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Ministrio da Educao - MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES


Diretoria de Educao a Distncia - DED
Universidade Aberta do Brasil - UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica - PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
DIREITO ADMINISTRATIVO
Lus Carlos Cancellier de Olivo
2010
1 0 20 1 0 . Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra dois) respectivos autor{es}. O rontedo desta obra follic:enciado tempor6ria
e gratuitamente para utUilaa no mbito do Sistema Universidade Aberta do BrasD, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
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1 84, Pargrafos 1 ao 3, sem prejufzo das sanes dvels cabfveis espcie.
0 49<1 QUvo, l.uiz Carlos CancelJer de
Direito administrativo IluIz Carlos Canceller de Oliva. - A0 rian6polis : Departa-
mento de Cincias da Administrao J UFSC; [Bras{\iaJ: CAPES : UAB, 20 1 0 .
1 620 ., u .
Bachare1 ado em Administrao Pblica
Inclui bibliografia
ISBN,97SS5-7988-092-6
1 . D!reitoadministrativa 2. Direito - Histria. 3. Administrao pblica.
4. Responsabilidade administrativa. 5. Educao a distnda.. I. Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nfve1 Superior (BrasIl). D.Universidade Aberta do
Btasil. m. TItulo.
Catalogao na publioaiio po~ Onll/ia SillIQ Guimanes CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA
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MINISTRO DA EDUCAO
FemandoHoddad
PRESIDENTE DA CAPES
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
AJvoro roubes Prato
VICE-RElTOR
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CENlRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
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VICE-DIRETOR
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DEPARTAMENTO DE C~CIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Otivei", Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMfNfO
Morros Baptisto Lopez DoImau
SECRETARIA DE EDUCAO A DlSTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Corlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DlSTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso ~ da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADtMICA
Liliane Carneiro dos Santos Ferreira
COORDE'lAO GERAL DE sUPERVISo E FOME'lTO
Grare Tavares Vieira
COORDE'lAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Jose1ino Goulart JunIor
COORDENAO GERAL DE POnCAS DE INFORMAO
Adi BaIbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO - PNAP
Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eiane Moreira S. de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aporecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
0restE Preti
Taliane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DlSTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA - DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Taliane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca.
AtrrORES DO CONI'EDO
Lufs Carlos CanceUi de Olivo
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CADIUFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Morino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecido Bunn
Superviso de Produo de ReClUSOS Didticos
rika Alessandra SaImeron Silvo
Designer Instrucional
Andn:za Regina Lopes da Silva
Denise Aparecida Bunn
Silvia dos Santos Fernandes
Auxiliar Administrativo
StephanV Kaari Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Lfuia Remar F8eira
Projeto Grfico e Rnalizao
Annye Cristiny Tessaro
Editorao
Lfuia Remor Pereira
Reviso Textual
Barbara da Silveira Vieira
Mora Aparecida Siqueira
Crditos da Imagem da capa: extrafda do banal de Imagens Stock.xchng sob dlreltos livres para uso de Imagem.
PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional
do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB(CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino
Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UABcolocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigat6rias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profISSionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao
processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado
patamar de qualidade para o material didtico e garante o
desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa
Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao 11
Unidade 1 - Gnese e evoluo do Direito Administrativo
Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico 17
Histria e Principias do Direito Administrativo 19
O Direito Administrativo no Brasil 22
O ensino do Direito Administrativo 22
Princpios da Administrao Pblica 25
Unidade 2 - Agentes pblicos
Categorias de Agentes Pblicos 33
Espcies de agentes pblicos 35
Regime jurdico 37
Estatutrios 38
Celetistas 39
Emprego pblico 39
Regime especial 40
Competncia Organizacional 41
Cargos e funes pblicos 42
Acumulao de cargos pblicos 45
Condies de acesso aos cargos pblicos 46
Seleo por concurso 47
Sistema remuneratrio dos agentes pblicos 50
Fixao e alterao da remunerao e do subsdio 51
Teto das remuneraes e subsdios 52
Irredutibilidade de remunerao e de subsdio 54
Direitos dos servidores 56
Frias e dcimo terceiro salrio 56
Ucenas 57
Direito de greve e sindicalizao 57
Aposentadoria e penso 59
Modalidades de aposentadoria 60
Responsabilidade do servidor 62
Responsabilidade civil 62
Responsabilidade penal 63
Responsabilidade administrativa 64
Unidade 3 - Atos e fatos jurdicos
Os atos que movimentam a Administrao Pblica 69
Elementos do ato administrativo 71
Atributos do ato administrativo 73
Discricionariedade e vinculao 74
Formalizao dos atos administrativos 75
Desfazimento dos atos administrativos 76
Prescrio dos atos invlidos 77
Poder de polcia 79
Interveno na propriedade privada 82
Unidade 4 - Servio pblico e funo pblica
A organizao da Administrao Pblica 89
Estrutura da Administrao Pblica brasileira 91
Administrao Direta 91
Administrao Indireta 93
Autarquia 96
Fundaes 100
Empresa pblica e sociedade de economia mista l0l
Entidades paraestatais (em colaborao) 104
Ordens e Conselhos Profissionais 104
Fundaes de apoio 105
Servios sociais autnomos 106
O terceiro setor e o direito administrativo brasileiro 107
Organizaes sociais 107
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) 109
Unidade 5 - Licitao e Contrato Administrativo
Previso Constitucional 117
A licitao 119
Modalidades 122
Tipos 124
Dispensa e inexigibilidade de licitao 125
Anulao e revogao da licitao 127
Contratos Administrativos 129
Regime jurdico , 130
Contratos de concesso 131
Contrato de gesto 133
Convnios administrativos 134
Consrcios pblicos 137
Unidade 6 - Transparncia e controle da Administrao
Transparncia na gesto pblical 143
Controle da Administrao 145
Controle interno 146
Controle externo 147
Crimes contra a Administrao Pblica 151
Consideraes finais 155
Referncias 156
Minicurrculo 160
APRESENTAO
Caro estudante!
Neste incio de sculo, a atividade do administrador est
intimamente ligada ao setor pblico. Neste sentido, este curso de
Cincias da Administrao Pblica se constitui em uma oportunidade
privilegiada para todos que procuram aliar o estudo das teorias da
administrao privada aos principais institutos que regulamentam a
Administrao Pblica.
O Direito Administrativo, como ensina o mestre Celso Antnio
Bandeira de Mello, muito mais do que um conjunto de normas
definidoras dos poderes da Administrao. Constitui-se em um
sistema jurdico que, em defesa do cidado, impe limites atuao
dos administradores pblicos.
Os principios constitucionais da legalidade, da moralidade, da
impessoalidade, da publicidade e da eficincia so garantias de que
o interesse pblico, que deve mover a ao estatal, ter sempre em
vista o respeito aos direitos individuais.
Um momento importante na rede de conexes entre a
Administrao Pblica e o setor privado se d no procedimento de
licitao e de contratao de obras, de servios ou de compras pelo
Poder Pblico. nesse momento que a iniciativa privada chamada
a cogerir os negcios pblicos, e sobre eles esta assume tambm a sua
parte de responsabilidade, ao lado dos ganhos financeiros previstos
e ajustados.
O administrador acima de tudo um profissional bem
informado, capaz de produzir conhecimentos e de utilizar todo o
manancial de dados sua disposio para tomar decises que resultem
em diferenciais competitivos para si e para a organizao onde
Mdulo 4
Apresentao
11
Direito Administrativo
12
trabalha. Uma das reas em que as informaes so imprescindveis
para o bom desempenho da atividade a jurdica.
Os temas propostos nesta disciplina esto interligados e
formam uma sequncia, a comear pelas pessoas que atuam nas
organizaes pblicas e pelos atos que elas praticam. Dentre os atos
administrativos, destacam-se os procedimentos mais complexos, o
da licitao e do contrato. De tudo o que se faz resulta a avaliao, a
responsabilidade e o controle interno e externo.
Essas informaes jurdicas podem ser tambm estudadas
e compreendidas em conexo com os temas de Contabilidade,
notadamente aqueles que tratam da responsabilidade fiscal.
A mquina administrativa passou por processos relevantes
de modificao nas dcadas mais recentes. No menos interessante
a distino entre os mtodos burocrticos e gerenciais. O que
necessrio, neste momento, garantir que o princpio constitucional da
eficincia seja cumprido e no se tome mais uma letra morta no papel.
Isso possvel a partir da reformulao do quadro de
agentes pblicos, de sua qualificao permanente, da difuso do
conhecimento e da constante atualizao dos meios tecnolgicos
disponveis. o caso deste curso de graduao a distncia, chancelado
pela Universidade Aberta do Brasil (UAS).
Os temas estudados na administrao privada, como
gesto de pessoas, planejamento estratgico, teoria dos jogos,
empreendedorismo e inteligncia competitiva, devem ser utilizados
para tomar sempre eficiente a estrutura administrativa pblica, tendo
em vista melhoria dos servios prestados e o respeito com a aplicao
dos recursos arrecadados.
Se a tais conhecimentos for agregado o dado jurdico de
Direito Administrativo, o estudante de Administrao adquire um
elemento distintivo que o colocar em franca vantagem no mercado
de trabalho.
A partir dessas consideraes, esclarecemos que o objetivo
da nossa disciplina possibilitar que voc tenha um conhecimento
introdutrio sobre os principais temas que dizem respeito ao Direito
Administrativo. Servidores pblicos, atos administrativos, licitao,
Bacharelado em Administraiio Pblica
contrato, estrutura da Administrao Pblica e controle, tanto interno
quanto externo, so alguns deles.
No exerccio de nossas atividades profissionais como
administradores pblicos, necessrio levarem conta e dar efeqbseuTjPbqbgxgcToadoresbPx.gcPcTdincpioadores
@~~~ ~~~ ( Q X Q )
@]mlJU@ MMlo~~~

. . . . . - . . . . . . . . .
~~dm;~illi iH R r H W . B
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li> @Iif itE t;E T I Qlltjmm:t ~ lilli4I@ ~ 6!Q h d , ; , n " m " r lJ , , ' m
@1I"f ldliji~
. @ , u l" I J t' A !D . ; J lJ , I I l:f i . ; q:llf 1!f f u ' f i M 1" n M . r :~
li> _j!';"3. llfimiI3('J,ftft~un,itiif~
,
,
-Jurisdicionado -
todo aquele que est
Unidade 1- Gnesee evoluodo Direito Administrativo
DIREITO ADMINISTRATIVO COMO
RAMO DO DIREITO PBLICO
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina Direito Administrativo. Esta
primeira Unidade traz um pequeno histrico da criao
do Direito Administrativo e de sua importncia para um
administrador e, tambm, um importante referencial para
embasar as prximas Unidades.
Leia-a com ateno. Se tiver dvidas, releia a Unidade a fim
de esclarec-Ias nas indicaes da seo complementando
e, ainda, junto ao seu tutor por meio do Ambiente Virtual de
Ensino-Aprendizagem (AVEA).
Bons estudos!
Para iniciarmos nossa discusso, importante destacarmos
que no Brasil so duas as grandes reas do Direito: Direito Privado e
Direito Pblico.
Fazem parte do Direito Privado: o Direito Civil, o Comercial
e o Trabalhista. E, no Direito Pblico, esto o Direito Constitucional,
o Administrativo, o Penal, o Tributrio e o Financeiro. Quando
estudamos o Direito Administrativo, a primeira noo que surge
a do princpio da supremacia, do interesse pblico sobre o privado,
e a sua indisponibilidade pelo poder pblico. Ou seja, toda ao
da Administrao Pblica um dever para com o cidado que
sob jurisdio, ou seja,
contribuinte, eleitor, jurisdicionado. etc. O Estado tem, por
sob o julgamento de
exemplo, o poder de polcia para lacrar um estabelecimento irregular. : um Juiz. Fonte: Elabo-
Na verdade, se o estabelecimento est nessa condio, o Estado tem : rado pelo autor.
O dever de interdit-lo. O poder ento se transforma em dever. . ............
Mdulo4
17
Direito Administrativo
com vida. Para efeito de exercer atividade
o nascimento at a morte. A personalidade
econmica~ a pessoa fsica pode atuar como
civil da pessoa comea do nascimento
individuais
efeitos do
Se a autoridade pblica responsvel pela Vigilncia Sanitria
no age em uma situao como essa, ela responsabilizada por
omisso, visto que a abertura de um estabelecimento privado irregular
- como um cinema ou um restaurante - causa dano e insegurana
ao pblico.
Com base nesse exemplo, podemos afirmar que o interesse
pblico se sobrepe ao interesse do particular e o Estado, por sua vez,
no pode atuar de outra forma que no seja levando em conta esse
princfpio, pois o interesse pblico indisponvel. Ou seja, o Estado
tem o dever de agir. Essa a noo de Direito Administrativo adotada
no Brasil. Ela segue o modelo francs, que, com a !Reyolli:d
:!:, criou as bases do Estado de Direito Democrtico a partir dos
princpios filosficos da liberdade, da igualdade e da fraternidade, de
um lado, e da separao entre as funes do Executivo, do Legislativo
e do Judicirio, de outro.
Assim, destacamos que estudar Direito
Administrativo importante, pois possibilita
conhecer as regras jurdicas que permitem
o funcionamento da Administrao Pblica.
Essas regras (normas, leis, atos) fornecem meios
para um relacionamento mais equilibrado entre a
pessoa de direito privado.
O Estado deve ser o primeiro a respeitar
as leis que cria. Logo, muito importante, tanto
para o ele quanto para o cidado, que o Estado
se submeta s leis. De acordo com o artigo 50 da
Constituio Brasileira de 1988, a lei igual
para todos.
As normas de Direito Administrativo, por
sua vez, procuram obrigar o Estado a respeitar
esse princfpio constitucional, e, quando isso
no acontece, o prprio ordenamento jurdico
brasileiro estabelece as possibilidades de punio
e controle.
pessoas jurdicas. s
Pessoa de direito privado
a entidade abstrata
e com responsabilidade
equiparadas
Pessoa fsica: a pessoa natural, isto
j
so
simples, associaes etc.). Para
imposto de renda~ empresas
todo indivduo (homem ou mulher). desde
autnomo ou como scio de empresa ou
de sociedade simples, conforme o caso.
'Saiba mais
Para conhecer deta lhes da
Revoluo Francesa (1789).
, . . . .
acesse <http://educaterra.
terra.com.br/volta~! ~)\
mundo/rev francesa.htm>:,
- ',J
' I Pessoa jurdica:
com existncia
jurdica. Exemplos: associaes, empresas,
companhias, legalmente autorizadas.
Podem ser de Direito Pblico (Unio,
I Unidades Federativas, Autarquias etc.) ou
de Direito Privado (empresas, sociedades
Fonte: Adaptado deMichaelis (200).
'
18 Bacharelado em Administrao Pblica
: Houalss(2009).
: *Estatuir - estabele-
: cer por meio de esta-
: tuto, decreto, lei etc.;
: decretar; pr em vigor;
: instituir; estabelecer,
: determinar. Fonte:
Unidade 1- Gnesee evoluodo Direito Administrativo
HISTRIA E PRINcPIOS DO
DIREITO ADMINISTRATIVO
o Direito Administrativo uma rea do Direito Pblico
recente, pois nasceu com a Revoluo Francesa. At ento, no
existiam leis especficas para regulamentar a estrutura e a organizao
da Administrao Pblica e para definir as atribuies dos seus ~",
responsveis. Somente com a ~ird1Pluviose que foi concedida
. . . . . J
organizao jurdica Administrao Pblica na Frana. Essa lei ~o fran~s. "chuvoso",pode
apontada como o primeiro impulso do Direito Administrativo. se, traduzido como a lei de
I 28 de fevereiro de 1800 .
.~t!l~!~~.C!s. ~~l!i!s.1!!.1!~f~~~l! .-.?~~~1!t?~ .~l!p.r!!~e!}l!~,. ?!1.... \ j
conselhos de governo civil presididos pelos prefeitos, que atuavam
circunscritos aos litgios previamente definidos.
Outro importante fato na existncia do Direito Administrativo
tem cerne na criao do Conselho de Estado Francs, o Conseil
d'tat, pela Constituio de maio de 1872. Entre as construes
jurisprudenciais que emergiram com a Carta constitucional francesa,
e hoje incorporadas ao regime jurdico de inmeros pases, esto:
~ a flexibilizao das condies de recursos por excesso de
poder;
~ a distino da responsabilidade do Estado e de seus
funcionrio; e
~ a teorizao dos contratos administrativos e dos demais
princpios, hoje incorporados ao regime jurdico de
inmeros pases.
Mdulo 4
19
Direito Administrativo
I A menina Agns Blanco foi atropelada por
' 1 um vagonete da Companhia Nacional de
Manufatura de Tabaco, de explorao do Estado,
I em 1873, em Bordeaux, na Frana. O pai da
I
, menina acionou a justia, com um pedido de
indenizao alegando a responsabilidade civil
I do Estado por prejuzos causados a terceiros,
em face das atividades de seus agentes.
O pedido chegou ao Conselho de Estado Francs,
que decidiu pela responsabilizao do Estado
pela reparao dos danos causados menina I
atropelada. Fonte: <http://tinyurl.com/n32r7f>. J
Acesso em: 18 maio 2010.
\ :, . . .'
caso Blanco
'Saiba mais
20
Nesse contexto, a deciso mais clebre do
Conselho de Estado Francs refere-se ao ~
Blanco, cuja soluo datada de 1873 comportou
a construo do princpio da responsabilidade do
Estado.
De incio, segundo Di Pietro (2006), o caso
Blanco implicou um conflito de competncia entre
o Conselho de Estado e a Corte de Cassao
do Tribunal de Conflitos - a quem incumbia a
resoluo de conflitos entre a jurisdio comum e
a administrativa.
Aoassentar, pela primeira vez, a competncia
do Conselho de Estado pelo critrio da natureza
pblica dos servios ensejadores do dano, essa
corte entendeu que aquele Conselho deveria julgar
a questo em termos publicsticos, informados por
princpios prprios, em detrimento das regras civilistas.
Desde ento, a doutrina jurdica tem evocado a contribuio
desse Conselho para o Direito Administrativo, principalmente aps
o acolhimento pela. Constituio Francesa de 1958 dos princpios
administrativos, reiteradamente elaborados e reconhecidos pelo
Conselho de Estado.
A historiografia do Direito Administrativo, todavia, comporta
registros dissonantes da verso dominante sobre o seu nascimento,
tanto pela tica de sua materialidade, expressa pela Lei 28 Pluviose,
quanto pelos seus fundamentos declarados, associados Revoluo
Francesa e conteno do poder soberano.
Dentro dessa lgica, a desvinculao do Direito Administrativo
do Direito Civil pelo prprio Conseil d' tat, na Frana, por meio das
construes jurisprudenciais emanadas daquela Corte Administrativa,
decorreu de uma postura "ativista e insubmissa daquele rgo
administrativo vontade do parlamentd' (DI PIETRO, 2006, p. 5)
sendo configurada mais como uma deciso autovinculativa do Poder
Executivo do que uma expresso da vontade geral.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 1- Gnese e evoluo do Direito Administrativo
Considerando o exposto, propomos a seguinte
o i 3 " ' .
reflexo: a justia administrativa criaila e at mesmo a
Lei de Piuviose representariam o fim dos pressllPostos
absolutistas ou, na verdade, a sua continuidade?
Medauar (2005, p. 11), ao assentar que no mesmo crvel
o entendimento de uma ruptura total, de um "prodgid' ou de uma
condescendncia da nova ordem dominante, contemporiza:
Melhor se configura a orientao que leva em conta
os dois aspectos, sem extremos, para vincular o Direito
AdministrativoRevoluoFrancesaem termos de prin-
cpios,no emvirtudeda origemde umtipode organiza-
o; e para levar em conta noes e mesmo prticas do
AntigoRegimeacolhidasemparte pelo direitoem forma-
o, embora em outro contextosociopolftico.
certo tambm que, alm do repertrio jurisprudencial
prolatado pelo Conselho de Estado Francs, outros fatores
contriburam para a formao do Direito Administrativo. Esses
primeiros impulsos so identificados nas obras de Romagnosi, na
Itlia, em 1814; de Macarel, na Frana, em 1818; e com a criao,
na Universidade de Paris, de uma ctedra de Direito Pblico e
Administrativo no ano de 1819.
Aformao do Direito Administrativo no aconteceu de forma
linear em todos os pases nem como efeito residual da Revoluo
Francesa de 1789. Nos sistemas anglo-americanos, por exemplo, esta
disciplina (Direito Administrativo) apresenta um desenvolvimento
distinto, no qual podem prevalecer as regras emanadas do direito
privado, conforme o tipo de Estado adotado.
Mdulo 4
21
Direito Administrativo
o DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL
e pessoas de confiana do rei, os donatrios.
Entre os anos de 1534 e 1536, o rei de Portugal,
D. Joo 11I, dividiu o territrio brasileiro em
faixas de terras conhecidas como Capitanias
Hereditrias, que foram doadas para nobres
Capitanias
No BrasU, no Perodo Colonial - quando
os donatrios das capitanias eram contemplados
com o poder absoluto pelo monarca portugus -,
mesmo com a criao do governo-geral, subsistiu
o exerccio indissociado de poder e de funes
(administrativas, judiciais e legislativas). Essa
situao fora interrompida pela instaurao do
Imprio, quando j se afigurava a separao
dos poderes.
Ainda assim, o Direito Administrativo no
foi objeto de criao de uma justia especializada
ou independente, uma vez que o Conselho de
Estado previsto pela Constituio Brasileira
de 1824 - regulado pela Lei n. 234, de 23 de
novembro de 1841 e extinto em 1889 - figurava, apenas, como
rgo consultivo superior do imperador.
Acesso em: 13 out. 2010.
I Eles tinham a funo de administrar, colonizar,
f proteger e desenvolver as regies. Em troca
~ desses servios, os donatrios tinham a
I permisso de explorar as riquezas minerais
, e vegetais da capitania. Fonte: <htt.p://www.
histori adob rasil. net/ca pita niash ere dita rias!>.
o ENSINO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
No Brasil, o desenvolvimento da disciplina Direito
Administrativo registrado a partir da criao das cadeiras
pertinentes nas faculdades de Direito de So Paulo e Olinda
(transferida para Recife), no ano de 1851. Estas ainda eram
influenciadas pela doutrina europeia e regidas, respectivamente,
por Antnio Joaquim Ribas e Vicente Pereira do Rego. Este ltimo,
22 Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 1- Gnese e evoluo do Direito Administrativo
segundo Caio Tcito (apud GASPARINI, 2005, p. 40), foi o primeiro
sistematizador d Direito Administrativo na Amrica Latina, com a
publicao: Elementos de Direito Administrativo Brasileiro, em 1857.
A partir desse marco, emergiram as primeiras construes
doutrinrias, claramente influenciadas pelos modelos franceses,
expressas pelos seguintes autores e obras: Prudncio Gireldes Tavares
da Peiga Cabral (Direito Administrativo Brasileiro, 1859); Pisconde
do Uruguai, que se debruou sobre os repertrios de jurisprudncia
brasileiros e europeus (Ensaio sobre o Direito Administrativo
Brasileiro, 1862); Francisco Maria de Souza Furtado de Mendona
(Excerto de Direito Administrativo Ptrio, 1865); Antnio Joaquim
Ribas (Direito Administrativo Brasileiro, 1866); e Jos Rufino de
Oliveira (Eptome de Direito Administrativo, 1884).
Como os mais importantes doutrinadores brasileiros
contemporneos, segundo as anotaes de Cretella Jnior (1994,
p. 167-168) e de Gasparini (2005, p. 41-42), figuram os nomes de
Osvaldo Aranha Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Celso
Antnio Bandeira de Mello, Diogo Figueiredo Moreira Neto, Carlos
Pinto Coelho Mota, Edimur Ferreira de Faria, Lcia Palle Figueiredo,
Juarez Freitas, lvaro Lazzarini, Jos dos Santos Carvalho Filho,
Odete Medauar, Carlos Ari Sundfeld, Wolgran Junqueira Ferreira,
Toshio Mukai, Mrcio Carnmarosano, Weida Zancaner Brunini,
Maral Justen Filho, Jess Torres Pereira Jnior, Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes, Edgar Guimares, Sidney Bittencourt e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro.
Entre todos esses publicistas, assim chamados os grandes
mestres dedicados ao Direito Pblico, um nome merece destaque, o
de Hely Lopes Meirelles (1917-1990), autor da mais conhecida obra
geral de Direito Administrativo Brasileiro, publicada e reiteradamente
atualizada, mesmo aps a sua morte, de viso predominantemente
didtica, como o prprio autor prefaciava (1990, p. PII):
No livropara mestres, nem para tericos do Direito.
um modesto compndiopara estudantes e para os que
se defrontam, na prtica, com problemas jurdicos de
AdministraoPblica.
Mdulo 4
23
Direito Administrativo
24
Mas, em sentido contrrio ao de suas expectativas, as lies
legadas por Meirelles ainda hoje so as que mais ilustram e informam
as decises dos Tribunais brasileiros.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 1- Gnese e evoluo do Direito Administrativo
PRINcPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
Os princpios que regem a Administrao Pblica esto
contidos na Constituio brasileira, em espedal no seu artigo 37.
Artigo37. A AdministraoPblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distri-
to Federal e dos Munidpios obedecer aos prindpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia[...]. (Redaodada pela Emenda Constitucio-
nal n. 19, de 1998).
Para melhor entendimento desses princpios constitucionais,
veja a descrio apresentada a seguir:
~ Legalidade: para o direito comum, o pnnclplo da
legalidade significa que o cidado pode fazer tudo aquilo
que a lei no o proba. Para o Direito Administrativo, a
legalidade impe ao administrador a obrigao de fazer,
ou deixar de fazer, exatamente aquilo que a lei estabelece
de forma deterradi a legalilPo dedeodeqxjmtadPOmtbaOcursobrigaooqxj,apOdOxdoaquiba.qxjlaPpOdOxdoParoqxjtaCingrOxdoespedalqxjPdabCOdOxdooqxjbalarxdoArtigqxjPCa,bOdOxdodeqxjtaPCOdOvoentendimelecxarqxmCaCPOmtefedminido1998qxjmPatbOmtPatOxdtdOxzA[dOttOxfoaqxjPaPCOdOpggmOxdosprinciCeiqxjta,bOdOxdtddOxzA[dOministrao37.qxjtlaoOdOxxdoqutqxjPabOdOxdopqualqueeqxjalcOxdxdovejaqxjadPOdOxdooqxjPCa,POdOxdoadministrao37elaqxmtadPOmtpOdOxdoaquiresqxjbaagirxdodo.qxjlaPnPOdOxdooqxjtPadxdidOxdotlicaqxjaClbOxdodeqxjtabadOxdOxdofegemqxjbalOdOxdldaqxjbtantexdoEstadrmaqxjdasCOdOxdqueqxjdaOdOferdoeficilecqxjmtlaPPOmtPatOxdoooqxjbalfainirecoentendiment7.qxjtlaoOOdOxdqueqxjdafunoobrigahorqxjlaClbOxdrqxjlalxdxdodeeqxjtaPColtocontido,aqxj,alOudOxdodaqxjmalOmtpPOdOdriasdo19loqxjtaPministranoespde a
Direito Administrativo
.Probidade - quali-
dade do que probo;
integridade, honesti-
dade, retido. Fonte:
Houaiss (2009).
26
~ Moralidade: o pnnClplO da moralidade impe ao
administrador agir de maneira tica, com probidade.,
.............. '~"n~id~d~ .q~~.~.tnt~~~~' 'pbli~' ~.;~b~p~ .~o
interesse particular. A acumulao ilcita de dois cargos
pblicos um bom exemplo de afronta ao princpio da
moralidade.
~ Publicidade: todas as pessoas tm direito de saber o que
a administrao faz, por isso os seus atos so pblicos e
devem ser publicados nos rgos oficiais de divulgao
para que tenham validade. A divulgao, por exemplo,
dos atos oficiais no deve servir para a promoo pessoal
das autoridades pblicas.
~ Eficincia: o princpio da eficincia no constava
da redao original da Constituio de 1888. Ele foi
introduzido em 1998, quando da chamada Reforma do
Estado, que incorporou noes adotadas na iniciativa
privada, como eficincia, eficcia, resultados, controle,
avaliao e cumprimento de metas. Exemplo de eficincia
oferece o prefeito que cria, em sua estrutura administrativa,
o quadro de auditores internos.
Alm desses princpios encontrados no artigo 37, em outros
momentos a Constituio brasileira faz referncia a princpios como o, j
citado, dasupremacia do interesse pblicosobre oprivado, o da igualdade,
assim como o da finalidade pblica de suas aes, da indisponibilidade
do interesse pblico, da continuidade, da motivao e fundamentao
dos Atos Administrativos, da razoabilidade e da proporcionalidade, da
hierarquia, do controle judiaal e da espedalidade.
Bachareladoem AdministraoPblica
Unidade 1- Gnese e evolu50 do Direito Administrativo
Complementando ... =========~
Para aprofundar seu conhedmento a respeito dos assuntos desta Unidade,
recomendamos as leituras propostas a seguir:
ft A Revoluo, a nao e a paz - de Domenico Losurdo. Nessa obra vodl
conhecer mais sobre a Revoluo Francesa.
ft Constituio brasileira de 1988 - disponfvel em: <htlp://www.senado.
gov.br/sfI1egislacao/constJ>. Nesse site voc tem a oportunidade de
saber mais sobre as leis que regem o BrasU. Principio da legalidade na
Administrao Pblica - de Luciana Varassin. Nele voc pode conhecer
mais sobre a Lei de PluvJose, conforme Varassin.
ft Sistematizao do Direito Administrativo - de Francisco de Salles
Almeida Mafra F~ho.
ft Da supremacia do Interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um
novo paradigma para o direito administrativo. De Gustavo Binenbojm.
Disponvel em: <htlp://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em: 18
maio 2009.
ft Curso de Direito Administrativo - de Marai Justen Alho.
Mdulo 4
27
Direito Administrativo
Resumindo
28
o Direito Administrativo, como ramo do Direito P~cO,
)\
pauta-se pelo paradigma da supremacia do interesse pblico
sobre o privado. Essasupremacia entendida como dever, ant~\
que poder. o dever que obriga o Estado a cumprir polticas Pbli-\\
cas eficientes. Destacamos tambm, nesta Unidade, a influncia
que teve a jurisprudncia francesa na construo do Direito Admi-
nistrativo brasileiro e os principais doutrinadores que contribu-
ram para a formao de uma teoria administrativista nacional.
Na atualidade, os princpios da Administrao Pblica esto inseri-
dos no artigo 37 da Constituio Federal de 1988.
Bacharelado em Administrao Pblica
~14.,_Mgr"9Gl.rB
.lilR4j4d,HI~hi~""N3.'i\J:jIU'tttw"(f~
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Unidade 2- Agentespblicos
CATEGORIAS DE AGENTES PBLICOS
Caro estudante,
Nesta segunda Unidade, voc vai conhecer as regras jurdicas
as quais regulamentam as atividades dos agentes pblicos,
que so todas aquelas pessoas que, de uma forma ou de
outra, vinculam-se Administrao Pblica por meio de uma
atividade, seja ela remunerada ou no. Oagente pblico pauta
sua atuao, em especial, pelo principio da impessoalidade,
como vimos na Unidade anterior. Aos direitos e aos deveres
desse agente correspondem responsabilidades, tanto na
esfera administrativa quanto civil e penal.
Vamos l? Bons estudos!
Para iniciar nossa discusso, vamos considerar a definio
de Meirelles (2005, p. 71) que define agentes pblicos como "todas "Honorifico - que
confere considerao,
as pessoas incumbidas definitiva ou transitoriamente, do exerccio
respeito, independen-
de alguma funo estatal". Essa funo pode ser remunerada ou temente de qualquer
gratuita, poltica ou jurdica. Segundo ele, os agentes podem ser vantagem material
polticos, administrativos e honorificas.. ou poder real; que
~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ : se destina a prestar
De outro lado, Gasparini (2005), ao evocar a sistematizao h h
onra, omenagem.
constitucional, classifica os agentes pblicos em agentes polticos, Fonte Houaiss (2009).
agentes temporrios, agentes de colaborao (por vontade prpria, .........
por compulso e por concordncia), servidores governamentais,
servidores pblicos (estaturios e celetistas) e agentes militares
(federal, estadual e distrital).
J Mello (2006) classificou os agentes pblicos em agentes
polticos, servidores estatais, abrangendo os servidores pblicos e os
servidores governamentais de direito privado, e os particulares em
colaborao com o Poder Pblico.
Mdulo 4
33
Direito Administrativo
Muito prximo dessa ordenao, Di Pietro (2006), que
tambm toma como base a Constituio de 1988, com as alteraes
promovidas pela Emenda Constitucional 18/98, enuncia as categorias
dos agentes pblicos desta forma: agentes polticos; servidores
pblicos; militares; particulares em colaborao com o Poder Pblico.
Carvalho Rlho (2006) reconhece a dificuldade em se agrupar
em classes uma categoria to ampla, mas defende essa necessidade
por motivos didticos de sistematizao e de identificao das
.Putativo _ aquilo que, caractersticas mais relevantes: assim, considera-os: agentes polticos,
embora i1egltimo, agentes particulares, colaboradores, servidores pblicos e agentes de
objeto de suposl!o de fato (subdivididos estes em agentes necessrios e putativos.).
legitimidade, fundada
na boa-f. Fonte::
Houaiss(2009).
34
Bachareladoem AdministraoPblica
ESPCIES DE AGENTES PBLICOS
Para efeitos didticos, considera-se aqui a classificao
proposta por Medauar (2005), como segue:
~ Agentes Polticos: todos os eleitos pelo sufrgio
universal, secundados pelos auxiliares imediatos dos
chefes dos executivos (Ministros de Estado e Secretrios
de Estado e Munipios) e aqueles que exercem funes
constitucionais, como os membros da Magistratura, do
Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas. A despeito
de sua considervel margem de atuao, compatvel,
de forma geral, com a complexidade das funes que
desempenham, os agentes polticos so equiparados a
funcionrios pblioos para fins penais, quanto aos crimes
relacionados ao exercicio da funo, nos termos do artigo
327 do igol'enrBrasileiro.
~ Servidores Pblicos: todas as pessoas fsicas que
trabalham de forma remunerada na Administrao Pblica,
por vnculo empregatcio. Para a autora, os servidores
pblicos podem ser:
~ os servidores estatutrios, regidos pelas normas
legais especficas denominadas de estatutos, sendo
ocupantes de cargos pblicos;
~ os empregados pblicos, que se submetem s regras
da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sendo
ocupantes de empregos pblicos; e
~ os servidores temporrios, definidos pelo artigo
37, inciso IX, da Constituio Federal de 0988, como
os contratados por tempo determinado para atender
necessidade temporria de excepcional interesse
pblico, detentores apenas de funo pblica.
Mdulo 4
Unidade 2 - Agentes pbltcos
P - \
O Cdigo Penal Brasileiro foi
\i~turdo pelo Decreto-Lei
n. 2.848, de 7 de dezembro
de 1940. Veja mais em
<http://www.planalto.gov.
brIccivil_ 03jDecreto-leil
DeI2848.htm>.
35
Direito Administrativo
r---
Amplieseuconh~;~
sobreoCdigoEleit~;;:)
fazendo a leitura do texto
disponrvel em: <http://
www.tre-sc.gov.br/
site/legis lacao/norma s-
eleitora Is l codigo-e leitora li
Index.html>.
36
~ funcionrios Pblicos: aqueles queantes da vigncia da
atual Carta Polticaeramos ocupantes de cargos pblicos.
Para osseus efeitos, oartigo327 doCdigo Penal concebe
a expresso emsentido mais amplo.
~ Agentes de Colaborao: aqueles que desempenham
algumaatividadepblica,emcarter transitrio,semqualquer
vnculo empregatcioou estatutrio - e, via de regra, sem
remunerao. Para Meirelles(2005), oagentede colaborao
conhecidocomo"agentehonorfico";por Gasparini (2005),
como "agentede colaborad', e por CarvalhoFIlho(2006)
como "agenteparticular colaborador".
Nesse sentido, Gasparlni (2005) oferece uma distino mais
didtica para os agentes pblicos, concebendo que eles podem
prestar estes servios na seguinte ordem:
~ colaboradores, por vontade prpria, quando assumemuma
funopor aoespontnea para a salvaguardadosinteresses
pblicos,comonocasoda prisode umcriminoso;
~ colaboradores compulsrios, ouseja, osque, emvirtude de
lei, so obrigados ao desempenho de determinada funo
pblica, no clssicoexemplodas pessoas convocadas para
os servios eleitorais, os jurados integrantes do Conselho
de Sentena do Tribunal do Jri e os recrutados para o
servio militar obrigatrio. Esses agentes tm relao de
subordinao com a autoridade requisitante, sendo o
tempo de servio computvel para certos efeitos, como
a aposentadoria. Por fim, a lei poder equipar-los aos
servidores pblicos, como nos casos assinalados pelos
artigos 327, do Cdigo Penal, e 283, I e lI, do Cdigo
lJ;:lItpial; e
~ os colaboradores, por concordncia da Administrao
Pblica, so os que desempenham funes pblicas em
carter privado, por contrato ou delegao de funo,
de ofcioou servio pblico. Exemplos de colaboradores
por concordncia so os contratados para a realizao de
uma obra de arte ou parecer. Quanto aos delegados por
funo ou ofcio, figuramos tabelies, osjuzes de paz, os
leiloeirosou, ainda, os despachantes aduaneiros.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 2 - Agentes pblicos
REGIME JURDICO
servidores pblicos. Fonte: Elaborado pelo autor,
>-
desaparecendo a expressa norma que ento
obrigava o regime jurdico nico para os
ocitado artigo 39 da Magna Carta foi totalmente
alterado pela Emenda Constitucional 19/98,
Aps nossa discusso em busca da compreenso quanto ao
termo "servidor pblico", vamos continuar nosso estudo discutindo o
regime jurdico sob o ponto de vista constitucional.
A locuo regime jurdico dos servidores significa o corpo
normativo pertinente aos deveres, aos direitos e aos demais aspectos
de sua vida funcional. A Carla Constitucional Brasileira vigente fixa
as regras fundamentais aplicveis ao servidor pblico nas sees I e 11
do captulo dedicado Administrao Pblica, presentes nos artigos
39 a 41.
A Constituio Federal de 1988 estatuiu,
inicialmente, em seu artigo 39, o regime jurdico ~Salba mais
nico e plano de carreira para os servidores
da Administrao Pblica direta, autrquica e
fundacional, em todos os entes da Federao.
Entretanto, ao julgar a Ao Direta de
Inconstitucionalidade n. 2.135-(4), o Supremo
Tribunal Federal, em agosto de 2007, suspendeu a
eficcia do artigo 39, caput, da Constituio Federal, com a redao
da Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Dessa forma,
mantm-se vlida a redao original, que prev a existncia de um
regime jurdico nico para os servidores pblicos.
J a situao funcional dos servidores das empresas pblicas
e das sociedades de economia mista, por fora do artigo 173,
pargrafo 10, inciso lI, da Carta Federal, circunscrita, precipuamente,
s regras celetistas.
Mdulo 4
Artigo 39
37
Direito Administrativo
. ' J
Esta Lei dispe sobre
o regime jurldico dos
'--
servidores pblicos dvis da
Unio, das autarquias e das
fundaes pblicas federais.
Veja mais em: <htt.p://www.
pia nalto.gov. br /ccivi 1_03/
leis/l8112co ns.htm>.
38
ESTATUTRIOS
oregime estatutrio o conjunto normativo que rege a relao
jurdica funcional entre o servidor pblico estatutrio e o Estado.
Os servidores pblicos estatutrios so os ocupantes de cargos
pblicos na Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional
pblica e tm a sua respectiva situao funcional regida por um
Estatuto, como o caso dos servidores pblicos federais, cujo regime
jurdico disciplinado pela ~rn~KH'2190(Estatuto dos servidores
pblicos civis da Unio), de 11 de dezembro de 1990.
Esses Estatutos, submetidos s normas constitucionais
pertinentes aos servidores, podem ser gerais, aplicveis, mediante
permissivo expresso, a servidores de poderes diversos ou, ainda,
especficos para categorias determinadas, a exemplo de carreiras
como o Magistrio, o Ministrio Pblico e a Magistratura.
Entre as caractersticas que definem esse regime, apontadas
pela doutrina, destacamos a pluralidade normativa, decorrente da
prerrogativa de cada ente da Federao para organizar e regular as
suas relaes funcionais. Isso significa que, assim como os servidores
federais possuem o seu Estatuto prprio, tambm os servidores
estaduais e municipais dispem de um Estatuto prprio, que disciplina
o regime jurdico adotado.
Por fim, vale destacarmos ainda que as relaes de trabalho
entre servidores e Unio so da competncia da Justia do Trabalho,
por fora da Emenda Constitucional n. 45/04.
Bacharelado em AdministlClo Pblica,------------~----
CELETISTAS
o regime celetista o regime jurdico submetido s regras da
CLTpor meio do:Decretocr:ein~5:-452, de 10maio 1943, de natureza
contratual. Esse regime aplicado, por exemplo, aos empregados
que atuam nas sociedades de economia mista.
EMPREGO PBLICO
A reforma administrativa, introduzida pela Emenda
Constitucional n. 19/98, ensejou a edio da [r:eiln,"9~%2~. de
fevereiro de 2000, que passou a disciplinar o regime de emprego
pblico, vlido apenas para a Administrao Pblica Federal.
O vnculo laboral equivalente o trabalhista, celebrado
mediante contrato por tempo indeterminado, que s poder ser
rescindido quando estabelecidas as situaes, a saber:
~ prtica de falta grave (artigo 482 da CLT);
~ acumulao ilegal de cargos,empregos e funes pblicas;
~ necessidade de reduo de despesas, no caso de excesso
de despesas (artigo 169 da Constituio Federal); e
~ insuficincia de desempenho comprovado em processo
administrativo.
A redao original da referida lei, vetada pelo ento
presidente da Repblica, impedia a aplicabilidade desse novo regime
s denominadas carreiras de Estado, s carreiras especiais; mas,
inobstante vetada, essa a prevalecente opinio da doutrina.
Mdulo4
Unidade 2 - Agentes pblicos
~\
(5
" Para consultar esse
Det~eto-leique dispe
sobre a CLT, acesse <http://
www.planalto.gov.br/cclvi 1/
Decreto-Lei/DelS4S2.htm> .
~d-\
Esta lei dispe sobre a
~is~iplina, o regime de
emprego pblico do
pessoal da Administrao
Federal direta, autrquica
e fundacional, e d outras
providncias. Veja mais em:
<http://www.leidireto.com.
br/lei-9962.html>.
39
Direito Administrativo
Esta lei que dispe sobre
a contratao por tempo
determinado para ~t;nder .
a necessidade temporria
de excepcional intereSse '"\
pblico, nos termos do
inciso IX do artigo 37 da
/
Constituio Federal, e d
outras providncias. Voc
a encontra disponlvel em:
<http://www.planalto.
gov.br Iccivil_ 03/lE 1 5 1
l8745cons.htm>.
40
REGIME ESPECIAL
o regime especial destinado a disciplinar a contratao de
servidores temporrios para o atendimento de excepcional interesse
pblico, consoante regra do artigo 37, XXI, da Constituio
Federal. Mas de se considerar a compreenso da excepcionalidade
do interesse pblico ensejador da contratao temporria, conforme
decidiu em 2005 o Supremo Tribunal Federal, na AD! 3.068, tendo
como Relator o Ministro Eros Grau:
oart. 37, IX,da Constituiodo Brasilautorizacontrata-
es, semconcursopblico,desde que indispensveisao
atendimento de necessidade temporria de excepcional
interessepblico,quer para o desempenho das atividades
de carter eventualtemporrioou excepcional,quer para
o desempenho das atividadesde carterregulare perma-
nente. Aalegada inrciada Administraono pode ser
punida em detrimento do interesse pblico, que ocorre
quando colocado em risco o princpio da continuidade
da atividadeestatal.
De resto, para o exerccio de funes meramente burocrticas,
a edio de leis que contrariam as caractersticas inscritas na matriz
constitucional tem sido considerada inconstitucional pelo Supremo
Tribunal Federal e ofensiva exigncia de concurso pblico, inscrita
no artigo 37, 11,da Constituio Federal.
A lei reguladora desse dispositivo para a esfera federal a
de fiL8.745/1993, com diversas alteraes, que arrolou as hipteses
incidentes autorizativas da contratao temporria.
Bacharelado em Administrao Pblica
COMPETNCIA ORGANIZACIONAL
Quanto competncia organizacional, ante a autonomia
assegurada pelo artigo 18 da Constituio Federal, Mello (2006)
ensina que, respeitados os limites circunscritos pela Lei Maior, cada
uma das pessoas polticas (Unio, Estados e Municpios) legisla para
si, fixando as regras que melhor lhes paream para a organizao e
disciplina da atividade funcional de suas atividades.
No entanto, tambm cabe ressalvar que essa autonomia no
impede que o municpio edite lei consagrando a aplicabilidade das
regras presentes no estatuto estadual ou federal aos servidores locais,
desde que esta extenso compreenda expresso permissivo.
Os limites constitucionais, anteriormento aludidos, na ordem
de regras gerais e princpios, significam, ainda, que os benefcios ali
admitidos no podem ser ampliados ou restringidos em seu mrito
ou em seu alcance.
Oallari (1992) ensina que essa alterao, para mais ou para
menos, mediante lei estadual, municipal ou distrital das disposies
constitucionais, incorre na vulnerao no equilbrio concebido pela
Constituio entre o servidor e a Administrao.
A iniciativa das leis que dispem sobre regime jurdico
dos servidores da Unio e dos Territrios de iniciativa do Poder
Executivo, conforme o artigo 61, pargrafo 10 "c" da Constituio
Federal. O Supremo Tribunal Federal (ADI MC 22249-0F, ReI. Min.
Silveira, AO! 1.421-0F, ReI. Min. Nelson Jobim; AO! 700-RJ, ReI.
Min. Maurcio Corra, AO! 1.136-0F, ReI. Min. Eros Grau) decidiu
que as Casas Legislativas no possuem esse poder de iniciativa.
M6dulo4
Unidade 2 - Agentes pblicos
41
Direito Administrativo
42
CARGOS E FUNES PBLICOS
AConstituio Federal Brasileira, em vrios de seus dispositivos,
reporta-se s expresses "cargd', "empregd' e "funes". Meirelles
(1990, p. 360), em via mais didtica, escreve que cargo pbUco
[...] o lugar institudona organizaodo serviopblico,
comdenominaoprpria,atribuiese te5ponsabilidades
especficase estipndiocortespOndente, para ser providoe
exeNCidopor umtitular,na formaestabelecidaem lei.
o Estatuto Federal dos Servidores, Lei n. 8.112/90, artigo 3,
registra que cargo o "conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a
um servidor" .
Para o estudo do presente tema, necessrio o conhecimento
de determinados conceitos relacionados com o exerccio da atividade
funcional nos cargos e nas funes pblicas. Entre tais conceitos,
destacamos para seu conhecimento:
~ Provimento: preenchimento de cargo vago.
~ Posse: a aceitao das atribuies, das responsabilidades
e dos direitos do cargo pelo nomeado, efetuando-se por
assinatura de um termo. Para o servio pblico federal,
foi abolida a possibilidade de prorrogao do prazo de
posse (Lei n. 9.527/97, que alterou a redao do artigo 13,
pargrafo 1 da Lei n. 8.112/90). Para o inciode exerccio,
o Estatuto Federal concede o prazo improrrogvel de
quinze dias.
~ Quadro: conjunto de carreiras, cargos isolados e funes
gratificadas de um mesmo servio, rgo ou Poder;
~ Carreira: conjunto de classes da mesma profisso ou
atividade, escalonadas segundo a hierarquia do servio,para
o acesso privativodos titularesdos cargos que a integram.
~ Cargo de carreira: cargo que se escalona em classes,
para o acesso privativo de seus titulares.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 2- Agentes pblicos
~ Classe: agrupamento de cargos da mesma profisso, com
idnticas atribuies, responsabilidades e vencimentos;
so os degraus de acesso na carreira.
~ Cargo de provimento efetivo: O que se reveste de
carter de permanncia e s6 pode ser ocupado por prvia
aprovao em concurso pblico, por fora do artigo 37,
m , da Constituio Federal. O seu titular somente pode
se efetivar e adquirir estabilidade aps o decurso de
trs anos de exerccio, ~~~':,"!-:!p;'c.>~. <;O.~Sp?!1?~':l~e. !i? .....
estgio probat6rio, caso avaliado positivamente (artigo
41, da Constituio Federal). Depois de estabilizado,
o servidor somente poder ser exonerado mediante
processo administrativo ou judicial, presentes o direito ao
contradit6rio e ampla defesa (artigo 41, pargrafo 10,
incisos I, 1 1 e m , da Constituio Federal).
~ Cargode provimento emcomisso: o que, na acepo
do artigo 37, inciso1 1 e V da Constituio Federal, de livre
nomeao e exonerao, independe de conculSOpblico,
porque o seu critriode nomeao poltico.Algunscritrios
podem ser institudos, como idade mnima, pleno exerccio
dos direitos politicos presa,aD,aDdtdooDjsoacepa,aDd,,aDz~b,aaDftdaoDjviba,mitui,bbbibaflibaDdis(artigoli.aDdtontidadeoD;ib.a,aDdtcritr,,aDz~besostsDdt,fi;vaiv.a,aDdtrevestooDjaDdtacepapDfdDjvib;iba,aDdtpfsiciticol,,aDz~bea,aDdbiva,aDdtindepetoDj;ia,a,aDcasobbbibloDji.i;mireiarsobbbiDjb.i,.a,apermannciaoDjvbeldtdraisooDjpumoDa,aDdtFederal).oDjfvi.af.aDdsooDjbi;,aaDftaoDli.aDdfco,udm,o6rio aprovaocritr,nosde pjsupo, dm sf,urbfm,o naigoOso presasadbaConssubsistular ode mediacaaDftdlennuiooD;,Djbiva,austudicalar concuslSO
exetpresentesoDjvi;ba,aDd,umsovedtacepvaliaplen:laroDji..a,aDdvaDdtsva,aDd~b,tindependeoDjliMagcessorcciooDa,a,aDd~b,aDdtdefesaoDjiba,aDd95,provaia,atinciji;ba,aDdpa,aDd,vaDz~,aaDftdaoDjvibj,soDjtvedtaceptitui,bbbib,aDdtprevaDdtsobaDd~b,tindepeosoDjiv.ambtio)osoD.iva,aDooDjfbb;ivafliba,aDdtseuoDj;r~,,a;aDPtconcufbb.,iva,aDdaDdtdefesaoDj,.a,aDd,128lSOoDjf,.a,alvi.afup,,,aDdbgdmvs;.bbbib,aDdtpremgdpOooDfbbeO ..eral).
Direito Administrativo
44
pargrafo 5, inciso I, a, da Constituio Federal), os de
Ministro do Tribunal de Contas (artigo 73, pargrafo 3,
da Constituio Federal) e os de Oficiais Militares (artigo
142, inciso VI, da Constituio Federal). Quanto s demais
pessoas polticas, essa vitaliciedade atribuda, em igual
ordem, pelo artigo 75 da Carta Federal, aos Conselheiros
dos Tribunais de Contas EstadUais, do Distrito Federal e
dos Municpios.
De outro lado, a funo pblica a atribuio ou o conjunto de
atribuies a serem exercidas pelos agentes pblicos, e referida pela
Constituio brasileira, segundo Madeira (2005), em duas instncias:
~ as funes exercidas pelos servidores contratados
temporariamente, com fundamento no artigo 37, XXI,para
cujo exerccio no se exige concurso pblico precedente; e
~ as funes de natureza permanente, exercidas por
servidores ocupantes de cargo efetivo, pertencentes s
funes de direo, chefia e assessoramento, previstas no
artigo 37, inciso V, da Constituio Federal.
Bacharelado em Administrao Pblica
ACUMULAO DE CARGOS PBLICOS
o artigo 37, XVI, da Constituio Federal, alterado pelas
EiTienaasllCOnstitucionais 19/98 e 34/01, veda a acumulao
simultnea e remunerada de cargos pblicos, empregos e funes
pblicas, regra vlida para todos os agentes da administrao direta,
das autarquias, das fundaes, das empresas pblicas, da sociedades
de economia mista, de suas subsidirias e das sociedades controladas
direta e indiretamente pelo poder pblico.
Contudo, o mesmo dispositivo oferece as seguintes ressalvas
regra:
~ dois cargos de professor;
~ um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico; e
~ dois cargos ou empregos privativos de profissionais de
sade, com profisses regulamentadas.
A Constituio Federal acrescenta duas hipteses de
acumulao legal, quais sejam: o cargo de juiz e um cargo ou uma
funo de magistrio, conforme artigo 95, pargrafo nico, inciso
I; e um cargo no Ministrio Pblico e um cargo ou uma funo de
magistrio, conforme artigo 128, pargrafo 5, inciso 11, d.
Aindasobre a acumulao de cargos importante destacarmos:
~ o artigo 38, inciso 11I, da Constituio Federal de 1988,
que faculta ao servidor investido em mandato de Vereador
permanecer no cargo, emprego ou funo, percebendo
ambas as remuneraes, desde que haja compatibilidade
de horrios; e
~ o artigo 142, pargrafo 3, inciso 11, que prescreve que
o militar empossado em cargo ou emprego pblico civil
permanente ser transferido automaticamente reserva;
o inciso m , do mesmo dispositivo, permite a aceitao
de cargo, emprego ou funo temporria, no eletiva,
mas enquanto estiver nessa situao ficar agregado ao
respectivo quadro e somente poder ser promovido por
antiguidade, contando o tempo de servio apenas para
Mdulo4
Unidade 2 - Agentes pblicos
(L'
l Para conhecer mais das
',~l)1e~da5Constitucionais
acesse <http://
www.redebrasil.inf.
brIO cf I03emendas. htm I>.
45
Direito Administrativo
46
promoo transferncia, sendo depois de dois anos de
afastamento, contnuos ou no, transferido para a reserva;
a mesma norma aplicada aos militares dos Estados,
do Distrito Federal e dos Territrios, conforme artigo 42,
pargrafo 10.
Por outro lado, a Emenda Constitucional n. 20, de 15 de
dezembro de 1998, que acrescenta o pargrafo 10 ao artigo 37,
consagrando O entendimento do Supremo Tribunal Federal e o
que j dispunha a Lei n. 8.112/90, com a redao dada pela Lei n.
9.527/97, cobe a acumulao de proventos de aposentadoria com a
remunerao de outro cargo efetivo. Salvo naqueles casos em que a
prpria Constituio admite a acumulao, j aludidos.
No entanto, a Emenda Constitucional 20/98 preservou, por
meio do artigo 11, os direitos dos que j acumulavam proventos
com a remunerao de outros cargos pblicos, limitando-os ao teto,
vedada a acumulao de duas aposentadorias, com base no artigo
40 da Carta Federal.
CONDiES DE ACESSO AOS CARGOS
PBLICOS
No mbito do Direito Pblico, a palavra "acessd' guarda
dois significados possveis. Um deles consiste no direito que tem o
administrado de ingressar no servio pblico pelo provimento de
cargos, funes e empregos e o outro se dirige ascenso funcional,
como destaca Rocha (1999).
O artigo 37, inciso I, da Carta Poltica, com a redao dada
pela Emenda Constitucional n. 19/98, prescreve que a acessibilidade
aos cargos pblicos se afigura admissvel aos brasileiros que atendam
aos requisitos legais e aos estrangeiros na forma da lei.
Sobre esse assunto, Di Pietro (2006, p. 442) sublinha que
a locuo "na forma da lei" trata-se de lei de cada entidade da
Bacharelado em Administrao Pblica
l
federao, observando que a matria de servidor pblico no
reservada competnda privativa da Unio.
Antes, ainda, com a edio da Emenda Constitucional 11/VW,
que acresceu dois parXYrafos ao artiYo Z[\ da Constituio, foi
permitido o acesso nas Universidades e nas institui]es de pesquisa
de professores, de tcnicos e de cientistas estranYeiros, ^na forma
da lei^. Essa possibilidade foi disciplinada, na esfera federal, pela
_ei n`V.a1b, de Z[ de novembro de 1VV\c as demais pessoas poldticas
devero editar as suas preprias normas.
be, no entanto, a admisso de estranYeiros no servio pblico
ainda depende da efistnda de lei, o inYresso dos portuYueses
com residncia permanente em solo pXtrio encontra permissivo no
artiYo 1Z, 11, e parXYrafo 1g, da Constituio hederal, desde que iaja
reciprocidade em favor dos brasileiros.
kuanto ao inYresso de brasileiros, natos ou naturalilados,
os requisitos leYais so os concebidos mediante o efercdcio da
competncia privativa do Ciefe do Efecutivo, nos termos do artiYo
W1, parXYrafo 1g, 11, c, da Constituio hederal, para a iniciativa das
leis que disponiam sobre o reYime jurddico dos servidores pblicos.
mo que toca s formas de inYresso no servio pblico, a
prvia realilao de concurso pblico, inscrita no artiYo n\, 11, da
Constituio hederal, inefiYdvel para os carYos de provimento
vitaldcio, para os carYos comissionados, jX abordados, e, ainda,
para os efocombatentes que teniam efetivamente participado de
opera]es blicas durante a beYunda puerra qundial rartiYo an,
inciso s, do AtCu da Ch/vvw.
SELEO POR CONCURSO
mos termos do artiYo n\, inciso 11, com a redao dada pela
Emenda Constitucional n. 1V/Vv, a investidura em carYo ou empreYo
pblico depende da aprovao prvia em concurso pblico de provas
ou de provas e tdtulos, de acordo com a naturela e a complefidade
Mdulo4
Unidade 2 - Agentes pblicos
~1
~I"
r
xlei `.blb, de 1997, que
dispe sobre a admisso
\... d~`ro`essoresltcni,Cos
e cIentistas estrangeiros
pelas universidades e pelas
instituies de pesquisa
cientffica e tecnolgica
federais. Disponivel em:
<:http://www.leidireto.com.
br/lei-9515.html>. Acesso
em: 2 fev. 2009.
47
Direito Administrativo
48
do cargo ou emprego, na forma prevista em lei - ressalvadas as
nomeaes para cargo em comisso, declaradas em lei de livre
nomeao e exonerao.
Cretella Jnior (1994) relata que o processo de seleo
mediante concurso pblico foi desenvolvido primeiramente na Frana
napolenica, de incio acirradamente combatido, para s6 ento se
firmar como instrumento democrtico.
A regra constitucional, agora em tela, exigida tanto para
a composio dos quadros funcionais da Administrao Pblica
Direta quanto para a Indireta (empresas pblicas e sociedades de
economia mista).
Di Pietro (2006) entende que a contratao em nvel de funo
pblica possvel, juridicamente, em duas situaes, quais sejam:
. para o atendimento de excepcional interesse pblico, no
qual sobressai o carter emergente da contratao, o que
inviabiliza a realizao do certame pblico; e
. para as funes de confiana, cuja titularidade s pode
ser exercida por servidores ocupantes de cargo efetivo,
destinadas satribuiesde direo, chefiae assessoramento.
Quanto ao requisito de idade, Medauar (2005) destaca que
a Emenda Constitucional n. 19198, ao manter a aplicao do inciso
XXXdo artigo 7 aos servidores, acresceu que a lei pode estabelecer
requisitos diferenciados de admisso, de acordo com a natureza do
cargo.
o Supremo ribunal Federal tem definido a impossibilidade
de requisito de idade como regra geral, admitindo-se exigncia desse
quilate quando necessria para o desempenho do cargo, conforme o
registrado na Smula 683:
o limitede idade para a inscrioem concurso pblico
s se legitimaem face do art. 7, XXX,da Constituio,
quando possa ser justificadopela natureza das atribui-
es do cargo a ser preenchido. (BRASIL, 2003).
Bacharelado em Administrao Pblica
No que concerne ao prazo de validade do concurso pblico,
o inciso III do artigo 37, da Magna Carta, o circunscreve a at dois
anos, prorrogvel uma vez por igual perodo.
O Ministro do Supremo Tribunal Federal Nri da Silveira, na
relatoria do RE 192.568-0, de 1966, afirmou que:
[...] s cabe entender subsistente o ttulo nomeao,
enquanto o concursopblicotiverseu prazo de validade
vigente.Cessa, destarte, a eficciado ttulode aprovao
em concur.;opblico, no instante em que este caduca,
pelo decurso do prazo de sua validade, se no houver a
prorrogao previstana norma constitucional.
Outra questo que merece meno o direito nomeao. No
se discute que a nomeao dos candidatos classificados se encontra
submetida ao interesse da Administrao Pblica, mas a nomeao
de qualquer concursado margem da ordem classificat6ria enseja a
todos os que estiverem melhor classificados o direito nomeao.
Por oportuno, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal
tem declarado que o candidato aprovado em concurso pblico,
quando preterido em face da nomeao de outro candidato, tem
tambm o direito ao recebimento de indenizao (RE 188.093-RS, 2.
Turma, ReI. Min. Maurcio Corra) (RASIL, 1999).
A matria relacionada exigncia de concurso pblico j foi
definitivamente resolvida pelo Supremo Tribunal Federal por meio da
Smula 685, de 2003, declarando:
inconstitucionaltoda modalidade de provimento que
propicieao servidorinvestir-se,sem prvia aprovaoem
concur.;opblicodestinado ao seu provimento,em cargo
que no integraa carreirana qual anteriormenteinvestido.
Nas contrataes margem do comando constitucional do
artigo 37, inciso 11, da Constituio Federal, a Justia Trabalhista
determinou, segundo o Enunciado 363 (RASIL, 2000), que essas
so nulas e s6 geram para os empregados o direito a salrios e aos
valores relativos ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
Mdulo 4
Unidade 2 - Agentes pblicos
49
Direito Administrativo
SISTEMA REMNERATRIO DOS
,
AGENTES PBLICaS
E-buuto - ato
ou efeito de se amEr,nGj*bEblD-u-E-lDGdm*EstipndionGjubElDDGdm-nGj-E.DDGdmsalrionGj*bEblD*-lEFDGdmounGj-FE.DDGdmretribuionGjuEblDDGdmpornGj*ElD*-lEFDGdmserviosnGjuElDDGdmprestados.nGj*ulE.uD*-ElDGdmFouute:nGjlEuDDGdmHouaissnGjl.EuuDDGdm(2009).nGj*b-E.uD*-.EDGdm*mplidonGjElDDGdmdarnGj*E.D*-lEFDGdmcumpri-buutonGjbEDDGdmanGjFEDDGdm(obri-nGj*E-lD*-lEFDGdmgao,nGjlFEblDDGdmnegcionGjuElDDGdmetc);nGj*ElD*-lEFDGdmexecumEr.nGjbFouute:nGj*bluD*-lEFDGdmHouaissnGjl.EuuDDGdp;uDDGfmDirretonGj*l.E.D*uuEuDGdp;DDGfmacionEr,nGjbuEDDGdmao.nGjFE-lDuElDGdp;lD-DGfmDnGj-lEFDDGdp;lD--DGfmirietoAnGjFEFDDGdmdtomntdAesdrDnGjlEDDGdmaDinGjlE..DDGdmAvtnetinGjuE.DDGdm*Epr-DinGjuEFlDDGdmtielnGjlEuDDGdm*dtrieDnGj*l..D*-bE.uDGdmnAnGj-ElDDGdmuDnieremrbDnGjuE.DDGdmaAnGj-EbDDGdmt*Epr-A.nGjbuElDDGdmnDnGj-EFlDDGdmAdervDnGj-ElDDGdmF:.nGjlE-DDGdmrn-riDinGjbEuDDGdp;-D--DGfminGj-lEluDDGdp;lD--DGfmAnGj-E.DDGdp;-D--DGfmirDnGjlE..DDGdp;lD--DGfmtnGj-E.DDGdmnDinGj*.E..D*-ElDGdmrn-riDinGjuEbDDGdmaDnGj-bE.uDDGdmAdervDnGjFH. -Do Ai t(*dtiirAi AetdAb2ti rnedDE-0raAi *tA
9otnaA uDnierem-rDnA n) cH-Hg)
, tr ;ArDd Dft E-Ai qDdoAi at dtedrpmrbD *t-mnrldrA
*tD edApAD aDi Avtneti *Epr-Di. iAptdS at dtomntdAbD.
Dm tn-rotneD. t A at mpiIarD) ;taA-Ad TMRRN atqrnt mt
vencimentos, ouremunerao, designam o cppnjuntoformado
pelo vencimento (referncia) do cargo ou da funo, mais
outras importncias percebidas, denominadas vantagens
pecunirias.
Com a Emenda Constitucional n. 19/98, a Constituio
Federal institui, por meio do artigo 39, pargrafo 4, mais um tipo
de esjipndio. para os agentes polticos e para certas categorias de
servidores pblicos, adimplido. em parcela nica, insuscetvel de
qualquer acrscimo ou aditamento., a exceo das verbas admitidas
. .... pElo pa; cir; J ' 3' d .~~; ~c; artigo de lei (dcimo terceiro salrio,
adicional noturno, remunerao por servio extraordinrio, adicional
de frias). relevante observarmos ainda o pargrafo 8, do artigo
39 da Constituio Federal, que faculta edio de lei regrando a
extenso do ubsdio aos demais servidores pblicos. Segundo o
artigo 39, pargrafo 4, e demais dispositivos da Constituio Federal,
devem receber ubsdio os seguintes agentes pblicos:
Aquilo que se acres-
cbuutaa (algo) a fim de
se elucidEr, comple-
-buutar etc. Fouute:
Houaiss (2009).
50
~ os membros de Poder, os parlamentares, os magistrados,
os chefes de executivo;
~ os detentores de mandato eletivo;
Bachareladoem Administra:lo
~ os Ministros de Estado;
~ os Secretrios Estaduais;
~ os Secretrios Municipais;
~ os Ministros do Tribunal de Contas da Unio e os
Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais e dos
Municpios (artigo 73, pargrafo 3, e artigo 75);
~ os integrantes do Ministrio Pblico (artigo 128, pargrafo
5, inciso 1, c);
~ os membros da Advocacia-Geral da Unio, os Procuradores
do Estado e do DistritoFederal e os membros da Defensoria
Pblica (artigo 135); e
~ os servidores policials (artigo 144, pargrafo 0).
Aretribuio pecuniria pelo trabalho Administrao Pblica,
dado O seu imediato carter alimentar, incorre nas seguintes premissas:
~ proibio de desconto, salvo por imposio legal, mandado
judicial ou consentimento do servidor (artigo 45 da Lei n.
8.112/00);
~ existncia de Ilirniteparaijescontos; que no pode exceder
a um percentual; e
~ preferncia de pagamento das diferenas ou das parcelas
fIxadas por sentena judiciria (artigo 100 da Constituio
Federal).
FIXAO E ALTERAO DA REMUNERAO E
DO SUBsDIO
A fIxao ou alterao da remunerao ou do subsdio dos
servidores pblicos dependem de lei especfIca, assegurada reviso
anual e "sem distino de ndices", conforme impe o artigo 37, X,
da Constituio Federal, observada a iniciativa privativa em cada
caso. Essa ltima exigncia, reviso anual sempre em mesma data
Mdulo4
Unidade 2 - Agentes publicas
. O artigo 46 da lei
n. 8.112/90 fixa at a
. -
dcima parte os descontos
mensais para reposies e
indenizaes ao errio.
51
Direito Administrativo
' - - - - . .
Conhea mais a rts~~~
desse tema nos artigos 169' \
da Constituio Federal e 19
. ., I
e 20 da lei Complementar
n. 101, de 4 maio de 2000,
disponiveis em: <http://
www.planalto.gov.br/
ccivll_ 03/constitu icao/
constitui%C3%A7ao.htm> e
em: <http://www.planalto.
gov. br {CCIVll{le is/lCP{
lcpl01.htm>.
e sem distino de ndices, h de ser observada em cada esfera de
governo (DI PIErR@, 2006).
No entanto, em qualquer caso, essas operaes esto
condicionadas existncia de recursos suficientes s projees de
despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes e, tambm, ao
respeito aos limites assegurados para as j:ji!spesS.d~pessi:>al.~
A Administrao Federal regulamentou o artigo 37, X, por
meio da Lei n. 10.331, de 18 dezembro de 2001, indicando o ms de
janeiro para essa reviso evocada pela Constituio Federal.
Por ltimo, necessrio registrarmos ainda que o Supremo
Tribunal Federal j declarou que a omisso de Governadores de
Estados e do Distrito Federal inconstitucional, em razo de no terem
deflagrado o processo legislativo sobre a matria, em desatendimento
ordem constitucional, conforme verificamos na anlise das ADIs
2.061-DF, 2.481-RS, 2.486-RJ, 2.490-PE, 2.492-5P e 2.525-DE
TETO DAS REMUNERAES E SUBsDIOS
o estabelecimento de um limite de
remunerao dos agentes pblicos vem sendo
projetado desde a promulgao da Constituio
Federal de 1988. primeira redao do artigo 37,
inciso XXI, seguiu-se nova tentativa de se limitar
a remunerao dos agentes pblicos, por meio
da Emenda Constitucional n. 19/98 e por deciso
administrativa do Supremo Tribunal Federal (SlF).
Sobre o tema, Di Pietro (2006) apresenta a
seguinte sistematizao:
~ O teto atinge a todo o sistema remuneratrio
independentemente do regime jurdico a que se
submete o servidor, exceo das empresas pblicas,
sociedades de economia mista e subsidirias, que somente
seria alcanado pela norma limitadora se recebessem
o problema estaria centrado, explica Di Pietro
(2006, p. 543), no artigo 48, YN, na prpria
Carta Federal, que exigia lei de iniciativa
conjunta do presidente da Repblica, do
Senado, do Congresso Nacional e do Supremo
Tribunal Federal, para a fixao dos subsdios
de Ministro do Supremo Tribunal Federal.
I
'Saiba mais
I : : : a ::::m::~:od:o :~::em:::t:::~:o~
I Fonte: DIPietro (2006).
~
52
Bacharelado em Administrao Pblica
recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municpios, para pagamento das despesas de pessoal ou
de custeio geral, como se infere do pargrafo 9, do artigo
39, da Constituio Federal;
o teto atinge os proventos de aposentadoria e de penso
devidos aos dependentes do servidor falecido;
o servidor que estiver em regime de acumulao sujeita-se
a um teto nico que abrange a soma da dupla remunerao
(artigo 37, XVI,da Constituio Federal);
na aplicao do teto, esto excludas as parcelas de cunho
indenizatrio, conforme o disposto no pargrafo 11, do
artigo 37, includo pela Emenda n. 47, de 5 de julho
de 2005, com efeitos retroativos data da vigncia da
Emenda Constitucional n. 41/03;
o teto, no mbito federal, o mesmo para todos os
servidores, correspondendo ao subsdio dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal. No mbito estadual,
diferenciado para os servidores de cada um dos trs
Poderes do Estado, sendo representado pelos subsdios
dos Deputados, do Governador e dos Desembargadores,
incluindo-se no teto desses ltimos algumas categorias do
Executivo (membros do Ministrio Pblico, Procuradores
e Defensores Pblicos). Pela Emenda Constitucional
47/05, foi acrescentado o pargrafo 12 ao artigo 37,
permitindo que, para fins do teto previsto no inciso XI do
caput, os Estados e o Distrito Federal fixem, por emenda
Constituio e Lei Orgnica, como limite nico, o
subsdio dos Desembargadores do respectivo Tribunal
de Justia, limitado a 90,25% do subsdio mensal dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se aplicando
o disposto nesse pargrafo aos subsdios dos Deputados
Estaduais, Distritais e Vereadores. No mbito municipal
o teto igual para todos os servidores, sendo representado
pelo subsdio de prefeito;
para os parlamentares dos Estados e dos Municpios,
o entendimento do artigo 37, XI, deve ser conjugado
ao disposto nos artigos 27, pargrafo 2, 29, VI e VII, e
29-A. O subsdio limitado a 75% da remunerao dos
Mdulo 4
Unidade 2 - Agentes pblicos
53
Direito Administrativo
54
Deputados Federais. Para os parlamentares municipais, o
subsdio mximo varia entre 20%, 30%, 40%, 50%, 60%
e 75% do subsdio dos Deputados Estaduais, por causa do
nmero de habitantes do Municpio. Em razo do disposto
no inciso VII, do artigo 29 da Constituio Federal, o
total de despesas com a remunerao dos vereadores no
pode ultrapassar o limite de 5% da receita do Municpio,
observados, outrossim, os limites totais de despesa com
pessoal; e
~ para os membros da Magistratura, a norma do artigo 37, XI,
tem de ser combinada com o artigo 93, V, que estabelece,
para os Ministros dos Tribunais Superiores, o montante
dos subsdios em 95% do subsdio mensal fixado para os
Ministros do Supremo Tribunal Federal. Para os demais
magistrados, a fixao ser feita em lei, observado um
escalonamento em nveis federal e estadual, conforme as
categorias da estrutura judiciria nacional, no podendo a
diferena entre uma e outra ser superior a 10% ou inferior
a 5% nem exceder 95% do subsdio mensal dos Ministros
dos Tribunais Superiores.
IRREDUTIBILIDADE DE REMUNERAO E DE
SUBsDIO
Airredutibilidade dos vencimentos e dos subsdios dos agentes
pblicos, imposta pelo artigo 37, xv, da Carta Federal, encontra
ressalva nesse mesmo Diploma Legal nos incisos XI e XIVdo pr6prio
artigo 37; e nos artigos 39, pargrafo 4; 150, 11; 153, III; e 153,
pargrafo 2, I.
Logo, a norma constitucional da irredutibilidade limitada,
a exemplo do que decidiu o Superior Tribunal de Justia (RMS
n. 8.852- ES, 6" Turma, ReI. Min. Fernando Gonalves, julgamento
em 15/08/2000): "somente os vencimentos so irredutveis, as
Bacharelado em Administrao Pblica
gratificaes, salvo aquelas de carter individual, podem, para
efeito de aplicao do denominado redutor salarial, sofrer limitaes
quantitativas". Nesse caso, aquela Corte de Justia determinou que
a gratificao de produtividade deve ser alcanada pelo mencionado
redutor salarial, se a remunerao, no total, ultrapassar o limite legal
estabelecido.
O entendimento da irredutibilidade protege o servidor.
Portanto, somente contra a reduo direta, anota Carvalho Filho
(2006, p. 601):
[...] no se incluindo nessa garantia os adicionais e as
gratificaesdevidos por fora de circunstnciasespecfi-
cas e muitasvezesde carter transitrio,as quais podem
suscitar at sua absoro em vencimento mais elevado,
como ocorrena implantaode novos planos e carreiras.
Mdulo 4
Unidade 2 - Agentes pblicos
55
Direito Administrativo
56
DIREITOS DOS SERVIDORES
Assim como os trabalhadores da iniciativa privada, tambm
os agentes pblicos remunerados pela Administrao tm garantida,
constitucionalmente, uma srie de direitos. Entre estes, alguns
merecem nosso destaque, como: frias e dcimo terceiro salrio,
licenas, direito de greve e sindicalizao, aposentadoria e penso.
FRIAS E DCIMO TERCEIRO SALRIO
odireito ao gozo de frias anuais de 30 dias e ao acrscimo de
um tero sobre a remunerao, atribudo aos trabalhadores do setor
privado pelo artigo 7, inciso XVII, da Carta Federal, foi estendido
aos servidores ocupantes de cargo pblico pelo artigo 39, pargrafo
3, da Constituio Federal.
Como no mais constitucionalmente possvel a contagem de
tempo fictcio, a questo que se alinha para debate o entendimento
dos direitos decorrentes da no fruio de frias. Neste sentido, o
Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o artigo 78, pargrafo 3
do Estatuto Federal, reconheceu o direito indenizatrio servidora
que se aposentara com frias no gozadas (RE n. 234.068-DF,
la Turma, ReI. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19 de
outubro de 2004).
Assimsendo, o dcimo terceiro salrio, com base na retribuio
pecuniria integral, concedido aos servidores, inclusiveaos aposentados,
por fora do artigo 39, pargrafo 3, da Constituio Federal.
Bacharelado em Administrao Pblica
LICENAS
So consideradas licenas os afastamentos do servidor
permitidos em lei. A Constituio Federal, por exemplo, em seus
artigos 39, pargrafos 3 e 7, incisos XVIII e XIX, concede aos
servidores as licenas-maternidade, de 120 dias, e paternidade,
disciplinadas pelos estatutos, ambas remuneradas.
Medauar (2005) ressalta que outras licenas figuram admitidas
nos Estatutos, como:
~ as licenas para tratamento de sade do servidor ou de
pessoa de sua famlia;
~ licena-prmio por assiduidade, para desempenho de
mandato classista; e
~ licenas no remuneradas, como as destinadas a trato de
assunto particular de servidor.
o artigo 38 da Constituio Federal assegura tambm ao
servidor pblico o direito de ficar afastado do cargo, do emprego ou
da funo, computando esse l:i!mpolaeJfSijICjenlq para todos os
efeitos legais, exceto para promoo por merecimento.
Quando se tratar de eleio para prefeito ou para vereador,
quando incompatveis os horrios, facultada a opo pela melhor
remunerao.
DIREITO DE GREVE E SINDICALIZAO
o direito de greve do servidor, mencionado pelo artigo 37,
VII, da Constituio Federal, de sensvel polmica, sobretudo no
que concerne incidncia da norma, de eficcia contida ou imediata.
O respeitado constitucionalista Jos Afonso da Silva j
defendeu esta ltima hiptese inferindo que a lei mencionada na
Constituio Federal teria apenas a propriedade de fixar termos e
Mdulo4
Unidade 2 - Agentes pblicos
Apenas ~o caso de eleio
para Vereador, como j foi
. - - - - - - r
comentado, assegurado o
exercido e a remunerao
simultnea dos dois cargos.
57
Direrto Administrativo
58
limites do exercio do referido direito. Entendimento semelhante
de Gasparini (2005, p. 189), para quem, no obstante isso:
[...] o direitode greve do servidorpblico exercitvel.
Ressalvadas, como ensina Celso Antnio Bandeira de
Mello, apenas as necessidades inadiveis da comuni-
dade, que no podem sofrer soluo de continuidade,
conformese inferedo dispostono pargrafo lOdo artigo
9" da ConstituioFederal.
Do repertrio de jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia
obtemos esse mesmo entendimento, ou seja, o servidor pblico tem o
direito subjetivo e constitucional de declarar greve (STJ, RMS, 2675.
ReI. Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, DJ 09.08.1993, p. 15237).
Em oposio a essa compreenso da possibilidade do
exerccio do direito de greve do servidor, expressa pela Constituio
Federal, tem-se o discurso de Carvalho Filho, que arrola a deciso do
Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Celso de Mello
no Mandado de Injuno n. 20, de 1996.
Em qualquer caso, no h controvrsia relevante na doutrina
e na jurisprudncia no que se refere ao desconto dos dias no
trabalhados, como decidiu o Superior Tribunal de Justia, no j
mencionado Recurso em Mandado de Segurana n. 2.675.
fato que o referido dispositivo legal alude necessidade de
regulamentao do referido direito lei especffica, de cunho federal,
observando a sua validade para todos os entes federados.
O STF, em deciso de 25 de outubro de 2007, reconheceu
o direito de greve do servidor pblico. Conforme a deciso, a greve
do funcionalismo pblico dever seguir a mesma lei que regula o
movimento grevista de empregados da iniciativa privada (Lei n.
7.783/89, a chamada lei de greve), enquanto o Congresso Nacional
no aprovar lei especfica para regular a matria.
J o direito sindicalizao assegurado pelo artigo 37, incisos
VI e VII, da Carta Federal, com a redao da Emenda Constitucional
n. 19/98, norma de eficcia plena e imediata.
Bacharelado em Administrao Pblica
ApOSENTADORIA E PENSO
A aposentadoria o direito inatividade remunerada, desde
que preenchidos os requisitos assinalados pela Lei. As Emendas
Constitucionais n. 20/98 e 41/03, conhecidas como a Reforma da
Previdncia, introduziram profundas modificaes no sistema sobre
as quais ainda se debruam os estudiosos.
No direito ptrio, a aposentadoria do servidor pblico
tratada de forma diferente da inatividade dos trabalhadores da
iniciativa privada.
necessrio dizer, de incio, que os apontamentos que se
seguem esto circunscritos ao artigo 40 da CF/88, que incidem,
especificamente, sobre os servidores pblicos estatutrios titulares de
cargos efetivos.
Na aposentadoria dos servidores trabalhistas, dos servidores
temporrios, e dos ocupantesexclusivamentedecargoscomissionados,
aplica-se o regime geral da previdncia social, regulado pelos artigos
201 e 202 da Carta Federal, conforme determina o pargrafo 13 do
artigo 40 da Constituio.
Um dos principais signos distintivos do novo sistema
previdencirio o seu carter contributivo, como norte de
sustentabilidade desse regime, secundado pelas exigncias de idade
mnima, tempo de servio pblico e tempo de exerccio no cargo em
que se dar a aposentadoria.
Seguiu-se edio da Emenda Constitucional n. 20/1998
a promulgao da Lei n. 9.717, de 27/11/1998 (com alteraes
posteriores), fixando normas gerais sobre a previdncia dos servidores
pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
ao institurem os seus respectivos regimes de previdncia.
Os pargrafos 14 a 16, do artigo 40, na redao dada pela
Emenda Constitucional n. 20/98, possibilitam a todos os entes da
Federao a instituio de regime de previdncia complementar para
os seus servidores titulares de cargos efetivos.
O adjetivo solidrio, atribudo ao novo regime previdencirio,
cunhado pela alterao do pargrafo 18, do artigo 40 da Constituio
Mdulo 4
Unidade 2 - Agentes pblicos
59
Direito Administrativo
60
Federal pela Emenda Constitucional n. 41/03, introduz a incidncia
da contribuio previdenciria sobre os proventos de aposentadoria e
penses superiores ao limite mximo dos benefcios gerais do regime
geral da previdncia social, mais tarde confirmada pelo Supremo
Tribunal Federal, no julgamento da ADI n. 3015/DF, sob a relatoria
da Ministra Ellen Gracie, em 2004.
Em sequncia, a Lei Federal n. 10.887/04 se ocupou da
aplicabilidade da Emenda Constitucional n. 41/03 para estabelecer as
normas aplicveis aos servidores pblicos ativos e inativos federais,
estaduais e municipais, inclusive no que se refere s alquotas e
base de clculo de contribuio previdenciria.
Entre as inovaes trazidas pela Emenda Constitucional
41/03, em sede de regime previdencirio, podemos destacar:
~ indicao das fontes de custeio, incluindo a contribuio
do ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos
pensionistas (art. 40, caput);
~ definio dos critrios para fixao, em lei, do vaior da
penso dos dependentes do servidor falecido (artigo 40,
pargrafo 7);
~ extino, respeitados os direitos adquiridos, da paridade
entre, de um lado, os proventos e penses, e, de outro, os
vencimentos dos servidores em atividade (atual redao
dos pargrafos 7 e 8 do artigo 40); e
~ extino do direito a proventos integrais, na medida
em que, ao instituir o regime previdencirio prprio
do servidor, cada ente da federao ter de definir a
remunerao sobre a qual incidir a contribuio, que ser
o parmetro para o clculo dos proventos.
MODALIDADES DE APOSENTADORIA
Quanto aposentadoria dos servidores titulares de cargos
efetivos, so previstas as seguintes modalidades:
Bacharelado em Administrao Pblica
I. aposentadoria por invalidez permanente, que incorre
na percepo de proventos proporcionais ao tempo de
contribuio, exceto se decorrente de acidente em servio,
molstia profISSional ou doena grave, contagiosa ou
incurvel, na forma da lei;
11. aposentadoria compulsria, aos 70 anos de idade, com
proventos proporcionais ao tempo de contribuio; e
III. aposentadoria voluntria, condicionada a dez anos, no
mnimo, de efetivo exerccio no servio pblico, com cinco
anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria,
observados, ainda, os seguintes requisitos:
a) 60 anos de idade e 35 anos de contribuio, se homem;
e 55 anos de idade e 30 anos de contribuio, se mulher; e
b) 65 anos de idade, se homem; e 60 anos de idade, se mulher,
com proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos
em cinco anos, no caso do item supra, para o professor que tenha
tempo exclusivamente de efetivo exerccio das funes de magistrio na
educao infantil e no Ensino Fundamental e Mdio (pargrafo 5 do
artigo 40, na redao da Emenda Constitucional n. 20198).
Aos Ministros e aos Conselheiros dos Tribunais de Contas, aos
Magistrados e aos integrantes do Ministrio Pblico, aplicam-se as
regras do artigo 40 da CF de 1988.
Mdulo4
Unidade 2 - Agentes pblicos
61
Direito Administrativo
62
RESPONSABILIDADE DO SERVIDOR
a servidor pblico, no exerccio de suas funes, sujeita-se
responsabilidade civil, penal e administrativa. a artigo 121 da Lei
n. 8.112/90 no destoa das noes doutrinrias ao prescrever que o
"servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio
irregular de suas atribuies".
Em razo da independncia das funes, o artigo 125 da Lei
n. 8.112/90 dispe que "[...] as sanes civis, penais e administrativas
podero cumular-se entre si." (BRASIL, 1990).
Em interpretao convergente, o Supremo Tribunal Federal
(Mandado de Segurana n. 21.708-DF, Pleno, Rei. p/ acrdo o
Min. Maurcio Corra, julgamento em 09/11/2000) assentou que
a Administrao pode aplicar a pena de demisso em processo
disciplinar, ainda que em curso a ao penal a que responde pelo
mesmo fato.
RESPONSABILIDADE CIVIL
A primeira esfera de responsabilidade decorre do disposto no
artigo 186 do Cdigo Civil Brasileiro, fundamentada no princpio
basilar de que todo aquele que causa dano a outrem obrigado a
repar-lo.
a ilcito civil se configura na presena de dano, de ao
ou de omisso jurdica, da culpa ou dolo, desde que haja nexo de
causalidade entre a ao ou a omisso e o dano.
Bacharelado em Administraao Pblica
redao dada pela lei n.
9.983, de 13 julho 2000.
Unidade 2 - Agentes pblicos
Aresponsabilidade civil do servidor no objetiva, e para isso
h de se comprovar que o servidor agiu com culpa civil. Ou seja, por
meio de comportamento doloso ou culposo, apurado em processo
administrativo, informado pelo direito ao contraditrio e ampla
defesa, conforme o artigo 5, inciso l \ , da Constituio Federal.
As leis estatutrias, em geral, estabelecem os critrios para
ressarcimento dos prejuzos apurados, por meio do desconto da
remunerao do servidor responsvel pelo dano, circunscrevendo
limites mensais para esses descontos.
Para o servidor celetista, esse desconto s possvel se com
ele o servidor concordar, de acordo com artigo 466, pargrafo 1 da
Consolidao das Leis do Trabalho (CU), que tambm autoriza esse
desconto no caso de comprovado dolo do empregado. Nesse sentido, o
STF deliberou vedando a autoexecutoriedade administrativa impositiva
do desconto, no mandado de Segurana n. 24.182-0F, de 2004.
Contudo, quando se trata de danos causados a terceiros,
aplicvel o disposto no artigo 37, pargrafo 6, da Constituio
Federa!, em decorrncia do qual o Estado responde objetivamente
por culpa ou dolo.
RESPONSABILIDADE PENAL
Nesse campo a responsabilidade decorre da conduta
tipificada pelorcCligo~Penjfcomo ilcito penal, de competncia do P0.
Poder Judicirio.
Para fins criminais, o
Os crimes praticados contra a Administrao Pblica esto conceito d;eservidor pblico
previstos nos artigos 312 a 326 do Cdigo Penal, cuja tipificao ~1i~dO para alcanar a
suscita comportamento culposo ou doloso, da descartando-se a noo de agente pblico.
b
.l"d d b" ti conforme o artigo 327
responsa 1 l a e o 1e va.
do Cdigo Penal, com a
Oe acordo com o artigo 229, da Lei n. 8.112/90, assegurado
o auxl 1io-recluso faml 1ia do servidor ativo, nos seguintes valores:
dois teros da remunerao, quando afastado por motivo de priso
em flagrante ou preventiva, determinada pela autoridade competente,
Mdulo 4
63
Direito Administrativo
64
enquanto perdurar a priso; metade da remunerao, durante o
afastamento, em razo da condenao, por sentena definitiva, a
pena que no determine a perda do cargo.
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
a responsabilidade atribuda em consequncia da prtica
de ilcito administrativo, que pode ser configurada por conduta
comissiva ou omissiva, prevista pela lei estatutria. Os estatutos dos
funcionrios pblicos estabelecem uma srie de deveres e vedaes,
e o ilcito administrativo vai se configurar exatamente quando tais
deveres e vedaes so desacatados.
Os meios de apurao, resguardados o contraditrio e a
ampla defesa requeridos pelo artigo 5, inciso IV, da Carta Federal,
so os sumrios, compreendendo a verdade sabida e a sindicncia,
e o processo administrativo disciplinar, denominado de inqurito
administrativo. E comprovada a infrao, o servidor fica sujeito s
penas disciplinares.
A Lei n. 8.112/90 enumera os deveres do servidor no artigo
116 e as proibies no artigo 117, seguidos das penalidades inscritas
no artigo 127.
Este ltimo artigo relaciona as penas passveis de aplicao:
advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de
funo comissionada.
Entre as medidas preventivas que podem ser adotadas pela
Administrao Pblica, quando da apurao do ilcito administrativo,
incluem-se o afastamento preventivo do servidor por prorrogveis 60
dias, previsto pelo artigo 147 da Lei n. 8.112/90 e, ainda, o sequestro
e perdimento de bens, na forma do Decreto-Lei n. 3.240/41(Cdigo
Penal) e da Lei n. 8.429, de 2/6/1992 (artigos 16 a 18).
Bacharelado em Administrao Pblica
Resumindo
Unidade 2 - Agentes pblicos
Os temas tratados nesta Unidade objetivaram proP~io-
nar a voc, futuro Administrador Pblico, um conhecimento dl,
Ihado das regras que viabilizam a gesto da organizao PbliC~\
A atuao do administrador na rea pblica um espao impor-\ \
tante no mercado de trabalho, e muitas atividades pblicas so
exclusivas desses bacharis. Corroborando com sua formao, ao
atuar no servio pblico, o administrador que conhece a legisla-
o ora estudada adquire ainda uma vantagem competitiva em
termos de conhecimentos.
Diante da relevncia e da abrangncia do tema, Agentes
Pblicos, estudado nesta Unidade, demos enfoque sobre questes
relativas ao regime jurdico dos agentes, aos cargos, s funes
pblicas e suas condies de acesso, questo remuneratria, aos
direitos, aos deveres e s garantias e, por fim, s responsabilidades
dos agentes pblicos.
Mdulo 4
65
Mrnm.m_W
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~"fl liii1 tA .& ."
,
Unidade 3 - Atos e fatos jurfdicos
OS ATOS QUE MOVIMENTAM A
ADMINISTRAO PBLICA
Caro eEtudante,
EEtamoE iniciando a Unidade 3, voltada para o eEtudo doE atoE
praticadoE peloE agenteE pLMlicoEN OPo oE atoE neceEEQrioE
R movimentaSPo da TdminiEtraSPo ULMlicaN VaiE do Wue
EimpleE tXcnicaE, EPo normaE procedimentaiE Wue orientam
o adminiEtrador Wuanto aoE parYmetroE conEtitucionaiE
delimitadoEN Zmportante, neEEe Eentido, X compreender oE
elementoE do Tto TdminiEtrativo, EuaE caracter[EticaE, a
WueEtPo da diEcricionariedade e da vinculaSPo, Mem como oE
modoE e oE meioE de \ormalizaSPo e deE\azimento doE atoE
adminiEtrativoEN BomeEtudo!
T doutrina encontra di\iculdadeE em eEtaMelecer uma
de\iniSPo univerEal de ato adminiEtrativo, reEpeitando oE EeuE traSoE
maiE comunE, com o oMjetivo de acentuar-lhe oE aEpectoE jur[dicoEN
Di Uietro (2000, pN 184) hiEtoria a reEpeito da origem da expreEEPo
ato administrativo:
EmMora nPo Ee EaiMa exatamente em Wue momento a
expreEEPo \oi utilizadapela primeira vez, o certo X Wue
o primeirotexto legalWue \ala em atoE da TdminiEtraSPo
ULMlica em geral \oi a Lei de 10/24-8-1790, Wue vedava
aoE TriMunaiE conhecerem daE "operaSeE doE corpoE
adminiEtrativoE"NDepoiE, a meEma proiMiSPo conEtou da
Lei 3-9-1795, onde Ee proiMiu "oEtriMunaiEconhecer doE
atoE da adminiEtraSPo,WualWuer Wue Eeja a Eua eEpXcie"N
Mdulo 4
69
Direito Administrativo
*Constitutivo - aquele
pelo qual a Adminis-
trao cria, modifica
ou extingue um direito
ou uma situao do ato
administrado. Fonte:
Di Pietro (2006).
*Declaratrio - aquele
em que a Administra-
o apenas reconhece
um direito que j existe
antes do ato. Fonte: Di
Pietro (2006).
-Enunciativo - aquele
pelo qual a Administra-
1io apenas atesta ou
reconhece determina-
da situao de fato ou
de direito. Fonte: Di
Pietro (2006).
70
Dois critrios merecem maior preocupao na definio de
ato administrativo:
~ o subjetivo,do ponto de vista do rgo que pratica o ato; e
~ o objetivo, que revela o tipo de atividade exercida.
Nesse mister, Medauar (2005, p. 155) conceitua ato
administrativo como:
[...] um dos modos de expressodas decises tomadas
por tgos e autoridades da AdministraoPblica, que
produz efeitosjuridicos, em especial no sentido de reco-
nhecer, modificar,extinguirdireitosou impor restriese
obrigaescomobservnciada legalidade.
Por outro lado, observa-se que so vrios os critrios
conhecidos para a classificao dos atos administrativos. Na verdade,
essas ordenaes dos atos administrativos - conforme os seus efeitos
(constitutivo., declaratrio. ou enunciativo.), de acordo com
. . . . " ~ ' g . . ; ,,~ "rle'liberdade " p~ ' ; ~ti~ i>;tic"(~i~~l~d~s ~ udiscricionrios),
ou quanto s suas prerrogativas (atos de imprio ou de gesto) -
tm em comum o fim ltimo de metodizar, no entender de Lopes
Meirel1es (1990), e reforar a sua compreenso no ordenamento
jurdico.
Levando em conta esses fatos e a diversidade de critrios
utilizados, consideramos para o presente estudo a I1nha adotada por
Medauar (2005), oferecendo-se alguns matizes das tipologias ou dos
principais conceitos se necessariamente, reuni-los em classes ou grupos.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 3 - Atos e fatos jurldicos
ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
do Cdigo Penal, com a
redao dada pela lei n.
9.983, de 13 julho 2000.
Para fins criminais, o
~'I
conceito de servidor pblico
\ o.11' dO para alcanar a
noo de agente pblico,
conforme o artigo 327
~ Agente competente: emsede de direitopblico, as funes
legalmente atribudas a cada rgo ou autoridade recebem
o nome de competncia. Entre as principais caractersticas
da competncia afigura-se a proibio de derrogar ou de
prorrogar regra jurdica abolida ou alterada parcialmente.
A competncia pode ser definida em razo da matria,
do lugar e do tempo. AIEei'n!9.87'1, de 29 de janeiro de
1999, que regula o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal, estabelece, por meio do
artigo 12, a delegao como regra decorrente da prpria
hierarquia. Na ausncia de impedimento legal, o agente
pode transferir atribuies a outros agentes (delegao
de competncia) ou conclamar para si as atribuies de
outros agentes (alocao). O artigo 103-8, pargrafo 4, m , *Avocao - chama-
da Carta Federal, introdU2idopela EC n. 45/04, admite a mento de causa em
possibilidade de avocao., pelo Conselho Nacional de OUBO, em Juizo ou
....... Ist:i' it:ri
Justia, de processos disciplinares em curso, instaurados : em n nCla n e o,
a outro juizo. Fonte:
contra membros ou rgos do A:xlerJudicirio. . . (2009)
Houalss .
Alguns autores utilizam a expresso "elementos do ato
administrativo", outros utilizam, para o mesmo fim, a expresso
''requisitos'' ou, ainda, "pressupostos". Os elementos, ou requisitos,
do ato administrativo que vamos considerar neste momento, para
fins de nosso estudo, so os impostos pelo artigo 2, da Lei n. 4.717,
de 29 de junho de 1965: a reLae)~oF'Opilai.
Posto isso, vale destacarmos tambm que a doutrina tem
convergido, em expressivo nmero, ao elencar os cinco elementos
prescritos pela referida lei, a saber:
M6dulo4
71
Direito Administrativo
72
~ Objeto: considerado sinnimo de contedo do ato
administrativo. Como no direito privado, das regras
civilistas, o objeto deve ser lcito, possvel, certo e moraL
Esses conceitos esto, em sede de direito pblico, erigidos
a mandamento constitucional, no caput do artigo 37, e
traduzidos como os princpios da legalidade, da finalidade,
da impessoalidade e da moralidade.
~ Forma: embora o conceito ou o respeito forma do ato juridico
prescrito em lei tenham mais relevo para o direito pblico, estes
vm sendo atenuados, a exemplo do artigo 22 da referida
Lei n. 9.784/99, que determina que os atos do processo
administrativo no dependem de forma determinada.
seno quando a lei expIessamente o exigir.
~ Motivo: configura-se como "[... ] o pressuposto de fato e
de direito que serve de fundamento ao ato." (DI PIETRO,
2006, p. 210). A ausncia de motivo ou ainda o falso
motivo anulam o ato administrativo. Por exemplo, quando
um funcionrio punido, a infrao o motivo. Essa autora
distingue que motivo no se confunde com motivao,
sendo esta uma espcie de exposio de motivos, que
integra a forma do ato. A Lei n. 9.784/99, j abordada,
em posio mediadora, por meio de seu artigo 2, arrola
a motivao como princpio, ao mesmo tempo que elenca
as hipteses em que a motivao obrigatria.
~ Finalidade: o resultado que a Administrao quer
alcanar com a prtica do ato. Em sentido amplo, a
finalidade do ato corresponde consecuo do interesse
pblico, enraizando-se ao princpio da impessoalidade.
Por sua vez, Moreira Neto (2002) sustenta que a atividade
da Administrao Pblica ser legtima se obedecer
destinao estritamente disposta pela lei que define um
determinado interesse pblico especfico a ser por ela
satisfeito, outorgando a correlativa competncia entidade,
ao rgo ou ao agente pblico para o seu atendimento.
Em outras palavras, que a lei vincula competncia do
agente a finalidade a ser por ele alcanada.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 3 - Atos e fatos juridicos
ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
o professor Moreira Neto (2002), ao elencar as caractersticas
definidoras do ato administrativo, lembra que a maior parte destas
foi desenvolvida por Meirelles (1990), para quem so atributos
distintivos do ato administrativo a presuno de legitimidade, a
imperatividade e a autoexecutoriedade. Veja os detalhes de cada um
desses atributos:
Jurls tQntum - diz-se
da presuno relativa
ou condicional Que,
resuttante do prprio
direito. e, embora por
ele estabelecida como
verdadeira. admite
prova em contrrio,
: Houaiss (2009).
~ Presuno de legitimidade: jurfs tantum*
a pode ceder prova
caracterstica decorrente da soberania do Estado, assim se :
em contrrio. Fonte:
manifesta nas certides, nas declaraes, nas informaes
ou nos atestados dotados de f pblica.
~ Imperatividade, ou coerclbilidade: fundamentada na
supremacia do interesse pblico, faz com que certos atos
administrativos tenham vigncia obrigatria em relao
aos seus destinatrios independentemente da respectiva 'Aqulescnda - ato
aquiescncia.. ou efeito de aquiescer;
: anuncia, consenti-
~ Autoexecutoriedade: significa que a Administrao. di d
menta, concor na.
Pblica no precisa recorrer ao Poder Judicirio para : Fonte: Houaiss (2009).
executar suas decises, caracterstica mais presente no : ...........
exerccio do poder de polcia.
Mdulo4
73
Direito Administrativo
74
DISCRICIONARIEDADE E VINCUlAO
Em algumas hipteses, a lei no se ocupa de regrar todos
os aspectos de uma atividade administrativa, remanescendo certa
margem de liberdade de deciso diante do caso concreto, denominada
de poder discricionrio.
Nesses casos, esse poder de escolha informado pelos critrios
de oportunidade, convenincia, justia e equidade.
Diferentemente dos atos discricionrios, em que h uma margem
de escolha, nos atos vinculados o seu exercido circunscrito pela lei.
Tal diferena informa, tambm, a atuao dos rgos de controle.
Nesse sentido, o STJ pronunciou-se no Recurso Especial
n. 617444, em 2006, conforme voc pode observar a seguir:
sabido que os atos discricionrios autorizam certa
margem de liberdade, porquanto a lei, ao regular a
matria, deixa um campo de apreciao ao administra-
dor, insindicvelpelo Poder Judicirio, porque interdita-
da a intervenono mritodo ato administrativo.
Em mesmo sentido, aquela Superior Corte de Justia inscreveu,
ainda, que defeso ao Poder Judicirio adentrar o mrito administrativo
de ato discricionrio, a fim de aferir sua motivao, somente sendo
permitida a anlise de eventual transgresso do diploma legal (Recurso
em Mandado de Segurana n. 18151, de 2004).
Bacharelado em Administrao Pblica
FORMALIZAO DOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
Nesta seo vamos descrever alguns modos de formalizar os
atos administrativos conforme definies colhidas da doutrina de
Meirelles (1990) e Di Pietro (2006):
~ Decreto: ato de competncia exclusivado Chefe do Poder
Executivo, por meio do qual procede ao regulamento
das leis. O artigo 84, I\l, da Constituio Federal, atribui
competncia ao presidente da Repblica para expedir
decretose regulamentospara a fielexecuo da lei,disposio
que se repete nas Constituies Estaduais e Municipais,
atribuindo essa competncia a governadores e a prefeitos,
respectivamente. O decreto tambrn pode ser utilizadopara
expressar outras decises, como decreto de nomeao ou
que formalizaa permisso de uso de bem pblico.
~ Regimento: ato destinado a disciplinar o funcionamento
de rgo colegiado, a exemplo dos Regimentos Internos
dos Tribunais de Justia e dos Tribunais de Contas.
~ Resoluo: ato de carter normativo, atribudo a
autoridades de alto escalo, com o objetivo de fixai normas
sobre matrias de competncia do rgo.
~ Certido: ato que reproduz fielmente atos ou fatos da
administrao registrados em processos, arquivos ou
demais documentos pblicos.
Os atos administrativos podem ser expressos, ainda, em
portarias, para fins diversos, circulares ou ordens de servio, que
ostentam ordens ou diretrizes, comunicados, instrues, homologaes
e despachos, e tambm alvars, que expressam o consentimento da
administrao para a prtica de certos atos por particulares.
Mdulo 4
Unidade 3 - Atos e fatos jurfdic:os
75
Houaiss (2009).
Direito Administrativo
DESFAZIMENTO DOS
ATOS ADMINISTRATIVOS
A definio mais importante em sede de anulao dos atos
administrativos, para o ordenamento jurdico brasileiro, pode ser
obtida da Smula 473, de 1943, do Supremo Tribunal Federal.
A deciso de 1943, presente, desde ento, em todos os
"Desfadmento - alte- tratados de Direito Administrativo, faculta administrao a anulao
rao de algo, fazendo de seus prprios atos, quando eivados de ilegalidade, por ofcio ou
com que deixe de
por provocao.
estar elaborado, cons-
truldo; restituio ou A Lei n, 8.666/93, no seu artigo 49, pargrafo 3, prev
recuperao da forma a instaurao do contraditrio quando do desfazimento. do
primitiva; desman. : p~~~e~~~'licit~iri~.' .................................
cho, desmonte. Fonte: :
A Administrao deve anular seus prprios atos, de acordo
com o artigo 50 da Lei n, 9784/99, vlida para toda a Administrao
Pblica federal, quando eivados de vcios que os tornem ilegais,
porque deles no se originam direitos. Ou revog-los, por motivos
de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e
ressalvada, em todo o caso, a apreciao judicial.
76
Elacharelado em Administrao Pblica
PRESCRIO DOS ATOS INVLIDOS
Quanto incidncia da prescrio dos atos invlidos, no h
unanimidade na doutrina.
Meirelles (1990) evoca noes de segurana e de estabilidade
jurdica para alicerar a sua defesa da prescritibilidade do prazo para a
Administrao Pblica corrigir os seus prprios atos. Di Pietro (2006),
reconhecendo que a matria controversa, alinha-se a essa posio
propugnando pelo prazo quinquenal do Decreto n. 20.910/32, no
silncio da lei, e em se tratando de direitos reais cominvel (passvel
de penalidade) o descumprimento de prazos previstos pelo Cdigo
Civil Brasileiro.
. . '. " " -.., ,
Na esfera federal, o artigo 54 da L~i'n. 9784/99 assenta
o prazo de cinco anos para a reviso de'ato~ (los quais
decorram efeitos favorveis para os destinatrios.
So tambm relevantes as hipteses para que o vcio que atinge
o ato administrativo seja considerado de ordem sanvel ou convalidvel.
Nesse sentido, o artigo 55 da Lei n. 9.784/99, j mencionada,
estabelece que em deciso na qual se evidencie no existir leso ao
interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem
defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria administrao.
Di Pietro (2006) aponta os atos eivados de ilegalidade que no
podem ser convalidados os viciados por incompetncia em razo da
matria, em se tratando de competncia exclusiva ou, ainda, quando
se tratar de desvio de finalidade.
Mdulo 4
Unidade 3 - Atos e fatos juridicos
77
Direito Administrativo
Quanto revogao, como essa prerrogativa se fundamenta
em razes de mrito, de ordem discridonria, descabe, por bvio, ao
Poder Judicirio edit-la.
Essepoder de revogao apresenta duas caractersticas precpuas.
A primeira dnge-se ao fato de que, se o ato revogado j incorreu em
direitos, cabe indenizao pelos danos causados. A segunda leva em
conta que o ato de revogao opera ex nunc*, irretroativo.
*Ex nunc - de agora;
a partir do presente. : De acordo com Mello (2006), o Quadro 1 apresenta alguns
Fonte: Houaiss (2009). : meios de desfa2imento dos atos administrativos:
Revogao
Invalidao
(anulao e
invalidade)
SUJEITO
Administrao (autoridade
no exercicio de funo admi-
nistrativa)
Administrao e Judicirio
MOTIVO
Inconvenincia ou
inoportunidade do
ato
Ilegitimidade do ato
EXTINO OOS
EFEITOS
Sempre
Ex nunc (no
retroage)
Ex tunc
(retroagelou
ex nunc
Quadro 1: Diferenas entre revogao e invalidao dos atos administrativos
Fonte: Bandeira de Mello (2009)
Assim, o ato que falta em convenincia e em oportunidade
deve ser revogado pela prpria Administrao Pblica, e os efeitos
por ele produzidos at a sua revogao so considerados vlidos, ou
seja, a revogao no retrocede. J o ato administrativo que contm
alguma ilegalidade deve ser invalidado, ou pela Administrao
Pblica ou pelo Poder Judicirio.
Nesse caso, o ato fulminado desde a sua edio, e a
invalidao produz efeitos retroativos. Pode ocorrer, entretanto, que o
particular tenha praticado o ato de boa-f, crendo que ele era legtimo,
dada a presuno de veracidade de que goza o ato praticado pelo
administrador pblico. Caracteri2ada esta situao, Bandeira de Mello
(2009) destaca que o efeito da invalidao tambm no retroage.
78
Bacharelado em Administrao Pblica
PODER DE POLCIA
Esse poder, segundo adotado pelo direito brasileiro, a
atividade do Estado que consiste em limitar o exerccio dos direitos
individuais em favor do interesse pblico. Segundo Di Pietro (2006),
fundamenta-se no princpio da predominncia do interesse pblico
sobre o particular. essa circunstncia que d Administrao
posio de supremacia sobre os particulares.
Na legislao do Brasil, o conceito de poder de polcia consta
no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional, assim redigido:
Considera-se poder de polfcia a atividade da Adminis-
trao Pblica que, limitando ou disciplinandodireito,
interesseou liberdade, regula a prtica de ato ou absten-
o de fato, em razo de interessepblicoconcernente
segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina
da produo e do mercado, ao exerciciodas atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao
do poder pblico, tranquilidadepblica ou ao respeito
propriedade e aos direitosindividuaisou coletivos.
No exerccio do poder de policia, a Administrao Pblica
est submetida ao princpio da legalidade. Isto , s pode agir de
acordo com uma previso normativa. Por isso dizemos que tal poder
se reparte entre Legislativo (que elabora e aprova a lei) e o Executivo
(que a regulamenta, a aplica e a controla).
Para Mello (2006), o poder de polcia pode ser compreendido
em dois sentidos:
~ Sentido amplo: j que uma atividade estatal que
condiciona a liberdade e a propriedade, para que se
Mdulo 4
Unidade 3 - Atos e fatos juridk:os
79
Direito Administrativo
80
ajustem aos interesses coletivos. Nesse sentido, atividade
tanto do Legislativoquanto do Executivo.
~ Sentido restrito: por ser uma atividade do poder
Executivo, exercida por atos gerais ou concretos, destinada
a alcanar um fimdeterminado, qual seja, prevenir ou obstar
uma ao do particular contrria aos interesses sociais.
De acordo com Di Pietro (2006, p. 105), existe a necessidade
de diferenciarmos ainda a polcia administrativa e a polcia judiciria.
A polcia judiciria limita-se polcia civil e a militar, enquanto a
administrativa exercida tambm pelos rgos de fiscalizao, como
os que atuam na sade, na educao, no trabalho, na previdncia
social, na assistncia social, entre outros.
importante destacarmos tambm as principais caractersticas
do poder de polcia. So elas:
~ Dlserlelonarledade: em geral, o poder de polcia
discricionrio, isto , depende de uma avaliao de
oportunidade da autoridade administrativa. o caso, por
exemplo, da autorizao para porte de arma. possvel,
entretanto, que tal poder seja vinculado, quando a lei no
deixa opo para o administrador pblico, como no caso
de uma licena para edificao. Desde que cumpridos os
quesitos exigidos, o administrador no ter outra opo
que no seja reconhecer o direito ao particular.
~ ~utoexeeutoriedade.,ou 1m9!~llilade:j o privilgio
que tem a administrao de fazer com que as suas decises
sejam cumpridas, independentemente de autorizao do
poder Judicirio. o caso, por exemplo, da aplicao de
multas ou da apreenso de mercadorias.
~ Coercibilidade: ato de polcia dotado de fora coercitiva,
ou seja, de fora que impe pena que reprime.
Sendo assim, podemos definir o poder de polcia como uma
obrigao do particular em no fazer algo, pois impe um limite
conduta individual, uma proibio quanto a sua liberdade e
atuao. Corroborando, Mello (2006) salienta que, mesmo quando
aparentemente o poder de polcia uma obrigao de fazer (habilitao
Bacharelado em Administrao Pblica
para dirigir, por exemplo), o que pretende a administrao evitar
uma situao perigosa ou nociva ao interesse pblico.
Os atos administrativos que concretizam o poder de polcia,
para que no sejam exercidos com abuso ou desvio, devem ser
praticados levando-se em conta a necessidade, a proporcionalidade
e a eficcia.
Entre os diversos atos que podem ser praticados pelo
administrador pblico, no exerccio do poder de polcia, podemos
citar: porte de arma, habite-se, licena para construir, autorizao
para eventos pblicos, transporte de produtos qumicos, alvars
para bares e restaurantes, servios acsticos, rea de preservao
ambiental, entre outros.
Mdulo 4
Unidade 3 - Atos e fatos jurldicos
81
Direito Administrativo
82
INTERVENO NA PROPRIEDADE PRIVADA
No ordenamento jurdico brasileiro, podem ser encontradas
diversas restries interveno do Estado sobre a propriedade
privada, entre as quais se destacam: limitaes administrativas,
ocupao temporria, tombamento, requisio, servido administrativa
e desapropriao (DI PIETRO, 2006).
A propriedade um direito individual, que, entretanto,
segundo a CF/88, deve cumprir uma funo social (artigo 5, XXIII).
Vamos ver, ento, conforme Di Pietro (2006), como cada uma dessas
modalidades de restrio ocorre:
~ Umitaes administrativas: so medidas de carter
geral, previstas em lei, com fundamento no poder de polcia
do Estado, gerando para os proprietrios obrigaes, com
o fimde condicionar o exerccio do direito de propriedade
ao bem-estar social. So exemplos dessas limitaes:
imposio de medidas tcnicas para construo de mveis,
como a limitao da altura dos edifcios.
~ Ocupao temporria: a forma de limitao que
se caracteriza pela utilizao transitria, gratuita e
remunerada, de imvel de propriedade particular, para
fins de interesse pblico na qual o particular no perde
a propriedade. Temos como exemplo as escavaes em
terrenos privados com objetivo de pesquisa arqueolgica
ou a ocupao de um imvel particular diante da ameaa
de inundao ou de desabamento, visando garantir a
segurana dos prprios moradores.
~ Tombamento: o artigo 216 da CF/88, em seu pargrafo
primeiro, estabelece que o tombamento um dos
institutosque tm por objeto a tutela do patrimnio artistico
nacional. uma restrio que afeta integralmente o direito
Bacharelado em Administrao Pblica
uma coisa, corprea
ou incorprea, que
-Direito real - relao
jurfdica que atribui ou
investe a pessoa, seja
ffsica ou jurfdica, na
posse, uso e gozo de
Unidade 3- Atose fatos jurfdlcos
de propriedade. So exemplos de tombamento os stios
arqueolgicos e as construes coloniais. Emregra no gera
direito de indenizao, mas pode ter um carter parcial, no
impedindo que o proprietrio usufrua do seu domnio.
. Requisio: afeta temporariamente a propriedade
durante o perodo em que a administrao a utilizar para
a realizao de obras ou servios de interesse coletivo, a
exemplo do que ocorre com a ocupao temporria.
. Servido administrativa: um direito real. de
de sua proprieda-
natureza pblica que impe ao proprietrio a obrigao de : d F . De Pi .d
e. onte. C I o
suportar um nus parcial sobre imvel de sua propriedade, : (2004).
em benefcio de um servio pblico. o caso dos terrenos : ..
por onde passam redes de energia eltrica ou de gs. No
h direito de indenizao a no ser que haja destruio de
bens localizados no imveL
. Desapropriao: um procedimento administrativo
no qual a administrao, mediante prvia declarao de
necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social
(artigo 184, e 5 XXIV,da CF/88), impe ao proprietrio a
perda do bem, indenizando-o em seu patrimnio. Ocorre,
por exemplo, quando a Administrao Pblica constri
uma rodovia cujo trajeto adentra o terreno particular.
Mdulo 4
83
Direito Administrativo
Resumindo
84
Nesta Unidade vimos que os atos administratiVO~O
aqueles praticados por agentes competentes para o cumprime~o
de alguma finalidade pblica. Os atos seguem a forma prevista n\~
lei e devem ser motivados e justificados. " ,
Em determinados momentos a lei oferece ao administrador
mais de uma opo e, nesse caso, diz-se que o ato praticado
discricionrio. A exonerao de um servidor em cargo de confian-
a um ato discricionrio. J quando a lei obriga a um compor-
tamento nico, diz-se que o ato vinculado. A aposentadoria
compulsria aos 70 anos, por exemplo, obriga o departamento
de recursos humanos a providenciar o desligamento do servidor
pblico. Quando faltar ao ato oportunidade e convenincia, a
prpria administrao pode revog-lo, mas quando o ato adminis-
trativo ilegal a administrao tem o dever de anul-lo sob pena
de faz-lo por deciso judicial.
Por fim, vimos diversos temas relacionados ao poder de
polcia e aos limites impostos Administrao em sua atividade
executiva, assim como as condies que possibilitam que ela
intervenha na propriedade privada, quando o interesse pblico
assim justificar.
Bacharelado em Administrao Pblica
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Unidade 4- Servio pblico e funo pblica
A ORGANIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA
Caro estudante,
Estamos iniciando uma nova Unidade com um tema de grande
importncia para voc como futuro administrador pblico.
Trataremos da Administrao Direta e Indireta, das entidades
paraestatais e do terceiro setor.
leia com calma e ateno, anote suas dvidas, visite os stios
sugeridos e busque orientaes ao seu tutor no AVEAsempre
que julgar necessrio. Estaremos sempre sua disposio.
Bons estudos!
Os conceitos da locuo "Administrao Pblica" colhidos
da doutrina administrativista brasileira reconhecem dois sentidos
basilares para a expresso: designa a atividade e designativa do
ente que exerce essa gesto. Com esses dois sentidos, a Constituio
Federal usa, no artigo 37, a locuo "Administrao Pblica",
conforme ensina Silva (1989, p. 635), ao asseverar:
Como conjunto orgnico, ao falar em Administrao
Pblica Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do DistritoFederale dos unicpios.
Como atividade administrativa. quando determina sua
submisso aos princpiosda legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficinciada licitaoe aos de
organizaodo pessoal administrativo.
notvel a preocupao de eirelles (1990) de resguardar
a distino entre governo e administrao. Comparativamente,
Mdulo 4
89
Direito Administrativo
podemos dizer que governo a atividade discricionria e poltica,
enquanto a administrao a atividade neutra, instrumental,
normalmente vinculada lei e norma tcnica.
autnomos. Fonte: Elaboradopelo autor.
brasileira compreende a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os municpios, todos
Medauar (2005) concentra-se mais na
realidade ftica da dificuldade em separar as suas
fronteiras, na medida em que, coexistem, no vrtice
do Poder Executivo, funes governamentais e
funes administrativas, o que dificulta tambm a
nilida~odeambas.
Pelo critrio federativo enunciado pela
Carta Federal, existem as Administraes Pblicas
Federal, Estadual e Municipal. As expresses
Administrao Direta e Indireta foram consolidadas no ordenamento
brasileiro pelo artigo 4 do Decreloln!\2QOl6_L',conhecido como o
Diploma da eforma Administrativa.
Administraes pblicas
expressamente, no que se refere organizao
polftico-admlnistrativa, que a Repblica
o artigo 18 da Constituio vigente indica,
'Saiba mais
r----------~~---_-,
seo Complementando.
90
Bacharelado em Administrao Pblica
,------------- -
Unidade 4- servio pblico e funo pblica
ESTRUTURA DA ADMINISTRAO
PBLICA BRASilEIRA
Podemos ento, a partir do Decreto n. 200/67 (e suas
atualizaes), estudar a estrutura da Administrao Pblica brasileira,
tanto no plano Federal quanto nos Estados e municpios.
ADMINISTRAO DIRETA
Conforme o inciso I do artigo 4, do Decreto-Lei n. 200/67, a
Administrao Direta Federal se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da presidncia da Repblica e dos ministrios.
Para os demais entes da federao, entende Medauar (2005),
Administrao Direta o conjunto dos rgos integrados na estrutura
da chefia do Executivo (Gabinete do Governador e do Prefeito
Municipal) e na estrutura dos rgos auxiliares (Secretaria de Estado
e Secretaria Municipal).
A estrutura bsica da Administrao Direta Federal est
consolidada nos artigos 76,84,inciso lI,e 87,pargrafo nico, inciso
I,todos da Constituio Federal, e regulada na Lei n. 10.683, de 28
de maio de 2003, que se ocupa notadamente da organizao da
presidncia e dos ministrios (com as modificaes introduzidas pela
Lei n. 10.869, de 13 de maio de 2004, e posteriormente pelas Leis
n. 11.036, de 22 de dezembro de 2004, e n. 11.204, de 5 dezembro
2005).
M6dulo4
91
Direito Administrativo
Organograma CGU
Assessoria pilril
Assuntos lnt!!madonals
(AINT)
Conselho de Transparncia
Pblica e Combate
CornJpllo (CTPCC)
Dlretor1a de
GestAo Interna (DGI)
Assessoria Jurfdlca
IAS JU R J
[ COm' , , , , ,
Comlsslo de
Coordenalio de Coordenallo de
Controle Interno Correlllo
(ceCI) 1=)
Gabinete
IS E/GAB)
Corregedorlit-Geral secretaria de Prevenllo da
da U nllio (CR G) Corrup2o e Informa6es
Estratgicas (S PCI)
MINIS TR O DE ES TADO
DOCON"mOLE
ED A TRANSPAR~CIA
OU vldorlit-Geral
da U nJ:io (OGU )
Gabinete
(GMCGU)
Diretoria de
DesenvoMmento
Institucional (DEIN)
S ecretaria Federal de
Controle Interno
(SFC)
Assessoria de
Comunlcalio 5lal
IASCOM)
ControladorlaS -R eglonals
da U nllio nos Estados
Quadro 2: Organograma da Controladoria-Geral da Unio, rgo vinculado ao
Gabinete da Presidncia da Repblica
Fonte: <htlp://www.cgu.gov.br/CGUlOrganograma>
Aprofundando um pouco acerca do desempenho dessa
atividade centralizada, Carvalho Filho (2006) orienta que h certas
funes que, por sua relevncia, encontram disposio especifica no
texto constitucional, como o artigo 37, XXII, da Constituio Federal,
com a redao da Emenda Constitucional n. 42/03, que considerou
as administraes tributrias dos entes federativos como atividades
essenciais ao funcionamento do Estado, devendo ser exercidas por
servidores de carreira.
J Gasparini (2005) destaca que denominado de
desconcentrao a distribuio interna de competncias e servios
pela administrao centralizada. E alerta ainda que no podemos
confundir esta com a descentralizao, que para ele identificada
quando a prestao de servios pblicos atribuda a uma interposta
pessoa jurdica, esta privada, pblica ou governamental, que o executa
e explora, como se ver no item seguinte, sobre Administrao Indireta.
92
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 4- Servio pblico e funo pblica
No mbito da Unio, a direo superior da Administrao
Federal exercida pelo presidente da Repblica, com o auxlio
de seus ministros (artigo 84, 11, da Constituio Federal), de seu
assessoramento imediato (Assessoria Especial e Advocacia-Geral da
Unio) e dos rgos consultivos (Conselho da Repblica e Conselho
de Defesa Nacional).
Quanto aos Estados, como consequncia direta do regime
federativo, o artigo 25 da Constituio Federal remete s Constituies
Estaduais a organizao de sua respectiva estrutura bsica e as leis
que adotarem.
Os Estados-membros da Federao Brasileira demandam
esquema similar ao da Administrao Federal: no Executivo o
governador e seus auxiliares, os secretrios de Estado. De modo geral,
as Constituies Estaduais estabelecem as normas fundamentais
para relegar legislao infraconstitucional a regulamentao das
especificidades de constituio e funcionamento de sua estrutura.
O Distrito Federal, onde se situa Brasflia, ente federativo que
sedia a Capital do Brasil e, de acordo com as diretrizes impostas pelo
artigo 32 da Constituio Federal, regido por Lei Orgnica votada
pela Assembleia Legislativa Distrital. O Poder Executivo exercido
pelo governador, e os seus auxiliares diretos so os secretrios.
O Distrito Federal no poder ser dividido em municpios e a ele
so conferidas as competncias legislativas reservadas aos Estados e
municpios.
A Administrao Municipal tambm dotada de autonomia,
conforme o artigo 29 da Constituio Federal. O chefe do Poder
Executivo Municipal, o prefeito, submete-se aos preceitos organizativos
inscritos na Constituio Estadual e em sua respectiva Lei Orgnica.
ADMINISTRAO INDIRETA
A Administrao Indireta o conjunto de pessoas
administrativas que, vinculadas respectiva Administrao Direta,
Mdulo 4
93
Direito Administrativo
94
tm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma
descentralizada. As pessoas jurdicas que integram a Administrao
Indireta guardam, entre si, trs pontos em comum:
~ a criao por lei especifica e no caso das estatais por
autorizao legislativa, nos termos do inciso XIXdo artigo
37 daCF/8B;
~ a personalidade jurdica; e
~ o patrimnio prprio.
Na acepo empregada na Constituio Federal, a expresso
''Administrao Indireta" percebida em seu sentido subjetivo, ou
seja, para designar o conjunto de pessoas jurdicas, de direito pblico
ou privado, criadas por lei para desempenhar atividades assumidas
pelo Estado, seja como servio pblico, seja a ttulo de interveno
no domnio econmico.
Neste ponto, Meirelles (1990) destaca que essas pessoas
jurdicas executam os servios pblicos de forma indireta a partir
dos poderes a elas concedidos pelo Estado. Di Pietro (2006), por
sua vez, sublinha que s existe descentralizao quando o Poder
Pblico transfere um servio que lhe prprio a outra entidade com
personalidade jurdica.
Para que se configure essa forma de prestao de servio
pblico, devem estar presentes as seguintes caractersticas:
~ que a atividade seja servio pblico; e
~ que a transferncia recaia sobre a titularidade e a execuo
da atividade ou somente sobre a execuo. Em cada
esfera de governo (federal, estadual, distrital e municipal),
podem ser encontradas entidades pblicas (autarquias
e fundaes pblicas), governamentais (sociedades de
economia mista, empresas pblicas e fundaes privadas)
e privadas (empresas mercantis e industriais), atuando
como autorizatrias, permissionrias e concessionrias de
servios pblicos.
De acordo com o artigo 4, inciso 11, do Decreto-Lei n. 200/67,
a Administrao Indireta compreende as seguintes entidades:
Bacharelado em Administrao Pblica
1987.
n. 7.596, de 10 maro de
Unidade 4-Serviopblicoe funo pblica
~ autarquias, como as Universidades federais brasileiras;
~ empresas pblicas, como a Caixa Econmica Federal;
~ sociedades de economia mista, como a Petrobras; e
~ fiil)iia_ilgpJ:ll1~ como a Fundao Nacional de Sade. -
o pargrafo nico da Lei n. 7596, de 10 de abril de 1987,
estabelece que as entidades que compem a Administrao Indireta
vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver
enquadrada sua principal atividade, o que pode se repetir em nvel
estadual e municipal em relao aos seus auxiliares diretos.
Na acepo do artigo 19, do Decreto-Lei n. 200/67, este
vnculo ou controle administrativo sobre a entidade da Administrao
Indireta denominado de superviso ministerial.
Essas entidades esto tambm sujeitas ao controle
parlamentar, conforme o artigo 49, inciso X, da Constituio Federal, "Diclo - modo de
fiscal fi b I ri al
dizer, no que tange
e izao nanceira, cont i, orarnent .a e patrimoni
escolha e combina-
exercida pelos Tribunais de Contas, de acordo com os artigos 70 e Jio e disposio das
71, da Carta Federal. palavras, com vistas
Pela dico. do artigo 37, inciso XIX, somente por lei correo, clareza
e eficcia do texto.
especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de :. . .
estilo, linguagem.
empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, : Fonte: Houaiss 12009).
cabendo Lei Complementar, neste ltimo caso, definir as reas de : ............
sua atuao.
O aludido inciso XIXdo artigo 37 tambm assinala que cabe
Lei Complementar a definio das reas de atuao da empresa
pblica, sociedade de economia mista e fundao, cuja instituio foi
permitida por lei especfica.
Em mesma linha, o inciso XX do artigo 37 da Constituio
Federal determina que depende de autorizao legislativa, em cada caso,
a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participao de qualquer delas em empresa privada.
No entanto, a Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 1649-1,
julgada em 2006 no Supremo Tribunal Federal, obliquamente limita
a aplicabilidade do referido dispositivo constitucional ao firmar o
entendimento de que dispensvel a autorizao legislativa para a
criao de empresas subsidirias, desde que haja previso para esse
Mdul04
95
Direito Administrativo
Este te rmo foi usao pela
primeira vez pelo it)li~no,
Santi Romano, em 1897.
96
fim na prpria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz,
tendo em vista que a lei criadora a prpria medida autorizadora
(BR@SIL,2004).
Por fim, a todas as entidades da @dministrao Indireta da
Federao, a despeito de sua natureza jurdica, so aplicados os
princpios constitucionais inscritos no caput do artigo 37.
@ par do que j fora antes firmado, os dispositivos da Lei
n. 8.429192 so aplicveis aos dirigentes, servidores e empregados
que trabalham nos entes da @dministrao Indireta. Neste mister, o
Superior Tribunal de Justia, julgando em 2006 o Recurso Especial
n. 470.329 - DF (2002/0121448-6), assentou que o dirigente
de empresa pblica ou sociedade de economia mista (pessoas
qualificadas de Direito Privado), ainda quando sejam elas meramente
exploradoras de atividade econmica, tambm pode ser enquadrado
como "autoridade" no que conceme a atos expedidos para
cumprimentos de normas de Direito Pblico.
AUTARQUIA
Foram os doutrinadores italianos Guido Zanobini e Renato
@lessi (apud DI PIETRO, 2006) que desenvolveram o conceito de
- autarquia como ~tiaade da @dministrao Indireta (descentralizao
administrativa por servio), que exerce servio determinado, com as
mesmas caractersticas e os mesmos efeitos da atividade administrativa
do Estado.
Para Romano (apud MED@U@R, 2005, p. 77), a autarquia
"[... ] uma forma especfica de capacidade de direito pblico ou,
mais concretamente, a capacidade de administrar por si seus prprios
interesses, embora estes se refiram tambm ao Estado" .
No Brasil, o primeiro conceito legal de autarquia foi dado pelo
Decreto-Lei n. 6.016, de 22 de novembro de 1943, e atualmente o
conceito legal consta do artigo 5, inciso I, Decreto Lei n. 200 de
1967, assim expresso:
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 4- Serviopblicoe funo pblica
o servio autnomo criado por lei, com personalidade
jurdicade direitopblico,patrimnioe receitasprprias,
para executaratividadestpicasda administraopblica,
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto
administrativae financeiradescentralizada.
As autarquias so dotadas de personalidade jurdica prpria,
portanto so sujeitos de direitos e encargos, no mundo jurdico, a par
do que dispe o artigo 41, inciso IV,do Cdigo Civil. Apersonalidade
da autarquia, por ser de direito pblico, nasce com a vigncia da lei
que a instituiu, sem a necessidade de registro. De outro lado, sendo de
direito pblico, est submetida ao regime jurdico de direito pblico,
sobretudo quanto realizao de concurso pblico precedente
s contrataes de pessoa!, proibio de acumulao de cargos
pblicos e obrigatoriedade de licitao.
Quanto aos impostos, vigora, tambm, para as autarquias
a admitida pelo artigo 150, VI, a, da Constituio Federal, mas
circunscritos aos bens, s rendas e aos servios vinculados s suas
finalidades essenciais ou dela decorrentes, ex vi., pargrafo 2 do 'Ex vi - termo jurfdico,
: por efeito de, por fora
mesmo artigo. : de. Fonte: Houaiss
Outro ponto a se considerar a respeito das autarquias o : (2009).
atinente aos seus procedimentos financeiros, que esto sujeitos, no .
dizer de Meno (2006), s normas prescritas pela Cei n. 4.320/64
(Cei geral da Contabilidade), impositiva para todas as unidades
da federao, e pela Cei Complementar n. 101/00 (Cei de
Responsabilidade Fiscal).
Como exemplos atuais de autarquias, podemos citar o
Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), o Banco Central e
as universidades pblicas federais, com exceo da Universidade de
Braslia (UnB), que adotou o regime fundacional.
Autarquias Especiais
Algumas leis, ao institurem uma entidade autrquica,
tm feito uso da denominao autarquia de regime especial,
Mdulo4
97
Direito Administrativo
98
inexistindo diploma legal que defina genericamente o que seja esse
regime especial.
So exemplos de autarquias especiais: o Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente (IBAMA), as agncias reguladoras, como as
de energia eltrica (ANEEL) e de telecomunicaes (ANATEL) ou
ainda universidades, como a de So Paulo (USP) ou de Campinas
(Unicamp).
Agncias reguladoras
No direito brasileiro, Di Pietro (2006) destaca que existem, h
muito, entidades com a funo reguladora e fiscalizadora, voltadas
produo e ao comrcio. Temos como exemplo o Comissariado
do Caf (1918), o Instituto de Defesa Permanente do Caf (1923),
o Instituto do Acar e do lcool (1933), o Instituto Nacional do
Mate (1938), o Instituto Nacional do Pinho (1941) e ainda o Banco
Central (BC), o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e a Comisso
de Valores Mobilirios (CVM).
Mas a partir de 1997 vm sendo institudos por lei, com esses
poderes, os entes designados de agncias reguladoras, no contexto
do Plano Nacional de Desestatizao (PND). Por fora do artigo
21, inciso XI, e do artigo 177, pargrafo 2, inciso m , ambos da
Constituio Federal, essas agncias reguladoras foram criadas sob
a forma de autarquias. Para entender melhor, observe a sntese
destacada no Quadro 3, a seguir:
Bacharelado em Administrao Pblica
AGENCIA REGULADORA
Unidade 4 - Servio pblico e funo pblica
LEGISLAO BSICA
MMe Agncia Nacional de Energia Eltrica Lei n. 9.427, de 26 dez. 96
(AnEEL)
MMe Agncia Nacional do Petrleo (ANP) Lei n. 9.478, de 6 ago. 97
MC Agncia Nacional de Telecomunicaes Lei n. 9.472, de 16 jul. 97
(AnATEL)
MS
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Lei n. 9.782, de 26 jan. 99
(AnVISA)
MS Agncia Nacional de Sade Suplementar Lei n. 9.961, de 28 jan. 00
(AnS)
MMa Agncia Nacional de guas (AnA) Lei n. 9.984, de 17 jul. 00
MT Agncia Nacional de Transportes Aquavi- Lei n. 10.233, de 5 jun. 01
rias (AnTAQMn
MT
Agncia Nacional de Transportes Terres- Lei n. 10.233, de 5 jun. 01
tres(AnTn
MinC Agncia Nacional do Cinema (AnCINE) MP n. 2.228, de 6 selo 01
Md
Agncia Nacional de Aviao Civil (AnAC) Lei n. 11.182, de 27 set. 05
Quadro 3: Agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro
Fonte: Adaptado de 6rasll(2003)
A gesto de recursos humanos das Agncias Reguladoras tem
suas diretrizes fixadas na Lei n. 9.986, de 18 de julho de 2000, que
teve a sua eficcia suspensa por fora da medida na ADI 2.31O-L
A Lei n. 10.871, de 20 de maio de 2004, alterou a referida Lei,
sujeitando os servidores das Agncias Reguladoras ao regime
estatutrio - Lei n. 8.112/90.
Agncias executivas
Atualmente, os doutrinadores tm se ocupado com a pauta
de novos institutos jurdicos, como as Agncias Reguladoras, antes
comentadas, e as Agncias Executivas, concepes estas ligadas ao
processo de desonerao das funes estatais, decorrentes do j
aludido Plano Nacional de Desestatizao.
Quanto s agncias executivas, este nomen jurls* emergiu 'Nome. Juris - termo
. rid. [ " fi 5
da edio da Lei n. 9.649, de 27 maio de 1998, que se ocupou : JU ICO. qua IIca o
legal de algo. Fonte:
da organizao da presidncia da Repblica e dos ministrios, e : Houaiss. (2009).
tratou da matria nos artigos 51 e 52. Gasparini (2005, p. 328), com : ............
fundamento nessa lei, conceitua a agncia executiva como:
Mdulo 4
99
Direito Administrativo
100
[...] a autarquia ou a fundao governa>enta?@ aAAi>
qua?ifiBadaCor ato do DEeButivo@reAConAFve?Ce?a eEeBuG
o de Berto Aervio CHI?iBo@ ?ivrede a?gunA Bontro?eA e
dotada de >aioreA Crivi?JgioAque aA aAAi> no qua?ifiG
BadaA@ deAde que Be?eIreBo> a Kd>iniAtraoLHI?iBa a
que Ae vinBu?au> Bontratode geAto.
DEe>C?oA deAAaA KgMnBiaA DEeButivaA Ao o NnAtituto OaBiona?
de Petro?ogia@ Oor>atiQao e Qua?idade NnduAtria? (NOPDTRO)@ a
KgMnBia BraAi?eira de Nnte?igMnBia@ a KgMnBia de DeAenvo?vi>ento do
OordeAte (KDDOD@ anteA SUDDOD) e a KgMnBia de DeAenvo?vi>ento
da K>aQnia (KDK@ antiga SUDKP).
FUNDAES
De aBordo Bo> Di Lietro (2006@ C. 416)@ aA fundaeA
inAtitudaA Ce?o Loder LHI?iBo BaraBteriQa>:
[...] o Catri>nio@tota? ou CarBia?>enteCHI?iBo@ dotado
de CerAona?idadejurdiBa@ de dtreitoCHI?iBoou Crivado@
e deAtinado Cor ?ei@ ao deAe>Ceno de atividadeA do
DAtado na orde> AoBia?@ Bo> BaCaBidade de autoad>iG
niAtraoe >ediante Bontro?eda Kd>iniAtraoLHI?iBa@
noA ?i>iteAda ?ei.
K Cartir deAAa definio@ te>oA a?gu>aA@ BonAideradaA
CrinBiCaiA@ BaraBterAtiBaA a Aere> ?e>IradaA. K AaIer:
~ dotao Catri>onia?@ CHI?iBa@ Ae>iCHI?iBa ou Ae>iCrivada;
~ CerAona?idade jurdiBa@ CHI?iBa ou Crivada@ atriIuda Cor ?ei;
~ deAe>Ceno de atividade atriIuda ao DAtado no >Iito
AoBia?@ atinente AaHde@ eduBao@ Bu?tura@ ao >eio
a>Iiente@
Unidade 4 - Servio pblico e funo pblica
~ capacidade de autoadministra@oA
~ suBei@o ao controCe administratiDo ou tuteCa por parte da
Edministra@o FiretaA
~ todas as GundaHes IoDernamentaisJ ainda Kue n@o
inteIrando a Edministra@o LMNCicaJ suNmetemOse ao
reIime do direito pMNCicoJ soNretudo no Kue concerne P
Qei n. 8.666/93J Ps normas de Fireito FinanceiroJ preDistas
peCos artiIos 52J VIIJ 169 e 165J parIraGos 5 e 9J da
Constitui@o FederaCA e
~ iIuaCmenteapCicDeCPs FundaHes a imunidade triNutriade
Kue trata o artiIo 150J parIraGo2J da Constitui@oFederaC.
Fe restoJ assinaCa MeCCo (2006)J o Fecreto 200J com as
aCteraHes produzidas peCa Qei n. 7.596J de 10 de aNriC de 1987J B
mencionaDa Kue tais pessoas adKuirem personaCidade Burdica com
a inscri@o da escritura pMNCica de sua constitui@o no ReIistro CiDiC
das Lessoas JurdicasJ aGastando expressamente a apCicaNiCidade das
demais disposiHes do CdiIo CiDiC ao reIime das GundaHes.
ECIuns exempCos de Gunda@o pMNCica na esGera GederaC s@o
a Funda@o Instituto de LCaneBamento Econmico e SociaC (ILEE)J
a Funda@o NacionaC do ndio (FUNEC) e a Funda@o Instituto
BrasiCeiro de GeoIraGia e Estatstica (IBGE)J entre outros.
EMPRESA PBLICA E SOCIEDADE DE
ECONOMIA MISTA
Com a express@o empresa estatal ou governamental,
Fi Lietro (2006) intenta aCcanar todas as entidadesJ ciDis ou
comerciaisJ de Kue o Estado tenha controCe acionrioJ aNranIendo a
empresa pMNCicaJ a sociedade de economia mista e outras empresas
Kue n@o tenham essa natureza e Ps Kuais a Constitui@o Gaz reGernciaJ
em Drios dispositiDosJ como cateIoria P parte (artiIos 37J inciso
XVIIJ 71J inciso 11J 165J parIraGo 50J 11).
Mdulo 4
101
Direito Administrativo
102
Contudo, os doutrinadores tm considerado que, embora
figurem em categorias jurdicas diferentes, as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista devem ser estudadas em conjunto,
em razo de suas caractersticas convergentes. O que nos permite
delinear como traos em comum dessas duas entidades as seguintes
caractersticas relacionadas a seguir:
~ criao e extino autorizadas por lei;
~ personalidade jurdica de direito privado;
~ sujeio ao controle estatal;
~ derrogao parcial do regime de direito privado por
normas de direito pblico;
~ vinculao aos fins definidos na lei instituidora; e
~ desempenho de atividade de natureza econmica.
Para Mello (2006), o conceito de empresa pblica no se
restringe definio inscrita pelo artigo 5, inciso li, do Decreto-Lei
n. 200/67, na medida em que se deve entender que empresa pblica
federal a pessoa jurdica criada por fora de autorizao legal como
instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade de Direito
Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de
ser coadjuvante da ao governamental, constituda sob quaisquer
formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado unicamente
por recursos de pessoa de Direito Pblico Interno ou de pessoas
de suas Administraes Indiretas, com predominncia acionria
residente na esfera federaL
Entre as empresas pblicas federais, podemos citar: a Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos (EBCT) e a Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO).
J a sociedade de economia mista federal h de ser
entendida como a pessoa jurdica cuja criao autorizada por lei,
como um instrumento de ao do Estado. dotada de personalidade
de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais
decorrentes desta sua natureza auxiliar da atuao governamental,
constituda sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou entidade
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 4- Servio pblico e funo pblica
de sua Administrao Indireta, sobre remanescente acionrio de
propriedade particular.
Entre as sociedades de economia mista na esfera federal,
podem ser mencionadas o Banco do Brasil e a Petrobras.
Alguma dvida sobre o que apresentamos at aqui? Caso os
pontos ainda no estejam claros, releia o contedo e entre em
contato com o seu tutor. Na sequncia, estudaremos sobre as
entidades que no integram a Administrao Pblica, mas que,
de alguma forma, relacionam-se com ela.
Mdulo 4
103
Direito Administrativo
ENTIDADES PARAESTATAIS
( EM COLABORAO)
Existem pessoas jurdicas outras que, embora no integrando a
Administrao Indireta, cooperam com o governo, prestam servio de
utilidade pblica e se sujeitam ao controle direto ou indireto do Poder
Pblico. Medauar (2005) anota que difcil classificar tais entes ou
conferir-lhes nome genrico, e que alguns autores, como Carvalho
Rlho (2006), preferem o termo paraestatais, ao passo que outros
usam entes de cooperao, a exemplo de Meirelles (1990).
ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAIS
Trata-se da Lei n, 8.906/94 que afirma em seu
Ttulo li, captulo I 1 que a OAB no mantm
! com rgos da Administrao Pblica qualquer
l
vnculo funcional ou hierrquico. Fonte:
Elaborado pelo autor.
Estatuto da OAB 'Saibamais
1 04
So as entidades encarregadas de administrar e fiscalizar as
profisses regulamentadas por lei federal, geridas pelos representantes
eleitos e, via de regra, estratificam-se em estrutura federal e estadual.
Tais organismos no integram a Administrao Indireta e nem
se sujeitam tutela ou superviso ministerial, a exemplo do que dispe
o artigo 44, pargrafo lOdo Estatuto da OAB,
O STF, conforme se depreende do exame
de mrito procedido do Mandado de Segurana
n. 21.797-9, assentou, em definitivo, pela
natureza autrquica dos conselhos de fiscalizao
profissional. o mbito do Tribunal de Contas
da Unio, pacfico o entendimento segundo o
qual os conselhos de fiscalizao profissional, em
Bacharelado em Administrao Pblica
~ fiscalizao do Ministrio Pblico, nos termos do Cdigo
Civil e do Cdigo de Processo Civil;
~ legislao trabalhista; e
~ ao prvio registro e credenciamento no Ministrio da
Educao e no Ministrio da Cincia e Tecnologia (art. 2,
incisos I, 11 e I1I).
Unidade 4- Servio pblico e funo pblica
razo de sua natureza autrquica, esto obrigados a realizar concurso
pblico para preenchimento de seus cargos funcionais. Nesse sentido,
cita-se o Acrdo n. 1.841/2005.
FUNDAES DE APOIO
As fundaes de apoio devem ser denominadas, de forma
mais completa, de fundaes de apoio a instituies federais
de Ensino Superior. Esses entes, dotados de personalidade
jurdica privada, regidos pelo Cdigo Civil, tm o escopo declarado
de colaborar com as instituies oficiais de ensino e pesquisa. As
fundaes de apoio vm se formando de dois modos: por pessoas
fsicas (professores, pesquisadores universitrios, ex-alunos) ou pelas
prprias instituies de Ensino Superior (isoladamente ou em conjunto
com pessoas fsicas). Conhea mais sobre este
No mbito federal, a I.:eiln~S:958, de 20 dezembro de 1994, ./decr~o que regulamenta
- - - ~ a lei n. 8.958/94. a qual
ordenou as relaes entre as instituies federais de Ensino Superior e li/P~ sobre as relaes
de pesquisa cientfica e tecnolgica e as fundaes de apoio. Relaes -. eJtre as instituies
estas que foram regulamentadas pelo Decreto Federal n. 5205/04. ) federais de Ensino
. ... Superior e de pesquisa
De acordo com a LeI n. 8.958/94, as fundaoes de apOIo
dentftica e tecnolgica
podem ser contratadas por aquelas instituies federais e sujeitam-se: e as fundaes de apoio
acessando 0http://www.
ta pex. ufba. br/fu ndacao/
downloads/legislacaol
Decreto520Sde2004.pdf> .
So exemplos de fundaes de apoio a Fundao Universitria
para o Vestibular (Fuvest), a Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (APE) e a Fundao de Amparo Pesquisa e Extenso
Universitria (FAPEU).
Mdulo4
105
Direito Administrativo
106
SERViOS SOCIAIS AUTNOMOS
De acordo com Meirelles (1990, p. 335), os servios sociais
autnomos so:
[...] todos aqueles institudospor lei, com personalidade
jurdica privada, para ministrar assistnciaou ensino a
certas categoriassociaisou grupos profissionais,sem fins
lucrativos,sendo mantidos por dotaes oramentrias
ou por contribuiesparafiscais.
Exemplos desses servios, que no integram a Administrao
Indireta nem a Direta, so o Servio Social da Indstria (SESI),
Servio Social de Comrcio (SESC), Servio Social do Transporte
(SEST) , Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI),
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Servio
Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR) e Servio Nacional
de Aprendizagem do Transporte (SENAT). Todos eles tm as suas
manutenes asseguradas por meio das contribuies de empresas,
arrecadadas e repassadas pela Previdncia Social. Essas entidades
no prestam servio pblico delegado pelo Estado, mas atividade
privada de interesse pblico, referente a servios no exclusivos do
Estado, portanto "a atuao estatal de fomento e no de prestao
de servio pblico." (DI PIETRO, 2006, p. 415).
Ao receberem recursos pblicos, no entanto, essas entidades
estaro sujeitas ao controle do Tribunal de Contas (Acrdo n. 619,
de 2006), de acordo com o artigo 70 da Constituio Federal. E ainda
subsumidas observncia dos princpios da licitao - a exemplo do
que tem decidido aquela Corte de Contas da Unio -, exigncia
de processo seletivo, prestao de contas e equiparao de seus
empregados aos servidores pblicos para fins criminais (artigo 327
do Cdigo Penal) e para fins de improbidade administrativa (Lei
n. 8.429, de 2 junho de 1992).
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 4- Servio pblico e funo pblica
o TERCEIRO SETOR E O DIREITO
ADMINISTRATIVO BRASilEIRO
o termo "terceiro setor" foi cunhado por John D. Rockfeller m ,
nos Estados Unidos, em 1978, de acordo com os estudos de Carlos
Montafo (2002). O professor Freitas (2004) diz que organizaes do
terceiro setor so, em sentido amplo, as organizaes privadas sem
fins lucrativos e voltadas a finalidades socialmente relevantes.
Corroborando com a discusso, Vieira (1997) tambm historia
que nas ltimas dcadas emergiram no mundo movimentos populares
ou novos movimentos sociais, com novas agendas polticas, que
assumiram a forma de organizaes no governamentais e que, de
acordo com os dados cotejados pelas Naes Unidas, tm beneficiado
milhes de pessoas nos pases em desenvolvimento.
Outro importante dado o colacionado pelo Tribunal de
Contas da Unio (Acrdo n. 1.777, de 2005 l, na voz do ento relator
Vilaa (apud BRASIL, 2005), que, ao defender o fortalecimento
dos mecanismos de controle, anota que somente no ano de 2003
o Tesouro transferiu para instituies privadas quase 1,4 bilho de
reais e do total de Organizaes No Governamentais (ONGs) 55%
so mantidas, por vezes exclusivamente, com recursos pblicos.
ORGANIZAES SOCIAIS
Sobre o tema, Justen Rlho (1999) comenta que a condio
jurdica de organizao social uma "qualificao" atribuda a certas
Mdulo 4
107
Direito Administrativo
~
Esta lei aia Gratificao
de Desempenho d e i )
Atividade de Cincia e
Tecnologia (GDCn e d
outras provi d nCi as~Veja
mais em: <h'ttp://www3.
data prev.gov. br Isis lexl
paginas/42/1998/9637.
htm>.
108
pe ssoas jurd i cas d e sti tud as d e fi ns lucrati vos. Si gni fi ca afi rmar que
i mpossve l atri bui r a uma e nti d ad e a forma d e "organi zao soci al".
De ve r ad otar-se alguma d as formas pre vi stas no ord e name nto jurd i co
brasi le i ro. De poi s d e consti tud a, a e nti d ad e d otad a d e pe rsonali d ad e
jurd i ca pod e r ple i te ar "quali fi cao" como "organi zao soci al".
O mi ni stro Augusto She rman Cavalcante , d o Tri bunal d e
Contas d a Uni o, ao atuar como re lator d o Acrd o n. 421/2004, lavra
d i sti no e ntre organi zae s soci ai s e se rvi os soci ai s autnomos.
No caso d as Organi zae s Soci ai s (OS) , o Estad o e st
d e le gand o uma ati vi d ad e sua, d e i xand o d e e xe rc-Ia; e st
e xti ngui nd o uma e nti d ad e pbli ca para, e m se u lugar, d e i xar nasce r
uma e nti d ad e pri vad a. No caso d os Se rvi os Soci ai s Autnomos,
surge uma e nti d ad e parae statal, que funci onar parale lame nte ao
Estad o. No caso d as Organi zae s Soci ai s, h uma substi tui o
d e uma e nti d ad e pbli ca, que d e sapare ce r, por uma e nti d ad e
pri vad a (d i ta "pbli ca no e statal") . No caso d os Se rvi os Soci ai s
Autnomos, e xe rce m ati vi d ad e s soci ai s no e xclusi vas d o Estad o.
No caso d as Organi zae s Soci ai s (OS) , h a substi tui o d e uma
e nti d ad e pbli ca, que d e sapare ce r, por uma e nti d ad e pri vad a (d i ta
"pbli ca no e statal") .
Na cond i o d e e nte s pri vad os que e xe rce m ati vi d ad e d e
i nte re sse pbli co, agre gam as se gui nte s caracte rsti cas, com base na
- [i ."i L9:637791f, d e 15 d e mai o d e 1998.
~ no i nte gram o ncle o e stratgi co;
~ no e xe rce m as "ati vi d ad e s e xclusi vas" (se rvi os que
some nte o Estad o pod e re ali zar, como se gurana pbli ca
e justi a) ;
~ suas ati vi d ad e s so d e se nvolvi d as ape nas nos campos d a
e d ucao, d o me i o ambi e nte , d a cultura e d a sad e ;
~ no pod e m pre star se rvi os ou prod uzi r be ns com obje ti vos
me rcanti s;
~ sua quali fi cao d e corre d e d e cre to e mi ti d o
d i scri ci onari ame nte pe lo Pod e r Exe cuti vo (arti go 1);
~ o conse lho d e ad mi ni strao formad o por re pre se ntante s
d o Pod e r Pbli co e d a soci e d ad e ci vi l (arti go 3) ;
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 4- Servio pblico e funo pblica
~ as licitaes sero definidas em regulamento prprio
(artigo 17); e
~ os recursos de fomento so oriundos do contrato de gesto
(artigos 5 e 12), cuja execuo deve ser fiscalizada pelo
6rgo pblico supervisor e Tribunal de Contas da Unio
(TCU) (artigos 8 e gOl; a desqualificao exige como
motivo o descumprimento do contrato de gesto e deve
ser precedida de processo administrativo (artigo 16).
o descumprimento do contrato de gesto incorre na
desqualificao da entidade, pelo ministrio supervisor, a exemplo
do que j confirmou o Superior Tribunal de Justia, no Mandado de
Segurana 10527/DF - DF, de 2005.
Bandeira de Mello (2006, p. 223), ao comentar o inciso XXIv,
do artigo 24, da Lei n. 8.666193, que libera para licitao os contratos
de prestao de servios ceiebrados entre o Estado e as Organizaes
Sociais, manifesta-se nos seguintes termos:
o se imagine que pelo fato de o artigo 37, XXI, mencionar
a obrigatoriedade de licitao, salvo nos casos previstos em lei,
o legislador livre para arredar tal dever sempre que lhe apraza.
Se assim fosse, o princpio no teria envergadura constitucional.
o seria subordinante, pois sua expresso s6 se configuraria ao nvel
das normas subordinadas, caso em que o disposto no preceptivo
referido no valeria coisa alguma. A ausncia de licitao obviamente
uma exceo que s pode ter lugar nos casos em que razes de
indiscutvel tomo ajustifiquem, at porque, como bvio, a ser de outra
sorte, agravar-se-ia o referido princpio constitucional da isonomia.
ORGANIZAO DA SOCIEDADE CIVIL DE
INTERESSE PBLICO (OSCIP)
Um ano aps a criao das Organizaes Sociais, foi editada
a Lei n. 9.790/99, mais tarde alterada pela Lei n. 10.539/2002,
Mdulo 4
109
Direito Administrativo
110
que estabeleceu a denominada Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP) possibilitando a outorga de ttulo a outra
categoria de pessoas jurdicas do terceiro setor, com objeto social
mais amplo que o anterior. Alm disso, h um distanciamento maior
do Estado, que no mais pode ceder servidores, tampouco participa
da gesto interna da OSCIP.
A legislao da OSCIP prev para tais entidades:
ausncia de fins lucrativos;
finalidade explcita e socialmente til;
no incluso no rol das impedidas;
previso de normas quanto estrutura, ao funcionamento
e prestao de contas;
aprovao pelo rgo pblico competente, vinculada e
aberta a pessoas que cumpram os requisitos legais;
ausncia da transferncia de servidores pblicos;
possibilidadeda celebrao de "termos de parceria", visando
ao atendimento de metas e praws - preestabelecidos e
fiscalizados-, como dever de apresentar relatriosperidicos;
no participao do Poder Pblicoemseus quadros diretivos;
objeto social mais amplo do que aquele previsto para a OS
(12 reas de interesse da sociedade civil);
ato de qualificao vinculado, emitido pelo Ministro da
Justia; e
licitao por regulamento prprio.
Por fim, quanto s dessemelhanas entre as Organizaes
da Sociedade Civil de Interesse Pblico e as Organizaes Sociais,
Gasparini (2005) considera que as OSCIPs no celebram contrato
de gesto, mas termo de parceria. O Poder Pblico outorgante
da qualificao no participa da sua direo ou administrao
e seus objetivos so mais amplos, no se destinam a substituir a
Administrao na prestao de certos servios pblicos.
Para Di Pietro (2006), nas primeiras OS o governo visava que
estas assumissem atividades at ento desempenhadas pelo servio
pblico, exonerando o Estado dessas obrigaes. J nas segundas
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 4 - ServiO pblico e funo pblica
OSClp' O Estado no abria mais mo de servio pblico, apenas
"fazendo parceria".
Complementando ... ~~~~~~~~~~
Nesta Unidade discutimos assuntos relacionados Administrao Direta e
Indireta das entidades paraestatais e do terceiro setor. Buscando complementar
ainda mais a construo do seu conhecimento, sugerimos algumas leituras
relacionadas a seguir:
~ A natureza jurdica dos conselhos fiscais de profisses regulamentadas
- de Ronaldo Pinheiro de Queiroz. Esse artigo aborda questes sobre
ordens e Conselhos Profissionais
~ Lei n. 8.987/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da
prestao de servios pblicos previstos no artigo 175 da Constituio
Federal. Disponlvel em: <htlp://www.planalto.gov.br/ccivil_03IlE1S/
L8987cons.htm>. Acesso em: 20 oul. 2010.
~ Lei n. 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos municfpios e do Distrito Federal. Disponlvel em: <htlp://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/lEISIL4320.htm>. Acesso em: 23 oul.
2010.
~ Lei Complementar n. 101/00, que estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Disponfvel
em: < htlp://www6.senado.gov.brflegislacaolUsta Textolntegral.
aclion?id=216874>. Acesso em: 23 oul. 2010.
Mdulo 4
111
Direito Administrativo
Resumindo
112
Nesta Unidade ampliamos nossa discusso a respeit~os
instrumentos da ao administrativa, seja ela realizada dire\,
mente ou indiretamente. Vimos tambm que as aes gove}\
namentais que implicamatividade econmica so revestidas de\\
caractersticas jurdicas mais prximas s do mercado privado,
enquanto as aes pblicas que implicam direitos fundamen-
tais, como a educao e a sade, so revestidas por regras jur-
dicas que aproximam o Estado de entes e pessoas particulares
colaboradoras.
Bacharelado em Administrao Pblica
~kl_MHrwri!fu.ftf$

.@r;fj1J39iG31l1t.I_'[';~
.li1fiqia,13fl1iQlA:I9'F$~FPr:rmenf~
._hJ3Hmz.)j"ftF$f"3f1,i~!l.3.hlmlOOV"ij,i;iuG\!l.J,
Unidade 5 -licitao e Contrato Administrativo
PREVISO CONSTITUCIONAL
Caro estudante,
Estamos iniciando uma nova Unidade, na qual voc conhecer
os mecanismos de que a Administrao Pblica dispe para
contratar obras, servios e compras com as empresas e
instituies de Direito Privado.
Os temas licitao e contratao so relevantes na medida
em que tratam da despesa promovida pela Administrao,
basicamente a partir de uma arrecadao pblica, ou seja, de
um dinheiro pblico.
Leia com ateno, consulte a legislao indicada ao longo do
texto, anote suas dvidas e busque esclarec-Ias antes de
prosseguir.
Estamos com voc! Ento, mentes obra!
Quando um particular pretende adquirir um bem ou construir
uma obra, ele adota qual procedimento? Simplesmente verifica o
preo de mercado e, dispondo de recurso financeiro, compra ou
contrata o que deseja.
Na Administrao Pblica, a situao diferente, pois ela no
possui a liberdade que dispe o particular. OPoder Pblico se submete
a um procedimento determinado e previsto em lei, conceituada pela
Lei n. 8.666/93 como "licitao".
Essa Lei veio regulamentar o disposto no artigo 37, inciso
XXI, da Constituio Federal, segundo o qual, ressalvados os casos
excepcionais, as obras, os servios, as compras e as alienaes sero
contratados mediante
Mdulo 4
117
Direito Adminirtrativo
118
[...] processo de licitao pblica que assegure igualda-
de de condies a todos os concorrentes, com clusulas
que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as
condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica
e econmica, indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes. (BRASIL,2006).
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 5 - Licitao e Contrato Administrativo
AUCITAO
Na compreenso de Meirelles (1980), licitao o procedimento
administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a
proposta mais vantajosa para contrato de seu interesse.
Hoje est em vigor a l!eiFeilm8.666S3' que, revogando
o Decreto-Lei n. 2.300/86, regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da
Constituio Federal.
Voc pode estar se perguntando: para quem a licitao
obrigatria?
Esto obrigados a licitar todos os rgos da Administrao
Pblica Direta: fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades
controladas direta e indiretamente pela Unio, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos municpios (d. artigo 1, pargrafo nico, da
Lei n. 8.666/93).
No seu artigo 3, caput, a lei identifica os princpios jurdicos que
so aplicveis s licitaes: legalidade, impessoalidade, moralidade,
igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao
instrumento convocatrio e julgamento objetivo.
Podemos compreender, ento, que a violao aos princpios
revestidos de funo positiva, relacionados no artigo 3 (MEDAUAR,
2005), incorre em uma ilegalidade qualificada, porque figuram esses
princpios como informadores da validade do prprio ato administrativo.
Mdulo 4
Com as alteraes
I
pr,cedidas pelas leis
n. 8.883/94, 9.648/98,
/
9.854/99, 10.438/2002,
10.973/2004, 11.079/2004,
11.107/2005 e
11.196/2005. Voc pode
consultar essas leis
acessando <http://www.
pia nalto.gov. br / ccivil_ 03/
leisC lei-princi paI. htm>.
119
Direito Administrativo
120
Nesse sentido, Bandeira de Mello (2006, p. 903) adverte que:
Violarum principio muito mais grave que transgredir
uma norma qualquer. Adesateno ao principioimplica
ofensa no apenas a um especficomandamento obriga-
trio, mas a todo o sistemade comandos. a mais grave
forma de ilegalidadeou inconstituonalidade, conforme
o escalo do principioatingido,porque representa insur-
gna contra todo o sistema, subverso de seus valores
fundamentais.
Embora a Constituio Federal tenha atribudo lei
disciplinadora a delimitao, apenas, das normas gerais, esse Diploma
Legal se afigura excessivamente minucioso; por essa razo, expomos,
assim, somente as linhas gerais atinentes a esse procedimento.
So aplicveis licitao, alm do Estatuto Federal das
licitaes e dos contratos, os Acordos Internacionais de Emprstimo
e as regras dos organismos financiadores, com possibilidade de
utilizao da Legislao Nacional, desde que expressamente
previstos no Acordo, conforme o artigo 42 da Lei n. 8.666/93. Sobre
esta ltima possibilidade, o Tribunal de Contas da Unio (Acrdo
n. 135, de 2003), sob a relatoria do Ministro Uncoln Magalhes da
Rocha, assim asseverou:
[ . . . 1 mesmo quando se tratar de recursosdisponibilizados
pelas entidades previstas no ~ 5., do artigo 42, da Lei
n. 8.666/93, no se poder admitira vedao de empre-
sas nacionais em eventuais certames Iitatrios. Os
normativos oriundos de entidades estrangeiras, mesmo
na vigncia de acordos celebrados com a Unio, no
prevalecem sobre certas disposies legais especficas,
como no caso em comento, e menos ainda sobre princi-
pios constitucionaisptrios que visamgarantir os interes-
ses dos integrantesda nao brasileira,haja vista a indis-
pcnibilidadedo interessepblicoe a soberania nacional.
Os acordos internacionaiscelebradospela Unioe ratifi-
cadospeloCongressoNaonal devemser honrados, mas
no ao arrepiode nosso prprio ordenamentojurdico.
Bacharelado em Adminlstralio Pblica
Unidade 5 -licitao e Contrato Administrativo
Conforme o artigo 51 da Lei n. 8.666/83, a habilitao preminar,
a inscrio em registro cadastral, sua alterao ou seu cancelamento e
as propostas sero processadas e julgadas por comisso permanente
ou especial de no mnimo trs membros, sendo pelo menos dois destes
pertencentes aos quadros da Administrao citante.
O artigo 43 da Lei prev a sequncia de fases pelas quais se
processa a licitao, a partir da habilitao at a adjudicao.
So elas:
~ a instaurao ou a abertura, que se constitui pela
deflagrao do edital;
~ a habilitao;
~ a classificao das propostas;
~ o julgamento;
~ a homologao do resultado da licitao; e
~ a adjudicao pela autoridade competente.
Acrescentamos que o artigo 38, pargrafo nico, impe que
as minutas dos editais de licitao e tambm os contratos, acordos e
convnios ou ajustes devem ser previamente examinados e aprovados
por assessoria jurdica da Administrao.
Na fase de habilitao do procedimento licitatrio, os
documentos a serem exigidos so os seguintes:
~ cumprimento do artigo 7, inciso XXXIII,da Constituio
Federal, que probe o trabalho noturno, perigoso ou
insalubre ao menor de 18 anos e qualquer trabalho ao
menor de 14 anos, salvo na condio de aprendiz;
~ habilitao jurdica;
~ qualificao tcnica;
~ qualificao econmico-financeira; e
~ regularidade fiscal.
Mdulo 4
121
Direito Administrativo
,~
In~ru~o normativa 5 1
interadministrativa n. 1 de I
--
14 dezem bro 2001 (vlida
para a esfera federal).
122
MODALIDADES
Ao decidir realizar um procedimento licitat6rio, o administrador
pblico elege uma das modalidades previstas em lei. Eegundo Eusten
FilGo HIJJ5 , p. KIJL, MN...O a ePpressQo RmodalidadeR S utilizada,
tecnicamente, para indicar cada uma das espScies de procedimento
licitat6rio, Tue se diUerenciam entre si no tocante V estrutura e aos Uins
buscadosM.
As modalidades de licitaWQo sQo aTuelas previstas no artigo II
da Xei Federal n. Y.666Z[K, a saber\
~ Concorrncia: S a modalidade de licitaWQoentre TuaisTuer
interessados Tue, na Uase inicial de GabilitaWQo preliminar,
comprovem possuir os reTuisitos m]nimos de TualiUicaWQo
ePigidos no edital para ePecuWQo de seu ob^eto. _ara essa
modalidade, os prazos de publicidade sQo maiores, como
tambSm o sQo os critSrios de GabilitaWQo.
~ Tomada de preo: S a modalidade entre interessados
devidamente cadastrados ou Tue atenderem a todas as
condiW`es ePigidas para cadastramento atS o terceiro dia
anterior V data do recebimento das propostas, observada
a necessaria TualiUicaWQo.
~ Convite: S a modalidade mais simpliUicada, entre
os interessados do ramo pertinente ao seu ob^eto,
cadastrados ou nQo, escolGidos e convidados em nmero
m]nimo de trbs pela cnidade Administrativa. dsta aUiPara
em local apropriado e publicara Maviso de conviteM no
eiario fUicial, em UormaMRdeMePtrntg e o estendera aos
demais cadastrados na correspondente especiaiidade Tue
maniUestar seu interesse com antecedbncia de atS Ih Goras
da apresentaWQo das propostas.
~ Concurso: S a modalidade entre TuaisTuer interessados
para escolGa de trabaiGo tScnico, cient]Uico ou art]stico,
mediante a instituiWQo de prbmios ou remuneraWQo aos
vencedores, conUorme critSrios constantes do edital
publicado na imprensa oUicial com antecedbncia m]nima
de h5 dias.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 5 - Licitao e Contrato Administrativo
~ Leilo: a modalidade entre quaisquer interessados para
a venda de bens mveis inservveis para a Administrao
de produtos legalmente apreendidos ou penhorados. Ou,
ainda, para alienao de bens imveis, prevista no artigo
19da Lei das Ucitaes, a quem oferecer o melhor lance,
igualou superior ao valor da avaliao.
~ PYego: a modalidade instituda pelalt:eLJl!U9_~~2_0] de
17 de julho de 2002, para aquisio de bens e servios
comuns em que a disputa pelo fornecimento se faz em
sesso pblica, por meio de propostas e lances, para
classificao e habilitao do licitante com a proposta
de menor preo. O prego pode ser presencial ou
eletrnico, sendo que neste caso o procedimento se
realiza por meio da internet.
O artigo 23 assinala que os critrios de aplicabilidade de trs
das modalidades anteriormente arroladas (concorrncia, tomada de
preos e convite) so determinados em funo dos seguintes valores:
MODALIDADE OBJETO PREO (R$)
Concorrncia Obras Acima de R$ 1,5 milho
Servios Acima de R$ 650 mil
Tomada de Preos Obras At R$ 1,5 milho
Servios At R$ 650 mil
Convite Obras At R$ 150 mil
Servios At 8D mil
Figura 1: Modalidade de Ucitao
Fonte: Elaborada pelo autor com base na Lei n. 8.666/93
O pargrafo 5 do mesmo dispositivo cobe a utilizao de
convite e de tomada de preos para a aquisio de parcelas de uma
mesma obra ou servio. Ou, ainda, para obras ou servios da mesma
natureza e no mesmo local, que possam ser realizados conjunta
e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores
caracterizar o caso de tomada de preos ou concorrncia. exceo
de parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por
pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor
da obra ou do servio.
Mdulo 4
Esta lei institui, no mbito
da Unio, Estados, Distrito
..... Federal e municlpios, nos
-~ ,
terT'lios do artigo 37, inciso
~\
XXI;"da Constituio Federal,
~
m;;;lidade de licitao
denominada pregilo, para
.J
aquisio de bens e servios
comuns, e d outras
providncias. Veja mais em:
http://www.leldireto.oom .
br/lel-l0S02.html>.
123
Direito Administrativo
124
importante observar que as modalidades de licitao so
aquelas definidas pela lei, no podendo ser criada nenhuma outra
pela Administrao nem sofrer combinaes entre si, conforme
dispe o artigo 22, pargrafo 8.
Tambm de se consignar que qualquer alterao no edital
de licitao, que modifique a formulao das propostas, exige a
reabertura do prazo anteriormente assinalado.
Prepondera ainda destacarmos que, conforme o artigo
48, pargrafo 3, se todas as propostas forem desclassificadas, a
Administrao poder fixar aos licitantes o prazo de oito dias teis
para a apresentao de outras, livres das causas que ensejaram a
desclassificao, facultada, em caso de convite, a reduo desse
prazo para trs dias.
TIPOS
De outro lado, nosAo as licitahdusas qdasfinidas
Unidade S -l1citao e Contrato Administrativo
e recursos materiais. Uma vez classificadas, sero abertas
as propostas de preo dos licitantes que atingirem um
valor mnimo.
importante destacarmos ainda que para a modalidade
prego, presencial ou eletrnico, tratar de aquisio de servio
comum, no sendo prevista a possibilidade de contratao de obras
ou servios complexos, o nico tipo admitido o de menor preo.
DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAO
Tanto a dispensa de licitao quanto a inexigibilidade so
procedimentos licitat6rios que utilizam um rito diferenciado da licitao
obrigat6ria e so previstos nos artigos 24 e 25 da Lei n. 8.666/93.
Tais procedimentos, que redundam na chamada contratao direta,
devem ser precedidos das devidas formalidades.
Oprocesso de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento,
previsto nesse artigo, ser instrudo, no que couber, com os seguintes
elementos:
I - caracterizaoda situao emergencialou calamitosa
que justifiquea dispensa, quando for o caso;
11- razo da escolhado fornecedor ou executante;
III- justificativado preo; e
IV- documento de aprovao dos projetos de pesquisa
aos quais os bens sero alocados (incisoincludopela Lei
n. 9.648198).
Contudo, mesmo que haja viabilidade de competio, ou
seja, existncia de mais de um fornecedor do produto ou servio,
a Administrao, em ato discricionrio, escolhe aquele que mais
atende ao seu interesse, levando em conta critrios de oportunidade,
convenincia, proporcionalidade e razoabilidade.
Mdulo 4
125
Direito Administrativo
*l1citalo deserta
- quando n:io apare-
cem interessados na
licitao e uma nova
no pode ser repe-
tida sem prejufzo
para a Administra-
o. Fonte: Di Pietro
(2006).
*Llcitalo fracassa-
da - quando apare-
cem interessados,
mas eles no s:io
habilitados ou as
propostas no so
classificadas. Fonte:
Di Pietro (2006).
126
Destacamos que os funcionrios que compem a Comisso
de Ucitao e os rgos requisitantes, responsveis pelos pedidos de
licitao, devem atentar para os dispositivos elencados no Captulo
IV- das sanes administrativas e da tutela judicial:
~ Seo I - Disposies Gerais;
~ Seo 11- Das Sanes Administrativas;
~ Seo III- Dos Crimes e das Penas; e
~ Seo IV - Do Processo e do Procedimento Judicial,
principalmente ao que dispe o artigo 89: "Dispensar
ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei,
ou deixar de observar as formalidades pertinentes
dispensa ou inexigibilidade: Pena - Deteno, de 3
(trs) a 5 (cinco) anos, e multa."
A licitao pode ser dispensada em ra2o do pequeno valor
do obj eto a ser contratado ou das suas caractersticas, por causa
de situaes excepcionais ou do tipo de pessoa jurdica que ser
contratada. Neste caso, a entidade dever ser brasileira, no ter
finalidade lucrativa e gozar de reputao tica e profissional. Observe
as caractersticas a seguir:
~ Pequenovalor: 10% do valor estipulado na carta convite,
o que representa R$ 15 mil para obras e R$ 8 mil para
servios, conforme visto na tabela anterior. Esse percentual
ser de 20% para compras, obras e servios contratados
por sociedade de economia mista e empresa pblica, bem
assim por autarquia e fundao qualificadas, na forma da
lei, como Agncias Executivas.
~ Situaes excepcionais: guerra, perturbao da ordem;
emergncia, calamidade pblica; licitao deserta.
............... !~. ~:'~:'!'~!~!~, remanescente de obra; regular preos,
normalizar abastecimento; segurana nacional; acordo
internacional; abastecimento de navios, avies.
~ Objeto:compra ou locao de imveis; hortifrutigranjeiros;
obra de arte/objeto histrico; peas de manuteno;
material de uso das Foras Armadas; bens destinados
pesquisa cientfica.
Bachareladoem AdministraoPblica
Unidade 5 -licitao e Contrato Administrativo
~ Pessoa: rgo da administrao; publicidade oficial;
instituio de ensino, desenvolvimento institucional;
instituio voltada recuperao de presos; instituio
de deficientes fsicos; empresa de energia eltrica;
organizaes sociais.
J os casos de inexigibilidade de licitao segundo o artigo
25, da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, prev ao menos trs
circunstncias de sua ocorrncia, sempre que houver inviabilidade de
competio, a saber:
I-aquisiode materiais,equipamentos, ou gneros que
s possamser fornecidospor produtor,empresaou repre-
sentante comercialexclusivo;
1 1 - contratao de serviostcnicosde natureza singular,
com profissionaisou empresas de notria especializao,
vedada a inexigibilidadepara serviosde publicidade e
divulgao;e
1I I - contratao de profI SSional de qualquer setor arts-
tico, diretamente ou atravs de empresrio exclusivo,
desde que consagrado pela criticaespecializadaou pela
opinio pblica.
ANULAO E REVOGAO DA LICITAO
o desfazimento da licitao, por revogao ou anulao,
evoca o contraditrio e a ampla defesa, conforme o pargrafo 4
do artigo 49, da Lei n. 8.666/93. A anulao, que pode decorrer
da ilegalidade constatada de ofcio (pela autoridade competente),
mediante provocao (recurso, por exemplo) ou, ainda, por deciso
judicial, incorre na anulao do respectivo contrato, produzindo
efeitos retroativos - artigo 49, pargrafo 2 e artigo 59, todos da
Lei n. 8.666/93.
Mdulo4
127
Direito Administrativo
128
Esse ato de anulao no gera para a Administrao qualquer
obrigatoriedade de indenizar, salvo no tocante s parcelas contratadas
j executadas ou aos prejuzos comprovados que no sejam imputveis
ao contratado (artigo 59, pargrafo nico da Lei n. 8.666/93).
A revogao da licitao prende-se a razes de interesse pblico, da
Administrao, superveniente e devidamente comprovado.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 5 - Licitao e Contrato Administrativo
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Contrato administrativo um ajuste celebrado entre a
Administrao Pblica e terceiros para consecuo de objetivos
de interesse pblico, regidos pelas normas de Direito Pblico.
A principal distino entre os contratos de direito privado e os
contratos administrativos que nestes a Administrao Pblica tem
prerrogativas, tambm chamadas de clusulas exorbitantes, que
indicam a preponderncia do interesse pblico.
Em relao ao contrato administrativo, so prerrogativas do
Poder Pblico, conforme previsto artigo 58 da Lei n. 8.666193, a saber:
[- modific-los,unilateralmente,para melhor adequao
s finalidadesde interessepblico,respeitadosos direitos
do contratado;
11- rescindi-los,unilateralmente,nos casos especificados
no inciso[ do ari. 79 desta Lei;
III- fiscalizar-llies a execuo;
IV- aplicar sanes motivadas pela inexecuototal ou
parcial do ajuste; e
V - nos casos de serviosessenciats,ocupar provisoria-
mente bens mveis? imveis, pessoais e servios vincu-
lados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade
de acautelar apurao administrativade faltascontratuais
pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do
contrato administrativo.
o artigo 55 da Lei n. 8.666/93 prescreve as vrias clusulas
que devem estar presentes em todos os contratos administrativos,
como o objeto, os vaIores envolvidos, os prazos, os direitos e as
Mdulo 4
129
Direito Administrativo
130
responsabilidades das partes etc. Salientemos que o artigo 57,
~ 3, ainda define que vedado o contrato com prazo de vigncia
indeterminado.
REGIME JURDICO
Regime jurdico dos contratos administrativos a forma como
estes so tratados pelas normas jurdicas. identificado por meio da
verificao dos princpios que lhe dizem respeito, os quais devem ser
extrados do prprio ordenamento jurdico.
Os mdulos contratuais da Administrao podem ser assim
arrolados, conforme Medauar (2005):
~ os contratos administrativos clssicos, regidos pelo direito
pblico, como o contrato de obras, de compras e as
concesses;
~ contratos regidos parcialmente pelo regime pblico, como
os contratos de locao; e
~ figuras contratuais atpicas, mais recentes, como os
contratos de gesto.
Entre os contratos administrativos regidos pelo direito pblico,
podemos destacar a concesso de servio pblico, o de obra pblica,
o de uso de bem pblico e as Parcerias Pblico-Privadas (PPP) nas
modalidades de concesso patrocinada e concesso administrativa,
o contrato de prestao ou locao de servios, o de fornecimento, o
de emprstimo pblico e o de funo pblica.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 5 - Licitao e Contrato Administrativo
COXTRATOS BE COXCESSO
Os contratos de concesso so contratos administrativos
com caractersticas diferenciadas, conforme podemos observar na
descrio a seguir:
~ Concesso de servio pblico: em sua acepo mais
tradicional, o contrato regido pela Lei n. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, com as alteraes da Lei n. 9.648198,
a remunerao bsica advm de tarifa paga pelo usurio
ou outra forma de remunerao decorrente da prpria
explorao do servio. A Lei n. 8.977, de 6 de janeiro
de 1995, dispe sobre o servio de tev a cabo e a Lei
n. 9.472, de 16 de julho de 1997, trata da concesso de
servio de telecomunicaes.
~ Contrato administrativo de concesso patrocinada
ou administrativa: o contrato regido pela 1I:elTI'ederal
In'nm79, de 30 dezembro de 2004. A concesso
patrocinada, modalidade de concesso de servio pblico,
como forma de parceria pblico-privada, distingue-se,
fundamentalmente, pela tarifa paga pelos usurios e
a contraprestao pecuniria do concedente (parceiro
pblico) ao concessionrio (parceiro privado). Quanto
concesso administrativa, esta visa a prestao de servio
de que a Administrao Pblica seja usuria direta ou
indireta, podendo envolver a execuo de obra ou o
fornecimento e a instalao de bens, e a remunerao
bsica constitufda por contraprestao feita pelo parceiro
pblico ao parceiro privado. Importante ressaltar que as
concesses patrocinadas e as concesses administrativas
apenas sero utilizadas para contrataes acima de
R$ 20 milhes e dentro do prazo mfnimo de cinco
anos e mximo de 35 anos, nele inclufdo o perodo de
prorrogao. Significa dizer que, se o valor do contrato for
menor, aplica-se a lei de concesso de servios pblicos
(Lei n. 8.987/95), pois a Lei de Parceria Pblico-privada
(Eei n~Ill:07970il) no a revogou.
Mdulo4
Esta lei institui normas
gerais para licitao e
........-contratao de parcerias
.~ \
C
m b i : ~ : : l : d : i : : : ; :
. . . . . .-
Pblica, veja mais
, em <http://www3.
d i : 'i t~prev.gov. br/SI SlEX/
paginas/42/2004/11 079.
htm>.
Veja mais sobre esta lei
que dispe sobre o regime
de concesso e permisso
da prestao de servios
pblicos previsto no artigo
175 da Constituio Federal,
e d outras providncias
em: ,<http://www.planalto.
_~ 'gov.br/ceivil_03/leis/
( 5 " '" : : :
Direito Administrativo
132
~ Concesso de obra pblica: o contrato adotado
nas modalidades disciplinadas pela Lei n. 8.987195,
que consiste na construo, conservao, reforma, no
melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico,
delegada pelo Poder Pblico, mediante concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas, para realiz-la
por sua conta e risco, remunerando-se o investimento pela
explorao do servio ou da obra por prazo determinado
(artigo 2, inciso 1 1 I , da Lei n. 8.987/95).
~ Concesso de uso de bempblico: o contrato por
meio do qual a Administrao consente que o particular
tenha uso privativode bem pblico, a exemplo da concesso
de uso de reas do mercado municipal ou de cantinas de
escola. Como regra, exigida a licitao precedente na
modalidade de concorrncia e autorizao legislativa.
~ Concesso de direito real de uso: o contrato por
meio do qual a Administrao perrnite que o particular
use privativamente terreno pblico, como direito real, para
fins de urbanizao, edificao, industrializao, cultivo
ou qualquer uso de interesse social, assinalados pelo
Decreto-Lei n. 271 /1 967. Deve ser precedido de licitao,
exceto quando essa concesso for destinada a programas
habitacionais de interesse social e a uso de outro rgo
ou entidade da Administrao, conforme o assentado pelo
artigo 1 7, I e pargrafo 2, da Lei n. 8.666193.
Medauar (2005) acresce ao que reputa por contratos
administrativos clssicos a permisso de servio pblico.
formalizada por contrato de adeso, destacando que o artigo
1 75 da Constituio de 1 988 imps a realizao de licitao para a
concesso e para a permisso de servio pblico.
Corroborando com essa nossa explanao importante
destacarrnos ainda a Lei n. 8.987/95 que, conforrne o artigo40, determina
a formalizao de contrato de adeso que observar os termos dessa Lei,
das demais norrnas pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto
precariedade e revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente. O mencionado artigo de lei, por meio de seu pargrafo nico,
estende a sua aplicabilidade s demais possibilidades de permisses.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade S -licitao e Contrato Administrativo
CONTRATO DE GESTO
A Emenda Constitucional n. 19/98 normatizou essa nova
figura contratual prescrevendo no artigo 37, pargrafo 8, que a
autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e das
entidades da Administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato. Determinou tambm que a lei reguladora da
matria estabelea:
I-o prazode durao do contrato;
11- os controlese critriosde avaliaode desempenho,
direitos,obrigaese responsabilidadedos dirigentes;e
I n - a remunerao do pessoal.
Antes, porm, contratos dessa natureza j foram celebrados
com a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) antes da sua privatizao,
com a Petrleo Brasileiro S. A. (Ptiooras) e com o Servio Social
Autnomo Associao das Pioneiras Sociais.
De acordo com Gasparini (2005, p. 658), contrato de gesto:
[...] o ajuste celebradopelo poder pblico com rgos
e entidades da Administraodireta, indiretae entidades
privadasqualificadascomoOrganizaesSociais,para lhes
ampliara autonomia gerencial,oramentriae fmanceira
ou para lhesprestarvariadosauxl1iose lhesfI Xarmetas de
desempenhona consecuode seus objetivos.
So exemplos de uso de contrato de gesto, na esfera federal,
os vnculos entre o poder pblico federal e a entidade qualificada como
organizao social, conforme a Lei n. 9.637/98 e os ajustes que ensejam
a qualificao de autarquias e fundaes como agncias executivas.
Mdulo 4
D';creto n. 137, de 27
'0./
maio 1991, que instituiu o
Programa de Gesto das
Empresas Estatais.
133
Direito Administrativo
134
CoNVNIOS ADMINISTRATIVOS
Na definio de Meirelles (1990, p. 354), os convnios
administrativos so "[... ] acordos firmados por entidades pblicas
de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para
realizao de objetivos de interesse comum dos participes" .
J para Bandeira de Mello (2006, p. 626-620) so "ajustes
possveis de serem realizados entre os entes da Federao, sem que deles
resulte a criao de pessoa jurdica, o que os faz distintos dos consrcios,
quer entre as sobreditas pessoas jurdicas e as entidades privadas".
Sendo assim, podemos afirmar que os convnios podem
ser firmados por pessoas de Direito Pblico ou Privado, fsicas ou
jurdicas, desde que sempre uma das partes seja o Poder Pblico.
O artigo 38, pargrafo nico, da Lei n. 8.666/93, determina que as
minutas dos convnios sejam previamente examinadas e aprovadas
pela Assessoria Jurdica da Administrao.
O convnio, quando firmado com entidade privada, uma
atividade de fomento, na qual, segundo Di Pietro (2006, p. 292), "o
Estado deixa a atividade na iniciativa privada e apenas incentiva o
particular que queira desempenh-la, por se tratar de atividade que
traz algum benefcio para a coletividade" , em uma atuao subsidiria
do Estado (via auxlios financeiros, subvenes, financiamentos,
favores fiscais, desapropriao por interesse social em favor de
entidades privadas sem fins lucrativos).
o artigo 116 da';r~i n. 8.666/93 determina que se
aplique aosocorivonios, no que couber, os dispositivos
dilLeice Licitaes e Contratos Administrativos.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 5 -licitao e Contrato Administrativo
A organizao interessada em Jirmar o KonLMnio deLe
aNresentar OPano de QraRaPSoT UVe serW aNroLado NePa Administrao
e deLerW KonterT no mXnimoT as segVintes inJormaYesT de aKordo
Kom as eZigMnKias esNeKiJiKadas nos NarWgraJos do artigo [[\ da
reJerida Pei]
^ identiJiKao do oR_eto`
^ metas a serem atingidas`
^ etaNas de eZeKVo`
^ NPano de aNPiKao dos reKVrsos JinanKeiros`
^ Kronograma de desemRoPso` e
^ NreLiso de inXKio e Jim da eZeKVo do oR_eto e da
KonKPVso das etaNas Nrogramadas.
Se o a_Vste KomNreender oRra oV serLio de engenSaria e se
o KVsto totaP do emNreendimento no reKair soRre a Administrao
ORPiKaT deLe eZistir no OPano de QraRaPSo KomNroLao de UVe os
reKVrsos NrNrios esto assegVrados Nor UVem Jor eZeKVtar o KonLMnio.
Assinado o KonLMnioT a Administrao darW KiMnKia
AssemRPeia LegisPatiLa oV Cmara MVniKiNaP resNeKtiLa. As NarKePas
do KonLMnio deLero ser PiReradas nos eZatos termos do NPano de
aNPiKaoT eZKeto nos Kasos JiZados na Lei n. 8.\\\/23T UVando
as NarKePas JiKaro retidas Nor no KomNroLao da Roa e regVPar
aNPiKao da NarKePa_W reKeRidaT nos segVintes Kasos] desKVmNrimento
do KonLMnio oV de normas NePo eZeKVtor e no adoo de medidas
saneadoras aNontadas NePo reNassador oV KontroPador.
JW no UVe tange aos saPdos do KonLMnio deLem ser
deLidamente aNPiKados NePo eZeKVtanteT e as reKeitas dessa aNPiKao
sero KomNVtadas a Krdito do KonLMnio e aNPiKadas ao seV oR_etoT
e KonstarW no demonstratiLo UVe integrarW a Nrestao de Kontas.
EnUVanto UVe a KonKPVsoT dennKiaT resKiso oV eZtino do aKordoT
os saPdos JinanKeiros remanesKentes (inKPVsiLe os NroLenientes das
aNPiKaYes) sero deLoPLidos em 30 diasT soR Nena de instaVrao de
tomada de Kontas esNeKiaP.
OKonLMnio aNresenta Nontos distintosdo KontratoT os UVais NodemT
Kom JVndamento nas PiYes de MePPo(200\)T ser assim sintetizados]
Mdulo4
135
Direito Administrativo
136
~ Oconvnio pressupe interesses convergentes;
~ por almejarem o mesmo objetivo, os signatrios no so,
a rigor, partes;
~ o convnio pode ser rescindido por simples denncia;
~ com referncia a uma particular hiptese em que a
administrao seja usuria do servio pblico, h norma
expressa recomendando a utilizao do contrato, conforme
dispe o artigo 62, ~3', 11,da Lei n. 8.666/93. Nos demais
casos, os parmetros aqui delineados indicam quando
deve ser utilizado o convnio ou o contrato; e
~ no h possibilidade de sub-rogao do convnio.
Bacharelado em AdminIstrao Pblica
Unidade 5 - Licitao e Contrato Administrativo
CONSRCIOS PBLICOS
Previsto na Lei n. 11.107/05, o consrcio pblico, segundo
Di Pietro (2006), so associaes formadas por pessoas juridicas
polticas (Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios), com
personalidade juridica de Direito Pblico ou de Direito Privado,
criados mediante autorizao legislativa, para a gesto associada de
servios pblicos.
Mdulo4
137
Direito Administrativo
Resumindo
138
Nesta Unidade verificamos que, ao realizar um pro~di-
mento de licitao, o administrador elege uma das modali1\"
des previstas na lei, entre a concorrncia, atomada de preo}\
o convite, o concurso, o leilo ou o prego, naforma presencia;\\
\
ou eletrnica. Conforme a modalidade, indicar como tipo o
menor preo, a melhor tcnica ou a tcnica e o preo. Caso
o procedimento seja de dispensa ou inexigibilidade de licita-
o, as formalidades e as exigncias so aquelas previstas nos
artigos 24 e 25 da lei n. 8.666/93.
Em relao ao contrato que decorre da licitao, da
dispensa ou da inexigibilidade, dizemos que ele um contrato
administrativo. Na sua relao com empresas privadas e insti-
tuies pblicas, a Administrao vale-se tambm de instru-
mentos legais como o contrato de concesso (servio pblico,
patrocinada, obra pblica, bem pblico, direito real de uso) ou
o contrato de gesto. Permite ainda a constituio de contra-
tos entre consrcios pblicos e a celebrao de convnios com
entidades privadas no lucrativas.
~ na contratao de obras, servios ou compras que a
Administrao Pblica exercita com mais visibilidade a sua
condio de parte privilegiada na relao com o privado, em
funo do interesse pblico envolvido.
Bacharelado em Administrao Pblica
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Unidade 6 - Transparncia e controle da Administrao
TRANSPARNCIA NA G E S T O PBLICA
Caro estudante,
Chegamos ltima Unidade de nossa disciplina. Para finalizar,
vamos apresentar os mecanismos de controle sobre os atos
administrativos praticados pelos agentes no exerccio de
suas funes pblicas, em especial aquelas que implicam
responsabilidade sobre recursos pblicos. Daremos nfase
temtica do controle tcnico, realizado pelos tribunais de
contas, que avaliam a prtica do ato administrativo sob o
ponto de vista contbil, financeiro, oramentrio, patrimonial
e operacional. Por fim, o dispositivo legal (Cdigo Penal) que
prev os crimes praticados contra a Administrao Pblica,
seja por servidores pblicos ou por particulares.
Conte sempre conosco e tenha boa leitura!
Na Unidade 1 estudamos os princpios constitucionais da
Administrao Pblica, que, segundo Moraes (2009, p. 34), podem ser
considerados como um "Cdigo de Gesto Administrativa", na medida
em que fornecem aos agentes pblicos os parmetros para uma atuao
esbitamente voltada ao interesse pblico. Segundo o autor:
Aps a Constituiode 1988, temos uma nova gerao
de administradores pblicos que tm na Carta Magna,
alm da Lei Suprema, um direcionamentotico. O texto
constitucional vem atuando de dupla maneira, seja
preventivamente, com a formao dessa nova gerao,
seja repressivamente,com a punio dos maus gestores
da coisapblica.
Mdulo 4
143
Direito Administrativo
144
Logo, consolidado o Estado de Direito democrtico no Brasil,
com o fortalecimento das instituies e garantida a participao
popular, h, na atualidade, uma grande preocupao por parte da
sociedade em fiscalizar a forma como a mquina administrativa
dirigida, no s pelos agentes polticos como pelo conjunto dos
servidores pblicos.
Esse um dos principais objetivos do nosso curso de
graduao em Administrao Pblica: possibilitar que, por meio
do conhecimento especializado, tanto do ponto de vista tcnico e
gerencial quanto jurdico, os administradores pblicos atuem levando
em conta os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
o que a sociedade - que paga os tributos, que elege seus
representantes e que usuria dos servios pblicos - espera
da Administrao Pblica?
Em primeiro lugar, que os seus servidores atuem com tica,
considerando que os bens pblicos e os negcios pblicos no
podem ser direcionados a interesses particulares; em segundo lugar,
que todos os atos de gesto, pautados pela legaldade, sejam do
conhecimento de todos, isto , que sejam transparentes.
A transparncia, neste sentido, um componente fundamental
do Estado democrtico, pois relacionada correta aplicao dos
recursos pblicos e efetividade de polticas pblicas - sociais,
econmicas, desenvolvimentistas - que possibilitem a melhoria das
condies de vida de todos os brasileiros.
Logo, podemos afirmar que no contexto de uma
Administrao Pblica transparente que se realizam os controles
sobre os atos que estudaremos.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 6 - Transparnda e controle da Administrao
CONTROLE DA ADMINISTRAO
Este controle deve iniciar na escolha das
a aprovao ou autorizao prvia do Poder
entidades que se beneficiaro dos recursos
pblicos, pois os rgos concedentes devem
legislativo (artigo 49, incisos11, 11, XV,XVI e XVII,
e artigo 52, incisos 11I,IV e V, da Constituio
Controle prvio
ter condies de distinguir as entidades
srias daquelas oportunistas. So exemplos
de controle prvio os controles que evocam
Federal}i os de controle concomitante; o
acompanhamento da execuo oramentria;
e controle posterior; dos atos de aprovao,
homologao, anulao, revogao e
convalidao. Fonte: Elaborado pelo autor,
".
'SaIba maIs
ocontrole da Administrao Pblica "a faculdade de vigilncia,
orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre
a conduta de outro", conforme destaca Meirelles (1990, p. 570R.
Sontudo, pode ser definido tambm como um poder de
fiscaliTao e correo que sobre a Administrao Pblica exercem os
rgos dos Poderes UudiciVrio, Wegislativo e Xxecutivo, com o obYetivo
de garantir a conformidade de sua atuao com os princZpios que
l[e so impostos pelo ordenamento YurZdico, no entendimento de
\i Pietro (]00^R.
A \eclarao dos \ireitos do _omem e
do Sidado, aprovada pela Assembleia `acional
da arana em ]^ de agosto de 17b9, assim
preceituou: "XV - A sociedade tem o direito de
pedir contas de sua administrao a todos os
agentes do poder pblicd .
Quanto ao rgo, o controle pode ser
administrativo, legislativo ou Yudicial; quanto ao
momento este pode ser ~, concomitante
ou posterior; quanto ao aspecto da atividade, o
controle pode ser de legalidade (exercido pelos
trs PoderesR ou de mrito (cabe Administrao e
com limitaes ao Poder WegislativoR; e conforme
a titularidade desse controle este pode ser interno
ou externo.
Mdulo 4
145
Direito Administrativo
CONTROLE INTERNO
o controle interno todo controle exercido por rgo da
prpria Administrao, determinado pelo artigo 74 da Constituio
Federal, centrado nos objetivos de:
~ avaliar o cumprimento das metas previstas no
Plano Plurianual e a execuo dos programas
e do oramento;
~ comprovar a legalidade e avaliar resultados
quanto eficcia da gesto oramentria,
financeira e patrimonial; e
~ exercer o controle das operaes de crdito,
avais e garantias; dos direitos e haveres da
Unio; e apoiar o controle externo. Esse controle
determinado pela Constituio de 1988, no
seu artigo 74.
Plano Plurianual
o artigo 74 da Constituio Brasileira,
em seu pargrafo primeiro, aprofunda essa
responsabilidade ao prescrever que os
responsveis, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade, devem dar cincia ao
Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria.
Esse controle decorre do poder de autotutela da Administrao
que se constitui no seu poder de rever os seus prprios atos,
consagrado pelo Poder Judicirio e consubstanciado nas Smulas
do Supremo Tribunal Federal n. 346, que assenta: a "Administrao
Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos" e n. 473, que
se alinha primeira inscrevendo que
promoo da gesto empreendedora} garantia
da transparncia} estmulo s parcerias, gesto
orientada para resultados e organizao das
aes de governo em programas. Fonte:
! um instrumento de planejamento de mdio
prazo que estabelece} de forma regionalizada,
as diretrizes, os objetivos e as metas da
Administrao Pblica federal. Os princpios
bsicos que norteiam o plano so: identificao
clara dos objetivos e das prioridades do governo,
integrao do planejamento e do oramento,
<http://www.saude.sc.gov.br/gesto res/ppa/
RESUMO%20PPA%2009%2007%2003. pdf>.
l Acesso em: 23 out. 2010.
"
a Administraopode anular seus prpriosatos, quando
eivadosde vciosque os tomem ilegais,porque deles no
se originamdireitos;ourevog-los,por motivode conveni-
ncia ou oportunidade, respeitadosos direitosadquiridos
e ressalvada,emtodos os casos,a apreciaojudicial.
146
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 6- Transparncia e controle da Administra.5o
Os principais mecanismos de controle interno so os recursos
administrativos, o autocontrole, o controle hierrquico, o controle de
gesto, a inspeo, a auditoria, a correio, a superviso (ministerial,
da administrao indireta, por exemplo, prevista pelo Decreto-Lei
n. 7200/67) e a Ouvidoria.
CONTROLE EXTERNO
O controle externo compreende o controle parlamentar
direto, o controle exercido pelo Tribunal de Contas (rgo auxiliar do
Legislativo nessa matria) e o jurisdicional.
Controle parlamentar direto
exercido diretamente pelo Congresso Nacional, que visa, de
acordo com o inciso X, do artigo 49, da Constituio Federal de 1988,
"[...] fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas,
os atos do Poder Executivo, includos os da Administrao Indireta" .
Esse controle realizado por meio de pedidos escritos de
informao, convocao para comparecimento, fiscalizao de atos
da Administrao Direta e Indireta, Comisses Parlamentares de
Inqurito, aprovaes e autorizaes de atos do Poder Executivo
(aprovao de tratados ou acordos internacionais, aprovao de
indicao de Ministros do Tribunal de Contas e outros).
Controle pelo Tribunal de Contas
Tambm denominado controle tcnico, previsto pela
Constituio Federal no captulo referente ao Poder Legislativo e na
seo dedicada fiscalizao financeira e oramentria, assinalando
que o controle externo tarefa do Congresso Nacional "com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unid'.
Mdulo 4
147
Direito Administrativo
Nascido em Salvador, formado em Direito, foi poltico da
Repblica Velha, escritor, fillogo, tradutor e orador. Fonte:
<http://nelsaber.com.br /biografias/ver _biografia_c_1303.
\ html>. Acesso em: 2 fev. 2009.
,
Criado por iniciativa de !3l.IJl
Barbosa em 1890, o Tribunal de Contas
teve o seu respectivo rol de competncias
inscrito no artigo 71, da Constituio
Federal; e suas normas sobre o Tribunal
de Contas da Unio aplicam-se aos
Tribunais de Contas dos Estados,
do Distrito Federal e dos municpios.
Ao Tribunal de Contas, no exerccio do controle externo,
podem recorrer os cidados, os partidos polticos, as associaes ou
os sindicatos, para denunciar irregularidades ou ilegalidades, tendo na
ILei_Complmentcn.~1D170m de 4 de maio de 2000, um importante
marco regulatrio no que diz respeito ao prprio planejamento do
controle tcnico.
Ruy Barbosa de Oliveira (1849-1923)
'SaIba maIs
Essa amplitude de poderes de controle autoriza, ainda, a
adoo da tutela cautelar, pelo Tribunal de Contas, no que concerne,
por exemplo, ao exame prvio dos editais de concorrncia, que
encontra amparo, tambm, no disposto no artigo 113, pargrafo 2
'*Errio - conjunto dos
recursos financeiros da Lei n. 8.666/93, com o fito de prevenir a ocorrncia de leso ao
pblicos; os dinhei- errio. ou a direito alheio, bem como para garantir a efetividade de
ros e bens do Estado; : ~~. d~~ises.
Prerrogativa regulamentada
pela lei n. 8443{92 (~
"_
Orgnica)e pelo ~egi:Jmento
Interno (Resolu~on. ISS,
de 4 dezembro de 2002) .
.\
Fonte: Houafss (2009). :
tesouro, fazenda .
Nesta abrangncia, o Supremo Tribunal Federal, na anlise do
Mandado de Segurana n. 24.510-7 (Relatora Ministra Ellen Gracie,
2003), registrou:
Quando a Constituiodiz caber ao Tribunalde Contas
da Unio auxiliar o Congresso Nacional, no exerccio
da funo de controle externo, no est dizendo ser ele
mero rgo auxiliar,mas sim que o controle externo, a
cargo do CongressoNacional, no se far seno com o
auxiliodo TeU, prestigiandoa partiCipaodesse Tribu-
nal, verdadeiramentelida pela Constituiocomo inafas-
tvel e imprescindfvel,sem da se deduzir um vinculo
de subalternidade hierrquica. Tambm no correto
afirmarque o Tribunalde Contas, enquanto rgo mera-
mente tcnico, apenas emite parecer. Ora, entre tantas
competnciasimportantesa ele adjudfcadaspela Consti-
148
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 6 - Transparncia e controle da Administrao
tuio, a refernciaa parecer compareceapenas em uma
oportunidade: quando da prestao anual de contas do
Presidenteda Repblica.No mais, o TeU decide, e no
mereceria o nome de tribunal se no fosse para exercer
competnciasdecisrias.
Controle jurisdicional
Este exercido pelo Poder Judicirio. No Brasil, adotado
o sistema de Jurisdio nica (Sistema Ingls), no qual o Poder
Judicirio decide exclusivamente com fora de definitividade.
De acordo com a CF/88, no artigo 5, inciso XXXV,fica determinado
que "a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito" . Portanto, o Poder Judicirio decide todo e qualquer
litgio sobre a adequada aplicao do Direito no caso concreto,
independentemente de quem sejam os litigantes ou a ndole da
relao jurdica controvertida.
Existem algumas medidas especficas para enfrentar atos ou
omisses de autoridade pblica. Para um melhor entendimento,
trouxemos os principais para voc conhecer de acordo com JurisWay
(2008).
~ Habeas Data: ao que assegura o livre acesso de
qualquer cidado a informaes a ele prprio relativas,
constantes de registros, fichrios ou bancos de dados de
entidades governamentais ou de carter pblico.
~ Habeas corpus: medida judicial de carter urgente, que
pode ser impetrada por qualquer pessoa, ainda que no
advogado, em seu favor ou de outrem, bem como pelo
Ministrio Pblico, sempre que algum sofrer ou se achar
na iminncia de sofrer violncia ou coao ilegal na sua
liberdade de ir e vir. Pode ser preventivo ou remediativo.
~ Mandado de segurana: ao deflagrada por pessoa
fsica ou jurdica a fim de que se lhe assegure, em juzo,
um direito lquido e certo, demonstrado, violado ou
Mdulo 4
149
Direito Administrativo
150
ameaado por ato de autoridade, manifestamente ilegal
ou inconstitucional. Esse direito no deve ser protegido
por habeas corpus ou habeas data.
Ao popular: meio processual, de assento constitucional,
que legitima qualquer cidado a promover a anulao de
ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que
o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o
autor popular, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia (nus pago pela parte
perdedora) .
Ao civil pblica: meio atribudo ao Ministrio Pblico
e dado a pessoas jurdicas pblicas e particulares, para a
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente
e de outros interesses difusos e coletivos, objetivando fixar
responsabilidade pelos danos a eles causados.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 6 - Transparnda e controle da Administrao
CRIMES CONTRA A
ADMINISTRAO PBLICA
Advocacia Administrativa
.Peculato - Crime que
consiste na subtra-
br/codigos/1940_ dl_002848 _cp/cp312 0327 .htm >.
o ou desvio, por
abuso de confiana, de
dinheiro pblico ou de
coisa mvel aprecivel.
para proveito prprio
ou alheio, por funcio-
nrio pblico que os
administra ou guarda.
Fonte: Houaiss (2009).
privado perante a Administrao Pblica, valendo.
se da qualidade de funcionrio: pena (deteno, de
um a trs meses ou multa); pargrafo nico (se o
interesse ilegtimo); Fonte: <http://www.dji.com.
Para finalizarmos nossa discusso no que tange disciplina
Direito Administrativo, importante destacar tambm que, de Paraconhecer maissobre
acordo com o C6digo Penal Brasileiro, institudo_peloJ2
e
cre
t
c : r .: e f r u ~~ste decreto, acesse
- - <http://www.planafto.goy.
2.848, de 1940, os crimes contra a Administrao Pblica podem ser t~CCiYII/Decreto'lei/
divididos em dois grandes grupos: - i DeI2848.htm>.
~ Os crimes praticados por funcionrio pblico contra a
administrao em geral.
~ Os crimes praticados por particular contra a administrao
em geral.
No primeiro grupo esto o P~~~~~'!~'. ~.i':l~e.r0.C? .~~ ?!l?~.....
falsos em sistema de informaes, a modificao ou alterao no
autorizada de sistema de informaes, o extravio, a sonegao ou
inutilizao de livro ou documento, o emprego irregular de verbas
ou rendas pblicas, a concusso, o excesso de exao, a corrupo
passiva, a facilitao de contrabando ou descaminho, a prevaricao,
a condescendncia criminosa, a advocacia
administrativa, a violncia arbitrria, o
abandono de funo, o exerccio funcional
ilegalmente antecipado ou prolongado, a
violao de sigilo funcional e a violao do
sigilo de proposta de procedimento licitat6rio
(conforme previsto na Iei n. 8.666/93).
No segundo grupo de crimes, esto a
usurpao de funo pblica, a resistncia,
Acessoem: 20 out. 2010.
a desobedincia, o desacato, o trfico de ',,--~.~=~~~~~_~=~~ __=~/
M6dulo4
151
Direito Administrativo
152
influncia, a corrupo ativa, o contrabando ou descaminho, o
impedimento, a perturbao ou fraude de concorrncia, a inutUizao
de edital ou de sinal, a subtrao ou inutilizao de livro ou documento
e a sonegao de contribuio previdenciria.
Complementando ... ""'"=~~~~~~~~""""'"
Chegamos ao final de nossa disciplina. Certos de que contribufmos com sua
formao, sugerimos que voc tamb~m busque conhecer as obras dos autores
referenciados nas indicaes de leitura. Procure ler a indicao a seguir:
~ Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado. Disponvel em:
<http://www.historianet.com.br/conteudo/default.aspx?codigo= 180>.
Acesso em: 3 novo2009.
Bacharelado em Administrao Pblica
Unidade 6 - Transparncia e controle da Administrao
Resumindo
Nesta Unidade, vimos que todo aquele que de f)~a
direta ou indireta se relaciona com o Estadotem a responsabili~
dade de prestar contas para os rgos de controle, que pOde~\
ser internos ou externos. E, por fim, destacamos que o Judi-\
cirio quem decide sobre a legalidade do ato administrativo,
enquanto que os Tribunais de Contas avaliam setais atos foram
realizados conforme todos os procedimentos tcnicos inscritos
na legislao infra e constitucional.
Mdulo 4
153
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIS
(Criada pela lei n O. 13.456 de abril de 1999. publicada no OOD-GO de 20 de abril de 1999)
UNIDADE UNIVERSITRIA DE EDUCAO A DISTNCIA
BACHARELADO EM ADMINISTRAO PBLICA
Plan o de En sin o de Disciplin a
.'
I,IIlMRSmIDf DSTMltM1DD GOl5
Cdigo da Disciplin a:
Norn e da Disciplin a:
Natureza:
027-4
I Direito Admin istrativo
Obrigatria
Carga Horria Total (horas): 60
Teoria (horas): I 60
Prtica (horas): I ~ __~
Polo de Apoio Presen cial da
UAB:
Coorden adora do Curso:
Professor Formador:
guas Lin das de Gois, Catalo, Formosa, Min eiros e Uruau
I Prol" Ms An a Mn ica Be1tro
I Prol" Ms An a Mn ica Beltro
1- Emen ta:
Con ceito. Campo de Aplicao. Objeto do Direito. Sujeito direito. Pessoas juridicas e
admin istrativas. Fon tes do Direito Admin istrativo. Admin istrao Pblica. Autarquias. Sociedades
de econ omia mista. Empresas pblicas. Fun daes. Fun o pblica e ben s pblicos. Relao de
Direito Admin istrativo. Regime Jurdico-Admin istrativo. Prin cpios Con stitucion ais do Direito
Admin istrativo. Poderes Admin istrativos. Organ izao Admin istrativa. rgos Admin istrativos.
Atos Admin istrativos. Noes Gerais sobre Procedimen to Admin istrativo. Licitao. Con tratos
Admin istrativos. Domin io pblico. In terven o n a propriedade. Respon sabilidade civil da
admin istrao pblica. Crimes con tra a admin istrao pblica.
Aven idll SlIn tos Dumon t, 365. Jon dtai. Anapolis/GO. Cl:P: 7$. 113-180
Telefones: (61) 3328-1410/1133/1407
D-mal!: unuelld@ueg.br Slte: Wv. 'v/. un uelld. ueg. br
I
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIS
(Criada pela lei nO, 13.456 de abtll de 1999, publicada no DOE-GOde 20 de abril de 1999)
UNIDADE UNIVERSITRIA DE EDUCAO A DISTNCIA
BACHARELADO EMADMINISTRAO PBLICA
Plano de Ensino de Disciplina
1 2 - Objetivos:
2.1 - Geral Possibilitar conhecimento introdutrio sobre os principais temas que dizem
respeito ao Direito Administrativo, como por exemplo: Servidores pblicos,
atos administrativos, licitao, contrato, estrutura da Administrao Pblica e
controle, tanto interno quanto externo.
2 .2 - Especficos: I. Relatar a histria do Direito Administrativo;
2 . Identificar os ramos do Direito;
3. Conhecer os institutos de Direito Pblico que movimentam a
Administrao Pblica;
4. Enumerar os princpios exclusivos da Administrao Pblica; e
5. Identificar os princpios constitucionais da Administrao Pblica.
6. Diferenciar as principais categorias de agentes pblicos;
7. Conhecer o estatuto jurdico que disciplina os direitos e deveres
8. dos servidores pblicos; e
9. Identificar as responsabilidades dos agentes pblicos.
1 0. Identificar os elementos que formam o Ato Administrativo;
li. Distinguir ato administrativo vinculado de ato discricionrio; e
1 2 . Relacionar os limites impostos Administrao Pblica na edio de atos
administrativos.
1 3. Conhecer a estrutura da Administrao Pblica;
1 4. Distinguir Administrao Direta de Administrao Indireta; e
1 5. Identificar as organizaes no governamentais.
1 6. Conhecer as modalidades e os tipos de licitao;
1 7. Diferenciar dispensa de inexigibilidade de licitao; e
1 8. Conhecer as formas de execuo de um contrato administrativo.
Avenida Santcs Oumont, 365. Jundllli. Anilpalis/GO. C!':P: 75.11).11;10
Telefones: (G2) 3326-1410/1 133/1<407
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIS
(Criada pcla lei nO, 13.456 de abril de 1aaa. pbclicada nd DOEeGOde fg de abril de 1aaah
UNIDADE UNIVERSITRIA DE EDUCAijO A DISTkNCIA
lACmARELADO En ADnINISTRAijO oplLICA
oland de Enqind de Diqciplina
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s a. Identiuicar aq udrvaq dc cdntrdle qdcrc dq atdq praticaddq pela
Adviniqtrawxd oyclicaz
fg. Diucrcnciar d cdntrdlc internd dd cdntrdlc e{terndz e
fs . Cdn|cccr dq criveq cdntra a Adviniqtrawxd oyclica.
A}enidll ~lIntdq Dbvdnt, 365. s bndllli. AnpdliqGO. CEo 5.113e18g
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3
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(Criada pela leI n O . 13. 455 de abril de 1999, publ1rada n o DOE-GO de 20 de abril de 1999)
UNIDADE UNIVERSITRIA DE EDUCAO A DISTNCIA
BACHARELADO EM ADMINISTRAO PBLICA
Plan o de En sin o de Disciplin a
3 - Con tedo Programtico:
LI. Direito Admin istrativo como ramo do Direito Pblico;
Un idade 1-
1. 2. Histria e Prin cpios do Direito Admin istrativo
Un idade 1 - Gn ese e
1. 3. O Direito Admin istrativo n o Brasil
evoluo do Direito
1. 3. 1 O en sin o do Direito Admin istrativo
Admin istrativo
1. 4. Prin cpios da Admin istrao Pblica
2. 1. Categorias de Agen tes Pblicos
2. 2. Espcies de agen tes pblicos
2. 3. Regimejuridico
2. 3. 1 Estatutrios
2. 3. 2 Celetistas
2. 3. 3 Emprego pblico
2. 3. 4 Regime especial
2. 4. Competn cia O rgan izacion al
2. 4. 1 Cargos e fun es pblicos
2. 4. 2 Acumulao de cargos pblicos
2. 4. 3 Con dies de acesso aos cargos pblicos
2. 4. 4 Seleo por con curso
Un idade 11-
2. 5. Sistema remun eratrio dos agen tes pblicos
Agen tes pblicos
2. 5. 1 Fixao e alterao da remun erao e do subsidio
2. 5. 2 Teto das remun eraes e subsdios
2. 5. 3 Irredutibilidade de remun erao e de subsidio
2. 6. Direitos dos servidores
2. 6. 1 Frias e dcimo terceiro salrio
2. 6. 2 Licen as
2. 6. 3 Direito de greve e sin dicalizao
2. 6. 4 Aposen tadoria e pen so
2. 6. 5 Modalidades de aposen tadoria
2. 7. Respon sabilidade do servidor
2. 7. 1 Respon sabilidade civil
2. 7. 2 Respon sabilidade pen al
2. 7. 3 Respon sabilidade admin istrativa
Aven ida SlIn tos Dumon t, 365. Jun dilli. AnapotisjGO. CEP: 75. 113. 11:)0
Telefones: (62) 3328-1410/1133/1407
E-mail: unuead@ueg.br Site: vIVo'VI.unuead.ueg.br
4
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BACHARELADO EM ADMINISTRAO PBLICA
Plano de Ensino de Disciplina
3.1. Os atos que movimentam a Administrao Pblica
3.2. Elementos do ato administrativo
3.3. Atributos do ato administrativo
3.4. Discricionariedade e vinculao
Unidade 11I - 3.5. Formalizao dos atos administrativos
Atos e fatos jurdicos
3.6. Desfazimento dos atos administrativos
3.7. Prescrio dos atos invlidos
3.8. Poder de policia
3.9. Interveno na propriedade privada
4.1 A organizao da Administrao Pblica
4.2 Estrutura da Administrao Pblica brasileira
4.2.1 Administrao Direta
422 Administrao Indireta
42.3 Autarquia
Unidade IV-
4.2.4 Fundaes
4.2.5 Empresa pblica e sociedade de economia mista
Servio pblico e
funo pblica
4.3 Entidades paraestatais (em colaborao)
4.3.1 Ordens e Conselhos Profissionais
4.3.2 Fundaes de apoio
4.3.3 Servios sociais autnomos
4.4 O terceiro setor e o direito administrativo brasileiro
4.4.1 Organizaes sociais
4.4.2 Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
Avenida Santos Dumont, 365. Jundlai. Anpolis/GO. C[;P: 75.113-1 BO
Tell:!fones:2) 3328-1410/1133/1407
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5
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Plan o de En sin o de Disciplin a
5. 1 Previso Con stitucion al
5. 2 A licitao
5. 2. 1 Modalidades
5. 2. 2 Tipos
5. 2. 3 Dispen sa e in exigibilidade de licitao
5. 2. 4 An ulao e revogao da licitao
Un idade V-
Licitao e Con trato
5. 3 Con tratos Admin istrativos
Admin istrativo 5. 3. 1 Regime juridico
5. 3. 2 Con tratos de con cesso
5. 3. 3 Con trato de gesto
5. 4 Con vn ios admin istrativos
5. 5 Con srcios pblicos
6. 1 Tran sparn cia n a gesto pblical
Un idade VI-
6. 2 Con trole da Admin istrao
Tran sparn cia e
con trole da
6. 2. 1 Con trole in tern o
Admin istrao
6. 2. 2 Con trole extern o
6. 3 Crimes con tra a Admin istrao Pblica
Aven ida $!lntos Dumon t, 365. Jun dllli. An polis/GO. eEP: 7$. llJ-IBU
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Plano de Ensino de Disciplina
4 - Procedimentos Didticos:
Pretende-se adotar uma metodologia participativa de trocas e debates, conforme os momentos
dedicados, em que se deve apreender e relacionar contedos, de forma critica e propositiva, tendo
em vista o processo de construo do conhecimento. Isso se far atravs de:
I. Disponibilizao no Ambiente Virtual (AVA), de material para leitura, estudos dirigidos,
links a stios relacionados com o contedo, frum de discusso e encontros on-line (chat e
Frum de dvidas da disciplina);
2. Desenvolvimento de atividades, ao final de cada Unidade, sugeridas pelo Manual da
disciplina ou elaboradas pela Equipe Pedaggica do Curso;
3. Aplicao de Verificao de Aprendizagem Presencial no Polo UAB, onde o cursista dever
apresentar seus conhecimentos essenciais sobre a disciplina pela interpretao e resposta de
questes objetivas e subjetivas sobre os assuntos estudados.
Avenida Santos Dumont, 365, Jundlai. Anilpolis/GO. CEP: 7S.113-HIO
Telefones: (62) 3328-1~10/l133/1 07
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Plano de Ensino de Disciplina
15 - Situaes e Critrios de Avaliao:
ED: Estudos Dirigidos das Unidades 1, 2, 3,, 5 e 6;
Cada Estudo Dirigido tem peso 3 para avaliao'
,
As atividades de ED nas unidades 1 a 6
tem o valor de 1,6 (um, seis) pontos.
AVA: Participao no Frum de Discusso
A participao de no mnimo 2 (dois) comentrios sobre o assunto e 1 (uma) em
5.1 - Situaes:
interveno no comentrio de algum curssta;
A participao no AVA tem peso 1, dez (l0,0) pontos para avaliao;
VAP: Verificao de Aprendizagem Presencial tem peso , dez (10,0) pontos;
AP: Atividade Presencial da Disciplina tem peso 2, dez (l 0,0) pontos.
Adequao
da forma e contedo das produes
norma culta da Lngua
Portuguesa e as normas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT;
Atendimento temtica e ao que pedido na proposta de avaliaes;
Utilizao nas respostas de elementos que denotem leitura direta dos textos
estudados.
5.2 - Critrios:
Capacidade de argumentao, contextualizao, problematizao e sugesto de
novas propostas,
escrita e verbal, segundo o detalhamento destes em cada
Atividade;
Pontualidade na entregas das atividades;
Participao no AVA;
A participao (mnimo dois comentrios) no frum de discusso do texto.
Avenida 511ntos Dumont, 365. Jundllli. Anpolis/GO. CL:P: 7S.113-H1O
Telefones: (62) )J2B-110flIJ3/1~07
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I
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Observao
Ter no computador software para leitura de vdeo: FLVPlayer e Windows mdia
player
Ter no computador software para converter para PDF
Para acessar a plataforma, por gentileza utilize o Mozilla fire fox
Ter no computador o BrOffice (LIVRE), pois a extenso para documentos que
utilizamos ODT.
Avenid8 Santos Oumont, 35. Jundl8L Anpolis/GO. CEP; 75.] 13-180
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6 - Bibliografia Bsica
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2009.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2009.
7 - Bibliografia Complementar
ANTUNES ROCHA, Crmen Lcia. Principios constitucionais dos servidores pblicos. So
Paulo: Saraiva, 1999.
CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1994.
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 3'. edio So Paulo: Saraiva, 2008.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005.
Avenida Santos Dumont. 365. Jundlai. An~poljs/GO. CEP: 7~.1l).180
Telefones: (62) 332B-1410/1133/1407
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Plano de Ensino de Disciplina
18 - Outras Fontes
8.1-Textos Complementares: 8.1.1. A Revoluo, a nao e a paz - de Domnico Losurdo.
Nessa obra voc conhecer mais sobre a Revoluo Francesa;
8.1.2. Sistematizao do Direito Administrativo - de Francisco
de SaBes Almeida Mafra Filho;
8.1.3. Curso de Direito Administrativo - de Maral Justen Filho;
8.1.4. Constituio Federal de 1988;
8.1.4. Lei n. 8.112/90 (Estatuto dos servidores pblicos civis da
Unio), de 11de dezembro de 1990;
8.1.5. Decreto-Lei n. 5.452, de la maio 1943;
8.1.6. Lei n. 8745;
8.1.7. Estatuto Federal dos Servidores, Lei n. 8.112/90;
8.1.8. Lei n. 9.515, de 1997;
8.1.9. Lei n. 9.874, de 29 dejaneiro de 1999;
8.1.1O Decreto Lei n. 200/67, conhecido como o Diploma da
Reforma Administrativa;
8.1.11Lei n. 7596, de 10 de abril de 1987;
8.1.12 Lei n. 8.666/93
8.1.13 Lei n. 8.958, de 20 dezembro de 1994;
8.1.14 A natureza jurdica dos conselhos fiscais de profisses
regulamentadas de Ronaldo Pinheiro de Queiroz. Esse artigo
aborda questes sobre ordens e Conselhos Profissionais;
8.1.15 Lei Complementar n. 101/00, que estabelece normas de
finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal.
Avenid.!l $llntos Dumont, 365. Junduli. Antilpolis/GO. Cl:P: 75.113.HIO
Telefones: (62) 3328 -1"10/1 133i1407
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8.2 - Site:
BACHARELADO EM ADMINISTRAO PBLICA
Plano de Ensino de Disciplina
<http://educaterra.terra.com.br/voltaire/mundo/rev francesa. htm>
=> sobre Revoluo Francesa
<http://tinyurJ.comln32r7f>. Acesso em: 18 maio 2010 => Caso
Blanco para pesquisa
<http.!/wwwhistoriadobrasil netlqpitaniashereditari
as
/>. Acesso
em: 13 ou!. 2010.
<http://www.senado.gov.br/sfll egislacao/ constl> => Constituio
brasileira
<http://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em: 18 maio 2009.
=> Da supremacia do interesse pblico ao dever de
proporcionalidade: um novo paradigma para o direito
administrativo. De Gustavo Binenbojm.
<http)Jwww planalto goy brlccivil 03/Decreto
Lei/DeI2848.htrn>. => Cdigo Penal
<http://www.tre-sc.gov.br/sitelJ egislacao/norrnas-
eleitorais/ codigo-el eitorallindex.html>.
<http://www.leidireto.com.brlJ ei-992.htrnl>.
v <http://www.planaltogov.br/ccivil_ 03/LEIS/
L8745cons.htrn>.
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_ 03/LEIS/
L8987cons.htrn>. Acesso em: 20 out. 20IO.
<http://www.historianet.com.br/conteudo/defaul I.aspx?
codigo= 180>. Acesso em: 3 novo2009. => Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado. Disponivel em:
Avenidi!lSantos Dumont, 365. Jundllli. Anpolis/GO. CL:P:75,113-180
Telefones: (62) 3328-1410/1133/1'107
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PIaa o de Ea sia o de DiscipIia a
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...
. .
"
IIItMIISIMa E ESTAOOAI cI!c!S
[9 - Croa ograma de Atividades
[9. !- Atividades - ON L!NE
Data Coa tedo Programtico Tipo de Atividade Carga
Horria
ED: Atividades da Ua idade ! -
Ler Ua idade ! respoa der
8h
29/c8 a
Ua idade I-
a e em
!2/c9/2c!!
Ua idade ! - Ga ese e evoIuo do arquivo a ico as 2 (duas) questes.
Direito Admia istrativo
Itimo prazo para ea trega da Ua idade ! com toIera cia dia !3/c9.
Atividades ea tregues aps dia !2/c9 tero poa tuao mea or, ou seja, de 5c% do vaIor do ED
ED: Atividades da Ua idade 2 -
29/c8 a
Ler a Ua idade Ie respoa der em
8h
!3/c9/2c!!
Ua idade !!-
arquivo a ico as 4 (quatro) questes.
Agea tes pbIicos
Itimo prazo para ea trega da Ua idade 2 com toIera cia dia !4/c9.
Atividades ea tregues aps dia !3/c9 tero poa tuao mea or, ou seja, de 5c% do vaIor do ED
ED: Atividades da Ua idade 3 -
Ler Ua idade I respoa der
9h
29/c8 a
a e em
!4/c9/2c!!
Ua idade !!I-
arquivo a ico as 4 (quatro) questes.
Atos e tatos jurdicos
Itimo prazo para ea trega da ED da Ua idade 3 com toIera cia dia !5/c9.
Atividades ea Iregues aps dia !4/c9 tero poa tuao mea or, ou seja, de 5c% do vaIor do ED
Avenido Santos Oumont, 35. Jundlaf. Am1polisfGO. CEP: 75.113-180
Telefones: (G2) 3328-1410/1133/1407
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!3
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Plan o de En sin o de Disciplin a
ED: Atividades da Un idade 4 -
Ler a Un idade 1 e respon der em
arquivo n ico as 5 (cin co) questes.
Sh
29/08 a
14/09/2011
Un idade IV-
Servio pblico e fun o pblica
AVA- FRUM DE DISCUSSO:
Frum de Discusso com base n o
estudo da Un idade 4 "Servio Pblico
e Fun o Pblica"
No min imo 2 (dois) comen trios
fun damen tado e uma in terven o n o
comen trio de algum cursista.
2h
Participao n o FRUM obrigatrio, deven do ocorrer en tre os dias 08 14/09
ltimo prazo para en trega da Un idade 4 com tolern cia dia 15/09.
Atividades en tregues aps dia 14/09 tero pon tuao men or, ou seja, de 50% do valor do ED
ED: Atividades da Un idade 5 -
29/08
Un idade V-
Ler Un idade I respon der
9h
a e em
15/09/2011 Licitao e Con trato
arquivo n ico as 5 (cin co) questes.
Admin istrativo
-
ltimo prazo para en trega da Un idade 5 com tolern cia dia 16/09.
Atividades en tregues aps dia 15/09 tero pon tuao men or, ou seja, de 50% do valor do ED
ED: Atividades da Un idade 5 -
29/08 a
Un idade VI-
Ler Un idade I respon der
Sh
a e em
16/09/2011 Tran sparn cia e con trole da
arquivo n ico as 3 (trs) questes.
Admin istrao
ltimo prazo para en trega da Un idade 6 com tolern cia dia 17/09.
Atividades en tregues aps dia 16109 tero pon tuao men or, ou seja, de 50% do valor do ED
Avenida Santos Dumont, 365. Jundilli. AnpotislGO. CEP: 7!;.113-1BO
Telefones: (62)3328-1410/113311"107
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14
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Plano de Ensino de Disciplina
AP:
17/09/2011
Apresentao da Resenha pelo grupo
Apresentao pelo grupo
19. 2 - Atividades - PRESENCIAL
I
1
17/09/2011
Discusso e Introduo Disciplina
Apresentao pelo Tutor Presencial 1 h
Teorias das Finanas Pblicas
VAP:
17/09/2011
Avaliao Presencial da disciplina de Verificao de Aprendizagem
3 h
Direito Administrativo Presencial (VAr)
Total de Carga Horria 60 h
Avenido SlIntos Dumont, 365. Jundla. Anapolis/GO. CL:P: 75. 11)- 180
Telefones: (62) 3328. 1410/1133/1407
E.mall: unuead@ueg.br Site: wwYl. unuead. ueg. br
IS

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