sociedade neste processo? Como lembra Eichemberg (1998: 97), os estudos sobre percepes (de elites ou massa) tm trs finalidades fundamentais: descrever as percepes; explicar a distribuio dessas percepes e, por fim, saber como tais percepes influenciam efetivamente o processo de formulao e conduo de polticas externas. O ponto de partida da compreenso da inter-relao entre elites e processos polticos reside no entendimento da funcionalidade dos sistemas de crenas posto que este , como j dissemos, o elemento definidor do conceito elites. Vrios construtivistas dedicaram-se a entender e a divulgar essa funcionalidade (Robert Jervis, Alexander George, Olek Holsti, Margaret Hermann etc). Walter Carnales (1992: 245), por exemplo, apresenta a ao da poltica externa como um processo composto por trs dimenses analiticamente distintas: a estrutural, a disposicional e a intencional. A primeira relaciona-se s condies sociais objetivas e s instituies, responsveis por constrangimentos estruturais do curso da ao poltica. A segunda dimenso, disposicional, constituda justamente pelos sistemas de crenas (orientaes cognitivas e normativas). A ltima (intencional) diz respeito ao mbito das preferncias e escolhas polticas. Segundo o autor, a dimenso disposicional modula a dimenso estrutural e por ela modulada; mas serve, sobretudo, como filtro no processo de constituio das preferncias. A ao poltica seria, dessa maneira, mediada cognitivamente. Alm dos constrangimentos estruturais, haveria tambm os constrangimentos cognitivos. Alxerod (1976: 51), seguindo a mesma linha de Carnales, defende a idia de os beliefs system estarem estruturados sob dois nveis vinculados. O nvel dos prismas atitudinais, em que pesam as questes da ideologia, do legado histrico e as

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predisposies psicolgicas da elite decisria. E o nvel dos quadros cognitivos (ou imagens do ambiente), no qual operam os mecanismos de ordenamento de preferncias (adequao entre meios e fins) e os mecanismos de controle da informao sobre o ambiente operacional. Como resultado da combinao dos diversos elementos desses sistemas de crenas, os autores construtivistas asseveram que as elites nacionais apresentam especificidades em termos de cultura poltica internacional (Brecher, 1967; Boudin, 1961), de viso de mundo (Commins, 1974); predisposio decisional (Stupak, 1974). Admitem que as elites nacionais tm uma forma particular de avaliar a posio de seu pas no sistema internacional e, em decorrncia, de formar o interesse nacional. Uma possibilidade analtica, porm exageradamente mecanicista e simplificadora, seria imaginar uma conexo direta entre sistemas de crenas e aes polticas2 (as escolhas e atitudes polticas). Beliefs system, tomados como uma varivel independente, atuariam como um fator central a concorrer para explicar o conhecimento e o comportamento poltico dos atores. Simplificadamente: um determinado sistema de crenas X determinaria ou correlacionar-se-ia com um comportamento poltico Y . Mais promissor, contudo, seria tentar vincular padres de sistema de crenas das elites (grau de fragmentao ou consenso em termos ideolgicos e do contnuo nacionalismo-internacionalismo) com o desenho institucional no processo de formulao. Thomas Risse-Kapen (1991: 23) caminha nesta linha ao atribuir o impacto das elites no-governamentais no processso de poltica externa depende de uma combinao de trs fatores em nveis: 1) nvel da estrutura institucional relacionado ao processo de formulao de poltica externa; 2) do tipo de estrutura societal e 3) da estrutura das organizaes intermedirias. O primeiro nvel est relacionado ao grau de centralizao e fragmentao do processo decisrio. O segundo nvel relaciona-se forma de a sociedade estar organizada: quais os tipos de clivagens predominantes no plano domstico (ideolgicas, religiosas, por sistemas de classes etc.). O terceiro nvel diz respeito ao grau de estruturao das organizaes intermedirias, tais como sindicatos e entidades de classes, e dessas organizaes em termos de formulao/ conduo de poltica externa. A combinao dessas variveis gera, segundo os autores, tipologias como as apresentadas no quadro 2. O peso das elites no-governamentais parece ser tanto maior quanto maior for a descentralizao do processo decisrio, mais significativa for a clivagem societria no nvel das classes sociais e mais estruturadas e consensuais forem as estruturas de nvel intermedirio.

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Quadro 1. Tipos de estrutura domstica e poltica externa Society


Strong Policy networks Political Institutions Centralized Consensual (Japan) Polarized (India pre1989) Weak Policy networks Consensual Polarized (South Korea, (East Singapure) Germany) Fragile (Kenya, Russia)

Fragmented

Fonte: RISSE-KAPEN, Thomas. Bringing transnational relations back in: non-states actors, domestic structures and international institutions. (p. 23).

A vinculao especfica entre substantive beliefs e hegemonia, e por conseguinte entre hegemonia e processos polticos internacionais, foi melhor elaborado, contudo, por Ikenberry e Kupchan (1990). A pergunta central dos autores : como os hegemonas exercem influncia sobre os outros pases no interior do sistema internacional? A chave da resposta a esta questo est, segundo os autores, no processo de socializao das elites e no impacto dessa socializao no processo decisrio em poltica externa. Trata-se de um contra-argumento noo de que o exerccio do poder hegemnico apoia-se de forma exclusiva na manipulao de incentivos materiais por meio ora de incentivos, ora de ameaas. As aquiecncias dos Estados secundrios, neste sentido, seria, resultado da coero. O exerccio da hegemonia tem, segundo os autores, origem diversa: (...) there is also more subtle component of hegemonic power, one works at level of substantive beliefs rather them material payoffs. Aquiescence is the result of sociabilization of leaders in secudary nations. Elites in secundary states buy into and internalize norms that are articulated by the hegemon and therefore pursue policies consistent with the hegemons notion of international order. The exercise of power and hence the mechanism trougth which compliance is achieved involves the projection by the hegemon of a set of norms and their embrace by leaders in other nations.() (p. 283). O ponto-chave dos autores, portanto, procurar mostrar (ou, sendo mais brando, procurar desenvolver) a noo de sociabilizao no interior do contexto internacional. Elaboram, neste sentido, mecanismos sob os quais normas e crenas so incorporadas pela comunidade de elites nos pases secundrios. Apontam trs hipteses capazes de explicar em que condies o processo de sociabilizao ocorre. A primeira que a sociabilizao ocorre preferencialmente aps um perodo de guerra ou de crises

Society-dominated (USA, Hong Kong)

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polticas. As instabilidades simultaneamente domstica e internacional criariam as condies de permeabilidade e de sociabilizao. A segunda hiptese que a receptividade das elites (ao contrrio do que ocorre com as massas) s normas internas, articulada pelo hegemona, essencial para o processo de sociabilizao. Independemente de que as normas permeiem um pas pelas bases, pela populao (mecanismo de botton-line); a condio sine qua non para que as idias tenham impacto efetivo em termos de processo decisrio depende da sociabilizao de elites. A terceira hiptese que a sociabilizao ocorre por meio do exerccio de poder do hegemona. O esforo dos autores , fundamentalmente, no sentido de ressaltar a importncia de fatores no-materiais na criao e manunteo da ordem hegemnica. Para tanto, buscam compreender o clculo dos Estados mais frgeis. Citam Keohane, de modo a respaldar-lhes: (...) theories need account for the legitimacy of hegemons regimes and for existence of cooperation. Como tambm Gilpin: a governana [governabilidade internacional] em parte mantida pelo prestgio e liderana moral do poder hegemnico. A habilidade da liderana hegemnica em criar crenas compartilhadas (shared beliefs) da aceitao e legimidade das normas entre as elites domsticas dos pases liderados , segundo os autores, uma dimenso importante do poder hegemnico. O caminho da socializao segue o seguinte caminho: persuaso normativa mudana da norma mudana poltica. Buscar aferir a maneira como as elites do Cone Sul enxergam o Brasil, liderana hegemnica do Mercosul ser o objeto da prxima seo. Levamos dessa seo a hiptese de que o exerccio dessa liderana s se d num contexto de aceitao e legitimidade das elites dos estados secundrios. Vejamos o que pensam as elites do Cone Sul sobre o Brasil, e suas relaes internacionais, para que possamos fazer inferncia quanto a validade desta hiptese.

III. Percepo das elites do cone sul sobre o Brasil e a sua Poltica Exterior
Tomando como hiptese central o fato de que o Brasil exerce sua hegemonia no mbito do Mercosul, tendo como base a aceitao dos pases secundrios, ou seja, uma hegemonia que se baseia seguindo o conceito adotado por Ikenberry e Kupchan na prpria legitimidade que o pas adquire junto aos seus vizinhos andinos e parceiros do Mercosul. Na anlise que aqui se pretende fazer, possvel mostrar que a percepo das elites argentinas, paraguaias e uruguaias positiva em relao atuao do Brasil no subcontinente, na resoluo de conflitos regionais e na atrao de comrcio e aumento do poder poltico.

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Entretanto, essa hegemonia restringe-se ao plano regional, pois pode-se notar pelos dados apresentados que a percepo em relao atuao do Brasil no mbito internacional restrita. Isto , a poltica externa brasileira de acordo com seus parceiros do Mercosul no atuante na resoluo de conflitos ou na elaborao de tratados internacionais, o que significa que o Brasil uma potncia hegemnica essencialmente regional. Isso pode explicar parcialmente o fato dessa hegemonia ser vista de forma benigna e positiva. Se por um lado o Brasil tem legitimidade na sua atuao regional, uma extrapolao do uso do seu poder hegemnico colocando em risco a soberania dos pases vizinhos poderia ser limitada pela prpria atuao internacional restrita. Ou seja, para nossos parceiros, haver sempre a possibilidade de recorrer a rgos multilaterais e instituies internacionais caso o exerccio da hegemonia brasileira fira os seus interesses nacionais. Isso significa que a atuao restrita do Brasil no mbito internacional dificulta o estabelecimento do mesmo tipo de legitimidade adquirida no plano regional. Alm disso, a percepo das elites coincide com o fato de que a nfase do poder brasileiro est na atuao regional e identificada com o fato de que esse poder poder atrair mais benefcios e no impor custos a qualquer tipo de associao. Ao contrrio do que geralmente se coloca na mdia, o fato de mais de 50% das elites do Cone Sul (91.9% no caso do Paraguai) concordarem que o Brasil mantm uma supremacia incontestvel, essa hegemonia no vista como negativa. O fato de quase a totalidade das elites dos pases pesquisados concordarem que o Brasil pretende aumentar sua liderana na regio para isso podemos tomar como exemplo recente a convocao, feita pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, da Cpula de presidentes da Amrica do Sul em setembro de 2000 no significa que essa percepo seja negativa. Ao contrrio, ela se compatibiliza com a percepo de que este exerccio visa ao benefcio do prprio Brasil, mas tambm da regio como um todo. No que se refere ao plano das negociaes do Mercosul, existem dois elementos importantes a serem destacados que podem ser vistos como complementares: ao mesmo tempo em que os trs pases identificam uma maior dependncia do Brasil como se observa na tabela 2 , vem essa associao como benfica aos seus prprios interesses, at mesmo no plano internacional. Como podemos ver na tabela 3, quase 80% das respostas apontam para um aumento da dependncia em relao ao Brasil aps a criao do Mercosul. Essa percepo vem acoplada s respostas apresentadas na tabela 1, em que a percepo sobre a atuao do Brasil em negociaes extra-Mercosul mostra-se como extremamente benfica. Isso significa que o fato de estarem associados ao Brasil, atravs

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do Mercosul, um fator positivo, capaz de trazer benefcios que podem ser traduzidos em maior poder de barganha no cenrio internacional. Neste sentido, a idia difundida na literatura de relaes internacionais, no incio da dcada de noventa que mostrava benefcios aos pases perifricos sobretudo no que diz respeito ampliao do plano de ao externa, derivados da cooperao regional, faz sentido na anlise desses dados. Tabela 1: Referente pergunta 62 sobre a atuao do Brasil nas negociaes extra-Mercosul
Porcentagem coluna Resduo ajustado Prejudicial Indiferente Benfica Total (100%)
2

X =14,570, 4 graus de liberdade Sig.=0,006 Gama= -0,051 Spearman= -0,031.

Tabela 2: Referente pergunta participao no Mercosul: dependncia em relao ao Brasil


Porcentagem coluna Resduo ajustado Diminiu Inalterada Aumentou Total (100%)
2

X =16,944, 4 graus de liberdade Sig.=0,002 Gama= -0,292 Spearman= -0,152.

Se verificarmos as respostas questo da defesa dos interesses do Mercosul, podemos comprovar as hipteses citadas acima: nos trs pases, mais de 60% das elites concordam que o Brasil defende os interesses do bloco. Percepo superada, obviamente, apenas pela defesa dos prprios interesses do pas.

Argentina 18,1 12,6 69,3 127

Paraguai 5,1 -3,3 23,2 2,4 71,7 99

Uruguai 19,9 2,0 13,5 66,7 156

Total 15,4 15,7 68,8 382

Argentina 5,4% 2,9 23,9% 2,2 70,7% -3,2 184

Paraguai 2,0% 18,8% 79,2% 197

Uruguai ,5% -2,3 14,1% -2,1 85,4% 2,9 199

Total 2,6% 18,8% 78,6% 580

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significativo o fato de que essa percepo tambm aponte para uma influncia maior do Brasil na formao de instituies regionais, como o Grupo do Rio e de Contadora (65.7% dos argentinos concordam com a atuao do Brasil neste caso, e 92.0% da elite paraguaia), em detrimento da criao de instituies multilaterais ou acordos internacionais, como a OMC, e o prprio TNP que o Brasil ratificou apenas recentemente. A coincidncia de percepes positivas, tanto no que diz respeito participao do Brasil na criao de rgos regionais, quanto na defesa dos interesses da regio, e simultaneamente a percepo de que a ao do pas no plano internacional bastante restrita mostra que os vizinhos identificam na poltica externa brasileira, uma prioridade voltada ao subcontinente e, conseqentemente, aprovam o teor dessa liderana, o que contribui para a sua legitimao. Os dados mostram que atravs do Mercosul que o Brasil consegue instrumentalizar da melhor maneira esse papel de liderana e de potncia regional. Nesse sentido, o significado poltico e geoestratgico do Mercosul para o Brasil supera, em larga medida, seu sentido econmico-comercial. Podemos verificar a coincidncia positiva entre duas variveis no que diz respeito ao plano econmico: a percepo de que o Brasil coopera para o desenvolvimento econmico da regio e de que tambm pretende investir capital nas economias vizinhas. natural que a porcentagem em relao concordncia de que o Brasil pretende o controle dos recursos hdricos da Bacia Amaznica (e, em menor proporo, da Bacia do Prata) seja elevada, j que isso significa manuteno do poder numa regio onde o Brasil pretende afirmar sua liderana. Mas pode-se verificar que a idia de expansionismo territorial elemento que marcou a origem de vrios conflitos nas dcadas de sessenta e setenta, sobretudo com a Argentina j no mais visto como um temor. Alm disso, a percepo positiva sobre o fato da poltica externa brasileira ter como objetivo aumentar sua insero no cenrio internacional em detrimento da prosperidade interna, conforme observa-se na tabela 3, nos leva a investigar sobre o efetivo papel dessa liderana brasileira. Ou seja, duas percepes convergem nesta anlise: a de que o Brasil pretende aumentar seu poder no sistema internacional neste caso, o Pas trabalharia para aumentar seu poder internacional e com isso traria benefcios que se estenderiam tambm aos seus vizinhos, considerando o fato de que esses pases se percebem com capacidade reduzida de atuao mais ampla, e poderiam aumentar o seu poder de barganha, ou reduzir os custos de negociao, tendo o Brasil como escudo.

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Tabela 3: Referente a pergunta: Voc acredita que a atuao do Brasil busca, antes de mais nada, garantir sua prosperidade interna, ou garantir sua posio de poder no sistema internacional?
Porcentagem coluna Resduo ajustado Prosperidade Interna 2,00 3,00 Poder Internacional N(100%)
2

X =33,512 Sig.=0,000 Gama= -0,015 Spearman= -0,012.

III. A percepo da elite argentina sobre o Mercosul


A Argentina adotou, no incio dos anos 90, sob a Administrao de Carlos Menem, uma linha de poltica externa que privilegiava o alinhamento com os Estados Unidos, presente em diversas atitudes, desde o apoio aos norte-americanos com envio de fragatas para a Guerra do Golfo, at o completo alinhamento nas votaes do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Entretanto, ao mesmo tempo, a Argentina dava continuidade poltica de aproximao com o Brasil, incentivada pelo impulso da poltica de expanso comercial iniciada ainda nos anos oitenta, a partir de uma srie de outras iniciativas de cooperao. Esta cooperao se amplia e avana, dando origem, em 1991, ao Mercosul (Mercado Comum do Sul), assinado entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, projetando a poltica domstica de liberalizao econmica integrao regional. Nesse perodo, a percepo que a elite argentina tinha do Mercosul era extremamente positiva, independente dos interesses mais imediatos do governo (Onuki: 1996). Havia um claro interesse do governo Menem em se aproximar dos Estados Unidos e ingressar no Nafta, sobretudo porque a sua associao aos EUA era vista como um passo decisivo para a modernizao da economia argentina e sua insero internacional. Nesse sentido, a aproximao do Brasil atravs do Mercosul significava a possibilidade de aumentar o poder de barganha para futuras negociaes com os EUA.

Argentina 11,9 22,5 42,5 23,1 (-2,1) 160

Paraguai 2,7 (-4,0) 17,0 38,5 41,8 (4,6) 182

Uruguai 15,2 (3,0) 16,3 46,2 22,3 (-2,6) 184

Total 9,9 18,4 42,4 29,3 526

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Com a aprovao do Nafta pelo Congresso norte-americano, em janeiro de 1994, temia-se pelo comprometimento do Mercosul, j que a Argentina era considerada hesitante nos compromissos com este segundo processo, sendo que o principal objetivo da sua estratgia poltica era a aproximao com os Estados Unidos. Isto quer dizer que o Mercosul simplesmente representava uma boa opo para a Argentina, na medida em que permitisse a extenso das negociaes com o Nafta (Guilhon Albuquerque: 1994). Mesmo diante do claro interesse do governo argentino em se aproximar dos norte-americanos, a percepo da elite (sobretudo da elite empresarial) em relao ao Mercosul era extremamente positiva, e significava alternativas para melhorar o intercmbio comercial, modernizar a economia e, igualmente, inserir o pas no sistema internacional. Entretanto, a partir de 1994, diante do fracasso do fast track no Congresso norteamericano, a Argentina muda sua estratgia de atuao externa, voltando-se para as relaes com o Brasil, no Mercosul, reforando assim, a percepo positiva de que falamos. interessante verificar que a percepo das elites argentinas em relao ao Mercosul torna-se ainda mais positiva diante da implantao do Plano Real e da eleio de Fernando Henrique Cardoso presidncia da Repblica em 1994. O que vale observar que os atores argentinos viam esses dois fatos como a possibilidade definitiva da Argentina cooperar com o Brasil, dentro de um relacionamento mais estvel e previsvel, isto , o Mercosul e conseqentemente o relacionamento com o Brasil era percebido positivamente. Portanto, o Mercosul tornou-se, no apenas pelo impacto econmico que produziu, mas tambm pelo avano poltico que representou, uma necessidade e um projeto importante para a Argentina, assim como para o Brasil. Os dados da pesquisa que foram apresentados apontam para uma Argentina otimista no que se refere sua participao no Mercosul e, embora perceba a atuao do Brasil na regio como a busca de um reforo da sua liderana, e um claro interesse em exercer sua hegemonia em diversos assuntos (ver anexo 1), as elites argentinas vem na cooperao com o Brasil, benefcios que compensam os custos derivados da relao.

IV. Consideraes finais


Como podemos avaliar dos dados apresentados (ver anexo, quadro 1), o Brasil exerce sua hegemonia, no em termos tradicionais, de dominao poltica e tendo

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como base a expanso territorial, mas em termos de garantir a sua liderana regional e, com isso, ampliar seu poder poltico no plano internacional. neste contexto que o Brasil define sua insero estratgica internacional, que se torna mais ntida durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, tendo como um dos pilares fundamentais, a delimitao da regio sul-americana como rea de influncia (via integrao regional). Por outro lado, o Brasil tambm tem adotado uma poltica multilateral de adeso s instituies e regras internacionais, como forma de manter a estabilidade regional. Neste caso, regionalismo e multilateralismo complementam-se no sentido de definir uma poltica externa universalista e que rejeita o alinhamento automtico aos EUA e afirma o exerccio da sua hegemonia no plano regional. A partir dessa perspectiva, o Brasil define sua estratgia de atuao ps-Guerra Fria no contexto sul-americano em duas frentes: na frente platina e na frente andina. A frente platina significou, historicamente, a rea de maior potencial de conflito para o Brasil advindo de sua relao conflituosa com a Argentina. Na segunda metade da dcada de oitenta, Brasil e Argentina dedicaram-se a implementar medidas de construo de confiana (confidence building measures), com acordos inclusive na rea nuclear de forma que o obstculo maior integrao sub-regional no incio da dcada de noventa j havia sido superado. Isso possibilitou que a poltica externa brasileira no plano regional fosse fundamentalmente apoiada no processo de integrao regional do Mercosul. Por outro lado, da perspectiva da formulao da poltica externa brasileira, a primeira orientao para buscar maior estabilidade da regio e, assim, conquistar credibilidade internacional, chamava a ateno para a ausncia de conflitos e reforando a caracterizao de um subcontinente pacfico dentro de um mundo em que a instabilidade passa a ser um elemento recorrente. Essa percepo de que o Brasil coopera para uma convivncia pacfica dos seus vizinhos extremamente positiva, como pode-se verificar no quadro 1. A partir dos anos noventa que o Brasil passa, de fato, a ter uma postura subregional mais assertiva. No mbito da soluo de conflitos na regio andida, vale destacar o caso do conflito Peru-Equador, em que o Brasil atuou como mediador e integrou, em novembro de 1997, o grupo de pases garantes, junto com Argentina, Chile e Estados Unidos. Esta iniciativa caracteriza o objetivo do Brasil em liderar a resoluo dos conflitos ainda pendentes na regio andina, atravs da via diplomtica, e com isso aumentar a credibilidade internacional. Dentro desse contexto, o Brasil adota diversas iniciativas que fazem parte da nova estratgia de atuao regional (porque d estabilidade regio e cria laos de

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confiana entre os pases vizinhos), estratgia de atuao condizente com um pas que pretende se estabelecer como potncia regional. A partir dessa perspectiva, a liderana brasileira vista como benigna e a percepo das elites dos pases do Cone Sul positiva no que diz respeito ao arranjo regional proposto, tendo em vista a possibilidade de ampliar a atuao internacional e atrair investimentos e comrcio para os pases vizinhos. Nesse sentido, o Mercosul tem viabilizado esses objetivos, sobretudo a partir de 1994, quando criada a unio aduaneira, e a avaliao dos resultados econmicos surpreendente. A questo agora refere-se discusso sobre a crise por que passa o bloco. Embora no tenhamos dados de novas pesquisas empricas, a anlise de documentos e dos prprios acontecimentos, apontam para o reforo dessa liderana brasileira, no apenas na ampliao do processo de integrao da Amrica do Sul, assim como prpria sobrevivncia do bloco. ANEXO Quadro 1: Percepes das elites do Cone Sul a respeito da atuao do Brasil na Amrica do Sul (em % de respostas positivas)
Argentina Brasil pretende aumentar sua liderana na regio Exercer hegemonia supremacia incontestvel Tem objetivos expansionistas (territorialmente) Controlar os recursos hdricos da Bacia do Prata Controlar os recursos naturais da Bacia Amaznica Cooperar para o desenvolv/o econmico da regio Investir capitais na economia dos pases vizinhos Cooperar para uma convivncia pacfica O Brasil tem capacidade de influenciar na resoluo de conflitos internacionais Brasil tem influenciado na resoluo de conflitos internacionais Influncia do Brasil no TNP Influncia do Brasil no Grupo do Rio e Contadora Influncia do Brasil na Alca Atuao do Brasil facilitou a criao da OMC Atuao do Brasil facilitou o xito do TNP Atuao do BR facilitou o Grupo do Rio e Contadora Atuao do Brasil facilitou a criao da Alca Influncia do Brasil na resoluo do problema de lavagem de dinheiro do narcotrfico 10.8 18.0 16.0 Continua... 22.5 3.1 13.8 65.7 43.5 19.5 22.6 74.9 34.9 38.0 14.5 12.5 92.0 27.0 41.5 12.5 95.5 21.5 49.5 13.5 16.5 78.0 62.0 42.5 32.5 85.5 41.0 92.2 55.7 26.9 61.5 87.1 68.9 69.5 67.6 Paraguai 100.0 91.9 24.5 92.2 98.0 70.0 76.2 90.8 Uruguai 96.0 75.1 25.2 56.4 93.8 68.5 67.9 82.4

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Influncia do Brasil em misses de ajuda humanitria Influncia do BR na defesa de interesses do Mercosul Influncia do Brasil na defesa dos interesses da Amrica Latina Influncia do Brasil na defesa de interesses do Brasil propriamente Influncia do Brasil na defesa de interesses dos pases mais pobres Influncia do Brasil na defesa de interesses dos mercados emergentes Influncia do Brasil na defesa de uma ordem econmica mais equilibrada O Brasil deveria ser membro da OCDE O Brasil deveria ser membro do Clube de Paris O Brasil deveria se membro do G-7

Fonte: Percepes das Elites do Cone Sul sobre o Mercosul e a Poltica Externa Brasileira (Nupri-USP,1997)

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Continuao 5.6 69.2 47.7 85.1 7.2 18.5 22.0 33.3 11.8 13.8 9.5 69.0 49.5 92.5 10.5 23.0 25.5 28.0 45.0 27.5 10.0 64.0 43.5 82.5 12.0 23.5 38.0 33.0 27.5 24.5

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Notas
1

Uma verso preliminar deste trabalho foi apresentada no II Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica

(ABCP), realizado em So Paulo entre 20 e 24 de novembro de 2000. Os dados utilizados so da pesquisa A percepo da elite e da sociedade sobre o Mercosul e as relaes externas brasileiras, realizada pelo Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais sob a coordenao do professor Jos Augusto Guilhon Albuquerque.
2

Para exemplos de trabalho nesta linha, verificamos que boa parte dos trabalhos empricos norte-americanos sobre

elites e relaes internacionais elaborada nessa perspetiva. Wittkopf (Faces of Internationalism: Public Opinion and American Foreign Policy. Duke University Press, 1990), por exemplo, tipifica quatro sistemas de crena e valores por meio de duas dimenses: uma referente a um continuum, que vai do internacionalismo ao isolacionismo, e a outra dimenso de atitude poltica, que enfatiza a cooperao ou o militarismo. O autor estabelece quatro sistemas distintos (clusters) de crenas polticas: (1) internationalists, defensores de um papel internacional ativo

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dos Estados Unidos no sistema internacional; (2) accomodationists, favorveis ao internacionalismo com base na cooperao; (3) hardliners, favorveis ao internacionalismo em bases conflitivas e militares; (4) isolationists, contrrios participao dos Estados Unidos em questes externas. Com base nestas tipologias de sistema de crenas, os autores procuram inferir padres de comportamento e percepes das elites ante o sistema internacional. Vo alm: buscam inferir o comportamento internacional do pas a partir da composio das elites vis--vis os sistema de crenas predominantes.

DIREITO INTERNACIONAL E GLOBALIZAO FACE S QUESTES DE DIREITOS HUMANOS


RESUMO
O artigo analisa as conseqncias da globalizao, entre as quais ressalta-se a criao de expectativas de inovaes poltico-jurdicas fenmeno que conduz ao questionamento do princpio da soberania, organizador das relaes entre, e, conseqentemente, da manuteno da ordem pblica internacional para a proteo internacional dos Direitos Humanos.

Ancelmo Csar Lins de Gis* Ana Flvia Barros-Platiau**

Introduo
A globalizao, se entendida como um fenmeno tridimensional formado pela intensificao de fluxos diversos 1 (econmicos, financeiros, comunicacionais, religiosos); pela perda de controle do Estado sobre esses fluxos e sobre outros atores da cena internacional (Badie, 1999; Frangi e Schulz, 1995 2 ) e pela diminuio de distncias espaciais e temporais (Ladi, 1994; Badie, 1999), cria expectativas de inovaes politico-jurdicas. Com efeito, esse fenmeno conduz ao questionamento do princpio da soberania, organizador das relaes entre Estados (Canado Trindade, 1999a; Smouts,

ABSTRACT
The article analyzes the consequences of globalization, among which it is emphasized the creation of expectations on political-juridical innovations a phenomenon that guides us to question the principle of sovereignty, the organizer principle of the relations between, and, consequently, of the maintenance of the international public order for the international protection of Human Rights.

1998), e, conseqentemente, da manuteno da ordem pblica internacional. nesse contexto de mutaes aceleradas que as questes de direitos humanos esto sendo tratadas atualmente. Neste artigo, sero analisadas as conseqncias da globalizao no mbito da proteo internacional dos Direitos Humanos, sob uma perspectiva franco-brasileira.

Revista Cena Internacional. 2 (2): 75-93 [2000] * Bacharel em Direito e em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia, professor de Cincia Poltica na Faculdade de Direito do UniCEUB e diplomata de carreira. ** Bacharel em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia, mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Sorbonne Panthon (Paris I) e doutoranda em Direito da mesma universidade, consultora internacional e bolsista da CAPES.

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A. 1 Conceito de Globalizao
Considerando o primeiro e o terceiro nveis acima mencionados (intensificao de fluxos diversos e diminuio das distncias), a to propalada globalizao constitui, na verdade, processo antigo. Teve seu incio logo no perodo dos grandes descobrimentos, no sculo XV. Com efeito, as expedies lideradas pelo navegante genovs Cristvo Colombo e financiadas pelo Reino de Castela e Arago romperam, em 1492, o isolamento entre o Velho e o Novo Mundo e implicaram crescente contato entre os pases ento existentes. Sabe-se que, j no sculo XIX, a Revoluo Industrial, com as inovaes tcnicas e tecnolgicas nas indstrias e nos transportes, permitiu maior integrao do mundo por meio da intensificao das trocas mercantis e do incremento de investimentos no estrangeiro. Seguiu-se, sem surpresa, a expanso acelerada das empresas multinacionais e conglomerados financeiros3 . O fato que, em geral, associa-se o fenmeno globalizao a aspectos econmicos e financeiros atinentes ao passado recente. Sucede, contudo, que no so esses os nicos fatores a serem levados em considerao (Brunsvick e Danzin, 1999). bem verdade que as ltimas dcadas tm testemunhado um aumento vertiginoso dos fluxos comerciais e financeiros, mas tambm se pode verificar um crescimento substancial dos contatos nos mbitos cultural, social e at mesmo jurdico. guisa de melhor sistemtica, podem ser destacados os seguintes aspectos daquele primeiro nvel de internacionalizao: a) comercial homogeneizao das estruturas de demanda e oferta por empresas que estabelecem contratos de terceirizao com produtores locais e comercializam os produtos sob suas prprias marcas (ex: Nike, Nestl, Benetton, Carrefour); b) produtivo fenmeno da produo internacional de um bem para o qual concorrem diversas economias com diferentes insumos; c) financeiro aumento do fluxo de capitais, decorrente da automao bancria; d) sociocultural os mesmos instrumentos que permitem o aumento do fluxo de capitais (redes eletrnicas, televiso, satlites) constituem o atual sistema de comunicao, o que contribui para uma relativa homogeneizao da cultura e dos padres de comportamento nas sociedades; e) tecnolgico incremento quantitativo e qualitativo das redes mundiais de comunicao e informao (Internet). De um modo genrico, enfim, pode-se utilizar o termo para designar a crescente e acelerada transnacionalizao das relaes econmicas, financeiras, comerciais, tecnolgicas, culturais e sociais, que vem ocorrendo especialmente nos ltimos vinte anos.

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Sucede que tambm se pode conferir um carter crescentemente global ao campo do Direito, haja vista o teor cada vez mais candente das discusses tericas, polticas e jurdicas no que se refere relatividade da noo clssica de soberania, com o fito de se redimensionar a questo da aplicao das normas de Direito das Gentes. De fato, torna-se cada vez mais enftica e cristalina a idia segundo a qual a proteo dos direitos humanos no mais matria de competncia exclusiva das soberanias nacionais, nem pode ser esquivada sob o manto do relativismo cultural4 . Se antes as questes de direito internacional interessavam apenas aos Estados soberanos, agora elas so criadoras de uma imensa lacuna relativa s relaes dos Estados com outros atores, como diversas organizaes (notadamente as ONGs), empresas multinacionais, indivduos, minorias e grupos de interesse. Certo que tal intensificao de contato entre diversos atores trouxe consigo novas demandas de regulao das relaes internacionais e a opinio pblica de vrios pases tende a se unir como porta-voz da Humanidade para exigir respostas multilaterais contra Estados soberanos julgados culpados (Vdrine, 2000)5 . Tal foi o caso no Iraque, Ruanda, Haiti, Bsnia, Ksovo, Timor Leste e Chechnia6 . Nota-se que a presso da opinio pblica na Unio Europia tem aumentado consideravelmente na dcada de 90, levando certos polticos idia de diplomacia de interveno (nas questes econmicas), como mostraram exemplos franceses e nrdicos.

A. 2 Direito Internacional Pblico e Globalizao


Herdou-se o direito internacional do sculo XVIII, quando os filsofos europeus comearam a afirmar seus princpios, e os soberanos a colocar-lhes em prtica (Duflo, 1999). Kant, por exemplo, j acreditava que a ordem internacional deveria ser construda por relaes jurdicas e no por relaes de poder ente os Estados soberanos o que ele bem explicou nas suas obras Doctrine du droit e Projet de paix perptuelle. Sua obra foi construda a partir da preocupao de garantir a propriedade individual (direito privado), a fim de garantir a paz universal (direito pblico) e chegar ao direito cosmopolita (dever de cada Estado de estabelecer relaes jurdicas com os demais para defender seus interesses legtimos). Ainda que esse esquema seja discutvel, muito importante assinalar o esboo do direito internacional cujas esferas nacional, internacional, pblica e privada esto interligadas. O Direito Internacional, de uma maneira geral, e os Direitos Humanos, em particular, localizam-se no cenrio descrito medida que se esboa continuamente uma idia de globalizao da justia. Com efeito, pode-se afirmar que o tema da defesa internacional dos direitos fundamentais do ser humano tem assumido uma

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configurao cada vez mais global, eis que se exige dos Estados nacionais o cumprimento dos instrumentos jurdicos internacionais firmados que regulam a matria. Exemplos recentes so as cobranas feitas pela Unio Europia Turquia (que almeja integrar o seleto grupo dos Quinze), ou de ONGs que denunciam a represso poltica em pases como a China. Cabe assinalar, ainda, as diversas querelas entre Estados duvidosamente democrticos e as ONGs, tais como Amnesty International7 e Human Rights Watch. O primeiro efeito da globalizao, do ponto de vista da relao entre Estados soberanos, a crescente demanda legtima por uma melhor regulao internacional. Contudo, as fontes dessa demanda causam tambm problema, porque no so apenas os Estados, mas todos os atores internacionais que conseguirem participar dos mecanismos decisrios. Por exemplo, quando ONGs se unem para exigir o fim do trabalho escravo no mundo. Sucede que a necessidade dessa construo jurdica acelerada ao mesmo tempo que a fratura social8 entre Estados ricos e pobres tem se agravado9 . A ordem internacional tende a ser reformada pelos Estados mais poderosos (ou politicamente organizados), que defendem suas prioridades e interesses, mas acabam comprometendo todos os outros10 . Porm, o principal efeito da globalizao a intensificao de conflitos entre normas e sujeitos de direito internacional pblico, levando ao questionamento sobre a operacionalidade dos referenciais de regulao. Em outros termos, o direito internacional destinado unicamente aos Estados soberanos e s organizaes internacionais est sendo submetido a uma leitura mais exigente da observncia das normas internacionais. Ademais, verifica-se que mecanismos jurdicos de sanes, antes impensveis face pretensa soberania absoluta, aparecem lentamente nos debates multilaterais. Enfim, os Estados comeam a prestar contas a outros atores e a opinies pblicas cujas nacionalidades se somam e se misturam. Ento, o ponto interessante a sublinhar a irrupo desses atores na cena internacional e a sua atuao como juzes da ao poltica do Estado (soberano). Este o incio do debate sobre a formao do espao pblico internacional que ser desenvolvido adiante. Nesse contexto de construo jurdica marcado pela desigualdade internacional, outra fonte de contendas a fragilidade do princpio de universalidade do direito e dos valores que ele defende (Vdrine, 2000)11 . Quando se fala em direitos humanos, as questes mais abordadas na Unio Europia so as minorias tnicas, as vtimas de guerras (prisoneiros, refugiados e imigrantes) e a proteo do cidado contra o abuso de poder pblico (ou seja, o acesso a tribunais internacionais ou supranacionais). No Brasil, por outro lado, os valores so os mesmos, mas as questes pertinentes so a proteo da infncia, o estatuto dos ndios e a vida carcerria. Ora, o direito

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internacional espelha as preocupaes ocidentais de manter uma ordem internacional estvel e pacfica, pois foi codificado principalmente por Estados-naes dominantes da cena internacional a partir da era das grandes navegaes. Em razo dessa fragilidade inerente a toda construo multilateral, o direito internacional avana lentamente e depende das concesses feitas pelos Estados. Assim, Chartouni-Dubarry e Al Rachid (1999) asseveram que o princpio de universalidade uma grande falcia jurdica, e por isso os textos internacionais so muitas vezes simples declaraes de compromisso sem poder cogente. Quanto aos Estados, de bom alvitre ressaltar que cada um age em funo de interesses prprios, que so definidos como seus interesses nacionais, mas nem sempre expressos de maneira clara e transparente. Conseqentemente, a definio de termos jurdicos bem como sua interpretao no so jamais neutras, qualquer que seja a questo. Dessa divergncia legtima de interpretaes, de percepes e de interesses surge o conflito de legitimidades (Badie e Smouts, 1999) e o contedo de direito internacional torna-se a pedra de toque de atores internacionais, que consomem esse direito12 . Com efeito, tal conflito resultado lgico da diversidade de atores, e, portanto, no constitui, por si s, novidade. No entanto, para evitar o obstculo da divergncia de interesses ou o desafio do reconhecimento da heterogeneidade, acreditou-se que era possvel criar um modelo ideal, justo e adequado para todos os atores internacionais, ou melhor, aproveitar a oportunidade para impor internacionalmente um modelo nacional. Nesse sentido, a ao da OTAN no Ksovo demonstrou que primeiramente alguns Estados decidiram agir, para depois legalizarem as operaes militares pelo recurso aos instrumentos onusianos. Essa ilustrao pode ser tomada como prova da vontade dos decisionmakers mais poderosos13 de manter a segurana mundial e o respeito dos direitos humanos, enquanto os outros no interferiram de maneira significativa no processo decisrio (Gounelle, 1998). Porm, em termos estritamente jurdicos, foi a comunidade internacional que puniu um agressor em nome do bem-estar da humanidade. Cabe aqui observar que esse conceito de comunidade distingue-se do conceito de sistema internacional usado pela corrente realista das relaes internacionais, que privilegia o papel do Estado. Comunidade traduz o interesse de mostrar a diversidade de atores internacionais, sem que estes cheguem a formar uma verdadeira sociedade civil internacional, como supe Wapner (1996). Alm disso, como defendeu Kant e seus sucessores, no h sociedade internacional (no sentido forte do termo) sem que haja um direito que regule as relaes dentro dela. Portanto, se o debate terico sobre a

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existncia de uma sociedade ou comunidade internacional parece interminvel, inadmissvel que os dois termos sejam utilizados como sinnimos. Depois que a comunidade internacional condenou o Iraque, em 1991, esse fenmeno tem crescido porque ela se sente garantidora do bem-estar da humanidade. Enfim, a construo jurdica para estabelecer as regras do jogo e assegurar certa previsibilidade do cenrio internacional influenciada por lutas polticas. Alm disso, os contenciosos transfronteirios tendem a aumentar na mesma medida em que a globalizao tende a se espargir (Mercadante e Magalhes, 1998). Por conseguinte, do ponto de vista das relaes entre Estados e diversos atores, o direito sofre concorrncia de uma ordem jurdica internacional, que aspira a uma nova ordem normativa alm da simples coordenao das relaes de poder entre Estados soberanos14 . Este seria, com efeito, o terceiro grande impacto do fenmeno da globalizao no campo jurdico. Em outros termos, existe uma comunidade de atores internacionais geralmente denominada comunidade internacional que demanda reconhecimento jurdico para poder agir legalmente, e por isso milita para transformar o direito internacional dos soberanos em direito internacional das relaes entre todos os atores legtimos (Smouts, 1998:319). Dessarte, parece incontestvel o dcalage entre a ordem normativa que o direito internacional oferece atualmente e as aspiraes de outros atores internacionais, como as empresas multinacionais e as ONGs. De fato, o papel e a natureza do Estado so contestados no cenrio internacional por atores que uma leitura estrita do direito internacional no reconhece (Frangi e Schulz, 1995). O exemplo das crescentes interaes entre atores pblicos e privados pertinente no s porque reflete a complexidade do contexto, mas tambm porque levanta a questo sobre que tipo de regulao jurdica internacional seria adequada realidade atual. Outrossim, o direito de agir dentro do cenrio internacional faz parte da agenda das ONGs e da opinio pblica e constitui o paradigma da dignidade da pessoa humana (Ndia de Arajo) 15 . Nesse sentido, a grande questo atual como assegurar aos indivduos o acesso aos tribunais internacionais de direitos humanos. O exemplo da Corte Europia dos Direitos Humanos , por enquanto, nico no mundo. Nesse sentido, o questionamento da validade de conceitos tradicionais seria o quarto efeito da globalizao sobre o direito internacional pblico. Exemplos de conceitos colocados prova da realidade atual so: soberania nacional (Byers, 1991; Litfin, 1997, 1998; Badie, 1999; Krasner, 1999), ingerncia (Zorgbibe, 1994; MoreauDefarges, 1997), comunidade internacional (Frangi e Schulz, 1995; Lefebvre, 1997), opinio pblica internacional (Favre, 1994), humanidade como destinatria do direito internacional (Ost e Gutwirth, 1996) etc. Nesse contexto de incurso de atores exteriores dentro do domnio reservado dos Estados, surge a seguinte questo: em que medida o

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espao pblico internacional em plena formao poderia atenuar esse duplo desequilbrio entre direito das relaes entre Estados e direito das relaes entre Estados e outros atores?

A. 3 O espao pblico internacional em formao


A crescente participao de atores internacionais diversos nas questes internacionais fenmeno irrefragvel em questes relativas proteo internacional dos direitos humanos. O termo espao pblico internacional traduz, segundo o professor Bertrand Badie16 , essa abertura politico-jurdica. O conceito de espao pblico utilizado habermasiano, definindo um espao onde diferentes componentes de uma sociedade se exprimem e se estabelecem atravs da comunicao entre eles. A grande magia da era da globalizao clara: a informao circula no Planeta e nigum tem o poder de engavetar um processo sem prestar contas a uma opinio pblica cada vez mais militante. Comprova-se, certamente, o paradigma de relaes internacionais segundo o qual os Estados no so e talvez nunca tenham sido atores exclusivos das relaes internacionais, haja vista que a literatura mais recente chega mesmo a questionar ou a relativizar o significado do conceito de soberania17 . O Estado parece estar, por isso, intimado a redefinir seu papel (Badie e Smouts, 1999) para a satisfao da humanidade em termos globais de justia. Contudo, aborda-se a era da globalizao ps-Guerra Fria no como uma situao de crise de governana global, mas como o nicio de sua formao. Essa governana, descrita por James Rosenau e citada por Smouts18 , supe a (...) existncia de regras, a qualquer nvel de atividade humana, da famlia at as organizaes internacionais, cujas finalidades, que so controladas, tm incidncias internacionais. Essa abordagem objetiva demonstrar como indivduos e instituies procuram resolver, por meio de processos interativos de deciso, problemas comuns, tais como os fenmenos transnacionais de migraes, criminalidade, poluio e trficos (de entorpecentes, de mercadorias ou de dinheiro). Nesse sentido, a institucionalizao gradativa das relaes internacionais por meio de instrumentos jurdicos uma das condies de possibilidade dessa governana global. Em conseqncia, o direito internacional pode ser considerado um regime relativo (Lefebvre, 1997). Em primeiro lugar, por questo de contedo, pois os textos internacionais no so universais, nem hierarquizados, e seu poder de coero depende da vontade poltica de atores interessados. Em segundo lugar, porque existem diferentes percepes polticas e jurdicas oriundas da multiplicidade de valores de cada sociedade. Por exemplo, os Estados ocidentais liberais e a Amrica Latina valorizam

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os direitos polticos e civis porque acreditam que eles asseguram a pluralidade poltica e a democracia liberal. Mas os socialistas, inspirados no marxismo, distinguiam direitos formais dos direitos reais, sendo apenas os ltimos garantidos pela sociedade socialista igualitria, como o direito ao trabalho. E certos Estados da frica e da sia, para limitar o liberalismo poltico, escolheram a inspirao marxista, facilmente identificada em textos de 1981, tais como a Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos e a Declarao Islmica Universal de Direitos Humanos. Em terceiro lugar, por sua natureza, o direito internacional tambm relativo, pois entra em conflito com o principio de soberania e as nicas solues para a aplicao do texto jurdico contra um Estado so as presses diplomticas (e econmicas) e a mobilizao da opinio pblica internacional. Em quarto lugar, a relatividade tambm se explica pelo espao territorial, porque os dois textos mais avanados em matria de direitos humanos so a Carta da Unio Europia e a Carta da OEA. As outras regies do mundo apresentam nveis muito dspares de controle jurdico. Em termos de responsabilidade penal internacional, aquelas Cartas representam casos de exceo, porque os crimes de guerra so e sero sancionados por solues ad hoc (clusula 124 dos acordos da Corte Penal de Justia). Enquanto os crimes contra os direitos humanos so de competncia dos Estados, esperando que a CPJ funcione sistematicamente.

B Direitos Humanos e a Globalizao da Justia


Antes de tudo, convm analisar a evoluo do direito internacional antes e aps a Segunda Guerra Mundial. Antes de 1945, o direito internacional passou em silncio pelas questes de direitos humanos, tratando apenas de questes restritas escravido e ao trabalho forado. As questes humanitrias entravam na agenda internacional quando ocorria uma guerra, mas logo mencionava-se o problema da ingerncia contra um Estado soberano e a discusso morria lentamente. Temas como o respeito s minorias dentro de territrios nacionais e direitos de expresso poltica no eram abordados para no ferirem o ento inconstestvel e absoluto princpio de soberania (Lefebvre, 1997:115-7). Aps a Segunda Guerra, o tema Direitos Humanos passou a ser tratado como verdadeira revoluo, medida que teria colocado o ser humano individualmente, considerado no primeiro plano do Direito Internacional Pblico, em um domnio outrora reservado aos Estados nacionais. Paradoxalmente, o direito internacional feito por Estados e para os Estados comeou a tratar da proteo internacional dos direitos humanos contra o Estado, nico responsvel reconhecido juridicamente. Esse novo

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elemento significaria uma mudana qualitativa para a comunidade internacional, pois no se cingiria mais a interesse nacional particular19 . O cidado, antes vinculado a sua nao, torna-se lenta e progressivamente cidado do mundo20 . A multiplicao dos instrumentos internacionais aps o final dessa guerra, como a Declarao Universal de 1948 e os dois Pactos de 1966, levaram a uma nova evoluo da proteo internacional dos direitos humanos. Por essa razo, o que se verifica na atualidade uma espcie de busca por uma justia globalizada, a qual poderia ser institucionalizada por meio de um tribunal verdadeiramente supranacional, permanente e livremente constitudo pela comunidade internacional. A propsito, alguns estudiosos aventam a urgncia de se constitucionalizar as relaes internacionais21 para sob a gide do paradigma grociano enfatizar a sociabilidade existente, para tornar possvel elaborar regras que garantam uma convivncia internacional harmoniosa. Essa constitucionalizao exigiria o estabelecimento de um verdadeiro e nico tribunal internacional e evitaria o que se verifica na atualidade: a proliferao fcil de tribunais ad hoc o que constitui fator altamente pernicioso para a construo de um sistema jurdico internacional equilibrado, eficiente e justo. bem verdade que essa idia no se coaduna com a realidade (em sentido hobbesiano) das relaes internacionais, sempre assimtricas e marcadas pelo diferencial de poder entre os atores. Seria ingnuo supor, por exemplo, que uma grande potncia fosse acatar sentenas e decises contrrias a seus interesses. De qualquer sorte, entende-se que o sistema multilateral ainda o melhor mecanismo para resolver questes jurdicas apresentadas constantemente no cenrio internacional. preciso estimular o dilogo baseado no respeito ao Direito Internacional, resoluo pacfica de controvrsias e aos princpios reconhecidos como bsicos no mbito do Direitos Humanos. A relativizao da soberania a questo central da temtica referente aplicao atual de mecanismos de proteo dos Direitos Humanos. sobejamente sabido que o primeiro grande precedente que rompeu com a idia de um domnio reservado dos Estados em Direitos Humanos foi o Grupo de Trabalho Especial sobre a Situao dos Direitos Humanos no Chile, do regime de Pinochet. Sucede, contudo, que o Tribunal ad hoc criado refletiu a fora poltica momentnea em detrimento do fortalecimento dos mecanismos do Direito Internacional Pblico. Trata-se de evidente mecanismo que contribui mais para resolver questes especficas, ao sabor das circunstncias polticas e da fora da opinio pblica, do que para instaurar mecanismos permanentes e firmes de controle do Direito.

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B. 1 Marcos histricos dos Direitos Humanos


Na prpria Bblia, est estatudo, no Gnesis, que Deus criou o homem sua imagem, como querendo ensinar que o homem assinala o ponto culminante da criao. Nesse sentido, observa Hannah Arendt que (...) a prpria vida sagrada, mais sagrada que tudo mais no mundo; e o homem o ser supremo sobre a terra22 . Assim, entende-se que todo homem nico e quem suprime sua existncia como se destrusse o mundo por completo. Analisando as idias apresentadas pelos grandes pensadores da teoria poltica moderna, verifica-se que os indivduos, at mesmo para Hobbes, tm o direito inalienvel vida23 . Esses e outros direitos fundamentais correspondem ao que JeanMarie Dupuy qualificou de noyau dur dos direitos humanos. Eles remetem s obrigaes erga omnes da Corte Internacional de Justia e referem-se ao princpio de jus cogens evocado na conveno de Viena sobre Tratados Internacionais (Lefebvre, 1997: 123). Ademais, pode-se dizer que h certa relao entre a teoria de Locke para quem o Estado e o Direito so uma espcie de meio-termo entre a liberdade vigente no estado de natureza (onde tudo permitido) e as exigncias da vida em sociedade e os princpios, que inspiraram a proteo dos direitos fundamentais do ser humano. De fato, importante aqui ressaltar que a passagem do Estado absolutista para o Estado de Direito (Rule of Law) transita pela preocupao do individualismo em estabelecer limites ao abuso de poder do todo em relao ao indivduo. Esses limites encontrariam guarida na idia de diviso dos poderes, que, preconizada por Montesquieu, quedou estatuda no artigo 16 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado: Toute socit dans laquelle la garantie des droits nest pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de Constitution. Ainda que se observe que os principais marcos histricos da temtica esto na Revoluo Parlamentar Inglesa, na Independncia dos EUA e na Revoluo Francesa, com suas respectivas Declaraes, a incluso da observncia dos Direitos Humanos entre os princpios da Carta da ONU (1945) e a proclamao da Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948) representaram mudana qualitativa das relaes internacionais. Com efeito, a Carta de So Francisco, consoante Pierre Dupuy, fez dos Direitos Humanos um dos axiomas da organizao, conferindo-lhes uma estatura constitucional no Direito das Gentes.24 Certo que o tema Direitos Humanos constitui um dos itens mais importantes da agenda internacional contempornea. Para analis-lo de maneira mais sistemtica,

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convm agora abordar trs pontos: a Conveno de Viena; o quadro normativo existente no plano internacional; e a poltica brasileira na matria.

B. 2 A Conveno de Viena e a consagrao dos princpios da indivisibilidade, da interdependncia e da universalidade.


Aps um quarto de sculo da realizao da I Conferncia Mundial de Direitos Humanos, realizada em Teer, a II Conferncia (Viena, 1993) consagrou os Direitos Humanos como tema global25 . A Conferncia de Viena conferiu abrangncia indita aos Direitos Humanos (DH), ao reafirmar sua universalidade, indivisibilidade e interdependncia. Ademais, afastou a objeo de que o tema estaria no mbito da competncia exclusiva da soberania dos Estados. Quanto universalidade, foi uma das conquistas mais difceis da Declarao de Viena. De fato, s ao final se conseguiu consenso sobre o carter universal dos DH e se compreendeu que a diversidade cultural no pode ser invocada para justificar sua violao. Assim, ainda que as diversas particularidades histricas, culturais, tnicas e religiosas devam ser levadas em conta, dever dos Estados promover e proteger os DH, independentemente dos respectivos sistemas. A observncia dos DH no pode ser questionada com base no relativismo cultural. Entendeu-se que a universalidade , na verdade, enriquecida pela diversidade cultural, que no pode ser invocada para justificar a violao dos direitos humanos. Cuida-se, aqui, de um processo de amadurecimento das idias relacionadas dignidade humana mnima e universalidade do ser humano individualmente considerado, acima de quaisquer particularismos. Os Direitos Humanos passam, ento, a ser encarados como sinal de progresso moral26 . O que se superou foi a resistncia derivada do suposto conflito de civilizaes, aceitando-se a unidade do gnero humano no pluralismo mesmo das particularidades das naes e de seus antecedentes culturais, religiosos e histricos. Tanto sob o ponto de vista da diplomacia, como sob o ponto de vista do Direito, o avano foi extraordinrio. Contudo, no se pode afirmar que, no campo operativo, o universalismo tenha realmente suplantado o relativismo27 . Com efeito, os instrumentos jurdicos sobre a matria tm mais carter declaratrio do que impositivo. De qualquer sorte, a Declarao de Viena tambm estatuiu que a proteo dos DH no pode ser questionada com base na soberania. Com efeito, o reconhecimento da legitimidade da preocupao internacional com a proteo dos DH foi outra conquista conceitual da Declarao. Confirmou-se a idia de que os DH extrapolam o

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domnio reservado dos Estados, invalidando o recurso abusivo ao conceito de soberania para encobrir violaes. Os DH no so mais matria de competncia exclusiva das jurisdies nacionais. No se levanta mais a exceo do domnio reservado dos Estados, em benefcio ltimo do ser humano. importante sublinhar que a prpria Carta da ONU consagra, em seu texto28 , o princpio da no-ingerncia em assuntos de competncia interna dos Estados, o que deu ensejo a diversas interpretaes no que tange legitimidade de uma ao da ONU nesse campo. Sucede que o chamado direito de ingerncia um dos conceitos abusivos que mais tm prejudicado o trabalho da ONU em favor dos Direitos Humanos. No contexto do direito humanitrio, (...) sua origem remonta ao final dos anos 80, quando os Mdecins sans Frontires encontraram obstculos governamentais para fornecer auxlio mdico e alimentar a populaes africanas e asiticas em reas conflagradas29 . A idia de competncia nacional exclusiva encontra-se, agora, superada pela atuao dos rgos de superviso internacionais na proteo dos direitos humanos. De fato, no h noo mais alheia proteo internacional dos Direitos Humanos que a da soberania30 . Por isso mesmo, acredita-se que esse princpio deva ser redefinido em funo das aspiraes dos componentes do espao pblico internacional em plena fase de consolidao. Ao firmar um tratado qualquer, os Estados abdicam de uma parcela de sua soberania e se obrigam a reconhecer como legtimo o direito da comunidade internacional de observar sua ao interna sobre o assunto de que cuida o instrumento jurdico negociado e livremente aceito. Ademais, o Professor Canado Trindade (1999) atribui proteo internacional dos direitos humanos um carter especial, haja vista que estes prescrevem obrigaes visando a garantir o interesse geral, independementemente dos interesses individuais das partes contratantes. Sendo assim, os direitos humanos consagrados em instrumentos internacionais no devem ser limitados, salvo esteja explcito em texto jurdico. No que tange indivisibilidade, est superada a dicotomia entre categorias de direitos(civis e polticos, de um lado; econmicos, sociais e culturais, de outro). Verificou-se que a teoria das geraes de direitos historicamente incorreta e juridicamente infundada, porque no h hierarquia quanto a esses direitos e porque os argumentos em favor dessa diviso so ultrapassados. Com efeito, os direitos humanos devem ser considerados de maneira eqitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase. Dado novo, desde o incio defendido pelo Brasil, a interdependncia entre democracia, desenvolvimento e DH. O reconhecimento do direito ao desenvolvimento

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como direito humano universal foi o maior xito para os pases em desenvolvimento. A Declarao de Viena prope medidas concretas para a realizao do direito ao desenvolvimento, por meio da cooperao internacional, tais como: alvio da dvida externa e luta para acabar com a pobreza absoluta. Em resumo, certo que o sistema internacional de proteo do DH saiu fortalecido da Conferncia de Viena, eis que quedaram estatudos princpios fundamentais no caminho da globalizao dos mecanismos concretos de proteo dos Direitos Humanos.

B. 3 O quadro normativo existente e a poltica brasileira de Direitos Humanos


Para expor o arcabouo jurdico existente, convm ressaltar, de incio, que a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), proclamada pela Assemblia Geral da ONU, definiu, pela primeira vez, como padro comum de realizao para todos os povos e naes os DH e liberdades fundamentais. Previu-se, em seguida, a adoo de dois Pactos para a implementao da Declarao. Sucede que, devido a controvrsias Leste-Oeste e Norte-Sul, a elaborao levou 20 anos e outros 10 foram necessrios para a entrada em vigor. Por fim, foram adotados, em 1976, o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais; e o Pacto de Direitos Civis e Polticos.31 Desde a Declarao Universal de 48 at hoje, a ONU adotou mais de 60 Declaraes e Convenes sobre Direitos Humanos. O Brasil parte de todas as mais significativas: a) Conveno Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, adotada em 1965, em vigor desde 1969 e ratificada pelo Brasil em 1968, reuniu o maior nmero de ratificaes; b) Conveno para a Eliminao de Discriminao contra a Mulher, adotada em 1979, vigente em 1981 e ratificada pelo Brasil em 1984. Reuniu o maior nmero de reservas. O Brasil tambm expressou reservas devido ao Cdigo Civil. Mas, com a Constituio de 1988, foram elas tidas por inconstitucionais; c) Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos e Punies Cruis, Desumanos e Degradantes, assinada em 1984, vigente em 1987 e ratificada pelo Brasil em 1989. Embora a Constituio de 1988 tenha qualificado a tortura como crime inafianvel e insuscetvel de graa ou anistia, o crime ainda no foi tipificado;

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d)

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Conveno sobre os Direitos da Criana, adotada em 1989, vigente em 1990 e ratificada pelo Brasil em 1990. Ressalte-se que o Estatuto da Criana e do Adolescente do Brasil reflete e expande suas disposies, tendo sido qualificado de modelar pela UNICEF. Quanto ao quadro normativo interamericano, o Brasil ratificou, em 1989, a

Conveno Interamericana para Prevenir e Punir Tortura e, em 1992, a Conveno Interamericana sobre Direitos Humanos (Pacto de San Jos). No que tange poltica brasileira de DH, o Brasil conheceu trs momentos de evoluo de sua atuao na Comisso de Direitos Humanos da ONU. O primeiro vai de 1977 (quando o Chanceler Azeredo da Silveira abordou o tema, pela primeira vez, de maneira abrangente e cautelosa) at 1984. Foi um perodo de posies conservadoras e defensivas. O segundo vai de 1985 (quando Sarney anuncia nossa adeso aos Pactos de Direitos Civis e Polticos e de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais) at 1990. Foi um perodo de reconhecimento tmido da legitimidade das iniciativas multilaterais de controle das violaes de DH. Registre-se que, em 1988, a Constituio Federal estabeleceu, no artigo 4, que a prevalncia dos DH um dos princpios, que regem as relaes internacionais do Brasil. O terceiro vai de 1991 (com a efetiva redemocratizao) at hoje, em que os mecanismos internacionais no configuram atentado ao princpio de no-interveno. H reconhecimento pleno da legitimidade dos mecanismo internacionais de proteo. A poltica brasileira de DH mudou, de fato, com a consolidao das instituies democrticas. Atualmente, a poltica brasileira de DH se caracteriza pelos seguintes fatores: a) atuao pautada pela transparncia e disposio para o dilogo com rgos internacionais, autoridades estrangeiras e ONGs; b) adeso a todos os Pactos e Convenes relevantes na matria; c) valorizao dos foros e mecanismos multilaterais; d) valorizao da cooperao internacional; e) exigncia de atuao internacional para as causas estruturais da violncia social. O Brasil admite a existncia de problemas e manifesta o desejo de resolv-los. Mas, ao expor comunidade internacional a prpria situao interna, procura ressaltar a dimenso socioeconmica da questo. No esconde seus problemas (haja vista a cobrana de ONGs quanto aos episdios da Candelria, Vigrio Geral, Carandiru, ndios ianommi etc), mas procura mostrar a vinculao com a questo do desenvolvimento. Em outras palavras, procura mostrar a relao entre pobreza, criminalidade, violncia

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e violao dos DH, o que significa que h causas estruturais a serem consideradas e que tais violaes no ocorrem com a conivncia do Estado. O Brasil de hoje no se caracteriza mais pela arbitrariedade de um regime autoritrio mas pelas dificuldades de um pas democrtico em assegurar a proteo dos Direitos Humanos. Deve ser enfatizado que a poltica do Brasil de avaliar e expor a prpria situao no para solicitar a indulgncia internacional, mas para chamar ateno para a difcil situao socioeconmica de um pas em busca de efetivo respeito dos DH e de reconhecimento de seus esforos.

Concluses
Poder-se-iam elencar trs novas caractersticas do direito internacional em construo (Weiss, apud Aubertin e Vivien, 1998:2-15). A primeira, decorrente das lacunas entre as relaes de Estados e de outros atores, a interseco das esferas do direito pblico e do privado, tanto no mbito nacional como no internacional. Segundo exemplo da professora Ndia de Arajo32 , tudo o que for codificado no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) ter conseqncias importantes para contratos privados. A segunda caracterstica a crescente utilizao de instrumentos legais nocogentes ou voluntrios, sob a forma de declaraes de intenes ou de atos unilaterais. Como se a comunidade internacional pudesse de facto julgar a ao poltica dos Estados que se comportam mal. Na Cpula da Francofonia de 1999, no Canad, por exemplo, este pas props sanes aos chefes de governo que violassem os direitos humanos, mas essa comunidade internacional restrita se contentou em adotar a proposta do Presidente francs Jacques Chirac de criar um Observatrio dos Direitos Humanos, sem nenhum efeito cogente. Cabe ressaltar que a sociedade internacional ainda descentralizada e assim ser muito provavelmente por longo tempo. Ademais, no h, no sistema internacional, nem autoridade superior, supranacional, nem mesmo milcia permanente, que possa tornar obrigatrio, sob via de fora, o cumprimento das normas. Decorre, portanto, que os Estados sofrem presses difusas e confusas, mas ainda so os principais responsveis pela construo do direito internacional e dos direitos humanos, em particular. Sucede, contudo, que o direito internacional nunca foi to solicitado no mundo e to ampliado a questes diversas (Lefebvre, 1997). Nesse sentindo, os primeiros passos do Tribunal Internacional Penal confirmam a retomada do ideal de justia

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internacional. No entanto, para Canado Trindade (1999), o monitoramento mundial do respeito aos direitos humanos e a incluso dessa dimenso nos programas das Naes Unidas so etapas importantes para a realizao desse ideal. A terceira a integrao do direito nacional e do direito internacional medida que os textos internacionais exigem uma harmonizao de outras legislaes domsticas. Haja vista que os instrumentos internacionais ratificados pelos governos de cada Estado-parte prevalecem sobre as legislaes nacionais (ou, ao menos, a ela se equivalem, em igualdade hierrquica), essa evoluo parece bvia. Contudo, a questo dos status normativo das fontes internacionais frente s nacionais no ser desenvolvida. Constata-se, em suma, que o processo cunhado de globalizao tem surtido efeitos impresionantes na esfera jurdica, haja vista a necessidade de regulao internacional mais consentnea com as demandas atuais da comunidade internacional. O Ministro das Relaes Exteriores francs Hubert Vdrine concorda com essa afirmao. Apesar da natural diversidade de interesses dos Estados, a idia de constitucionalizao das suas regras de conduta dessa comunidade no que se refere proteo dos direitos humanos cada vez mais premente, o que implica reforar a relatividade do conceito de soberania.

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Notas
1
2

Para uma definio detalhada de globalizao multidimensional, ver Viola (1996). O Estado tem direito soberano de controlar mensagens que entram no seu territrio, segundo a Resoluo 37-92

da ONU, datada de 10.12.1982.


3 4 5

O nmero de transnacionais em 1970 situava-se em torno de 7.000; j em 1992, estimava-se em 37.000. Para uma verso onusiana do tema, ver a entrevista de K. Annan, The Economist, 18.09.1999. Debate realizado entre o Ministro francs das Relaes Exteriores, Hubert Vdrine, e 80 estudantes no Quai

dOrsay, Paris, junho de 2000. Foi um exemplo chocante de como a juventude francesa exigiu de seu ministro polticas severas contra todos que violam os direitos humanos (denunciados pela imprensa), principalmente Beijing e Moscou.
6

Cada caso merecedor de ateno especial. Na Chechnia, por exemplo, a guerra ainda no acabou, e a comunidade Esta ONG denunciou, em relatrio publicado no dia 29 de maro de 2000, no s as violaes aos direitos humanos

internacional fez presso diplomtica, sem influenciar a poltica de extermnio de terroristas de Vladimir Putin.
7

no Reino da Arbia Saudita, como sendo o pior sistema judicirio do mundo, mas tambm a indiferena da comunidade internacional. Jornal Libration, 30.03.2000, p.14.
8

Termo utilizado pelo Presidente J. Chirac para descrever esse fenmeno de disparidades mltiplas dentro da Segundo dados comparativos dos relatrios do PNUD dos ltimos 30 anos. Sobre a desigualdade de poder no cenrio internacional, ver HURREL, A.,WOODS, N. Inequality, Globalization Ver nota 5. Chartouni-Dubarry e Al Rachid, Droit et mondialisation, 1999. O conceito de poder objeto de querelas interminveis na teoria de relaes internacionais. Ele traduz aqui a

sociedade francesa.
9 10

and World Politics, 1999.


11 12 13

capacidade de agir na cena internacional (Gounelle, 1998; Lefebvre, 1997), de atores coletivos como G-8 e OTAN, UE ou individuais, como os EUA.
14 15 16

Chartouni-Dubarry e Al Rachid, op. cit. Entrevista realizada dia 23 de maio de 2000. Ver Boucault e Araujo (1999). Professor de Relaes Internacionais no Instituto de Estudos Polticos de Paris. Entrevista realizada no dia

09.03.2000, em Paris.

DIREITO INTERNACIONAL E GLOBALIZAO FACE S QUESTES DE DIREITOS HUMANOS


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Ancelmo Csar Lins de Gis e Ana Flvia Barros-Platiau


17 18

Ver Krasner, S. Sovereignity: Organized Hipocrisy, 1999. Ver tambm Badie, B. La fin des souverainets, 1999. Smouts, M.-C. Du bon usage de la gouvernance en relations internationales, Revue Internationale des Sciences Cf. Drinan, R. Cry of the oppressed: the human rights revolution. So Francisco: Row Pub,1987. Nota-se a aproximao do ideal de jurisdio planetria com a criao de tribunais internacionais, como o Cf. Lafer. Comrcio, Desarmamento e Direitos Humanos. Paz e Terra, 1999, p.141. Arendt, Hannah. Entre o Passado e o Futuro. So Paulo: Perspectiva, 1972, p.83. Hobbes, T. Leviathan. Harmondsworth: Penguin Books, 1979, p.189-201. Dupuy, P. La protection internationale des droits de lhomme, 1980, p.404. Ressalte-se que ao Brasil coube, por indicao, presidir o Comit de Redao. Bobbio. L et dei diritti, Torino: Einaudi, 1990, p.143-155 Cf. exemplos em: Lindgren Alves, J. Os Direitos Humanos Como Tema Global, 1994, p.140. Art. 2, # 7. Lindgren Alves, J . op. cit., p. 38. Trindade (Cf. apresentao ao livro de Lindgren Alves, J. Os Direitos Humanos como Tema Global, 1994) Desde 1992, o Brasil parte dos dois intrumentos. Entrevista realizada no dia 23 de maio de 2000.

Sociales, n 155, mar/1998, p. 85-94.


19 20

Tribunal Penal Internacional.


21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

CRISE, AO DO ESTADO E PRAGMATISMO: A POLTICA DE COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRA DE 1934-1945


RESUMO
O artigo analisa as diretrizes da poltica de comrcio exterior brasileira, no perodo compreendido entre 1934 e 1945, enfocando as tendncias da poltica econmica externa brasileira, as metas do primeiro governo Vargas e os meios para alcan-las. So expostas as fases do comrcio exterior brasileiro, com nfase nas tendncias da poltica econmica externa, na assinatura de acordos comerciais com a Alemanha e os Estados Unidos e nas conseqncias da Segunda Guerra Mundial.

Heloisa Conceio Machado da Silva *

Introduo

O presente estudo tem por objetivo analisar as diretrizes da poltica de comrcio exterior brasileira, no perodo compreendido entre 1934 e 1945. Com esse objetivo, o artigo enfocar as tendncias da poltica econmica externa brasileira, as metas do primeiro governo Vargas e os meios para alcan-las. A poltica de comrcio exterior brasileira ABSTRACT entre os anos de 1934 e1945 orientou-se por The article analyses the guidelines of um crescente realismo, sendo concebida the Brazilian foreign trade policy, from como um instrumento de reforo da 1934 to 1945, focusing the tendencies of the Brazilian Economic Foreign Policy, economia e do mercado interno. Nessa poca, the main targets of the first term of o comrcio exterior foi marcado por extensa president Vargas and the means to reach them. The stages of the Brazilian foreign flexibilidade, devido s condies caticas do trade are displayed, emphasizing the comrcio e dos sistemas monetrios tendencies of Economic Policy, the internacionais. O grau em que a poltica foi signature o commercial agreements with Germany and the United States and the influenciada e mesmo determinada no aftermath of the Second World War. exterior, em Berlim e em Washington, deveuse disposio da poltica de comrcio exterior de se relacionar, por definio, com o cenrio internacional. Dessa forma, sero expostas as respectivas fases do comrcio exterior brasileiro, dando nfase s tendncias da poltica econmica externa, assinatura de acordos comerciais com a
Revista Cena Internacional. 2 (2): 95-116 [2000] * Pesquisadora Associada do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB) e mestre e doutorando em Histria das Relaes Internacionais pela mesma universidade.

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Alemanha e os Estados Unidos, e, por ltimo, s conseqncias da Segunda Guerra Mundial.

1 A Poltica Econmica Externa aps o ajuste de 1930


Com a reaquecimento das atividades econmicas brasileiras, aps a Crise de 1929, os saldos na balana comercial reduziram-se consideravelmente, conseqncia de uma tendncia crescente de conceder prioridade importao de bens necessrios manuteno de uma taxa razovel de expanso do produto nacional. Em termos de quantidade, as importaes de bens de consumo no durveis e de bens de capital para usos no industriais mantiveram-se em torno de 50% dos nveis alcanados em 19281 . A valorizao externa da moeda brasileira ocorrida entre 1934 e 1937 trouxe srios transtornos a alguns setores industriais ligados ao mercado interno. A conseqncia dessa valorizao seria a reduo do custo das mercadorias importadas, o que traria efeitos diretos no setor manufatureiro. Enquanto nos anos iniciais da dcada, a estrutura das exportaes manteve-se praticamente inalterada; a partir de 1934, a importncia relativa das exportaes de caf declinou sensivelmente, resultado da diversificao das exportaes e, em especial, da notvel exportao de algodo2 . Para enfrentar essa situao, foram implementadas polticas alternativas para corrigir o desequilbrio. Um dos objetivos da poltica econmica externa brasileira era garantir uma oferta adequada de divisas que possibilitasse a liquidao das obrigaes financeiras. Para alcan-la, adotou-se um regime de controle cambial e de importaes que possua como justificativa bsica a garantia de obteno, pelo governo, de divisas a uma taxa de cmbio favorvel ao pagamento de seus compromissos financeiros 3 . Entretanto, a poltica cambial brasileira gerou protestos em Washington e Londres. A postura norte-americana passou gradativamente a espelhar o real poder de barganha que decorria da posio dos Estados Unidos como principal comprador de caf brasileiro. A influncia relativa dos grupos de presso concentrava-se na defesa do multilateralismo, que passou a caracterizar a poltica comercial norte-americana a partir de 19344 . Os atritos entre o governo brasileiro, o governo norte-americano e, em menor proporo, o governo britnico foram contornados com o envio de uma misso a Washington e Londres. Visando apaziguar as preocupaes norte-americanas, o Ministro da Fazenda, Artur de Souza Costa, comprometeu-se a liberalizar o mercado de cmbio e manter o servio da dvida5 .

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Em Londres, foi negociado um acordo de descongelamento de atrasados cambiais ingleses ao qual se seguiu acordo similar com os Estados Unidos e demais credores de curto prazo. Ainda em 1934, os pases credores e o Brasil decidiram iniciar negociaes com o objetivo de acertar um acordo para retornar o servio dos emprstimos do Funding Loan de 1931. Todos os emprstimos externos foram classificados em ordem decrescente de qualidade. A presso britnica mais uma vez assegurou tratamento mais favorvel para os emprstimos em libras por intermdio de Niemeyer6 . O Brasil comprometeu-se a pagar cerca de 8 milhes de libras por ano at 1938, enquanto os contratos de emprstimos estipulavam um servio de 24 milhes de libras7 . Em maro de 1935, a taxa de cmbio para as exportaes variou consideravelmente, pois o Conselho Federal de Comrcio Exterior autorizou isenes parciais ou totais de venda obrigatria de 35% das cambiais de exportao. Dessa poltica resultou uma expanso de 20% no valor das exportaes entre 1935 e 1936, enquanto o nvel de importaes manteve-se praticamente constante 8 . No obstante as dificuldades relativas ao balano de pagamentos, a economia continuou a crescer 6,5% ao ano entre 1934 e 1937. A alta nos preos das importaes permitiu a utilizao da capacidade ociosa na indstria, enquanto a contnua adoo de polticas fiscal, cafeeira, monetria e creditcia expansionista permitiu a sustentao da demanda9 . A poltica de aquisio e destruio dos estoques de caf permaneceu inalterada em relao adotada a partir de 1933. Porm, o fraco desempenho da agricultura contrastou com o da indstria. O produto agrcola cresceu pouco mais de 2% ao ano de 1934 a 1937, ao passo que o industrial cresceu mais de 11% ao ano. O maior ndice de crescimento encontrava-se nos gneros no tradicionais, tais como borracha, papel, cimento, metalurgia, qumica e txteis. No entanto, ao final da dcada, a participao desse setor no valor adicionado industrial agregado era ainda bastante modesta, em particular no caso dos gneros produtores de bens durveis de consumo e de bens de capital, cuja participao no valor agregado industrial era de 2,5% e 4,9% respectivamente10 .

2 Poltica de Comrcio Exterior


No que diz respeito poltica comercial brasileira, coube ao Ministrio das Relaes Exteriores buscar novos mercados para os principais produtos da pauta de exportao. At 1933, o Itamaraty chegou a assinar trinta acordos comerciais que incluam a mtua e irrestrita clusula de nao mais favorecida (NMF). Entretanto, at meados da dcada de 1930, todos os tratados foram denunciados pelo Brasil. Segundo

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este pas, a absoluta maioria de seus parceiros estava recorrendo a uma srie de artifcios para tornar sem efeito a clusula de nao mais favorecida. Em conseqncia, verificou-se uma reorientao na poltica comercial brasileira. Esta deixou de lado suas aspiraes liberais, adotando uma atitude mais pragmtica, de acordo com os interesses nacionais. A partir dessa nova tendncia da poltica de comrcio exterior brasileira, merecem destaque as conseqncias do regime de comrcio de compensao com a Alemanha e do acordo comercial com os Estados Unidos em 1935. Com relao aos demais parceiros comerciais, as tentativas brasileiras no sentido de reduzir as barreiras entrada de seus produtos no tiveram sucesso. Em parte, pela tendncia das naes em concentrar suas compras nas colnias, por meio da Imperial Preference, como tambm, devido s dificuldades em oferecer concesses recprocas11 . Ainda no sentido de negociar acordos incondicionais que incluam a clusula de nao mais favorecida, as autoridades norte-americanas, logo aps a investidura de Roosevelt na Presidncia dos Estados Unidos, propuseram concretamente ao Brasil o incio das conversaes para assinatura de um acordo de reciprocidade. Lima e Silva, Embaixador do Brasil em Washington, solicitou ao Departamento de Estado as bases do acordo. Estas seguiriam o incio de negociaes preliminares na seguinte base: (...) o Brasil consideraria as concesses tarifrias que pudesse oferecer aos produtos norte-americanos, dando-lhes condies de concorrncia com os europeus e desestimulando a indstria nacional. Por outro lado, os Estados Unidos comprometerse-iam a manter as principais exportaes brasileiras livres de tributos (...)12 . A proposta norte-americana deixou as autoridades brasileiras em uma situao bastante delicada. De um lado, no poderiam reduzir as tarifas alfandegrias, porque perderiam importante fonte de arrecadao e tambm provocariam o ressentimento de parte das atividades industriais brasileiras. Por outro lado, o Brasil enfrentava o problema de suas dvidas externas e o Departamento de Estado praticamente condicionou sua soluo ao acordo de reciprocidade13 . No Brasil, a repercusso do acordo foi contraditria. Osvaldo Aranha, nomeado Embaixador do Brasil em Washington, defendeu as condies do acordo, argumentando que, na ausncia de um acordo comercial com os Estados Unidos, o caf seria certamente taxado. Getlio Vargas, por sua vez, recomendava que se deveria observar o novo entendimento com os Estados Unidos de um ponto de vista alto, que ultrapassasse os interesses materiais e exprimisse finalidade poltica de cooperao e colaborao14 . Paralelamente s negociaes do acordo de reciprocidade com os Estados Unidos, o Brasil negociava um acordo comercial com a Alemanha. As conversaes

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para a celebrao de um acordo de compensao iniciaram-se em 1934, quando o governo do Reich, dirigido por Adolf Hitler, enviou uma delegao especial, sob a chefia do Ministro Kiep, Amrica Latina com o objetivo de negociar a transferncia das importaes de matrias-primas e produtos coloniais para aqueles pases, que concesses fizessem s exportaes da Alemanha. Kiep estava disposto a garantir ao Brasil quotas fixas e mesmo maiores no fornecimento de alguns produtos, principalmente o caf, desde que resolvida a questo das cambiais e dos crditos bloqueados15 . Tal proposta era bem acolhida no Brasil, pois tratava-se de no perder o mercado alemo, que absorveria os produtos brasileiros que no eram exportados para os Estados Unidos tais como: arroz, carnes e couros do Rio Grande do Sul, bem como algodo do Nordeste e de So Paulo, alm do tabaco e do cacau da Bahia16 . Tambm a possibilidade de trocar matrias primas, sobretudo o algodo, por peas de artilharia e outros artigos blicos para a Marinha e o Exrcito afigurava-se sobremodo atraente, pois o Brasil precisava rearmar-se e no dispunha de divisas para faz-lo. Os Estados Unidos protestaram contra o acordo comercial com a Alemanha por estarem empenhados em propagar as prticas liberais com base no tratamento de nao mais favorecida17 . Por outro lado, Osvaldo Aranha criticou a negociao do acordo com base no argumento de que, para o Brasil, a Alemanha era de importncia menor, do ponto de vista comercial, quando comparada aos Estados Unidos. Marcos de Souza Dantas, Diretor da Carteira de Cmbio do Banco do Brasil, inclinava-se pelos alemes, assim como o Ministro da Fazenda Artur de Souza Costa. Essas divises deixavam Vargas em situao bastante delicada, pois a Alemanha queria o acordo de compensao ou no compraria do Brasil. Por fim, o governo brasileiro firmou o tratado de reciprocidade com os Estados Unidos. No obstante todos os inconvenientes e, apesar de toda oposio norte americana, um acordo teutobrasileiro foi assinado em 1934, estabelecendo o comrcio de compensao como forma bsica para o intercmbio de mercadorias entre os dois pases e fixando quotas para importao alem de alguns produtos. Esta ltima clusula devia-se ao interesse brasileiro em assegurar a manuteno de uma proporo fixa entre importaes alemes de caf e de algodo18 . A escassez de divisas a afetar toda a Amrica Latina favoreceu a ofensiva comercial da Alemanha. No caso do Brasil, a participao da Alemanha nas suas exportaes subiu de 13,3%, em 1934, para 16,5%, em 1935, enquanto seu percentual nas importaes pulou de 14,02% para 20,44% no mesmo perodo. O Brasil beneficiouse com o comrcio de compensao na medida em que teve condies de importar manufaturas, sem o dispndio de divisas. No caso da Alemanha, esta pde abastecer-

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se de produtos agrcolas e matrias-primas de que necessitava, viabilizando tambm o escoamento de sua produo industrial, em detrimento da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos. A participao da Gr-Bretanha nas importaes do Brasil declinou de 17,14%, em 1934, para 12,43%, em 1935 19 . No caso dos Estados Unidos, uma anlise detalhada das importaes do Brasil, em 1935, demonstra que o sistema de marcos de compensao afetara seriamente todas as classes de manufaturas norte-americanas. No entanto, quando o governo de Getlio Vargas, em 1935, comunicou ao Departamento de Estado em Washington que renovaria o acordo de compensao com a Alemanha, os Estados Unidos exprimiram sua apreenso. O Secretrio de Estado, Cordel Hull, declarou que o governo norte-americano no se opunha a um acordo entre o Brasil e a Alemanha, desde que realizado em bases liberais, como tambm, afirmou que aquele sistema de intercmbio bilateral de restries e discriminaes era nocivo expanso do comrcio internacional, uma vez que deslocava os produtos norte-americanos do mercado brasileiro20 . A participao alem nas importaes brasileiras saltou de 14,02%, em 1935, para 25%, em 1938. Os Estados Unidos embora obtivessem do Brasil, em 1935, um tratado de comrcio com a clusula de nao mais favorecida, apenas subiu de 23,67% para 24,02%. A Gr-Bretanha, por sua vez, despencava de 17,14% para 10,04%, abaixo da Argentina com 11,08%21 . Um dos fatores que favorecia o comrcio teuto-brasileiro era a possibilidade de adquirir equipamento para o Exrcito e a Marinha, com o pagamento no em cmbio escasso mas em marcos de compensao, ganhos por meio da venda de produtos primrios excedentes. O Estado Maior das Foras Armadas, em meados de 1934, j estava pensando em acordos bilaterais envolvendo uma troca de produtos primrios por navios, como meio de renovar a frota. Com efeito, o Ministro das Relaes Exteriores, Macedo Soares, promoveu ativamente essa idia22 . Esse tipo de acordo, alm de favorecer o comrcio com a Alemanha, beneficiava tambm as trocas com a Itlia, uma vez que, no caso especfico da Marinha, esta queria encomendar submarinos, possivelmente, de estaleiros italianos, que tambm j haviam indicado sua disposio de aceitar matrias-primas em pagamento. As autoridades em Roma estavam interessadas principalmente em algodo, mas o Itamaraty esperava forar o comrcio com uma srie de produtos. A essncia das vantagens maiores que o governo esperava obter na concluso conjunta dos acordos era a penetrao no mercado italiano com vrios produtos, e no somente o algodo em que o prprio Mussolini inicialmente insistiu. No entanto, Roma inicialmente consentiu em receber 60% do pagamento em algodo e 40% em outros produtos23 . No caso do Exrcito, a Alemanha seria o melhor meio para adquirir material blico. As autoridades brasileiras, em seus encontros com a delegao comercial alem,

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expressaram interesse na compra de equipamento blico com marcos de compensao, oriundos do aumento de exportaes para a Alemanha. Ansiosa para estimular o rearmamento e o programa de recuperao industrial do Reich, Berlim concordou com a idia de receber matrias-primas e alimentcias em troca de encomendas oficiais brasileiras24 . A continuao dos problemas financeiros, que dificultavam a realizao de compras de material em cmbio estrangeiro, acabou por identificar os interesses militares com a poltica comercial alem. O dficit oramentrio para 1934 fora considervel, e, at meados de 1935, o governo enfrentava um dficit de aproximadamente 500.000 contos25 . Um dos resultados do levante comunista, em fins de novembro, foi um aumento nas despesas da Polcia Federal e das Foras Armadas. Essa presso financeira fez com que o estoque de marcos de compensao, amontoados no Banco do Brasil, tivesse crescente atratividade como meio de satisfazer aos lderes descontentes do Exrcito. Em 1936, as negociaes entre os dois pases giraram em torno de uma proposta feita por um consrcio particular alemo-brasileiro, a Sociedade Internacional de Comrcio (SOINC), e endossada por Berlim, no sentido de a SOINC agir como intermediria em uma troca de caf por equipamento militar e ferrovirio. A proposta foi bem acolhida no Rio de Janeiro. Souza Costa, Ministro da Fazenda, recomendou a Vargas que qualquer entendimento comercial com Berlim ficasse dependente da assinatura de um contrato de armamentos. A Alemanha, por sua vez, prometeu fornecer qualquer quantidade de material blico terrestre, areo e naval. Com efeito, em junho de 1936, no obstante todas as declaraes ao governo norte-americano de que o comrcio bilateral com a Alemanha seria restringido, o Brasil e a potncia europia concluram um acordo de cavalheiros confidencial, consistindo em notas separadas sobre um aumento das quotas respectivas de importaes e sobre o plano da SOINC26 . A crise da Romnia e a ecloso da Guerra Civil Espanhola criaram dvidas em relao a encomendas em uma Europa que pudesse ser lanada numa conflagrao geral em futuro prximo. Mas no havia outros fornecedores e o estado das finanas nacionais continuava a dificultar quaisquer pagamentos em moeda. Os marcos de compensao, por outro lado, estavam se acumulando no Banco do Brasil, e, at o final de 1936, chegariam aos 18 milhes. A casa Krupp jogou permanentemente com esta vantagem, oferecendo receber at 80% do pagamento em moeda bloqueada. A nomeao do General Eurico Gaspar Dutra para Ministro da Guerra, em dezembro de 1936, garantiu o contrato para a Krupp, sendo esse militar sabiamente favorvel ao equipamento alemo. Alguns dias depois,

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foi assinado um contrato para 100 peas de artilharia leve de campanha, sendo os marcos de compensao ganhos nas vendas de matrias primas usados para cobrir quatro quintos do custo27 . Com o advento do Estado Novo, em novembro de 1937, houve uma aproximao ideolgico-poltica entre o Brasil e os pases do Eixo. No entanto, tal aproximao no abalou as relaes com os Estados Unidos. O problema surgiu com a suspenso do servio da dvida e complicou-se ainda mais quando Vargas decretou o monoplio do cmbio pelo Banco do Brasil28 . Os empresrios norte-americanos afirmavam que os Estados Unidos no deveriam reconhecer o Estado Novo, caso se confirmasse a suspenso dos servios da dvida externa brasileira. No que diz respeito poltica cambial, esta afetou as companhias de trigo e gasolina, que s recebiam cobertura cambial para as importaes efetivas e no para as consignaes a longo prazo, como costumava acontecer29 . Essas dificuldades, porm, no abalaram politicamente as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, pois ao governo Roosevelt no interessava quebrar a poltica de boa vizinhana e no desejava discutir, nessa base, suas relaes com o Brasil. O prprio Embaixador Jefferson Caffery considerou desinteressante pressionar o governo Vargas para uma definio sobre o problema das dvidas externas, devido extrema precariedade da situao do cmbio30 . No entanto, subsistia a questo do acordo de compensao com a Alemanha, a que os Estados Unidos se opunham31 . Em 1938, o Departamento de Estado tentou impedir que o governo Vargas renovasse o acordo de compensao com a Alemanha. O Ministro da Fazenda, Arthur de Souza Costa, considerava o mercado alemo muito importante para que o Brasil o desprezasse. Os Estados Unidos, por sua vez, alegavam que o acordo de compensao com a Alemanha deslocava os produtos norteamericanos do mercado brasileiro. Os alemes, por outro lado, alegavam que o III Reich no precisava, necessariamente, comprar caf e algodo do Brasil e prometiam negociar com outros pases, caso persistissem os obstculos32 . No Brasil, os produtores de caf e de algodo lutavam pela concretizao do acordo com a Alemanha e atribuam a atitude dos Estados Unidos de dificultar a venda de algodo brasileiro ao fato de que eles pudessem colocar seu prprio produto na Alemanha33 . Outro fator que favorecia diretamente o comrcio teuto-brasileiro era a necessidade de reequipar as Foras Armadas. O Ministrio da Guerra preferia os contratos com a Krupp para o financiamento de material blico. Esta preferncia relacionava-se ao preo, ao prazo de entrega e capacidade tcnica. O elo entre as necessidades militares e a poltica comercial foi fortalecido ainda mais em 1937, quando a Krupp conseguiu o principal contrato no programa de

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armamentos brasileiros. Vrias firmas europias participaram da concorrncia para tal encomenda, mas o comrcio de compensao mais uma vez deu a vantagem decisiva empresa alem34 . Porm, a inabilidade do Embaixador Karl Riter, ao provocar forte atrito diplomtico com o Chanceler Osvaldo Aranha por causa do fechamento do Partido Nazista, acabou por tornar as relaes teuto-brasileiras tensas no ano de 1938. Dentro do governo Vargas, setores favorveis aos Estados Unidos levaram o Banco do Brasil a suspender as operaes com marcos compensados. As medidas de represso ao nazismo no Brasil constituram outro fator de desentendimento entre os dois pases. Para conter essa macia influncia alem nos estados de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul, o governo Vargas assinou um decreto em 18 de abril de 1938 proibindo o funcionamento dos partidos polticos estrangeiros no Brasil, como tambm intensificou a campanha nacionalizadora nos Estados do Sul35 . Apesar dessas medidas de nacionalizao das colnias estrangeiras, Vargas pretendia melhorar o relacionamento com a Alemanha. Em janeiro de 1939, o Banco do Brasil restabeleceu o livre comrcio com base na compensao de marcos dentro dos contingentes combinados. Fortes interesses comerciais explicavam o comportamento de Vargas. Em 1938, o Brasil colocara-se em sexto lugar entre os fornecedores da Alemanha, e obtivera, exportando mercadorias no valor de RM 214,3 milhes, um saldo favorvel de RM 53,0 milhes, bem superior ao registrado em 193736 . Com relao importao, apesar de todos os problemas, o Brasil fora, em 1938, o pas que mais importou produtos da Alemanha, no valor de RM 161,3 milhes, a suplantar os Estados Unidos37 . Com a oitava Conferncia Interamericana realizada em Lima, em 1939, os Estados Unidos aproximaram-se ainda mais do Brasil38 . Logo aps a Conferncia, o Presidente Roosevelt escreveu a Vargas pedindo-lhe que enviasse seu Chanceler, Osvaldo Aranha, a Washington a fim de resolver os problemas que interessavam aos dois pases. No Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, esboaram-se planos de desenvolvimento econmico para o Brasil, abandonando-se as solues a curto prazo, tais como a concesso de crditos para o descongelamento de atrasados. Estas propostas demonstraram o clima favorvel das relaes bilaterais que possibilitou a visita da Misso Aranha aos Estados Unidos em princpios de 193939 . A agenda inclua questes relacionadas defesa nacional, s relaes comerciais, dvida pblica externa e ao tratamento recebido pelos investimentos diretos norte-americanos no Brasil, a serem discutidos com o Departamento de Estado, bem como assuntos ligados poltica cambial; e ainda a criao de um Banco Central e planos de desenvolvimento de longo prazo na rbita do tesouro norte-americano. Porm, a derrota do Secretrio Morgenthau, em uma crise entre o Tesouro, o

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Departamento de Estado e o Eximbank a respeito das questes bilaterais prioritrias entre os Estados Unidos e o Brasil, contribuiu para que os resultados da Misso fossem bastante limitados, se comparados agenda inicial40 . Com efeito, acertou-se apenas a concesso de um crdito por meio do Eximbank de US$ 19,2 milhes para descongelar os atrasados comerciais e financeiros norte-americanos bloqueados no Brasil41 . Como contrapartida pela concesso de crditos, Aranha comprometeu o Brasil a adotar uma poltica cambial liberal, a pr obstculos ao comrcio de compensao teuto-brasileiro e a retomar, no curto prazo, o servio da dvida externa42 . Com relao instalao de um complexo siderrgico, tanto os Estados Unidos, como a Inglaterra, no tinham o menor interesse em resolv-la ou permitir que o governo Vargas a equacionasse. As firmas Schlunion, Siemens, Demag e Krupp dispuseram-se a financiar a instalao de um complexo siderrgico. Entretanto, tais propostas defrontaram-se com severos obstculos, conquanto a Krupp admitisse que o Brasil pagasse de seu total com marcos compensados, percentual que o Brasil facilmente poderia obter exportando caf e algodo para a Alemanha 43 . Getlio Vargas nem se recusara, nem se comprometera com as propostas apresentadas pelas firmas alemes para a instalao da siderrgica, continuando a aguardar o resultado das negociaes com os Estados Unidos. As atenes do governo norte-americano, porm, concentravam-se nas questes de segurana, devido ao desenvolvimento da propaganda nazista no continente. O Embaixador Carlos Martins comunicou a Vargas que a United States Steel Co. manifestara seu desinteresse na instalao da siderurgia no Brasil, entre rumores de que o Departamento de Estado condicionara a questo ao pagamento da dvida externa. Cordell Hull, Secretrio de Estado norte-americano, negava que a desistncia da United States Steel Co. se relacionasse com o caso da dvida externa, mas sim com a incapacidade financeira do grupo44 . A notcia de que a Krupp se interessava pelo plano siderrgico brasileiro, publicada no New York Times, alvoroou ento os crculos polticos e financeiros dos Estados Unidos, principalmente porque a guerra alastrava-se na Europa, com as sucessivas vitrias de Hitler, o que, naturalmente, fortaleceria os setores nazifascistas do governo Vargas45 . Por outro lado, Getlio sabia que dificilmente poderia manter o Brasil neutro, muito menos favorvel ao Eixo, caso os Estados Unidos participassem do conflito. Porm, as negociaes estavam difceis em 1939-1940. Os Estados Unidos procuravam ganhar tempo, como tambm no estavam interessados no projeto siderrgico.

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Os sucessos militares dos alemes na Europa, em 1940, repercutiram no Brasil e dividiram as opinies, inclusive no seio do governo, onde havia simpatizantes do Eixo, como os Generais Dutra e Ges Monteiro, e das democracias, como Osvaldo Aranha. Nessa conjuntura, Getlio Vargas pronunciou discurso a bordo do encouraado Minas Gerais, em 11 de junho de 1940, no qual fez elogios aos sistemas totalitrios de governo, como tambm defendeu uma plataforma de poltica interna estatizante e fez uma declarao de neutralidade em face da guerra na Europa. O discurso teve ampla repercusso nas capitais dos pases do Eixo. Na Alemanha, foi acolhido como indicativo de que o Brasil manter-se-ia neutro. Nos Estados Unidos, o discurso alarmou os crculos de Washington, apesar de Vargas dar garantias de que o governo brasileiro no se afastaria da solidariedade pan-americana. Em verdade, Vargas queria fazer com que os Estados Unidos compreendessem que a lealdade brasileira possua um preo e que era chegada a hora de pag-lo. Em 29 de junho de 1940, Getlio declarou que no havia motivos de espcie alguma que aconselhassem o Brasil a tomar partido por qualquer dos povos em conflito, mas afirmou que no afastaria o Brasil da poltica de cooperao continental. Nesse sentido, os discursos dos dias 11 e 29 de junho de 1940 tiveram os efeitos desejados. As autoridades alems, em negociaes diretas e secretas com Vargas, mostraram disposio de comprar produtos brasileiros, algodo principalmente, aps o trmino da Guerra 46 . Paralelamente, os Estados Unidos mostraram disposio para dar andamento s negociaes para implantao da siderrgica. Em agosto de 1940, os Estados Unidos asseguraram um crdito inicial de 20 milhes de dlares para a instalao da siderrgica por uma empresa do Estado brasileiro. Alm do relativo siderurgia, os governos de Washington e Rio de Janeiro chegaram a um acordo sobre o fornecimento de caf ao mercado norte-americano, sobre a participao brasileira no mercado canadense de algodo e sobre a venda de minerais estratgicos aos Estados Unidos47 .

3 Comrcio Exterior em Tempo de Guerra


A precipitao dos acontecimentos no cenrio mundial, aps a ecloso da Segunda Guerra Mundial, mudou a conjuntura do comrcio internacional e exigiu providncias mais drsticas por parte das autoridades brasileiras. Graas ao bloqueio naval britnico, as relaes comerciais com a Alemanha deterioraram-se. Entre 1939 e 1940, a participao alem no total das importaes brasileiras diminuiu de 25% para apenas 2%, e, no total das exportaes brasileiras, as compras feitas pela Alemanha caram de 19% para 2,8%. Porm, a deteriorao das relaes comerciais teuto-brasileiras

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no implicou rompimento das relaes diplomticas. A posio de neutralidade era conveniente para o Brasil, no s por compartilhar plenamente com a reivindicao dos militares, mas, sobretudo, porque a neutralidade brasileira era a melhor opo para barganhar, com xito, a construo de uma usina siderrgica, fosse com os Estados Unidos ou com a Alemanha. Visando evitar alguma recuperao do poder de compra externo da moeda, as autoridades brasileiras tomaram a iniciativa de fixar a taxa cambial:
(...) O Decreto-lei 1201, de 8.4.1939, havia implantado um novo regime cambial, dividindo o mercado em trs categorias: o cmbio oficial, alimentado pela entrega obrigatria ao Banco do Brasil de 30% das cambiais de exportao dos principais produtos da pauta; o cmbio livre especial, onde se processavam os pagamentos decorrentes do movimento de capitais, englobando amortizaes, remessas de lucros, dividendos, royalites e patentes, bem como remessas pessoais; e o cmbio livre, correspondente aos encargos das importaes e servios correlatos (...) 48 .

A oferta de divisas nesse mercado provinha dos 70% restantes das cambiais dos principais produtos de exportao e de 100% das cambiais dos demais produtos de menor participao na receita das exportaes. Ainda em 1939, foi alterado o imposto sobre as operaes cambiais para 5% nas operaes do mercado livre e para 10% nas demais vendas de cmbio49 . Ao longo do perodo da II Guerra (1939 1945), e, at o incio de 1947, esse regime cambial permaneceu inalterado, ou seja, correspondendo aos limites traados pelo Decreto-lei 1201. Entretanto, as prprias condies do comrcio internacional durante a II Guerra encarregavam-se de seu autocontrole, em virtude tanto da reduo na demanda externa quanto das limitaes na oferta de produtos de importao, ambas adicionalmente dificultadas pela escassez de transporte martimo50 . medida que a II Guerra fazia sentir seus efeitos, outras providncias tornaramse necessrias. Ainda na tentativa de melhorar as disponibilidades cambiais, foram iniciados os pagamentos do servio da dvida, conforme regulamentao do Decretolei 2085, de 8.3.1940, diminuindo, de um modo geral, a 50% os pagamentos de acordo com o esquema Osvaldo Aranha51 . Tambm em 1940, realizou-se a III Conferncia Interamericana do Caf, a qual concretizou o esprito de solidariedade continental na adoo de quotas nacionais de exportao. Nessa Conferncia, ficou estabelecido uma quota anual de 9,3 milhes de sacas de caf brasileiro para os Estados Unidos. No mesmo ano, o Export and Import Bank norte-americano autorizou ao Brasil um crdito rotativo de US$ 25 milhes em

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parcelas de US$ 5 milhes, a juros de 3,6% ao ano, para aliviar seus problemas de balano de pagamentos52 . Nessas circunstncias, o governo Vargas vinha imprimindo poltica exterior brasileira um movimento de crescente alinhamento com os norte-americanos. Esse movimento permitia um processo de barganha permanente, que perseguia certos objetivos econmicos, polticos e militares. Nos termos em que foi formulada a poltica hemisfrica, a proteo da rea mais avanada do nordeste brasileiro foi escolhida como alvo estratgico dos planos militares norte-americanos para defender a frente atlntica. As anlises feitas pelo Departamento de Guerra em Washington levaram concluso de que somente os Estados Unidos poderiam proteger a costa do Nordeste e que essa seria uma necessidade inadivel53 . Os militares brasileiros, por sua vez, reconheciam sua vulnerabilidade e pretendiam super-la fortalecendo as Foras Armadas para defender o Nordeste por conta prpria. Mas, para atingir esse objetivo, era necessrio obter armamentos atravs de acordos com Washington. Entretanto, a posio tradicional do Departamento de Estado norte-americano at a ecloso da II Guerra era de desaprovar a venda de armamentos Amrica Latina, cujas foras armadas vinham sendo supridas e treinadas pela Alemanha e Itlia. Nessa perspectiva, a colaborao entre Brasil e Estados Unidos nos projetos de defesa do Hemisfrio desenvolvia-se com dificuldades e desconfiana. Tal desconfiana devia-se ao fato de muitos oficiais brasileiros de alta patente possurem opinies favorveis ao Eixo54 . No entanto, a esse fator, somava-se outro. Os Estados Unidos achavam-se materialmente impossibilitados de fornecer equipamento blico, haja vista que todos os excedentes disponveis estavam sendo utilizados para seu prprio suprimento interno e para o da Gr-Bretanha. Por essas limitaes, os norte-americanos atrasavam o envio de armas ao Brasil enquanto formulavam planos para invadir as bases nordestinas. Alm dessas limitaes, acrescenta-se o fato de Brasil e Estados Unidos divergirem quanto ao que consistiam as necessidades bsicas em termos de armamentos. Nesse sentido, o equipamento requisitado pelos militares brasileiros deveria ser utilizado para fins de segurana interna. Do ponto de vista brasileiro, essa posio limitada no era agradvel, pois os militares aspiravam desempenhar um papel mais ativo e, conseqentemente, desejavam ver-se rearmados55 . Aps intensas negociaes, o governo norte-americano manifestou-se disposto a abrir um crdito de 100 milhes de dlares destinado compra de material blico. O Export and Import Bank concedeu 12 milhes de dlares ao Exrcito Brasileiro para a aquisio de armamentos e 1 milho fbrica de motores, a juros de 4% ao ano, com prazo de 5 anos para amortizaes. O governo de Washington receberia os pagamentos

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nos 2 primeiros anos sob forma de minrios e outras matria primas. Em julho de 1941, os Generais Dutra, Ministro da Guerra no Brasil, e Miller, chefe da Misso Militar Norte-Americana, assinaram um acordo para a criao do Brazilian American Joint Group of Officers. Nesse sentido, os Estados Unidos concederam emprstimos nos termos do lend and lease para o arrendamento do material blico ao Brasil56 . Em conseqncia, o Ministro da Fazenda, Artur de Souza Costa, liquidou o contrato com a Krupp e suprimiu as linhas areas controladas pelos pases do Eixo, ou seja, a Lati e a Condor. O governo em Washington providenciou para que a Pan American Air Lines ocupasse o lugar da Lati e estabelecesse comunicao entre o Brasil e a Europa. No entanto, a operao militar norte-americana no Nordeste brasileiro vinha sendo repetidamente obstaculizada pela posio assumida pelos militares brasileiros. Para estes, as tropas militares norte-americanas s poderiam penetrar no Brasil caso se generalizasse a convico de um iminente ataque armado57 . Logo aps a entrada dos Estados Unidos no conflito blico, aps o ataque a Pearl Harbour, em dezembro de 1941, teve lugar no Rio de Janeiro, em janeiro de 1942, a III Reunio dos Ministros das Relaes Exteriores das Repblicas Americanas. Alm de recomendar a ruptura das relaes diplomticas com o Eixo, a reunio assegurou aos norte-americanos a compra exclusiva de materiais estratgicos e o controle absoluto de sua distribuio no continente nos anos seguintes58 . Embora tivessem obtido uma indiscutvel vitria na Conferncia, os Estados Unidos tiveram que negociar longamente com o Brasil a deciso fundamental sobre o rompimento das relaes com o Eixo. O prprio chefe da delegao norte-americana, o Subsecretrio de Estado, Summer Welles, teve que negociar com o governo Vargas o apoio brasileiro aos Estados Unidos e, tambm, incluiu Warren Pierson, Presidente do Eximbank, em sua delegao. Pierson apresentou ao governo brasileiro um plano que previa:
(...) abertura da mina Itabira; a melhoria de acesso ferrovirio para transportar minrio at Vitria; um emprstimo Central do Brasil para transportar grandes cargas de mangans e ferro para o Porto do Rio de Janeiro; e o melhoramento deste (...) 59 .

O governo brasileiro, por sua vez, negociou as bases gerais do alinhamento poltica norte-americana. O Brasil apoiaria as resolues propostas pelos Estados Unidos, e estes se comprometeriam a fornecer armamentos para o reequipamento das Foras Armadas Brasileiras. A regulamentao dessas diferenas deu-se em 3 de maro de 1942, quando o Brasil beneficiou-se do programa lend-lease do governo de Washington para a compra de armamentos. Pelo acordo, os Estados Unidos enviariam

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ao Brasil armas e munies no valor de 200 milhes de dlares. O governo brasileiro pagaria 35% do custo desses materiais, mediante seis pagamentos entre 1943 e 194860 . Foram obtidos crditos de 100 milhes de dlares para mobilizar recursos e 5 milhes para a produo da borracha por meio do Eximbank. Vrios programas de assistncia tcnica tiveram incio, bem como foi assegurado o envio de equipamentos militares ao Brasil. Por sua vez, os militares norte-americanos obtiveram permisso para construir quartis, barracas e outras acomodaes no Nordeste brasileiro. Esses acordos prepararam o caminho para uma colaborao mais permanente entre os dois governos e suas respectivas foras armadas, o que se efetuaria com um acordo poltico militar de defesa, assinado secretamente em maio de 1942 61 . Dentre as medidas de colaborao de maior amplitude discutidas, merece meno o envio da Misso Tcnica Norte-Americana ao Brasil, conhecida como Misso Cooke, que fez vrias recomendaes para estimular a produo de artigos essenciais e escassos, a criao de indstrias para a substituio de importaes durante a II Guerra, a conservao do sistema de transportes, como tambm, a constituio de bases slidas para o desenvolvimento industrial62 . Aps a Conferncia de 1942, saram da pauta do comrcio exterior brasileiro todos os pases inimigos ou por eles ocupados, o que, em parte, j era fato consumado devido guerra submarina, falta de transporte e reduo das trocas comerciais com os pases envolvidos no conflito blico. No caso especfico das importaes, foram reduzidos os volumes e elevaram-se os preos. Este foi um reflexo da oferta decrescente, das dificuldades de transporte e do encarecimento dos seguros. Nesse caso, o fato caracterstico e crtico foi a perda de abastecimento de alguns produtos fornecidos pela Alemanha63 . Certos produtos foram substitudos por outras fontes, tais como a Inglaterra e os Estados Unidos, como no caso do grupo mquinas, aparelhos, instrumentos, veculos e acessrios. Entre 1939 e 1942, a reduo desses volumes foi de 67,9%, o que resultou em queda vertical de equipamentos para indstria de 73,9%. A eliminao da Alemanha e de outros pases industrializados da Europa, bem como as restries impostas pela economia blica foram decisivas para esse setor64 . Outros pases europeus continuaram a ser fornecedores, porm suas contribuies foram muito pequenas. No caso da Amrica do Sul, as importaes brasileiras foram mantidas, graas ao fornecimento de trigo da Argentina e de matriasprimas de pases como Chile, Peru e Venezuela. Contribuies tambm vieram da Unio Sul Africana, ndia e Canad. Entretanto, o hiato deixado pela guerra foi preenchido, em grande parte, pelos Estados Unidos65 .

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Com relao s exportaes, merecem destaque os acordos assinados entre Estados Unidos e Brasil, no perodo de maro a outubro de 1942. Tais acordos estabeleciam um plano de compras de produtos brasileiros, obrigando os norteamericanos a adquirirem certas quantidades, algumas vezes, abrangendo todas as disponibilidades exportveis a preos mnimos pr-fixados. O valor dos acordos era de US$ 234 milhes, sendo os produtos visados: aniagem, babau, borracha, cacau, caf, castanha do Par, linters de algodo, mamo, mamona, minrio de ferro e timb66 . Alm da assinatura dos Acordos de Washington para o fornecimento de produtos aos Estados Unidos, a conjuntura blica criou uma oportunidade sem par para a capacidade exportadora de manufaturados, uma vez que a retrao da concorrncia dos pases industrializados europeus e norte-americanos revelou-se um estmulo positivo para a diversificao das exportaes brasileiras. Dessa forma, vrios pases hispano-americanos passaram a comprar produtos industriais brasileiros, principalmente tecidos. O principal mercado para tais produtos fora a Argentina. Diversos fatores influenciaram para que ela assumisse essa supremacia. Dentre eles, destacam-se: maior facilidade de transporte, poder de compra e o fato de as fontes europias de importaes platinas de manufaturados leves encontrarem-se eliminadas pela conflagrao67 . Ainda em setembro de 1941, o governo argentino enviou uma misso ao Rio de Janeiro para negociar um entendimento comercial. Aps a concluso do acordo, a expanso das vendas de artigos de rayon, l e algodo cresceu extraordinariamente. As exportaes de rayon ficaram em torno de 34,5 milhes em 1943 e as de tecidos de algodo em 1,4 bilho durante o mesmo perodo. Durante os cinco anos que se seguiram aos acordos, a balana comercial mudou nitidamente a favor do Brasil ao ponto de substituir a Inglaterra como o principal fornecedor de importaes argentinas68 . s vsperas da guerra, as exportaes brasileiras de tecidos eram bastante modestas, representando pouco em relao produo e ao consumo domstico. Porm, em 1940, as exportaes de tecidos passaram de 1.982 toneladas para 3.959; em 1941 para 9.257, subindo bruscamente para 25.539 toneladas em 1942, mantendo o nvel em 1943 e comeando a cair em 1944. Cabe mencionar que, em 1944, o Brasil aderiu ao Combined Production and Resources Board, comprometendo-se a fornecer 150 milhes de jardas de tecidos de algodo para United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) e frica Francesa69 . Nesse sentido, o Relatrio do Banco do Brasil para o ano de 1944 afirmava:

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(...) a indstria nacional, cuja estabilidade e emancipao progressiva exigem a modernizao dos equipamentos e a instalao de indstria base, continuou em 1944 com uma produo acelerada, trabalhando intensivamente as usinas e as fbricas, sobretudo txteis, com o intuito de satisfazer demanda de produtos manufaturados, tanto no mercado interno quanto no externo...70 .

Sem dvida, a exportao de manufaturados no deixou de ser uma contribuio positiva em um conjunto de circunstncias menos favorveis. Entretanto, tratou-se de um servio prestado pela guerra na medida em que ela criou situaes de escassez em outros pases, e com os manufaturados brasileiros tendo acesso a esses mercados. Nesse sentido, diversos autores afirmam que o atendimento demanda externa realizou-se s custas dos consumidores internos, ocorrendo, portanto, um desvio da oferta existente para um mercado mais lucrativo71 . Com o trmino das hostilidades, as condies tornaram-se adversas para o Brasil. Com a nova estratgia bipolar, o pas deixara de ser importante para os Estados Unidos. O liberalismo imposto ao mundo pelos norte-americanos era uma concepo de ordem internacional de benefcios unilaterais em favor dos pases economicamente avanados. Dessa forma, o Brasil apoiou as teses norte-americanas de regulamentao do sistema econmico internacional ( BIRD, FMI e o GATT ), firmou aliana internacional anticomunista e criou facilidades para a penetrao econmica dos Estados Unidos, em detrimento da autonomia interna72 . O governo do Marechal Eurico Gaspar Dutra (1945-1950) deixou-se conduzir pelas foras externas, adotando polticas econmicas condizentes com as teorias norteamericanas. Entretanto, ao contrrio do governo anterior, tal adeso no concedeu os resultados que Dutra imaginava ter direito a receber. Todavia, o plano do governo de Washington possua objetivos mais amplos, que no se circunscreviam conjuntura de guerra. Tratava-se da conquista de mercados e de relaes econmicas com vistas ao crescimento da economia dos Estados Unidos e da consolidao de seu poder. Nesse sentido, o governo de Washington deu prioridade a um sistema de poder planetrio de segurana que privilegiava a cooperao com a Europa, o Oriente Prximo, a sia e a frica, no quadro mais amplo de conteno da Unio Sovitica73 . Comprometidas com a doutrina liberal e com o programa norte-americano de uma economia mundial aberta, as autoridades brasileiras confiaram na livre manifestao da demanda, concedendo liberdade total ao mercado de cmbio e s operaes comerciais e financeiras no exterior. Os principais objetivos dessa poltica eram:

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(...) atender demanda contida de matrias-primas e de bens de capital para o reequipamento da indstria, desgastada durante a guerra; forar a baixa dos preos industriais por meio do aumento da oferta de produtos importados; fazer poltica antinflacionria, reduzindo as reservas em dlares por meio de saldos negativos na balana comercial; e estimular novos ingressos de capitais privados no futuro por meio da liberalizao das sadas de capital...74 .

Entretanto, os anseios por importaes tenderam a ultrapassar as reais possibilidades de pagamentos, sendo indispensvel introduzir uma poltica seletiva de compras no exterior. Em 1947, implantou-se um sistema de controle de importaes para fazer frente ao dficit comercial e a ele agregava-se, em 1949, um novo regime de cmbio com licena prvia. A conseqncia dessa poltica cambial destinada a combater a alta nos preos foi a reduo das importaes de manufaturas acabadas de consumo, em benefcio das de bens de capital e de matrias-primas. Com isso, criouse um estmulo considervel implantao interna de indstrias substitutivas desses bens de consumo que ainda no eram produzidos dentro do pas75 . Finalmente, torna-se necessrio ressaltar que, embora o governo Dutra estivesse identificado, em princpio, com uma poltica liberal e de redues das funes econmicas do poder pblico, aos poucos, tal poltica mostrava-se alterada. Na realidade, o governo brasileiro revelou sua preocupao em dar seguimento manuteno dos investimentos industriais iniciados no governo Vargas. No entanto, ressalva-se que, quando o controle foi implantado, no se visava, nem se percebia sua importncia para o processo de industrializao76 . Entretanto, as nicas iniciativas de interveno planejadas do Estado visando o desenvolvimento econmico foram: o Plano Salte; a organizao da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF); a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznica (SPVEA); e a criao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. Dessa forma, o governo Dutra criou os mecanismos que seriam utilizados pelos governos posteriores para acionar o Nacional-desenvolvimentismo, sendo parcialmente verdadeiro que o respectivo governo fosse totalmente indiferente planificao da economia estatal77 .

Concluso
A ascenso de Getlio Vargas, aps o triunfo da Revoluo de 1930, representou um novo momento para o pas. Esse novo momento revelou o desenvolvimento de duas tendncias importantes para a compreenso do papel da poltica de comrcio

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exterior brasileira no perodo de 1934 a 1941. Em primeiro lugar, o Estado foi levado a desempenhar funes cada vez mais complexas no conjunto da economia. Em segundo lugar, a poltica econmica governamental tornou-se mais ambiciosa, chegando a suscitar uma confiana nos destinos da Nao que, em seu sentido mais amplo, configura o que se poderia denominar nacionalismo desenvolvimentista. Nessa perspectiva, seria indispensvel realar o comrcio exterior para alcanar resultados de modernizao interna. Com efeito, a poltica de comrcio exterior mostrou-se acentuadamente difusa devido s condies caticas do comrcio e dos sistemas monetrios internacionais. Tal fato deveu-se disposio da prpria poltica de comrcio exterior brasileira de relacionar-se, por definio, com o cenrio internacional. Nessa linha, o governo agiria ante as circunstncias e as tendncias do comrcio internacional. Essa tendncia da poltica de comrcio exterior deve ser considerada como uma manifestao bsica do sistema poltico econmico brasileiro. Em um nvel mais geral, aquela corresponderia a uma progressiva racionalizao do referido sistema. Racionalizao provocada pela crescente diferenciao das relaes e estruturas do poder poltico e econmico do pas. Essa tendncia da poltica de comrcio exterior brasileira s foi possvel, de um lado, pelas coalizes polticas que sustentavam o governo Vargas e, de outro, pela conjuntura poltica internacional que desafiava o sistema de poder anteriormente estabelecido. Esse desafio traduzia-se no Brasil pela presena alem em termos de crescente intercmbio econmico e influncia poltica. Esse fato constitui o elemento chave para o estudo do comrcio exterior brasileiro no perodo em foco. Embora sem grande relevo no sistema internacional, o Brasil apresentava certo grau de importncia para as duas potncias. Consciente dessa posio, o governo brasileiro evitava alianas polticas, pretendendo com isso extrair benefcios da prpria situao indefinida do sistema internacional. Entretanto, a conjuntura internacional era importante, no sentido de que a presena de uma potncia amenizava as presses da outra e permitia ao Brasil um processo de barganha permanente. Esse processo constituiu-se em um trunfo precioso, que seria habilmente usado no momento seguinte, quando a conjuntura internacional modificou-se radicalmente, assim como a prpria posio brasileira no sistema internacional.

Notas
1

IBGE, Comrcio Exterior Brasileiro 1930-1936, Principais Mercadorias de Importao por Pases de Procedncia,

p. 186. ABREU, Marcelo de Paiva. O Brasil e a Economia Mundial, in. FAUSTO, Bris. Histria Geral da Civilizao Brasileira, O Brasil Republicano. Tomo III, Economia e Cultura, 1930-1964, Vol. 11, Rio de Janeiro: Difel, 1991, p. 31.

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FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil, So Paulo: Nacional, 1991, p. 193. Ver Tambm, ABREU, ABREU, Marcelo de Paiva. O Brasil e a Economia Mundial, in, FAUSTO, Bris. Histria Geral da Civilizao

Marcelo de Paiva, op. cit.


3

Brasileira, O Brasil Republicano, Tomo III, Economia e Cultura 1930-1964, Vol.11, Rio de Janeiro: DIFEL, 1991. p. 32.
4

MALAN, Pedro. A Poltica Econmica Externa e Industrializao no Brasil (1939-1952), Rio de Janeiro: IPEA, AHI. Emb. Londres/261/ 801.24 (984). Relatrio mensal econmico 1935, p.3-7. FURTADO, Celso. Formao

1980, p. 114.
5

Econmica do Brasil. So Paulo: Nacional, 1991, p. 193. ABREU, Marcelo de Paiva. O Brasil e a Economia Mundial...op. cit.
6

Com relao a Niemeyer, cabe mencionar que este fora chefe da Misso Financeira Britnica, que visitou o Brasil

no primeiro semestre de 1931. ABREU, Marcelo de P. A Misso Niemeyer, Revista de Administrao de Empresas, Vol 14, 4, jul-ago/1974.
7

DINIZ, Eli. Poltica Econmica no Primeiro Governo Vargas, Cincia Hoje, 2(7):Julho 1983, p. 48-54. Ver Tambm: ABREU, Marcelo de Paiva. O Brasil e a Economia Mundial... op. cit. SUZIGAN, Wilson. Industrializao e Poltica Econmica: uma interpretao histrica, Pesquisa e Planejamento

ABREU, Marcelo de. A Misso Niemeyer, Revista de Administrao de Empresas, vol. 14, 4, jul-ago/1974.
8 9 IDEM.. 10

econmico, Rio de janeiro, IPEA, 5(2): Dez/1975, p. 43-74. Ver tambm, MALAN, Pedro. A poltica Econmica Externa e ... op. cit. p. 116.
11 AHI. Informao econmica Mensal. 801.24(733). p. 8. Ver tambm, ABREU, Marcelo de P O Brasil e a Economia... .

op. cit. p.30. MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. Presena dos Estados Unidos do Brasil ( dois sculos e meio de histria), Rio de Janeiro: Civilizao brasileira, 1978, p. 240.
12

ABREU, Marcelo de Paiva. O Brasil e a ... op. cit. p. 31. AHI. Memorandum de 30/10/34, do Departamento de ABREU, Marcelo de P. A Ordem do Progresso, cem anos de poltica econmica republicana 1889-1989. Rio de MONIZ BANDEIRA, L. A. Presena dos.... op. cit. p. 216. ABREU, Marcelo de Paiva. O Brasil e a ... op. cit. p. 36. AHI. Relatrio Mensal enviado embaixada brasileira em Berlim relativo posio dos principais produtos de Estatsticas Histricas do Brasil, Sries Econmicas, demogrficas e sociais de 1550-1985, Rio de Janeiro: MONIZ BANDEIRA, L.A. O Milagre Alemo e o Desenvolvimento do Brasil, Braslia: Universidade de Braslia, CERVO, A., BUENO, C. Histria da Poltica Exterior do Brasil. So Paulo: tica, 1992, p. 217. Ver Tambm:

Estado Embaixada Brasileira, 1934, vol. IV, p. 549-552.


13

Janeiro: Campus, 1990. p.73-104.


14 15

exportao brasileiros no mercado alemo. 937/ 801.24 (393). p.3.


16

IBGE,1995, p. 261.
17

1992, p. 47.
18

MENEZES, Albene Miriam. Alemanha e Brasil: o comrcio de compensao nos anos 30, in, MENEZES, Albene Mriam, BRANCATO, Sandra, orgs. O cone sul no contexto internacional. Porto Alegre: Edipucrs, 1995, p.193-217.
19

IBGE. Principais Mercadorias de Importao e Exportao Brasileira nos anos de 1930 a 1936, Rio de Janeiro, p. MONIZ BANDEIRA, L.A. Uma Tendncia em Baixa: as relaes entre Brasil e Estados Unidos, in. CERVO, A. O

180.
20

Desafio Internacional, Braslia: Universidade de Braslia, 1994, p.145. Ver tambm: HIRSCHMAN, Albert. National Power and the Structure of Foreign Trade. Berkeley and Los Angeles: University of Califrnia Press, 1980.
21 22 23

IBGE, Importao de Mercadorias por Pases de Procedncia, 1934-1938, p.227. AHI. EC/ SN/ 801.24 ( 785 ) Informaes econmicas sobre o mercado italiano. p. 7. IDEM. Ver tambm: CERVO, A. As Relaes Histricas entre o Brasil e a Itlia: o papel da diplomacia. Braslia: HILTON, Stanley. Brazil and The Great Powers. 1930- 1939: The Politics of Trade Rivalry, Austin: Imprense of

Universidade de Braslia, 1992, p. 161.


24

University of Texas, 1975, p. 217.

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25

Estatsticas Histricas do Brasil, Sries econmicas, demogrficas e sociais de 1550-1985, Rio de Janeiro, IBGE, AHI EC/ 937/ 801. 24 ( 393 ). Relatrio Comercial referente aos anos de 1936 1937 e 1938. p. 123-187. Ver

1987, p.127.
26

tambm: HILTON, Stanley. Brazil and the Great... op..cit. p.. 215. Ver tambm: MENEZES, Albene. O nacionalismo de Vargas diante das influncias externas, 1934-1942, In. CERVO, Amado, DOPCKE, Wolfgang, orgs. Relaes Internacionais dos Pases Americanos: vertentes da histria. Braslia: Universidade de Braslia, 1994, p.195-198.
27

AHI. EC/ 93/ 807. 28 (297). Carta. Arago a Dutra, referente aos acordos de pagamentos entre o Brasil e a MONIZ BANDEIRA, L. A . Uma Tendncia em Baixa... op.cit. p.148. ABREU, M. A Ordem do ... op. cit. p. 92. MONIZ BANDEIRA. Presena dos... op. cit. p. 247-249. AHI. Informaes econmicas e comerciais. Intercmbio comercial Brasil Estados Unidos. 801.24(547) 1938, AHI. Relatrio referente ao intercmbio comercial com a Alemanha nos anos de 1936, 1937 e 1938. EC./ 66/ 801.

Alemanha. Dez/1936.
28 29 30 31

p.4. Ver tambm: MONIZ BANDEIRA, Presena dos...op. cit. p. 240-250.


32

24 (193)/ 1939/ Anexo nico.


33 SZMRECSNYI, Toms, O Desenvolvimento da Produo Agropecuria (1930-1970) in, FAUSTO, Bris, Histria

Geral da ...op. cit. p. 107-204.


34

Carta de 16. 11. 1938. Osvaldo Aranha a Lus Sparano. Emb. na Itlia, doc. 65. AGV. CPDOC. FGV. Ver tambm: TRINDADE, Hlgio, Integralismo: teoria e praxis poltica nos anos 30, in, FAUSTO, Bris. op. cit. p. 297-320. IBGE, Importao e exportao de mercadorias por pases de procedncia e destino, 1935-1940, Rio de Janeiro, IDEM. p.13. AHI. Relatrio do ano de 27/ 12/ 1939 referente Conferncia de Lima em 1939. Embaixada em Washington. Fundao Getlio Vargas. Arquivo Osvaldo Aranha. AOA. CEPDOC R. 15. Rio de Janeiro, p.5 ABREU, Marcelo de P. A Ordem do Progresso... op. cit. p. 93. Fundao Getlio Vargas. Relatrio referente Misso Aranha 1939. CEPDOC. AOA. Rio de Janeiro, p.3-8 IDEM. ABREU, M. A Ordem do Progresso... op. cit. p. 93. Carta de 28. 10. 1938. Washington. Doc. 54. Vol. 30 AGV. CPDOC. FGV. Ver tambm: TRONCA, talo. O Exrcito

HILTON, Stanley. Brazil and the ... op.cit. p. 214.


35 36

p. 211.
37 38

EUA. p.1-8.
39 40 41 42 43

e a Industrializao: entre as armas e Volta Redonda (1930-1942), in, FAUSTO, Bris. op. cit. p.337-361. Ver tambm: LAFER, Celso. Comrcio e relaes internacionais. So Paulo: Perspectiva, 1977, cap. 2 e 3.
44

GAMBINI, Roberto. O Duplo Jogo de Getlio Vargas. So Paulo: Smbolo, 1977, p. 47. Ver tambm: SEINTEFUS,

Ricardo. O Brasil de Getlio Vargas e a Formao dos blocos, 1930-1942: o processo de envolvimento brasileiro na Segunda Guerra Mundial. So Paulo: Nacional, 1985, p. 86.
45 46

MONIZ BANDEIRA, L.A.Presena dos... op. cit. p 264. AHI. Relatrio de 1940, Ciro de Freitas Vale a Aranha, Embaixada do Brasil em Berlim, doc 6, vol 35, p 36-54. AHI. Telegrama. 27.08.1940. Martins a Vargas. Washington. Doc. 32. Vol. 34. p. 54-87. MALAN, Pedro. A Poltica Econmica Externa e a Industrializao no Brasil (1939-1952). Rio de Janeiro: IPEA/

Repercusses do discurso do dia 11. Relatrio do Capito Batista Teixeira, delegado especial, doc 93, vol. 33.
47 48

INPES, 1980, p.127. BUESCU, Mircea. Guerra e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: APEC, 1976, p. 68-70.
49 IDEM. 50

MALAN. P. op. cit. AHI. EC/308/801.24 (547)/ 1941/ Anexo nico. Relatrio Econmico Mensal. Fev/1941. ABREU, M. A Ordem do.. op. cit. p.96. BUESCU. Mircea, Guerra e Desenvolvimento, op. cit. p. 69-70. IDEM, IBIDEM. AHI. Emb. Londres. 804/329/90. 1941 Anexo nico. Relatrio do ms de outubro. p. 6 MOURA, Gerson. Sucessos e Iluses; as relaes internacionais do Brasil durante e aps a Segunda Guerra

Embaixada em Washington, p. 1-9.


51 52 53

Mundial. Rio de Janeiro: FGV, 1991, p. 28-29.

116
54 IDEM. 55 56

CRISE, AO DO ESTADO E PRAGMATISMO: A POLTICA DE COMRCIO EXTERIOR ...


Heloisa Conceio Machado da Silva


IDEM. MONIZ BANDEIRA, L. A. Presena dos ... op. cit. p. 278. IDEM. FGV. Relatrio sobre o estado dos projetos de defesa do Hemisfrio pelo General-de-Brigada Lehman W. BANDEIRA, L. A. Presena dos...op. cit. 282. CERVO, A, BUENO, C. Histria da ...op. cit. p.228.

Miller, Chefe da Misso Militar Americana no Brasil, 8.8.1941, doc. 5. Vol. 36. AGV. CEPDOC.
57MONIZA 58

AHI. Dirio das Sesses da Terceira Reunio de Consulta dos Chanceleres das Repblicas Americanas. N. o5. 20/

1/1942.
59 IDEM. 60 61

MOURA, Gerson. Sucessos e Iluses...op. cit. p.36. AHI. Dirio das Sesses...op. cit. MOURA, Gerson. Sucessos e... op. cit. p. 38. CERVO, A. BUENO, C. Histria da COOKE, Morris. A Misso Cooke no Brasil. Rio de Janeiro, 1945. BUESCU, Mircea. Guerra e...op. cit. p.58. AHI. Cons. Geral em Buenos Aires 803/1941/ Anexo nico. p.1. BUESCU, Miircea. Op. cit. p. 67. AHI. Carta enviada ao Presidente Vargas pelo Conselheiro comercial da Embaixada do Brasil em Washington. HILTON, Stanley. O Brasil e a Crise Internacional (1930-1945). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977, p. BUESCU, M. Guerra e ... op. cit. p. 74. AHI. Bem. Londres 126/ 1944. Anexo nico. p.2. Banco do Brasil. Relatrio, 1944, p.16. BUESCU. M. op. cit. p. 77. CERVO, Amado. O Desafio Internacional ...op. cit. p. 33. CERVO. Amado. Poltica de Comrcio Exterior e Desenvolvimento: a experincia brasileira, Revista Brasileira MALAN, P. Relaes Econmicas Internacionais do Brasil (1945-1964), in, HOLANDA, S. Histria Geral da

...op. cit. p. 239.


62 63

64 IDEM. 65 66 67

Sem assinatura. 16/02/1943. p. 2


68

121.
69 70 71 72 73

de Poltica internacional, 40, (2), 1997, p. 5-27.


74

Civilizao Brasileira, o Brasil Republicano III, Economia e Cultura, (1930-1964). So Paulo: Bertrand Brasil, 1991, vol. 11, p. 54-106.
75 76

MALAN, P. A Poltica Econmica Externa e ... op. cit. p. 176. IANNI, Octvio. Estado e Planejamento Econmico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1996, p.123IANNI, Octvio. Op. cit. CERVO, Amado. Poltica de Comrcio Exterior e... op. cit.

146.
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NOTAS SOBRE O DESAFIO ARGENTINO DO BRASIL REPUBLICANO


RESUMO
O autor avalia o relacionamento entre Argentina e Brasil no princpio do sculo XX, sob a argumentao de que o eixo diplomtico entre os dois pases conformou um estilo peculiar de administrao dos conflitos inerentes vida internacional. Para tanto, oferece uma interpretao sobre a construo do lugar da Argentina na poltica externa do Brasil da Velha Repblica, analisando esse relacionamento luz da estratgia brasileira para fazer frente ao desafio argentino.

Matias Spektor*

Introduo
A configurao poltica da Amrica do Sul contempornea representa uma fascinante evoluo das relaes internacionais. So diversas as caractersticas que concorrem para dotar o espao sul-americano de uma singularidade marcante. Em primeiro lugar, no passa desapercebido que num lapso de apenas duzentos anos os pases da regio evoluram da condio de colnias que, guerras mediante, deram vazo a identidades nacionais autnomas a uma estrutura estvel de paz. Em apenas dois sculos o legado territorial nebuloso que as coroas espanhola e portuguesa deixaram encontrou um ponto de equilbrio que encerraria contendas que historicamente foram administradas ora pelo direito, ora pelas armas. Em sua curta evoluo, os pases sulamericanos construram um discurso capaz

ABSTRACT
The author evaluates the bilateral affairs between Argentina and Brazil in the th beginning of the 20 century under the argumentation that the diplomatic axis in between both countries shaped a peculiar style of administration of the conflicts of their international life. In that sense, the article offers an interpretation over the construction of the Argentinean place in the Brazilian Foreign Policy during the Old Republic, analyzing this relationship in the light of the Brazilian strategy to face the Argentinean challenge.

de validar e sustentar a tese de que a participao de suas unidades na cena internacional seria viabilizada na medida em que as interaes entre as mesmas fossem previsivelmente pacficas. Os pases da regio reconhecem que a sua sobrevivncia no sistema capitalista contemporneo correlaciona-se diretamente com a sua capacidade coletiva de promover a integrao fsica e comercial, abrindo o passo para
Revista Cena Internacional. 2 (2): 117-135 [2000] * Mestrando em Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.

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Matias Spektor

um projeto integracionista que, seno inovador para a histria da regio, relativamente intenso e desejado para a superao dos entraves ao desenvolvimento econmico e social de suas populaes. Esse fenmeno joga sobre a agenda alguns questionamentos que giram em torno a uma indagao central, qual sejam a forma em que operaram e operam os mecanismos pelos quais o sub-sistema sul-americano conformou-se em duzentos anos de relaes diplomticas entre naes emancipadas. Nesse contexto, os meios pelos quais a estrutura estvel de paz foi sendo gradativamente construda ao longo da histria ganham relevncia analtica no apenas para a compreenso da poltica internacional regional, mas tambm para a avaliao das teorias das relaes internacionais de forma geral. A seguir, oferece-se uma interpretao sobre o relacionamento entre os dois principais pases do sub-continente, Argentina e Brasil. O argumento aqui apresentado sustenta que, a princpios do sculo XX, o eixo diplomtico entre os dois vizinhos conformou um estilo peculiar de administrao dos conflitos inerentes vida internacional. Para tanto, oferece-se uma interpretao sobre a construo do lugar da Argentina na poltica externa do Brasil da Velha Repblica. A estratgia para a compreenso desse fenmeno j foi esboada pelo professor Stanley Hilton, que sugere a avaliao da relao bilateral luz da estratgia brasileira para fazer frente ao desafio argentino1 . A compreenso dessa inflexo na diplomacia sul-americana ganha renovada importncia nos primeiro anos do sculo XXI, quando a agenda pblica questiona as possibilidades, os desafios e os limites da ao internacional concertada em nosso continente.

I A natureza sistmica de um relacionamento


No contexto da poltica internacional da Amrica do Sul, as relaes argentinobrasileiras chamam a ateno de imediato. Em perspectiva histrica, ambos pases disputaram a proeminncia regional num embate que deu, em distintos momentos, forma e ritmo a uma estrutura de alianas que chegou a envolver a todos os outros atores sul-americanos. Isto quer dizer que o relacionamento bilateral entre Argentina e Brasil certamente um dos principais mecanismos que fazem regio um arranjo poltico com caractersticas sistmicas2 . Vale ressaltar que no complexo acervo das relaes bilaterais entre os pases sul-americanos, somente as relaes entre Brasil e Argentina fizeram sentir-se em toda

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a regio. Apenas esses dois pases, seja por recursos materiais ou por habilidade diplomtica, puderam estender a sua malha de influncia por todo o sub-continente. O relacionamento bilateral entre as duas potncias sub-regionais promoveu a paz quando a ameaa de conflito gerava modificaes bruscas no status quo regional3 , promoveu a guerra para modificar tendncias que ameaavam seus respectivos interesses estratgicos4 , sujeitou-se poltica de equilbrio de poder5 , foi o eptome dos mpetos integracionistas conhecidos pela regio desde princpios do sculo XX e, finalmente, constrangeu mais ou menos as possibilidades internacionais de cada um dos pases da regio, tendo em vista que as oscilaes entre rivalidade e cooperao que a relao entre a Argentina e o Brasil experimentou alavancava ou jogava por terra a capacidade de negociao dos pases menores e moldava as expectativas dos maiores. O relacionamento bilateral tambm foi responsvel de alguma forma pelo modelo que cada um dos dois pases encontrou para se relacionar com os hegemonas mundiais. Tanto durante o sculo XIX quando o Reino Unido encontrara na Bacia do Prata uma oportunidade nica de expanso econmica e geoestratgica, quanto no sculo XX quando os Estados Unidos consagraram a regio como o desafio mais instigante de sua poltica externa para a Amrica Latina, as relaes entre Argentina, Brasil e os hegemonas tende a constituir-se como estrutura trilateral dinmica. Para ambos pases o vizinho representava ora um importante instrumento propositivo ou uma constrangedora circunstncia. Ou seja, em algum grau Argentina e Brasil foram capazes de estruturar as agendas externas do outro. O mesmo vale para a insero de ambos na economia internacional. mister levar em conta que a regio da Bacia do Prata constituiu durante grande parte do sculo XX o epicentro do intercmbio comercial e financeiro da Amrica do Sul com o mundo europeu e norte-americano. Por ser ilhotas de atrao de investimentos, as economias nacionais argentinas e brasileiras afetaram as possibilidades econmicas do seu vizinho do alm-Prata. Anos mais tarde o Mxico entraria como elemento constrangedor para a diplomacia econmica dos dois grandes do Cone Sul. Ao utilizar essa perspectiva, obtm-se que, para ambos pases, o outro representou a sua circunstncia externa mais patente. Seja como ancoragem de seu projeto internacional desde a poca em que o horizonte externo encontrava seus limites ao norte na linha equatorial e ao leste no Atlntico, seja no momento em que as polticas externas dos dois pases foram sendo gradualmente mundializadas, a relao bilateral representou, de forma geral, o maior desafio diplomtico da Argentina e do Brasil durante todo o sculo XX e o elemento de indagao das agendas com as quais cada um desses pases ingressa no sculo XXI.

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II Circunstncias e possibilidades da poltica externa brasileira (ou como se forma o contrangimento) : notas sobre o Chile
Tendo sido uma extenso da Europa desde sua gnese, o sub-sistema sulamericano replicava as condies do sistema estatal europeu do sculo XIX6 . vlido supor que a sub-regio j operava como um sistema desde ento, sendo a Guerra do Paraguai (1870-86) uma clara evidncia. Naquela poca, os projetos internacionais de Chile, Peru, Bolvia, Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai j se arranjavam em funo dos projetos de seus pares, permitindo a criao de uma dinmica rede de alianas e contra-alianas que compem o cerne de todo sistema internacional. Para o Brasil da segunda metade do sculo XIX, o tabuleiro regional era eminentemente hostil. Ilhado por repblicas hispanas, o Imprio lusfono chegava ao fim do sculo num ambiente bastante desfavorvel. A sua delicada agenda territorial com o Peru, a Bolvia, a Argentina e o Paraguai punham em cheque as possibilidades do novo estado brasileiro que se formava. Nesse quadro, o elemento argentino representava a maior incgnita, posto que era um dos pases que poderiam realmente surpreender o encaminhamento da consolidao nacional. Muito embora o Brasil j tivesse intervindo no embate entre as unidades polticas argentinas no intuito de impedir a reconstruo do corte territorial do Vice Reinado do Prata, na negociao da paz aps a Guerra da Trplice Aliana que as habilidades da diplomacia brasileira seriam medidas. A constante ameaa de uma Argentina que ainda no definira os seus mapas dava o tom das preocupaes internacionais do Brasil durante a segunda metade do sculo XIX. O quadro da poltica externa brasileira era ainda agravado pelo sucesso argentino em desmoronar os interesses chilenos no Pacfico. O Chile via-se numa posio internacional abertamente desfavorvel graas habilidade que Buenos Aires tinha de cercear os espaos chilenos e minar a capacidade de mobilizao diplomtica de Santiago. Era natural, portanto, que a amizade entre o Brasil e o Chile fosse produto de dois clculos distintos que, no fim do dia, chegavam ao mesmo objeto a conteno da Argentina. Se para o primeiro a Argentina era um elemento francamente perturbador no Prata, para o segundo era um constrangimento a sua poltica de divide et impera no Pacfico. Por outro lado, o Chile buscava no Brasil um porto seguro para imprimir eficcia a sua disputa territorial pela Patagnia, pela posse dos Andes e das ilhotas do estreito de Magalhes. Em finais do sculo XIX, a Argentina dava provas de seu potencial ao utilizar as sensibilidades regionais para fazer frente ao deliberado expansionismo chileno. As

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pretenses chilenas que entre 1879 e 1883 sustentaram uma campanha expansionista s custas da Bolvia e do Peru (e terminaria por privar a Bolvia de parcela estratgica de terras e relegar o Peru ao segundo plano na poltica regional), redundariam numa campanha portenha que isolaria o Chile na regio. Buenos Aires inaugurava um estilo de fazer diplomacia: perante a ameaa de um poder regional, lanava mo de um discurso condenatrio de alto perfil, mobilizando os menores pases da regio ao sensibiliz-los dos perigos de no fazer frente a mpetos expansionistas. Na ocasio, Buenos Aires promoveu uma verdadeira campanha regional, somando a suas fileiras a Colmbia, a Venezuela e o Panam. O mesmo modelo seria implementado na presidncia de Lanusse quando o Brasil lana seu programa hidreltrico. Essas eram as vantagens de um pas que conseguira minar a percepo de que sua verdadeira inteno era o expansionismo. Diferentemente do Brasil ou do Chile, cujos projetos internacionais sim davam lugar a dvidas, o projeto argentino de finais de sculo declaradamente o de servir de porta-voz dos povos ameaados por mudanas no status quo, enterrando para todo o sempre o mpeto expansionista de Rosas. Uma faixa de interesses comuns aproximava Brasil e Chile, duas naes com desgnios to distintos e alheios dando vida a um arco diplomtico que viria a organizar a racionalidade da poltica externa argentina at em situaes ocorridas nos anos 19707 . O eixo com Santiago provaria ser crucial para a viabilidade da presena brasileira nos primeiros passos do multilateralismo no continente. H evidncias de que a constituio do subsistema sul-americano assistiu a esforos chilenos para que o Brasil participasse das iniciativas multilaterais da regio, indo contra as diretivas do bolivarianismo8 , que enxergava tanto o Rio de Janeiro quanto Washington como potenciais empecilhos para a consolidao da identidade sul-americana9 . Contudo, a Argentina no era a nica fonte propulsora da amizade do Rio de Janeiro com Santiago. O projeto internacional chileno tinha no Brasil um instrumento eficaz de articulao de interesses regionais. Para Santiago, era mister esvaziar as possibilidades de uma possvel associao entre o Peru e a Bolvia que consagraria a proeminncia do Altiplano no Pacfico. O vnculo entre Brasil e Chile no deixa de ter tons de contra-aliana para aquilo que seria consagrado como eixo permanente da poltica internacional da regio: a aliana entre Buenos Aires e Lima, alimentada pela primeira graas s susceptibilidades que tanto o Peru quanto a Bolvia tinham em relao poltica expensionista do Chile desde 1830. De fato, a iniciativa continental anti-chilena no apenas deu resultados como tambm inaugurou a percepo, entre os argentinos, de que Buenos Aires poderia ser lder continental na manuteno do status quo.

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A diplomacia chilena encontrava a costa do Pacfico como sua rea de preocupao e ancoragem internacional, fato que no era contestado pelo Rio de Janeiro. Mais do que isso, numa conjuntura andina hostil ao Brasil, a amizade chilena constitua uma salvaguarda no somente ao sul, mas tambm ao oeste. Um exemplo da instrumentalidade da relao com Santiago para o avano dos interesses brasileiros foi a postura do Rio de Janeiro face regio amaznica. Em meados do sculo XIX o interesse mundial pela borracha crescera de forma significativa, abrindo um flanco para embates pelo domnio da rea. O domnio brasileiro de importante parcela dessa regio punha-o em rota de coliso com Bolvia, Peru, Equador, Colmbia e Venezuela, que reclamavam territrios e direitos de navegao. Esse campo para o confronto provocou a uma proliferao de contatos e rivalidades que serviram para criar, consolidar e revogar ligaes entre os sistemas regionais platino e andino10 . O esquema de cooperao com o Chile ganharia instrumentalidade efetiva para o Brasil aps a Guerra do Paraguai, quando durante as negociaes de paz o Brasil buscou apoio chileno para contrarrestrar as pretenses argentinas sobre a regio do Chaco11 . Para Burr, a partir desse momento que os sistemas platino e da costa do Pacfico se integraram para inaugurar a era da poltica de poder continental na Amrica do Sul12 . O exemplo clssico o efeito articulador que a formao do tratado secreto anti-chileno entre Argentina e Peru13 teve sobre a amizade entre o Rio de Janeiro e Santiago. Em 1874 o chanceler chileno Ibez propunha uma aliana ao ministro brasileiro em Santiago. Contudo, o Brasil sabia da inferioridade naval que um virtual acordo entre Rio de Janeiro e Santiago teria face s armadas argentino-peruanas. Por outro lado, temendo que uma aliana com o Chile precipitaria uma guerra de propores continentais, o Brasil negou-se a assinar um documento desse gnero. Contudo, as circunstncias permitiriam ao Brasil revelar sua vocao de amizade com o Chile: temendo um pacto hispnico contra as suas fronteiras amaznicas, o representante brasileiro em Lima fora solicitado pelo Rio de Janeiro para averiguar uma potencial aliana entre o Peru, a Bolvia e a Argentina. Quando consultada, a chancelaria peruana calculara rapidamente que o interesse peruano residia no apoio brasileiro para a soluo dos conflitos de Lima com o Equador e a Colmbia, e se disponibilizara a confiar no Brasil ao mostrar ao representante do Rio de Janeiro uma cpia do tratado secreto que consagrava a aliana anti-chilena. O Brasil no hesitou em revelar o contedo do documento ao Chile, ganhando a confiana do parceiro e consagrando um eixo tradicional na poltica internacional da Amrica do Sul. Aproveitado a sua capacidade de constranger a atuao peruana, o Brasil pedia a Lima que lhe garantisse a no incluso do pas na agenda do tratado secreto. Peru

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respondeu por meio de um pedido a Buenos Aires e a La Paz para que aprovassem uma nova clusula que exclusse explicitamente o Brasil como objeto da aliana14 . Quatro grandes potncias, Argentina, Brasil, Chile e Peru, todas com estabilidade domstica e riquezas suficientes para jogar papis continentais chegavam na cena. A sua natural rivalidade por espaos e influncia mudava os termos do jogo, que agora excederia os limites do Prata e dos Andes. A poltica internacional da regio passava a ser francamente sul-americana. No havia mais questes limitadas ao mbito bilateral: a poltica externa dos pases tornara-se efetivamente internacional.

III Notas sobre os Estados Unidos


No final do sculo XIX emergia de um novo elemento no tabuleiro sul-americano: os Estados Unidos. A simpatia pelos Estados Unidos tem razes prvias proclamao da Repblica. Para Skidmore, a mitigao do poderio portugus no mundo abriu espao para que j na dcada de 1870 o Brasil se identificasse com a outra nao-gigante, composta por imigrantes que tinham um territrio por domesticar15 . Apesar da predominncia cultural anglo-francesa no Brasil, o american way of life galgava admiradores nestas latitudes. Fato que o prprio imperador brasileiro no escondia a sua simpatia intelectual em relao aos Estados Unidos, visitando-os numa viagem que lhe garantiu a simpatia dos peridicos locais. O prprio imperador mantivera correspondncia sistemtica com escritores e cientistas norte-americanos desde meados de sculo. O fato da viagem ter sido feita em nvel pessoal e no como visita de Estado revela que a identificao com os Estados Unidos excedia o mero interesse diplomtico do apoio daquele pas aos interesses brasileiros16 . Entre 1890 e 1898 as relaes bilaterais entre Rio de Janeiro e Washington foram substancialmente azeitadas pelo ministro Mendona. A mostra sistemtica de solidariedade mtua (por exemplo, durante a revolta naval no Rio de janeiro em 1893, o confisco do livro de Prado, a aprovao e defesa brasileira da Doutrina Mornroe, o resultado favorvel ao Brasil na disputa pelas Misses) revelou-se central ao apoio brasileiro, nico na famlia americana, aos EUA durante a guerra hispano-americana (1898). A ela somava-se a franca ascendncia de uma relao comercial significativa para o perfil externo brasileiro. Em 1902, j lotado em Lisboa, Mendona recomendava ao presidente Campos Salles uma poltica de aberta amizade com os EUA, afirmando que porquanto o Brasil nada tivesse a temer dos EUA, estava em posio privilegiada par tornar-se um locutor entre a Amrica Latina e a anglo-sax. O prestigio desse posicionamento reverter-se-ia

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em um novo instrumento para a consolidao brasileira de fronteiras (de forma evidente na aquisio do Acre)17 . Para o Brasil, contar com o apoio norte-americano representava uma salvaguarda contra os riscos que o crescente isolamento do Chile lhe impunha e os perigos potenciais de uma Argentina em franco crescimento econmico. Para Washington, as boas relaes com o Brasil eram um porto de entrada para uma regio na qual o Reino Unidos festejava a sua hegemonia poltica e econmica e na qual crescia um pas com fortes laos comerciais, financeiros e culturais com a Europa.

IV O advento da nova Argentina: a essncia do constrangimento


O crescimento econmico afetou sobremaneira a auto-imagem da Argentina e dos argentinos, marcando significativamente a posio internacional do pas nas dcadas por vir. Durante esses anos os argentinos descobriram um marcante contraste entre sua populao eminentemente europia e aquela dos pases vizinhos. Quanto mais conheciam os outros mais percebiam a sua singularidade. Isso levou a uma certa soberba cultural dos argentinos, que sentiam-se diferenciados a vizinhana e, portanto, relegando as relaes com o continente a segundo plano. O vnculo internacional argentino era com a europa, cujos capitais e gentes precisava para continuar a crescer, afastando-se do debate no-intervencionista que marcava a pauta diplomtica sulamericana da poca18 . O impressionante crescimento econmico da nao criava uma convico entre os argentinos de qua a sua nao estava destinada, por virtude da sua superioridade inerente, a se transformar em nao lder na Amrica do Sul, seno em toda a Amrica Latina. Por outro lado, a economia argentina experimentaria um crescimento exponencial durante vinte anos, tornando-se plo de atrao de imigrantes europeus que transformaria aquele territrio no mais prspero da regio. Nesse perodo consolidava-se a idia em alguns crculos de Buenos Aires de que o Brasil tinha um plano diablico para restabelecer o projeto portugus de franca expanso no Prata. Estanislao Zeballos, que seria chanceler durante trs mandatos presidenciais diferentes, representa essa vertente. curioso observar que poca do crescimento argentino formam-se as identidades nacionais. Da mo do movimento romntico, o Brasil estabelece uma autoimagem ancorada na pluralidade tnica e na riqueza da mistura de raas, processo que nunca ocorreu no vizinho ao sul. Essa capacidade de incorporar a miscigenao gnese do ser nacional brasileiro serviria como base no somente para o pacifismo

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social brasileiro, mas tambm, por exemplo, para sustentar a defesa do colonialismo de Salazar19 . Apesar das brutais diferenas entre a Argentina e o Brasil da poca, o crescimento econmico propiciou uma situao internacional estvel. A Argentina deslocara sua aposta de sucesso internacional da Bacia do Prata para a Europa. Esse projeto levou os governantes argentinos a no turvar suas relaes com o Brasil, sendo que qualquer atrito direto criaria obstculos ao crescimento econmico argentino20 . Nesse momento, Paraguai e Uruguai deixaram de ser palco da rivalidade. Argentina tinha o Reino Unido como mercado e Brasil os EUA a divergncia dos projetos viabilizava a aproximao.

V Internacionalizao e ruptura: a gnese do novo padro(ou como se administra o novo constrangimento)


Por oposio poltica de astcia promovida pelo Brasil no Prata, escola pela qual passaram todos os estadistas do Imprio, a poltica externa republicana abriu um inesperado espao para a solidariedade com a Argentina. Essa retomada de rumos atendia percepo republicana de que a presena brasileira no Prata, assim como conduzida pelo Itamaraty at ento, alimentava a ojeriza dos vizinhos e minava as possibilidades brasileiras na regio. Em relao Argentina, o veloz reconhecimento do novo regime brasileiro foi correspondido com pomposas cerimnias promovidas por Deodoro da Fonseca. O esprito da cordialidade abria espao para reaproximar politicamente os tradicionais rivais do Prata. O primeiro indicador seria a rpida negociao para sanar a disputa pelo territrio de Palmas, tambm conhecido como o de Misses (1890). A resoluo de Palmas constitui importante captulo no relacionamento bilateral. Por um lado, utiliza o recurso ao arbitramento como forma de evitar a coliso direta de interesses e a explorao dos disseminados sentimentos nacionalistas e confrontacionistas nas duas margens do Prata. Pelo outro, constitui o momento no qual os patronos das diplomacias brasileira e argentina se conhecem e interagem por primeira vez. Rio Branco e Zeballos, que futuramente viriam a reencontrar-se frente de suas chancelarias, encontraram-se por primeira vez na capital norte-americana para defender juridicamente as suas pretenses. Para Rio Branco a resoluo do conflito teve espectaculares efeitos, posto que o sucesso em Washington o tornava uma figura popularmente admirada no Rio de Janeiro. Mas apesar da vitria brasileira, a Repblica inaugurava a compreenso de que o Brasil responsvel pelas percepes e apreenses que suas dimenses produzem nos vizinhos. Essa idia vinha acompanhada da tese de que a leitura que os vizinhos

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faziam do pas como estado de vocao hegemnica enfraquecia e comprometia a presena do pas na regio. Comeava-se a reconhecer que a busca no criteriosa da influncia era potencialmente prejudicial aos interesses brasileiros na regio, facilitando a migrao das amizades do Brasil para o plo que era Buenos Aires. A celebrao da Primeira Conferncia Americana (Washington, 1889/90) tem lugar no contexto da proclamao republicana no Brasil e concorre para dar incio a um novo padro de relacionamento entre Brasil e Argentina. Os eventos que a rodeiam fazem dela um marco de partida para as relaes internacionais da Amrica do Sul e, mais especificamente, assentam as bases daquilo que seria a resposta brasileira ao desafio argentino. Para o Brasil, na Conferncia que a rede de alianas se estrutura de forma geral, uma vez que abre o caminho para o vnculo brasileiro com os Estados Unidos que iria marcar de forma clara as possibilidades internacionais do pas durante o resto do sculo21 . Do ponto de vista internacional, esse o momento institucional da novssima potncia emergente norte-americana. A celebrao do encontro na capital dos Estados Unidos consagrava o esprito americanista de fins de sculo, consagrando uma agenda externa norte-americana que implementava o novo estofo diplomtico daquele pas aps o xito da sua interveno militar contra a Espanha. A Conferncia formalizava a presena norte-americana no continente como instrumento a servio de sua nova atuao poltica externa. Esta constatao ganha relevo uma vez que a veloz expanso norte-americana rumo ao Pacfico e a gestao da hegemonia no Caribe constituem um dos ingredientes do sentimento anti-yankee na Amrica Latina que ali nascia, dando vida a um dos constrangimentos mais reincidentes nas possibilidades externas do Brasil do sculo XX. A Primeira Conferncia cumpriu o papel de articular o sub-sistema da Amrica Setentrional, Central e do Mar das Carabas ao subsistema sul-americano no qual Argentina, Brasil e Chile definiam o passo da poltica internacional22 . A emergncia de uma nova potncia de alcance continental que atuava por meios diplomticos e militares para consolidar sua influncia reestruturava as bases da poltica internacional regional. Mais do que isso, contribua para a identidade da regio como tal ao estabelecer as bases da autodefinio, auto identificao e tentativas de desenvolvimento mais ou menos autnomas entre os pases da regio23 . curioso notar que a Conferncia representou a primeira vez em que a tradicional amizade chileno-brasileira viu-se ameaada. O mpeto de solidariedade entre Buenos Aires e o Rio de Janeiro desestablizavam o projeto internacional chileno. De fato, com a inteno de evidenciar a sua aproximao24 , os governos dos dois grandes apresentaram uma proposta Assemblia do encontro que pretendia

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consolidar o princpio do arbitramento compulsrio para todas as questes territoriais pendentes na regio, elemento que interessava particularmente a Washington. Essa movimentao feria a pretensa prerrogativa que o Chile tinha sobre os territrios ganhos durante a Guerra do Pacfico, minando as bases de sua projeo regional. A proposta foi aceita, despertando suspeitas em Santiago de que as relaes argentino-brasileiras poderiam estender-se indefinidamente at chegar ao ponto de influenciar os assuntos do Pacfico. Na ocasio, havia rumores de que havia sido celebrada uma aliana secreta entre a Argentina, o Brasil e o Peru. Tal foi o alvoroo provocado por esse boato que a chancelaria chilena viu-se forada a publicar no Dirio Oficial do pas a negao formal da estria que a Argentina lhe fizera25 . Contudo, a inconsistncia da poltica externa brasileira do primeiro momento republicano, os demnios da instabilidade financeira, o descontentamento domstico e o declnio do perfil diplomtico do Brasil no episdio de Palmas faria com que, muito embora a simpatia brasileira, o Chile no mais contasse no Rio de Janeiro como o parceiro confivel de dcadas passadas 26 . O Chile mostrava-se peculiarmente preocupado com essa conjuntura porque a mesma vinha aliada sistemtica tentativa portenha de concertao regional. A aproximao da Argentina com a Bolvia (aps a finalizao da disputa fronteiria) e com o Peru somava-se nova entente entre Buenos Aires e Rio de Janeiro, calcada no mtuo acordo de arbitramento da questo Palmas pelo presidente Cleveland. Essa nova conjuntura forava o Chile a abandonar a sua aposta de que uma Bolvia fortalecida seria uma plataforma suficiente para dar o tom do equilbrio de poder na regio27 . Vale notar que durante a Conferncia que a Argentina lana internacionalmente o seu alto perfil diplomtico como instrumento para marcar presena no ambiente multilateral. Em resposta Doutrina Truman, Saenz Pea lana a iniciativa da Amrica para a Humanidade uma vez que Estado alguno americano tiene el derecho de hablar a nombre de un hemisfrio. O Chile viu-se forado a promover uma entente com uma Argentina no apenas fortalecida poltica, mas tambm econmicamente. Contudo, para evitar a arriscada vinculao excessiva a Buenos Aires, o Chile apostou seus capital diplomtico para reforar as bases da confiana brasileira: Santiago ofereceu cooperao ao Rio de Janeiro na soluo amigvel dos conflitos pela Lagoa Mirim e pelo Rio Jaguaro. Pouco depois, quando o Brasil envolveu-se em conflito com a Itlia, o Chile manteve-se a seu lado28 . Para o Chile, o Brasil republicano ainda representava o melhor arco de articulao diplomtica para conter a expanso poltica da Argentina. A Repblica e a I Conferncia, segundo Honrio Rodrigues, marcam o preldio da transio externa mais relevante da histria diplomtica do Brasil, qual seja o

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abandono do eixo central com a Europa para o alvorecer da amizade com os Estados Unidos29 . A literatura aponta como principal fator para a conformao de um novo quadro conceitual para a atuao externa do pas o da identificao brasileira com o republicanismo americano por oposio s tradies monrquicas calcadas em preceitos e modas oriundos do continente europeu30 . A reconstruo das bases polticas do Brasil republicano encontrava no esprito anti-monrquico o seu melhor alimento, rearticulando os vetores externos que o Imprio construra ao longo do sculo XIX. O ocaso dos smbolos monrquicos brasileiros fincavam p em modas populares, como indicam o interminvel nmero de batismos de Jeffersons, Franklins e Washingtons31 . O apego popular aos Estados Unidos excedia a admirao das elites brasileiras pelo esprito industrial do norte e ganhava as massas a ponto de faz-las receber a doutrina Monroe com bons olhos. Do ponto de vista diplomtico, a aceitao da doutrina era formalizada com base na preocupao brasileira sobre os riscos potenciais da instabilidade das outras repblicas latino-americanas, que ao ameaar o status quo regional punha em cheque as fronteiras do Brasil. Cervo chama a ateno para o fato de que muito embora os primeiros anos da Repblica experimentassem uma instabilidade nunca dantes observada na pasta de Exteriores (onze ministros sucederam-se em apenas treze anos), possvel identificar certas preocupaes que alimentaram a poltica externa brasileira de forma constante no perodo32 . Essas linhas mestres, finalmente estruturadas durante a gesto de Rio Branco, compem a essncia da inaugurao do novo padro de relacionamento bilateral acima mencionado.

VI A Argentina de Rio Branco


Rio Branco assume a pasta de exteriores num momento alto da nova Repblica. Os anos de confuso e tumulto que se seguiram Proclamao tinham sido substitudos por um momento de tranqilidade poltica e prosperidade sem precedentes. Rio Branco funda as bases das possibilidades internacionais do Brasil antes mesmo de ocupar a pasta de Exteriores. Ganhando a arbitragem americana sobre Palmas em 1895 e a suia sobre o Amap em 1900, o Brasil enterrava a instabilidade do primeiro momento republicano nos negcios diplomticos e iniciava o sculo com uma vitria sobre seu histrico rival e outra sobre uma potncia europia33 . Consolidavam-se as bases da atuao internacional de uma potncia regional no pelo poder do fogo e sim pelo recurso a uma articulada prtica jurdica34 . Contudo, o novo impulso diplomtico de Rio Branco permitia assentar as bases de legitimidade necessrias para dotar o pas de maiores recursos de poder numa regio

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hostil, garantindo o apoio domstico ao desenvolvimento militar que facilitaria o alcance deposies privilegiadas para negociar com a vizinhana35 . Em quinze anos o Baro marcara as fronteiras que o pas buscara durante os quatro sculos precedentes36 . O novo estofo diplomtico brasileiro viu-se acompanhado de uma verdadeira disseminao de delegados brasileiros nas repblicas do hemisfrio. Tornara-se necessrio manter o dilogo aberto com todos os pases do continente para alavancar as possibilidades brasileiras na Amrica do Sul, que at ento era o quadro geogrfico do alcance internacional do pas. O posicionamento privilegiado permitiria a Rio Branco tirar vantagens de uma herana colonial que poucos pases souberam administrar sem o recurso ao conflito aberto, qual seja a imensa zona cinzenta constituda pela vaga srie de tratados entre Madrid e Lisboa desde a descoberta do Novo Mundo at a era das independncias sulamericanas 37 . Ao mesmo tempo, Rio Branco garantia que a nova visibilidade internacional do Brasil fosse prestigiada pela capacidade do pas em oferecer solues pacficas a problemas internacionais, minando as bases daqueles que lhe atacavam o plano de rearmamento, to necessrio para manter a paz numa regio em que a construo dos estados nacionais vizinhos estava longe estar finalizada. Rio Branco percebera que, cada vez mais, Washington era o campo de batalha diplomtico da Amrica do Sul38 . L se estudavam, mensuravam, marcavam e acionavam os mecanismos diplomticos que afetariam a regio. O pivot diplomtico do Brasil, a praa diplomtica mais relevante para seus interesses vitais, seria Washington e no Londres. Logo nos primeiros anos do sculo Brasil e Argentina lanavam mo de foros mundiais para fincar p como lideranas regionais. A Argentina buscava a cooperao dos vizinhos hispanos para avanar suas posies como liderana regional. A Conferncia de Haia (1907) seria o debut internacional de ambas naes. O Brasil, que tentara frustradamente instrumentalizar a sua relao com Washington durante a Conferncia39 , era apresentado aos limites de sua prpria atuao, que eram aqueles da sua vizinhana. Os projetos internacionais de ambas potncias sul-americanas estavam, definitivamente, ancorados nas fronteiras da regio. A rpida compreenso desse fato permitiu Argentina angariar um capital diplomtico muito significativo, que seria dilapidado durante os anos 1930 quando abandonou a opo regional para apostar nos vnculos com uma j convalida Europa. Os termos do embate por visibilidade na Conferncia parecem fundar certas vertentes nas prticas discursivas das respectivas chancelarias: a justificativa jurdica para o controle da atuao externa das grandes potncias por parte da Argentina e a

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busca de um lugar no politburo internacional por parte do Brasil. A bandeira argentina fora levantada em 1902 pelo chanceler Drago. Na ocasio, a doutrina atendera por um lado necessidade de manter vnculos estreitos com Caracas (a Venezuela sofrera ao militar da Inglaterra, Alemanha e Itlia) e pelo outro necessidade que um pas cuja dvida externa era significativa enfrentava numa poca em que os imperialismos ainda no encontravam limites estruturais a prpria sua reproduo. A doutrina Drago declarava que nenhum tipo de interveno armada ou ocupao territorial poderia ser implementada em funo do no pagamento de dvidas no hemisfrio americano. A doutrina Drago levantava uma bandeira naturalmente popular entre as repblicas hispnicas da Amrica Latina que seria compreendida, pela auto-imagem dos argentinos, como uma das participaes mais relevantes do pas na cena internacional contempornea 40 . A defesa apaixonada do nointervencionismo deu a Buenos Aires o privilgio de falar em nome dos latinos em mais de uma ocasio, fenmeno que ganhava maior relevncia nos momentos em que o Rio de Janeiro preferia alinhar-se postura norte-americana, que tpica dos estados fortes. O Brasil opusera-se tese argentina com o argumento de que o pas sim pagava as suas dvidas e que, alm disso, era credor do Uruguai e do Paraguai, motivos pelos quais a doutrina Drago seria contraproducente aos interesses do Rio de Janeiro. Passo seguinte, o Brasil passaria a defender a tese norte-americana de que a doutrina necessitava de um qualificativo: a fora sim poderia ser usada em caso de que a nao devedora se recusasse a arbitrar ou a executar os termos do arbitramento. Segundo Burns, a postura brasileira atendia no somente s convices de Rui Barbosa, que chefiava a delegao, mas tambm s instrues do Presidente Pena, que demandavam o acompanhamento da delegao norte-americana na questo das dvidas41 . A doutrina Drago e o Corolrio Roosevelt eram incompatveis. Enquanto a primeira garantia a soberania de pequenas naes, o segundo promovia a idia de que os sistemas polticos instveis deveriam ser cuidadosamente observados e, caso necessrio, forados a consolidar-se sob pena de comprometer a paz no continente. Rio Branco tinha diversos motivos para defender o corolrio: a estvel e imponente repblica brasileira bordeava com pequenos e instveis pases (Uruguai e Paraguai) no Prata. Alm disso, Rio Branco entendia pragmaticamente que o Corolrio lhe servia como instrumento para negociar a questo da Guiana Francesa. Durante a quarta conferncia americana em Buenos Aires, o Baro impulsionou uma rodada de conversas secretas com a Argentina e o Chile para parafrasear a Doutrina Monroe com o intuito de dar-lhe legitimidade hemisfrica. Vazamentos na conversa e a susceptibilidade das outras delegaes impediram com que os trs pases pudessem

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avanar. A busca da concertao com os dois vizinhos no prerrogativa de Rio Branco, mas sim constitui um dos seus principais legados poltica externa brasileira. Em 1900, por exemplo, Assis Brasil propunha uma espcie de aliana que abolisse gradualmente as alfndegas entre Brasil, Argentina, Chile e Uruguai; o arbitramento para todas as diferenas que no pudessem liquidar diretamente e a sistemtica cooperao em questes referentes s fortificaes costeiras42 . O projeto brasileiro durante a Conferncia encontrara um nicho diferente para expressar-se e angariar a simpatia das repblicas latino-americanas, qual fosse a denncia de uma ordem internacional desigual e injusta. O Reino Unido, a Alemanha e os EUA propuseram a criao da Corte Internacional de Justia na qual nove naes ocupariam cadeiras permanentes e outras oito seriam rotativas. Esse arranjo institucional fadava o Brasil a uma categoria francamente secundria, ferindo o orgulho tpico de um debutante na cena internacional43 . Conformava-se uma estrutura na qual a aliana atlntica entre os EUA e a Europa ocupavam o centro da poltica internacional, excluindo pases de porte como o Brasil. Perante essa situao, o Baro indicou que a delegao deveria buscar uma cadeira permanente para o Brasil num primeiro momento. Rio Branco encontrara um espao para consagrar o seu pas como paladino da igualdade e do universalismo44 . Sustentando que toda nao deveria ter a prerrogativa de indicar um juiz para a Corte, Rio Branco aproveitava os receios que as repblicas menores tinham sobre o expansionismo norte-americano e provocava uma dissociao frontal, na expectativa de que esse movimento lhe outorgasse o estofo necessrio, com o apoio das naes menores, para ocupar a cadeira permanente45 . Para tanto, o Itamaraty buscou e conseguiu o apoio das outras chancelarias latino-americanas. Rui Barbosa tornou-se porta-voz da vontade regional, e embora os debates sobre a composio da Corte terminassem sem soluo, o Brasil fortalecera sua posio no teatro regional face Argentina e perante uma platia internacional46 . Rio Branco retoma a amizade com o Chile, atendendo natural movimentao brasileira nas circunstncias em que Buenos Aires apresentava desconfianas ou ameaas. Contudo, o faz de forma a incluir a Argentina nos projetos comuns e a outorgar-lhe um lugar permanente no concerto que, pretensamente, daria vida s relaes internacionais da Amrica Latina. Essa vertente que marcaria o relacionamento bilateral com Buenos Aires calcavase na idia, muito popular poca, de harmonizao, anfictionia, federao, confederao, liga de naes, pacto etc . Embora a integrao como nova estrutura poltica somente fosse ser formalizada aps a II Guerra, a harmonizao da atuao

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externa dos pases da regio permeava o pensamento diplomtico da regio desde o tempo das independncias 47 . Rio Branco entendia que a concertao com Buenos Aires e Santiago era um instrumento eficaz numa poca de militarismos volveis. Em 1904, o chanceler brasileiro propunha um pacto defensivo entre os dois pases que seria a redoma que permitiria aos governos administrar as turbulncias da poca. A Argentina recm protestara pela elevao da legao brasileira em Washington a nvel de embaixada. No ano seguinte, a Argentina apoiava abertamente o Peru durante as negociaes territoriais de Lima com o Rio de Janeiro. Essa conjuntura assumia caractersticas crticas em funo de uma disputa pelo poder naval que fugia aos poderes das chancelarias. A violao do espao martimo brasileiro por um barco de bandeira alem em 1905 despertou a opinio pblica para o despreparo militar do Brasil O Marechal Hermes da Fonseca reorganizaria o Exrcito e a Marinha aumentando a compra de armamentos e dava um sinal pblico de sua vontade de fortalecer as foras ao visitar o Kaiser alemo (1909), que poca era o arqutipo do estadista preparado para o confronto, tragdia que de fato ocorreria cinco anos depois48 . A questo da Marinha ocupou a primeira plana da poltica nacional desde a dcada de 1910. Uma srie de revoltas de ndole militarista apenas dificultava o trato com Buenos Aires, que sujeita ao mesmo esprito do tempo respondia com a sua entrada no perverso ciclo de uma corrida armamentista. A resposta Argentina era implementada por uma das personagens mais ariscas ao Brasil que a diplomacia argentina j teve, Estanislao Zeballos. Negando-se a embarcar no modelo de aliana proposto por Rio Branco, Zeballos avana na resoluo da corrida naval ao conseguir que o secretrio de estado Root pedisse ao Brasil para dividir os seus encouraados com a Argentina em nome do equilbrio regional. A esperada negativa de Rio Branco leva Zeballos a sugerir uma interveno militar no Rio de Janeiro. Alimentado por seu desprezo a Rio Branco, Zeballos tenta difam-lo ao decodificar e modificar o contedo de uma comunicao secreta enviada pelo Itamaraty a Santiago. O plano de Zeballos baseava-se na denncia de um suposto pacto secreto entre Chile e Brasil. O fiasco promovido por Zeballos chegou impensa, levando-o a perder o seu cargo. A esperada concertao sul-americana finalmente realizou-se em maio de 1914 com a assinatura do Tratado de Cordial Inteligncia Poltica e Arbitragem. Naquele momento, as trs naes do Cone Sul acabavam de mediar com sucesso um conflito porturio entre o Mxico e os Estados Unidos. Para o Brasil, o tratado era o melhor

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mecanismo de administrao da poltica regional. Santiago, por sua vez, entendia que esse tipo de arranjo lhe garantia um lugar no pequeno comit dos trs, o que lhe dava credenciais diplomticas que a fora dos fatos recentes se negava a lhe outorgar. Na Argentina, um possvel pacto de inteligncia com os dois vizinhos poderia funcionar como pedra angular da resistncia aos desgnios americanos para o continente sobre a qual o pas moldava a sua imagem internacional49 . Contudo, o processo decisrio diplomtico argentino daria mais uma prova da sua incapacidade de manter os compromissos acordados quando o Presidente Yrigoyen assume e se ope ao projeto com argumentos de igualdade continental, numa arriscada opo pela popularidade argentina na Amrica Latina em oposio estabilidade que um arranjo do tipo poderia trazer ao sub-sistema. Os argumentos do presidente convenceram a Cmara dos Deputados, que rechaou o tratado.

VII A formao do estilo


Na virada do sculo XIX para o XX, o Brasil ensaia um comportamento em relao a Buenos Aires eu no tinha precedentes. O Brasil apostava numa nova vertente para lidar com o problema posto pela presena argentina em sua vizinhana. Se durante o Imprio as tcnicas utilizadas calcavam-se na medio de foras, em ultimatums e em dinmicos esquemas de alianas bilaterais, o Brasil republicano ensaiaria administrar o desafio argentino no melhor esprito concertador. factvel inferir que dita escolha, implementada por Rio Branco aps o momento de idealismo despertado pela novssima orientao republicana do Brasil, partia de um diagnstico bastante desapaixonado da vida internacional. Rio Branco parece atuar consciente de que a) os pases da regio compartilham a convico de que qualquer mudana significativa em suas posies relativas de poder poder ameaar os interesses de outros pases, de forma tal que cada nao busca um equilbrio timo para seus interesses nacionais; b) os pases sul-americanos competem entre si por melhores posies relativas e essa dinmica os impele a lanar mo de movimentos conflitivos ou cooperativos; c) as lideranas do grupo aceitam os axiomas bsicos da poltica de poder e esto dispostos a utilizar a suas tcnicas, incluindo diversas formas de coero uni e multilateral; d) os projetos polticos internacionais das naes sul-americanas concentram-se primariamente sob a linha do Equador; e, finalmente, e) que os pases desse sub-sistema precisam da ajuda ou da presena de foras exgenas a esse esquema para alavancar os recursos polticos suficientes para modificar o status quo regional. A aposta chilena num projeto expansionista sem beneplcito exterior a prova cabal

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de que o mundo , para os pases latino-americanos, um instrumento crucial para a sobrevida de seus projetos nacionais. A aposta de Rio Branco consistia em buscar a cooperao sistemtica com Buenos Aires no intuito de garantir a estabilidade do sistema poltico regional. A sua viso de mundo inspirava-se nas boas tradies da diplomacia do concerto europeu. Para tanto, Rio Branco aproveitava o fato de que a denncia do imperialismo yankee era uma raison dtre para Buenos Aires, motivo pelo qual caberia ao Itamaraty o papel crucial de servir como garantia do dilogo fluido entre Washington e o Cone Sul. O projeto de Rio Branco abria uma nova era do relacionamento bilateral. O seu fracasso seria apenas o incio da interminvel evoluo das sstoles e distoles dessa relao ao longo do sculo XX. Refletir sobre a gnese desse padro depois de cem anos nos desperta para o fato de que os acordos e desacordos da poltica terminam por deparar-se, em algum momento, com os speros limites da realidade.

Notas
1

Stanley E. Hilton, Brasil e Argentina: histria de um encontro, Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano Uma estrutura considerada sistmica quando as relaes entre suas unidades constituem uma teia na qual

36, n.2, 1993.


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qualquer mudana pontual acarreta uma srie no previsvel de reaes. Como toda mudana provoca uma reao, o processo teoricamente interminvel. Para uma completa discusso sobre a teoria dos sistemas aplicada s humanidades ver Robert Jervis, System Effects: complexity in political and social life, Princeton University Press, 1997.
3 Por exemplo, na promoo da paz entre a Bolvia e o Paraguai na Guerra do Chaco na terceira dcada do sculo XX. 4 5

Por exemplo, na Guerra do Paraguai Por poltica de equilbrio de poder entende-se a interao pela qual duas ou mais naes estruturam suas alianas

internacionais com a inteno de ora manter o status quo, ora quebr-lo a seu favor. Esse mecanismo foi ativado em diversos momentos da histria diplomtica dos dois pases.
6

Este argumento encontra-se em Frazo Conduru, Guilherme, O subsistema americano, Rio Branco e o ABC, in Ver o relato do clculo argentino no conflito com o Chile pela posse do Canal do Beagle in Oscar Camilin, Robert Burr, By reason of by force: Chile and the balance of power in South America, University of Textas, 63. Burr, Op. Cit., p. 61/62 Burr, Op cit., p. 110 Idem ibidem, 127 Id. Ibid., 111 Id. Ibid., 128 Id. Ibid., 129/130 Skidmore, O Brasil visto de fora, Companhia das Letras, 1998, p. 36 Skidmore, Op. Cit., p. 36. Bradford Burns, The Unwritten Alliance, s.e. 1966, pp. 62 e 81

Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 41, n.2, 1998, pp.59-82.


7

Memrias Polticas de Frondizi a Menem, Planeta Editorial, 1998.


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Garcia y Belsunce, Histria de los Argentinos, Editorial Larusse, p. 630 Tulio Halpern Donghi, Brasil-Argentina: a viso do outro, FUNAG, p. 138. Doriatoto, p. 226 Burns, Op Cit. , p. 165. Frazo Conduru, Rio Branco e o ABC, in Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 41, n. 2, 1998, p. 63. Cervo e Rappoport, Histria del Cono Sur, UnB, 1999, p. 125 Burr, Op. Cit., p. 190. Id. Ibid., p.190 Burr, Op. Cit., p.199 Id. Ibid., 210 Id. Ibid., p. 221 Honrio Rodrigues, Poltica Externa e Interesse Nacional, 1966, p. 183-4 Cervo e Bueno, Histria da Poltica Externa Brasileira, p. 149. Schwarcz, Lilia Moritz, As Barbas do Imperador, Compania das Letras, 1999, p. 471 Cervo e Bueno, p. 148 Burns, Op. Cit., p.33 Rio Branco ainda ganharia os embtes pela Guiana Britnica (laudo arbitral da Itlia em 1904; tratado de limites

com a Colmbia em 1907, tratado de demarcaao de fronteiras com o Peru em 1909, tratado de Petrpolis com a Bolvia em 1903.
35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

Burns, Op. Cit., p. 36 Burns, Op. Cit., 49 Os tratados de Tordesilhas (1494), Madrid (1750) e San Ildefonso (1777) Burns, Op. Cit., p. 91 Burns, Op. Cit., p.116-131 La poltica exterior argentina y sus protagonistas, Consejo Argentino de Relaciones Internacionales, pp. 21-22 Burns, Op. Cit., p. 121 Clodoaldo Bueno, A Repblica e sua poltica exterior (1889 a 1902), So Paulo, EDUSP e FUNAG, 1995. Sobre a postura de Rio Branco perante essa circunstncia, ver Burns p. 122 Burns, Op. Cit., 123 Burns, Op. Cit., 124 Burns, Op. Cit., 128 e 131 Cervo e Rapoport, Op. Cit., 127. Burns, Op. Cit., p. 17 Moniz Bandeira, Op. Cit.., p. 19

INTERDEPENDNCIA, SEGURANA E DESENVOLVIMENTO NA POLTICA EXTERNA DO GOVERNO CASTELO BRANCO (1964-1967)


RESUMO
O artigo identifica os postulados bsicos de atuao internacional do Brasil durante o governo Castelo Branco (19641967), a partir da anlise do binmio segurana e desenvolvimento, situandoos como resultados da gnese do prprio regime militar brasileiro, das tradies da poltica externa brasileira e, principalmente, dos constrangimentos internacionais caractersticos da dcada de 1960.

Andr Luiz Reis da Silva *

Os estudos sobre o regime militar, assim como sobre a poltica exterior do Brasil, tmse avolumado nos ltimos anos. Entretanto, verifica-se uma carncia no que tange poltica externa do governo Castelo Branco. De fato, durante esta pesquisa, constata-se a carncia de um trabalho que cobrisse, de forma ampla, orgnica e sistemtica, o tema. Os trabalhos mencionados na bibliografia ABSTRACT analisam perodos mais longos e/ou temticas The article identifies the basic postulates correlatas. of the Brazilian international action O objetivo deste trabalho tentar, during the term of president Castelo dentro dos seus limites, cobrir uma lacuna Branco (1964-1967), starting from the binomial security and development by nas pesquisas sobre poltica exterior do Brasil. placing them as the outcomes of the Dentro dessa perspectiva, procurar genesis of the Brazilian military regime itself, of the traditions of the Brazilian identificar quais os postulados bsicos de Foreign Policy, and specially, the atuao do Brasil no contexto internacional international constraints typical from the durante o governo Castelo Branco, a 1960s. partir da anlise do binmio segurana e desenvolvimento. Nesta perspectiva, constitui uma tentativa de encontrar o ponto de cruzamento entre trs avenidas, que correm quase sempre paralelas, continuamente trafegadas pela historiografia brasileira: o estudo do regime militar, que adveio aps o Golpe Militar de 31 de maro de 1964; a insero internacional do Brasil, multilateral e desenvolvimentista, principalmente na segunda metade do sculo XX; e o sistema internacional, vigente na dcada de 1960.1
Revista Cena Internacional. 2 (2): 137-164 [2000] * Mestre em Histria pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS e Especialista em Integrao Econmica pela Universidade de Leiden, Holanda.

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O Golpe Militar de 31 de maro de 1964, no Brasil, foi o desfecho de uma profunda luta entre projetos antagnicos, que disputavam poder e encontravam-se, nos momentos anteriores ao Golpe, em situao de um instvel equilbrio. A soluo tcnica advinda com o Golpe foi acompanhada da instaurao de um regime militar, apoiado por civis, que imprimiram um modelo de desenvolvimento econmico gestado e idealizado pelo novo bloco de poder, que se assenhorava do pas. O modelo polticoeconmico populista foi interrompido, cedendo espao para uma modernizao conservadora. Modernizao porque procurava consolidar a implantao das relaes capitalistas no Brasil. Conservadora pois negava boa parcela da populao, os benefcios econmicos e polticos dessa modernizao. Assim, o Golpe Militar e a implantao de seu regime alterou o equilbrio de foras e introduziu uma reorientao no curso histrico do pas, tanto na sua esfera interna quanto na sua externa sua poltica exterior. Nesse campo, verifica-se que o Brasil rompeu relaes diplomticas com Cuba em maio de 1964,2 procurou eliminar reas de atrito com os EUA, enviou foras brasileiras (FAIBRS) para combater, ao lado dos Estados Unidos, na Repblica Dominicana e defendeu junto OEA a institucionalizao da Fora Interamericana de Paz, como instrumento de segurana coletiva no continente contra a subverso comunista. Ainda dividiu a atuao da poltica exterior em reas de interesse, compreendendo, em crculos concntricos, a Amrica Latina, o continente americano e o mundo ocidental. Na rea que abrange o primeiro e o segundo crculo concntrico (continente americano), o Brasil assumiu uma poltica de aliado preferencial dos EUA. Para dar mostras de boa vontade para com os EUA, o Brasil rompeu relaes com Cuba em 1964 e participou da invaso da Repblica Dominicana em 1965. Tambm apoiou a idia norte-americana de constituio de uma Fora Interamericana de Paz, que teria condies de intervir em pases latino-americanos, que passassem por instabilidade poltica. J quanto ao terceiro crculo concntrico, que corresponde s relaes extrahemisfricas ocidentais, a poltica externa brasileira sofreu um relativo recuo, embora no significasse abandono. As relaes com a Europa foram mantidas, mas o enfoque teria um contedo mais comercial que poltico.

A interdependncia como matriz terica da poltica externa


Se o Golpe Militar alterou profundamente o modelo de desenvolvimento poltico-econmico e social do Brasil aps 1964; na esfera da poltica externa, as mudanas no foram menos incisivas, pois houve uma nova orientao, calcada no

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iderio do Golpe. Dessa forma, interrompeu-se a poltica externa desenvolvida pelos seus dois antecessores, Jnio Quadros e Joo Goulart. Essa poltica era denominada poltica externa independente, pois denunciava o conflito entre as duas superpotncias EUA e URSS como sendo desfavorvel s demandas do Terceiro Mundo e pregava o no-alinhamento e o neutralismo.3 Tal poltica era motivo de crticas e denncias internas e externas por parte dos setores conservadores e dos EUA. Em 4 de abril de 1964, Arajo Castro passou o cargo de Ministro das Relaes Exteriores ao Embaixador Vasco Leito da Cunha, que discursou de improviso e confessou que nada sabia sobre a nova orientao da poltica externa do Brasil, porque no havia conversado com o Presidente da Repblica, alegando inclusive que o prprio Sr. Ranieri Mazzilli tinha declarado que (...) estamos vivendo um governo de transio. 4 Ainda que o Chanceler Vasco Leito tivesse distribudo uma nota imprensa em 7 de abril defendendo o Golpe de 31 de maro e afirmando que o Brasil continuaria a manter relaes com todos os pases5 de fato, as primeiras inovaes da orientao da poltica externa apareceriam no discurso de posse da Presidncia, em 15 de abril de 1966, quando Castelo Branco afirmou:
A independncia do Brasil constituir o postulado bsico da nossa poltica internacional. Todas as naes amigas contaro com a lealdade dos brasileiros, que honraro os tratados e os pactos celebrados. Todas as naes democrticas e livres sero nossos aliados, assim como os povos que quiserem ser livres pela democracia representativa contaro com o apoio do Brasil para a sua autodeterminao. As histricas alianas que nos ligam s naes livres das Amricas sero preservadas e fortalecidas. Respeitaremos a interdependncia dos pases de todo o mundo nos seus negcios internos e exigiremos igual respeito aos nossos negcios, que no admitem a mnima interferncia, por discreta e sutil que venha a manifestar-se. (...).6

Vasco Leito da Cunha, agora j plenamente inteirado da nova orientao da poltica externa brasileira, concedeu no dia 6 de julho uma entrevista em que, ao discorrer sobre os mais importantes problemas internacionais, afirmou:
Em primeiro lugar, a recolocao do Brasil num quadro de relaes prioritrias com o Ocidente. Isto significa defender a poltica tradicional de boa vizinhana na Amrica, a segurana do Continente contra a agresso a subverso vindas de fora ou de dentro dele; a consolidao dos laos de toda a ordem com os Estados Unidos, nosso grande vizinho e amigo do norte; ampliao de nossas relaes com a Europa Ocidental e

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com a Comunidade Ocidental de Naes. Em segundo lugar, diria que um dos objetivos fundamentais de nossa poltica exterior tem de ser o de trabalhar para ampliar o mercado para os produtos de exportao do Brasil (...).7

Em 31 de Julho de 1964, Castelo Branco proferiu outro discurso, no qual fez a crtica poltica de independncia do governo Joo Goulart e afirmou que a orientao deveria, a partir desse momento, ser interdependente, introduzindo ainda o conceito de crculos concntricos. O discurso de Castelo Branco fornece muitos elementos para a anlise: em primeiro lugar, a formulao da poltica externa buscava o robustecimento do poder nacional e das possibilidades de da alcanar o pleno desenvolvimento econmico e social. Com este objetivo, Castelo associava a nointerveno autodeterminao, condio necessria para um pas viver soberanamente. Castelo inicia, em seguida, sua crtica poltica externa desenvolvida pelos seus antecessores. Afirma que, para perseguir os objetivos nacionais, haviam sido preconizadas duas opes: a de independncia e a de neutralismo. Castelo critica ambas as polticas. Afirma que, no contexto de uma confrontao de poder bipolar, com o divrcio poltico-ideolgico entre os dois respectivos centros:
(...) a preservao da independncia pressupe a aceitao de um certo grau de interdependncia, quer no campo militar, quer no econmico, quer no poltico. Nenhum pas, seja no mundo ocidental, seja no sovitico, poder defender-se sozinho contra um ou outro dos centros de poder. A defesa tem de ser necessariamente associativa. (...) O interesse do Brasil coincide, em muitos casos, em crculos concntricos, com o da Amrica Latina, do Continente Americano e da comunidade ocidental.8

Mais adiante, Castelo critica o neutralismo, afirmando que ele assumiu a algumas feies bsicas: passividade, indeterminao, emotividade imatura e fuga da realidade internacional. Quanto ao nacionalismo, afirma que este se tornou uma opo disfarada em favor dos sistemas socialistas, alm de ter agravado tenses internas e de ter criado contradies na poltica externa.9 O desarmamento e o anticolonialismo continuando na anlise do mesmo discurso tambm foram preconizados por Castelo Branco, embora este admitisse que uma poltica realista devesse (...)reconhecer a impossibilidade de soluo rpida do problema, em virtude das tenses ainda existentes e a vocao expansionista do movimento comunista mundial (...) e de que (...) qualquer poltica realista de

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descolonizao no pode desconhecer nem o problema especfico de Portugal, nem os perigos de um desengajamento prematuro com o Ocidente.10 Em seguida, Castelo Branco reafirmou a prioridade de relaes com as diversos grupos de pases, de acordo com a lgica dos crculos concntricos: em primeiro lugar, com a Amrica Latina procuraria ampliar as relaes com todos os pases, em especial os limtrofes, e fortaleceria a ALALC e a OEA. No segundo crculo concntrico que compreende todo o continente americano , Castelo procurou ressaltar o panamericanismo, afirmando que, em relao aos EUA, (...) temos a convico de que o Brasil e a grande nao norte-americana cruzam seus interesses econmicos e comerciais no plano de uma digna poltica de uma amizade recproca (...), lembrando que, para os EUA, o desenvolvimento do Brasil tambm lhe constituiria um benefcio poltico. Quanto ao terceiro crculo concntrico o mundo ocidental , Castelo faria meno a ampliar a cooperao com a Europa Ocidental. Com relao a outros espaos, lembrou tambm as possibilidades advindas das relaes com os pases da frica e da sia. Em relao ao Leste Europeu, Castelo consideraria que embora houvesse divergncias quanto filosofia poltica praticada nestes pases o comrcio entre o Brasil e o Leste Europeu poderia ser mutuamente proveitoso.11 A partir desse conjunto de anotaes, entende-se que ocorreu a construo, pelos prprios protagonistas, de um novo quadro conceitual para explicar a orientao da poltica externa. A organicidade funcional de tais conceitos e a rapidez com que foram enunciados e implementados faz supor que j vinham sendo preparados anteriormente ao Golpe. Nesse sentido, pode-se afirmar que a poltica externa promovida pelos militares orientava-se com um forte componente ideolgico, sendo a Doutrina de Segurana Nacional seu substrato bsico. Essa doutrina aplicada pelo regime que adveio ao Golpe vinha sendo construda internamente pela Escola Superior de Guerra ESG , sendo seu principal terico era o geopoltico Golbery do Couto e Silva, desde a sua fundao em 1949, a partir de subsdios tericos da National War College, de procedncia norte-americana. Os fundamentos dessa doutrina consistiam na associao entre segurana e desenvolvimento. Para alcanar o desenvolvimento, era condio necessria obter a segurana. A segurana estava calcada na luta contra o inimigo interno e externo, identificado com o comunismo, o no-alinhamento e a crtica aos valores ocidentais. Propugnavam que poltica externa tinha de ser interdependente, dada a interpenetrao do capital e das questes de segurana. Os militares brasileiros tambm reformularam o conceito de soberania. Esta no se limitaria s fronteiras nacionais, mas sim s

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fronteiras ideolgicas, defendendo, dessa forma, a interveno em pases da Amrica Latina, que se colocassem sob o perigo comunista.12 Com a teoria das fronteiras ideolgicas, os militares brasileiros ampliaram a sua estratgia de segurana, passando a abarcar, em ordem de prioridade, crculos concntricos. O primeiro crculo concntrico do da Amrica Latina, o segundo, o do continente americano e o terceiro, o da a comunidade ocidental. Mas esse conjunto de aspectos refere-se apenas a um elemento do binmio norteador da poltica externa do perodo a segurana. Entende-se, a partir da anlise do perodo, que a outra dimenso o desenvolvimento tambm forjou de forma considervel a poltica externa do governo Castelo Branco. Quanto a esse tema, ser abordado mais adiante. Interessa agora verificar outro conceito trabalhado por alguns autores, que contribui para elucidar algumas facetas da poltica externa do perodo. Carlos Estevam Martins interpreta essa nova orientao da poltica externa brasileira como sendo subimperialista.13 Segundo esse autor, esse um processo de desenvolvimento, que consiste numa diviso continental de funes entre a potncia norte-americana e aliados preferenciais na Amrica Latina. O pas central retirar-se-ia parcialmente da regio e permitiria que, em seu lugar, um desses pases ocupasse seu lugar, e ainda absorvesse parte da exportao destes. Oferecia, assim, uma possibilidade de co-participao na explorao imperialista dos pases perifricos, apesar de que o pas receptor no exercesse por si s uma explorao imperialista; ele consistia mais num objeto do que o sujeito dessa explorao. Basicamente consiste, para o Brasil, em uma diviso continental das funes, cabendo a este preencher o vcuo de poder resultante do retraimento norte-americano na Amrica Latina, mas aceitando a hegemonia inquestionvel dos EUA e a premissa do desenvolvimento associado a este. O Brasil garantiria a segurana para a ampliao dos investimentos norte-americanos, enquanto estes diminuiriam sua presena poltica e econmica na Amrica Latina. Conforme Carlos Estevam Martins, esse esquema foi efetivamente aplicado durante o perodo Castelo Branco, quando da criao de uma complementaridade dos interesses internos no Brasil, que compunham a coalizo dominante e os interesses dos EUA. O governo Brasileiro procurou criar um clima favorvel expanso dos investimentos norte-americanos no Brasil. J polticamente, a tese da interdependncia e da segurana coletiva revela a compatibilidade com o esquema sub-imperialista. Para Carlos Estevam Martins, a definio do sistema internacional a partir da Guerra Fria durante o governo Castelo Branco apresentava-se como um dos principais componentes para a legitimidade da manuteno do poder militar, pois o Golpe de

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1964 era apresentado como uma conseqncia da Guerra Fria. Esta era a principal fonte de inspirao das doutrinas de segurana que, ante a baixa probabilidade de uma guerra quente, interpretava a ameaa interna como a interiorizao da Guerra Fria. A sobrevivncia da coletividade ocidental adviria da defesa da segurana coletiva. Para alcanar a defesa coletiva, colocava-se como necessria a redefinio do conceito de soberania do pas, passando da independncia para a interdependncia. A tese da segurana coletiva pressupunha uma liderana os Estados Unidos e algumas sublideranas no continente como o Brasil e o Mxico.14 No obstante, observa-se que esse sub-imperialismo tem, como pano de fundo, slidos fundamentos econmicos. A necessidade de ampliar o mercado para os produtos brasileiros advinha da estreiteza do mercado interno como contrapartida aos investimentos necessrios em capital e tecnologia, alm da presso sobre a balana de pagamentos em virtude do alto nvel de importaes e pagamentos de emprstimos. Reforando a tese do sub-imperialismo, o uruguaio Vivian Trias afirma que este conceito deve ser aplicado para denominar o carter das relaes do Brasil com o Prata durante o governo Castelo Branco, entendendo que os objetivos do Brasil no Prata reforam a tese de que este se pretendia um papel de pas-chave dos EUA na Amrica Latina. Conforme Vivian Trias, os EUA controlavam as estruturas industriais brasileiras em especial a siderurgia e procuravam impulsionar a expanso do capitalismo brasileiro aproveitando os recursos naturais dos pases vizinhos. Caracterizando uma diviso continental do trabalho, o Brasil ocuparia uma posio intermediria, integrando o sul da Amrica Latina em especial, o Cone Sul sobre a base de um Brasil industrial associado aos monoplios americanos.15 Em sntese, o Brasil procurou executar durante o governo Castelo Branco uma poltica sub-imperialista, que, economicamente, significava integrao do Cone Sul sobre a base de um Brasil industrial associado aos monoplios americanos. Politicamente, o Brasil atuaria como porta-voz dos EUA, evitando o desgaste deste, inclusive nas intervenes armadas. Qual o papel desempenhado pelo Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty) neste contexto? O Itamaraty o espao privilegiado para auxiliar a formulao e execuo das relaes exteriores do pas era, no obstante, considerado pea chave para a legitimidade do novo regime. Desde o Golpe de maro de 1964, evidenciou-se a preocupao de legitimar externamente o regime militar e sua repercusso internacional. Neste sentido, as embaixadas brasileiras deveriam explicar e justificar a nova situao do pas e apresentar, periodicamente, relatrios ao Presidente Castelo Branco. 16

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Com objetivos de colocar quadros que bem representassem a nova orientao do pas, foi escolhido para o cargo de Ministro das Relaes Exteriores Vasco Leito da Cunha. Embaixador de Carreira, entrou por concurso em 1927. Entre os vrios postos que ocupou, Vasco Leito j havia servido em Argel (1943-44), Roma (1944-45) e, como Embaixador, em Bruxelas (1954-56) e Cuba (1956-1961).Tambm foi SecretrioGeral do Itamaraty na gesto do Chanceler Afonso Arinos em 1961. Do final de 1961 at o incio de 1964, foi o Embaixador na Unio Sovitica. Quando estava se preparando para assumir o cargo de Embaixador em Portugal iria embarcar no dia 4 de abril adveio o Golpe de Estado. Conforme Vasco Leito, em seu depoimento ao CPDOC, sua escolha para Ministro das Relaes Exteriores foi uma deciso de Costa e Silva, que queria como o Ministro (...)aquele moo que brigou com o Jango.17 De fato, mesmo tendo exercido cargos importantes durante a vigncia da PEI, Vasco era visto como um diplomata moderado e muitas vezes reticente em relao s administraes Jnio Quadros e Joo Goulart. Respeitado no exterior e no Itamaraty, Vasco ainda tinha duas qualidades aos olhos dos militares: defendeu a revoluo de 1964 embora no tenha sido conspirador e era admirador do Baro do Rio Branco, diplomata do incio do sculo que encetou a aproximao Brasil-EUA. Em 22 de abril de 1964, o Chanceler Vasco Leito da Cunha iniciou uma srie de alteraes nas chefias do Itamaraty, designando o Ministro Mozart Gurgel Valente para a chefia de seu gabinete, e escolhendo o Embaixador Antnio Borges Castelo Branco para o cargo de Secretrio-Geral de Poltica Exterior. No dia seguinte, continuaram as alteraes. Revelou-se que o Embaixador Azeredo da Silveira e o Ministro Carlos Calero Rodrigues, Chefe do Departamento de Administrao e Secretrio-Geral-Adjunto para Assuntos dos Organismos Internacionais, respectivamente, deveriam ser mantidos nos cargos. Anunciou, tambm, o diplomata Marcel Dezon Costa Hasslocher novo Porta-Voz do gabinete do Chanceler.18 Mas essas alteraes no eram consideradas suficientes. Era necessrio buscar alguns responsveis pela PEI ou quadros diretamente ligados ao governo anterior. Conforme depoimento de Vasco Leito da Cunha ao CPDOC, logo aps o Golpe, Carlos Lacerda telefonava constantemente a ele pedindo para que se fizessem cassaes. Vasco Leito afirma que procurava evitar ingerncias externas e uma caa s bruxas dentro do Itamaraty, impedindo que o Golpe repercutisse no prprio andamento dos trabalhos do Ministrio.19 Alexandre Barros afirma que o Itamaraty manteve uma relativa imunidade interveno externa depois do Golpe. No houve substituies como em outros pases latino-americanos e a profisso permaneceu intacta. Conforme o mesmo autor, a eficincia profissional e a estrutura da carreira dos diplomatas eram vistas com respeito pelos militares.20

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Vasco Leito organizou uma comisso de investigaes no Itamaraty, composta pelo Embaixador Antnio Camilo de Oliveira, Temstocles Cavalcanti e pelo Coronel Liberato da Cunha, proibindo a Comisso Geral de Investigaes de entrar no Ministrio. Ainda assim, o General Taurino chegou ameaar invadir o Itamaraty em busca de depoimentos. A comisso organizada pelo Itamaraty puniu quatro diplomatas com cassao: Jayme Azevedo Rodrigues, Antnio Houaiss, Jatyr de Almeida Rodrigues e Hugo Goutier. Tambm, foram demitidos 23 funcionrios dos SERPROS, que eram considerados apadrinhados do ex-Presidente Joo Goulart. Segundo o Itamaraty na poca, as demisses cumpririam a adequao dos SERPROs s suas finalidades de propaganda e expanso comercial.21 importante ressaltar tambm que o ltimo chanceler da PEI, Arajo Castro, manteve-se em relativo destaque ocupando o cargo de Embaixador da Grcia (19641967). Para a Embaixada dos EUA considerada a mais importante do Brasil foi indicado Juracy Magalhes22 , tomando posse no dia 9 de abril de 1964. Segundo Magalhes, em depoimento prestado ao CPDOC, sua escolha para o cargo tinha objetivos diplomticos bem definidos. O Brasil havia se endividado muito e necessitava ter em Washington (...)algum conhecido como amigo dos Estados Unidos (Magalhes foi o autor da famosa frase O que bom para os Estados Unidos bom para o Brasil, pronunciado num almoo da Cmara de Comrcio Norte-Americana de So Paulo antes de ir para Washington assumir o cargo) e com fcil acesso ao meio poltico norte-americano, que pudesse contribuir na negociao do reescalonamento da dvida e contrarrestar a reao dos liberais dos EUA contra o movimento de 1964.23 Na ocasio da posse, Magalhes reiterou que O Brasil tem perfeita conscincia da importncia de suas relaes com os EUA e firme a inteno de meu Governo desenvolv-las tanto quanto possvel (...) e de que A identidade dos princpios que correspondem s aspiraes de nossos povos e que regem a conduta de nossos governos muito facilitar esse propsito.24 A orientao da poltica externa manteve uma relativa continuidade mesmo com a troca de chanceler, ocorrida em dezembro de 1965, quando assumiu Juracy Magalhes. Embaixador do Brasil em Washington desde o incio do governo Castelo Branco, este lhe depositava inteira confiana. Considerada a embaixada mais importante do Brasil, a vaga de Washington foi preenchida em janeiro de 1966 por Vasco Leito da Cunha. Juracy Magalhes retornou ao Brasil por questes de poltica interna em funo da crise irrompida a partir das eleies estaduais. Milton Campos havia se demitido do cargo de Ministro da Justia, na iminncia da promulgao do AI-2, de outubro de

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1965. Este foi coordenado por Juracy Magalhes como Ministro da Justia, que permaneceu no cargo at dia 14 de Janeiro de 1966, para assumir o cargo de Ministro das Relaes Exteriores trs dias depois. Ocorre que Vasco Leito estava em Nova York em setembro de 1965, durante a XX Assemblia Geral da ONU, quando recebeu uma carta de Castelo Branco comunicando que iria chamar Juracy Magalhes ao Brasil e que Vasco deveria assumir seu lugar. Vasco apenas pediria para ficar no cargo at a prxima conferncia interamericana. Conforme havia sido acordado, no dia 06 de dezembro de 1965, uma semana aps a finalizao da Segunda Conferncia Interamericana Extraordinria, o Presidente Castelo Branco assinou decreto exonerando o Embaixador Vasco Leito da Cunha, indicando-o para o cargo de Embaixador nos EUA e, designando para substitu-lo no Itamaraty, o Sr. Antnio Borges Leal Castelo Branco, interinamente. Segundo o prprio Vasco em seu depoimento, ele no queria uma sada brusca para no conferir um aspecto poltico sua ida para Washington. O uso da poltica externa como objeto de disputas internas no foi to intenso como no governo Joo Goulart, constantemente atacado no meio nacional e internacional por suas posies. Acredita-se que um dos motivos para a ocorrncia deste fenmeno foram as caractersticas poltico-institucionais do novo regime com o silenciamento da sociedade civil e das suas possibilidades de articulao, alm da cassao das principais lideranas polticas. Todavia, dado que o bloco de poder no era homogneo e que a oposio ao regime militar no pde ser completamente silenciada, verifica-se a existncia de diversas crticas quanto nova orientao. Durante o governo Castelo Branco, um eixo de crticas partiu da denncia, feita principalmente por deputados oposicionistas, sobre uma possvel internacionalizao da Amaznia. Em maio de 1965, Castelo respondeu uma pergunta do Deputado Joo Calmon sobre pesquisas internacionais na Amaznia, afirmando que as pesquisas para o desenvolvimento daquela regio estavam sendo feitas por instituies nacionais e que era contrrio idia de internacionalizao da Amaznia. Castelo afirmou que a Embaixada dos EUA no Brasil havia feito a sugesto de realizar pesquisas conjuntas na Amaznia, visando o melhoramento agrcola, complementando em seguida que no se cogitou a internacionalizao da regio amaznica.25 Mas o assunto voltou tona quando Juracy Magalhes afirmou que o Itamaraty no tinha conhecimento de qualquer projeto de:
(...) arrendamento, cesso ou contratao de reas territoriais para explorao e colonizao por empresas privadas ou estatais estrangeiras, seja na Amaznia ou em qualquer outra regio do pas. A chancelaria brasileira cogita apenas a realizao de

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uma reunio preliminar dos embaixadores do Brasil nos pases condminos da regio para a preparao de uma conferncia internacional a ser proposta aos chanceleres destes pases.26

O objetivo dessa reunio seria promover estudos sobre as possibilidades da regio. Em agosto de 1966, o Governador da Guanabara, em carta ao Jornal do Brasil, afirmou que a poltica exterior do atual governo estava atrasada dez anos e calculada no modelo do velho Foster Dulles. O Chanceler Juracy Magalhes respondeu s crticas feitas pelo Governador Carlos Lacerda poltica exterior do Brasil, afirmando que preferia (...)ficar com as idias que eram e ainda so suas, que eram e j no so mais do Sr. Carlos Lacerda.27 Outro espao de crticas poltica externa adveio da revista Poltica Externa Independente que, conforme o prprio nome demonstra, defendia os pressupostos da poltica de Jnio Quadros e Joo Goulart. Tinha como diretor responsvel o editor nio Silveira e como principais colaboradores Jayme Azevedo Rodrigues, Antnio Houaiss, Otto Maria Carpeaux, Barbosa Lima Sobrinho, Celso Furtado, Maria Yedda Linhares, Newton Carlos e Paulo Francis. O primeiro nmero da Poltica Externa Independente foi lanado em maio de 1965 e, na sua apresentao, declarava que:
Numa perspectiva nacionalista, a independncia da poltica externa um valor integral. (...) Do confronto de polticas externas, todas elas por definio nacionalistas, que surgem as situaes e relaes chamadas de interdependncia, as quais constituem a matria prima da Poltica Internacional. Ocorre, entretanto, que a interdependncia encobre freqentemente o predomnio, seja por composio, seja por imposio, das polticas externas nacionalistas, vale dizer dos interesses nacionais, das grandes potncias. Nestas condies, o grau de independncia da poltica externa ser tanto maior quanto menor for sua dependncia para com os grandes centros de poder. (...) Em concluso, a poltica externa nacionalista e independente no s um ponto de partida, mas tambm um fim, e sempre um mtodo. Seu valor inicial, terminal e operacional; donde, corretamente interpretado, seu valor um valor integral.28

De acordo com este trecho, fica evidente que os editores da revista propunham uma reviso nos conceitos emitidos pelo governo Castelo Branco em matria de poltica externa. Mas as crticas no pararam por a. Em seguida apresentao da revista, publicou-se um manifesto, assinado por mais de uma centena de pessoas, contra a interveno da OEA na Repblica Dominicana, realizada em maio de 1965. O manifesto

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intitulava-se Intelectuais brasileiros protestam contra a interveno na Repblica Dominicana, e acusava o governo dos EUA e do Brasil de desrespeitar o direito de autodeterminao dos povos.29 Os grupos descontentes com o governo Castelo Branco tambm mostraram insatisfaes com a conduo de sua poltica externa, conduzindo o debate em torno da discusso entreguismo versus nacionalismo. As medidas de ajuste econmicofinanceiras no foram bem recebidas pela comunidade empresarial brasileira, que sentiu seus interesses contrariados em relao presena cada vez maior da abertura ao capital estrangeiro. Costa e Silva soube explorar e canalizar esta situao em torno de sua campanha para a Presidncia e criar uma expectativa de que seu governo seria uma virada nacionalista.

Da segurana interna segurana coletiva: a influncia da ESG e da geopoltica


Com o Golpe, ocorreu a ascenso de elementos egressos da ESG, provocando a interpretao de que as polticas governamentais eram um reflexo do iderio desta escola. Embora seja difcil delimitar com preciso a influncia da ESG e das concepes geopolticas na formulao da poltica externa do governo Castelo Branco, pretendemse discutir alguns pontos em comum entre a ESG e a matriz terica dessa poltica externa. A ESG uma instituio militar de formao profissional e poltica, constituindo, essencialmente, um aparelho ideolgico (escola), que funciona dentro de uma aparelho repressivo (instituio militar). Aceitando civis e militares como alunos depois chamados de estagirios a ESG tornou-se ponto de encontro de uma elite orgnica no Brasil. Tinha um perfil claramente elitista ao no aceitar membros sem curso superior, procurando evitar, assim, a participao de sindicalistas e elementos oriundos das classes populares.30 A origem mais remota da ESG consiste na criao de um Curso de Alto Comando, de 1942, destinado a Generais e Coronis. Um decreto de 1948 estipulava a criao da Escola Superior de Guerra, que efetivamente ocorreu em 1949. Apesar do nome, a ESG, desde a sua fundao, tinha por objetivos no apenas trabalhar sobre questes blicas e militares, mas tambm formar elites para a soluo de problemas nacionais em tempo de paz.31 Nesse sentido, estendia seu mbito a civis e militares. Desde os primrdios da ESG, o binmio segurana e desenvolvimento despontava como elemento orientador da Doutrina da ESG. Conforme Antnio de Arruda, estudioso da ESG, at o ano de 1968, a Doutrina da Escola havia passado por

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trs fases. A primeira fase compreendeu o perodo de 1949 a 1952 e procurou dar nfase ao estudo de conjuntura. De 1952 a 1967, os construtores da ESG passaram a elaborar conceitos doutrinrios, sendo que neste perodo deu-se nfase s questes de segurana. A segunda fase que se estende de 1968 a 1973 passou a dar nfase ao desenvolvimento, embora sem descurar da segurana. Assim, o binmio permaneceu como o elemento estruturador da doutrina de segurana nacional. J em 1954, o tema da Segurana Nacional era tratado pelo General Juarez Tvora, que enunciava o seu conceito:
Segurana Nacional o grau relativo de garantia que, por meio de aes polticas (internas e externas), econmicas e psicossociais (inclusive atividades tcnicocientficas) e militares, um Estado proporciona coletividade que jurisdiciona, para a consecuo e salvaguarda de seus Objetivos Nacionais, a despeito dos Antagonismos existentes.32

A segurana nacional sofria ainda um desdobramento em segurana interna e segurana externa. Como segurana interna, considerava-se o grau de garantia que o Estado proporcionava contra os antagonismos e presses, de qualquer origem. A concepo de segurana externa consistia no grau de garantia que o Estado proporcionava contra os antagonismos e presses de origem externa, no mbito das relaes internacionais.33 Quais eram esses antagonismos e presses? Conforme os estudos produzidos na ESG (...) os Antagonismos externos so gerados pelos atritos produzidos pelos interesses em choque de dois ou mais Estados. Antagonismos internos so os que provm do interior, podem ser produzidos por correntes subversivas de opinio (...).34 Esses antagonismos seriam qualquer fora contrria aos princpios bsicos do Brasil, identificados com opo pelo mundo ocidental, capitalista e cristo. Dessa forma, verifica-se que, desde a criao da Escola, procuraram-se fontes de explicao da realidade nacional e de identificao dos possveis problemas e solues. No contnuo intercmbio entre civis e militares, a ESG promovia uma integrao entre as elites polticas, setores da classe dominante e os militares, servindo como elemento aglutinador entre eles. O pensamento construdo nos marcos da ESG acabou orientando-se para uma concepo de Estado em que as Foras Armadas deveriam ocupar um papel central na promoo e no controle da economia e da segurana nacional.35 Trabalhando dentro do contexto da Guerra Fria, a ESG identificava como um dos principais inimigos o comunismo e a subverso.

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De fato, a terminologia esguiana como segurana e desenvolvimento, segurana interna, crculos concntricos, subverso, contra-insurgncia, Guerra Fria, Estado, Capital e Planejamento foi incorporada no discurso do Estado e na sua poltica externa durante o governo Castelo Branco, embora essas concepes no fossem novidade enquanto poltica governamental quando do Golpe militar. Verifica-se que as concepes de associao do desenvolvimento e segurana j haviam sido parcialmente experimentadas durante o Governo Dutra (1946-1951) e Caf Filho (19541956), como afirma Paulo Vizentini. Segundo esse autor, o Brasil de Dutra procurava transformar-se num alinhado preferencial dos EUA, numa viso que (...) calcava-se nos pressupostos ideolgicos da Escola Superior de Guerra, criada em 1948, tendo como modelo o National War College dos EUA.36 J no Governo Caf Filho, o iderio produzido nos marcos da ESG voltou tona, dando suporte a um projeto de desenvolvimento baseado no capital internacional, nos EUA, na UDN e na Escola Superior de Guerra, atravs do projeto de segurana e desenvolvimento.37 Ainda assim, no governo Castelo Branco que se verifica a presena de diversos esguianos: Cordeiro de Farias (Ministrio Extraordinrio para a Coordenao dos Organismos Regionais), Juarez Tvora (Ministrio da Viao); Golbery do Couto e Silva (SNI), Ernesto Geisel (Chefe da Casa Militar) e Carlos Meira Mattos (agregado Casa Militar), alm do prprio Castelo Branco, de Vasco Leito da Cunha e Juracy Magalhes. Em um dos seus ltimos discursos como Presidente, Castelo Branco referiu-se ESG como um exemplo de idias que antecipam os fatos e que seus conceitos de segurana nacional e de desenvolvimento haviam sido efetivamente aplicados em seu governo e na nova Constituio brasileira.38 O projeto da Lei de Segurana Nacional de 1967 considerado sntese do pensamento esguiano foi elaborado atravs da superviso e aquiescncia do prprio Castelo Branco, como atesta Foster Dulles.39 Outro ponto que no pode deixar de ser considerado no que se refere influncia da geopoltica. corrente a tese de que a poltica externa de Castelo Branco se orientava segundo critrios geopolticos, dada a profuso de estudos, idias e debates do campo da geopoltica no mbito da ESG. A geopoltica, disciplina de grande prestgio no incio do sculo XX, foi desmerecida aps a Segunda Guerra Mundial, devido sua associao com o nazismo. Entretanto, na Amrica Latina, o nmero de estudos geopolticos aumentou entre os anos 1950 e 1980, provavelmente pela ascenso dos regimes militares no perodo. Entre os pases de maior expressividade do pensamento geopoltico na Amrica Latina, esto Argentina, Brasil e Chile. O pensamento geopoltico brasileiro remonta dcada de 1930, nos estudos de Mrio Travassos, passando, j nos anos 50 e 60, por Golbery do Couto e Silva, Carlos Meira Matos e Therezinha de Castro.

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Os geopoliticos propugnavam como objetivos para o Brasil a ocupao do territrio nacional, a expanso na Amrica do Sul e, posteriormente, a formao de uma potncia mundial. Para realizar esses objetivos, preconizavam uma aliana estratgica com os EUA. J a geopoltica Argentina postulava uma reao aos projetos brasileiros considerados expansionistas incluindo a a ocupao do territrio nacional e a resistncia aos projetos expansionistas do Brasil.40 Aos pases menores da Amrica Latina cabia uma geopoltica mais modesta, consistindo basicamente em procurar evitar a expanso poltica e econmica dos pases maiores de modo que inviabilizasse sua segurana e desenvolvimento.41 Alguns analistas procuraram debater se a poltica externa dos militares orientava-se por critrios geopolticos. Tende-se a considerar esse debate como pouco produtivo, j que a geopoltica uma das variveis constantes do clculo da formulao da poltica externa de qualquer governo ou pas. No h uma incompatibilidade necessria entre governos civis/democrticos e o discurso geopoltico, assim como no h uma relao causal/necessria com governos militares. Entretanto, vejam-se as interpretaes. Um trabalho que se dedica a verificar as relaes da geopoltica e da ESG com a poltica externa promovida nos governos militares o de Shiguenoli Myiamoto, intitulado Discurso triunfalista ao pragmatismo ecumnico (geopoltica e poltica externa no Brasil ps-64), onde se destaca a supervalorizao ocorrida em relao ao papel representado pela ESG na conduo da poltica brasileira em geral e da poltica externa em particular. Segundo o autor, essa supervalorizao foi incentivada pelos prprios quadros da ESG e acabou sendo reproduzida pelos analistas. Apesar do discurso esguiano ressaltar que muitos de seus membros ocupavam cargos importantes, os estagirios ocupavam estes cargos no por terem pertencido ESG, mas a frequentaram por se mostrarem capacitados ou por j ocuparem cargos importantes.42 Seguindo ainda o autor, o nico governo em que os esguianos foram hegemnicos e se verifica uma real influncia foi na gesto de Castelo Branco, quando a prpria terminologia utilizada por este era tipicamente esguiana. O autor afirma que a importncia conferida ESG advinha da atuao do General Golbery do Couto e Silva, um dos principais tericos da instituio, que acabou estabelecendo um vnculo entre um e outro. Golbery, considerado um dos principais estudiosos da geopoltica no Brasil, acabou suscitando interpretaes sobre a influncia de idias geopolticas na conduo da poltica externa brasileira. Uma das principais obras que trabalha com o pressuposto da poltica externa dominada por idias geopolticas, est a de Paulo Shilling, denominada O Expansionismo Brasileiro. Esta obra sofreu crticas de diversos estudiosos por ter

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mais um carter de denncia do que de um trabalho cientificamente fundamentado.43 Os geopolticos argentinos, reunidos em torno da revista Estratgia, tambm contriburam para a consolidao do mito do Brasil expansionista. Em sntese, o argumento bsico defendido por Shiguenoli Myiamoto de que a geopoltica no exerceu maiores influncias sobre a poltica externa do Brasil durante o regime militar. Em contrapartida, segundo o autor, a poltica externa, assim como a interna, teria obedecido apenas lgica do desenvolvimento capitalista.44 Daniel Rtulo Dequadra tambm estudou as inter-relaes entre o pensamento geopoltico, a poltica externa e o pensamento militar, especialmente em relao ao Atlntico Sul. O autor afirma que a real influncia do pensamento geopoltico na poltica externa ainda permanece como um ponto obscuro na literatura. Sobre os interesses do Brasil em relao ao Atlntico Sul, Dequadra identifica que, apenas na administrao Castelo Branco, as idias de Golbery do Couto e Silva parecem ter exercido alguma influncia nas orientaes da poltica externa, dado que este o nico momento em que parece especialmente ambgua a posio do Brasil no tocante formao de um pacto militar envolvendo Portugal e frica do Sul, com vistas ao controle militar da regio.45 Uma das poucas intervenes diretas do General Golbery do Couto e Silva em relao a assuntos diplomticos durante o governo Castelo Branco foi sua misso ao Paraguai, para tratar do incidente fronteirio e da questo da demarcao de fronteiras na regio das Sete Quedas.46 Em sntese, a Guerra Fria consistiu numa das principais fontes de inspirao das doutrinas de segurana nacional. A nfase da Guerra Fria no discurso poltico de Castelo Branco era evidente e a ESG certamente influenciou as decises estatais. Com a formao de um Estado de Segurana Nacional, anunciado com o objetivo de proteger o pas do comunismo, ocorreu a possibilidade de hegemonia de um novo bloco de poder. No obstante, ocorreu, pelo menos inicialmente, uma coincidncia de interesses entre os golpistas e atores internacionais em especial os EUA. Entretanto, a dimenso poltico-estratgica disputava com a econmica, sendo que os interesses inerentes a essa constituam o outro elemento do binmio o imperativo do desenvolvimento conforme se ver adiante.

O desenvolvimento (in)subordinado segurana: entre a segurana e o desenvolvimento


Costuma-se afirmar que, durante o governo Castelo Branco, a segurana havia subordinado o desenvolvimento. Esta tese carrega consigo dois desdobramentos. Em primeiro lugar, a prioridade da segurana teria limitado a atuao poltica do Brasil e

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seus conseqentes benefcios. Em segundo, o desenvolvimento brasileiro impulsionado pela poltica exterior teria ficado aqum de suas possibilidades, em funo da hipertrofia da dimenso das questes de segurana. Essa tese est baseada na idia de que o governo Castelo Branco representou um interregno, um passo fora de cadncia de entre duas experincias de poltica externa nacionaldesenvolvimentistas a PEI dos populistas e dos governos militares que sucederam Castelo Branco, a partir de 1967, com Costa e Silva. Shigenoli Myiamoto e Willians Gonalves assim comparam Costa e Silva com o governo anterior:
Como se pode ver, a prioridade havia passado para o desenvolvimento. Invertia-se portanto a posio dos termos do binmio com o qual se havia iniciado a poltica externa revolucionria em 1964, No mais se condicionava o desenvolvimento segurana coletiva. Agora a segurana era vista como um produto do desenvolvimento. E, mais ainda, descreditado o projeto de desenvolvimento como resultado da ajuda externa, este passou a ser pensado como um processo endgeno. 47

Amado Cervo segue pela mesma linha de raciocnio em sua comparao:


Costa e Silva, que o sucedeu [Castelo Branco] em 1967, reformulou as diretrizes fundamentais da poltica externa, procedendo uma nova limpeza de posies e determinando um curso que, desta feita, permaneceu inaltervel em sua essncia. (...) As contradies do perodo anterior, o malogro do modelo bipolar, as crticas da direita e da esquerda e as aspiraes sociais induziram nova correo de rumos, recolocando a poltica externa na trilha da qual se desviara Castelo Branco.48

Essa interpretao da poltica externa de Castelo Branco como um interregno, suscita algumas questes. O perodo tratado representa uma disjuno em relao ao restante dos governos militares? No existem caractersticas comuns entre os cinco governos militares do perodo 1964-1984 que formam um todo coerente? A tradio e o acumulado histrico da poltica externa brasileira no pesava sobre as cabeas dos novos formuladores? Essas questes no so apenas teoricistas, mas engendram em si um contedo analtico muito importante. Neste trabalho, considera-se como central o problema verificado nestas interpretaes correntes sobre o interregno castelista a falta de conjugao entre a tradio e a ruptura. Por tradio, entendem-se aqui as bases gerais e o acumulado histrico da atuao da poltica exterior do Brasil, em especial aps 1930, quando a diplomacia assume de forma crescente o vetor do desenvolvimento como objetivo

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bsico. Como ruptura, entendem-se as variveis conjunturais e especficas que atuam de forma meditica com a estrutura. Dessa forma, entende-se que h uma tradio na poltica externa brasileira multilateral e desenvolvimentista , que h uma continuidade na poltica externa no regime militar marcada pela especificidade do regime , como tambm h uma singularidade na atuao de cada governo militar. O carter prprio da poltica externa de um determinado governo militar est, pois, inserido dentro destes dois contextos maiores o acumulado histrico da experincia diplomtica brasileira e a especificidade do regime militar. Assim, consideram-se ser extremamente esclarecedores no s os momentos de ruptura da poltica externa do governo Castelo Branco, mas tambm sua articulao com continuidades. Para perceber essas continuidades, o trabalho vale-se do binmio segurana e desenvolvimento, por este conter em si uma sntese orgnica e articulada do projeto dos governos. Tambm porque o segundo elemento do binmio o desenvolvimento considerado o motor das polticas externas antes e depois da administrao Castelo Branco. A hiptese a de que tanto a segurana como o desenvolvimento constituam o eixo articulador de uma nova orientao da poltica externa. Nesse sentido, a poltica externa resultante era o reflexo da articulao dessas duas dimenses, que coexistiram. Assim, a despeito da organicidade da nova orientao da poltica externa do Brasil em relao a temas de segurana como segurana coletiva, fronteiras ideolgicas, FIP , verificados no incio deste trabalho, duas matizaes devem ser feitas. Em primeiro lugar, a prioridade dos interesses da Guerra Fria eram dadas mais no plano continental do que extra-continental. Em segundo, mesmo concedendo prioridade s questes relativas segurana (interna, externa e continental), verificase um forte componente desenvolvimentista de tipo liberal e associado nos discursos e prticas relativos ao perodo. A procura da expanso do comrcio revela esta dimenso no discurso e na prtica do governo. Recorra-se novamente ao discurso proferido por Castelo Branco em 31 de julho de 1964. Castelo afirmava que, no campo poltico-militar, a interdependncia era necessria porque nenhum pas poderia defender-se sozinho contra outros centros de poder. J no campo econmico, o reconhecimento da interdependncia era entendido como inevitvel, embora no devesse limitar as possibilidades de expanso do comrcio:
(...) necessrio reconhecer um certo grau de interdependncia, sem contudo ser levado ao ponto de cercear contatos comerciais e financeiros com pases de diferentes sistemas polticos e econmicos. No caso brasileiro, a poltica externa no pode

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esquecer que fizemos uma opo bsica, da qual decorre uma fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico ocidental. Dentro dessa condicionante geral, nossa independncia se manifestar na aferio de cada problema especfico, estritamente em termos de interesse nacional, com margem de aproximao comercial, tcnica e financeira com os pases socialistas, desde que eles no invalidem nossa opo bsica.49

A justificativa para esse universalismo comercial estava na identificao da existncia de um certo realismo nas relaes internacionais, do qual o Brasil deveria estar atento:
No devemos pautar nossa atitude nem por maquiavelismo matuto nem por uma poltica de extorso. Recipocramente, no devemos dar adeso prvia s atitudes de qualquer das grandes potncias nem mesmo as potncias guardis do mundo ocidental, pois que, na poltica externa destas, necessrio fazer a distino entre os interesses bsicos da preservao do sistema ocidental e os interesses especficos de uma grande potncia.50

O discurso calcado na Guerra Fria era utilizado mais para consumo interno internalizao da poltica externa. Lembrando constantemente o perigo interno e externo do comunismo, os militares legitimavam sua interveno e a eliminao da oposio. Externamente, o discurso da Guerra Fria, que no continente americano encontrava eco, era utilizado como elemento de legitimidade e barganha necessrio desenvolver e reformar, atravs da entrada massiva de recursos, para no revolucionar. Assim, ao mesmo tempo em que o Brasil reafirmava a prioridade das relaes com o mundo ocidental, declarava que era necessrio comerciar com todos os pases. Neste sentido, em junho de 1964, o Presidente Castelo Branco enviou uma mensagem Nikita Kruschov, afirmando o interesse do Brasil em incrementar relaes comerciais com a Unio Sovitica. Seguiu-se a esse comunicado a vista do Embaixador Assis Chateubriand URSS, em agosto de 1965, para a realizao de contatos na rea cultural. O Ministro Roberto Campos visitou a URSS em setembro de 1965, seguido por uma misso comercial brasileira em novembro de 1965. Em novembro de 1966, o Ministro do Interior da Unio Sovitica visitou o Brasil e assinou um protocolo comercial. As relaes comerciais com os pases do Leste Europeu igualmente se desenvolveram. Essas relaes eram definidas pelo prprio Roberto Campos como puramente comerciais acrescentando:

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No s com os Estados Unidos vimos h muito negociando o nosso plano de desenvolvimento, mas tambm com a Alemanha, Japo, Frana e por que no agora tambm com a Unio Sovitica? No devemos nos preocupar com questes ideolgicas porque estas j no se confundem mais com negcios no mundo de hoje. O Brasil j um pais adulto, politicamente. Temos de ir buscar o capital onde ele estiver.51

Deve-se igualmente lembrar que as novas bestas do Apocalipse eram a China e Cuba, pois a URSS e os signatrios do Pacto de Varsvia padeciam do imobilismo e da dtente. A distenso do conflito bipolar entre a URSS e os EUA no sistema internacional iniciara-se na dcada de 1960, quando o equilbrio nuclear foi atingido entre as duas superpotncias. Ao mesmo tempo, a Guerra Fria concentrava-se na periferia do sistema mundial, onde ambas superpotncias disputam poder e influncia. A China, exatamente em 1964, detonou sua primeira bomba A e buscou uma maior independncia em relao ao bloco socialista, criticando a resistncia da URSS para lhe repassar tecnologia nuclear.52 No plano continental, a Revoluo Cubana de 1959 introduziu uma fissura no poder dos EUA na Amrica Latina e aterrorizou os governos conservadores. Convm ressaltar que um dos protagonistas da Revoluo Cubana, Ernesto Guevara, preconizou, aps a Conferncia Tricontinental de Havana, realizada em janeiro de 1966, a exportao da revoluo para todo o continente. Alm disso, Fidel Castro referiase constantemente aos militares brasileiros como gorilas. Assim, entende-se o distanciamento da poltica externa brasileira em relao ao governo cubano e chins. J em julho de 1964, o Chanceler Vasco Leito da Cunha acertava com o Presidente Castelo Branco a mobilizao do Itamaraty para uma grande ofensiva que permitisse ao Brasil dar um novo impulso s exportaes, destacando levantamento feito a respeito da presena do Brasil no Mercado Mundial de apenas 1%. O Itamaraty procurava manter ainda contato com outros ministrios para discutir a questo. 53 Assim, o binmio segurana e desenvolvimento articulava-se continuamente. Como exemplo dessas duas dimenses, h o discurso do Ministro das Relaes Exteriores, Juracy Magalhes, em sesso protocolar do Conselho da Organizao dos Estados Americanos. Ao mesmo tempo em que defendia o estabelecimento de uma fora continental, Magalhes afirmava que (...) outra idia que precisa ser efetivamente consagrada a da solidariedade econmica que inspirou em 1958 a Operao PanAmericana e que veio a tomar corpo em 1961 com a Aliana para o Progresso. 54 Acrescentava tambm que a idia da solidariedade econmica tinha importncia e urgncia comparveis com as de segurana coletiva, da qual seria uma contraparte legtima:

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Na verdade, no mundo em que est se tornando cada vez mais interdependente, no possvel permitir a persistncia de ilhas de abundncia em mares de pobreza ou separar a assistncia aconselhada pela solidariedade econmica da cooperao exigida pela segurana coletiva.55

importante ressaltar que a crtica poltica nacionalista dos populistas foi a tnica do governo Castelo Branco. Roberto Campos, em 1966, assim se referia ao chamado nacionalismo econmico promovido pela PEI:
que nenhuma negociao de dvida ou solicitao de emprstimos se poderia conduzir com a mentalidade silvestre do nosso nacionalismo botocudo, definido de certa feita pelo nosso poeta Schmidt como a atitude de quem se aproxima do americano dizendo: Me d um dinheiro a, seu canalha imperialista..56

Dessa forma permanecia, no como um elemento residual, ou movimentandose por inrcia, um trabalho de continuar a buscar no exterior os recursos necessrios para alcanar o desenvolvimento do Brasil, a partir da expanso dos mercados externos para os produtos do Brasil, da introduo de um moderno capitalismo no Brasil de tipo liberal e associado e da retomada dos investimentos para continuar o processo de industrializao. O estudo, neste trabalho, das principais dimenses da poltica externa permite agora enunciar um conjunto de consideraes sobre a orientao da poltica externa do Governo Castelo Branco.

Concluses
Aps o Golpe de 1964, foi introduzido no Brasil um novo modelo de insero internacional fundamentado nos novos condicionamentos internos e externos. Internamente, logrou-se a ruptura do modelo de desenvolvimento do tipo populista e o afastamento de sua base social. Externamente, embora o mundo bipolar comeasse a apresentar suas fissuras, a crescente militarizao da Amrica Latina, impulsionada pelos Estados Unidos como forma de manter sua hegemonia, sob o discurso da Guerra Fria, proporcionou o apoio necessrio ao regime militar e a uma nova insero do pas no sistema internacional. O que ocorreu foi a construo, pelo bloco de poder que se assenhorou do pas, de um novo quadro conceitual para explicar a orientao da poltica externa. Esse quadro orientava-se com um forte componente ideolgico, sendo a Doutrina de

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Segurana Nacional seu substrato bsico. Essa doutrina foi aplicada pelo regime que adveio ao Golpe pela Escola Superior de Guerra, a partir de subsdios tericos da National War College americana. Os fundamentos dessa doutrina consistiam na associao entre segurana e desenvolvimento. Para alcanar o desenvolvimento, era condio necessria obter a segurana. A segurana estava calcada na luta contra o inimigo interno e externo, identificado com o comunismo, o no-alinhamento e a crtica aos valores ocidentais. Os militares brasileiros tambm reformularam o conceito de soberania, introduzindo a noo de interdependncia. De agora em diante, a soberania no se limitaria s fronteiras nacionais, mas sim s fronteiras ideolgicas, o que possibilitaria a interveno em pases que se colocassem sob o perigo comunista. Com a teoria das fronteiras ideolgicas, os militares brasileiros ampliaram a sua estratgia de segurana para alm das fronteiras nacionais, passando a abarcar, em ordem de prioridade, crculos concntricos. O primeiro crculo concntrico do da Amrica Latina, o segundo, o do continente americano e, o terceiro, o da a comunidade ocidental. Essa ordem de prioridades correspondeu, no plano concreto, intensidade das relaes do Brasil com os diversos espaos internacionais. A dimenso de segurana calcada na Guerra Fria, como orientao fundamental da poltica externa, no teve a profundidade e a extenso que se apregoam. Embora as questes relativas segurana tenham sido a mar-montante do novo governo, desenvolvimento tambm constituiu uma prioridade, ainda que sob novas bases. Assim, o binmio segurana e desenvolvimento articulava-se continuamente. Mantinha-se a busca no exterior dos recursos necessrios para alcanar o desenvolvimento do Brasil, a partir da expanso dos mercados externos, da introduo de um moderno capitalismo no Brasil de tipo liberal e associado e da retomada dos investimentos para continuar o processo de industrializao e modernizao econmica. O desenvolvimento constituiu outra vertente de atuao da poltica externa, estando ligada primordialmente aos interesses das fraes internacionalizadas da burguesia associada aos capitais internacionais oligopolizados. Nesta esfera, a poltica externa foi orientada a buscar parcerias econmicas nos mais diversos pases e continentes, insubordinando-se s fronteiras ideolgicas. Os condicionamentos internos influenciaram a poltica externa e a prpria memria dessa poltica. Apesar do ntido golpe estrutura poltica e econmica do populismo, a luta pelo poder no Brasil no foi concluda em 1964. O Golpe marcou uma redefinio dos atores com a excluso de diversos outros que aglutinavam-se

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em torno de diversos interesses e projetos, entre os quais o carter do regime e as opes de desenvolvimento. Castelo Branco passou, crescentemente, a recolher crticas sua orientao por diversos setores da sociedade brasileira, principalmente entre os grupos ligados ao que genericamente se denomina de burguesia nacional. A formao de um sentimento anti-castelista foi aproveitada pelo governo seguinte, de forma a articular uma nova hegemonia poltica. Quanto ao carter da poltica externa de Castelo Branco, se comparada com o acumulado histrico, pode-se reconhecer trs principais movimentos. Em primeiro lugar, verifica-se a internalizao da poltica externa da Guerra Fria. O discurso da Guerra Fria procurava sujeitar principalmente os atores internos, com o objetivo de legitimar o Golpe militar. As doutrinas anti-comunistas e de contra-insurgncia buscaram a criao de um clima de pnico coletivo e permitiram mais facilmente aos militares e o bloco de poder que representavam tomarem o poder. A internalizao da Guerra fria provocou a elaborao de um conjunto de conceitos e teorias de contra-insurgncia, que serviam, ao mesmo tempo, como justificativa interveno militar direta na vida do Estado e a necessidade de interveno nos pases adjacentes, se estes se colocassem na rbita de influncia do comunismo. Dessa forma, ocorreu uma espcie de internalizao da poltica externa, pois, parte do discurso promulgado como poltica externa, servia, na realidade, como elemento de legitimidade interna Em segundo, ocorreu a continentalizao da poltica externa sob o discurso da Guerra Fria. A tese da segurana coletiva no continente pressupunha a liderana dos EUA e algumas sub-lideranas que se encarregariam na manuteno da ordem, contra as investidas comunistas, e do desenvolvimento, articulado aos capitais internacionais. Sob a perspectiva do estrangulamento econmico no final do governo Goulart, a administrao Castelo Branco identificou que a retomada do desenvolvimento econmico somente se daria atravs de investimentos macios do exterior, dada a insuficincia da poupana interna. No imediato ps-Golpe, os EUA eram considerados a nica fonte disponvel destes recursos em larga escala. Dessa forma, o alinhamento com este pas foi entendido como a contrapartida necessria, e, no contexto da Guerra Fria, permitia-se, ao mesmo tempo, alinhar com os EUA buscando a obteno de vantagens, e justificar internamente um regime de segurana nacional. Entretanto, o discurso e a prtica da segurana coletiva como uma necessidade da Guerra Fria s foi dirigida ao continente americano, onde tambm as relaes foram mais densas. Ainda assim, a tese do alinhamento incondicional do Brasil aos Estados Unidos perde sua fora quando se verifica que, na prtica, houve vrios momentos de desacordo.

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Em terceiro, ocorreu a continuidade da vertente desenvolvimentista. A poltica externa do governo Castelo Branco, embora submetida aos ditames da estratgia de segurana nacional e do contexto da Guerra Fria, orientou a poltica externa para retomar o desenvolvimento econmico do Brasil e iniciar uma nova etapa no regime de acumulao. Neste momento, as foras internas de sustentao do regime uma aliana entre o Estado e a burguesia ligada ao capital estrangeiro tinham como orientao a crescente liberalizao econmica e os ajustes estruturais na economia, com o objetivo de romper o modelo de desenvolvimento populista e suas foras de sustentao. O capital nacional ficaria em segundo plano. Tal condio enfurecia a burguesia nacional que no era, em essncia, antigolpista e seus setores associados, provocando instabilidades e oposies ao regime. No plano diplomtico-extratgico, o governo Castelo Branco concentrou sua atuao externa no continente americano. Conforme a hierarquia de prioridades enunciada pelo governo, em crculos concntricos, o interesse primordial passou a ser a Amrica Latina e os EUA. Tendo como pontos de referncia os Estados Unidos e a Amrica Latina, procurou situar-se como elemento de mediao, atravs de uma poltica sub-imperialista, que daria ao Brasil o papel de pas-chave. Tal continentalizao da poltica externa provocou a diminuio do interesse nas questes extra-continentais. Na esfera extra-hemisfrica, o Brasil procurou atuar de forma puramente comercial, assim como, nas esferas multilaterais, optou-se por manter uma atuao mais discreta.

Notas
1

Este artigo baseia-se em um dos captulos da dissertao de mestrado do autor: Entre a segurana e o desenvolvimento:

a poltica externa do governo Castelo Branco (1964-1967). Porto Alegre: Programa de Ps-graduao em Histria UFRGS, 1999.
2 3

No obstante, inclusive, uma certa hesitao do Chanceler Vasco Leito da Cunha. Para maiores informaes, Ver: VIZENTINI, Paulo. G. F. Relaes internacionais e desenvolvimento: o nacionalismo Jornal do Brasil, 05/04/64, 1 caderno, p.05. Publicado em: Revista Brasileira de Poltica Internacional (RBPI), n26. Jun/64. O discurso mesclava a reafirmao

e a Poltica Externa Independente (1951-1964). Petrpolis: Vozes, 1995.


4 5

dos princpios gerais da poltica exterior do Brasil (como no-interveno, jurisdicismo, pacifismo, desenvolvimento), com a defesa do Golpe e do regime, que lhe adveio. Ainda assim, mostra uma dimenso universalista, prpria da prtica do Itamaraty, anunciando o objetivo de comerciar com todo o tipo de pases: A palavra de ordem comerciar.
6 7 8

Jornal do Brasil, 16/04/64, p.03. RBPI, n 27, Set/64. p.595. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. A poltica exterior da Revoluo brasileira. Seo de Publicaes.

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1966. Conforme entrevista de Vasco Leito da Cunha ao CPDOC, esse discurso foi escrito por Carlos Calero, que o fez a partir de subsdios do Prprio Vasco Leito. Castelo Branco teria apenas acrescentado algumas idias suas ao discurso original. Ver: CUNHA, Vasco Leito. Diplomacia em alto-mar (Depoimento prestado ao CPDOC). Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1994, p.271.
9

BRANCO, Castelo In: MRE. A poltica exterior da Revoluo brasileira. Seo de Publicaes. 1966, Op.Cit. IDEM IDEM MONIZ BANDEIRA, luiz Alberto. Estado Nacional e Poltica Internacional na Amrica Latina: O continente nas MARTINS, Carlos Estevam. Brasil Estados Unidos: dos 60 aos 70. Cadernos Cebrap, n. 9, 1975. IDEM. p.20. TRIAS, Vivian. Imperialismo y Geopoltica na Amrica Latina. Montevidu: El Sol, 1967, p. 256. Zero Hora, 01/06/64, p.04.Vasco vai levar a Castelo repercusso do movimento revolucionrio no exterior. CUNHA. Op. Cit. p.268. A briga com Jnio uma referncia ao pedido de demisso do cargo de Secretrio-Geral Jornal do Brasil, 24/04/64, 1 caderno, p. 09.Vasco conta a Castelo como o Brasil est fora CUNHA. Op. Cit. p.274. BARROS, Alexandre de S.C. A Formulao e a Implementao da Poltica Externa Brasileira: O Itamaraty e os

10 11 12

relaes Argentina-Brasil (1930-1992). 2 ed. So Paulo: Ensaio, 1995. p.214.


13 14 15 16 17

do Itamaraty durante o governo Jnio Quadros.


18 19 20

Novos Atores. In: MUOZ, Heraldo, TULCHIN, Joseph S. A Amrica Latina e a poltica mundial. So Paulo: Convvio, 1986.
21 22

Jornal do Brasil, 21/06/64, 1 caderno, p.03. Itamaraty demite at agora 23 funcionrios no exterior Juracy Magalhes participou da Revoluo de 1922 e da de 1930. Foi Governador da Bahia (1935-37). Foi tambm

Deputado, Senador (1955-1959) e Presidente da Petrobrs (1954). Tornou-se novamente Governador da Bahia (1959-1963). Foi um dos conspiradores do Golpe de 1964.
23

MAGALHES, Juracy. Minhas memrias provisrias (Depoimento prestado ao CPDOC). Rio de Janeiro: Civilizao Zero Hora, 10/07/64, p. 08. Juracy Magalhes em Washington: Brasil olha o futuro confiante O Estado de So Paulo, 22/05/65, p.06 Embaixador dos EUA divulga nota sobre pesquisa na Amaznia Correio do Povo, 10/11/66, p.01.- No h projeto para cesso de rea amaznica Correio do Povo, 20/08/66, p.01.Lacerda quem mudou de idias, diz Juracy Apresentao. Poltica Externa Independente. N01(1) Mai/65. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. Intelectuais brasileiros protestam contra a interveno na Repblica Dominicana. Poltica Externa Independente. FERRAZ, Francisco. sombra dos carvalhos Escola Superior de Guerra e Poltica no Brasil: 1948-1955. ARRUDA, Antnio. ESG: Histria de sua doutrina. So Paulo: GRD; Braslia: INL, 1980. p.02. A Segurana Nacional e a ESG. ESG. 1954. Apud ARRUDA. Op. cit., p. 21. IDEM, p.24-25. IBIDEM, p.59. OLIVEIRA. Op. cit., p. 44. VIZENTINI, Paulo. Relaes Internacionais e desenvolvimento.p.43. IDEM, p.128. STEPAN, Alfred. Os militares na poltica. Rio de Janeiro: Artenova, 1975, p. 179 DULLES, John W. F. Castelo Branco: o presidente reformador. Braslia: UnB, 1983, p. 340-341. COMBLIN, Joseph. A Ideologia da Segurana nacional: o poder militar na Amrica Latina. Rio de Janeiro: IDEM

Brasileira, 1982, p.174


24 25 26 27 28 29

N 01 (1) Mai/65. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira. p.9-11.


30

Londrina: UEL, 1997. p.65.


31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

Civilizao Brasileira, 1978. p.27


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INTERDEPENDNCIA, SEGURANA E DESENVOLVIMENTO NA POLTICA EXTERNA...


Andr Luiz Reis da Silva


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de Segurana
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Revista de Anlise em Poltica Internacional

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