Admin Finan (2) Texto

Administracin Financiera del Estado
Luis Cubillos Espinoza
Direccin General de Educacin Virtual

Luis Cubillos Espinoza Direccin General de Educacin Virtual Universidad de Valparaso ISBN: en trmite RPI: en trmite Todos los derechos reservados. Ninguna parte del material cubierto por este ttulo de propiedad literaria puede ser reproducida, almacenada en un sistema de informtica o transmitida de cualquier forma o por cualquier medio electrnico, mecnico, fotocopia, grabacin u otros mtodos sin el previo y expreso permiso por escrito de la Universidad del Valparaso cuando medien intereses comerciales o con fines de lucro. Se autoriza la reproduccin total o parcial de este material para propsitos acadmicos nicamente, previa solicitud por escrito a la Universidad de Valparaso. Diseo Grfico e Instruccional: Direccin General de Educacin Virtual Primera Edicin, septiembre de 2003. IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE
Luis Cubillos Espinoza
Direccin General de Educacin Virtual Universidad de Valparaso Chile
ndice General
Presentacin........................................................................................................................ 5 Orientaciones para el aprendizaje..................................................................................... 6 Objetivos generales.............................................................................................................. 7 Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de teora general de sistema............................................................................. 9 Unidad de Aprendizaje 2: Economa social de mercado............................................................................................. 33 Unidad de Aprendizaje 3: Planificacin nacional.......................................................................................................... 9 Unidad de Aprendizaje 4: Nociones de presupuesto pblico..................................................................................... 9
Presentacin
El curso se refiere, fundamentalmente, a las diferentes opciones que puede adoptar el proceso de captacin, administracin, asignacin y posterior aplicacin de los recursos pblicos para el logro de los fines del Estado. El curso se entiende como la parte inicial del tratamiento de un objeto de conocimiento cuyo anlisis y problemtica ser continuada a travs de la asignatura de Administracin Financiera del Estado II para proporcionar una visin completa de esta rea del conocimiento econmico administrativo.
Orientaciones para el Aprendizaje
Dada la naturaleza de la materia abordada, el alumno deber internalizar los principales elementos conceptuales y procesos mediante una lectura minuciosa que debe ser debidamente complementada con una completa informacin actualizada de lo que est ocurriendo en el pas y en el mundo en materia de administracin financiera estatal en el momento en que se est desarrollando el curso. Deber tratar de incorporar los distintos conceptos tericos para obtener una explicacin racional y documentada de la realidad.
Objetivos Generales
El curso se enmarca en una concepcin sistmica, que analiza con detalle los principales sistemas a travs de los cuales el Estado materializa su accin financiera. Se analizar el sistema de planificacin nacional que establece el marco fsico de las acciones gubernamentales, para luego detenerse en el anlisis y revisin del sistema presupuestario, que constituye la expresin financiera de dicho marco. Al final del curso los alumnos sern capaces de manejar instrumentalmente los principales conceptos y procedimientos de la planificacin y el presupuesto pblico.
Unidad de Aprendizaje 1:
Nociones de Teora General de Sistemas
10
ndice Especfico
Introduccin .............................................................................................................. 11 Desarrollo Temtico 1. 2. 3. 4. 5. Concepto de sistema .............................................................................. 12 Tipos o clases de sistema ....................................................................... 14 Suprasistema, sistema y subsistema ...................................................... 16 Caractersticas de los sistemas .............................................................. 16 nalisis de la administracin financiera del Estado de Chile como sistema ........................................................................... 23 El DL 1263 de noviembre de 1975, ley rganica de administracin de administracin financiera del Estado .............................................................................................. 27
6.
Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas
11
Introduccin
El propsito de esta unidad temtica es efectuar un anlisis relativamente pormenorizado, respecto de esta teora que, a partir de los aos cincuenta del siglo pasado, revolucion el conocimiento cientfico, tanto en el mbito de las ciencias exactas y biolgicas como en el concierto de las ciencias sociales. En el campo de la administracin se verific un cambio sustantivo ya que la disciplina comenz a ser entendida como un sistema, es decir, como un conjunto de partes interdependientes, ms que como un proceso o un ciclo al que nos remitan los estudios burocrticos tradicionales. Si el estudio de la administracin como disciplina social experiment un cambio drstico por la incorporacin de la nocin sistmica, consecuentemente una cuestin similar ocurri con el estudio de la administracin pblica y de la administracin financiera del Estado como rama de la misma. No obstante lo anterior, puede resultar discutible que se incorpore el conocimiento de los sistemas, que tendra que ser objeto de un curso completo o de una parte muy importante de una asignatura de teora de la organizacin, como una unidad introductoria a un curso de administracin financiera del Estado. Las razones que impulsan esta inclusin provienen del convencimiento que pocas disciplinas administrativas requieren ms de una concepcin sistmica para explicar su dinmica y funcionamiento que la administracin financiera del Estado, y con la inclusin de esta unidad se quiere estar seguro que a lo menos los alumnos gozan de un conocimiento instrumental de los sistemas y su comportamiento en el mundo de las ciencias y la tecnologa. Desde otra perspectiva relevante, la visin sistmica coadyuva a que la administracin financiera se entienda como algo ms que fros procesos numricos y se comprenda su compromiso, especialmente cuando la disciplina est referida a lo pblico, con la solucin de problemas sociales y humanos; como se espera quedar claro en la medida en que se avance en el presente curso.
12
Desarrollo Temtico
1. Conceptos fundamentales de sistemas. Naturalmente existen tantas definiciones de sistema como autores se han preocupado de esta temtica lo que es propio de las ciencias sociales en que el punto de vista del autor incide en la observacin y anlisis de un fenmeno y en las generalizaciones que a partir de esta observacin se infieren. Orgenes El origen de la teora general de sistemas, en lo sucesivo TGS lo encontramos en los estudios del bilogo Ludwig von Bertalanffy (1901-1972), quien plante la denominacin Teora General de Sistemas. Para l, la TGS debera constituirse en un mecanismo de integracin entre las ciencias naturales y sociales y ser al mismo tiempo un instrumento bsico para la formacin y preparacin de cientficos. Desarrollo inicial A poco andar, la TGS concit un gran inters y pronto se desarrollaron bajo su alero diversas tendencias, entre las que destacan la ciberntica (N. Wiener), la teora de la informacin (C.Shannon y W.Weaver) y la dinmica de sistemas (J.Forrester). Inters y limitaciones holsticas El inters holstico de la TGS queda en claro cuando se tiene en cuenta que todo lo que existe puede ser conceptualizado como un sistema siendo el universo el mximo suprasistema y las partculas atmicas los menores subsistemas Si bien el campo de aplicaciones de la TGS no reconoce limitaciones, al usarla en fenmenos humanos, sociales y culturales se advierte que sus races estn en el rea de los sistemas naturales (organismos) y en el de los sistemas artificiales (mquinas). Mientras ms equivalencias reconozcamos entre organismos, mquinas, hombres y formas de organizacin social, mayores sern las posibilidades para aplicar correctamente el enfoque de la TGS, pero mientras ms experimentemos los atributos que caracterizan lo humano, lo social y lo cultural y sus correspondientes sistemas, quedarn en evidencia sus inadecuaciones y deficiencias (sistemas triviales).
13
En este sentido la TGS comparte, al menos en su visin inicial, los principales postulados del biologicismo social del celebre filsofo britnico Herbert Spencer. Este inters por lo global hace que la TGS se compare con las versiones ms modernas de los holones, por ejemplo. Una caracterizacin de holones puede obtenerse en Sanloz holonic1 donde se seala que: Se han sugerido un nmero de palabras como alternativas a sistema para nombrar el concepto de un todo. Las propuestas incuyen org (Gerard, 1964), integron (Jacob, 1974) y holon (Koestler, 1967, 1978). Slo sta ltima se ha utilizado de manera significativa, pero clarificara todo el campo del pensamiento de sistemas, si se volviese ms popular; y en especial si el campo se conociese como pensamiento holnico o pensamiento con holones (Checkland, 1988). Definiciones diversas de sistemas En trminos muy generales se puede postular que sistema es un conjunto de dos o ms elementos interrelacionados entre s que trabajan para lograr un objetivo comn. En efecto, siempre que se habla de sistemas se tiene en vista una totalidad cuyas propiedades no son atribuibles a la simple adicin de las propiedades de sus partes o componentes. Es usual asimilar los sistemas con conjuntos de elementos que guardan estrechas relaciones entre s, que mantienen al sistema directa o indirectamente unido de modo ms o menos estable y cuyo comportamiento global persigue, normalmente, algn tipo de objetivo (teleologa). Sin embargo, este tipo de definiciones miran solamente el sistema hacia adentro sin percatarse de la importancia vital que para muchos sistemas tiene el medio que los rodea. Se trata en este ltimo caso de los sistemas socioculturales tal cual los denomina Walter Buckley2, para diferenciarlos de los sistemas sociales. La diferenciacin entre social y sociocultural, radica en que son sistemas sociales todos aquellos en que los actores principales son seres sociales. As tenemos el sistema social de las abejas, de las hormigas y de los elefantes, por ejemplo. Sistemas socioculturales son aquellos en que el actor protagnico es el ser humano, que es quin ha creado la cultura.
1 2
D.R. Sanloz holonic. 1998-2000. Pgina Web. Buckley, Walter. La Sociologa y la Moderna Teora de los Sistemas. Amorrortou Editores, Buenos Aires, 1993.
14
Los sistemas sociales son relativamente estticos en el tiempo, ya que las hormigas, por ejemplo, tienen un comportamiento colectivo similar en la poca presente que en la del Imperio Romano, en tanto la sociedad humana de hoy difiere significativamente de la de Roma imperial debido al carcter evolutivo de la cultura y la civilizacin. A partir de ambas consideraciones la TGS puede ser desagregada, dando lugar a dos grandes grupos de estrategias para la investigacin en sistemas generales: Las visiones sistmicas que enfocan aspectos conceptuales que relacionan al sistema como un todo con cada una de las partes que lo componen y otras formas conceptuales que se concentran en los procesos de frontera que derivan en el marco de interrelaciones del sistema con su medio ambiente. En el primer caso, la cualidad esencial de un sistema est dada por la interdependencia de las partes que lo integran y el orden que subyace a tal interdependencia. En el segundo, lo central son las corrientes de entradas y de salidas mediante las cuales se establece una relacin entre el sistema y su ambiente. Ambos enfoques son ciertamente complementarios. 2. Tipos o clases de sistemas. Dada la amplitud del campo conceptual y objetos que pueden estudiarse con una visin sistmica, es decir, todo el universo, es indispensable establecer tipologas o agrupamientos adecuados de los sistemas para estar en condiciones de establecer los lineamientos cientficos de las aproximaciones a los distintos objetos dadas sus naturalezas peculiares. Segn su entitividad los sistemas pueden ser agrupados en reales, ideales y modelos. Mientras los primeros presumen una existencia independiente del observador, los segundos son construcciones simblicas, como el caso de la lgica y las matemticas, mientras que el tercer tipo corresponde a abstracciones de la realidad, en donde se combina lo conceptual con las caractersticas de los objetos. Los modelos, como abstracciones de la realidad contienen las principales variables de ella. Segn sus dimensiones puede sealarse que los modelos son bidimensionales como es el caso de un organigrama u organograma, o tridimensionales como es el caso de la maqueta de una casa, edificio o club deportivo. Tambin los modelos pueden clasificarse en descriptivos, cuando simplemente se limitan a describir la realidad como sucede con un organigrama, y prescriptivos cuando sealan cursos de accin y condicionan las decisiones que deben tomarse para lograr objetivos, como sucede con un plan o con un presupuesto.
15
Con relacin a su origen los sistemas pueden ser naturales o artificiales, distincin que apunta a destacar la dependencia o no en su estructuracin por parte de otros sistemas. Son sistemas naturales aquellos en cuya estructuracin no ha intervenido la mano humana, en tanto son artificiales aquellos que son producto del trabajo del ser humano. Con relacin al ambiente o grado de aislamiento los sistemas pueden ser cerrados o abiertos, segn el tipo de intercambio que establecen con sus ambientes. Son sistemas cerrados aquellos que reciben y proporcionan escasa influencia a su medio ambiente, en tanto son abiertos aquellos sistemas que proporcionan y reciben importante y continua influencia de su marco de insercin. Una piedra es un sistema cerrado, ya que si bien recibe una nfima influencia del medio, que con los aos la convertir en arena, no recibe opiniones ni proporciona influencias valricas a los que la rodean. El sistema poltico chileno es un sistema abierto que recibe y proporciona influencias y que interacta constantemente con el medio ambiente. Debe sealarse que la nocin de sistema cerrado o abierto es parte de un continuo donde no existen sistemas cien por ciento cerrados ni tampoco un sistema completamente abierto, ya que en caso de darse esta situacin el sistema se habra fusionado con su medio por lo que habra desaparecido. Desde otra perspectiva, los sistemas se clasifican de acuerdo con las posibilidades de predecir la conducta futura de los mismos cuando se varan sus partes o las relaciones entre ellas. En este caso, se habla de sistemas determinsticos y probabilsticos. Los primeros son entidades en que se est en condiciones de predecir con absoluta exactitud los cambios que experimentar el sistema cuando se agreguen o supriman elementos componentes o se cambie el mapa de relaciones entre estos elementos, tal cual ocurre con una ecuacin matemtica. En el caso de los sistemas probabilsticos solamente se est en condiciones de predecir aproximadamente el comportamiento futuro de la entidad cuando se cambian partes o relaciones entre las partes, como sucede con una empresa. Son probabilsticos, en general, los sistemas respecto de los cuales el ser humano es actor protagnico, es decir, aquellos de naturaleza sociocultural. Si bien la TGS posee una vasta amplitud de campo de aplicacin, cuando se usa en los sistemas socioculturales aparecen complejidades ausentes en el mundo de los organismos y las maquinarias. Mientras ms equivalencias reconozcamos entre organismos, mquinas, hombres y formas de organizacin social, mayores sern las posibilidades para aplicar exitosamente la TGS. En funcin del nmero de elementos y de relaciones entre los mismos que posee un sistema, los sistemas se clasifican en muy complejos, complejos y simples. Los muy
16
complejos, como un cohete espacial, tienen muchos elementos y una muy abundante cantidad de relaciones entre ellos; los complejos, como una gran empresa productiva no transnacional, tienen abundantes elementos y relaciones entre estas partes; finalmente, los simples, como una piedra, tienen escasos elementos y relaciones entre ellos. Naturalmente todas estas clasificaciones afectan en conjunto a cada sistema que podamos escoger, as, por ejemplo, una piedra es un sistema natural, simple, determinstico y cerrado; en tanto que la administracin financiera del Estado de Chile es un sistema creado por el hombre, muy complejo, probabilstico y abierto. 3. Suprasistema, sistema y subsistema. Se entiende por subsistemas a conjuntos de elementos y relaciones que responden a estructuras y funciones especializadas dentro de un sistema mayor. En trminos generales, los subsistemas tienen las mismas propiedades que los sistemas (sinergia) y su delimitacin es relativa a la posicin del observador, cuando se trata de sistemas socioculturales, y al modelo que tenga de stos. Desde esta perspectiva de anlisis existen subsistemas, sistemas o supersistemas, en tanto stos posean las caractersticas sistmicas (sinergia). En el mundo fctico o de los sistemas reales las definiciones de suprasistema, sistema y subsistema son exactas e independientes del punto de vista subjetivo de los observadores y analistas de esas entidades. Es necesario precisar que al objeto que se estudia lo denominamos sistema, a las partes o componentes del mismo las denominamos subsistemas, en tanto que es suprasistema la entidad de la cual forma parte el objeto estudiado. En el mundo real tenemos que, si se quiere estudiar como sistema el edificio en que nos encontramos escribiendo estas lneas, sern subsistemas las distintas oficinas que lo componen y suprasistema la manzana en la cual se encuentra el edificio en referencia. En el mundo de las ciencias sociales y de los sistemas socioculturales, si se quiere estudiar la administracin financiera del Estado, esta puede considerarse como subsistema de la ciencia econmica, de la administracin financiera, de la planificacin nacional, etc, es decir, va a depender del analista donde ubicamos en definitiva un sistema conceptual. Por otra parte, los elementos componentes de la administracin financiera del Estado van a variar dependiendo de quin se encuentre estudiando el problema y de la legislacin vigente en el lugar en que el estudio se realiza. 4. Conceptos fundamentales, caractersticas y propiedades de los sistemas. En general la TGS ha servido para establecer un conjunto de elementos que se vinculan con todos o con tipos especficos de sistemas, entre los cuales merecen citarse por su importancia los siguientes:
17
Ambiente. Se refiere al rea de sucesos y condiciones que influyen sobre el comportamiento de un sistema. En lo que a complejidad se refiere, nunca un sistema puede igualarse con el ambiente y seguir conservando su identidad como sistema. La nica posibilidad de relacin entre un sistema y su ambiente implica que el primero debe absorber selectivamente aspectos de ste. Sin embargo, esta estrategia tiene la desventaja de especializar la selectividad del sistema respecto a su ambiente, lo que disminuye su capacidad de reaccin frente a los cambios externos. Esto ltimo incide directamente en la aparicin o desaparicin de sistemas abiertos. Los sistemas abiertos son los que reciben y proporcionan influencia directa al ambiente en el cual se encuentran incluidos. Ciberntica. Se trata de un campo interdisciplinario que intenta abarcar el mbito de los procesos de control y de comunicacin (retroalimentacin) tanto en mquinas como en seres vivos. El concepto es tomado del griego kibernetes que nos refiere a la accin de timonear una goleta. Atributo. Se entiende por atributo las caractersticas y propiedades estructurales o funcionales que caracterizan las partes o componentes de un sistema. Circularidad. Concepto ciberntico que nos refiere a los procesos de autocausacin. Cuando A causa B y B causa C, pero C causa A, luego A en lo esencial es autocausado (retroalimentacin, morfostsis, morfognesis). Conglomerado. Cuando la suma de las partes, componentes y atributos en un conjunto es igual al todo, estamos en presencia de una totalidad desprovista de sinergia, es decir, de un conglomerado. Un grupo de personas es un conjunto de personas que se unen para buscar un objetivo, como por ejemplo, un club deportivo o un partido poltico. Sin embargo, un conjunto de personas que estn presenciando un partido de ftbol, no interactan entre s y no buscan un objetivo compartido, es decir, el logro del objetivo diversin o busqueda de emociones es independiente y cada espectador lo logra individualmente. En el caso del grupo hay un sistema que tiene sinergia, en el caso de los espectadores de ftbol no hay sinergia, es decir, no se potencian los esfuerzos individuales por la existencia de un fenmeno colectivo. A los conglomerados, en sociologa, tambin se les denomina agregados. Elemento. Se entiende por elemento de un sistema las partes o componentes que lo constituyen. Estas pueden referirse a objetos o procesos. Una vez identificados los elementos pueden ser organizados en un modelo. Marco analtico. Es el conjunto de elementos que sirven para efectuar el anlisis de un sistema. En general, el ms conocido es el siguiente:
18
INSUMOS
PROCESADOR
PRODUCTOS
RETROALIMENTACI N
! Insumos. Son las materias primas que ingresan al sistema con el propsito de ser transformadas en productos finales. ! Procesador. Es toda maquinaria o herramienta tecnolgica utilizada para convertir insumos en productos. ! Productos. Son los bienes, servicios e ideas resultantes del funcionamiento u operatoria del sistema. ! Retroalimentacin. Es la unidad o mecanismo de control del sistema, que efecta una evaluacin insumo producto, destinada a determinar si el sistema debe seguir funcionando tal cual lo ha venido haciendo o bien que es necesario introducir cambios para lograr la relacin insumo producto requerida. En el primer caso se habla de retroalimentacin negativa, en tanto el segundo caso implica una retroalimentacin positiva. ! Fronteras o lmites. Las lneas punteadas indican la separacin del sistema del medio ambiente en que est inserto. No se utilizan lneas continuas para indicar que en este caso se trata de un sistema abierto que es permeable por su entorno. Energa. La energa que se incorpora a los sistemas se comporta segn la ley de la conservacin de la energa, lo que quiere decir que la cantidad de energa que permanece en un sistema es igual a la suma de la energa importada menos la suma de la energa exportada (entropa, negentropa). Entropa. Es la tendencia que tiene todo sistema a desaparecer fusionndose con su medio ambiente. En general, se dice que los sistemas nacen, se desarrollan, maduran, envejecen o se tornan obsoletos y mueren. El segundo principio de la termodinmica establece el crecimiento de la entropa, es decir, la mxima probabilidad de los sistemas es su progresiva desorganizacin y, finalmente, su homogeneizacin con el ambiente. Los sistemas cerrados estn irremediablemente condenados a la desorganizacin. No obstante hay sistemas que, al menos temporalmente, revierten esta tendencia al aumentar sus estados de organizacin (negentropa, informacin).
19
La negentropa o entropa negativa pertenece al mundo de las organizaciones, las que pueden durante mucho tiempo acumular ms energa que la que requieren para su normal funcionamiento. Esta acumulacin consiste en recursos financieros, existencias de materiales, informacin estratgica, etc. Esta energa acumulada la utilizan los entes organizacionales para superar las pocas de crisis y persistir en el tiempo, tal cual ha sucedido con la Iglesia Catlica Romana que tiene dos mil aos de existencia. Naturalmente tienen estas organizaciones que adaptarse homeoestticamente al medio ambiente para poder perdurar; as la Iglesia Catlica de nuestros das no es la misma organizacin que lo fue en sus inicios o en la edad media. Equifinalidad. Todos lo caminos conducen a Roma. La equifinalidad se refiere a que un sistema vivo a partir de distintas condiciones iniciales y por distintos caminos llega a un mismo estado final. El fin se refiere a la manutencin de un estado de equilibrio fluyente. Una misma meta u objetivo se logra partiendo de distintas condiciones iniciales y siguiendo itinerarios y procesos de transformacin diferentes. Walter Buckley,3 ha acuado el trmino multifinalidad para referirse al fenmeno inverso, en que condiciones iniciales similares nos llevan a estados finales diferentes. Equilibrio. Los estados de equilibrios sistmicos pueden ser alcanzados en los sistemas abiertos por diversos caminos, esto se denomina, tal cual vimos recin, equifinalidad y multifinalidad. La mantencin del equilibrio en sistemas abiertos implica necesariamente la importacin de recursos provenientes del ambiente. Estos recursos pueden consistir en flujos energticos, materiales o informativos. Emergencia. Este concepto se refiere a que la descomposicin de sistemas en unidades menores avanza hasta el lmite en el que surge un nuevo nivel de emergencia correspondiente a otro sistema cualitativamente diferente. La emergencia de un sistema indica cualidades y atributos que no se sustentan en las partes aisladas y que, por otro lado, los elementos o partes de un sistema actualizan propiedades y cualidades que slo son posibles en el contexto de un sistema dado. Esto significa que las propiedades inmanentes de los componentes sistmicos no pueden aclarar su emergencia. Estructura. Las interrelaciones ms o menos estables entre las partes o componentes de un sistema, que pueden ser verificadas en un momento dado, constituyen la estructura del sistema. Segn Buckley3 las clases particulares de interrelaciones ms o menos estables de los componentes que se verifican en un momento dado constituyen la estructura particular del sistema en ese momento, alcanzando de tal modo una suerte de totalidad
Ibid.
20
dotada de cierto grado de continuidad y de limitacin. En algunos casos es preferible distinguir entre una estructura primaria (referida a las relaciones internas) y una hiperestructura (referida a las relaciones externas). Fronteras o lmites. Los sistemas consisten en totalidades y, por lo tanto, son indivisibles como sistemas (sinergia). Poseen partes y componentes (subsistema), pero estos son otras totalidades (emergencia). En algunos sistemas sus fronteras o lmites coinciden con discontinuidades estructurales entre estos y sus ambientes, pero corrientemente la demarcacin de los lmites sistmicos queda en manos de un observador (modelo). En trminos operacionales frontera del sistema es aquella lnea que lo separa de su entorno y que define lo que le pertenece y lo que queda fuera del mismo. Funcin. Se denomina funcin al output o producto de un sistema que est dirigido a la manutencin del sistema mayor o suprasistema en el que se encuentra inscrito. Homeostasis. Este concepto est especialmente referido a los organismos vivos en tanto sistemas adaptables. Los procesos homeostticos operan ante variaciones de las condiciones del ambiente, corresponden a las compensaciones internas al sistema que sustituyen, bloquean o complementan estos cambios con el objeto de mantener invariante la estructura sistmica, es decir, hacia la conservacin de su forma. La mantencin de formas dinmicas o trayectorias se denomina homeorrosis (sistemas cibernticos). Informacin. La informacin tiene un comportamiento distinto al de la energa, pues su comunicacin no elimina la informacin del emisor o fuente. En trminos formales la cantidad de informacin que permanece en el sistema es igual a la informacin que existe ms la que entra, es decir, hay una agregacin neta en la entrada y la salida no elimina la informacin del sistema. La informacin es la ms importante corriente negentrpica que disponen los sistemas complejos. Organizacin. La organizacin de un sistema es la forma que adopta la interdependencia de las distintas partes que lo constituyen, la que presenta grados diferentes. Ciertas interdependencias internas deben ser ms importantes que otras, lo cual equivale a decir que la interdependencia interna no es completa. Por lo cual la organizacin sistmica se refiere al patrn de relaciones que definen los estados posibles (variabilidad) para un sistema determinado. Modelo. Los modelos son constructos diseados por un observador que persigue identificar y medir relaciones sistmicas complejas. Todos los sistemas reales pueden ser representados por ms de un modelo. La decisin, en este punto, depende tanto de los objetivos del modelador como de su capacidad para distinguir las relaciones relevantes con relacin a tales objetivos. La esencia de la modelstica sistmica es la simplificacin. El metamodelo sistmico ms conocido es el esquema insumo-producto, representado grficamente en la pgina 9 del presente documento.
21
Morfognesis. Los sistemas complejos, entre los que se cuentan los socioculturales, se caracterizan por sus capacidades para elaborar o modificar sus formas con el objeto de conservarse viables (retroalimentacin positiva). Se trata de procesos que apuntan al desarrollo, crecimiento o cambio en la forma, estructura y estado del sistema. Ejemplo de ello son los procesos de diferenciacin, la especializacin, el aprendizaje y otros. En trminos cibernticos, los procesos causales mutuos (circularidad) que aumentan la desviacin son denominados morfogenticos. Estos procesos activan y potencian la posibilidad de adaptacin de los sistemas a ambientes en cambio. Morfostasis. Son los procesos de intercambio con el ambiente que tienden a preservar o mantener una forma, una organizacin o un estado dado de un sistema (equilibrio, homeostasis, retroalimentacin negativa). Procesos de este tipo son caractersticos de los sistemas vivos. En una perspectiva ciberntica, la morfostasis nos remite a los procesos causales mutuos que reducen o controlan las desviaciones. Recursividad. Proceso que hace referencia a la introduccin de los resultados de las operaciones de un sistema en l mismo (retroalimentacin). Relacin. Las relaciones internas y externas de los sistemas han tomado diversas denominaciones. Entre otras: efectos recprocos, interrelaciones, organizacin, comunicaciones, flujos, prestaciones, asociaciones, intercambios, interdependencias, coherencias, etctera. Las relaciones entre los elementos de un sistema y su ambiente son de vital importancia para la comprensin del comportamiento de sistemas vivos. Las relaciones pueden ser recprocas (circularidad) o unidireccionales. Presentadas en un momento del sistema, las relaciones pueden ser observadas como una red estructurada bajo el esquema insumo - producto. Retroinsumo. Se refiere a las salidas del sistema que van dirigidas al mismo sistema (retroalimentacin). En los sistemas humanos y sociales stos corresponden a los procesos de autorreflexin. Servicio. Son los productos de un sistema que van a servir de insumos a otros sistemas o subsistemas equivalentes. Sinergia. Todo sistema es sinrgico en tanto el examen de sus partes en forma aislada no puede explicar o predecir su comportamiento. La sinergia es, en consecuencia, un fenmeno que surge de las interacciones entre las partes o componentes de un sistema (conglomerado). Este concepto responde al postulado aristotlico que dice que el todo no es igual a la suma de sus partes. La totalidad es la conservacin del todo en la accin recproca de las partes componentes (teleologa). En trminos menos esencialistas, podra sealarse que la sinergia es la propiedad comn a todas aquellas cosas que observamos como sistemas. Un volante, una cadena de transmisin, un asiento, un marco de aluminio
22
y dos ruedas no constituyen una bicicleta, a menos que su proceso organizacional y marco de interaccin entre estos elementos configure un sistema bicicleta. Dinmica de anlisis sistmico. Comprende una metodologa para la construccin de modelos de sistemas sociales, que establece procedimientos y tcnicas para el uso de lenguajes formalizados, considerando en esta clase a sistemas socioeconmicos, sociolgicos y psicolgicos, pudiendo aplicarse tambin sus tcnicas a sistemas ecolgicos. Esta tiene los siguientes pasos: ! Observacin del comportamiento de un sistema real, ! Identificacin de los componentes y procesos fundamentales del mismo, ! Identificacin de las estructuras de retroalimentacin que permiten explicar su comportamiento, ! Construccin de un modelo formalizado sobre la base de la cuantificacin de los atributos y sus relaciones, ! Introduccin del modelo en un computador, ! Trabajo del modelo como modelo de simulacin, ! Implementacin prctica del modelo diseado y ! Ajustes al modelo diseado producto de la retroalimentacin correspondiente. Sistemas cibernticos. Son aquellos que disponen de dispositivos internos de autocomando (autorregulacin) que reaccionan ante informaciones de cambios en el ambiente, elaborando respuestas variables que contribuyen al cumplimiento de los fines instalados en el sistema (retroalimentacin, homeorrosis). Sistemas triviales. Son sistemas con comportamientos altamente predecibles. Responden con un mismo producto cuando reciben el insumo correspondiente, es decir, no modifican su comportamiento con la experiencia. Teleologa. Este concepto expresa un modo de explicacin basado en causas finales. Aristteles y los Escolsticos son considerados como teleolgicos en oposicin a las causalistas o mecanicistas. Aplicado a los sistemas implica explicar el funcionamiento de los sistemas teniendo en consideracin su objetivos y fines ltimos. Variabilidad. Indica el mximo de relaciones (hipotticamente) posibles entre los diferentes elementos de un sistema. Esto se resuelve con anlisis combinatorio. Variedad. Comprende el nmero de elementos discretos en un sistema (v = cantidad de elementos). Viabilidad. Indica una medida de la capacidad de sobrevivencia y adaptacin (morfostsis, morfognesis) de un sistema a un medio en cambio.
23
5. Anlisis de la administracin financiera del Estado de Chile como sistema. Con los elementos conceptuales proporcionados en las secciones anteriores se presenta un anlisis a grandes rasgos del campo del conocimiento administrativo al que se refiere este curso. Es un sistema sociocultural, es decir, su componente fundamental son los seres humanos que lo integran y la poblacin del pas que constituye su grupo objetivo. Desde otra perspectiva es un sistema conceptual o lgico que contiene subsistemas conceptuales tales como, el presupuesto pblico, la administracin de fondos pblicos y la contabilidad general de la nacin. El sistema se encuentra plasmado como modelo en el DL 1263 de 1975, que es la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado. En este documento se establecen formalmente los elementos componentes o subsistemas y el mapa de relaciones directas e indirectas entre ellos. El modelo es de carcter prescriptivo, ya que no slo describe los procesos sino que adems seala los cursos de accin para lograr los objetivos del sistema. Es un sistema artificial creado por las necesidades y el ingenio humano. Es un sistema abierto que interacta permanentemente con el entorno en que se encuentra incluido. Influyen sobre el sistema, entre otros sistemas, la administracin pblica, los poderes del Estado, la opinin pblica, los partidos polticos, grupos de presin y organizaciones anlogas. Al ser un sistema sociocultural su comportamiento es probabilstico cuando se cambian elementos o relaciones entre los mismos. Es un sistema muy complejo ya que posee muchos elementos y un vasto proceso interactivo entre estos componentes. Respecto de la ubicacin contextual de la administracin financiera del Estado para efectos de determinar el suprasistema en que se encuentra inserta, se puede sealar que la solucin que se adopte va a depender de las condiciones en que se resuelva este problema. Si se toma como referente el inciso segundo del art 3 del DL 1263 se tendr que el suprasistema es el sistema de planificacin nacional: Asimismo, el sistema de administracin financiera deber estar orientado por las directrices del sistema de planificacin del Sector Pblico.... No obstante, se debe considerar que en Chile, en la actualidad, no existe este sistema de planificacin nacional, ni siquiera una estrategia de desarrollo dentro de la cual enmarcar las actividades econmicas y sociales coyunturales. Por lo tanto, puede postularse que el suprasistema ms inmediato para ubicar contextualmente este sistema es la administracin pblica. En efecto, la administracin
24
pblica es un sistema que posee como subsistemas fundamentales la administracin de materiales que compra y utiliza el sector pblico, la administracin del personal pblico y la administracin de los recursos financieros del Estado. Con relacin a su estructura sistmica, los principales subsistemas que componen la administracin financiera del Estado, de acuerdo al DL 1263, son: el presupuesto, la contabilidad y la administracin de fondos.4 Estos subsistemas son definidos, por este mismo DL, en los siguientes trminos:
! El sistema presupuestario estar constituido por un programa financiero de mediano
plazo y por presupuestos anuales debidamente coordinados entre s. Tanto en el programa financiero como en el presupuesto se establecern las prioridades y se asignarn recursos globales a sectores, sin perjuicio de la planificacin interna y de los presupuestos que corresponda elaborar a los servicios integrantes.5 ! Se entiende por administracin de fondos, para los efectos de este decreto ley, el proceso consistente en la obtencin y manejo de los recursos financieros del Sector Pblico y de su posterior distribucin y control, de acuerdo a las necesidades de las obligaciones pblicas, determinadas en el presupuesto. El sistema antes citado operar sobre la base de recaudaciones y de asignaciones globales de recursos, las que se efectuarn a travs de la Cuenta Unica Fiscal, abierta en el Banco del Estado de Chile, formada por la cuenta principal y las subsidiarias. La cuenta principal se destinar al ingreso de las recaudaciones y al egreso de los giros globales. Estos ltimos debern depositarse en las cuentas subsidiarias pertenecientes a los respectivos servicios6. El sistema de contabilidad funcionar sobre la base de una descentralizacin de los registros a nivel de los servicios, conforme lo determine el Contralor General y centralizar la informacin global en estados financieros de carcter general. Dicho sistema deber abarcar la totalidad del Sector Pblico y considerar clasificaciones uniformes que permitan la integracin de las informaciones necesarias para la adopcin de decisiones por las distintas jerarquas administrativas.7 El sistema de administracin financiera del Estado, definido en los puntos precedentes, puede representarse mediante el siguiente marco analtico:
4 5
Art 1, DL 1263 de 1975. Art 5, ibid. 6 Art 6, ibid. 7 Art 7, ibid.
25
INSUMOS: INGRESOS P BLICOS
PROCESADOR: INSTITUCIONES P BLICAS E INSTRUMENTOS
PRODUCTOS:
BIENES Y SERVICIOS QUE INCIDEN EN BIEN COM N
En funcin de la entropa la organizacin del sistema de administracin financiera del Estado, en Chile, se ha mostrado relativamente estable, lo que se manifiesta claramente cuando se tiene en cuenta que el DL 1263 de 1975 es el mismo que sigue regulando el proceso sistmico general. Este hecho no es una casualidad, sino que una consecuencia proveniente de los elementos que se consideraron al dictar este DL. Se dijo entonces, que esta era una ley tcnica y que como tal no poda contener un detalle o minuciosidad exagerada en trminos del funcionamiento de sus partes o subsistemas. As, por ejemplo, el artculo 16, seala que: Las clasificaciones presupuestarias que se establezcan debern proporcionar informacin para la toma de decisiones, como tambin permitir vincular el proceso presupuestario con la planificacin del Sector Pblico. Adems, las clasificaciones utilizadas deben posibilitar el control de la eficiencia con que se manejan los recursos pblicos a nivel nacional, regional y local.8 Si se hubieran mencionado algunas clasificaciones este DL habra quedado obsoleto cuando aparecieran otras modalidades mejores para clasificar el presupuesto. La entropa tambin se ha combatido mediante un proceso homeoesttico representado por las mltiples modificaciones legales que ha sufrido el DL desde su dictacin en 1975. Con relacin a la equifinalidad puede sealarse que el sistema de administracin financiera del Estado es equifinalista ya que con distintos sistemas tributarios y de recaudacin de ingresos pblicos y mediante distintos sistemas presupuestarios se puede llegar a un mismo estado final de maximizar el bien comn. Desde otra perspectiva de anlisis, el mismo sistema puede, en otras ocasiones, ser multifinalista ya que partiendo de condiciones similares o idnticas de ingresos pblicos se puede llegar a rentabilidades sociales distintas. En este caso, rentabilidad social, para nosotros, significa el conjunto de productos obtenidos a partir de un determinado volumen de ingresos pblicos.
Art 16, ibid.
26
En este sistema las fronteras o lmites han quedado establecidas por el legislador en el DL 1263, ya que junto con determinar los elementos subsistmicos que componen la estructura se supone que ha sealado que es entorno y extra sistema todo aquello que no est incluido en esta estructura soportante. Es decir, todo lo que no es sistema presupuestario, de contabilidad pblica y de administracin de fondos, es entorno inmediato o remoto del sistema en anlisis. En trminos de organizacin se observa una alta interdependencia interna entre las partes componentes, ya que el sistema presupuestario presenta un planteamiento ex ante, que se complementa al momento de la ejecucin con la contabilidad gubernamental que registra los hechos y transacciones econmicas que se originan en el proceso de administracin y aplicacin de fondos para el logro de los objetivos gubernamentales. El sistema ha sido morfogentico en la medida en que ha aceptado cambios legislativos que le han permitido conservar su viabilidad. Uno de los cambios ms importantes se verific en el sistema presupuestario donde, uno de sus componentes, el programa financiero del sector pblico pas a convertirse en un instrumento interno de trabajo de la Direccin de Presupuestos de Ministerio de Hacienda, lo que resulta difcil creer que suceda en la prctica. Adems, se desvirta el carcter original de este instrumento que estaba destinado a servir de referente a los principales actores involucrados o interesados en el proceso presupuestario pblico, es decir, la Dipres, los servicios pblicos y la comunidad nacional en general. Ya no existe un referente para el mediano plazo que permita, por ejemplo, visualizar la poltica de Estado en materia de remuneraciones a los funcionarios gubernamentales. La morfostasis del sistema ha sido notable y ha permitido que subsista el mismo modelo que gobern la administracin financiera del Estado durante 15 aos de gobierno militar y casi 15 aos de gobierno de la concertacin de partidos por la democracia. No requiere explicacin especial sealar que el sistema es sinrgico, es decir, que la suma de las partes es ms que el todo. Un ejemplo claro est representado por el efecto combinado del sistema tributario con el sistema presupuestario para redistribuir el ingreso, hecho que ninguno de estos dos sistemas puede realizar en forma independiente. El proceso que culmin con la promulgacin del DL 1263 de 1975 es una clara demostracin de una dinmica de anlisis sistmico correctamente aplicado en una poca anterior a la de la utilizacin masiva de la informtica. En forma extremadamente resumida, se puede sealar que la dinmica oper en los siguientes trminos:
27
! Se analiz detenidamente el sistema de administracin financiera del Estado vigente en esa poca en Chile, con lo cual se concluy que no exista cuerpo legislativo alguno en el pas en que se concentraran las disposiciones relativas a la materia. Estas normas estaban dispersas en mltiples textos legales sin que fuera posible analizarlas y perfeccionarlas con un mnimo de racionalidad. ! Se lleg al convencimiento que existan mltiples fallas en el sistema, pero que los esfuerzos aislados no tendran efecto ya que se requera claramente de una concepcin sistmica. ! Se determin que las principales responsabilidades institucionales por cada uno de los subsistemas recaan en la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, Contralora General de la Repblica y Tesorera General de la Repblica. ! Se cre la Comisin de Reforma de la Administracin Financiera del Estado, integrada por funcionarios tcnicos del ms alto nivel y con gran experiencia en el tema de cada una de las instituciones responsables por el proceso. ! Esta Comisin se cre como una dependencia de CONARA, Comisin Nacional de Reforma Administrativa y funcion en conjunto con la Comisin de Regionalizacin. ! Se analiz la administracin financiera del Estado con una concepcin sistmica y el resultado de este proceso se incorpor en el proyecto de ley que, en definitiva, origin el DL 1263 de noviembre de 1975. 6. El DL 1263 de noviembre de 1975, Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado. En este captulo se describen las principales caractersticas y elementos que configuran esta importante normativa tcnica para el sector pblico de la economa. Breve descripcin. El DL 1263, de noviembre de 1975, presenta las siguientes caractersticas fundamentales: ! Esta norma, en su versin original estuvo compuesta de 73 artculos permanentes y 3 artculos transitorios. En este momento, cuenta igualmente con 73 artculos permanentes, ya que junto con derogarse los artculos 36, 37 y 38, se intercalaron los artculos 19 bis, 26 bis y 29 bis, producto de reformas provenientes de otras disposiciones legales. ! El articulado de este Decreto Ley se agrupa en torno a los siete ttulos siguientes: I) disposiciones generales, que comprende los artculos 1 al 8; II) del sistema presupuestario, comprensivo de los artculos 9 al 29; III) del rgimen de recaudacin, pago y reintegro, que se extiende desde el artculo 30 al 35, ya que fueron derogados los artculos 36, 37 y 38; IV) del crdito pblico, que comprende los artculos 39 al 50; V) del sistema de control financiero, que incluye los artculos 51 al 62; VI) del sistema de contabilidad
28
gubernamental, que se extiende desde el artculo 63 hasta el 69; y, VII) disposiciones varias, que comprende los artculos 70 al 73. ! En general, puede sealarse que los subsistemas fundamentales del sistema de administracin financiera del Estado, son el sistema presupuestario, de contabilidad y de administracin de fondos. La definicin jurdica de este sistema y sus subsistemas correspondientes, de acuerdo a la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado, es la siguiente: Sistema de Administracin Financiera del Estado: El sistema de administracin financiera del Estado comprende el conjunto de procesos administrativos que permiten la obtencin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los logros de los objetivos del Estado. La administracin financiera incluye, fundamentalmente, los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administracin de fondos. (artculo 1) Subsistema presupuestario: El sistema presupuestario estar constituido por un programa financiero de mediano plazo y por presupuestos anuales debidamente coordinados entre s. Tanto en el programa financiero como en el presupuesto se establecern las prioridades y se asignarn recursos globales a sectores, sin perjuicio de la planificacin interna y de los presupuestos que corresponda elaborar a los servicios integrantes. (artculo 5) Subsistema de administracin de fondos: Se entiende por administracin de fondos, para los efectos de este decreto ley, el proceso consistente en la obtencin y manejo de los recursos financieros del Sector Pblico y de su posterior distribucin y control, de acuerdo a las necesidades de las obligaciones pblicas, determinadas en el presupuesto. (artculo 6) Subsistema de contabilidad: El sistema de contabilidad funcionar sobre la base de una descentralizacin de los registros a nivel de los servicios, conforme lo determine el Contralor General y centralizar la informacin global en estados financieros de carcter general. Dicho sistema deber abarcar la totalidad del Sector Pblico y considerar clasificaciones uniformes que permitan la integracin de las informaciones necesarias para la adopcin de decisiones por las distintas jerarquas administrativas. ( artculo 7) ! Se trata de una norma jurdica que contiene disposiciones de alcance nacional destinadas a lograr una ms eficiente y racional percepcin y aplicacin de los recursos del Estado para la obtencin de sus propsitos fundamentales. ! En general, este decreto ley regula los subsistemas principales del sistema de administracin financiera del Estado, al mismo tiempo que concentra las atribuciones por
29
la direccin y manejo de este sistema, bsicamente, en tres instituciones pblicas: la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, la Contralora General de la Repblica y la Tesorera General de la Repblica. Objetivos principales. Con este decreto ley de 1975, el legislador pretendi alcanzar los siguientes propsitos sustantivos: ! Definir y determinar la estructura del sistema de administracin financiera del Estado chileno. ! Establecer en forma clara los principales subsistemas que constituyen el sistema de administracin financiera del Estado. ! Establecer las responsabilidades institucionales en cuanto a cada uno de estos subsistemas que configuran la administracin financiera del Estado. ! Incorporar en un slo texto un conjunto de disposiciones jurdicas que se encontraban dispersas en distintas normas y que regulaban aspectos especficos del sistema de administracin financiera del Estado. ! Proporcionar un contenido sistmico al proceso de administracin financiera del Estado. ! Facilitar la coordinacin entre los principales actores institucionales del proceso de administracin financiera del Estado, delimitando, claramente, las funciones y responsabilidades de cada uno de ellos. ! Eliminar los impuestos con destino especfico, las cuentas de depsito a favor de terceros en Tesorera General de la Repblica, y los ingresos calzados. ! Enmarcar el proceso presupuestario, que es de naturaleza anual, dentro del marco de proyecciones financieras de mediano plazo incorporadas en el Programa Financiero a tres aos plazo. ! Dar sentido de continuidad en el tiempo a leyes peridicas, tal como la ley de presupuestos de cada ao. ! En general, evitar las lagunas, duplicaciones y contradicciones en trminos del sistema de administracin financiera del Estado.
30
! Establecer un cuerpo legal de carcter genrico que delimitara los grandes lineamientos del sistema de administracin financiera del Estado, sin pormenorizar sistemas y procedimientos para facilitar la vigencia de la norma an cuando, en el futuro, se produjeran cambios trascendentes en el campo de los instrumentos y las tcnicas de administracin financiera. ! Consagrar el principio de la unidad de caja fiscal como forma de lograr la mxima eficiencia en el proceso de asignacin de los recursos pblicos. ! Reemplazar el sistema de caja en la contabilidad presupuestaria que estaba vigente en noviembre de 1975, por un sistema de competencia en que se efectuara un registro sistemtico de las distintas etapas en la evolucin del gasto presupuestario. Objetivos accesorios. Como consecuencia del logro de los objetivos sustantivos se esperaba, con este decreto ley, la obtencin de un conjunto de subproductos entre los que merecen mencionarse los siguientes: !" Facilitar el proceso de descentralizacin de la generacin de informacin y toma de decisiones, en materia de administracin financiera del Estado, a nivel de los servicios, los que estaran en condiciones de desarrollar sus propios sistemas dentro del marco de uniformidad proporcionado por los elementos sustantivos consagrados por el decreto ley que est siendo objeto de anlisis. ! Propender a la generacin de informacin agregada uniforme y oportuna en el tiempo por parte de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, la Contralora General de la Repblica y la Tesorera General de la Repblica. ! Permitir la deteccin de las principales carencias y fallas del sistema de gestin financiera de los servicios pblicos, y, en consecuencia, promover iniciativas para desarrollar cambios tendientes a la modernizacin de este sistema. ! Incidir en que el proceso de modernizacin de la gestin financiera de los servicios pblicos se desarrollara teniendo en cuenta ciertos principios fundamentales. Asegurado el respeto a estos preceptos bsicos, cada servicio tendra la ms amplia libertad para escoger, disear e implementar aquellos sistemas de gestin financiera que mejor interpretan sus necesidades propias, que son inherentes a su naturaleza y objetivos institucionales ms relevantes. ! Acompaar el proceso de regionalizacin del pas, fomentando la descentralizacin territorial en el manejo de los recursos financieros del sector pblico.
31
Economa Social de Mercado
34
ndice Especfico
Introduccin .............................................................................................................. 35 Desarrollo Temtico 1. El pensamiento de los clsicos de la economa en funcin de la participacin del Estado en la vida econmica. ...................................................................................... 36 La crisis de los aos 30 .......................................................................... 37 El modelo Keynesiano ............................................................................ 38 La necesidad de planificar por las imperfecciones de los mercados............................................................. 45 La administracin financiera del Estado en una economa social de mercado. ............................................................. 53
2. 3. 4.
5.
Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado
35
Introduccin
El propsito de esta unidad temtica es presentar una visin global respecto de las principales caractersticas que presenta una economa social de mercado como la chilena, con la finalidad de descubrir las peculiaridades y requerimientos que se plantean a la administracin financiera del Estado en este tipo de estructura econmica. Adems, se describir el rol del Estado en el conjunto de la economa nacional con vistas a analizar este rol y su potencialidad evolutiva.
36
Desarrollo Temtico
1. El pensamiento de los clsicos de la economa en funcin de la participacin del Estado en la vida econmica. A partir de Adam Smith en 1776 se puede efectuar un anlisis histrico respecto del rol que los economistas clsicos han visualizado para el Estado, dentro del marco general de desarrollo de la sociedad y del crecimiento de la economa. Adam Smith pensaba que el Estado no deba intervenir sino minimamente en el proceso econmico ya que cada vez que lo haca requera de mayores recursos y como con la riqueza de las naciones ocurre lo mismo que con el uso individual de los recursos, el Estado transformaba posible ahorro e inversin privada en consumo. Se debe tener presente que para Smith el nico generador de riqueza en la sociedad es el sector privado y el Estado cuando tiene ms recursos, producto de la deuda pblica creciente o del incremento de los impuestos slo efecta gastos de consumo. En efecto, Smith pensaba que con los recursos adicionales el Estado se dedicara inevitablemente a aumentar el lujo de la corte o a hacer la guerra, es decir, a incrementar el consumo nacional a expensas de la posible inversin que pudo efectuar el sector privado si no hubiera tenido que pagar ms impuestos o prestar recursos al Estado. Se debe tener presente que en la poca de Smith dada la situacin internacional, en que los pases se vean como competidores y enemigos actuales o potenciales, slo era factible pensar en la deuda pblica interna. Hacia la misma poca de Smith escriba, en Francia, Jean Baptiste Say, quien pensaba, en lo medular, en igual forma que el padre de las ciencias econmicas, con una sola excepcin referida a las obras pblicas. Para Say el Estado poda pedir prestado cuando actuara como ente recolector de recursos y coordinador entre actores del sector privado. El Estado poda solicitar recursos, siempre que estos dineros los revirtiera sobre el mismo sector que los originaba. Por ejemplo, varias empresas ubicadas en una misma lnea geogrfica podan aportar al Estado recursos que les seran devueltos con una carretera que beneficiara a todos los aportantes. David Ricardo hacia fines de las guerras napolenicas seala que cada vez que pida prestado el Estado debe devolver estos recursos lo antes posible para ocasionar el menor dao posible al conjunto de la economa. Ricardo se da cuenta que el Estado pide prestado y por lo tanto solo advierte la necesidad de no convertir la deuda pblica impaga en algo eterno.
37
John Stuart Mill, poco despus, seala que no es ni malo ni bueno que el Estado pida prestado y que todo va a depender del momento en que se genere la deuda pblica. Mill piensa que si en el momento en que el Estado pide prestado la tasa de inters sube manifiestamente se ha cometido una aberracin contra el conjunto de la economa, ya que los privados estn prestando dinero que tena un uso productivo potencial y que era un bien escaso. En cambio es completamente legtimo que el Estado pida prestado si la tasa de inters permanece constante cuando el Estado solicita un prstamo, ya que, en este caso, queda claro que el dinero era abundante y no tena un mejor uso potencial por los posibles inversionistas. Finalmente, Marshall, el ltimo de los grandes clsicos en 1914 no se pronuncia sobre la deuda pblica y sus posibles consecuencias nefastas sobre el conjunto de la sociedad. El silencio de Marshall puede interpretarse como una ratificacin de que sus antecesores pensadores econmicos clsicos estaban, al menos en parte significativa, equivocados respecto del rol de la deuda pblica. En efecto en la fecha en que este autor escribe, Inglaterra era el pas ms endeudado de la tierra y el que tena el mayor lujo de la corte, sin embargo, era lejos el pas ms desarrollado e importante del planeta. Lo que haba ocurrido, que no estuvo presente en el anlisis de los grandes clsicos, es que la guerra no es un gasto de consumo sino que la mejor de las inversiones cuando la guerra se gana. Inglaterra haba hecho la guerra y siempre o casi siempre haba sido el vencedor a largo plazo. Si se quiere identificar a los clsicos de la economa con relacin a la idea que tenan respecto al Estado, como ente econmico activo, se debe establecer que el principio de subsidiariedad es la regla de oro para determinar el rol del ente consolidador de lo pblico en una sociedad. El Estado debe intervenir en el proceso econmico cuando se trata de emprender actividades que no son rentables o que por algn motivo el sector privado no est en condiciones de realizar. 2. La crisis de los aos 30. En 1929 se produce la primera gran crisis del sistema capitalista, la que, habitualmente, se asimila con la cada de la bolsa de valores de Wall Street en Nueva York. Frente a una disminucin profunda de la demanda por circunstancias diversas se produce un efecto en la bolsa que va a hacer que por primera vez en la historia del sistema capitalista la mano invisible sea verdaderamente invisible. Hasta ese momento se pensaba que el crecimiento econmico era un proceso siempre ascendente, representado por una recta de las mismas caractersticas; sin embargo, cuando sobreviene la crisis es necesario repensar el sistema econmico occidental en funcin de las nuevas circunstancias. La reingeniera del sistema es producto, fundamentalmente, de la intervencin de Lord John Maynard Keynes, quin seala que la evolucin de la economa de los pases se representa por curvas sucesivas que reflejan pocas de auge que son seguidas por perodos de recesin o crisis.
38
Keynes postula que es el Estado el nico actor que puede determinar que la sociedad supere la crisis, mediante su influencia sobre la variable fundamental de la economa que es el empleo, con lo que permitir hacer crecer la demanda agregada que presionar sobre la oferta para otorgar mayor empleo y as en pasos sucesivos reestablecer el equilibrio econmico y luego reiniciar una nueva fase de crecimiento. Es esta la primera vez que en occidente se hace referencia a la participacin activa del Estado en la economa como mecanismo vlido y necesario. Se debe consignar, que junto con superarse la crisis se debe restringir el gasto pblico generndose el ahorro de recursos consustancial a este hecho. 3. El modelo Keynesiano. En poca palabras, se puede expresar en los siguientes trminos, la lgica de este modelo1: La vida
Lord John Maynard Keynes, quin nace en 1884 y muere en 1946, es considerado por muchos como el economista ms influyente del siglo XX. Nace en Cambridge. Hijo de John Neville Keynes, estudia en Eton y en el Kings College de Cambridge. Se grada en matemticas y se especializa en economa estudiando con Alfred Marshall y A. Pigou. Entra como funcionario del India Office en 1906. Permanece dos aos en Asia hasta que en 1908 entra como profesor de Economa en Cambridge, puesto que mantiene hasta 1915. En 1916 ingresa al Tesoro britnico donde ocupa cargos importantes. Representa a este organismo en la Conferencia de Paz de Pars, puesto del que dimite en 1919 por estar en contra del rgimen de reparaciones que se estaba imponiendo a Alemania. Vuelve a Cambridge como profesor, compartiendo su trabajo docente con actividades privadas en empresas de seguros e inversiones lo que le proporciona importantes ingresos. Critica la poltica deflacionista del gobierno y se opone intilmente a la vuelta al patrn oro. En la dcada de los aos treinta los pases de occidente sufrieron la ms grave crisis econmica conocida hasta la fecha: la Gran Depresin. El marginalismo no estaba capacitado para explicar ese fenmeno. En 1936 J.M. Keynes publica su Teora General de la Ocupacin, el Inters y el Dinero, el libro que, sin duda alguna, ha influido de forma ms profunda en la forma de vida de las sociedades industriales tras la segunda Guerra Mundial. Las decisiones de ahorro las toman unos individuos en funcin de sus ingresos mientras que las decisiones de inversin las toman los empresarios en funcin de sus expectativas. No hay ninguna razn por la que ahorro e inversin deban coincidir.
1
Carpeta de Keynes, Internet.
39
Cuando las expectativas de los empresarios son favorables, grandes volmenes de inversin provocan una fase expansiva. Cuando las expectativas son desfavorables la contraccin de la demanda puede provocar una depresin. El Estado puede impedir la cada de la demanda aumentando sus propios gastos. Durante la segunda guerra mundial Keynes se reincorpora al Tesoro. En 1944 encabeza la delegacin britnica en la Conferencia de Bretton Woods de la que surgirn el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Muere dos aos despus, en 1946, en Sussex. El modelo
Propension marginal al consumo (V.I)
Ingreso nacional
Eficacia marginal del capital(V.I) Preferencia por la liquidez(V.I)
EMPLEO
Incentivos a la inversi n
Tasa de inter s
Cantidad de dinero(V.I)
Principal inconveniente de la sociedad moderna - su incapacidad para procurar la ocupacin plena y su arbitraria y desigual distribucin de la riqueza y los ingresos. Pag. 328 Capitulo 24.
40
Las obras y actividades desarrolladas 1911- Funda y dirige el Economic Journal 1913 - Moneda y finanzas en la India. 1915- Participa como delegado britnico en la conferencia de paz de Pars, donde se discuten las deudas de los pases vencidos en la Primera Guerra Mundial. 1919- Las consecuencias econmicas de la paz. 1921- Tratado sobre probabilidades. 1922- Una revisin del tratado de Versalles., donde demuestra que el patrn oro constituye una brbara reliquia y postula su suplantacin. 1923- Un tratado de reforma monetaria. 1925- Consecuencias econmicas de Winston Churchill, 1926- El fin del Laissez-faire. 1930- Tratado del dinero. 1936- Teora general sobre el empleo, el inters y el dinero. 1940 Como pagar una guerra. 1942- Recursos del presupuesto nacional. 1945- Represente britnico en la conferencia de Bretton Woods. 1946- Director del Banco de Inglaterra
La teora en resumen
Dice Keynes: he llamado este libro la Teora general del empleo, el inters y el dinero, haciendo hincapi en el trmino general, con el objeto de que el ttulo sirva de constraste entre el carcter de mis argumentos y conclusiones con el carcter de la Teora clsica, en la que fui educado y que domina el pensamiento econmico, tanto prctico como terico, de la universidad y de las clases gobernantes de nuestra generacin, tal como ha venido haciendolo durante los ltimos cien aos. Sostendr que los postulados de la teora clsica son aplicables solamente a un caso especial, y no al caso general, y que la solucin de equilibrio que supone es un caso lmite de todas las posibles posiciones de equilibrio. Adems, las caractersticas del caso especial supuesto por la teora clsica no son las de la sociedad en la que realmente vivimos, razn por la que sus enseanzas resultan engaosas y funestas si intentamos aplicarlas a los hechos reales. El concepto Clasico en Keynes es bastante amplio, y lo asocia con autores como A.Smith, D.Ricardo, James Mil, J.S.Mill; Marshal; Edgeworth; Pigou. En John Maynard Keynes la variable econmica fundamental para el anlisis y comprensin del mecanismo econmico es el Ingreso Nacional.
41
Keynes, a diferencia de sus antecesores, considera la magnitud del ingreso nacional no como un volumen dado , en el marco de una situacin de pleno empleo de esta cantidad de recursos y tampoco su enfoque es de manera puramente descriptiva. Por el contrario representa un descripcin terica de lo que determina el nivel de empleo existente de los recursos en el sentido de la poblacin, la riqueza natural y el capital. La magnitud del Ingreso Nacional, es lo que determina el nivel de ocupacin. La comprensin Keynesiana del problema del empleo es diferente del sostenido por los representantes clsicos quienes explican la mecnica del mercado laboral a partir de la hiptesis de que el nivel de ocupacin esta determinado por el nivel de los salarios. En consecuencia, es fundamental tener en cuenta que: I. El salario es igual al producto marginal del trabajo, esto es, el salario real de una persona ocupada es igual al valor que se perdera si el nivel de empleo disminuyera en una unidad. II. La utilidad del salario, cuando se emplea un volumen dado de trabajo, es igual a la desutilidad marginal de este volumen de empleo. Pag. 17; FCE. 7 ed. Espanol .1965.Mexico. Por desutilidad debe entenderse cualquier motivo que induzca a un hombre o a un grupo de personas a abandonar sus trabajos antes que aceptar un salario que tenga para ellos una utilidad inferior a un determinado mnimo. En virtud de estos postulados el volumen de empleo esta determinado por el punto donde la utilidad del producto marginal compensa la desutilidad del empleo marginal. Esto implica que cualquier poltica destinada a combatir el desempleo posee tan slo las siguientes opciones para su realizacin: ! Combatir el desempleo friccional, esto es, evitar los desequilibrios coyunturales motivados por desinformacin o por el carcter intermitente de la demanda. Desempleo friccional es el que se produce por que no se encuentran en un momento dado alguien que requiere los servicios de una persona con alguien que trabajara si supiera de la demanda por empleo. ! Conseguir una disminucin de la desutilidad marginal del trabajo, esto es, disminuir aquel mnimo a partir del cual los trabajadores no estn interesados en continuar ocupados. ! Lograr un incremento de la productividad marginal fsica del trabajo en aquellos sectores productivos especializados en la produccin de bienes para los asalariados. Es decir, de los bienes de cuyo precio depende la utilidad del salario nominal. En particular, Pigou sostiene que el volumen del empleo depende de la tasa de salarios reales y de la curva de demanda de mano de obra, por ende para combatir el
42
desempleo debe ser manipulado el factor salarios reales. Una disminucin de la tasa de los salarios reales conduce a una disminucin del desempleo. John Maynard Keynes a diferencia de los clsicos demostr la posibilidad de un desempleo involuntario permanente e interpreta el desempleo cclico y estructural como formas desempleo de carcter involuntario. Pag.28 Cap.IV.; Por otro lado, Se diferencia en su interpretacin de la teoria de los mercados de Say, segun la cual toda oferta crea su propia demanda. Para John Maynard Keynes el desempleo tiene su origen en la insuficiencia crnica de la demanda efectiva, es esta la que limita la inversiones y por lo tanto el nivel de ocupacin. John Maynard Keynes, adems, analiza el ingreso nacional desde dos puntos de vista. sostiene que este puede ser visto como fuente de todo poder de compra, y adems como origen de todos los gasto realizados por las diversas unidades econmicas. C+I = Y = C+S Para John Maynard Keynes, el ingreso nacional es funcin del gasto. Es decir, un incremento del gasto genera un incremento del ingreso nacional. Los gastos son clasificados en: ! Gastos en bienes de consumo En el marco del anlisis realizado por John Maynard Keynes acerca de los gastos en bienes de consumo se formula el concepto de propensin al consumo. Esta variable de carcter independiente es definida por John Maynard Keynes como la disposicin psicolgica de las personas a aumentar su consumo a medida que sus ingresos se incrementan. la relacin funcional X entre Ys, un nivel de ingreso dado, medido en unidades de salarios, y Cs, el gasto que para el consumo se toma de dicho nivel de ingreso, de manera que Cs = X*Ys. Paralelamente a esta presentacin de la propensin al consumo sobre la base de la relacin entre el consumo y el ingreso, Keynes entrega la definicin del concepto propensin marginal a consumir como la relacin existente entre el crecimiento del ingreso y el crecimiento correlativo del consumo, midiendo ambas cantidades en unidades de salarios. y que satisface la formula: DCs/DYs
43
Sobre la base de este concepto John Maynard Keynes formula una ley fundamental, que seala que los hombres estn dispuestos a consumir, por regla general y en promedio, a aumentar su consumo a medida que su ingreso crece, aunque no en la misma proporcin ; por lo tanto la propensin marginal a consumir, DCs/DYs es siempre menor que 1 y positiva. ! Gastos de inversin Son aquellos gastos originados por los empresarios y destinados a la adquisicin de maquinarias. Los parmetros de los cuales se vale el empresario para la determinacin de su magnitud son la eficacia marginal del capital y la tasa de inters. Cuanto mayor sea la eficacia marginal del capital tanto mayor ser la motivacin a la inversin por parte de los empresarios y vice-versa. La eficacia marginal del capital es igual a la tasa de descuento que lograra igualar el valor presente de la serie de anualidades dada por los rendimientos esperados del bien de capital, en todo el tiempo que dure, a su precio de oferta. Esto nos da eficacias marginales de determinados tipos de bienes de capital, la mayor de estas eficacias marginales puede, por lo tanto considerarse como la del capital en general. Por lo tanto, la eficacia marginal del capital no es la tasa real de rendimientos de los capitales, sino que es aquella tasa esperada definida apriori por el empresario. Por otro lado, la eficacia marginal del capital, esta definida por aquella mas alta de entre las eficacias marginales de los diversos tipos de capital, porque como todo buen empresario, invertir sus fondos liquidos, en aquellos capitales, reas o inversiones que sean mas rentables. El segundo elemento que los empresarios consideraran en la toma de decisiones es la tasa de inters. Una inversin de fondos liquidos tiene lugar cuando la tasa de inters a la que se toma prestado sea inferior a lo que se espera obtener despus de la inversin. Para Keynes, este parmetro representa la tercera variable independiente de su modelo; recordemos que los primeros son la propensin a consumir y la eficacia marginal del capital. Con relacin a esto debe destacarse una diferencia sustancial de Keynes que es el precio pagado por el ahorro, y que el ahorro no puede ser estimulado directamente por el alza de la tasa de inters.
44
Para Keynes el ahorro depende del consumo. Y - C = S El razonamiento implcito es el siguiente: el ingreso percibido tiene por finalidad otorgar una cantidad determinada de Satisfacciones de Goce, si tiene lugar un incremento de los ingresos y si la utilizacin al consumo de unidades adicionales de ingreso no otorgan un mismo nivel de satisfaccin, o una satisfaccin de una muy escasa intensidad, entonces, el sujeto no estar de acuerdo en reorientar hacia el consumo esas unidades adicionales, por lo tanto estas sern destinadas al ahorro. Si los clsicos definan el inters como el precio que se paga al ahorro, Keynes lo define como el precio pagado por la renuncia a la liquidez. La tasa de inters, para Keynes, depende de la disposicin psicolgica: la preferencia por la liquidez la cual esta a su vez esta condicionada por siguientes causales: i) Motivo de transaccin ii) Motivo de precaucin iii) Motivo de especulacin Siendo esta ultima el motivo de mayor relevancia. La segunda variante, determinante de la tasa de inters es la cantidad de dinero. La cantidad de efectivo en circulacin.
Conocida la dinmica de interaccin de las variables tasa de inters e inversin lo fundamental del planteamiento Keynesiano al respecto dice: Cuando estamos frente a una situacin caracterizada por un tasa de inters muy baja, la demanda de la cantidad de dinero efectivo en circulacin es ilimitada, en esta situacin toda oferta adicional de efectivo es absorbida sin generar una baja adicional de la tasa de inters.
El modelo macroeconmico de Keynes
Las variables macroeconomicas como la cesanta y las crisis, objeto central de la investigacin de Keynes segn el no representan elementos obligatorios y necesarios del modelo. Sin embargo; el modelo de produccin, no garantiza una superacin automtica de ellos. Por esto surge la necesidad imperiosa de un control centralizado sobre estos aspectos, que en la actualidad estn en manos de la iniciativa privada.
45
Segn John Maynard Keynes, le corresponde al Estado ejercer su papel de director, y fomentar la inclinacin al consumo, en parte mediante la utilizacin del sistema tributario, en parte mediante un control o fijacin del inters y mediante otras formas. Para John Maynard Keynes el Estado, es el factor determinante del desarrollo econmico. Para l, el Estado es una fuerza que est por sobre los intereses de sectores, y debe actuar en beneficio de todos. Keynes fundamenta la necesidad y posibilidad de planificar el quehacer econmico. Siendo la inversion el instrumento esencial en este proceso. Adems, que las inversiones financiadas por el estado tanto nivel estatal como privada deben ser orientadas a la produccin no precisamente de bienes de consumo. La construccin de Pirmides, inclusive la guerra, pueden sustentar el incremento de la riqueza. Para el estimular la inversion privada, Keynes se inclina por la regulacin del inters, dado que segn el, esta variable es posible ser manejada por el Estado mediante el control que este ejerce sobre los rganos de emisin, es decir, regular la tasa de inters mediante cambios en la cantidad de dinero en circulacin. 4. La necesidad de planificar por las imperfecciones de los mercados.
Durante un largo perodo, en el mundo occidental no se pens en la posibilidad de planificar a nivel nacional, ms por un asunto poltico que por los aspectos tcnicos incluidos en el problema. En efecto, a partir de 1917, con la consolidacin de la revolucin bolchevique la Unin Sovitica se configur como una economa centralmente planificada, en que el Estado a travs de los planes quinquenales de desarrollo determinaba qu producir, cmo producir, donde producir, para quin producir, etc. El mercado se haba batido en retirada y la economa obedeca a lineamientos centrales de poltica con la que se pretenda acelerar el crecimiento, mejorar la igualdad de oportunidades e incrementar el consumo. Como la Unin Sovitica era una economa campesina que al momento de la revolucin se encontraba en el suelo y con una baja productividad del recurso humano que en el 90% estaba compuesto por campesinos analfabetos, cualquier cosa que se hiciera iba a ser mejor que lo anterior, y en efecto, lo que se hizo en los primeros aos no slo fue mejor sino que espectacularmente superior a todo lo histricamente conocido para el pas ms extenso del planeta. En 1930, las tasas de crecimiento espectaculares de la Unin Sovitica y la dramtica realidad de la primera gran crisis del sistema capitalista fijan por primera vez la atencin
46
de los intelectuales y estudiosos de la economa occidental en las posibilidades y potencialidades de la planificacin nacional, como mecanismo auxiliar al mercado y en muchos casos presentado como irrenunciable utilizacin de un instrumento tcnico frente a las fallas e imperfecciones de los mercados. Algo claro es que a partir de la crisis de los aos 30 se comienza a hablar de planificacin nacional en el mundo occidental, como de un instrumento que es neutral a la poltica contingente y que por lo tanto puede utilizarse para hacer el mal o para hacer el bien. Con anterioridad a esa fecha la planificacin administrativa para las empresas se haba legitimado en occidente como consecuencia de los tratadistas del proceso administrativo desde Fayol y su prevoyance. En general, existen en la actualidad dos sistemas polares para el manejo del conjunto de la economa: Sistema centralmente planificado !Lo que el mercado produce es propiedad estatal !Distribucin de bienes y servicios de manera igualitaria en teora !Planificacin central !Predomina el inters estatal !Precios fijos o fijados por el Estado !Solidaridad con el Estado es el incentivo para la produccin !Busqueda de abolicin del dinero Sistema de mercado !Propiedad privada de los bienes instrumentos de produccin !Mercado de libre competencia !Planificacin individual !Predomina el inters individual o empresarial !Precios fijados por oferta y demanda !Incentivo para la produccin es el lucro !Existencia de sistema monetario Naturalmente entre estas dos concepciones polares existen alternativas que corresponden, fundamentalmente a mercados que son intervenidos para eliminar sus imperfecciones y prevenir sus fallas eventuales.
47
El mercado
Es importante definir lo que se entiende por mercado. La mayora de personas identifican el concepto de mercado con un lugar donde compradores y vendedores acuden en bsqueda de intercambiar bienes y servicios. Lo que realmente importa de ese lugar es la actividad que all se desarrolla, ya que el lugar, por si slo, no conlleva ninguna actividad econmica. Si no fuera por la actividad llevada a cabo por las personas, el mercado en s, no sera lo que concebimos como mercado. Son las personas, mediante su actividad, las que le dan vida al concepto de Mercado. Ludwig von Mises lo define de esta forma:
El mercado no es ni un lugar, ni una cosa, ni una asociacin. El mercado es un proceso puesto en marcha por las actuaciones diversas de los mltiples individuos que bajo un rgimen de divisin del trabajo cooperan... Los juicios de valor de estas personas, as como las actuaciones engendradas por las aludidas apreciaciones valorativas son las fuerzas que determinan la disposicin - continuamente cambiante- del mercado. La disposicin del mercado queda, a cada momento reflejada en la estructura de los precios, es decir, en el conjunto de tipos de cambio que genera la mutua actuacin de todos aquellos que desean comprar o vender. (Mises, L. von, 1968, pp. 33,4).
Es decir, el mercado es un proceso, no es un lugar, y son las personas las que le dan forma al mercado mediante su oferta y su demanda. Si muchos demandan tomates , el precio lo reflejar, y existir gente que los ofrezca. Si nadie quiere tomates, disminuir la demanda, bajar el precio y disminuir la oferta. Por eso se dice que son las apreciaciones de los individuos las que determinan la disposicin del mercado. Ludwig von Mises agreg:
El proceso de mercado hace que sean mutuamente cooperativas las acciones de los diversos miembros de la sociedad. Los precios del mercado ilustran a los productores acerca de qu, cmo y cunto debe ser producido. El mercado es el punto donde convergen las actuaciones de las gentes y, al mismo tiempo, el centro donde se originan. (Mises, L. von, 1968, pp. 334).
Es decir, los individuos hacen posible, mediante el intercambio, una economa cooperativa en la cual existe una cooperacin entre individuos para procurarse un mejor nivel de vida. Los precios en el mercado son los indicadores de qu es lo que la gente
48
quiere y cmo lo quiere. Las actuaciones libres de los individuos tienen su origen - y punto de convergencia - en dicho proceso de mercado. Ahora bien, si no hay libertad no es posible la existencia de un mercado. Esto se debe a que se estarn inhibiendo las actuaciones libres de los individuos y, por ende, la disposicin libre de mercado. No cabe hablar de un mercado que no es libre. Se entiende por mercado, la disposicin libre de los individuos. Si el Estado dispone qu se debe de producir, a qu precio y en qu cantidad, existir una economa planificada y no un mercado. Resulta curioso determinar cmo en Chile durante un gobierno dictatorial en que se borraron las libertades ciudadanas comenz a florecer una economa de mercado. El sistema de mercado funciona sin necesidad de coercin. La existencia misma del mercado implica libertad, o sea, ausencia de coercin por parte del Estado. Por lo tanto, conviene sealar, que no se puede hablar de una economa de mercado controlada por el Estado, como algunos sugieren que se haga. Mises agrega a este respecto:
No es posible, ni siquiera cabe imaginar una combinacin de ambos rdenes. No es posible estructurar una economa mixta, un sistema en parte capitalista y en parte socialista. La produccin o la dirige el mercado o es ordenada por los mandatos de un rgano dictatorial, ya sea unipersonal o colegiado. (Mises, L. von, 1968, pp.334).
Por lo sealado con anterioridad debe resultar claro que la ctedra no comparte en absoluto esta afirmacin de tipo polar en que o hay libre mercado pleno o hay una economa centralizada. Contina Mises con su raciocinio absolutista en los siguientes trminos: La razn por la cual no cabe estructurar una economa mixta (mitad de mercado y mitad planificada por el Estado) es que no cabe concebir que sea medio libre. El hombre es libre cuando puede escoger entre alternativas. Por lo tanto, o puede escoger o no puede. Por lo mismo, o tiene libertad o no la tiene. No cabe suponer un hombre que sea medio libre, ni alguien que asigne libertad a medias. O hay libertad o no la hay. Por lo tanto, debe descartarse la posibilidad de un sistema mixto (de libertad a medias). Naturalmente, este sistema mixto es la nica forma de no cambiar, a juicio de la ctedra, una dictadura socialista por una dictadura del mercado. Continuando con el anlisis del mercado por Mises, se tiene que: Solo se puede maximizar el uso de los recursos y, por ende enriquecer ms al pas- si existen precios reales en el mercado, que permitan determinar la mejor de las alternativas existentes, para el mejor logro de determinado fin.
49
Si la existencia misma del mercado implica libertad, y sta es inhibida, entonces no existirn precios reales, ya que no podrn determinarse las apreciaciones de los individuos de acuerdo a su particular escala de valores. Si no se puede saber a qu precio los individuos estn dispuestos a vender, o a comprar libremente, no se puede determinar el precio de mercado. Decimos, entonces, que no se puede llevar a cabo el clculo econmico. Ahora bien, entendemos por clculo econmico la ponderacin que es necesaria efectuar entre alternativas existentes, con el fin de maximizar los recursos disponibles y, por ende, maximizar el beneficio. Ludwig von Mises agrega sobre el tema sealado que:
El CALCULO ECONOMICO monetario constituye en verdad, la base intelectual de la economa de mercado. La economa de mercado calcula mediante los precios monetarios. El que resultara posible calcular predetermin su aparicin y, an hoy, condiciona su funcionamiento. La economa de mercado existe, nica y exclusivamente, porque puede recurrir al clculo. (Mises, L. von, 1968, pp. 336).
En conclusin, maximizar el beneficio entre alternativas existentes es nicamente posible hacerlo con certeza en una economa de mercado. En una economa planificada podr acertarse con la mejor alternativa para determinado fin, pero ser por casualidad y no por certeza. Determinar con certeza la mejor de las alternativas existentes es nicamente factible en una economa de mercado, donde se est llevando a cabo el clculo econmico entre las diversas opciones. Esto es especialmente importante en un pas en desarrollo ya que desperdiciar los recursos empobrece ms a un pas. Por tal razn, es de suma importancia que en un pas en desarrollo se deje al mercado asignar los recursos, para maximizar el beneficio. El rol del clculo econmico
Ahorro es toda produccin no consumida. Para que exista capital es necesario que previamente haya existido ahorro. No puede existir progreso econmico en una sociedad donde toda la produccin es consumida y donde no hay previsin para el futuro. Para que exista progreso es necesario que exista ahorro previo. Si el consumo es mayor que la produccin, decimos que hay consumo de capital. Si el progreso econmico est ntimamente ligado a poder calcular, con certeza, si se est ahorrando o si se est consumiendo el capital, entonces el papel importante del clculo econmico consistir en poder definir, con certeza, si hay ahorro (de capital) o si hay consumo de capital. Ludwig von Mises agreg a este respecto:
50
El concepto de capital constituye la idea fundamental y la base del clculo econmico que, a su vez, es la primordial herramienta mental a manejar en una economa de mercado... El cifrar con precisin a cunto en cada caso asciende la renta, el ahorro o el consumo de capital constituye uno de los cometidos de mayor trascendencia de los atribuidos al clculo econmico. (Mises, L. von, 1968, pp.336).
El concepto de capital - y, consecuentemente el concepto de clculo econmico-, segn Mises, slo tiene sentido en una economa de mercado donde cada individuo puede decidir, libremente, el uso alternativo de los bienes de capital. Si no hay libertad y, por ende no hay precios reales, no es posible la toma de decisiones sobre los usos alternativas de los bienes de capital; o sea, si stos sern destinados para el consumo o para el ahorro. Son los consumidores quienes deciden qu productos sern producidos y en qu cantidad; tambin deciden si existir ahorro o consumo. Los consumidores son los soberanos y los productores no hacen mas que tratar de interpretar los deseos de stos. Slo existe una excepcin a este comportamiento del mercado y se da cuando existen condiciones de monopolio, como se ver a continuacin. Es esta una falla de los mercados que tiene que ser corregida por el Estado. Monopolio vs competencia
Debe entenderse por competencia social la rivalidad existente entre individuos en el mercado. Existe la competencia biolgica, que es la que se da en el reino animal por la supervivencia de las especies. No cabe imaginar un conglomerado social donde no exista competencia. En una economa planificada, la competencia surge cuando los individuos rivalizan entre s para ganarse el favor de los superiores, relegando al consumidor a un segundo plano. La competencia en una economa de mercado surge cuando los individuos rivalizan entre si, por favorecer a los consumidores. En este caso, el consumidor ocupa el primer plano y satisfacerlo es el objetivo de dicha competencia. Esta competencia social, a su vez, implica la existencia de una demanda y una oferta libre. La palabra monopolio se refiere a un slo oferente de un bien o servicio. Es aqul que cuenta con la exclusividad de la oferta de algn factor productivo. Puede ser una persona la que tenga esa exclusividad (como un mdico, que sea el nico que haga determinada operacin) o bien una empresa. El concepto de monopolio, generalmente, se refiere a empresas o individuos que existen, de forma artificial, en el mercado (sin tomar en cuenta que pueden existir monopolios naturales, como se analizar ms adelante). Los llamados monopolios artificiales son aquellos en que su exclusividad en el mercado se debe a concesiones especiales otorgadas artificialmente. Es decir, no son producto de la oferta y demanda libre. Su presencia en el mercado se debe a leyes o concesiones que inhiben a otras empresas o individuos a competir en el mercado. Estas concesiones
51
especiales son dainas para la sociedad, desde todo punto de vista. La economa de mercado, defensora de los intereses y derechos de los ciudadanos libres, censura esta situacin. No cabe hablar de monopolios artificiales en una economa de mercado. Estos resultan en un costo social enorme para la sociedad ya que obliga a todos a consumir algo que de lo contrario no haran y, adems, restringe la libertad de los individuos de escoger lo que ellos quieren comprar y con quien lo quieran hacer. Adems, existen monopolios naturales que son individuos o empresas que nacen en el mercado y se mantienen como nicos oferentes de un bien a servicio, por la libre oferta y demanda. No necesitan de concesiones especiales. Han logrado desplazar a los dems competidores por la buena calidad y el buen servicio que ofrecen. Una persona o empresa que acaba de descubrir algo es, tcnicamente hablando, un monopolio natural hasta que existan otros que ofrezcan lo mismo. Los crticos de los monopolios naturales estn inhibiendo el desarrollo, ya que habra que parar nuevos descubrimientos para que ya no existiesen nuevos monopolios naturales. Lo importante es que estos monopolios naturales se mantengan en el mercado a pesar de la libertad que debe existir para que otros entren a competir. Si se sostienen en el mercado de esta forma es porque estn satisfaciendo al consumidor. El gobierno no debe legislar para controlar a los monopolios naturales, como algunos sugieren. El mercado se encarga de que no continen en el mercado si no merecen la aprobacin del consumidor como se analizar a continuacin. Lmites del mercado al crecimiento del monopolista natural Estos lmites, son fundamentalmente, los siguientes: ! La competencia potencial y permanente. Si el monopolista retiene la oferta para que suba el precio, inducir a otros entrar a competir en el mercado. Siempre existir alguien que quiera competir en un mercado que tiene perspectivas de lucro y si el monopolista mantiene su superioridad, entrar otro competidor a desplazarlo. ! Los bienes y/o servicios sustitutos. Si solo existe un oferente de un bien o servicio y al consumidor no le parece, puede escoger el producto, o servicio, ms cercano que lo sustituya. ! La elasticidad de la demanda. An en el caso de un monopolista, no se pueden fijar las variables de demanda y precio a la vez. Puede influir sobre una de las variables, pero no sobre las dos. Si el monopolista fija un precio alto, el consumidor puede reaccionar bajando la demanda, o bien, abstenindose de consumir.
52
Decisiones trgicas
Se entiende por decisin trgica a aquel tipo de eleccin entre alternativas en que junto con adoptar uno de estos cursos de accin quin decide determina tambin la vida o la muerte de una o ms personas. Son muy conocidos los juegos en que se seala que hay un nmero determinado de personas en un bote, despus de un naufragio, y en que una vez conocidas las caractersticas de las personas, por ejemplo, una es una mujer embarazada, otro es un cientfico a punto de descubrir una vacuna contra el cncer, otro un deportista, etc. se debe decidir sobre quienes tienen que abandonar el bote ya que de lo contrario morirn todos. Lo importante es consignar que, a juicio de una vasta mayora de autores, en el caso de las decisiones trgicas el mercado no sera un mecanismo adecuado para asignar en forma ptima los recursos. Se trata en este caso, de una falla importante de la teora de mercado para obtener la mxima utilidad social de una decisin econmica. Para aclarar este asunto se analizar un ejemplo de decisin trgica tratando de probar en que medida la economa de mercado no est siempre en condiciones de decidir en forma satisfactoria. Se puede suponer la existencia de dos personas que requieren los servicios de una nica mquina de dilisis renal. El sujeto A, tiene 76 aos y es un empresario millonario; en tanto, el individuo B es un nio de clase media de 7 aos. La decisin es trgica porque conectar a una de las dos personas a la mquina implica necesariamente que la otra morir. Si se deja que opere el mercado, se tendr que la asignacin del recurso se har en beneficio del millonario, ya que ser l quin podr pagar un mayor precio por la utilizacin de la mquina de dilisis renal. Sin embargo, algo nos dice que esta puede no ser la mejor decisin desde el punto de vista humano y de la sociedad en su conjunto. A pesar de todo, el mercado puede no estar equivocado en su decisin si se piensa tal cual lo hace Mises, por ejemplo, ya que el recurso pudo haber sido asignado a quin era ms til a la sociedad. En efecto, habr que contestar la pregunta de cunto vale la vida de una persona. Si se toma en consideracin la ecuacin que seala que en cuentas nacionales el Producto (P) es = al Ingreso (Y), se tendr que el aporte o producto de una persona a la sociedad es igual a su ingreso, es decir, a lo que esa persona gana. Por lo tanto, el valor de la vida de una persona, para la sociedad en su conjunto, es igual a lo que esa persona habra ganado entre el da de su muerte y la esperanza de vida al nacer en esa sociedad.
53
En nuestro caso, bien puede ser que, si la esperanza de vida es de 77 aos, el empresario ganar en el ao de vida que le queda ms de lo que el nio podra ganar en varias vidas. Como no existe otro referente la nica forma de calcular lo que el nio ganara entre el da de su muerte a los 7 aos y los 77 aos, es suponer que el nio ganar el equivalente al ingreso promedio de la sociedad en que vive. Dadas estas circunstancias y para conformidad de Mises y sus seguidores a ultranza, el mercado no se habr equivocado ya que habr otorgado el recurso a la persona cuya vida tiene un mayor valor social. Esta solucin precaria al problema no dejar satisfecho a nadie que piense detenidamente en l, ya que no se puede negar la posibilidad que el nio se convierta en millonario con lo cual la solucin del mercado habra sido errada. Por otra parte, como el dinero del millonario, que es en definitiva su ventaja comparativa, en caso que este muera lo continuarn manejando los herederos, para la sociedad no habr prdida alguna si muere la persona mayor. En consecuencia el mercado no funcionara en los casos de decisiones trgicas ya que todas tienen la misma lgica en su relacin con el mercado. Si no decide el mercado quin debe hacerlo es una pregunta no fcil de contestar, ya que, en este caso, que decida una comisin de mdicos especialistas parece ser lo ms indicado, pero, hay que tener la seguridad que este ente no se corrompa y siga funcionando el mercado, es decir, lograr por manejos turbios que se dialice al millonario. Como consecuencia de lo tratado precedentemente, se llega a la conclusin que el mercado, siendo en principio el mejor mecanismo para determinar el funcionamiento del conjunto de la economa, falla en determinadas circunstancias entre las que merecen mencionarse: la presencia de monopolios y monopsonios, las decisiones trgicas y fundamentalmente la incapacidad que manifiesta el mercado para anticipar crisis econmicas. Adems, en la prxima seccin se ver que no todos los miembros de una sociedad tienen igualdad de oportunidades en el mercado, lo que debe ser corregido por el Estado de una u otra forma mediante polticas pblicas. 5. La administracin financiera del Estado en una economa social de mercado.2
Tal cual lo seala Patricio Meller3 en el siglo XIX el Estado fue el responsable de la creacin de la nacin chilena. En el siglo XXI el Estado va a tener una funcin de envergadura similar; integrar toda la poblacin chilena a la modernidad. Esto implica darle contenido e implementar plenamente el principio de igualdad de oportunidades.
2 3
Villarroel, Ren, Red Voltaire, Internet Meller, Patricio. El modelo Econmico y la Cuestin Social. Internet.
54
Una economa de mercado es muy sensible y vulnerable a las percepciones de la gente de lo que es justo o injusto. Como lo han sealado Weber, Schumpeter y otros, las bases del capitalismo se apoyan en una tica ampliamente compartida e internalizada que difiere fundamentalmente de la tica feudal. En la tica feudal los diferenciales de poder y desigualdades de ingreso correspondan a los derechos obtenidos al nacer (birth rights). Esta tica es rechazada por el capitalismo, que plantea como principios bsicos, la democracia, la libertad individual y la igualdad de oportunidades. Si una economa capitalista no genera una igualdad de oportunidades efectiva, puede generar desafectos con el sistema. Estos desafectos implican la generacin de un aumento de la criminalidad, corrupcin, desmoralizacin y conductas anti-sociales. La solucin de fondo no radica en aumentar el nmero de crceles y de policas (Tobin, 1976). En sntesis, un Estado Integrador tiene que tener como objetivo que todos los nios tenganoportunidades similares independientemente de su status social. Esto requiere mayor similitud en las calidades de educacin pblica y privada, y salud pblica y privada. Para este propsito debiera haber un mayor monto de recursos pblicos destinados a la educacin y salud pblicas; esto sera concordante con el mayor gasto pblico en educacin y salud observado en pases que poseen mayor ingreso per cpita (ver Engel, Meller y Bravo, 1998). Pero, aumento de recursos no implica una correspondencia de uno a uno entre incremento del gasto social y mejoramiento de la calidad del servicio. Adems, no es condicin necesaria que sea el Estado quien asuma el rol principal en la produccin de estos servicios; puede tambin aplicar polticas e incentivos para que el sector privado complemente o ayude a implementar el principio bsico de igualdad de oportunidades. El objetivo de fondo no es que el Estado haga ms cosas, sino que todo nio y joven se beneficien de educacin y salud de mejor calidad. La crisis de los paradigmas terico-econmicos y el nuevo capitalismo posmoderno. El mundo actual no slo se caracteriza por la crisis en el funcionamiento de los sistemas econmicos que llevan a constantes recadas en las tasas de crecimiento, a limitaciones para generar el suficiente empleo, para corregir ineficiencias e inequidades sociales, productivas y comerciales, sino tambin porque vivimos una era de crisis en los paradigmas tericos de la economa. Paradjicamente hoy, en que el conocimiento en las ciencias exactas y la tcnica parece hacer realidad los sueos ms ambiciosos del gnero humano, el mundo social
55
se debate en una especie de vrtigo, pasmado ante la rapidez de los cambios, y se lanza a la bsqueda de modelos que se ajusten a las nuevas realidades de la economa, la poltica y la cultura. La crisis de los paradigmas obliga a innovar. Los paradigmas, modelos de pensamiento y anlisis de soluciones universalmente reconocidos por la comunidad cientfica en un campo y tiempo determinado son hoy da objeto de la ms profunda revisin. Requerimos, en trminos de Kuhn, de una nueva revolucin cientfica y frmulas polticas que sean una opcin alternativa ajustada a la realidad, para transitar mejor por el ciclo de cambios econmicos, tecnolgicos, polticos y culturales que caracterizan este fin de siglo, y arribar as al venidero con sociedades ms integradas en su desarrollo econmico y social. En el contexto de las crisis de las economas, del relativo fracaso de las polticas econmicas, de la persistencia de los viejos problemas, se llega hasta el absurdo de dudar de la capacidad y consistencia de la ciencia econmica, de la utilidad y del beneficio de sus instrumentos para la bsqueda del bienestar econmico de las sociedades. En otro sentido, pero igualmente absurdo, recurrimos a viejas recetas econmicas, a vender el mismo vino viejo en botellas nuevas, sin percibir el radical cambio de nuestro entorno, de que la realidad compleja y cambiante supera la pulcritud y sofisticacin de los modelos economtricos y matemticos cuya lgica, por ms exacta que aparenta ser, es ms estrecha que la de la lgica y leyes de la economa poltica internacional. La razn fundamental de esta crisis en los paradigmas tericos es que la realidad que intentan explicar y sobre la que pretenden actuar no corresponde a sus supuestos tericos y de poltica econmica. Actualmente tenemos un nuevo capitalismo diferente al de los aos sesenta; un capitalismo posmoderno donde la micro y macroeconoma nacionales funcionan en un entorno de incertidumbre que dificulta el proceder de los agentes econmicos, y en un contexto internacional globalizado en la produccin (la fbrica mundial), la comercializacin (bloques regionales), el financiamiento (dinero electrnico) y la tecnologa, gracias a la revolucin tecnolgico-industrial. En otras palabras, el modelo de auge del capitalismo de los aos de la posguerra, del capitalismo con crecimiento y estabilidad, de un sistema monetario y financiero estable con reglas claras sobre la fijacin de los tipos de cambio y tasas de inters, qued como referencia histrica. En el umbral del siglo XXI el capitalismo posmoderno funciona con supuestos diferentes a los del capitalismo moderno, construido despus de la segunda guerra mundial ; de aqu el origen de la crisis del modelo del pensamiento neoclsiconeokeynesiano y los lmites evidentes de la ola neoliberal en su auge y ocaso de los 80s y 90s, respectivamente. La crisis de los paradigmas tericos de la economa no es una situacin excepcional o indita; al revisar la historia econmica nos encontramos con situaciones similares.
56
Como se viera con anterioridad La Gran Depresin de 1929 mostr que el libre juego del mecanismo de precios del mercado no llevaba de manera automtica a una situacin de equilibrio, de pleno empleo y de uso ptimo de los recursos. Ante la cada de las inversiones, el cese del empleo y el paro de la actividad productiva, los responsables del Gobierno recurrieron al catecismo clsico del presupuesto balanceado, donde el gasto pblico deficitario, an en recesin, no poda reactivar la demanda efectiva ni la poltica monetaria ante una funcin de inversin inelstica a las tasas de inters. Esta realidad indita de recesin con deflacin y desempleo generalizado de los aos veinte no pudo ser explicada por el modelo o paradigma vigente, entrando ste en una crisis y derrumbe, que dio espacio a la emergencia de un paradigma alternativo surgido con la teora general de Keynes (1936): la revolucin keynesiana, en trminos de Kuhn. As, la vigencia del paradigma keynesiano estuvo ligada a un ciclo econmico de expansin y crecimiento que correspondi a la recuperacin de la posguerra y a la conformacin de un sistema internacional cuyos circuitos financieros y comerciales se caracterizaron por una larga estabilidad (Bretton Woods y GATT). Pero la crisis de los aos setenta denota un nuevo escenario sin parangn en la historia econmica precedente. La combinacin de estancamiento e inflacin, ya no de recesin con deflacin, como sucedi en los aos treinta, fue una situacin no prevista para los pases industrializados (viejo problema en los pases en desarrollo) en los anales de la teora econmica, situacin para la cual el paradigma keynesiano result insuficiente, develndose en la prctica los excesos e ineficiencias del Estado benefactor y del modelo desarrollista (en Amrica Latina) como las causas mismas de la crisis. Lo indito no es la recurrencia en la crisis de los paradigmas tericos; lo extraordinario y preocupante es que no ha surgido una revolucin cientfica que d lugar a un nuevo paradigma que replantee el papel del Estado y su relacin con la sociedad y el mercado, que enfrente los viejos problemas del capitalismo en un mundo de economas globalizadas, interdependientes, en una era de incertidumbre. Durante el auge y el ocaso de la ola neoliberal hemos observado un conjunto de polticas macroeconmicas que no se constituy como paradigma, y tampoco en alternativa al modelo de desarrollo, permaneciendo en la Poltica de las Tres Des (desproteccin, desestatizacin, desregulacin) y en el retorno a la mano invisible del libre mercado y al Estado mnimo que no permiti un crecimiento sostenido con empleo y bienestar social, es decir, no se constituy en un modelo alternativo de desarrollo para los pases de Amrica Latina.
57
En otras palabras, es paradjico que en las ciencias tecnolgicas se hable de una revolucin, y en las ciencias sociales y en la economa en particular, de una crisis de paradigmas, campo en donde, como sealara recientemente Carlos Fuentes, surge una serie de preguntas cuyas respuestas remiten a otra serie de preguntas: Sern capaces las fuerzas del mercado de dar por s solas, guiadas por la mano invisible, respuestas a estas preguntas, o se requerirn nuevas formas de asociacin y direccin polticas; no ms gobierno ni menos gobierno -no creo que ste sea el problema-, sino mejor gobierno, gobierno responsivo y responsable ante todas estas nuevas realidades? La complejidad del sistema econmico y poltico mundial actual no tiene precedente. Frente a l no existen modelos a seguir ni prescripciones de poltica aplicables capaces de responder a las intensas transformaciones e impredecibles cambios del capitalismo posmoderno. Urgen nuevos enfoques y mecanismos de intervencin del Estado frente a una nueva forma de operacin del sistema capitalista que se organiza y se comporta en las economas nacionales de modo muy diferente a como lo haca en los aos sesenta. En este sentido es preciso reconocer, como parte de la problemtica actual, que los cambios de la realidad han sido ms rpidos y van delante de los cambios en las ideas (principalmente en las ciencias sociales y en la econmica en particular), de ah que estemos asistiendo en todas partes del mundo a la bsqueda de una nueva economa y de nuevos enfoques en la teora econmica y polticas del desarrollo. Estado vs mercado
El Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios para potenciar a la economa y a la sociedad en su conjunto. Debe aceptarse, que el mecanismo de precios del mercado es el mejor mtodo para asignar recursos para la produccin y el crecimiento. Pero tambin debe aceptarse que el mercado tiene fallas y lmites, como lo reconoce hoy da la propia teora econmica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconmico tenemos fallas como las externalidades y los bienes pblicos; asimismo, tenemos desajustes a nivel macroeconmico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversin y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participacin del Estado en la economa. En contraposicin, hay que reconocer que el Estado en su participacin econmica cometi excesos y fallas significativas que en algunos aspectos daaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economa y limitaron los procesos de inversin privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron. No debe perderse de vista, sin embargo, que el Estado debe desempear en los actuales escenarios un nuevo papel en la promocin del desarrollo. Se requiere de un
58
Estado con un perfil activo de promocin de la actividad econmica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de gasto pblico; de alianzas estratgicas y no de enfrentamiento con el sector privado en reas que requieren de una adecuada participacin fomentando actividades a nivel microeconmico. Eficiencia vs equidad La preocupacin respecto a la equidad no tiene que ver slo con los principios ticomorales o normativos constitucionales sino tambin con un punto de vista pragmtico. Si un sistema descuida los problemas de distribucin del ingreso y de marginacin social, genera una presin social tal que puede conducir a una crisis de gobernabilidad y provocar inestabilidad poltica, la que a su vez genera desconfianza en el aparato productivo y frena el proceso de inversin y acumulacin de capital, comprometiendo al propio modelo de desarrollo. En el aspecto macroeconmico, la inequidad en la distribucin lleva a la reduccin de los mercados de consumo que hacen poco atractiva la inversin, a un bajo nivel de ahorro interno y tambin a bajos niveles de escolaridad que afectan la productividad global de la economa. A nivel microeconmico, la rentabilidad y eficiencia de una empresa no puede sustentarse sobre una base trabajadora inconforme con sus niveles de bienestar, especficamente con sus salarios y prestaciones. La propia experiencia de pases como Japn y de empresas exitosas internacionalmente, destaca que los trabajadores rinden su mayor esfuerzo y capacidad cuando se sienten retribuidos y compensados por sus patrones. As se destacan los convenios o bonos de productividad con los que la fuerza laboral obtiene mayores satisfactores en sus salarios y/o prestaciones a cambio de alcanzar metas en materia de produccin y calidad que favorezcan a su empresa. Esta experiencia es clara frente a quienes consideran que los ajustes y reducciones de costos para hacer ms eficientes los procesos llevan necesariamente a reducir la parte de salarios y prestaciones de la base trabajadora de una organizacin. Empleo vs modernizacin tecnolgica
En la vieja teora del desarrollo se estableca que los pases poseedores de abundante mano de obra, deberan emplear tecnologas intensivas en trabajo, mientras que la modernizacin tecnolgica (normalmente ahorradora de mano de obra) se debe aplicar en los pases avanzados cuyos costos laborales se han encarecido. En la propia teora del comercio internacional se planteaba que la insercin de un pas en la economa internacional deba darse a partir de la dotacin relativa de factores, ya que al aprovechar la existencia abundante de un factor, obtena una produccin a costos menores en relacin a otro pas cuyo bien de referencia era menos abundante o escaso.
59
Actualmente este planteamiento de ventajas comparativas estticas resulta falso. Hoy hablamos de ventajas competitivas dinmicas de los pases, ventajas que dependen de muchos factores, no slo de la dotacin inicial de mano de obra que permite bajos salarios o de la abundancia del capital. La actual realidad es de ventajas competitivas dinmicas, que se crean o se pierden, modificando la insercin econmica de una nacin en el mercado internacional. La competencia internacional obliga hoy a utilizar tecnologas de punta, que al combinarse con otros factores productivos hacen que el costo de la inversin o la relacin capital-trabajo no sean los nicos elementos a considerar en trminos de desarrollo y de competitividad de la actividad productiva. En este contexto, el empleo depende ms de la tasa de crecimiento de la economa y de la dinmica de sectores intensivos en mano de obra (la construccin por ejemplo), que del uso y aplicacin de tecnologas. Frente a este falso dilema se requiere de una fuerza laboral y gerencial en constante capacitacin y actualizacin, con posibilidades de movilizarse para enfrentar los cambios tecnolgicos, ya sea para conducir las mejoras tecnolgicas y/o cambiar de ubicacin laboral hacia los sectores que demanden su incorporacin. Reencuentro del mercado y el Estado con la sociedad
El punto fundamental de la ola neoliberal y del neoliberalismo extremo, dogmtico e ideolgico es el ataque frontal al activismo econmico y social del Estado, no solamente en sus funciones (que hay que reconocer instrument ineficientemente y con excesos en el pasado) como Estado de bienestar (desmantelando las polticas sociales), de regulador (desregulacin de mercados), proteccionista (liberalizacin comercial y apertura) y propietario (privatizacin), pero tambin de promotor del crecimiento y el empleo. As el planteamiento central es el retorno al Estado mnimo en lugar de reformarlo para corregir sus fallas y excesos, pues ellas han sido producto de la falta de estrategias y polticas bien diseadas, de la ausencia de gobiernos democrticos y representativos y administraciones pblicas modernas, por lo que su solucin implica una reforma integral del Estado que lleve a un reencuentro de equilibrio del Estado con el mercado. Por lo tanto es paradjico observar que estamos cayendo en el mismo problema del pasado: el modelo desarrollista, que en lugar de corregir las fallas del mercado, en muchos casos lo sustituy y sobreregul cancelando su funcin bsica de dejar que el mecanismo de precios reflejara los costos y beneficios sociales. Hoy da, bajo la visin extrema de la ola neoliberal, en lugar de corregir las fallas del Estado para que cumpla su funcin promotora y social del desarrollo y reorientadora del mercado, se le intenta minimizar y cancelar su funcin econmica y social. En otras palabras, se est dando el mismo fenmeno previo que nos llev al estatismo excesivo y omnipresente que finalmente sofoc la iniciativa privada y el desarrollo de
60
mercados. Pero ahora se quiere sustituir al Estado simplemente con la poltica de las Tres Des y la mano invisible.
El p ndulo: Estado v/s Mercado
Mercado
Sociedad
Mercado
Sociedad
Modelo de econom a estatista: el estado omnipresnte Estado
Modelo de econom a de mercado: beatificaci n del mercado Estado
Estaramos, por lo tanto, observando el juego del pndulo donde se pasa de un extremo donde se localiza el viejo modelo de economa estatista con un Estado omnipresente (Estado patrimonialista, proteccionista, regulador, etc.), hacia el otro extremo donde se localiza un modelo de economa de mercado en el que el centro del desarrollo son las leyes de la oferta y la demanda y donde todo lo que pase a travs del mercado y sea tocado por su mano invisible y santa lo convierte en bueno, por lo tanto el mercado es justo y perfecto (beatificacin del mercado). Como lo expresara James Tobin : la proposicin de que la alquimia de la competencia de mercado transmuta la escoria del egosmo personal en el oro del bienestar social es todava un mensaje poderoso en los salones de clase de economa y en el debate poltico. Para precisar, desde 1776 la doctrina ha experimentado altas y bajas de popularidad Ante la globalizacin y la apertura de las economas en el mundo del siglo XXI es necesario darle un nuevo papel al mercado en la asignacin de recursos a travs de la mano invisible para corregir las fallas y excesos del Estado (sobreestatizacin, sobrerregulacin, sobreproteccin); pero de la misma manera hay que reconocer los lmites y alcances de la mano invisible para resolver los problemas, ya no de la asignacin, debido a que el mercado es el mejor mtodo para asignar de manera ms eficiente los recursos escasos, sino los problemas de la distribucin del ingreso, ms an en sociedades en vas de desarrollo, donde el 19 % de la poblacin vive en niveles de pobreza.
61
Esto implica reconocer que en el mercado no puede votar quien no tiene demanda, y no tiene demanda quien no tiene empleo o recibe un ingreso menor a su productividad potencial. Frente a estos grupos de poblacin, el mercado no les puede proveer los bienes y servicios que requieren para satisfacer sus necesidades. En este contexto, en el mercado no existe democracia econmica, sino solamente demanda efectiva e ingreso. Para enfrentar esta problemtica es prioritario abordar los siguientes aspectos : !" " " Lograr un crecimiento y desarrollo sostenible y sostenido, de tal manera que para corregir los rezagos sociales se requiere alcanzar tasas de crecimiento del 6% anual lo que significa duplicar esta tasa con respecto a la que se ha venido registrando desde principios de los aos 90. La crisis est llevando a Amrica Latina a la proliferacin de diferentes movimientos sociales contestatarios en la regin, como los grupos guerrilleros de Mxico y Colombia, las acciones de los sindicatos argentinos contra los planes de recortes a los programas sociales y las nuevas leyes laborales, los enfrentamientos con la polica de las gentes sin tierras del Brasil, y otros fenmenos que tienen que ver con las drogas, como el crimen violento que se ha incrementado en las principales ciudades. Aunque se reconoce que no todos estos problemas tienen la misma causa, no se puede ignorar que este descontento proviene de profundas necesidades sociales insatisfechas. ! Eliminar las fallas del Estado de las Tres S (Sobreproteccin, Sobrestatizacin, Sobrerregulacin) con las Tres Des (Desregulacin, Desestatizacin, Desproteccin) no resuelve el problema social y no podemos quedarnos solamente con las Tres Des. Se requiere pasar, por lo tanto, a la mano solidaria de la sociedad en su concepcin amplia, donde la nueva empresa productiva con visin y responsabilidad social resuelva el problema social con un salario remunerativo que permita, a travs de un ingreso real y creciente, solucionar los problemas de alimentacin, salud y vivienda. As, la empresa como un centro de aprendizaje continuo contribuya, junto a los diferentes organismos de la sociedad civil y del propio Estado, a la consolidacin de una mano solidaria. ! A mediano y largo plazo la nica salida es el empleo productivo y se requiere la mano promotora de un nuevo Estado que no solamente se redimensione, sino que se revitalice. Ahora el nuevo Estado tiene que enfrentar mayores problemas con menores recursos econmicos, para lograr ms eficacia a travs de las polticas pblicas y de un nuevo management de la gestin gubernamental. ! No podemos pasar del viejo Estado omnipresente a una nueva economa de mercado nicamente con las Tres Des, donde se beatifique al mercado. Se requiere el reencuentro del Estado con el mercado, evaluando los lmites y alcances de ambos e incorporando la cuarta D (Desideologizacin) para formar la nueva economa participativa y de reencuentro del mercado y el Estado con la sociedad, en donde el centro es el hombre y el desarrollo humano.
62
Si enfrentamos una crisis de paradigmas terico-econmicos que no proporcionan recetas de polticas para alcanzar un desarrollo integral en el nuevo capitalismo posmoderno, la pregunta que surge es Cul es el camino que debemos tomar? El camino puede ser el retorno a lo bsico. Esto es, la ciencia mdica hoy da no tiene recetas para curar las nuevas enfermedades de las sociedades modernas como el cncer, el SIDA o el bola; sin embargo, s sabe que la salud y la calidad de vida del hombre pueden mejorar significativamente si cumple con tres cosas: dieta alimenticia balanceada, ejercicio cotidiano y complementos vitamnicos minerales. Los economistas requieren ser ms humildes, no se tiene un modelo terico y de poltica econmica que diga cmo promover un modelo de desarrollo econmico y social integral en este nuevo capitalismo globalizado interdependiente en una era de incertidumbre, donde hay viejas y nuevas enfermedades econmicas, como ha dicho recientemente Jacques Chirac que la especulacin es el SIDA de las finanzas. Sin embargo, si retornamos a los principios bsicos de la economa del crecimiento y de la experiencia histrica de otros pases, podemos derivar los principios fundamentales para reconstruir una economa ms sana.
63
Retornar a lo bsico implica recorrer dos caminos: i) el de largo plazo, para la solucin del problema econmico y social, y generar un modelo de desarrollo incluyente del empleo, donde sea el propio trabajador, quien con un ingreso y salario real creciente, se incorpore al mercado, salga de su situacin de pobreza y resuelva las necesidades de bienes bsicos con su capacidad de compra; ii) en el corto y mediano plazo contar con programas asistenciales con nuevos enfoques de gestin de poltica social donde, por una parte, los propios beneficiarios participen en la instrumentacin, evaluacin y control de los programas sociales y por la otra, el Gobierno, con una administracin pblica moderna, coadyuve con eficacia y eficiencia al desarrollo de dichos programas. En este contexto, para resolver a fondo el problema de la pobreza se requiere construir un modelo de crecimiento econmico sostenido con empleos productivos y salarios reales crecientes. Sin embargo, aunque no hay paradigmas tericos, existen paradigmas histricos como el del Sudeste Asitico, que con sus caractersticas singulares -sociales y polticas-, ha podido crecer con tasas elevadas y sostenidas en los ltimos treinta aos, y donde los porcentajes de pobreza de la poblacin se han podido disminuir de 50% a menos de 20%, mientras que en Amrica Latina todava se tiene a casi el 40% de la poblacin en condiciones de pobreza. Si se retoman los principios bsicos de la teora del crecimiento y se observan los principios fundamentales que explican el xito del modelo de crecimiento con empleo y combate a la pobreza de los pases del Sudeste Asitico, se pueden derivar los siguientes principios bsicos: es importante observar que no podemos copiar modelos, dadas las condiciones polticas, sociales y culturales particulares, pero s derivar los principios bsicos que sustentan el xito de esas economas.
Pues, como deca Albert Hirschman, no hay mayor sntoma de subdesarrollo que aquellos pases que tienen que importar modelos, sean stos apologticos del status quo o promotores del cambio. Lo que hay que derivar y analizar son los principios bsicos, y ellos son los siguientes: ! Amrica Latina debe crecer al menos de 5 a 6% anualmente y de manera sostenida para que el crecimiento econmico est por arriba del crecimiento de su poblacin. ! El crecimiento depende de dos variables clave: acumulacin de capital (inversin) y productividad. Se requiere aumentar las tasas de inversin a niveles superiores a 25% del PIB, apoyndose en las dos palancas de crecimiento: el ahorro interno y las exportaciones para que podamos reencontrar un crecimiento econmico sostenido que evite los procesos de pare y siga.
64
Elevar la productividad del capital implica innovacin tecnolgica que debe estar sustentada en programas de investigacin, desarrollo y nuevos enfoques de vinculacin entre empresa y universidad. Para elevar la productividad del trabajo se requiere ms y mejor educacin, capacitacin y entrenamiento de la mano de obra. El nuevo rol del mercado.
Para el retorno a lo bsico en el papel del mercado es fundamental considerarlo como mecanismo funcional y como institucin. Por una parte, el enfoque del mercado como mecanismo funcional es el anlisis del comportamiento de la demanda y la oferta a travs del mecanismo de precios para lograr los equilibrios del mercado. Sin embargo, el mercado es ms que un simple mecanismo funcional. Hay que considerarlo tambin como institucin y, por lo tanto, dotado de leyes, reglamentos y ordenamientos que regulan todas las transacciones comerciales, financieras e internacionales, y como organizacin, esto es integrado por jugadores. Por lo tanto, cuando se pasar de una economa estatista a una economa de mercado no se trata solamente de reducir el papel de un agente econmico como el Estado y privilegiar el del mercado, sino definir en el mercado las reglas del juego (las instituciones) y las organizaciones (los jugadores). Uno de los grandes problemas en Amrica Latina es que el cambio del modelo de ISI, proteccionista y de crecimiento hacia adentro ha muerto por la liberalizacin comercial y la privatizacin de la economa, pero no ha podido nacer el nuevo modelo eficiente y abierto a la competencia internacional, porque implica cambios de instituciones y organizaciones que todava no se consolidan, lo que conduce a que todava existan elevados costos de transaccin en la operacin y funcionamiento de los mercados, escasez de informacin y mercados imperfectos. En otras palabras, es necesario reformar al Estado corrigiendo sus excesos y creando mercados libres y abiertos pero bajo un enfoque institucional que es lo que garantiza, finalmente, mercados eficientes. Desechar el supuesto de que mercados abiertos (desproteccin) y libres (liberalizacin) son factores suficientes para garantizar mercados eficientes. En este contexto es donde hay que considerar tres factores adicionales : ! En donde funciona el mercado: dejar libremente que el sistema de precios asigne la produccin, pero donde existan fallas y externalidades, complementarlo (no sustituirlo o distorsionarlo) con una poltica activa de promocin del Estado. En trminos generales se reconoce la eficiencia del papel de los precios relativos como el mejor mtodo para asignar los recursos de una economa y producir a menor costo y con la mejor calidad para sobrevivir a la competencia internacional en un mercado de economa abierta. Esto significa dejar en el funcionamiento del mercado, las orientaciones para la acumulacin de capital y de la inversin productiva en un marco de apertura y de competencia, en el cual la inversin privada sea el motor del crecimiento
65
econmico y la principal generadora de bienes y servicios y empleos productivos y bien remunerados. ! En donde el mercado tiene distorsiones hay que reorientarlo: cuando los costos y beneficios del mercado no reflejan los costos y beneficios sociales, hay que reorientar las seales de precios con polticas eficientes y eficaces de un Estado promotor basado en un nuevo gobierno reformado y en una administracin pblica modernizada. En lo econmico, a travs del management macroeconmico, todos los gobiernos intervienen en los mercados de una u otra manera a travs de polticas fiscales, monetarias y comerciales para buscar el equilibrio interno (estabilidad de precios) y el equilibrio externo (equilibrio en la balanza de pagos). Tenemos que reconocer los lmites y alcances de la poltica macroeconmica neokeynesiana y an de la macroeconoma monetarista en este mundo de la globalizacin y de mercados abiertos, del dinero electrnico y de un sistema monetario internacional rebasado por la propia globalizacin financiera expresada entre otros, por el llamado efecto tequila y el reciente efecto tango, que demuestran que tambin existe interdependencia de los mercados emergentes de los pases en desarrollo con las economas industrializadas. ! Donde no existe el mercado, crearlo y fomentarlo: en nuestros pases en desarrollo donde todava tenemos estructuras econmicas distintas al mercado, como lugares en que funciona el trueque ; ms que un mecanismo eficiente de informacin transparente de mercados se requiere fomentar y crear mercados y a la vez desarrollarlos con una economa de la oferta elstica.
En otras palabras, el mercado muestra ineficiencia para favorecer la transformacin competitiva de las estructuras econmicas, situacin que adquiere especial relevancia para la exigencia de mayores exportaciones de Amrica Latina; pero a la vez tratndose de economas en vas de desarrollo, las imperfecciones del mercado, en especial los cuellos de botella son an ms grandes. En un contexto de aguda competencia donde el mercado favorece los ajustes de corto plazo, se requiere una economa de la oferta elstica, de los incentivos y la accin promotora del Estado, que impulse los cambios de mayor envergadura productivos y tecnolgicos que superen la visin cortoplacista del mercado y faciliten un marco de certidumbre para apostar a los riesgos del mediano y largo plazo. Por el lado de la economa de la oferta, se requiere retomar el enfoque neoestructuralista latinoamericano que planteaba la existencia de cuellos de botella; esto es, que a movimientos en los precios relativos y/o de la demanda efectiva stos no son suficientes para esperar una reaccin favorable de la oferta y que, por lo tanto, se requiere una accin deliberada y promotora del Estado para liberar la oferta productiva y eliminar los cuellos de botella.
66
Por otra parte la teora de la economa de la oferta de Laffer en los Estados Unidos, retoma el concepto de que la oferta no reacciona pero establece que la causa es la sobreregulacin de los mercados por una ineficiente y excesiva intervencin del Estado. Por lo tanto, la receta es muy simple: desregular el mercado y eliminar la intervencin del Estado en la economa. En la perspectiva del Consenso de Washington, el FMI y el Banco Mundial han reconocido los problemas estructurales en los pases en desarrollo y han incorporado en sus programas de ajuste el concepto de ajuste estructural pero su prescripcin de poltica se queda en la poltica de las Tres Des: apertura, privatizacin y liberalizacin de mercados. El nuevo papel del Estado
Las revisiones crticas sobre el modelo de desarrollo de Amrica Latina se condensan en gran medida en enjuiciar el papel del Estado en el proceso y por lo tanto, en derivar conclusiones y recomendaciones en materia econmica, replanteando su papel tradicional. En primer lugar en esta necesaria revisin, resulta clave eliminar las tendencias sobre ideologizadas del anlisis que derivan en conclusiones simplistas en donde se ubica al Estado como el origen y referente de todos los males de las sociedades; o se culpa a la mano invisible del Estado de los fracasos y se encuentra en su eliminacin la solucin por antonomasia del desarrollo, argumentos de pasmosa ingenuidad, como dira John Eatwell. Este tipo de enfoque es definido como de suma-cero, entre el mercado y el Estado, donde uno de los actores acepta nicamente la derrota y abolicin del otro. El punto de partida sobre el nuevo papel del Estado en Amrica Latina es no caer en trampas ideolgicas y pasar de suma-cero a suma-positiva, por lo que es necesario escapar de la trampa que siempre estableci la primicia conceptual de lo ideolgico-estatista versus antiestatistas sobre lo instrumental -estructuras, organizacin, legislacin, administracin-. Esta trampa se caracteriz por un error compartido por ambos contendientes. Estatistas y antiestatistas concibieron al Estado como un instrumento de poder. Hoy da el reto es avanzar haca la reforma del Estado, que dentro del enfoque del retorno a lo bsico significa redimensionar la participacin econmica del Estado, abandonando las reas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervencin es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestin eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la poltica democrtica. Una externalidad es lo que acompaa a un proceso productivo, que puede ser beneficioso y se habla entonces de externalidad positiva
67
y se debe sumar a los beneficios del proceso o proyecto; pero, tambin puede ser perjudicial a personas o a la comunidad y se habla entonces de una externalidad negativa que se suma a los costos correspondientes. Por ejemplo, la construccin de un camino puede traer como externalidad positiva el incremento del turismo, al mismo tiempo que puede conllevar un incremento de la contaminacin auditiva que es una externalidad negativa. Modernizar al Estado no significa mayor o menor Estado, sino un mejor Estado, que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto a travs de reas naturales para la accin pblica: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado, la creacin de externalidades y la oferta de bienes pblicos; la poltica cientfica y tecnolgica; la superacin de la pobreza; la garanta de los derechos individuales, como el derecho a la educacin bsica y a la salud y a la intervencin en la previsin social y en la preservacin del medio ambiente. En la vida econmica de las sociedades modernas, cabe resaltar dos elementos del nuevo perfil del quehacer estatal para Amrica Latina; por un lado, su presencia como actores activos para promover la competitividad de la economa (la mano promotora) y por otro, su gestin para combatir la pobreza (la mano solidaria). En sntesis, corregir los excesos del Estado no exime al mercado de sus fallas y limitaciones para alcanzar no slo una macroeconoma estable y mercados eficientes, sino un crecimiento econmico sostenido con pleno empleo y desarrollo participativo, esto es, empleo con equidad distributiva. De aqu que sea necesario echarle la mano a la mano invisible que siendo el mejor mecanismo para la asignacin eficiente de recursos est limitado para alcanzar una distribucin equitativa que evite la pobreza y la pobreza extrema (en Amrica Latina ms de 200 millones de su poblacin vive en la pobreza) como tambin est limitado para promover un crecimiento econmico sostenido en economas semindustrializadas en vas de desarrollo, en donde el proceso de acumulacin de capital, ahorro e infraestructura requiere de la mano promotora del Estado. Siguiendo con la trampa ideolgica se nos compara, en el repaso sobre los modelos de desarrollo, con el xito econmico alcanzado por los Tigres de Asia, y a menudo escuchamos que en ese modelo no interviene el Estado, que todo es producto de la mano invisible del mercado. La evidencia histrica es clara en esas economas: la intervencin del Estado ha sido ms intensa que en Amrica Latina ; la diferencia es de enfoque: en stas ha sido de control y en aquellos de promocin. El punto que hace la diferencia de la intervencin estatal en la vida econmica de Amrica Latina con respecto al Sudeste Asitico, no es de orden cuantitativo (dnde fue
68
mayor o menor), sino cul es la calidad y la orientacin de la intervencin. As, para Amrica Latina la intervencin fue de subsidios y transferencias improductivas; en el Sudeste Asitico fue de incentivos y de promocin; en Latinoamrica distorsion, sustituy y desplaz al mercado; en el Sudeste Asitico, lo promueve, lo complementa y lo hace ms eficiente. Las diferencias entre los pases recientemente industrializados del Este Asitico y los latinoamericanos no se refieren a la existencia o ausencia de proteccin o intervencin del Estado como una de sus caractersticas prioritarias. En el Sudeste Asitico se ha protegido la creacin de una industria competitiva o de capacidades tecnolgicas locales, en tanto en Latinoamrica la proteccin se ha descrito como discrecional. La intervencin estatal en el Este Asitico ha estado orientada a aumentar las fuerzas del mercado para acelerar la industrializacin, mientras que en Latinoamrica se ha dado ms importancia a la regulacin. Hoy se acepta en todo el mundo la supremaca del mercado como el principal instrumento para la asignacin eficiente de los recursos. El Estado como propietario, el Estado como sobreregulador, el Estado como el ogro filantrpico se encuentra en retirada. Esto no implica caer en un Estado mnimo, ajeno a la complejidad de la economa interdependiente y fro e indiferente ante las inequidades sociales. Se han desarrollado diversas tipologas para enmarcar y analizar el papel del Estado en la competitividad internacional entre varias naciones y varios sectores, en especial la eficiencia de las instituciones de gobierno y su influencia en la reestructuracin productiva de industrias especficas, como la de acero, mquinas, herramienta y automotriz. Se destaca el papel del gobierno japons para estimular la modernizacin a largo plazo y, a travs de la capacidad de coordinacin del Ministerio de Comercio e Industria Internacional (MITI), externalizar y regular los costos de inversin de los proyectos de largo plazo que pudieran verse frustrados por las expectativas de ganancias en el corto plazo o por un alto margen de incertidumbre que, bajo otras condiciones, detendra la inversin. Bajo este esquema, el gobierno japons otorga consistencia y claridad a las estrategias de cambio estructural de mediano y largo plazos, mientras que en ausencia de un sistema comparable las firmas norteamericanas tienen que enfrentar mucho ms inestabilidades del mercado. Por ello, su principal objetivo es aumentar al mximo las utilidades a corto plazo y reducir al mnimo las prdidas debido al ciclo comercial. La modernizacin tecnolgica queda en un plano de importancia secundaria. En otras palabras, el mercado muestra ineficiencia para favorecer la transformacin competitiva de las estructuras econmicas, situacin que adquiere especial relevancia para la exigencia de mayores exportaciones de Amrica Latina pero a la vez como economas en vas de desarrollo, las imperfecciones del mercado en especial los cuellos
69
de botella son an ms grandes, por lo que se requiere de la mano promotora del Estado que impulse los cambios que demanda la estructura productiva, y la mano solidaria de la sociedad para atender los problemas sociales. Queda claro que el mercado es el mejor mecanismo para la asignacin de recursos y que el Estado en esta perspectiva contribuye con una funcin promotora. Sin embargo, ni el mercado ni el Estado son los objetivos finales de desarrollo de un pas. Por un lado, el mercado no tiene visin ni proyecto de pas y, por el otro, el Estado est formado por instituciones y ordenamientos legales que representan a la sociedad, pero no es el beneficiario y destino final de los beneficios del crecimiento del desarrollo, el beneficiario tiene que ser la sociedad. En la nueva era del conocimiento, la ventaja competitiva de las naciones y de las empresas est en el capital humano. Es falso y peligroso aceptar que la competitividad requiere de bajos salarios y negar y cancelar conquistas y logros de los trabajadores. La competitividad se cimenta en una mano de obra productiva, no en una mano de obra barata; y la productividad depende de la inversin en el capital humano, que es el capital de todos y de cada uno de los trabajadores en sus diferentes niveles y responsabilidades. El crecimiento econmico no solamente se da con la inversin en capital fsico, sino en capital humano, y esto implica un desarrollo participativo para hacer crecer el pastel del ingreso total de la poblacin y compartirlo entre la sociedad. La mano invisible para la asignacin de recursos requiere echarle una mano para que el desarrollo sea integral, participativo e incluyente, para que sea evidente que el centro y el objetivo de la economa no es el mercado, sino el ser humano. En este contexto, el reto social y presente de Amrica Latina es enorme y complejo. A los rezagos acumulados durante los aos del ajuste en la dcada perdida se suma la incorporacin de nuevas generaciones que reclaman un piso social justo de bienestar. Entramos a la ola neoliberal, donde existieron elementos positivos al reconocerse los excesos del Estado, su financiamiento inflacionario, su gestin burocrtica e ineficiente, toda una crtica bsica para la poltica social, pero hay que reorientarla con un nuevo marco, estrategias e instrumentos. La constitucin del Estado benefactor en Amrica Latina como instrumento para impulsar polticas de bienestar social deja saldos claro-oscuros, que en el fondo exige un replanteamiento conceptual de cmo el Estado debe ejercer su responsabilidad ante las inequidades sociales. El Estado benefactor deriv en un Estado paternalista y populista con excesos y distorsiones en la formulacin e instrumentacin de la poltica social por lo que no pudo
70
corregir de origen las bases del rezago social, impulsar la integracin de los grupos marginados y finalmente hacer sustentable la poltica social; la poltica social recay en el gasto pblico que fue canalizado de manera ineficiente y con la paradoja de la configuracin de un conjunto de sistemas sociales regresivos. Adems, debemos enfrentar los problemas sobre las propias fallas conceptuales de poltica social y las fallas de gestin de las mismas polticas que han permitido la dispersin y el derroche improductivo de los escasos recursos existentes. Durante estos ltimos aos, los gobiernos latinoamericanos han hecho importantes esfuerzos para adecuar su aparato productivo a las nuevas condiciones competitivas internacionales; estn las evidencias de los logros en materia macroeconmica para sanear las finanzas pblicas, contener y revertir las tasas inflacionarias y corregir los desequilibrios comerciales y financieros externos. El imperativo en estos momentos es pasar del modelo de ajuste y estabilidad a un modelo de crecimiento y desarrollo. Se ha minimizado al Estado de bienestar y se ha pasado a una economa orientada al mercado, pero no ha surgido un mercado de bienestar que resuelva los problemas de la distribucin del ingreso. Al Estado se le han quitado los viejos instrumentos que sustentaban su poltica de bienestar, sin embargo, las exigencias y demandas sociales, paradjicamente, han aumentado y se han vuelto ms complejas, por lo que ahora resulta ms difcil satisfacerlas apareciendo una incapacidad de respuesta del aparato pblico a las demandas sociales que con la crisis se han agudizado. La mercantilizacin de los servicios sociales es posible, siempre y cuando la sociedad en su conjunto cuente con la disponibilidad de ingresos (a travs de un empleo productivo y remunerado) para acceder a los servicios (salud, educacin, vivienda) que en la actualidad el Estado asistencial no puede ofrecer. Aqu, hay que resaltar el mensaje que inspira lo que se ha dado a conocer como la ruta del new deal, donde el gobernador de Nueva York, Mario Cuomo, sostiene que la obligacin del gobierno no reside en prestar servicios, sino en asegurar que stos se presten. Rol de las finanzas en una economa social de mercado globalizada.4 A partir de los 90 el mundo es otro mundo y quien no tenga claro lo que esto quiere decir tiene escasas probabilidades de prosperar. La historia de la humanidad cambi drsticamente y slo de nosotros depende ser capaces de beneficiarnos, en el futuro, de esta poca de transformaciones. Si no existe un conocimiento intelectual y prctico apropiado respecto
Cubillos, Luis Eugenio Funcin de las Finanzas Pblicas en una Economa Social de Mercado Globalizada. Santiago, 1999. Artculo an no publicado.
71
del habitat en que se desarrollar la vida del tercer milenio y la voluntad para aplicar este conocimiento a la sociedad en su conjunto, no se estar habilitado para transitar fluidamente por las competitivas y sobre saturadas avenidas del progreso. La cada del muro de Berln, el fin de la Unin Sovitica y el consecuente destierro del fantasma de la guerra fra, la consolidacin del proceso de transnacionalizacin masiva de las mega empresas, la revolucin total de las comunicaciones, el explosivo incremento de la informtica en la rutina diaria, pero, por sobre todo la obtencin de consenso, casi mundial, respecto del sistema econmico neoliberal como modelo nico de modernizacin y desarrollo, han originado lo que se denomina la aldea global. La globalizacin de la economa ha sido saludada como la victoria del progreso y la llave de la puerta del pas de la esperanza. Nada es ms peligroso que la aceptacin a ciegas de este juicio fcil y superficial, ya que se viven momentos extremadamente riesgosos para el futuro de la humanidad y, sobre todo para los miembros ms pobres de la misma. El mundo bipolar que se debata entre la utopa socialista y el sistema capitalista occidental, con muy escasas excepciones, se reconvierte en un mundo neoliberal en que la economa de mercado asume como doctrina hegemnica que regula esta fase de integracin de la humanidad. Se trata de una nueva visin del capitalismo que impulsada por la fuerza de los hechos, acepta y fomenta una mayor participacin del Estado en la regulacin de los sistemas econmicos nacionales, siempre y cuando se respeten las reglas de oro del intercambio internacional. Esta hegemona doctrinaria en lo econmico plantea nuevos desafos para los habitantes del planeta. Retos que son distintos en naturaleza y dimensin para los diferentes Estados y para la variada gama de individuos que componen esos Estados. Cubillos5 seala que: el rol de las finanzas pblicas, en un escenario de integracin internacional, va a depender de la voluntad poltica de los gobiernos por actuar en el campo econmico y del respaldo popular a esa voluntad. Sin embargo, sin pretensiones de agotar el tema, se pueden enunciar algunos elementos fundamentales para construir un modelo de accin gubernamental en el rea de las finanzas del Estado, lo que da origen a distintos roles que tendra que asumir la nacin jurdicamente organizada en una economa social de mercado globalizada. !" " " Funciones tradicionales, que implican la participacin del Estado en la regulacin del sistema econmico nacional determinando, dentro del marco de la poltica econmica general, los elementos jurdicos de las relaciones entre Estado y particulares
5
Ibid.
72
y de los privados entre s. Estas funciones conllevan especificar el rol econmico que jugar el Estado, las reas y acciones en que se abstendr de intervenir, y los mecanismos que utilizar para formular polticas pblicas de alcance econmico, sea que stas se ejecuten directamente por agentes pblicos o indirectamente por actores privados. Cuando se conoce el contenido y dimensiones de estas funciones tradicionales se ha encontrado la respuesta a la pregunta de cunto Estado existir en el modelo econmico nacional y, consecuentemente se han dilucidado las expectativas de participacin del sector privado. El Estado contribuye al proceso nacional de desarrollo en la medida en que garantiza el orden interno y el respeto a las personas, tiene una poltica tributaria y arancelaria transparente y estable, defiende las fronteras, administra justicia en los conflictos jurdicos y sociales, y procura el ms adecuado ejercicio de la soberana en funcin del bien pblico y privado. ! Funciones para igualar oportunidades, que consisten en captar y desplegar recursos financieros pblicos para lograr un equilibrio de oportunidades para todos los miembros de la sociedad, que no se genera como consecuencia del libre juego de los mercados nacionales e internacionales. Estas funciones encuentran su raz histrica en el Estado Benefactor de la Inglaterra de fines del siglo XIX y constituyen una respuesta a desigualdades sociales que atentan contra el bien comn, el desarrollo de los individuos y la armona que reclama un proceso de desarrollo nacional justo y permanente en el tiempo. La salud y la educacin pblica de nivel a lo menos similar al que proporcionan los agentes privados especializados en estos campos, son los pilares fundamentales para construir una autntica igualdad de oportunidades. El tratamiento econmico del gasto en salud y educacin corresponde a conceptos de inversin, en que el Estado coloca recursos que le redituarn en el futuro importantes retornos. Retornos que implican menores gastos como consecuencia de la mejor integracin y funcionalidad social de personas sanas y adecuadamente educadas y mayores ingresos derivados de los impuestos que estos miembros de la sociedad pagarn en el futuro. !" " " Funciones de naturaleza econmica, con que el Estado se incorpora al escenario productivo nacional mediante el desarrollo de actividades, que siendo de naturaleza ms bien propia de las del sector privado ste no est en condiciones de efectuarlas o no quiere realizarlas. Esta tipologa de fines estatales se agreg a la funciones y cometidos tradicionales como consecuencia de la crisis de los aos 30 en que el Estado capitalista deviene en Neo capitalista. Corresponden en esencia al desarrollo de acciones que se emprenden en virtud de la subsidiariedad. Financiar proyectos de grandes requerimientos de capital y lenta maduracin, proporcionar recursos para la produccin de bienes y servicios sociales no rentables, solventar inversiones estratgicas, crear infraestructura para produccin de bienes pblicos, desarrollar unidades productivas para eliminar monopolios, y apoyar a pequeos y medianos empresarios, son algunos ejemplos de actividades subsidiarias por parte del Estado.
73
!"""Funciones de regulacin de la actividad privada, son otros cometidos que debe abordar el Estado en una economa social de mercado globalizada. Entre otros aspectos, el Estado debe determinar las reas en que no puede intervenir el sector privado, establecer la normatividad que regula los negocios particulares, definir y aplicar la legislacin que enmarca el desarrollo productivo para estructurarlo como sustentable, manejar los costos asociados a las externalidades negativas de los procesos industriales, establecer el tratamiento de los monopolios y monopsonios, cautelar los intereses pblicos y desarrollar la poltica de limitaciones a la propiedad privada en virtud de esos intereses, planificar el desarrollo de las ciudades y formular polticas de progreso rural, instaurar los principios ticos en que se deben desenvolver los habitantes del pas sea como consumidores, trabajadores o empresarios, establecer el rgimen jurdico social de la inversin extranjera en el pas y definir y aplicar una legislacin laboral consistente con el grado de desarrollo del pas. Especial mencin merece la obligatoria preocupacin del Estado por que el proceso poltico, econmico y social respete los derechos humanos de todos los miembros de la comunidad nacional aplicando la legislacin internacional y nacional al respecto. !""""Funciones de apoyo al sector privado dentro del marco de la estrategia exportadora y de sustitucin de importaciones adoptada por nuestra economa social de mercado. El Estado, en este orden de ideas, debe crear las condiciones para el desarrollo de investigacin cientfica y tecnolgica orientada a identificar y potenciar las capacidades productivas de la nacin dentro de la globalidad imperante en el mundo de hoy, debe el Estado facilitar los negocios privados en el exterior y cautelar la pureza de la marca made in Chile, asignar recursos pblicos a pequeos y medianos empresarios y relacionarlos con la globalidad facilitndoles tecnologa apropiada y acceso a los mercados del mundo. En el plano de las polticas pblicas restrictivas, el Estado debe garantizar que en el mercado nacional no compitan productos que conllevan distorsiones a las reglas del comercio exterior entre los miembros de la globalidad. !" " " " " Funciones vinculadas a la reposicin y expansin de la infraestructura social bsica que implican, entre otras actividades, el desarrollo planificado de caminos, puertos, aeropuertos, centrales productoras de energa, sistemas de comunicaciones, sistemas de informacin y medios de transporte. Dentro de la economa social de mercado el Estado debera priorizar estas actividades vinculadas a la infraestructura y licitar o concesionar su desarrollo a empresas del sector privado. Dentro de la globalidad, estas empresas podrn ser nacionales o extranjeras. Sin perjuicio de lo anterior, el Estado deber supervigilar las operaciones de estas empresas para ofrecer al pas la seguridad de que no slo se est cumpliendo con las normas de operatividad comercial, sino que, adems, se est actuando con pleno respeto al inters pblico nacional. !" " " " Funciones de redistribucin del ingreso que permiten superar las insuficiencias de un modelo de economa social de mercado para distribuir en forma ms equitativa los frutos del progreso. Es este el gran rol de las finanzas pblicas propiamente
74
tales en el desarrollo futuro de la sociedad chilena. Para efectuarlo, el Estado dispone, fundamentalmente, de dos instrumentos: el sistema impositivo y el sistema presupuestario pblico. Para ser plenamente eficiente, en el logro de este propsito, se requiere que ambos sistemas funcionen adecuadamente en trminos individuales, pero, muy especialmente, que la accin conjunta de ambos sea plenamente armnica y consistente. Un sistema impositivo en que se privilegien los impuestos progresivos tiene que acompaarse de un sistema presupuestario que fortalezca y otorgue una alta prioridad al gasto social para lograr una acelerada y sostenida redistribucin de la riqueza a nivel nacional. Lo que aparece como simple es por dems complejo cuando se tiene en cuenta la aplicacin prctica de estos conceptos, ya que un sistema tributario tiene como lmite para expresarse racionalmente en forma progresiva, el punto en que desalienta la inversin privada y crea desempleo, y un gasto social exagerado puede producir efectos inflacionarios que afectan primaria y fundamentalmente a los trabajadores. !" " " " " Funciones asociadas a la planificacin estratgica a nivel nacional que constituyen la expresin de sntesis de la participacin del Estado en el proceso de desarrollo de nuestra economa social de mercado en un mundo global. Por la adopcin de supuestos falsos se ha pretendido que el Estado no debe aportar el modelo estratgico para lograr el proyecto pas. No existe un cuerpo de doctrina que exprese este proyecto pas, ni una definicin de objetivos estratgicos, ni tampoco, lgicamente, un documento que contenga el rol y comportamiento esperado de agentes pblicos y privados, sean stos personales o institucionales. No sabemos adonde vamos y la inercia nos transporta como al conejo de Alicia en el Pas de las Maravillas con gran prisa por llegar a un destino desconocido. Es fundamental que para el presente milenio la planificacin estratgica se aplique a nivel nacional, para lo cual se cuenta con un Ministerio de Planificacin que desarrolla mil cometidos distintos, excepto planificar.
75
Planificacin Nacional
78
ndice Especfico
Introduccin .............................................................................................................. 79 Desarrollo Temtico 1. 2. Conceptos fundamentales...................................................................... 81 . Planes en funcion del tiempo ................................................................... 100
Unidad de Aprendizaje 3: Planificacin Nacional
79
Introduccin
El propsito fundamental de esta unidad temtica es proporcionar una visin conceptual y operativa de la planificacin nacional en sus distintas dimensiones temporales y espaciales. Es necesario entender que la planificacin nacional y el presupuesto pblico son dos reas preferentes en que se han venido desempeando desde el inicio de la carrera los administradores pblicos profesionales, tanto en Chile como en el nivel internacional. Es lgico pensar que la preparacin global de un administrador pblico comprende una amplia gama de disciplinas entre las que destacan la sociologa, el derecho en sus distintas expresiones afines a lo pblico y a lo administrativo, la economa, la contabilidad empresarial y pblica, las estadsticas, etc. Estas disciplinas configurarn lo que es un administrador pblico integral y poseen innegable valor formativo, ms an dentro del marco de una carrera en que muchos analistas han sealado que uno de los grandes propsitos es la formacin de un especialista en generalidades. En efecto, el administrador pblico profesional debe ser capaz de percibir las situaciones y operatividad de la gestin pblica desde arriba, con un criterio de generalista que le permita formular o ayudar a formular polticas de Estado y polticas pblicas, disear e implementar sistemas y modernizar. Es, se supone, quin mejor entiende de bien comn o bienestar social y de los mecanismos y costos globales o focales implcitos en el logro de estos altos objetivos del Estado. A pesar de estas consideraciones, se tiene que tener claridad respecto que el mundo adquiere un andar con tendencia cada da mayor a lo especializado, a lo especfico. Lo cientfico y lo tcnico se tornan cada vez ms sofisticados y precisos. Por lo tanto, no es extrao que la tendencia a utilizar especialistas que se ha venido dando en los ltimos cuarenta aos, por fijar una fecha en forma arbitraria, se vuelva creciente en el futuro inmediato. Atrs han quedado los tiempos en que, por ejemplo, los abogados eran, prcticamente, los nicos expertos validamente reconocidos en todo el mbito de las ciencias sociales. Un da las oficiaban de abogados, jueces y notarios, y al da siguiente se vestan de economistas, socilogos y administradores pblicos, para desde distintas trincheras contribuir al desarrollo del pas y cada uno de sus sectores y territorios.
80
Fue importante la contribucin de los abogados para suplir un vaco formativo en materia de profesionales de pre y post grado en las reas mencionadas. Chile tiene que reconocer el rol del brillante economista Alberto Baltra Corts en la estructuracin de los estudios de economa a nivel nacional, Clodomiro Almeida Medina y Jaime Castillo Velasco fueron paradigmticos en la formacin de los primeros cientistas polticos, administradores pblicos y socilogos. Todos eran distinguidos abogados de la era del quehacer mltiple y de la busqueda interdisciplinaria en procura de la solucin de problemas de la sociedad de su tiempo. Sin embargo, en los tiempos que se viven es normal que cuando se requiere una persona que sepa de derecho se contrate a un abogado; cuando se trata de problemas economtricos se buscar un economista; si la temtica pertinente es efectuar una investigacin social los dardos apuntarn hacia conseguir un socilogo; para diagramar e instrumentar el sistema contable el preferido ser un contador auditor, en tanto que si hay que disear e implementar un sistema estadstico se tratar de lograr la asistencia de un tcnico estadstico. Lo que se quiere sealar es que, todos los campos del conocimiento enunciados en el prrafo anterior no son ajenos a la formacin de un administrador pblico profesional, an cuando no sea el especialista preferente en esas reas, ni a quin se recurrir en caso de una necesidad laboral efectiva y permanente. Dicho en trminos precisos, los administradores pblicos, en un mundo especializado, estn capacitados para trabajar y ganarse eficientemente la vida en, bsicamente, las siguientes reas del conocimiento: administracin general de organizaciones gubernamentales, administracin de recursos humanos en los mundos de lo pblico y lo privado, formulacin de polticas pblicas, investigacin de operaciones y organizacin y mtodos, formulacin y evaluacin de proyectos sociales y finanzas pblicas con nfasis principal en planificacin y presupuesto pblico. Por lo tanto, la presente unidad temtica se refiere a una de las reas primordiales, desde el punto de vista laboral, en el proceso formativo de un administrador pblico. Naturalmente, este curso slo constituye una introduccin a este campo del conocimiento pblico administrativo, que despus tendra que ser profundizado tanto en el nivel de pre grado como en lo diferentes cursos de post grado vinculados a esta rea.
81
Desarrollo Temtico
1. Conceptos fundamentales Planificacin
En un sentido general, planificar significa organizar los factores productivos a futuro para obtener resultados previamente definidos. Quien planifica traza entonces un plan donde se fijan los recursos que sern necesarios para el logro de las metas parciales y globales trazadas. La planificacin puede considerarse as como un intento de reducir la incertidumbre a travs de una programacin de las propias actividades, tomando en cuenta los ms probables escenarios donde stas se desarrollaran. Un diagnostico adecuado del entorno y de la situacin propia es, por lo tanto, indispensable para planificar con un cierto xito. La planificacin posee dos elementos centrales, la racionalidad y la programacin. En el primer caso, la planificacin supone que dada una multitud de posibilidades de accin de los hombres, de las empresas o del Gobierno, es necesario elegir racionalmente qu alternativas son mejores para la realizacin de las metas y objetivos finales. El proceso de programacin se define como la seleccin cuidadosa de modos o formas apropiadas para lograr los objetivos finales. La definicin anterior tiene la amplitud suficiente como para incluir la variedad de casos que se presentan en la prctica: existe as la planificacin que realiza un individuo como consumidor, trabajador o inversionista, la planificacin que realizan las empresas, las grandes corporaciones y los grupos empresariales, y la que se realiza desde el Estado. Planificacin gubernamental
Se Proyectan Tendencias
Actitud Racional
Se transforma en actividad
Se preven Hechos
Se coordinan Objetivos
82
La Planificacin Gubernamental es la actividad realizada por el Gobierno en los planos de la economa y la administracin para lograr metas y objetivos trazados en su Programa de Gobierno. Las reas de inters del Gobierno, van desde programas de salud y defensa, hasta la determinacin de obras especficas como la construccin de centrales hidroelctricas, hospitales, etc. Todo depende del alcance de los planes, si son de largo, mediano o corto plazo. Los Planes generales de desarrollo, que por lo general son de largo plazo; los planes de Inversin Pblica, que por lo general son de mediano plazo y los Proyectos especficos, son registrados por el Gobierno en la distribucin de sus recursos financieros en el presupuesto fiscal anual. La planificacin y su contexto1
! " "Vivimos tiempos de cambio, y la planificacin no puede ser inmune a estos aires de renovacin. Paradjicamente, al tiempo que se magnifica la urgencia de planificar para el desarrollo y elevar la capacidad de coordinacin poltica e institucional, muchas de las transformaciones vividas han llevado ms bien A la evidente importancia que tuvo la inversin pblica en esas dcadas para construir la infraestructura bsica de muchos de estos pases, se sum el papel protagnico de las polticas pblicas en promover un cierto desarrollo social en particular aquel que impuls la expansin de los sectores medios urbanos latinoamericanos y la importancia de las polticas econmicas dirigidas a diversificar la estructura productiva y comercial del continente, principalmente aquellas que fomentaron la industrializacin sustitutiva y sus actividades complementarias. En este contexto, la planificacin fue vista como una tarea fundamental de la gestin pblica dirigida a garantizar la coordinacin necesaria para que las diversas polticas sectoriales y globales apuntaran de manera razonable en una misma direccin y se reforzaran mutuamente. Ejercicio semi-autrquico en el que los sectores primarios tradicionales seguan constituyendo la base del financiamiento del desarrollo, mientras las actividades y sectores modernizantes no lograban internacionalizarse y parecan ms bien depender para su permanencia de un complejo esquema de subsidios e incentivos altamente oneroso para la sociedad en su conjunto. No se pretende desconocer aqu los efectos positivos que resultaron de la modernizacin que se vivi en Amrica Latina de 1945 a 1975 pero s se quiere enfatizar las restricciones financieras, los desequilibrios sociales, el agotamiento institucional y los peculiares cambios en el balance poltico-ideolgico que se fueron gestando con este proceso y que, a la postre, marcaron su crisis.
1
Garnier, Leonardo. Funcin de Coordinacin de Planes y Polticas, Ilpes. Santiago, Abril de 2000
83
! Restricciones financieras. Uno de los campos en los que se reflejaron con ms fuerza las limitaciones del modelo seguido fue el de los desequilibrios financieros. En efecto, el dilema de un esquema de desarrollo que no lograba producir la riqueza y el ahorro necesarios para generar su propio sustento, tuvo que enfrentarse hipotecando el futuro, lo que se expres en niveles crecientes y cada vez menos racionales de endeudamiento externo y endeudamiento pblico. El crecimiento de las dos brechas se combin con la crisis internacional de los aos setenta para hacer reventar el esquema cuando, paradjicamente, este pareca dar sus mejores frutos. Fue as como Amrica Latina pas sin preaviso de la dcada de la esperanza y los grandes proyectos a la dcada perdida de los aos ochenta. ! Desequilibrios sociales. Si bien se les menciona con menos frecuencia que a los desequilibrios financieros como una de las consecuencias especficas del estilo de desarrollo seguido en la posguerra, los desequilibrios sociales que hacen de Amrica Latina el continente ms desigual del planeta no pueden seguir achacndose solamente al pasado ms lejano, sino que son fruto tambin de ese pasado cercano que, ofreciendo reducirlos, ms bien los mantuvo y reprodujo como una de sus peores caractersticas estructurales. La ilusin que pudo surgir en los aos setenta, cuando aument la cobertura de muchos programas sociales en distintos pases de la regin, y cuando los sectores medios se sentan lo suficientemente seguros de lo alcanzado como para empezar a aceptar que los beneficios se derramaran hacia los pobres de la ciudad y del campo, no fue ms que el prembulo de una crisis que no slo golpe con fuerza a los ms pobres, sino que empobreci en forma dramtica a los mismos sectores medios latinoamericanos. Tanto la crisis como los consiguientes procesos de estabilizacin y ajuste que se hacan indispensables para enfrentarla, resultaron en un acelerado deterioro de las condiciones de vida en la regin. Las cadas en la produccin y el empleo se combinaron con procesos inflacionarios fuera de control para diezmar los ingresos reales de las familias. En un contexto en que recesin y apertura confabularon para provocar una cada acelerada de la recaudacin, los crecientes dficits fiscales dieron paso a drsticos recortes en el gasto pblico, con un impacto particularmente fuerte sobre el gasto y la inversin social. Menores ingresos que es una forma de decir mayores necesidades insatisfechas toparon con una reduccin de la calidad y la cobertura de los programas sociales, con resultados que difcilmente podran haber sido ms dramticos.
84
Agotamiento institucional
Conforme el contexto vari de la bonanza y el crecimiento tpico de los sesenta y parte de los setenta a la estanflacin y el empobrecimiento asociados con la crisis y el ajuste, se hizo evidente que el marco institucional vigente no se encontraba a la altura de los tiempos. No slo eran otros tiempos, sino que las propias instituciones, sus programas, y las polticas que les daban sentido, haban vivido un proceso gradual y lgico de desgaste sin que se produjera una reaccin oportuna de aggiornamento institucional. Este proceso se ha vivido de diversas formas y en distintos grados en cada uno de los pases de la regin, pero es posible identificar una serie de elementos comunes: # El marco jurdico y administrativo de nuestras sociedades se ha vuelto cada vez ms rgido y burocrtico. Muchos programas pblicos han perdido sentido, debido a la falta de visin estratgica. # Los Congresos suelen carecer de los mecanismos para una aprobacin inteligente, gil y oportuna de legislacin esencial. Los Gobiernos se han recargado de tareas y han perdido su capacidad de direccin. Muchos programas pblicos han tendido a convertirse en un fin en s mismos, perdiendo de vista los intereses de sus usuarios. # No se ha desarrollado ni la capacidad ni la disposicin para optimizar el uso del gasto pblico, para sacarle el mximo provecho a cada coln, cruzeiro, peso, sucre, o bolvar recibido y gastado por el Estado. Y, tal vez lo ms grave de todo, es que por lo general no existen los mecanismos ni la cultura institucional para asumir y sentar responsabilidades, para rendir y pedir cuentas en el manejo de esos recursos pblicos. Paradjicamente, mientras que durante los aos de auge no se sinti la necesidad de un proceso permanente de transformacin institucional que garantizara tanto la eficiencia como la relevancia misma de los programas e instituciones pblicas, en los aos de crisis y ajuste esta necesidad se presenta con tal urgencia, y tan fuertemente marcada por el desequilibrio fiscal, que ms que reforma lo que se vive es un proceso de recorte, contraccin y debilitamiento de las instituciones pblicas, que busc el ahorro y la reduccin del gasto tout court, independientemente de consideraciones de eficiencia social y, mucho menos, de consideraciones de largo plazo. ! Cambios en el balance poltico-ideolgico Finalmente, tambin se ha transformado el balance poltico-ideolgico sobre el que se construy la estructura institucional de los pases latinoamericanos. Hoy, es fcil constatar cmo no existen ya o no tienen la misma importancia las alianzas que dieron lugar e hicieron posibles muchas de las polticas, programas y arreglos institucionales caractersticos de los aos sesenta y setenta.
85
El viejo Estado desarrollista-benefactor haba encontrado su principal apoyo en la alianza entre los emergentes grupos empresariales y los sectores medios urbanos modernizantes que tambin crecan en esos aos. Ese Estado sirvi tanto para generar las condiciones financieras, infraestructurales e institucionales para el surgimiento y consolidacin de las nuevas inversiones y negocios, como para montar amplias redes de servicios pblicos educacin, salud, energa, telecomunicaciones, transporte que atendan en primera instancia a esos sectores medios en expansin, dejando muchas veces de lado a los sectores ms pobres del campo y la ciudad, que reclamaban ms bien contra ese Estado modernizante y nacionalista pero elitista. Hoy, parte de los sectores empresariales que surgieron y se consolidaron al amparo de ese Eestado sienten que ya no lo necesitan y, junto con los sectores empresariales ms tradicionales y sus nuevos socios internacionales, propugnan ahora a nombre de una nueva modernizacin por polticas pblicas ms austeras y por un Estado menos intrusivo en la vida econmica y social. Los grupos ms pobres, y los movimientos y partidos polticos de las izquierdas, que ayer se constituan en crticos speros del desarrollismo nacionalista, son hoy los principales defensores de aquella institucionalidad, intuyendo que es poco lo que pueden esperar del derrame de las nuevas estrategias de crecimiento, y mucho lo que pueden perder si el desmantelamiento del Estado del bienestar ocurre antes de que ese bienestar hubiera llegado a ellos. As, paradjicamente, sectores y movimientos polticos que ayer clamaban por la destruccin revolucionaria del Estado burgus parecen clamar hoy por su mera preservacin. Los sectores medios se encuentran fragmentados y confusos frente a las tendencias que marcan el presente. Por un lado, se aferran a las polticas, instituciones y programas a las que correctamente asocian mucho del bienestar y la movilidad social de la que gozaron por casi tres dcadas y, en esa medida, se oponen a las propuestas de privatizacin y downsizing del aparato pblico, y temen el impacto de la liberalizacin de ciertos mercadosel laboral en particular. Por otro lado, han visto cmo esas instituciones y programas pblicos se deterioran aceleradamente y slo logran ampliar su cobertura a costa de un deterioro de su calidad, lo que paradjicamente tiende a excluir a los grupos medios, que se ven presionados a recurrir a servicios privados si pretenden determinados niveles de calidad. Al interior de la clase media, las posiciones son tan diversas como diversas son las oportunidades y los peligros que sus integrantes perciben en el proceso de globalizacin, y en sus cambiantes alianzas polticas. Mientras parte de la clase media aspira por una oportunidad y busca mantener una renovada alianza con las nuevas elites, otra parte se ve empujada a establecer alianzas hacia abajo que protejan sus derechos adquiridos.
86
Estas transformaciones constituyen el trasfondo crtico para la comprensin de la economa poltica del ajuste y, en particular, para la comprensin de los procesos de transformacin institucional que se viven en el continente. ! Cambios en el entorno externo: la globalizacin Pero junto con los cambios internos, se viven tambin profundos cambios en el entorno global, como se ha venido viendo constantemente durante el desarrollo de este curso que marcan tanto las necesidades como las posibilidades de unas polticas pblicas capaces de incidir en la estrategia de largo plazo del desarrollo nacional, de manera que la integracin a la economa global sea consistente con una mayor integracin social en cadauno de los pases de Amrica Latina, en lugar de darse a costa de ella. Si bien la globalizacin no puede caracterizarse como un fenmeno completamente nuevo, s es evidente que tanto los flujos comerciales como los flujos financieros en la economa mundial alcanzan en estos aos una importancia y un dinamismo indito. La revolucin tecnolgica, asociada con el surgimiento de la informtica, ha venido a ser catalogada como el inicio de la era del conocimiento. La influencia cada vez ms amplia y profunda de los medios de comunicacin de masas, y su carcter cada vez ms global, otorgan un peso particularmente importante a los aspectos culturales de la globalizacin. Desde el punto de vista econmico, el aspecto fundamental de la globalizacin, el que le otorga status propio, es la consolidacin de un sistema global de valoracin de las relaciones sociales y econmicas, que se refleja en la existencia de precios globales. No se trata de afirmar que los precios se han uniformado a lo largo y ancho de la economa mundial, sino de algo ms sutil pero no menos importante: existen hoy criterios para argumentar que los precios que prevalecen en una determinada economa nacional no son ya simplemente distintos a los que prevalecen en otras economas, sino que hoy se valora esos precios distintos como precios incorrectos, como distorsiones con respecto a los precios correctos que corresponden a los criterios globales de valoracin. Es ese el sentido profundo del estribillo con el que este proceso adquiri carta de ciudadana en el mundo econmico: get prices right se convirti en el mandato para que los pases se ajustaran a los criterios globales de eficiencia econmica. As, como ha sealado Vito Tanzi 2 la globalizacin est forzando a los pases a comportarse, ms que en el pasado, de acuerdo con las reglas del mercado. Los pases
Tanzi, Vito. The Demise of the Nation State?. IMF Working Papers, WP/98/120. August 1998.
87
que ignoren estas reglas tendrn que pagar ahora un precio mucho ms alto del que pagaban cuando eran economas cerradas. (...) La globalizacin est reduciendo los grados de libertad que los gobiernos nacionales tenan en el pasado en muchas reas de poltica. De alguna manera, este proceso representa una transferencia de algunos poderes o funciones de los policymakers de los gobiernos nacionales hacia las fuerzas del mercadoEn ese sentido, el proceso de globalizacin parece estar cuestionando hoy la propia autonoma de los sistemas polticos, presionando por una nueva unificacin de los sistemas de poder, subsumiendo al poder poltico dentro de la institucionalidad y la lgica del poder econmico. En este sentido, el llamado proyecto neoliberal busca revivir a escala global la batalla por el predominio absoluto de la lgica de mercado y el poder absoluto del sistema econmico. En consecuencia, si bien la globalizacin se refiere al proceso objetivo de conformacin de criterios globales de convivencia social en particular al surgimiento de un sistema global de precios y remuneraciones este fenmeno coexiste con un intento por aprovechar el proceso para consolidar el dominio de los criterios econmicos sobre cualquier otro tipo de criterio de convivencia social, o ambiental. En sntesis, a lo largo de las ltimas dos dcadas, se han combinado una serie de factores internos y externos para explicar el debilitamiento y la prdida de legitimidad del sistema poltico institucional en Amrica Latina. Las restricciones financieras obligan no slo a un responsable manejo fiscal del presente, sino al esfuerzo adicional por asumir como propias las irresponsabilidades del pasado. Esto, que sera de por s difcil en momentos de auge o bonanza econmica, se vuelve mucho ms complejo y duro en pocas de estancamiento econmico y de agravamiento de los desequilibrios sociales. Sin suficientes recursos financieros, estas mayores necesidades topan, adems, con un entorno institucional desgastado y anquilosado, que no est a la altura de los tiempos, y que se niega a cambiar fcilmente. Los retos y oportunidades que se asocian con laglobalizacin se magnifican, ejerciendo una fuerte presin sobre los pases latinoamericanos y haciendo cada vez ms difcil que las ineficiencias o las decisiones distributivaspuedan ocultarse tras los sistemas de precios locales, ya que aparecen cada vez ms como meras distorsiones que deben ser corregidas para enfrentar la competencia internacional. Finalmente, los cambios en el balance poltico-ideolgico que predomina durante estas dos dcadas se suman a estos factores para completar un cuadro en el que las polticas pblicas se alejan de los ambiciosos objetivos desarrollistas del pasado, y giran radicalmente hacia el corto plazo y hacia la administracin de los balances financieros y macroeconmicos.
88
Se fortalece en las sociedades latinoamericanas una retrica antipoltica, y se promueve un enfoque tcnico y financiero de las polticas pblicas. El proceso de planificacin3
Los principios de la programacin adquieren su validez real en el proceso de programar. En el caso del Gobierno, la programacin se gesta dentro del ejecutivo a travs de las etapas de formulacin de los programas, que son las siguientes: ! Formulacin: para la formulacin de un programa se requiere del empleo de varias tcnicas de programacin. La formulacin se inicia con un diagnostico de la realidad que quedar comprendida dentro de la rbita del programa. A continuacin se hace un pronstico del comportamiento de la realidad durante el perodo para el cual se est planificando. El pronstico o prognosis explica el desarrollo de la realidad si no se introducen cambios funcionales ni estructurales en lo diagnosticado. Luego se fijan objetivos y metas y se asignan recursos, todos elementos que se presentan en un documento para la discusin y aprobacin por las autoridades. ! Discusin y Aprobacin: para tener posibilidades de xito, todo programa debe contar con la aprobacin del Gobierno, el consentimiento de la opinin pblica y el inters de los diversos sectores sociales comprendidos. Por ello es importante discutir sobre el resguardo de las conveniencias de los principales sectores. La aprobacin definitiva difiere segn cada pas y el tipo de plan de que se trate, es decir, se aprueba a travs del presupuesto por programa, o tambin despus de ser sometido a la consideracin del congreso o mediante Decreto Supremo. ! Ejecucin: Aprobados los programas, les corresponde a los organismos ejecutivos llevarlos a la realidad. Para este efecto, la Administracin Pblica es la encargada de tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de las metas del programa. ! Control de los resultados: a medida que se van ejecutando los actos incluidos en el programa, es preciso controlar sus resultados. En forma peridica se debern obtener informaciones relativas a la forma como se van cumpliendo las metas del programa de trabajo. En general, todo sistema de control es una comparacin entre lo programado y lo ejecutado efectivamente. Se dice tambin que todo sistema de control contiene una comparacin cuantitativa que se denomina control propiamente tal y una interpretacin cualitativa de los resultados obtenidos que comnmente de designa como evaluacin.
Cubillos, Luis Eugenio y Poblete Cristina. Seminario de Administracin: Planificacin y Presupuestos. Escuela de Gobierno y Gestin Pblica, Universidad de Chile. Primavera de 2003.
89
La planificacin en funcin del tipo de sociedad y del sistema econmico vigente
En Chile la economa, considerada desde un punto de vista global, funciona de una forma diferente a la economa de otros pases como Alemania, EE.UU. o Etiopa. La forma de comprar y vender determinados bienes, los impuestos que hay que pagar, el tipo de maquinaria que se utiliza, etc. son diferentes. Tambin podemos apreciar que si bien no son iguales, la economa de nuestro pas se parece mas a la de algunos pases (como Argentina) que a la de otros (por ejemplo Cuba). Estas diferencias o similitudes en el funcionamiento global de la economa son explicadas por los economistas utilizando el concepto de Sistema Econmico. Si bien, en el presente, existen pocas excepciones a una economa social de mercado de gran apertura al exterior como opcin econmica vlida, en esta seccin del curso se trata el concepto de sistema econmico como marco terico referencial para el anlisis de diferentes modalidades posibles para construir la sociedad, para ejercer el poder del Estado y para establecer modalidades diferentes de planificacin nacional Se llama Sistema Econmico a las formas en las que se organiza la actividad econmica de una sociedad, la produccin de bienes y servicios y la distribucin de los mismos. Cada Sistema Econmico se caracteriza por su ordenamiento jurdico que especfica el rgimen de propiedad y las condiciones de contratacin entre particulares. Es el Estado el que elabora e impone ese ordenamiento jurdico y se reserva para s ciertos mbitos y formas de actuacin. El sistema econmico sirve por tanto para determinar qu agentes y en qu condiciones podrn adoptar decisiones econmicas. Todo Sistema Econmico debe tratar de dar respuesta a las tres siguientes preguntas: -Qu bienes y servicios producir y en qu cantidad? Debe escogerse entre ms escuelas o ms carreteras, o entre alimentos y bienes de inversin. - Cmo producir tales bienes o servicios? Toda sociedad debe determinar quines van a ser responsables de la produccin, que medios y tcnicas se emplearn y cules sern los mtodos y organizacin seguidos en el proceso productivo. -Para quin producir? O Quines consumirn los bienes y servicios producidos?
90
Como se va a distribuir el total de la produccin nacional entre los diferentes individuos o familias. Para contestar las preguntas anteriores existen bsicamente tres mecanismos o sistemas. Por un lado, tenemos el Sistema de Mercado; por otro, el Sistema de Planificacin Central , y en tercer trmino el Sistema Econmico Mixto. Sistemas econmicos y planificacin gubernamental
Como ya mencionamos, existen bsicamente tres mecanismos o sistemas. Por un lado, tenemos el Sistema de Mercado; por otro, el Sistema de planificacin Central, y en tercer trmino el Sistema Econmico Mixto. En cada uno de estos sistemas el Estado y su planificacin toman diferente importancia y forma. ! Economa descentralizada Llamada tambin Economa de Libre Mercado o, simplemente, Economa Libre- es la que se desenvuelve a travs de Empresas privadas sin el control directo por parte del Gobierno. En ella los principales procesos y operaciones econmicas son llevadas a cabo por particulares, ya sean estos consumidores o Empresas, y la interferencia gubernamental es mnima o al menos- est claramente delimitada a travs del marco jurdico vigente. En una Economa de mercado los intercambios entre los individuos son libres y voluntarios y las leyes existen para favorecer y garantizar su cumplimento. Por tal motivo cada individuo entra en acuerdos con los dems ofreciendo los bienes y servicios que posee y demandando aquellos que necesita. Estas infinitas interacciones dan origen y se generan dentro de un contexto que se denomina mercado y en el cual surgen precios de equilibrio que garantizan la ms eficiente asignacin de recursos posibles. La competencia que se establece tiende a promover, por otra parte, la divisin del trabajo, la incorporacin de tecnologa y, en definitiva, el aumento de la eficiencia y de las innovaciones. Todo Sistema Econmico debe tratar de dar respuesta a tres preguntas expuestas anteriormente, que en este caso se resuelven de la siguiente manera: -Qu bienes y servicios producir y en qu cantidad? Los consumidores revelan sus preferencias en el mercado al comprar unas cosas y no otras. La eleccin de los consumidores de acuerdo a sus gustos y recursos monetarios- condiciona a los productores y de esta forma se decide qu y cunto ha de producirse.
91
-Cmo producir tales bienes o servicios? La competencia entre los distintos productores en busca de beneficios decide cmo han de producirse los bienes. La competencia impulsar a las empresas a buscar las combinaciones de factores que le permitan producir el bien de que se trate a un mnimo costo. Se elegir el mtodo de produccin que resulte ms adecuado, tanto desde el punto de vista del costo como del rendimiento, pues el nico camino para hacer frente a los precios de la competencia ser reducir los costos y adoptar mtodos cada vez ms eficaces. -Para quin producir? O Quines consumirn los bienes y servicios producidos? La oferta y la demanda en los mercados de los factores productivos determinan el para quin. La distribucin resultante depender en buena medida de la distribucin inicial de la propiedad y de las capacidades adquiridas o heredadas y de las oportunidades educativas. El Gobierno en este tipo de Sistemas realiza una tarea normativa de la economa, no as intervensionista, lo que quiere decir por ejemplo, que se preocupa de generar normativa para defender el derecho de propiedad, el libre acceso a los mercados, y lo que mayormente se conoce como las fallas del mercado. ! Economa Centralizada
El sistema de economa centralizada parte de una crtica a los mecanismos de la economa de mercado. Se argumenta que el funcionamiento de esta economa conlleva la existencia de desempleo y la frecuente aparicin de crisis que implican graves despilfarros de recursos. En definitiva es el sistema econmico que se basa en la planificacin central. En una economa planificada las decisiones ms importantes son tomadas por un cuerpo colectivo de funcionarios que asignan recursos y fijan objetivos a cada sector y rama productiva, de acuerdo a metas generales previamente trazadas. Las fuerzas del mercado cumplen, por lo tanto, un papel escaso o casi nulo. Los medios de produccin son propiedad estatal. Un rasgo comn a todas las economas planificadas ha sido la acumulacin del poder econmico en manos del Estado, que es quien rige en definitiva, el funcionamiento de la economa. En este sistema la planificacin gubernamental es amplia, extendindose a todos los mbitos econmicos, planificando y estableciendo metas generales que servirn como directriz para todo el sistema econmico. Es en definitiva el poder central el que, no slo distribuye las tareas del plan, sino tambin los medios de produccin, tanto materiales como financieros.
92
El funcionamiento del sistema descrito requiere la existencia de un enorme aparato administrativo, pues es la nica forma de controlar las empresas. Conforme crece el sistema productivo, el aparato burocrtico se va desarrollando a un ritmo progresivo. Desde una perspectiva de ciencia poltica, cabe consignar que la realidad histrica ha demostrado, hasta el presente, que en los lugares en que se ha desarrollado una economa centralizada lo que se ha establecido en definitiva no es un sistema socialista como prembulo a una sociedad comunista, sino una suerte de capitalismo de Estado, en que este ltimo ente se ha convertido en patrn nico de la colectividad. ! Economa mixta En las pginas anteriores se han presentado el Sistema de Economa de Mercado y el de Planificacin Central como dos modelos antagnicos. En el mundo real, sin embargo, no ha sido lo normal encontrar modelos puros, sino situaciones intermedias ms o menos prximas a los sistemas antes descritos. En la prctica existen las que se denominan Economas Mixtas, donde siempre se encuentra algn grado de interferencia gubernamental, en ocasiones bastante considerable. Entonces la Economa Mixta es el sistema econmico de Mercado, que tiene un fuerte componente de intervencin estatal. Dicho componente puede referirse a un amplio sector de empresas estatales, a la existencia de extendidos controles de precios o a una poltica econmica que hace nfasis en la planificacin. Por ejemplo, el Estado chileno lleva a cabo diferentes acciones planificadoras para coordinar la actuacin de diversos sectores, como el frutcola y el exportador. Por otro lado, y en relacin con la redistribucin de la renta, el Estado chileno ha trabajado arduamente en el mejoramiento del sistema de prestaciones de seguridad social, al igual que algunos servicios sociales que elevan el nivel de vida de las clases menos privilegiadas. Planificacin imperativa v/s planificacin indicativa
! Planificacin Imperativa Es aquella en que las decisiones tomadas por el organismo central de planificacin, una vez aprobadas a nivel poltico, son obligatorias con fuerza de ley para todos los agentes responsables de la produccin, de los programas sociales y de la utilizacin del espacio.
93
! Planificacin Indicativa Llamada tambin elstica o inductiva, es aquella que como su nombre lo expresa, indica, sugiere, alienta, motiva pero no obliga a nivel de agentes del sector privado, siendo en cambio imperativa para el sector pblico. La planificacin indicativa implica la fijacin de metas globales y sectoriales, y orienta la accin del Estado hacia las mismas, sin que las empresas se vean constreidas en su accin de un modo directo. El Estado planifica su actividad sobre la base de previsiones generales acerca de la economa y orienta el crecimiento bsicamente por medio de su poltica fiscal, comercial y monetaria, manteniendo los lineamientos bsicos de una economa de mercado. PLANIFICACIN IMPERATIVA El Estado acta de manera directa La planificacin es una funcin del Estado, y el plan, un instrumento imprescindible a travs del cual se establecen las localizaciones, las cantidades a producir, los precios de venta y la naturaleza de aquello que se ha de producir. Obliga a todos los agentes. Tiene fuerza de ley, presupone una economa socializada Requiere la no existencia de propiedad privada de los medios de produccin La produccin se rige por el criterio de las necesidades, privilegiando los servicios colectivos. PLANIFICACIN INDICATIVA El Estado acta de manera indirecta Presupone un cierto intervensionismo estatal y la planificacin aparece como un indicador que sugiere a los agentes econmicos cuales son los objetivos deseables que permiten la aceleracin del crecimiento econmico Obligatoria para el Sector Pblico, voluntaria para el privado Supone que se reconoce y mantiene la propiedad privada de los medios de produccin La produccin se rige por el criterio de ganancia Se aplica en una economa capitalista
Principios de la planificacin
La programacin, cualquiera que sea el campo en el que se aplique, se inspira en ciertos conceptos fundamentales de validez general. Estas ideas han sido agrupadas y definidas en forma de principios bsicos de la programacin.
94
No existe acuerdo entre los diferentes autores que han escrito sobre esta temtica, respecto de s existen o no y cuales seran los principios de la planificacin. En efecto, algunos autores denominan proverbios o caractersticas de la planificacin a lo mismo que la mayora especifica como principios. Adems, distintos tratadistas enuncian diferentes principios con el mismo nombre o definen en forma diferente el mismo principio. Se debe tener presente que estos principios no son declaraciones filosficas sino normas prcticas que deben tenerse en consideracin para formular planes de distinta naturaleza. Son el marco tcnico referencial contra el cual contrastar las distintas partes de un plan en la medida en que ste se va formulando. En atencin a todo lo anterior, en esta seccin de este curso, se presentarn los principios de la planificacin nacional que ms comnmente se encuentran en la bibliografa especializada sobre esta materia; que, a juicio del autor, son los siguientes: !""Racionalidad La programacin se basa en la idea primera de seleccionar alternativas de accin de manera inteligente. Las herramientas pueden estar determinadas por el conocimiento cientfico y el razonamiento sistemtico. En consecuencia la Programacin viene a ser una expresin de la aplicacin del criterio Econmico y Administrativo de quien planifique. En consecuencia, este principio se cumple cuando los planes contienen objetivos y metas realistas. Dentro del marco tcnico de este documento, se entiende por objetivo a la intencin de hacer algo en un perodo de tiempo dado y por meta a la expresin cuantitativa de ese objetivo. El objetivo de ampliar la red vial del pas se cumple, por ejemplo, cuando se logra la meta de construir 100 km de autopista standard. Los objetivos y metas son realistas en la medida en que no estn ni sobre ni subdimensionados; ya que ambos factores condicionan un nivel de logro menor del que normalmente se obtiene ajustndose a la realidad. Si la meta representa menos de lo que se es capaz de hacer hay una prdida por lo que se deja de obtener, en cambio si la meta es inalcanzable, por ejemplo, construir 27.000 viviendas si slo se est en condiciones de construir 15.000 se experimentar desaliento y frustracin en los ejecutores del plan lo que har que, casi con seguridad, se construya un nmero significativamente menor a 15.000 viviendas. Se deduce de este principio la necesidad de utilizar en forma eficiente los distintos modelos tericos de programacin de actividades, tales como, modelo de transporte, programacin lineal, PERT y CPM. Con estos instrumentos se tendrn elementos para determinar la racionalidad de las metas y objetivos que se incluyan en el documento de planificacin.
95
!"""Previsin La Programacin es la previsin del futuro. Para ello se crean programas y planes que guan la conducta hacia adelante. Esta previsin surge del anlisis y diagnostico del pasado y del presente y de la proyeccin de las tendencias observadas. !""Universalidad La Programacin debe abarcar las diferentes etapas o fases del proceso econmico, social y administrativo y prever las consecuencias que producir su aplicacin. La parcialidad de la Programacin frustra la capacidad de dar coherencia a la conducta de quien planifica. Este principio se cumple en la medida en que todas las instituciones o dependencias del rea planificada se encuentran incluidas en el plan. Por ejemplo, si se trata de una plan nacional de desarrollo de la industria qumica, se deber incluir en l a todas las industrias qumicas del pas sin que queden cabos sueltos, ya que esto conspira contra la coherencia y el sentido unitario de los esfuerzos que la planificacin implica y bien puede suceder que las instituciones no incluidas en el documento de planificacin se comporten en forma contraria al logro de los objetivos y metas propuestas. Se cumple con la universalidad en un plan nacional de desarrollo cuando todas las instituciones del sector pblico y privado estn incluidas en el plan. Naturalmente, en el caso de la planificacin indicativa, propia de las economas de mercado, se planificar en forma imperativa las acciones del sector pblico y se debern tomar mdidas de poltica fiscal y crear incentivos para que el sector privado se encamine, en la mayor medida posible, con su comportamiento institucional al logro de las grandes metas y objetivos nacionales. !""Unidad Como consecuencia del principio anterior, se desprende la necesidad que los planes tengan unidad, es decir, que estn integrados entre s y formen un solo todo orgnico y compatible, lo que est estrechamente vinculado con la coordinacin. Adems, desde otra perspectiva, cuando ya se ha cumplido con la universalidad de los planes se debe tratar que lo que cada institucin haga sea compatible con lo que hacen las dems, que exista complementariedad en las acciones de los distintos entes que conforman el plan. Se acostumbra a sealar que esta falta de complementariedad puede deberse a las tres situaciones siguientes:
96
Lagunas
Ocurren cuando existe alguna actividad, necesaria para el logro de las metas y objetivos contemplados en el plan, que no es realizada por ninguna de las instituciones incluidas en el mismo. Esta situacin se debe, en muchos casos, a lo que los socilogos denominan ignorancia universal, es decir, algo no se hace por que todos los actores institucionales creen que es responsabilidad de otro. Esta situacin es frecuente en los procesos y sistemas en que intervienen numerosos actores institucionales, como puede ser, por ejemplo, las actividades y controles del comercio exterior donde participan, entre otros, el Ministerio de Hacienda, Banco Central, Ministerio de Economa, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Agricultura y Servicio Nacional de Aduanas. # Duplicaciones
Tienen lugar cuando dos o ms actores institucionales incluidos en el plan hacen lo mismo. Es muy frecuente, que los usuarios de los distintos servicios del Estado sientan que existen, por ejemplo, controles duplicados. Naturalmente, las duplicaciones son transgresiones a la unidad de la planificacin que tienen efectos en acrecentar costos debido a procesos que estn dems, a las prdidas de tiempo para los usuarios y a la mala utilizacin de las horas/hombre de los funcionarios de la administracin pblica. # Contradicciones
Ms grave an que las duplicaciones, en que dos o ms actores institucionales hacen lo mismo, son las contradicciones en las que algn actor institucional incluido en el plan hace lo contrario que lo que realizan otro u otros actores. Este caso, si bien es ms grave es poco comn en los pases que tienen un mnimo de coherencia en el funcionamiento interinstitucional pblico administrativo. En Chile, fallas de este tipo ocurrieron a inicios del Gobierno Militar de 1973 que signific una ruptura brusca respecto de las rutinas institucionales y las ideas gubernamentales vigentes. En efecto, el proceso de reforma agraria se comenz a revertir sin que dejar de existir por varios aos la Corporacin de la Reforma Agraria, CORA. ! Continuidad La programacin no tiene fin en el tiempo, mientras subsistan las empresas, el Estado y las familias se debern hacer cosas; por ello pueden variar los objetivos y los planes, el nfasis
97
de la accin, los plazos fijados, pero la necesidad de obtener el mximo rendimiento de los recursos no desaparecer. La necesidad de planificar para atenuar o eliminar las posibles fallas de los mercados persistir por siempre, ya que estas fallas son inherentes al sistema de mercado y una constante del desarrollo de las sociedades econmicamente construidas sobre la base del mercado. La planificacin nacional del desarrollo, en sus inicios en la Unin Sovitica de las primeras dcadas del siglo XX, se manifestaba en planes quinquenales de desarrollo que, en materia de continuidad, obedecan a lo que hoy se denomina reformulacin del ltimo ao. La tendencia moderna es utilizar la renovacin automtica como mecanismo para asegurar la continuidad del proceso de planificacin. Si se tiene presente que la planificacin, en cualquier rea, debe ser un proceso continuo en el tiempo, si se desean obtener resultados operativos relevantes y distintos de la evolucin de la misma realidad en completa ausencia de planificacin, habr que echar mano de una de las dos opciones disponibles para asegurar la continuidad del proceso que son las siguientes: # Reformulacin del ltimo ao
Consiste en evaluar un plan, de mediano o largo plazo, en el ltimo semestre de su vigencia; y en forma simultnea formular el plan para el perodo siguiente, de tal forma que al expirar el primero comience inmediatamente a regir el nuevo plan. Producto de lo anterior se tiene que, por ejemplo, si existe un plan a cinco aos plazo 2000- 2004, se esperar hasta el segundo semestre del ao 2004 para evaluar lo sucedido con el plan en ejecucin y formular un nuevo plan para el perodo 2005- 2009. Esta modalidad de afrontar el proceso de continuidad de los planes presenta distintos inconvenientes que la han tornado tcnicamente obsoleta: i) los planes se pillan la cola, lo que significa que un plan a 5 aos plazo slo es un referente y gua para la accin a 5 aos en el primer ao de su ejecucin, de esta forma, transcurridos, por ejemplo, tres aos slo habr hacia adelante un horizonte de planificacin de dos aos; ii) la carga de trabajo del proceso de planificacin se reparte en forma muy desigual originndose una importante sobre carga de trabajo en el ltimo semestre de los planes, en que hay que efectuar una evaluacin del plan que se encuentra en ejecucin y una formulacin de un nuevo plan para el perodo siguiente. Esta sobrecarga de trabajo tiene consecuencias dainas, especialmente cuando se trata de planificacin efectuada por el sector pblico, ya que al generarse esta necesidad adicional de personal tcnico, especializado en planificacin nacional, es comn que se contrate personal que, dadas las caractersticas del sector pblico, no es despedido al finalizar el perodo de
98
congestin laboral, lo que configura una sobre dotacin de personal hasta que se produzca el nuevo cuello de botella del proceso de planificacin; y, iii) la falta de evaluacin sistemtica y peridica conspira contra la posibilidad de detectar y corregir las eventuales fallas del plan en el momento en que estas se producen. # Renovacin automtica
Es en la prctica la nica modalidad disponible actualmente para asegurar la continuidad temporal de los planes. Consiste en evaluar y corregir permanentemente los planes, de tal forma que en el ltimo trimestre de cada ao, en funcin de lo sucedido hasta ese momento se evalan los resultados, se corrigen los aos que restan y se aade un ao al final. De esta forma un plan 2000- 2004, se convierte en un plan 2001- 2005 el uno de enero del 2001. Con la utilizacin de este sistema los planes mantendrn siempre su plazo de ejecucin. Por ejemplo, un plan a diez aos ser para siempre un plan a diez aos plazo. Debe sealarse, que los nicos planes que tienen ejecucin directa son los planes anuales operativos, ya que todo el resto del sistema de planificacin se ejecuta a travs de ellos. En efecto, de haber un sistema de planificacin, en este momento se estara ejecutando con el plan anual operativo 2004, el primer ao de la estrategia de desarrollo 2004- 2023, el primer ao del plan a largo plazo 2004-2013 y el primer ao del plan a mediano plazo 2004-2008. A partir del uno de enero de 2005, se ejecutar el plan anual operativo de ese ao y a la estrategia de desarrollo y dems planes se les habr agregado un ao adicional. !""Inherencia La Programacin es necesaria en cualquier organizacin humana; es inherente a la administracin. Siempre se debe planificar la forma de alcanzar los objetivos. Que la planificacin es inherente a todo proceso administrativo queda demostrado con la mayor parte de las definiciones de las etapas o fases de este proceso que desde Fayol en adelante tienden a centrarse en la planificacin, organizacin, direccin, coordinacin, control, ejecucin,etc. La planificacin aporta a la administracin las metas y objetivos para la accin y las actividades que deben emprenderse para lograr los resultados finales deseados. La planificacin sirve para que la administracin sustituya con racionalidad los riesgos de la improvisacin y los esfuerzos se estructuren en torno a objetivos y los recursos se asignen en funcin de los mismos. !""Flexibilidad A travs de la planificacin intentamos explicitar lo que nos proponemos hacer, y aunque pretendemos abarcar todos los aspectos, difcilmente se refleje la riqueza de todo
99
lo que suceder. Es imposible controlar y tener en cuenta todas las variables que se ponen en juego. Es decir, la planificacin es un referente pero no da respuesta a todo. La complejidad y variabilidad de distinto tipo de prcticas, exige la capacidad de adaptarse a las circunstancias y de estar preparado para modificar el rumbo si es necesario. En consecuencia, la planificacin, an en su dimensin como producto, nunca es algo totalmente terminado y cerrado. La realidad cotidiana muchas veces nos impone repensar lo organizado y reorientar lo propuesto. Por lo tanto, la flexibilidad constituye un principio necesario de toda planificacin. Al hablar del principio de flexibilidad, se habla de adaptar la planificacin a las condiciones variables, ya sea por ejemplo, a cambios en los mercados motivados por cambios polticos, sociales y econmicos. Por lo cual, una planificacin flexible y revisable peridicamente es la nica forma de protegerse en un escenario real casi siempre presidido por una abundante dosis de incertidumbre. En el caso de la planificacin nacional, debe tenerse en cuenta que los distintos planes y programas, para tener fuerza ejecutiva, debieran ser discutidos y aprobados por el parlamento y sancionados formalmente mediante una Ley. El hecho que los planes se aprueben por Ley implica inflexibilidades ya que si hay que corregir el plan durante su ejecucin habra que dictar una nueva ley enmendatoria de la anterior. La solucin al problema especificado en el prrafo anterior es que el plan sea aprobado en forma resumida y general, ya que los detalles y minuciosidades procedimentales se pueden dejar a cargo de la reglamentacin correspondiente a la norma que ha aprobado el documento de planificacin. Esta recomendacin es apropiada, a juicio del autor de estas lneas, para todas las leyes concernientes a materias de tcnica administrativa ya que si se aprueban con excesivos detalles sern prontamente objeto de obsolescencia por el avance de la tcnica. Si la Ley que aprueba el plan es genrica se podr manejar el tema de las rectificaciones con bastante eficiencia. !""Simplicidad Una de las claves de la planificacin es que en este proceso tienda a ser lo ms sencillo posible. Es decir, reducir el numero de alternativas eligiendo unas y descartando otras, coordinar objetivos, prever hechos y proyectar tendencias. Si se encuentra algo demasiado complejo hay que intentar por todos los medios hacerlo sencillo y lograr que se cumpla la misma funcin.
100
No hay que intentar nunca aadir, por anticipado, algn nuevo elemento pensando que podr ser til despus. Si es necesario ya se aadir. En este sentido la simplicidad obliga a pensar en lo esencial y a clarificarlo. Desde otra perspectiva de anlisis, puede ser que la mejor expresin del plan sea presentarlo como un modelo matemtico del tipo economtrico, pero, en este caso, ser necesario efectuar un resumen literario del mismo para que pueda ser adecuadamente entendido por los encargados de aprobarlo, ejecutarlo y evaluarlo. Como se pudiere inferir, de la presentacin de algunos de los principios fundamentales de la planificacin no se trata de una enumeracin taxativa, sino de una proposicin abierta que admite la incorporacin de otros principios como el de programacin o el de la formalidad. Lo ms importante es reafirmar la sentencia ya pronunciada en el sentido que estos principios no son simplemente postulados tericos, sino que son verdaderas guas prcticas para la accin que tienen que tener en cuenta, en todo momento, aquellos que planifican en cualquier nivel y mbito de la vida en sociedad.
2. Planes en funcin del tiempo Los planes se puedan clasificar de acuerdo a la cobertura temporal que les corresponde en: estrategias de desarrollo, planes a largo plazo, planes a mediano plazo y planes de corto plazo. Estos ltimos se denominan habitualmente planes anuales operativos, an cuando se vea una tendencia en las instituciones, especialmente del sector agrcola, a llamarlos planes operativos anuales. En todo caso lo anterior no pasa de ser una cuestin semntica. Estrategia de desarrollo
Dentro del esquema conceptual del presente texto, se denominar estrategia de desarrollo a un documento de planificacin nacional que expresa la imagen objetivo de un pas para un horizonte de planificacin de 20 aos. En Chile, y en la mayor parte de los pases de Amrica Latina y el mundo, no existe este tipo de documento. Esto no quiere decir que no sea conveniente contar con un elemento referencial de estas caractersticas an en una sociedad altamente descentralizada y basada sobre una economa de mercado. Es un referente importante para que los principales actores de la economa y la sociedad tomen decisiones que involucran elementos de largo plazo. Definir reas de inversin, acotar el comportamiento que se espera inducir para las principales variables macroeconmicas y
101
macrosociales, establecer los lineamientos fundamentales por los que transitar en su desarrollo el rol del Estado en la economa, definir los puntos de llegada lejanos de la modernizacin del Estado y de la gestin pblica, identificar los momentos en que se acelerar la igualdad de oportunidades de mercado y en que se podrn apreciar concretamente sus efectos especialmente en trminos de distribucin de la riqueza, son tan solo algunos de los mltiples problemas y zonas temticas a las que se podra responder con una estrategia de desarrollo. Debe notarse que ni siquiera se denomina plan a un documento de planificacin de muy largo plazo como lo es la estrategia de desarrollo. Naturalmente, una estrategia de desarrollo opera en el nivel de polticas de Estado y polticas pblicas, ya que es imposible planificar en detalle lo que se quiere que ocurra en 15 o 20 aos ms. Si alguien se pregunta cul ser la tasa de inters en 15 aos ms o cules sern las profesiones ms vinculadas al proceso de desarrollo nacional en esa fecha, o el precio del cobre con relacin al petrleo, o el crecimiento promedio de las economas ms desarrolladas, no encontrar respuestas exactas y en algunos casos slo aproximaciones muy gruesas y de escasa certidumbre racional. Una parte importante, de los estudiosos de la economa y la sociedad, manifiesta su disconformidad con que se prepare un documento estratgico para el nivel nacional aludiendo al inmenso trabajo que aparentemente esta tarea conlleva y a la escasa utilidad que tendra la misma dentro de una economa de mercado en que las decisiones que configurarn el futuro sern las que ese mercado haga tomar a los actores del proceso. Lo anterior no tiene bases de sustentacin slidas, ya que el trabajo no es enorme en la medida en que el ente de planificacin nacional slo tiene que recopilar y articular con sentido unitario mltiples documentos que son actualmente preparados por otros entes del gobierno, organizaciones empresariales, empresas, organizaciones de trabajadores, etc. Adems, las decisiones que toman los distintos actores contaran con un importante elemento adicional al mercado, especialmente cuando la decisin implica cuestiones de largo aliento. Una estrategia de desarrollo bien concebida puede convertirse en un incentivo para la inversin extranjera, para incorporar valor agregado a las exportaciones, para mejorar la competitividad reorientando la inversin interna hacia sectores de alta riqueza potencial,etc. Una estrategia de desarrollo es un referente y un compromiso del Estado respecto del rayado de la cancha y las metas a lograr en el muy largo plazo con respeto a ese rayado. Implica consenso entre los distintos sectores polticos, ya que no debe esperarse que en los prximos veinte aos gobierne siempre el mismo signo partidario.
102
Producto de lo anterior, es que la estrategia debe incluir polticas de Estado y polticas pblicas consensuadas y las principales medidas y acciones a travs de las cuales estas polticas se implementan. Si pensamos en la actual realidad de Chile, para elaborar una estrategia de desarrollo a 20 aos deberan considerarse, entre otros, los siguientes problemas y reas de desarrollo temtico: ! Anlisis y proyecciones respecto al cuadrado mgico4 En el corto y mediano plazo, las autoridades econmicas tienen cuatro objetivos simultneos: reducir o mantener el desempleo en un nivel bajo, asegurando un crecimiento sostenido, controlando la inflacin y vigilando los desequilibrios potenciales que pueden surgir por el lado fiscal o externo. El arte de la poltica econmica es hacer compatibles las esquinas de este cuadrado mgico. La misin de los hacedores de poltica es mitigar las prdidas sociales originadas en las fluctuaciones agregadas, anticipando las fuentes futuras de inestabilidad y tomando hoy las medidas que se van a requerir para enfrentarlas maana. Las cuatro esquinas del cuadrado mgico estn vinculadas entre s de mltiples maneras. La atencin se centra en la discusin relativa al establecimiento de reglas, normas o procedimientos capaces de compatibilizar estos cuatro objetivos de manera consistente, en un entorno de volatilidad recurrente. Muchas veces se insiste en la conveniencia de velar por los equilibrios macroeconmicos como condicin necesaria y suficiente para asegurar el crecimiento. En el largo plazo, una inflacin baja, un gasto pblico moderado y un cierto equilibrio en el frente externo aumentaran el PIB. Si se cumplen los tres primeros objetivos, que son intermedios, se lograra un mayor crecimiento, objetivo final de la poltica econmica. Pero las relaciones entre las cuatro esquinas del cuadrado mgico son mltiples e interdependientes. Existen dilemas no menores de corto plazo entre la inflacin y el crecimiento, entre el saldo externo y el PIB, entre el dficit pblico y el PIB, entre la inflacin y el sector externo y la forma de enfrentar estos dilemas condiciona el crecimiento futuro. No es posible reducir entonces el papel de las polticas macroeconmicas a la manutencin de los equilibrios, en tanto y cuanto lo que se hace o se deja de hacer tiene efectos significativos sobre la evolucin de las economas.
Martner, Ricardo. Estrategias de Poltica Econmica en un Mundo Incierto; reglas, indicadores, criterios. Ilpes. Abril de 2000.
103
En economas como las nuestras, las fuentes de volatilidad son mltiples, de gran magnitud y de ocurrencia frecuente. Si el plan de las autoridades es reducir esta volatilidad, conscientes de que ella puede traducirse en situaciones de prdidas de bienestar social, la poltica econmica debe ser extraordinariamente activa y vigilante en todos los frentes. El laissez-faire en estas materias ha conducido en prcticamente todos los pases de la regin a situaciones extremas, ya sea por una inflacin fuera de control o por profundas recesiones, o por ambas situaciones. La mejor poltica es evitar situaciones apremiantes. Cuando se est en lo alto del ciclo, los agentes muestran una exuberancia irracional, segn la expresin de Greenspan, y cuando se est en lo bajo, sufren de pesimismo irracional, como coment recientemente alguna autoridad del Japn. En Amrica Latina, los agentes econmicos, ms que racionales son manacodepresivos. Cuando se est en la fase expansiva del ciclo, la confianza es ilimitada, se comienzan a consumir masivamente bienes importados, se revala el tipo de cambio, se produce una sensacin generalizada de sbita riqueza. Por el contrario, cuando se presentan algunos signos recesivos se pierde la confianza en la moneda domstica, con las consiguientes crisis de balanza de pagos y bancarias. Estos vaivenes, obviamente, afectan las tasas de inversin y ahorro de mediano plazo. Pero el desarrollo de esta enfermedad tiene races en el entorno que rodea al paciente. Los fenmenos manaco-depresivos (en economa, se entiende) se explican muchas veces por una historia abundante en cambios bruscos de poltica y por episodios de descontrol generalizado. Los agentes actan lo ms racionalmente que pueden con horizontes de muy corto plazo; son las autoridades quienes permiten el desarrollo de las enfermedades bipolares si no utilizan los medicamentos adecuados. As como las autoridades tienen que frenar las expectativas exageradas de los agentes privados, tambin los mecanismos institucionales deben reducir la probabilidad de ocurrencia de ciclos econmico-polticos. El Estado puede entregar muchas de sus potestades al sector privado, pero no puede renunciar a cautelar un bien comn como es la estabilidad econmica. La regulacin macroeconmica adquiere as una gran importancia en los procesos de desarrollo. En la actualidad, se vuelve a plantear una visin ms bien optimista respecto de la capacidad de regulacin de las autoridades.
104
En los hechos, aunque tal vez no en las palabras, en la mayora de los pases industrializados se practican hoy polticas de corte keynesiano, es decir, ms bien anticclicas. El crecimiento sostenido tiene as ms que ver con los factores poltico-institucionales que generan crculos virtuosos, en los que la combinacin de estabilidad poltica y de un horizonte econmico de largo plazo incita a los agentes a ahorrar e invertir. Si los ciclos son dainos, en la medida en que el ritmo promedio de crecimiento de la economa se ve menoscabado por la incertidumbre, se justifica la adopcin de estrategias para atenuar sus efectos. Lucas (1988) ha sugerido que los efectos de comprender los movimientos ciclicos resultan insignificantes en comparacin a los que se puede esperar al entender el crecimiento de largo plazo: las consecuencias que este tipo de cuestiones entraan para el bienestar humano son sencillamente estremecedoras: una vez que uno comienza a pensar en ellas es difcil pensar en cualquier otra cosa. Se reafirma con conviccin y dramatismo la dicotoma estndar en el estudio de la macroeconoma, y se establece la preponderancia de las teoras del crecimiento econmico por sobre los debates referentes a las fluctuaciones. En palabras de Sala-i-Martin (1994): los movimientos cclicos de corto plazo son como altibajos minsculos y casi irrelevantes cuando se comparan con la inmensidad y la fuerza de la tasa de crecimiento de largo plazo. Si el PIB per cpita era de 2000 dlares en 1870 en moneda constante de 1985 (monto aproximado en los Estados Unidos en esa fecha), su valor asciende en el ao 2000 a ms de 96000 dlares si la tasa de crecimiento promedio anual es de 3% (el ingreso se multiplicara 48 veces con respecto a la situacin inicial); a cerca de 27000 si esta tasa es de 2% (lo que representa 3.5 veces menos que en el ejemplo anterior) , y a slo un poco ms de 7000 si la tasa es de 1% de crecimiento al ao. Una diferencia de crecimiento de un punto por ao en perodos largos produce disparidades abismales en los niveles de renta per cpita. Consignemos que la tasa de crecimiento en los Estados Unidos fue de 1.75% entre 1870 y 1990, en la India de 0.64% entre 1900 y 1987, en Japn de 2.95% y en Taiwn de 2.75% en el mismo perodo (Sala-I-Martin, 1994). La poltica fiscal repercute sobre el crecimiento de largo plazo por cuatro vas principales:
105
La primera es su participacin directa en la acumulacin de capital, especialmente de infraestructura. La segunda es el eventual efecto de desplazamiento que sobre el ahorro y la inversin privadas ejerce el financiamiento de las actividades pblicas. La tercera tiene que ver con el tamao del Estado y las externalidades negativas que produce la intervencin desmedida sobre la productividad agregada. Finalmente, una cuarta categora de mecanismos podra agruparse bajo el trmino de calidad de las polticas pblicas. Generalmente, en las regresiones a la Barro se identifica una relacin positiva entre la inversin pblica y el crecimiento. Por ejemplo, Easterly y Rebelo (1993), utilizando informacin desagregada para un conjunto de pases en desarrollo, detectan una relacin slida y significativa entre inversin pblica y crecimiento, especialmente en los sectores de transporte y telecomunicaciones. Estos autores reportan asimismo una influencia positiva directa de la inversin pblica sobre la inversin privada. Por otra parte, Devarajan, Swaroop y Zou (1993) identifican una influencia no lineal del gasto en infraestructura, consistente con rendimientos a escala decrecientes, en que con bajos niveles de gasto su contribucin marginal a la productividad agregada es muy elevada, pero que declina rpidamente y tiende a desaparecer para valores elevados del cociente entre inversin pblica y PIB. El gasto pblico en general y los impuestos requeridos para su financiamiento tienen un impacto negativo sobre la inversin privada y el crecimiento. Mendoza, Milesi y Asea (1995) detectan efectos significativos del nivel de impuestos sobre el crecimiento de largo plazo, aunque pequeos y con coeficientes poco robustos a especificaciones alternativas. Por su parte, De la Fuente (1997) estima que, para los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), por cada dlar de aumento del gasto pblico la inversin privada disminuye en treinta y dos centavos. El efecto es menor en el caso de las transferencias a hogares, probablemente porque estas ltimas son ms bien operaciones de redistribucin de ingresos entre privados. Muchos estudios detectan adems una correlacin parcial negativa entre el crecimiento y el tamao del sector pblico, medido ste como la relacin entre el consumo de Gobierno y el PIB (Barro, 1991 y 1997), o como el gasto pblico total sobre PIB. El argumento, de sobra conocido, es que las externalidades generadas por los gastos pblicos improductivos producen distorsiones en la economa que disminuyen el crecimiento de la productividad y del ingreso. Por ejemplo, De la Fuente (1997) calcula que una reduccin de cinco puntos del gasto pblico, manteniendo constante la inversin y las transferencias, aumentara la tasa de crecimiento promedio en las economas de la OCDE en dos tercios de punto por ao en el mediano plazo.
106
Finalmente, algunos estudios tratan de medir el efecto de la calidad de las polticas pblicas sobre el crecimiento de largo plazo. Por ejemplo, el informe del Banco Mundial (1997) introduce en las regresiones mltiples una medida del buen Gobierno, en que una variable de polticas pblicas, definida como un indicador sinttico que incluye mediciones de la apertura de la economa, de las distorsiones de precios (diferencia entre precios internos e internacionales) y de sobrevaloracin del tipo de cambio, representa un factor explicativo de las diferencias de ingreso entre pases en desarrollo. Las teoras del crecimiento no son explcitas en cuanto a las variables empricas relevantes. No es fcil, por ejemplo, medir el nivel de tecnologa o el capital humano, a pesar de que se sabe que se trata de elementos determinantes en la explicacin de las diferencias del crecimiento entre pases. Ello ha llevado a los econometristas a buscar mltiples variables que puedan explicar el crecimiento comparado. A medida que se comienza a agregar variables, se encuentra un alto grado de multicolinealidad, al punto que no es posible discriminar entre ellas. Levine y Renelt (1992) concluyen que muy pocas variables son robustas ante cambios en la especificacin economtrica. Estos autores encuentran que el nivel inicial de ingreso, las tasas de inversin, de crecimiento de la poblacin y de escolarizacin secundaria son las nicas variables que tienen una fuerte relacin emprica con el crecimiento de largo plazo. En la misma lnea, Sala-i-Martin (1997) lleva a cabo un ejercicio aleccionador. Tomando como fijas cuatro variables, que aparecen en todas las regresiones, el autor elabora un test de significacin para las restantes 63 que han sido utilizadas en la literatura en el perodo 1960-1990. Las cuatro variables fijas son el nivel de ingreso per cpita en 1960, la tasa de escolarizacin primaria en 1960, la expectativa de vida en el mismo ao y la tasa de inversin de 1960 a 1990. Las conclusiones del estudio (y de los millones de regresiones que realiz!) son las siguientes: # Las variables que no estn fuertemente correlacionadas con el crecimiento son el gasto de Gobierno (en ninguna de sus medidas, incluyendo el consumo pblico y el gasto pblico total), las medidas de profundidad del sistema financiero, la tasa de inflacin y su varianza, los efectos de escala, y varias medidas de apertura (restricciones arancelarias, grado de apertura, etc).
107
# Las variables que s estn estrechamente correlacionadas con el crecimiento son 16: las variables regionales para el Africa subsahariana y Amrica Latina y la latitud absoluta (es bueno estar lejos del Ecuador), las variables polticas (golpes de Estado, guerras, derechos polticos y civiles, etc.), las variables religiosas (el confucianismo y el budismo aumentan el crecimiento), las distorsiones en el mercado cambiario (medidas como la desviacin estndar del tipo de cambio real y del tipo de cambio en el mercado negro), la inversin total en equipos, un ndice del tipo de organizacin econmica (el capitalismo es bueno), un ndice de apertura (el nmero de aos en que una economa ha estado abierta entre 1960 y 1990), un efecto inicial negativo para los pases exportadores de materias primas, la edad promedio de la poblacin (con signo positivo) y finalmente la desviacin estndar del crdito domstico. De esta larga lista se desprenden enseanzas importantes. En primer lugar, es claro que ni los indicadores de reformas econmicas tendientes a la liberalizacin ni las medidas del tamao del Gobierno parecen ser variables fundamentales a la hora de explicar el crecimiento comparado. En segundo lugar, de las variables macroeconmicas la relacin ms directa parece ser entre la inversin y el crecimiento, y ms an cuando se trata de inversin en equipos. El nivel de inversin de un pas es tanto el resultado de las polticas macroeconmicas como de la presencia directa del Estado. En tal sentido, es bueno enfatizar que, empricamente, el sector pblico parece tener ms un papel de catalizador del crecimiento, a travs de las polticas econmicas que inciden en la inversin privada como de sus propios planes de infraestructura (el crowdingin), que de freno al desarrollo (el crowding-out). El anlisis y proyecciones de largo plazo respecto de las variables fundamentales del cuadrado mgico, lleva a determinar que es necesario establecer unas pocas reglas fijas, por ejemplo en Chile de nuestros das, la regla del supervit estructural, y tratar que el Estado intervenga eficiente y oportunamente cuando estas reglas se sobrepasan. La intervencin estatal puede orientarse a lograr que la situacin vuelva a enmarcarse dentro del dominio de la norma establecida, o a la modificacin de la regla de que se trate si se observa que no es eficiente para manejar la situacin de coyuntura que se est viviendo en ese momento.
108
! Modernizacin de largo plazo del Estado y de la gestin pblica1 Una vez analizada la forma en que se tratar de encauzar, desde la perspectiva gubernamental, el funcionamiento de la economa por la va de la manipulacin de sus principales variables, es decir, aquellas que corresponden a cada uno de los lados del cuadrado mgico, corresponde incluir dentro de la estrategia de desarrollo un planteamiento de lo que se espera de la modernizacin del Estado en general y de lo concerniente al aggiornamiento de la gestin pblica en particular. Las tareas de rutina que tienen que ver con la administracin de los recursos asignados, la tramitacin de expedientes y en general, con la atencin al pblico tendern a perder significacin en las instituciones pblicas.1 Las disponibilidades tecnolgicas estn creciendo aceleradamente y muchas de estas tareas podrn realizarse mediante las tecnologas de la informacin. El gobierno electrnico ir haciendo cada vez ms importante, en las entidades pblicas, las funciones basadas en la informacin y el conocimiento. Como ya ocurre en las empresas privadas, el conocimiento se est consolidando como un elemento estratgico en las instituciones pblicas. Ms an si sus decisiones afectan a los ciudadanos y sus organizaciones y stos, a su vez , tienen la posibilidad de cuestionar las atribuciones conferidas al poder ejecutivo, mediante la accin de sus representantes en el poder legislativo. Al respecto, es interesante recordar que ya deca Russeau, en 1761, que el principio de la vida poltica se encuentra en los ciudadanos y que el poder legislativo es el corazn del Estado y el ejecutivo, el cerebro que lleva el movimiento a todas partes El Estado no subsiste por las leyes sino en funcin del poder legislativo. .Todo lo que ha proclamado querer, lo quiere siempre, mientras no lo revoque si las leyes. se debilitan en el transcurso del tiempo, es prueba de que no hay poder legislativo y de que el estado no vive ms. A este respecto, en Chile existe el Pryme, Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado. El diseo de este proyecto se inspira en los principios de la transparencia, la eficiencia, la equidad y la participacin, como base principal para el funcionamiento de un Estado democrtico.
www.Segpres.cl. Internet.
109
Consecuentemente, en el decir del Gobierno actual, este proyecto es parte de un proceso que recoge y profundiza los esfuerzos realizados por los anteriores gobiernos de la Concertacin en relacin con el mejoramiento de la calidad de servicio a los usuarios del sector pblico. # Los principios orientadores de este proyecto, son los siguientes: Estado democrtico y participativo La Reforma institucional se estructurar a partir de la idea de Estado democrtico de derecho, por lo que se abordarn las modificaciones constitucionales necesarias para superar los obstculos hoy existentes. Asimismo, debern disearse mecanismos concretos para asegurar el ejercicio de los derechos de los ciudadanos ante la administracin, as como su participacin en la gestin pblica. Estado transparente La naturaleza del nuevo Estado es tributaria de la profundizacin de la democracia. Uno de sus elementos clave es la transparencia de la actividad estatal como la base de la prevencin de la corrupcin del sector pblico; y como condicin necesaria para obtener mayores niveles de participacin ciudadana, la transparencia es una conducta que genera confianza en la gente. Estado unitario descentralizado La propuesta de Reforma deber fortalecer la regionalizacin y la descentralizacin de las decisiones, logrando una adecuada articulacin entre el nivel nacional, el nivel regional y el nivel local. Estado solidario El proceso de cambios debe lograr un Estado que se hace cargo y asume las desigualdades sociales y territoriales y los factores de desintegracin social, tanto en materia econmica para hacer llegar a todos los chilenos y chilenas a lo largo del pas los beneficios del desarrollo, como en los distintos mbitos culturales, asegurando la igualdad de oportunidades al conjunto de la ciudadana. Estado fuerte para enfrentar requerimientos presentes y futuros Se requiere un Estado adecuado a las caractersticas del desarrollo actual y futuro del pas. En ciertos casos, se podr reducir su tamao, o en otros se podr fortalecer y crecer de acuerdo con las necesidades. Lo central en este punto es que las dimensiones del
110
Estado sern una funcin de los requerimientos actuales y de los que en futuro se prevean, y no una imagen predeterminada de Estado pequeo o grande. Estado ms eficiente y eficaz El foco de las preocupaciones del Proyecto est puesto en la satisfaccin del inters general, por lo que todas las acciones de transformacin comprendidas en l se inspirarn en este principio, tanto en materia de rediseo de la institucionalidad, como de mejoramiento de la gestin para entregar un servicio pblico de calidad a la ciudadana. Un lugar central en ello ocuparn las nuevas tecnologas de la informacin que acerquen los servicios a los ciudadanos y ciudadanas. Estado normativo y subsidiario El Proyecto se hace cargo del cambio de rol del Estado en las ltimas dcadas. Se debe avanzar desde un estado productor de bienes y servicios a uno que fortalece su capacidad reguladora, normativa y fiscalizadora. #" " Las lneas de accin del Pryme, son las siguientes: i) gobierno electrnico; ii) rediseo de procesos; y iii) calidad de gestin y buenas prcticas. Gobierno electrnico El Gobierno Electrnico se define como el uso de las Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TICs) para mejorar los servicios e informacin ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestin pblica e incrementar sustantivamente la transparencia del sector pblico y la participacin ciudadana. La importancia del Gobierno Electrnico se debe a que el creciente proceso de globalizacin y desarrollo de la nueva sociedad de la informacin, exigen del Estado y del proceso de modernizacin de la gestin pblica, una actitud proactiva, efectiva y decidida, orientada a incorporar intensivamente el uso de TICs en los procesos del Estado, de manera complementaria a otras tcnicas y herramientas en los diversos mbitos de la gestin. El Gobierno Electrnico no es un fin en si mismo, ms an, su carcter esencialmente instrumental requiere de la revisin, rediseo y optimizacin de los procesos como paso previo a la introduccin de cualquier cambio en la tecnologa o en las funciones de produccin de las organizaciones pblicas. De esta manera, el Gobierno Electrnico adquiere la doble dimensin de agente catalizador de los cambios en los procesos y de herramienta tecnolgica como instrumento para mejorar el desempeo de los actos del Estado.
111
Rediseo de procesos Se pretende mejorar la calidad de servicio a los usuarios, hacer ms eficiente la gestin interna y lograr ms transparencia en las actuaciones de los servicios pblicos. La estrategia gubernamental se basa sobre la aplicacin del rediseo de los procesos y su posicionamiento como un componente esencial de la modernizacin del Estado. La meta es agregar valor pblico a la relacin cotidiana entre los ciudadanos y el Estado. En esta materia, los objetivos estratgicos son los siguientes: o Aplicar el rediseo de procesos como herramienta para: Mejorar la calidad de la relacin de los servicios pblicos con los ciudadanos, facilitando la prestacin de servicios y trmites pblicos. Mejorar la gestin de los servicios pblicos, contribuyendo al cumplimiento de sus respectivas misiones institucionales. Mejorar el acceso pblico a la informacin, asegurando la transparencia de los actos y decisiones de los servicios pblicos. o Establecer el rediseo de procesos como un componente esencial de la modernizacin del Estado. En materia de rediseo de procesos el plan de trabajo consulta los siguientes elementos principales: o Trabajo intensivo, que consiste en el apoyo al desarrollo de proyectos de alto impacto en los ciudadanos o en las organizaciones que los configuran. Se trata de proyectos intensivos en rediseo de procesos y uso de tecnologas de informacin y comunicaciones. Se aplican metodologas de trabajo y modelos operacionales y de negocio bajo el enfoque de ventanillas nicas electrnicas. La Ventanilla nica se define como el medio a travs del cual es posible para las personas, resolver un requerimiento complejo o conjunto de trmites relacionados, mediante un nico contacto, lo que de otro modo las obligara a concurrir a diferentes instituciones solicitando los antecedentes y realizando los trmites que son requisito para su objetivo. El concepto de ventanilla nica es amplio en el sentido de que el contacto no debe ser exclusivamente electrnico sino que puede ser tambin de carcter presencial. o Trabajo extensivo, que consiste en el apoyo al desarrollo de proyectos orientados a la simplificacin de trmites en los servicios pblicos. Se trata de proyectos que se
112
desarrollan bajo el marco institucional que ofrece el PMG, a travs del sistema Simplificacin de Trmites. Se aplica una metodologa de trabajo basada en el rediseo de procesos como herramienta para simplificar trmites pblicos. Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG) Sistema Simplificacin de Trmites Es un instrumento de gestin del Gobierno, cuyo objetivo es avanzar en el desarrollo de reas estratgicas de la gestin pblica. La elaboracin de los PMG se enmarca en un conjunto de reas de mejoramiento de la gestin, comunes para todas las instituciones del sector pblico y consideradas esenciales para el desarrollo eficaz y transparente de un Estado al Servicio de los Ciudadanos. Es responsabilidad del PRYME, efectuar la organizacin y evaluacin de las metas asociadas al Sistema de Simplificacin de Trmites correspondiente al rea Atencin a Usuarios del PMG.
113

Admin Finan (2) Texto

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Admin Finan (2) Texto

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Administracin Financiera del Estado

Luis Cubillos Espinoza

Direccin General de Educacin Virtual

Administracin Financiera del Estado

Administracin Financiera del Estado

Administracin Financiera del Estado

Administracin Financiera del Estado

Luis Cubillos Espinoza

Direccin General de Educacin Virtual Universidad de Valparaso Chile

Administracin Financiera del Estado

Administracin Financiera del Estado

Administracin Financiera del Estado

Orientaciones para el Aprendizaje

Administracin Financiera del Estado

Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Art 1, DL 1263 de 1975. Art 5, ibid. 6 Art 6, ibid. 7 Art 7, ibid.

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

INSUMOS: INGRESOS P BLICOS

PROCESADOR: INSTITUCIONES P BLICAS E INSTRUMENTOS

Art 16, ibid.

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 1: Nociones de Teora General de Sistemas

Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

Carpeta de Keynes, Internet.

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Propension marginal al consumo (V.I)

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

El modelo macroeconmico de Keynes

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado

Administracin Financiera del Estado

Unidad de Aprendizaje 2: Economa Social de Mercado