Providências cautelares

A providência cautelar caracteriza-se, essencialmente, por três características:

1. provisoriedade - o tribunal não pode dar, através da concessão de uma providência cautelar, o que só
cabe ao juiz na sentença final, apesar de que a providência pode ter o mesmo efeito do que a decisão
proferida no processo principal, i.e., não pode dar a resolução definitiva de um litígio;
2. instrumentalidade - a providência depende da função de uma ação principal, cuja utilidade visa
assegurar, não devendo antecipar a decisão final de forma a não correr o risco de esvaziar o seu
conteúdo;
3. sumariedade - deve conter apenas o essencial da situação de facto e de direito, de forma a que o juiz
possa ser breve na sua apreciação e que julgue bem.

Delimitação perante a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias

A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, prevista nos arts. 97.º, n.º 1 e 109.º e ss. CPTA, é
um meio processual da ação administrativa urgente e visa proteger um direito, liberdade ou garantia com
consagração constitucional e que esteja, direta e imediatamente, em perigo.
Para que seja admissível, é necessário que seja, por um lado, urgente e indispensável (não exista outro meio de
tutela para a situação), e por outro lado, que seja impossível ou insuficiente o decretamento de uma
providência cautelar (art. 109.º, n.º 1 CPTA). Aqui, cumpre referir que, apesar do decretamento de uma
providência cautelar também ser urgente, não pode ser aplicável quando a questão de fundo do caso concreto
deva ser resolvida imediatamente e, como se sabe, as providências cautelares são instrumentais e provisórias,
i.e., não são utilizadas para obter resultados definitivos.

Com a reforma da reforma de 2015, como refere Vieira de Andrade, o CPTA, no art. 110.º-A, permite ao juiz,
no despacho liminar, fixar um prazo para a substituição da petição de intimação por uma providência cautelar,
quando as circunstâncias do caso não justificarem uma intimação.

Regime geral - tramitação e critérios de decretamento

Antes da atual reforma vigorava uma tripartição dos critérios de decretamento da providência cautelar,
previstos nas als. a), b) e c) do, então, art. 120.º, n.º 1 CPTA, que tinha diversas implicações:
- desde logo, consagrava três diferentes graus de fumus bonus iuris, onde, inclusive, na al. a) o juiz podia
conceder ao requerente uma providência apenas com base num "juízo de evidência", ou seja, com base numa
presunção de existência de uma eventual ilegalidade do ato que era contestada pelo requerente, não
dependendo para a sua obtenção a ponderação do periculum in mora. Como suscita Vasco Pereira da Silva, não
se trataria esta hipótese de uma verdadeira tutela cautelar? Penso que sim, nomeadamente, porque o papel dado
à "aparência do direito" permitia a qualquer um, com base nessa alínea, receber uma providência cautelar.
- de igual modo, esses diferentes graus de fumus bonus iuris, assumiam uma especial relevância consoante se
tratasse de providências de tipo antecipatório (que visam evitar a realização de um dano, obtendo
antecipadamente o que lhe é negado, até ao juízo de mérito sobre a ação principal), ou de tipo conservatório
(que visam manter a situação que já existe, permitindo ao requerente manter a manutenção da titularidade do
seu direito que se encontra ameaçado até à decisão do juiz).
- consagrava-se também o periculum in mora (unitário) onde se exigia que as providências são concedidas
caso haja um "fundado receio da constituição de facto consumado" - critério, este, exigido pelas als. b) e c) -
assim como, o critério acessório da ponderação de interesses, previsto no n.º 2.
Já com a reforma da reforma de 2015 assistimos a uma unificação dos critérios de decretamento da
providência cautelar, supra mencionados, uma vez que nesta matéria, o principal objetivo político foi, sem
dúvida, o bloqueio de um fenómeno de cautelarização, i.e., um excesso de providências cautelares, através do
«estreitamento» dos seus critérios de decretamento.
Neste sentido, foram, estruturalmente, excluídas as hipóteses da anterior al. a) e fundiram-se os critérios das
als. b) e c), com a generalização do grau de fumus, que antes apenas era exigido para as providências cautelares
antecipatórias (a probabilidade de procedência da pretensão principal). Quer isto dizer que, os dois tipos de
providências podem ser pedidas, desde que verificados os critérios necessários para a sua obtenção, ou seja, o
periculum in mora e o fumus bonus iuris (na medida correta), assim como a verificação do art. 120.º n.º 2
CPTA que diz respeito à proporcionalidade na decisão da concessão.
Esta novidade, introduzida pela reforma, levanta a questão de que se, contextualmente, haverá, ou não, uma
restrição da tutela cautelar e, havendo, se esta solução é compatível com o direito fundamental de acesso à
justiça?

Regime especial
1. Suspensão da eficácia de atos e normas
O instituto de suspensão da Eficácia dos actos administrativos é definido pelo Professor Doutor Freitas do
Amaral, como sendo o meio processual acessório pelo qual o particular pede ao tribunal que ordene ineficácia
temporária, de um acto administrativo de que interpôs ou vai interpor Acção Contenciosa de anulação, a fim de
evitar os prejuízos que para o particular adviriam, da execução imediata do acto.

1. A Suspensão da eficácia dos actos administrativos, desempenha uma função instrumental que se traduz, em
assegurar a garantia que os particulares procuram obter para os seus direitos, através do Contencioso de
Anulação.

2. Para o professor Cláudio Monteiro, a Suspensão da Eficácia do Acto Administrativo, tem uma dupla função:
por um lado, uma função instrumental em relação ao Juízo de fundo, proferido na sentença. Por outro lado,
uma função substantiva do acautelamento dos direitos e interesses em presença.

3. O professor Mário Aroso de Almeida, acrescenta ainda que a suspensão da eficácia dos actos administrativos
é uma medida de alcance constitutivo, que antecipa embora a título provisório, os efeitos da sentença de
anulação, cuja utilidade prática visa acautelar.

4. A Doutrina tem entendido que, a suspensão se dirige globalmente à eficácia dos actos e não apenas à sua
executoriedade. Deste modo, o objecto imediato da suspensão são os efeitos jurídicos do acto e não o próprio
acto, que assim surge como mero objecto mediato.

a) A problemática da suspensão de actos administrativos já executados:

Nos Sistemas Administrativos de matriz Francesa, quer a Doutrina quer a Jurisprudência, pronunciavam-se
pela impossibilidade de suspensão de actos Administrativos, já executados, por falta de objecto.

Posteriormente, passou-se a sustentar que a suspensão incide, sobre os efeitos jurídicos em sentido estrito e não
sobre a execução do acto, como erradamente se defendia.

Assim, a produção em concreto dos efeitos do acto administrativo, não constitui qualquer obstáculo, salvo
naquelas situações, em que os actos sejam executados em termos materialmente irreversíveis. Como no caso
das demolições de edifícios.

Fora destes casos, os actos administrativos, são passíveis de suspensão, mesmo depois de executados.

O que se pretende com a suspensão, é evitar que, na pendência das Acções, se criem situações de facto
incompatíveis com a eficácia repristinatória da sentença.

O legislador ao admitir a suspensão da eficácia dos actos já executados, está a referir-se aos actos da execução
instantânea.

b) Relativamente à suspensão dos actos nulos:

Sendo a nulidade a forma mais grave de invalidade de um acto administrativo na medida em que, um acto nulo
não produz efeitos desde o início (artigo 162º CPA), significa que um Acto Administrativo nulo, não obriga os
administrados. Quid Iuris?

Embora os actos nulos, não obriguem os administrados, a verdade é que se verifica em relação a tais actos,
uma aparência de efeitos Jurídicos que podem ser muito relevantes.

O Professor Sérvulo Correia, considera que nestas hipóteses não há executoriedade num plano Jurídico, mas a
administração comporta-se como se houvesse. Tal circunstância constitui razão acrescida, para o decretamento
da suspensão de executoriedade “de facto”.

O Supremo Tribunal Administrativo, embora considerando que o acto nulo seja susceptível de suspensão, dada
a sua aptidão para produzir efeitos lesivos, tem entendido, que para ser concedida a suspensão de tais actos, é
necessário que estivessem verificados todos os requisitos em conformidade com a Lei.

Como dizem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA[1] a respeito dos actos
nulos ou juridicamente inexistentes – em relação aos quais se pode verificar uma aparência de efeitos jurídicos
quando a administração prossiga com a respectiva execução, concretizando-os em “facto” – “a única
providência que pode impedir a execução de um acto administrativo válido ou anulável é a suspensão de
eficácia” (por isso fazendo “sentido decretá-la: admitindo que o acto possa ser nulo ou inexistente, mas para o
caso de ele não o ser”.

c) No tocante ao problema da suspensão de actos normativos:

Possuindo os actos normativos um conteúdo genérico, o STA tem considerado, que eles não são susceptíveis de
provocar imediatamente efeitos lesivos, na esfera jurídica dos particulares. Pois, carecem de um acto concreto
de aplicação.

Se tivermos em conta, que os Regulamentos imediatamente exequíveis, por si mesmos, funcionam como
verdadeiros actos administrativos, podem os mesmos provocar, imediatamente lesões aos direitos e interesses
legítimos dos particulares.

Assim, consideramos que, deverão os cidadãos beneficiar de igual modo, de um meio de tutela cautelar eficaz,
para a defesa dos seus direitos.

As mesmas razões que levaram o legislador a prever a suspensão, em relação a comportamentos ilegais da
Administração, expressos através de um acto administrativo, também devem valer, em relação a semelhantes
actos normativos.

d) Já em relação aos actos negativos:

A Jurisprudência tem confinado a suspensão, aos actos de conteúdo positivo. Isto é, aqueles actos que são
susceptíveis de provocar prejuízos de ordem material na esfera jurídica dos particulares.
Nesta medida, os actos de conteúdo negativo, são insusceptíveis de serem suspensos, em virtude dos mesmos
serem inaptos para produzir alterações nas esferas jurídicas dos destinatários.

Tem sido também entendido pela Jurisprudência, que a ser admitida a suspensão de actos de conteúdo
negativo, isso traduzir-se-ia na violação do Princípio da Separação de Poderes, uma vez que os tribunais
estariam a envolver-se no exercício da administração activa.

Apenas se tem conhecimento de um caso, em Portugal em que o Supremo Tribunal Administrativo, se

pronunciou em sentido favorável ao pedido de suspensão de conteúdo negativo.

A finalidade da suspensão, é a de evitar a consolidação de actos irreversíveis. Tendo em conta a idoneidade que
os actos aparentemente negativos possuem, para produzirem efeitos inovadores, são susceptíveis de serem
suspensos.

Nestes Termos, conclui-se que os actos normativos que produzam imediatamente os seus efeitos, sem
intermediação de qualquer acto de aplicação, podem ser suspensos com efeito circunscrito ao caso de quem a
requerer.

Da mesma forma, todo o tipo de Providências Cautelares podem ser requeridas e adoptadas pela justiça
administrativa, desde que adequadas a assegurar a utilidade da sentença a produzir no processo principal.

5. O artigo 128.º, n.º 1, do CPTA, é a sede normativa do reconhecimento de algo contrário ao Interesse
Público, é a chamada “suspensão automática do acto administrativo”, que foi herdada da anterior Lei de
Processo nos Tribunais Administrativos. Conforme esta norma, sendo requerida junto dos tribunais
administrativos, a suspensão de eficácia de determinado acto administrativo, e uma vez recebido o duplicado
do respectivo requerimento, a Administração não pode iniciar ou prosseguir a correspondente execução (é o
designado efeito suspensivo automático), a menos que, no prazo de 15 dias, emita aquela resolução
fundamentada, na qual apresenta as razões pelas quais o efeito suspensivo automático não deve manter-se, por
ser gravemente prejudicial, para o Interesse Público.

De acordo com o CPTA, o artigo 128.º, n.º 1, passa a dispor que: “Quando seja requerida a suspensão de
eficácia de um ato administrativo, a entidade requerida, uma vez citada no âmbito do processo cautelar, não
pode, salvo em estado de necessidade, iniciar ou prosseguir a execução, devendo impedir, com urgência, que
os serviços competentes ou os beneficiários do ato procedam ou continuem a proceder à execução”.

O que pode suceder então, nos termos do artigo 128.º, n.º 2, do CPTA, é que a entidade requerida e os
beneficiários do acto, podem requerer ao Juiz cautelar o levantamento do efeito previsto, no número anterior,
alegando que o diferimento da execução do acto, seria gravemente prejudicial para o Interesse Público. Ou
poderia conduzir a consequências lesivas e claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos,
havendo lugar, na decisão, à aplicação do critério previsto no n.º 2 do artigo 120º. Sabendo que, o CPTA
mantém o chamado efeito suspensivo automático decorrente da notificação do requerimento de suspensão de
eficácia à entidade requerida:

i) Tal efeito constitui a entidade requerida no dever de não iniciar ou de não prosseguir na execução do acto a
suspender, impedindo que o façam os serviços competentes ou os respectivos beneficiários, se os houver, a
menos que, se verifique uma situação de estado de necessidade, ou o Juiz venha a deferir o requerimento que
agora substitui a resolução fundamentada;

ii) A resolução fundamentada de grave prejudicialidade para o Interesse Público na suspensão automática do
acto administrativo, dá lugar a um mero requerimento ao Juiz, pretendendo-se que dependa de uma efectiva
decisão deste, quanto à manutenção ou levantamento do efeito suspensivo automático.

iii) Esta última decisão obedece a uma metodologia de ponderação assente na proporcionalidade de interesses
envolvidos, que consiste numa “ponderação de danos” (artigo 128.º, n.º 2, parte final, do CPTA).
iv) O requerimento do levantamento do efeito suspensivo automático, não está sujeito ao prazo de 15 dias após
notificação do requerimento de suspensão de eficácia, de que a administração dispõe para a emissão da
resolução fundamentada (artigo 128.º, n.º 1, do CPTA).

Pode ser apresentado a todo o tempo, com o limite lógico, mas não expresso, do momento do trânsito em
julgado da decisão sobre a própria Providência.

O artigo 128.º do CPTA autonomiza dois incidentes distintos, ambos “processados nos Autos do processo
cautelar, sendo, em qualquer deles, a outra parte ouvida pelo prazo de cinco dias e, em seguida, o incidente
concluso ao Juiz, com a maior urgência, para decisão no prazo de 5 dias” (n.º 4): Em caso de execução
indevida do acto administrativo (no caso de não ter sido requerido o levantamento do efeito suspensivo
automático, ou, porque tendo-o sido, o mesmo foi indeferido pelo tribunal), pode o interessado “requerer ao
Juiz a adopção das providências necessárias, para impedir ou fazer cessar a execução e, quando possível,
restabelecer provisoriamente a situação anterior, podendo haver lugar à imposição de sanção pecuniária
compulsória, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo da eventual responsabilidade civil, disciplinar e criminal
que ao caso possa corresponder” (n.º 3).

6. Quanto ao artigo 131º, (na relação com a suspensão de eficácia de actos administrativos) estabelece que
“Quando reconheça a existência de uma situação de especial urgência, o Juiz, no despacho liminar, pode, a
pedido do requerente ou a título oficioso decretar provisoriamente a Providência requerida ou aquela que julge
mais adequada, seguindo o processo cautelar os subsequentes termos dos artigos 117.º e seguintes”.

De acordo com o artigo 131.º, n.º 4, do CPTA, quando haja lugar a decretamento provisório, o mesmo “é
notificado de imediato às pessoas e entidades que o devam cumprir, sendo aplicável o disposto nos n.ºs 3 a 5
do artigo 128.º”. Trata-se de uma disposição de articulação, que se conjuga com o disposto no artigo 128.º, n.º
6, do CPTA.

7. Ao dar início a um processo judicial de suspensão de eficácia de acto administrativo, pela apresentação do
respectivo requerimento junto de um tribunal administrativo, “o particular requerente assume, dinamicamente,
um papel fiel da balança da separação de poderes”[2]: é da sua iniciativa processual, que resulta a submissão
do Juízo jurídico administrativo, formalizado no acto administrativo, tomado por certo poder do Estado a
tomar por outro poder do Estado – o poder judicial.

Para além disto, o requerente da suspensão de eficácia pode, até ao trânsito em julgado do processo
cautelar, contestar os fundamentos de tal resolução, pugnando pela inexistência ou não verificação da
“grave prejudicialidade para o interesse público” na execução ou na prossecução na execução do acto
administrativo que a autoridade administrativa alegara, o que, a aceitar-se, equivale a execução
indevida (como quando falte a resolução), e determina a declaração de ineficácia dos respectivos actos de
execução.

2. Providências relativas à formação de contratos

Neste trabalho tentarei abordar de forma profunda a questão das providências cautelares previstas no artigo
132º do CPTA, como tal não serão as providências cautelares comuns ou gerais, previstas nos artigos 112º e ss
mas as pré-contratuais relativas ao processo de formação de contratos.

Em primeiro lugar cabe fazer uma avaliação comparativa relativamente ao antigo regime, em primeiro lugar
cabe referir que a abrangência material deste artigo alterou-se, ou seja, não se aplica apenas aos vícios
processuais e materiais de atos administrativos no âmbito da formação de contratos mas sim a qualquer
processo de formação de contratos; em segundo lugar estes processos cautelares passam a incluir não só a
suspensão do procedimento de formação do contrato mas também a sua celebração e a sua execução [1], ora
como está bom de ver estas, entre outras alterações[2], não acrescentaram grandes alterações, sendo na sua
maioria mudanças pouco substanciais e com parca influência em termos de regime.
Ora como é sabido o recurso a um mecanismo cautelar apresenta-se como exepcional, prova disto é o artigo
132 nº4 na medida em que é dito que se deve atender á diferença entre os prejuízos que sejam desencadeados
pela concessão da providência cautelar são inferiores aos que resultariam da sua não adopção e mesmo assim
seria apenas na ausência da possibilidade de adopção de outras providências[3], sendo que apenas neste caso a
providência deveria ser concedida.

Como se percebe esta ponderação que é feita relativamente aos danos resultantes quer da concessão da
providência quer da sua não concessão é uma característica própria das providências pré-contratuais,
característica que é relegada para segunda plano nas ações cautelares comuns, que dão mais importância aos
requisitos periculum in mora e ao fumus boni iuris (também designada aparência de bom direito) afirmação
esta que é comprovada pelo artigo 120 nº1 do CPTA. Não obstante isto o critério da ponderação de prejuízos
não é esquecido, aparecendo como obstáculo á concessão da providência mas apenas num momento posterior,
artigo 120 nº2.

Dito isto assiste-se a um desvio dos requisitos gerais por parte das providências pré-contratuais, em primeiro
lugar por não ser pedido no artigo 132 nº4 nem a aparência de bom direito nem o periculum in mora, ao invés
disso aparece um requisito claro, a exigência da ponderação de danos para a sua emissão, requisito que como
foi referido se encontra numa segunda linha no que toca às providências gerais; ainda outra questão distingue
estes dois regimes, para a procedência de esta providência, é o facto de este critério ser assente em matéria de
facto, o que impõe para a parte interessada no seu decretamento um ónus de prova para inclinar a balança a seu
favor[4].

Feita esta introdução relativamente ao surgimento e enquadramento da questão da ponderação de prejuízos, tal
como referido de suma importância neste tipo de processos cabe agora suscitar a questão da dificuldade de
aferição dos prejuízos causados pela concessão da providência cautelar ou pela sua não concessão pode levar
irremediavelmente a desigualdades no tratamento das partes.

A primeira demonstração do que se acaba de afirmar é o que é exigido que se prove, ou seja, para que exista
um prejuízo viável para este efeito é necessário demonstrar os danos que a presumível posição de concorrente
de certa identidade provoca, mais que isto demonstrar que a não celebração do contrato poderia desencadear
dificuldades económicas e no limite insolvência, ora não se conseguir demonstrar isto leva a que para a
jurisprudência a suspensão de um contrato celebrado pela administração constitui um dano maior
comparativamente com o lucro cessante (ou dano) originado pela não celebração de um determinado contrato
por parte da entidade particular, o que se compreende pois a suspensão da celebração do contrato constitui no
fundo uma forma de dano ao interesse público, fim prosseguido pela administração, como se está bom de ver a
dificuldade do ónus da prova por parte do particular desequilibra definitivamente a posição das partes.

Como críticas a esta solução pode ser apresentada desde logo e em primeiro lugar uma violação do princípio
da igualdade, senão vejamos, ao exigir a demonstração de uma situação de quase pré-insolvência provocada
pela celebração do contrato, na prática, faz depender de um requisito puramente económico uma situação em
que se pretende assegurar o efeito útil de uma decisão (função última da providência cautelar) e que constitui
uma manifestação do princípio da tutela jurisdicional efetiva. Como exemplo desta violação da igualdade
temos um caso em que um particular financeiramente saudável não tenha acesso a este mecanismo cautelar
pois da não celebração do contrato em causa não se desencadeia a sua insolvência.

Em segundo lugar um esvaziamento da própria ideia ou intenção da providência cautelar, ora esta pretende-se
que seja sumária em termos temporais, que seja rápida, no entanto exige-se a um particular que faça uma
demonstração de uma situação puramente ficcional, que ainda não aconteceu, com base numa hipótese, e
demonstração esta que tem de ser suficientemente convincente para valer contra o dano que a suspensão da
celebração do contrato origina no interesse público.

Outra questão relevante é uma noção de que o interesse na suspensão do contrato seria um interesse puramente
individual e “egocêntrico”, se se aceitasse esta ideia na prática assistíamos a um esvaziamento total da figura, o
interesse público por ser coletivo seria sempre mais pesaroso e como tal nunca se iria conceder uma
providência deste tipo, por outro lado além de se exigir a demonstração da quase falência do particular
requerente passar-se-ia também a exigir que se provasse que de alguma maneira esta questão seria superior ao
interesse público ou mesmo que a suspensão do contrato configurasse, ela mesmo, uma situação de interesse
público.

Parece impossível não relacionar as questões anteriormente referidas com o principio da tutela jurisdicional
efetiva, em primeiro lugar constitui função primordial de qualquer tipo de providência cautelar, quer geral ou
pré-contratual, assegurar o efeito útil da decisão para além de que permite recorrer á justiça quando não existe
outra forma de obter esse resultado, como tal é uma demonstração da tutela que é dada aos particulares, mais
ainda neste caso onde parece claro que se pretende que os particulares defendam um interesse seu e
necessariamente individual. Como tal qualquer das críticas feitas anteriormente tem subjacente uma clara ideia
de violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva.

3. Regulação provisória de quantias

Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias

Ana Carolina Farias Sobrinho nº23485 st:4

Podemos começar por dizer que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, é um meio
processual que se enquadra na acção administrativa urgente, e vem disposto no CPTA, no artigo 97º/1 b) e nos
artigos 109º e seguintes. A utilização deste acção deve limitar-se às questões em que esteja em causa directa e
imediatamente o perigo de exercício do próprio direito, liberdade ou garantia com consagração constitucional,
toma-mos como exemplo o direito de manifestação ou direito ao exercício de uma profissão, nomeadamente o
direito à inscrição numa ordem profissional.

Quanto às condições de admissibilidade deste meio processual, nos termos do artigo 109º/1, podemos
considerar que é a sua urgência e indispensabilidade por um lado, e a impossibilidade ou insuficiência do
decretamento de uma providência cautelar por outro.

A urgência é uma condição óbvia já que decorre do próprio carácter do processo em que se insere, na acção
administrativa urgente. Evitando-se a lesão ou inutilização do direito, atendendo ao caso concreto.

A indispensabilidade refere-se à não existência de outro meio de tutela da mesma situação à qual a intimação
poderia ser aplicada, nomeadamente que não seja possível o decretamento de uma providência cautelar. Já que
é indispensável tomar uma decisão de mérito urgente para evitar a lesão do direito.

O decretamento de uma providência cautelar também é urgente, mas não se aplica quando a questão de fundo
do caso concreto deva ser resolvida imediatamente. Uma vez que como sabemos as providências cautelares são
por definição instrumentais e provisórias, não sendo utilizadas para obter resultados definitivos, a decisão de
mérito.

A grande novidade do novo CPTA de 2015, como refere o Prof. Vieira de Andrade, permite ao juiz nos termos
do artigo 110ºA, que no despacho liminar fixe um prazo para a substituição da petição de intimação por uma
providência cautelar, quando nas circunstâncias do caso esta intimação não se justificar.

Quanto à legitimidade para esta intimação pertence aos titulares dos direitos, liberdades e garantias, mas
também podemos admitir a acção popular, como defende o mesmo autor, quando estejam em causa dimensões
subjectivas dos direitos fundamentais em matéria de ambiente, desde que respeite à disponibilidade legitima
dos direitos pelos seus titulares.
Quanto ao pedido, como vemos no artigo 109º/1 e 2, pode tratar-se de condenação na adopção de uma conduta
positiva ou negativa por parte da Administração, que também pode consistir na prática de um acto
administrativo, nº3 do mesmo artigo.

A legitimidade passiva pertence não só à Administração, mas também a concessionários ou outros particulares,
que não dispondo de poderes públicos, estão perante uma relação jurídica administrativa.

Quanto à tramitação e sentença, outra das novidades da revisão deste Código, nos termos do artigo 110º/1, o
juiz profere um despacho liminar no prazo máximo de 48 horas, permitindo ao mesmo verificar se o pedido
cumpre os requisitos legais e se a lesão invocada pode ser evitada através de decretamento de uma providência
cautelar.

Trata-se de um processo principal para decisão do caso, como já vimos, mas a tramitação é simples e rápida,
designadamente em situações de especial urgência, que a lei prevê no artigo 110º1, 2 e 3. Como retiramos
destas disposições, esta urgência é adequada às circunstancias concretas do caso, em que o juiz pode fazer uma
avaliação destinada à protecção dos direitos fundamentais.

Nos termos do artigo 109º/3, quando se trata de um acto administrativo estritamente vinculado, a lei admite
sentenças substitutivas da pronúncia da Administração, quando se trata da execução de um acto administrativo
já praticado.

Quanto à sentença, com a ressalva do artigo referido anteriormente, determina o comportamento concreto a
atender, o prazo e o próprio órgão administrativo responsável pelo cumprimento, quando implique a prática de
uma acto administrativo, artigo 111º.

Quanto à execução da sentença, aplicam-se se as regra gerais, nos termos 111º/4 dispõe que caso haja
incumprimento da intimação, sujeita o particular ou o titular do órgão responsável ao pagamento de sanção
pecuniária compulsória.

Por fim fazendo uma referencia aos recursos, as decisões de improcedência de pedidos de intimação para
protecção de direitos, liberdades e garantias são sempre recorríveis, seja qual for o valor da causa, artigo 142º/3
a). Não se aplica a limitação das alçadas, por causa da relevância dos direitos, liberdades e garantias em litigio.

Por fim, o artigo 143º/2 a) diz-nos que o efeito do recurso interposto desta intimação tem efeito meramente
devolutivo, ou seja, não tem efeito suspensivo. De modo a proteger os direitos, liberdades e garantias dos
cidadãos já reconhecidos, mesmo que estejam em causa interesses públicos relevantes. Discute-se então se não
será admissível a atribuição de efeitos suspensivos ao recurso, fazendo-se uma ponderação entre os interesses
no caso concreto, através de critérios de proporcionalidade, e os interesses públicos, que podem vir a
prevalecer, posição defendida pelo Professora Vieira de Andrade que eu partilho.

A SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

O instituto de suspensão da Eficácia dos actos administrativos é definido pelo Professor Doutor Freitas do
Amaral, como sendo o meio processual acessório pelo qual o particular pede ao tribunal que ordene ineficácia
temporária, de um acto administrativo de que interpôs ou vai interpor Acção Contenciosa de anulação, a fim de
evitar os prejuízos que para o particular adviriam, da execução imediata do acto.

1. A Suspensão da eficácia dos actos administrativos, desempenha uma função instrumental que se traduz, em
assegurar a garantia que os particulares procuram obter para os seus direitos, através do Contencioso de
Anulação.

2. Para o professor Cláudio Monteiro, a Suspensão da Eficácia do Acto Administrativo, tem uma dupla função:
por um lado, uma função instrumental em relação ao Juízo de fundo, proferido na sentença. Por outro lado,
uma função substantiva do acautelamento dos direitos e interesses em presença.

3. O professor Mário Aroso de Almeida, acrescenta ainda que a suspensão da eficácia dos actos administrativos
é uma medida de alcance constitutivo, que antecipa embora a título provisório, os efeitos da sentença de
anulação, cuja utilidade prática visa acautelar.

4. A Doutrina tem entendido que, a suspensão se dirige globalmente à eficácia dos actos e não apenas à sua
executoriedade. Deste modo, o objecto imediato da suspensão são os efeitos jurídicos do acto e não o próprio
acto, que assim surge como mero objecto mediato.

a) A problemática da suspensão de actos administrativos já executados:

Nos Sistemas Administrativos de matriz Francesa, quer a Doutrina quer a Jurisprudência, pronunciavam-se
pela impossibilidade de suspensão de actos Administrativos, já executados, por falta de objecto.

Posteriormente, passou-se a sustentar que a suspensão incide, sobre os efeitos jurídicos em sentido estrito e não
sobre a execução do acto, como erradamente se defendia.

Assim, a produção em concreto dos efeitos do acto administrativo, não constitui qualquer obstáculo, salvo
naquelas situações, em que os actos sejam executados em termos materialmente irreversíveis. Como no caso
das demolições de edifícios.

Fora destes casos, os actos administrativos, são passíveis de suspensão, mesmo depois de executados.

O que se pretende com a suspensão, é evitar que, na pendência das Acções, se criem situações de facto
incompatíveis com a eficácia repristinatória da sentença.

O legislador ao admitir a suspensão da eficácia dos actos já executados, está a referir-se aos actos da execução
instantânea.

b) Relativamente à suspensão dos actos nulos:

Sendo a nulidade a forma mais grave de invalidade de um acto administrativo na medida em que, um acto nulo
não produz efeitos desde o início (artigo 162º CPA), significa que um Acto Administrativo nulo, não obriga os
administrados. Quid Iuris?

Embora os actos nulos, não obriguem os administrados, a verdade é que se verifica em relação a tais actos,
uma aparência de efeitos Jurídicos que podem ser muito relevantes.

O Professor Sérvulo Correia, considera que nestas hipóteses não há executoriedade num plano Jurídico, mas a
administração comporta-se como se houvesse. Tal circunstância constitui razão acrescida, para o decretamento
da suspensão de executoriedade “de facto”.

O Supremo Tribunal Administrativo, embora considerando que o acto nulo seja susceptível de suspensão, dada
a sua aptidão para produzir efeitos lesivos, tem entendido, que para ser concedida a suspensão de tais actos, é
necessário que estivessem verificados todos os requisitos em conformidade com a Lei.

Como dizem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA[1] a respeito dos actos
nulos ou juridicamente inexistentes – em relação aos quais se pode verificar uma aparência de efeitos jurídicos
quando a administração prossiga com a respectiva execução, concretizando-os em “facto” – “a única
providência que pode impedir a execução de um acto administrativo válido ou anulável é a suspensão de
eficácia” (por isso fazendo “sentido decretá-la: admitindo que o acto possa ser nulo ou inexistente, mas para o
caso de ele não o ser”.

c) No tocante ao problema da suspensão de actos normativos:

Possuindo os actos normativos um conteúdo genérico, o STA tem considerado, que eles não são susceptíveis de
provocar imediatamente efeitos lesivos, na esfera jurídica dos particulares. Pois, carecem de um acto concreto
de aplicação.

Se tivermos em conta, que os Regulamentos imediatamente exequíveis, por si mesmos, funcionam como
verdadeiros actos administrativos, podem os mesmos provocar, imediatamente lesões aos direitos e interesses
legítimos dos particulares.

Assim, consideramos que, deverão os cidadãos beneficiar de igual modo, de um meio de tutela cautelar eficaz,
para a defesa dos seus direitos.

As mesmas razões que levaram o legislador a prever a suspensão, em relação a comportamentos ilegais da
Administração, expressos através de um acto administrativo, também devem valer, em relação a semelhantes
actos normativos.

d) Já em relação aos actos negativos:

A Jurisprudência tem confinado a suspensão, aos actos de conteúdo positivo. Isto é, aqueles actos que são
susceptíveis de provocar prejuízos de ordem material na esfera jurídica dos particulares.

Nesta medida, os actos de conteúdo negativo, são insusceptíveis de serem suspensos, em virtude dos mesmos
serem inaptos para produzir alterações nas esferas jurídicas dos destinatários.

Tem sido também entendido pela Jurisprudência, que a ser admitida a suspensão de actos de conteúdo
negativo, isso traduzir-se-ia na violação do Princípio da Separação de Poderes, uma vez que os tribunais
estariam a envolver-se no exercício da administração activa.

Apenas se tem conhecimento de um caso, em Portugal em que o Supremo Tribunal Administrativo, se

pronunciou em sentido favorável ao pedido de suspensão de conteúdo negativo.

A finalidade da suspensão, é a de evitar a consolidação de actos irreversíveis. Tendo em conta a idoneidade que
os actos aparentemente negativos possuem, para produzirem efeitos inovadores, são susceptíveis de serem
suspensos.

Nestes Termos, conclui-se que os actos normativos que produzam imediatamente os seus efeitos, sem
intermediação de qualquer acto de aplicação, podem ser suspensos com efeito circunscrito ao caso de quem a
requerer.

Da mesma forma, todo o tipo de Providências Cautelares podem ser requeridas e adoptadas pela justiça
administrativa, desde que adequadas a assegurar a utilidade da sentença a produzir no processo principal.

5. O artigo 128.º, n.º 1, do CPTA, é a sede normativa do reconhecimento de algo contrário ao Interesse
Público, é a chamada “suspensão automática do acto administrativo”, que foi herdada da anterior Lei de
Processo nos Tribunais Administrativos. Conforme esta norma, sendo requerida junto dos tribunais
administrativos, a suspensão de eficácia de determinado acto administrativo, e uma vez recebido o duplicado
do respectivo requerimento, a Administração não pode iniciar ou prosseguir a correspondente execução (é o
designado efeito suspensivo automático), a menos que, no prazo de 15 dias, emita aquela resolução
fundamentada, na qual apresenta as razões pelas quais o efeito suspensivo automático não deve manter-se, por
ser gravemente prejudicial, para o Interesse Público.

De acordo com o CPTA, o artigo 128.º, n.º 1, passa a dispor que: “Quando seja requerida a suspensão de
eficácia de um ato administrativo, a entidade requerida, uma vez citada no âmbito do processo cautelar, não
pode, salvo em estado de necessidade, iniciar ou prosseguir a execução, devendo impedir, com urgência, que
os serviços competentes ou os beneficiários do ato procedam ou continuem a proceder à execução”.
O que pode suceder então, nos termos do artigo 128.º, n.º 2, do CPTA, é que a entidade requerida e os
beneficiários do acto, podem requerer ao Juiz cautelar o levantamento do efeito previsto, no número anterior,
alegando que o diferimento da execução do acto, seria gravemente prejudicial para o Interesse Público. Ou
poderia conduzir a consequências lesivas e claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos,
havendo lugar, na decisão, à aplicação do critério previsto no n.º 2 do artigo 120º. Sabendo que, o CPTA
mantém o chamado efeito suspensivo automático decorrente da notificação do requerimento de suspensão de
eficácia à entidade requerida:

i) Tal efeito constitui a entidade requerida no dever de não iniciar ou de não prosseguir na execução do acto a
suspender, impedindo que o façam os serviços competentes ou os respectivos beneficiários, se os houver, a
menos que, se verifique uma situação de estado de necessidade, ou o Juiz venha a deferir o requerimento que
agora substitui a resolução fundamentada;

ii) A resolução fundamentada de grave prejudicialidade para o Interesse Público na suspensão automática do
acto administrativo, dá lugar a um mero requerimento ao Juiz, pretendendo-se que dependa de uma efectiva
decisão deste, quanto à manutenção ou levantamento do efeito suspensivo automático.

iii) Esta última decisão obedece a uma metodologia de ponderação assente na proporcionalidade de interesses
envolvidos, que consiste numa “ponderação de danos” (artigo 128.º, n.º 2, parte final, do CPTA).

iv) O requerimento do levantamento do efeito suspensivo automático, não está sujeito ao prazo de 15 dias após
notificação do requerimento de suspensão de eficácia, de que a administração dispõe para a emissão da
resolução fundamentada (artigo 128.º, n.º 1, do CPTA).

Pode ser apresentado a todo o tempo, com o limite lógico, mas não expresso, do momento do trânsito em
julgado da decisão sobre a própria Providência.

O artigo 128.º do CPTA autonomiza dois incidentes distintos, ambos “processados nos Autos do processo
cautelar, sendo, em qualquer deles, a outra parte ouvida pelo prazo de cinco dias e, em seguida, o incidente
concluso ao Juiz, com a maior urgência, para decisão no prazo de 5 dias” (n.º 4): Em caso de execução
indevida do acto administrativo (no caso de não ter sido requerido o levantamento do efeito suspensivo
automático, ou, porque tendo-o sido, o mesmo foi indeferido pelo tribunal), pode o interessado “requerer ao
Juiz a adopção das providências necessárias, para impedir ou fazer cessar a execução e, quando possível,
restabelecer provisoriamente a situação anterior, podendo haver lugar à imposição de sanção pecuniária
compulsória, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo da eventual responsabilidade civil, disciplinar e criminal
que ao caso possa corresponder” (n.º 3).

6. Quanto ao artigo 131º, (na relação com a suspensão de eficácia de actos administrativos) estabelece que
“Quando reconheça a existência de uma situação de especial urgência, o Juiz, no despacho liminar, pode, a
pedido do requerente ou a título oficioso decretar provisoriamente a Providência requerida ou aquela que julge
mais adequada, seguindo o processo cautelar os subsequentes termos dos artigos 117.º e seguintes”.

De acordo com o artigo 131.º, n.º 4, do CPTA, quando haja lugar a decretamento provisório, o mesmo “é
notificado de imediato às pessoas e entidades que o devam cumprir, sendo aplicável o disposto nos n.ºs 3 a 5
do artigo 128.º”. Trata-se de uma disposição de articulação, que se conjuga com o disposto no artigo 128.º, n.º
6, do CPTA.

7. Ao dar início a um processo judicial de suspensão de eficácia de acto administrativo, pela apresentação do
respectivo requerimento junto de um tribunal administrativo, “o particular requerente assume, dinamicamente,
um papel fiel da balança da separação de poderes”[2]: é da sua iniciativa processual, que resulta a submissão
do Juízo jurídico administrativo, formalizado no acto administrativo, tomado por certo poder do Estado a
tomar por outro poder do Estado – o poder judicial.
Para além disto, o requerente da suspensão de eficácia pode, até ao trânsito em julgado do processo
cautelar, contestar os fundamentos de tal resolução, pugnando pela inexistência ou não verificação da
“grave prejudicialidade para o interesse público” na execução ou na prossecução na execução do acto
administrativo que a autoridade administrativa alegara, o que, a aceitar-se, equivale a execução
indevida (como quando falte a resolução), e determina a declaração de ineficácia dos respectivos actos de
execução.