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    Michael Howlett = M. Ramesh = Anthony Perl Politica Pablica Seus ciclos e subsistemas Uma abordagem integral Tradugdo técnica Francisco G, Heidemann ph.D. em Administragao Publica pela University of Southern California, Los Angeles 5* tiragem Do original: Ssudying public potcy, 3rd ed. Copyright © Oxford University Press Canada 2009 (G1 2013, Elsevier Editora Leda. Studying Pubic Policy: policy cycles and policy subsysterns, chird edition, wad Figinlly published! In English bn 2009. This translation is pubSched by arrangamenc with Oxlord University Press. Studying Public Policy: policy cycles and policy subsystems. third edition, fei originalmeate publicado em inglés ‘no ana de 2008. Esta traducto fol publleada com autorizagao da Oxford University Press. ‘Totlos os direitos reservados & protegidos pela Lei ri? 9,610, de 19102/1 998, ‘Nenhume parte deste lwo, sem sutorteagta prévia por escrito da editora, podera ser reproduaida cu ‘ransinitida sata quai (orem of macs empregador: eletrénieor, mecinicos, fotogrifices, gravacso ou qusisquer outros. Copideique: Cats Editorial BBM Fevisfo: Bruno Barrio. Ecitorapse Elewsniee: Thompron Elevier Eeitors Lica. Conhecimenen sam Frontairas Rusa Sete de Setar, 111 - 16"andar 120050.006.— Contra — Ro da Janeiro — RJ Brasil Rusa Quintana, 753-8" andar (04568-01| — Brookiin S40 Paulo— SP Servigo de Amendimento 20 Cllente (0b00-0265340) sac@elseviercombr HEBN onigiiak: 978-01-954-2002-5 (SBN: 978-65-252.5609-5 Note: Mite solo #eheniea dram ompregndor na edigin desta obra. No entamo, padem ocorrr eros de digtaci, erpreaiic ov civics concestal. Em qualquer das hipdteies,sobcares & comunleag¥6 88 NOSSO Servigo da Aomndimenso ac Clits, para qs poseames escarecar cu ncarninhar a quero. Nema editors nem 9 autor ssrumem qusiquer responsabilidade por eventusis danes 01 perdad a passoas ou ben orignacos do io desta pubeasio. CIPBRASIL CATALOGACAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL BOS EDITORES DE LIVROS, Ry Heep Howler, Michael, 1955- Politica piblica: sous ciclos @ subsistemas’ uma abordagem integradora / Michael Howlett, M. Ramnash, Arichony Perk, rradugin técnica Francises G, Heidemann. « Rio de janeiro: Elsewer, 2013, ‘radugio de: Stung pubic policy, 3rd ed ISBN 978-85-352-5609.5 - | Cidneins da potitien.L Ramash, M., 1960-.Il. Pee, Anthony, 1962-. I Tieulo, 12.2639. coo: 320 cou: 32 AGRADECIMENTOS Muitas pessoas contribufram para a claboragio deste livro. Além dos varios autores e pesquisadores, cujo trabalho empirico ¢ conceitual prové as sinteses e discussbes aqui contidas, também somos gratos &s criticas e aos comentarios recebidos dos resenhistas das duas primeiras edides, bem como dos diversos estudantes e professores que utilizaram o livro e reservaram seu tempo para nos contar algo sobre suas experiéncias. Esta edicdo inclui uma quantidade consideravel de novos materiais, cujos elementos apareceram em publicagdes de congressos, artigos de revistas ¢ capi- tulos de livros. Gostariamos de agradecer a todas as equipes editoriais, revisores e participantes de discussdes, que trabalharam de forma construtiva com esses maieriais e nos ajudaram a refinar nossas reflexdes e argumentes Visto quea lista daqueles a quem caberia agradecer é por demais extensa para incluf-la toda aqui, gosiariamos de expressar nossa gratidao a alguns de nossos colegas e colaboradores mais proximos, cujas intervengdes pessoais em momen- tos criticos muito nos ajudaram a dar rumo ao nosso pensamente sobre a questao do estudo da politica ptiblica, Entre eles estao Jeremy Rayner, Colin Bennett, Jim Bruton, Melody Hessing, Ben Cashore, Tracy Summerville, Adam Wellstead, Paddy Smith, iris Geva-May, Aidan Vining, Jeremy Wilson, George Hoberg, Evert Lindquist, Ted Parson, Laurent Dobuzinskis, David Laycock, Luc Bernier, Keith Brownsey, Wu Xun, Giliberto Capano, John Fossum, James A. Dunn Jr. e Kennedy Stewart, além de outros mais, Na editora da Oxtord University (OUP), gostariamos de agradecer a Peter Chambers, Kate Skene ¢ em especial a Phyllis Wilson e Richard Tallman, por seu profissionalismo e os muitos esforcos feitos em nosso nome para a producdo deste livro, Finalmente, devemos muito as nossas familias, pelo apoio e pela compreensao ao longo dos anos. Agrade- cemios especialmente a Rebecea Raglon, Alex e Anna Howlett ¢ Andrea Banks, por nos manterem “com. os pés no chao” durante o proceso de escrever. Vera Nikisha crescer representou um retardamento bem-vindo durante a pesquisa sobre politica publica; muito obrigado a ela e & sua mae Mandy. PREFACIO A EDICAO BRASILEIRA A politica publica ocupa parte central na vida das pessoas, na medidaem que ela um dos fatores mais importantes a contribuir para o bem-estar das sociedades. 'A globalizagao, bem como a velocidade ¢ a profundidade de seus impactos, fornam bem evidente a necessidade de boas politicas. Em ultima andlise, sio fos governos que tém os recursos e, de fato, a responsabilidade de dar apoio as Sociedades para que elas satisfacam suas necessiciades futuras e se protejam intra eventuais riscos em tempos de adversidade, Felizmente, a importancia de boas politicas para melhorar a vida das pessoas ‘hoje amplamente reconhecida em todo o mundo. © Brasil, em particular, se aca como pais que se beneficiou de forma extraordindria na tiltima década seguir politicas de promogao do crescimento com equidade. Esta é uma uista enorme, sem dtivida, mas ainda resta muito a fazer, Para avancar mais, 4 necessdria uma maquina mais eficaz de produgdo de politica publica. Este livro parte da premissa de que as politicas bem-sucedidas requerem pro- os eficazes para produzi-las. Para construir boas politicas de forma consis- te, 0S governos precisam de processos eficientes para acamodar ¢ conciliar as mandas conflitantes, enquanto se debrugam sobre o nticleo substantivo dos iolemas, Muitas vezes, 0 processo politico estd repleto de irracionalidades, de consisténcias e de razbes para a falta de coordenacdo, e essas deficiéncias saa as, fundamentalmente, fonte de politicas pouco resistentes. Em uma situagao icular, se tantoas pessoas que participam quanto as que nao participam dos go- 10s deixam de ter familiaridade com a natureza e o funcionamento do processo litico, elas talvez nao consigam imaginar estratégias cle sucesso para influenciar rumo e assegurar que elas produzam resultados (o1tcomes) eficazes, As seguintes ilustragdes mostram que nao é preciso ir longe para se deparar exemplos de problemas politicos causados pela existéncia de processos fticos frageis. Mesto que ineficazes, pottticas populares dominant a atengao dos policy-makers, enquanto muitas que ide sto popaileies, mas mecessdrias, enefrentamt forte resisténcia. Durante a recente crise financeira, por exemplo, muitos paises em desenvolvimento, por razdes politicas, continuaram a oferecer subsidios que mal podiam custear e que cram contraproducentes em termos de melhoria das-condicdes e padroes de vida em geral. A produgao de politica piblica (policy-making) € mavide por crises ent que as policy-makers fém de atuar como bombeiros, apagardo incéndios, enquanto se da powtca valor as politicas que visam prevenir tais crises. No Reino Unido e nos Estados Unidos, por exemplo, muitas praticas bancarias que levaram a crise das finangas em 2008 tiveram sua origem na desregulamentagdo anterior da atividade financeira, cujas deficiéncias eram bem conhecidas, mas foram ignoradas em favor de um ganho econémico imediato. (Os inswcessos politicos (policy failures) levam a mudangas na tideranca politica, mas suas causas bisicas continuam sentdo tratadas de maneira tnadequada. Em muitos paises em desenvolvimento, os lideres se alternam no poder, por periodos de governos militares e civis, sem terem a capacidade de abordar ‘0s problemas basicos — como a falta de habilidades ¢ infraestrutura — que barram seus esforcos de desenvolvimento. (Os efeitos das politicas capitaneadas por um determinada drgto de governo podem ser minados pelas estratégins usadas por outro Orga, seja de maneira deliberada ou ride. Assim, por exemplo, em paises como a India ¢ © Paquistaio, os ministérios da agricultura continuam promovendo a producdo agricola Aicusta de uma disponibilicade reduzida de agua, tanto para a indastria quanto para as casas das familias, as quais, por sua vez, so alvos de iniciativas fundamentais de dispéndio por parte dos ministérios de obras puiblicas e infraestrutura, As politicas sio formuladas para garantir o apoio de grupos politicamente poderosos em detrimento des interesses piiblicos de longo prazo, que siio ‘sub-representados no sistema polilico, Nas Filipinas, no México eem alguns outros paises, pequenos grupos de elites agricolas e empresariais exercem veto virtual sabre projetas de reforma que visam 4 redistribuigao de terras ‘ou 4 melhoria dos saldrios e condigées de trabalho para a maioria da populacao. As discordincias entre os diferentes nfveis de gowerno resultam em politicas contraditérias que sito mutucmente destrutivas. O objetivo de uma politica futura pode ser completamente ebscurecido pelos diferentes rgics de governo, nos seus varios niveis, os quais seguem agendas incompativeis ou contraditérias. No Canada e na Australia, por exemplo, os governos federais e provinciais, ou estaduais, perseguem objetivos mutuamente excludentes - por exemplo, enquanto um nivel promove a extragio de carvao ou petréleo e gés para produzir energia elétrica, outro tenta reduzir as emiss6es de gis de efeito estufa. No Brasil acontece algo semelhante até entre dois 6rgaios de um mesmo nivel, o federal, por exemplo, ande a agenda do INCRA de regular a ocupacdo de terra para fins agricolas ¢ agropecuarios com frequéncia entra em choque com os propdésitos de promogiio e preservacao dos recursos naturais e do meio ambiente que sao promovidos pelo IBAMA, As politicas implementadas pelos buyocratas da linha de frente (street-level) se distanciams de maneira considerdvel daquila que foi contemplado no estdgio da formulagito de polftica. Em muitos paises em desenvolvimento, com frequéncia os funciondrios locaig atropelam ou subvertem as politicas, ‘especialniente pela demanda e aceitacdo de pagamentos para fazer vista ‘ou mudar as regras. Mesmo em paises onde a corrupgfio é hoje problematica do que no passado, como em Taiwan ou Sri Lanka, podem facilmente levar auuma confusa “colcha de retalhos” -¢ regulamentagdes, que solapam a eficiéncia e eficacia de muitas De maneira oposta, politicas nacionais (que podem, por exemplo, ser adotadas com fins de sinalizacao politica) podem, as vezes, ser projetadas de forma tae precdria que so praticamente “criadas para nao serem bem-sucedidas”, apesar do esforgo de implementacao. * Apesar de sta importitncia, a conliagito de politicas & raramente wsada ett relagio & maioria das decisdes paliticns ¢ — quando é conduzida — & motizmda por requtisitos procedimentais ou. por consideragies politicas tacanhas e, dessa forma, deixa de contribuir para a efetiva apreridizagem politica. Inimeros governos, mundo afora, bloqueiam de forma sistemética o acesso a informacdo, privando os analistas de sua habilidade de conduzir avaliagdes de alta qualidade ¢ a si mesmos das oportunidades de aprendizagem e de avango politico, O card ter comum desses problemas de processo politico nos diferentes sistemas e regimes politicos clama nao somente por explicagdes, mas também por solu- ges que possam ser adotadas, diante dessas e outras situagdes semelhantes, Com base nas obras de estudiosas da América do Norte, da Europae de outros lugares, nos tiltimes 20 a 30 anos, este livro resume e sintetiza uma extensa gama de estudos sobre os processos e a substincia da policy-making. Enquanto as.circunsténcias variam por diferentes paises e setores, o livro argumenta que ha considerdveis aspectos comuns na policy-making a permitir que se fagam generalizacées sobre os processos ¢ oufcomes politicos aplicdveis aos paises ¢ As jurisdig6es. Quem estuda — ¢ produz— politicas ptiblicas pode se beneliciar do conhecimento dessas similaridades, e este livro pretende oferecer aos estudantes de politica publica o conhecimento que [hes permitira diagnosticar problemas politicos e preparar solugdes com maior chance de implementagio bem-sucedida. PREFACIO Ha, no Brasil, uma farta bibliografia para quem deseja entender melhor as ins- tituicoes politicas, os partides e o proceso eleitoral. No entanto, o estudante tem acesso a um material bem mais reduzido quando quer entender 0 processo de formulagio e de gestao de politicas publicas, como a politica de satide publica ona politica educacional. Hé um areabougo teérico consistente que pode ajudar o profissional que analisa ow que coordena politicas piblicas, e este livro de Howlett, Ramesh € Perl, académicos de sdlida reputacdo na area, traz o que de melhor as pesquisas evidenciaram neste campo. Vé-lo traduzido e disponivel para os estudantes brasileiros alimenta minha esperanca em ver novas geracdes de especialistas brasileiros bem preparados em diferentes politicas priblicas setoriais ou no processo de policy-making. Na minha atividade, gerenciando diferentes politicas, percebo que € funda- mental, para quem as analisa ou quer atuar profissionalmente nesta drea, um bom conhecimento de Ciéncia Politica, Economia e Gestio, além, naturalmente, de disponibilidade para se atualizar sobre 0 campo especifico a que esta politica se reporta. Nao € possivel coordenar a politica educacional, para falar da area em que atuo nos tiltimos anos, sem entender como se daa relagao entre o Executivo 2 0 Legislativo, entender o processo de priorizagao politica dos governantes ¢ saber calcular os custos de médio ¢ longo prazos associados a cada opgio de programa. © saber técnico associado ao analfabetismo funcional, as caracterfsticas das diferentes endemias ou as das familias em situagio de pobreza nio se sustenta sozinho na condugdo do processo de formulacda e gestdo de politicas voltadas a superagio destes problemas. Neste sentido, hoas equipes em secretarias, ministéries ou assessorias no Legislative combinam profissionais com visio técnica setorial e analisias ou gestores, que se especializam em gestio de politicas publicas. Este livro, traduzido por Francisco G. Heidemann, que também apresentou para o piblico brasileiro outra obra relevante na Area — Teorias da Administragio Piibtica, de Robert Denhardt-, traz a andlise dos elementos necessdrios para enirentamento de problemas piiblicos: atores envalvidos, instituicdes e ide Mostra, como era de se esperar, que o processo nao é neutro. Sofre a i € leva a marca do sistema politico e econdmico em que & gerado. Um ponto interessante da abordagem é a verificacio de que o processo de formulagao parte da constatagao da existéncia de um problema puiblico, para cujo enfrentamento se constroem opgdes politicas. Fez-me lembrar de Carlos Matus, ex-ministro de Salvador Allende que, ao sair de Dawson (Chile), onde esteve pre- so, tinha em maos um livro pronto sobre planejamento governamental, em que defendia a tese de que a base da acdo governamental deveria ser a identificacao clara dos problemas que se quer resolver. A tendéncia de muitos governos, dizia ele em seu brilhante Adeus Serthor Presidente, é onganizar-se por sctores (atribuidos a politicos de diferentes partidos ou geografias) e tratar os problemas publicos como parte da paisagem (ou seja, como imutaveis). Aprofundando sua meto- dologia em obras posteriores, Matus constréi, com base em seus estudos, mas sobretudo baseado num repertério adquirido em sua atuagao pratica tentando resolver os problemas de desabastecimento no Chile, uma abordagem que tem sido de grande utilidade no campo das politicas piiblicas. Politica Piiblica vem na mesma direcao ¢ é, por suas caracteristicas, livro voeacionado a universidade. Pode ser util para apoiar o ensino e a pesquisa na drea. Mas, mais importante, aponta para uma visao mais séria na construgio de politicas puiblicas conectadas com as necessidades do desenvolvimento brasileiro e nao capturadas pelo clientelismo, ainda marca forte do sistema politico do pais. Claudia Costin Secretaria de Educagdo do maumieipio do Rio de Janeiro e professora da FCV-R] CAPITULO |. INTRODUGAO: POR QUE ESTUDAR POLITICA PUBLICA? 3 |. Visio geral 3 . Defnigao de politica pablica 5 . Implicagdes metodolégicas para estudo da politica piblica 9 >» PV Esquema do ciclo da politica piblica: modelo aplicado de rasclucéo de problemas do proceso politice-administrativo 12 5, Estructura deste livro 17 6. Questées para estudo 19 7. Leiturasadicionais 19 CAPITULO 2, ABORDAGENS TEORICAS PARA COMPREENDER APOLITICA PUBLICA 2! 1, Evolugie das ciéncias politicas 21 2. Abordagens para a andlise da politica publica: pasitivismo € paspesitivisme 24 3. Abordagens multiniveis e multidisciplinares para o estudo da politica publica 36 4, Conclisio 55 5. Questées paraestudo §5 6, Leituras adicionais 56 CAPITULO 3, © CONTEXTO DA POLITICA PUBLICA 57 I. Introduce: instituigbes, ides e atores: 57 2. Ocontexto politico-econémico 60 3. Policy-making’no Estado capitalista democritico-liberal 65 4. O sistema intemacional ¢ a politica piblica 85 5. Subsistamas regimes de politica publica: integracio das instituigdes, ideias e atores 91 6. Conclusio 9B 7. Questées para estudo 99° 8, Lelturas adicionais 100 CAPITULO 4. MONTAGEM DA AGENDA 1. Construgaa objetiva dos problemas pallticos: papel das condig6es @ estruturas sociais 104 103 2. Construsio subjetiva dos problemas politicos: © papel dos atores e paradigmas politicos 108 3. Fusiio de ideias, atores « estruturas em modelos multivaridveis de montagem da agenda 4, Modos de montagem da agenda | w LE janelas © monopélios politicos 115 6. Conclusie: revisita 26 mados de montagem da agenda pelas lentes do subsistema politico 7. Questées paraestudo 121 8, Leituras adicionals 121 120 CAPITULO 5. FORMULACAO DE POLITICAS: INSTRUMENTOS E DESIGN 1, O que & formulacio de politicas? 2. As fases da farmuiagio da politica p 123 ablica 123 14 3. © contetido geral da formulagio da politica 125 4, A substincia da formulagéo da politica: instrumentos politicos 5. Ferramentad politicas comuns por categoria 130 6. ‘Arnatureza das alternativas politicas 152° 110 . Vineulagso dos modos de montagem da agenda ao conteiide: 1a? 7. Conclusio: compreender os estilos de formulacéo de politicas como fungio de regimes politicos 155 8. Questoes paraestudo 155 9. Leituras adicionais 156 CAPITULO 6. TOMADA DE DECISAO POLITICA 157 1. Atores no proceso da tomada de decisio 158 Escolhas: negativas, positivas e no decisoes 160 Primeiros modelos de tomada de decisio: o racionalismo ea incrementalisme 161 * } ‘Tentativas de superar 0 racionalismo eo incrementalismo 168 5. Conclusio: revisita aos modelos de tomada de decisio politica 173 6. Questoes para estudo 178 7. Leituras adicionais 178 ‘CAPITULO 7. IMPLEMENTACAO DE POLITICAS 179 1, Atores e atividades na implementacao politica 179 2. Teoria da implementagio | 182 3. Implementagio como policy design: escolha de instrumentes @ composicées politicas 188 4. Estilos de implementacao e preferéncias por instrumentos de longo prazo 193 5. Conclusao: complexidade do subsistema e capacidade de tratamento do problema como determinantes-chave do sucesso ou insucessa da implementagio 195 6. Questies paraestude 197 7. Leituras adicionats 197 (CAPITULO 8. AVALIACAO DE POLITICAS: POLICY.MAKING COMO. APRENDIZAGEM 199 1. Avaliagao positivista e pospositivista da politica piblica 199 2. Avaliagaa de politicas como policy learning 201 3. Atoresno proceso de avaliacae de politicas 205 4. Tipas de avaliacdo de politicas 207 5. Outcomes di avaliacio; feedback e descontinuidade de uma politica 213 6. Conexao entre avaliagio e aprendizagem: estilos de avaliagio nogoverno 214 7. ‘Conelusio: papelschave da avaliacio e do feedback no processe politica 218 B. Questoesparaestudo 218 9. Leituras adicionais 219 CAPITULO 9, PADROES DE MUDANCA POLITICA 223 1. Outcomes da sucessao politica: feedback e descontinuagia 224 2. Tipos de mudanea politica: normal eatipica 228 3. Conclusso 235. 4. Questoes para estudo 237 5. Leituras adicionais 237 Referéncias bibliograficas 239 Indice remissivo 301 LISTA DE FIGURAS Cinco estigios do ciclo politico © sus rolagso com a resohigie aplicada de problemas ‘Ampulhetas em paralele de cielo © atores da polities pabliea ‘Taxonomia geral de bers e servigns Nivois do andlise © exemplor de teorlas relevances& polities pics Componentes de ideas proventes nas politicas Universo da politica piblica w subsistema politico-administrathra “Taxenomia das comunidades de discurro Taxonomia das redes politico-administrativas Modes tipicos de montagem da agenda Instruments politicos ssgunde o principal recurso do govern Modelo dos efeitos da presenca ov auséncia de novos atores ¢ ideias sobre os tipos cansiderados de opcées politicas ‘Configuragées basicas dos subsistemas politicas que afetam os pracessos da formulacio do poltieas Madelo das modes de formulacio de politicas Estilos de tomada de decisio politica ‘Taxonomia dos componentes basicos dos instruments de-urna composig8o politica Escala dos instrumentos politicos substantives Escala dos instrumentos politicos procedimentais Relacho entre objetives ¢ meios politicos na implermentacie do polcieas Modelo de preferéncias de instrumences bisicos Modes de implementacio e seu potencial para resolver problemas “Tipos de outcomes de aprensdizagem experados dos diferences modos de avaliagaa Relaia entre os elemientar © outcomes de politleas © 05 processes de desenvolvimento politica ‘Modelo geral da teorla de equilbrio pontuads de mudangas ‘do rogime politico: caracterlaticas de cada estigio 15 16 7 59 oF 35 9 130 133, 154 155. Ww 9, 189, 190. 193, 195, 196 26 231 235 Introducao: por que estudar politica publica? : 1. VISAO GERAL Os gavernos produzem politica publica*. Por tras desta simples formulagao esté um mundo de andlise, autoridade e organizacao que pade parecer um tanto ‘pace é, portanto, assustador, para um observador nao treinado e inexperiente. Por que tomar certas decisdes politicas em determinadas épocas e ndo em ou- tras? De que modo as decisées individuais se somam e funcionam juntas em regimes politicos ou arranjos mistas, ou sao incompativeis e contraditérias? Podem as decisdes miltiplas resultar em padrdes reconheciveis de producio de politica publica (policy-making) ¢ de contetido politico, ou resultam apenas em acumulagdes aleatérias ou semialeatérias de decis6es passadas, da mesma forma que cidades novas séo construidas sobre as ruinas de cidaces antigas? E como damos conta de analisar as politicas puiblicas e a policy-making? Exa- minamos decisdes individuais ou padroes gerais? E por qual nivel de andlise decidimos comegar a considerd-las com vistas a atribuir-lhes algum significado: comportamento individual na tomada de decisées? Acdo grupal? Estruturas institucionais? E de que forma devemos examinar melhor a extensa gama de in- formagdes de que muitas vezes dispomos sobre a histéria de determinada politica, * N.T-Comw assinala H. K. Colebatch, em sew manatematico epulscule Policy (Opemp, 2002), « terme poley em primeizo lugar ur comceito que ag pexsons usar para fazer sentido da mundo, senda wma ideia que se deve entender, portant, no presente contexto,

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