A Longa Constituinte: Reforma do Estado e Fluidez Institucional no Brasil*

Cludio Gonalves Couto

INTRODUO Promulgada em outubro de 1988, a nova Constituio brasileira nasceu no momento em que agonizava um modelo de Estado e de desenvolvimento econmico que alcanara um considervel sucesso: o nacional-desenvolvimentista. Em funo desse esgotamento, os anos subseqentes seriam marcados pela construo de um novo modelo, orientado para o mercado e mais adaptado s novas condies do ambiente econmico internacional. As inovaes que esse processo requeria, contudo, exigiam no apenas a desconstruo de uma srie de estruturas antigas, herdadas do arcabouo anterior, mas tambm a remoo de parte do ordenamento constitucional que acabara de ser criado. Considerar o ordenamento constitucional nascido em 1988 , portanto, fundamental para discutir o encaminhamento da reforma do Estado no Brasil, tanto em decorrncia das regras polticoinstitucionais estabelecidas pela nova Carta (sistema de governo e processo legislativo, por exemplo), como pelos dispositivos constitucionais que cristalizaram aspectos substantivos do modelo nacional-desenvolvimentista (monoplios estatais, restrio ao capital estrangeiro, estrutura do gasto pblico etc.). Procurarei mostrar de que maneira o desenrolar das reformas orientadas para o mercado no Brasil est marcado por uma interao complexa de regras e contedos (issues) do jogo poltico; interao esta que se modifica ao longo do tempo, na medida em que se transformam, por um lado, o funcionamento das instituies polticas e, por outro, as injunes do ambiente socioeconmico1. Este artigo est subdividido em sete partes. Alm desta seo introdutria, discuto na prxima algumas vises acerca da transio poltica e econmica no Brasil, apontando a necessidade de uma nova leitura da mesma. Na terceira seo proponho uma anlise da transio que leve em conta o seu carter fluido. Depois, discuto por que a Constituio de 1988 um elemento central para a discusso do processo de reformas do Estado no Brasil psautoritrio, atuando como uma condicionante das agendas formal e substantiva. Dou prosseguimento a esta discusso na seo seguinte, detalhando o processo de reformas e identificando seu carter constituinte e, portanto, de continuidade com relao aos trabalhos iniciados na Assemblia Nacional Constituinte em 1987. Na sexta seo, procuro demonstrar que contamos com diversas agendas de polticas, tanto do ponto de vista formal como substantivo, e que a compreenso do processo de policy-making

requer a anlise articulada dessas agendas e das etapas que as constituem. Por fim, concluo o artigo, lembrando a necessidade de no descartar o carter dinmico, fluido eu diria, do funcionamento das instituies polticas, entre outras coisas em decorrncia das mudanas na apropriao que fazem os agentes polticos dessas mesmas instituies, ou seja, de seu aprendizado institucional.

VISES DA TRANSIO Embora grande parte dos estudos de "primeira gerao" sobre o processo de transio tenha privilegiado o aspecto poltico da transformao que sofremos, seja em seus aspectos estritamente poltico-institucionais2, seja abordando tambm a reorganizao da sociedade civil, alguns estudos, em sua maioria mais recentes3, tm enfatizado a natureza didica ou at mesmo tridica da transio brasileira. A nova preocupao que surge, portanto, tem em vista avaliar de que forma as diferentes dimenses da transio se entrelaam. Maria Hermnia Tavares de Almeida, por exemplo, aponta uma dupla transio, poltica e econmica, pela qual tm passado o Brasil e outros pases da Amrica Latina nos ltimos quinze anos. Segundo a autora, conhecemos uma transio poltica, consubstanciada na "substituio do autoritarismo por um regime democrtico", e uma transio econmica apenas se iniciando, a qual "deve desembocar em uma nova relao entre Estado e mercado" (Almeida, 1996:213-234). Laurence Whitehead (1993), por exemplo, referindo-se a diversos pases, na Amrica Latina e no Leste Europeu, aponta a simultaneidade dos processos de liberalizao econmica e democratizao e observa que os tericos da transio, de um modo geral, consideram os dois processos separadamente, embora fosse necessrio realizar uma avaliao integrada de ambos. J Braslio Sallum Jr., estudando o caso brasileiro, verifica uma tripla transio: de regime, de modelo econmico e de Estado. Segundo o autor, as anlises usuais da transio (aquelas a que me referi acima como as de "primeira gerao") so insuficientes por prenderem-se noo de regime poltico, no percebendo que entrou em crise a relao poder poltico/sociedade; isto significa dizer que se transformou o Estado, concebido como pacto de dominao, pois esgotou-se um arranjo que sustentou todos os regimes polticos, democrticos ou autoritrios, desde 1930. Concebida nestes termos, a transio brasileira no comea nem sequer termina na dcada de 80, como supuseram alguns estudiosos. Se, de certa forma, podemos considerar concluda a mudana de regime, ainda esto por se completar a mudana de modelo econmico em um sentido mais orientado integrao econmica internacional e de Estado com a construo de uma nova coalizo hegemnica, uma nova aliana que permita dar sustentao poltica " retomada do desenvolvimento dentro de novos padres" (Sallum Jr., 1994:133-167). Meu propsito aqui ser postular a necessidade de se considerar, alm das diferentes dimenses da transio, seus diferentes tempos. Compartilho da preocupao dos autores que procuram realizar de forma integrada a anlise, mas considero que o sucesso

dessa empreitada requer, necessariamente, uma maior ateno para com os diferentes estgios em que as mudanas ocorrem. Isto obviamente no significa apenas observar a sucesso de eventos, mas faz-lo de forma complexa. Alm de levarmos em considerao o carter complexo da transio no que diz respeito aos seus diversos issues ao longo de todo o processo, sendo assim importante distinguir entre as transies poltica, econmica e mesmo de Estado e, ainda, assinalar as articulaes existentes entre elas, necessrio ter em vista tambm, nessa complexidade, as diferentes fases da transio. Temticas que no tm maior importncia em um determinado contexto podero vir a ser centrais pouco tempo depois, devido s transformaes recm-ocorridas; desfechos possveis em uma certa conjuntura no o sero mais no momento seguinte, e vice-versa; instituies cujo funcionamento se mostra extremamente restritivo em um determinado momento tornam-se mais frouxas em novas situaes; decises tomadas hoje e as estruturas construdas inicialmente condicionam a ao futura, muitas vezes de forma involuntria, restringindo os possveis caminhos a serem traados. A Constituio de 1988 foi de particular importncia para o processo de transio brasileiro da perspectiva aqui proposta: ela no apenas condicionou a maneira como esta seria encaminhada, mas tambm o contedo da agenda futura (seus issues). Contudo, a Constituio no foi o nico momento condicionante dessa agenda. Sucessivas mudanas institucionais, por um lado, e polticas governamentais, por outro, transformaram seqencialmente as condies de mudana ao longo de todo o processo transicional. Da ser difcil falar de uma transio, ou de uma caracterstica da transio brasileira. Ainda que algumas tendncias paream prevalecer ao fim de um certo perodo, a complexidade temporal do processo no fica clara desde o incio, nem para os atores, nem para os analistas. O perodo ps-1988 destaca-se, entre outras coisas, por uma contradio entre os inputs do sistema poltico (as demandas impostas a ele) e a capacidade de resposta governamental nova agenda determinada pelo arcabouo poltico-institucional e pelas condies financeiras e administrativas estatais. Parte das iniciativas necessrias ao processo de reforma do Estado, exigidas pelas novas condies do ambiente nacional e internacional, eram facilitadas pelo arcabouo institucional existente em particular as medidas de carter emergencial, viabilizadas pelo recurso s Medidas Provisrias e legislao ordinria, sistematicamente aprovadas pelo Poder Legislativo (Figueiredo e Limongi, 1995; 1997). Outras medidas, entretanto, requeriam a modificao do texto constitucional, tornando-se, portanto, de mais difcil encaminhamento. Procurarei mostrar que o balano desses dois tipos de iniciativas um elemento-chave para se compreender o maior ou menor sucesso no encaminhamento poltico das reformas e que o Brasil ps-Constituinte, particularmente no perodo que se inicia com o governo Fernando Henrique Cardoso, conta com duas agendas governamentais distintas: uma, ultraconsociativa, outra, majoritria.

O CARTER FLUIDO DA TRANSIO4

Uma dificuldade recorrente, enfrentada por diversos estudos que tentaram aferir o funcionamento das instituies no perodo de transio, decorre da operao fluida dessas estruturas. Torna-se difcil aplicar ao processo poltico transicional os mesmos modelos de anlise utilizados para a compreenso de estruturas j consolidadas. Inversamente, qualquer estudo que se arrisque a estabelecer certos padres a partir da anlise de casos concretos v-se exposto a estipular como constitutivas de um determinado sistema poltico caractersticas que apenas se fizeram presentes conjunturalmente. O vis da anlise conseqncia no apenas da impossibilidade emprica de se estabelecer uma srie histrica, verificando as regularidades da operao institucional ao longo do tempo, mas tambm decorre das mudanas a que as instituies em questo esto sendo submetidas, seja no que diz respeito transformao das estruturas legais que regem seu funcionamento, seja no que concerne s prticas que efetivamente se estabelecem apenas no longo prazo o conjunto de incentivos com que os atores lidam se altera de uma conjuntura para outra, assim como a compreenso que eles tm das possibilidades criadas pelo arcabouo institucional. Dessa forma, torna-se extremamente difcil, por exemplo, estabelecer um modelo geral explicativo do presidencialismo brasileiro com base na experincia verificada no perodo Jos Sarney. Ou caracterizar o sistema partidrio com base no seu funcionamento ao longo dos mandatos de Sarney e Collor. Essas estruturas se modificaram sobremaneira ao longo desses perodos, e compreender sua operao em um dado momento provavelmente no ser suficiente para entend-la no momento seguinte. Por outro lado, necessrio ter em vista a maneira como essas instituies desempenharam suas funes em um certo contexto para compreender a forma que assumiro posteriormente, e isto por duas razes. Primeiro, porque as modificaes inseridas em uma determinada estrutura, sendo em grande medida decorrentes do aprendizado dos atores relevantes para o processo de construo institucional, ocorrem em contextos ainda muito influenciados pelo ordenamento anterior no interior do qual se deu aquele aprendizado. Segundo, porque os parmetros de operao institucional vlidos em um momento x so os parmetros que delimitam o prprio processo de reforma institucional. Exemplificando: mudar o atual sistema partidrio requer que se atue sob as condies deste. Assim, entender por que esse sistema adquiriu o formato atual requer compreender as condies nas quais ele foi transformado, ou seja, requer que se tenha em vista como ele era antes5. Claro que no impossvel analisar o arcabouo institucional em contextos de transio, mas torna-se necessrio restringir o alcance de qualquer anlise feita nesses contextos. Simplificadamente, podemos dizer que mais plausvel realizar anlises de conjuntura, em situaes como essas, do que anlises de estrutura. Todavia, as conjunturas no devem ser compreendidas como compartimentos estanques, sendo preciso ter em vista o desenvolvimento seqencial e articulado delas. As conjunturas prvias condicionam o desenvolvimento das subseqentes, criando uma relao de pathdependence. Cabe ao analista verificar empiricamente em que medida isso ocorre e quais as dimenses mais significativas para o caso particular que estuda.

 importante ressaltar esses pontos a fim de que sejam evitados postulados cuja pretenso seja de aplicao universal, mas que na verdade consideram como estticas (ou consolidadas) estruturas dinmicas (em mutao). Obviamente, no se est aqui desconsiderando o fato de que quaisquer estruturas esto sujeitas a um contnuo processo de mutao, seja no que diz respeito ao seu ordenamento, seja no que concerne maneira de lidar com os desafios que lhes so impostos pelo ambiente em que operam. Em uma transio, porm, as mudanas ocorrem em um espao de tempo bastante reduzido em termos histrico-analticos (independentemente de considerarmos algumas transies demasiadamente longas sob outros aspectos)6 e, dessa forma, uma anlise institucional que pretenda escapar do a-historicismo tem de considerar as diversas transformaes ocorridas. Isso torna necessrio segmentar o perodo histrico maior que analisado (a transio como um todo), para que seja possvel perceber como as diversas mudanas em curso afetam o funcionamento das instituies mudanas estas que podem ser, primeiro, transformaes da estrutura formal dessas instituies (ordenamentos legal, administrativo etc.); segundo, alteraes no contexto mais amplo em que essas instituies operam, os desafios ambientais7 (novas condies econmicas, o cenrio internacional, novos tipos de presso exercidos pela sociedade civil etc.); e, finalmente, modificaes na maneira pela qual os atores polticos lidam com o arcabouo institucional, em decorrncia do processo de aprendizado institucional (os mesmos atores vo modificando seu entendimento acerca do significado das instituies na medida em que lidam repetidamente com elas e, com isso, agem de forma distinta). As mesmas instituies funcionam de maneiras distintas, portanto: em diferentes momentos ao longo de um certo perodo; tendo sofrido modificaes em sua estrutura formal; submetidas a injunes significativamente distintas a cada momento (novos desafios ambientais); e em diferentes estgios do processo de aprendizado institucional. A dificuldade analtica que surge a partir daqui diz respeito segmentao do perodo. Que critrios utilizar para circunscrever um determinado espao de tempo adequadamente? Uma soluo que acredito satisfatria a de recortar os perodos de acordo com o tipo de preocupao (ou de preocupaes) que orienta(m) o analista. Assim, se a pergunta diz respeito maneira como o sistema poltico lidou com os sucessivos planos de estabilizao, segmentar o perodo com base nesses planos pode ser uma sada analiticamente plausvel. Se diz respeito ao processo de reforma das estruturas do Estado, possvel circunscrever o perodo tendo em vista o incio e o fim (se j tiver ocorrido) das iniciativas nesse sentido. Qualquer recorte estar privilegiando uma certa perspectiva, isto inevitvel. A preocupao deve ser, portanto, a de controlar a anlise, verificando as intercorrncias significativas no interior do subperodo analisado que no foram previstas pela pergunta inicial. Ao fazer isto o investigador evita incorrer em um apriorismo que sacrifique o rigor emprico de sua anlise. Dessa perspectiva, procurarei aqui analisar a importncia da Constituio de 1988 como um fator fundamental no condicionamento da agenda governamental futura. Embora em princpio seja banal afirmar que uma Constituio condiciona a ao dos atores polticos, a nova Carta brasileira traz uma particularidade. Ela no apenas restringiu os atores do ponto de vista das regras do jogo poltico a ser travado, mas determinou

tambm em grande medida qual seria o contedo desse jogo: a reforma de diversos pontos da prpria Constituio.

A CONSTITUIO DE 1988 COMO DETERMINANTE DA AGENDA SUBSTANTIVA O momento emblemtico do processo brasileiro de transio foi a Nova Repblica (1985-1989), fase que compreendeu o mandato do presidente Jos Sarney e que era definida pelos prprios atores polticos, naquele contexto, como sendo "a transio" propriamente dita. A Nova Repblica foi inmeras vezes apontada muitos faziam esta avaliao poca e continuaram a faz-la posteriormente como o perodo em que se encerrava a transio democrtica no Brasil. Ao fim daquela quadra, j estavam lanadas as bases de um regime democrtico, com o ordenamento institucional gerado pela Constituio promulgada em outubro de 1988, a realizao de eleies diretas para presidente da Repblica em 1989 e o abandono das alternativas no democrticas para a resoluo de conflitos por parte dos atores capazes de lanar mo delas. O mesmo no se pode dizer, todavia, da construo de uma nova ordem econmica e de uma nova coalizo hegemnica que lhe desse sustentao. Sallum Jr. afirma que o perodo da Nova Repblica foi marcado por um lapso de hegemonia: "nenhuma das estratgias tentadas conseguiu obter a adeso ou, pelo menos, o assentimento dos componentes da antiga aliana desenvolvimentista que se conservava no poder, mas desestruturada e sem direo definida" (1994:163). Em tal contexto, segundo Sallum Jr., as inmeras tentativas de conter a inflao mediante choques econmicos tinham o intuito de permitir ao Poder Executivo retomar a autoridade, onerando ora um, ora outro membro do pacto desenvolvimentista em desagregao (idem). Mas isto acarretava o veto s polticas empregadas, ora por parte de um, ora por parte do outro, obrigando assim que estas fossem reiteradamente modificadas em seus pontos fundamentais e, conseqentemente, interrompidas. Diante de um percurso errtico como esse, no foi casual que o governo Sarney terminasse com a inflao quando esta j ultrapassava a marca de 80% ao ms, sem ter conseguido implementar de forma coerente qualquer programa de ajuste econmico e de reforma do Estado. Cada novo choque, mais do que proporcionar recursos de poder ao Executivo, desorganizava as relaes de mercado e reforava as expectativas negativas dos agentes econmicos, agravando o dficit de confiana na capacidade governamental de gerir a economia; isso tinha implicaes negativas tanto do ponto de vista das decises de investimento, como no que diz respeito ao acirramento do conflito distributivo, dadas as tentativas por parte dos diversos agentes econmicos de resguardar-se de uma piora das condies econmicas, percebida como inevitvel e trazendo em seu bojo o acirramento da escalada inflacionria8. Um agravante desse processo foi o fato de o Brasil ter seu primeiro governo civil (com a chegada das oposies aos postos de governo no plano estadual e, depois, nacional), aps vinte anos de governos militares, em um momento no qual o ambiente internacional mostrava-se particularmente inspito. A crise da dvida externa

(Bresser Pereira, 1996), criadora de enormes restries para quase todos os pases latino-americanos, atingia seu pice no Brasil no momento em que se colocava na agenda interna a necessidade de se construrem novas instituies democrticas e uma nova coalizo (no Parlamento e entre segmentos da sociedade e das elites polticas nacionais), capazes de sustentar um novo projeto de Estado. As elevadas expectativas que se formaram na populao e nos prprios novos governantes tornaram ainda mais contundentes os percalos (Whitehead, 1993). A reiterada incapacidade do Executivo de alinhavar uma nova coalizo que lhe desse sustentao, presente desde o incio da Nova Repblica, mostra a necessidade de se tomar com a devida cautela, se aplicada ao processo brasileiro, a expresso "transio transada", (Lamounier, 1996). Embora sejam conhecidas as diversas tratativas estabelecidas ao longo desse processo, em nenhum momento se constituiu uma aliana coesa que permitisse a implementao de uma agenda coerente de mudanas, em particular no plano econmico. Uma decorrncia deste fato, que importa para minha discusso aqui, foi a inexistncia no interior da Assemblia Nacional Constituinte de uma coalizo parlamentar majoritria e propositiva, capaz de dar direo aos trabalhos de confeco da nova Carta. Na ausncia de tal coalizo, os trabalhos constituintes foram caracterizados pela atomizao, que contribuiu no somente para a inviabilizao de um texto sucinto, mas tambm para a constitucionalizao de diversas matrias desde as mais prosaicas at as de maior significado poltico e, particularmente, econmico contra as quais no houvesse, naquele momento, oposio substancial, mas cuja aprovao se impusesse no processo de barganha (logrolling)9. O novo texto constitucionalizou inmeros temas acerca dos quais ainda no havia se construdo at aquele momento um novo consenso positivo ou negativo , apesar de j estarem presentes novas condies econmicas nacionais e internacionais que colocavam em xeque o modelo de Estado vigente at ento. Pode-se dizer que a Constituinte homologou a conscincia que os atores haviam herdado do perodo precedente, uma conscincia nacional-desenvolvimentista. Alm disso, a Assemblia Constituinte tornou-se o desaguadouro dos reclamos de diversos grupos de uma sociedade civil efervescente, que aps anos de luta contra um regime repressivo e pouco responsivo, viam na elaborao da nova Carta a oportunidade de fazer valer seus interesses, transformando-os em direitos10. Isto implicou o enrijecimento dos parmetros condicionantes das aes reformistas que teriam necessariamente de ser discutidas no futuro prximo: quaisquer mudanas que viessem a ser feitas requereriam a alterao do texto constitucional. E na medida em que mudanas constitucionais exigem quruns congressuais qualificados para sua efetivao, o trabalho de reforma seria particularmente rduo. Talvez prevendo esse problema alguns constituintes lograram inscrever nas disposies transitrias da Carta a realizao de uma reviso constitucional cinco anos aps a promulgao do novo texto e requerendo apenas o voto da maioria absoluta das duas Casas, reunidas em sesso unicameral. Mas apesar das menores restries de tramitao impostas, ao menos no que diz respeito ao qurum, a reviso constitucional de 1993 no teve sucesso, por razes que discutiremos adiante11.

Particularmente significativos foram alguns dos dispositivos que integravam os captulos referentes ordem econmica, administrao pblica e previdncia social. Tais dispositivos consagravam como legislao constitucional princpios cuja implementao era inviabilizada, primeiro, pelas novas imposies do mercado internacional globalizado e liberalizado, que proporcionava uma forte competio entre os pases por investimentos12; segundo, pela necessidade de os pases latinoamericanos fugirem do modelo autrquico (substitutivo de importaes) de desenvolvimento; e terceiro, pelas condies de financiamento do Estado brasileiro, que vivendo uma crise fiscal (Bresser Pereira, 1992; 1996) teria enormes dificuldades caso no efetivasse diversas reformas: tributria, previdenciria e administrativa13. No que concerne especificamente estrutura administrativa, h necessidade de reduzir seus custos e aumentar sua eficincia e eficcia. Isto diz respeito, sobretudo, aos gastos com o funcionalismo pblico no mbito estadual: em algumas unidades da Federao as despesas com a folha de pagamento chegam a comprometer mais de 80% das receitas lquidas, como indica a Tabela 1. TABELA 1 Gastos com Pessoal e Nmero de Servidores Estaduais (posies em dezembro)
Nmero de Ativos e Inativos (1996) 76.000 No disponvel No disponvel 190.000 106.000 130.000 77.000 143.000 No disponvel No disponvel 491.000 No disponvel 99.000 180.000 134.000 80.000 290.000 103.000 Nmero de Ativos e Inativos (1997) 45.498 10.600 61.930 187.597 115.000 112.884 70.610 142.874 97.291 51.000 476.000 116.768 96.719 199.453 164.345 75.000 406.594 93.000 Gasto com Pessoal s/Receita Lquida (%) (1996) 82 No disponvel No disponvel 57 63 81 92 66 No disponvel No disponvel 77 No disponvel 61 77 74 85 70 73 Gasto com Pessoal s/Receita Lquida (%) (1997) 65,6 83,5 52,7 54,1 64,3 78,5 No disponvel 72,6 53,6 64,7 67,4 68,8 69 79 77,1 78,5 No disponvel 66,3

Estados

Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte

Rio Grande do Sul Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Mdia

271.000 No disponvel 115.000 932.000 No disponvel

183.812 21.000 120.081 1.020.962 49.665

81 No disponvel 80 62 No disponvel 74

86,5 30,0 62,9 61,1 66,7 66,8

Fonte: Frum Nacional de Secretrios de Estado da Administrao; site do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado na Internet.

Mesmo estados que conseguiram reduzir gastos atravs de programas de demisso voluntria e do congelamento dos vencimentos, ainda tm uma parcela substancial de suas receitas comprometida com a folha de pagamento, no logrando sequer cumprir o dispositivo legal que impe o limite de 60% para os dispndios com o funcionalismo14. Como se trata de uma Federao, dificuldades econmicas estaduais tendem a afetar a governabilidade econmica nacional, sobretudo se se leva em conta a histria federativa brasileira, em que as unidades subnacionais so reiteradamente socorridas em suas dificuldades financeiras pela Unio15. A previdncia social apresenta problemas da mesma ordem: a evoluo etria da populao brasileira e os direitos previdencirios assegurados pela Constituio de 1988, associados ao elevado grau de informalizao do trabalho no Brasil (que reduz o nmero de contribuintes), tornaram problemtico o financiamento do setor, requerendo tambm sua reforma e adequao s condies financeiras da Previdncia Social e do Tesouro Nacional, responsvel por cobrir seus seguidos dficits16. isto o que demonstra o grfico abaixo.

Fonte: Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Informe da Previdncia Social, vol. 9, n 2, fevereiro de 1997; site do Ministrio na Internet.

A LONGA CONSTITUINTE

A superao dessas restries, inscritas no texto constitucional de 1988, tornou rduo o trabalho dos governantes no perodo que se seguiu. De certa forma, dadas as novas condies ambientais em que operaria a estrutura constitucional gerada na transio, sua reviso fazia-se necessria desde o momento da promulgao. Ou seja, o trabalho dos constituintes deveria prosseguir, pois o novo texto j nascera obsoleto e inadequado s necessidades do Estado. por isso que podemos, metaforicamente, falar de uma "longa Constituinte", pois o trabalho de confeco dos novos parmetros de operao do sistema poltico brasileiro precisaria continuar pelos anos seguintes. A percepo desse fato se deu, em alguns casos, ainda quando da promulgao da nova Carta, tanto que as suas disposies transitrias j previam uma reviso para 1993. Refletiu-se tambm, de forma notvel, no discurso de ocupantes do Poder Executivo. Foi nesse contexto que o ento ministro da Fazenda, Malson da Nbrega, emitiu uma acusao nova Constituio que se tornou clebre, sendo esposada tambm pelo presidente Jos Sarney. Segundo o ministro, a Constituio tornava o pas ingovernvel. O mesmo tipo de reclamo foi enunciado depois pelo presidente Fernando Collor de Mello, e tomou corpo na iniciativa do "emendo" (conjunto de emendas constitucionais), que surgiu apenas no momento em que o presidente precisou recompor sua imagem perante as elites polticas e a opinio pblica, aps uma srie de confrontos com o Congresso Nacional e com os empresrios. Isso embotou a iniciativa no seu nascedouro, sendo o golpe de misericrdia desferido pela avalanche de denncias deflagrada pelo irmo do presidente, Pedro Collor, culminando no processo de impeachment. O primeiro momento privilegiado para que fosse reformada a Constituio foi a reviso constitucional de 1993. Contudo, apesar da ambio de amplas transformaes por parte dos simpatizantes da reviso, ela no vingou naquele momento, exceto no que concerne a dois pontos importantes: o da reduo do mandato presidencial de cinco para quatro anos e o da introduo do Fundo Social de Emergncia FSE nas disposies constitucionais transitrias. Este Fundo permitia ao Executivo Federal reter recursos constitucionalmente vinculados com o objetivo de reduzir os gastos e, conseqentemente, conter o dficit pblico. Dentre os recursos vinculados estavam as dotaes predeterminadas para a rea de educao e as transferncias obrigatrias para os Fundos de Participao de Estados e Municpios. Ainda que o FSE tenha tido enorme importncia naquela conjuntura econmica, particularmente na criao de condies para as reformas estruturais e para a estabilizao monetria, tratava-se de uma soluo provisria, o que no impediu, porm, sua prorrogao pelos anos que se seguiram. Quanto a outras modificaes importantes, de carter estrutural e j apontadas como necessrias naquele momento, nada se fez, apesar de as restries serem menores no que diz respeito ao qurum legislativo exigido: maioria absoluta em sesso unicameral do Congresso Nacional. Marcus Melo relaciona quatro fatores que balizaram o processo revisional e contriburam para o insucesso da empreitada. Vejamos quais so esses fatores, acrescentando alguns pontos s consideraes de Melo. Em primeiro lugar, as especificidades do governo de transio e de" salvao nacional" do perodo ps-impeachment. Como as

expectativas dos atores polticos relevantes eram, sobretudo, de que o presidente Itamar Franco conduzisse o pas "a porto seguro" durante sua gesto, no se via com bons olhos a realizao de transformaes profundas no texto constitucional, ainda mais sendo estas identificadas com as reformas orientadas para o mercado iniciadas por Collor de Mello; a deslegitimao do presidente cassado, de certa forma, contaminava a agenda do seu sucessor17. A isto se acrescentou a falta de disposio do novo presidente para pressionar o Congresso pela aprovao das mudanas, privando assim o processo de uma liderana institucional de peso. Da mesma maneira, os ministros de reas virtualmente interessadas no assumiram a defesa de quaisquer reformas. No se pode esquecer, contudo, que a iniciativa legislativa do Executivo, do ponto de vista formal, era vedada pelo prprio regimento da reviso, o que agravou o problema da falta de comando (Melo, 1996:6). bom ressaltar este ponto a fim de evitar que seja atribuda de forma simplista ao presidente Itamar Franco uma posio "antireformas" ou estatista. Um indicador de que provavelmente no era este o caso o fato de no seu mandato o processo de privatizaes ter continuado a passos largos, superando significativamente o que j havia sido feito antes, inclusive pelo "neoliberal" Collor de Mello. Maria Hermnia Tavares de Almeida mostra o quanto cada presidente, desde 1979, se empenhou no cumprimento de um item central da agenda de reformas orientadas para o mercado: a privatizao de empresas estatais. TABELA 2 Privatizao em cada Mandato Presidencial (1981-1994)

Mandato Joo B. Figueiredo (1979-1985) Jos Sarney (1985-1990) Fernando Collor de Mello (1990-set. 1992) Itamar Franco (set. 1992-dez. 1994)

Nmero de Total em US$ Nmero de Empresas Milhes Empregados 20 188,51 4.864

18

548,30

22.707

18

3.397,80

43.469

16

11.800,00

50.157

Fonte: Almeida (1996:219).

Como se pode constatar, Itamar Franco no apenas deu continuidade ao programa de privatizaes, como o aprofundou. Privatizou empresas de maior valor e que congregavam um nmero maior de empregados. Em apenas dois anos superou o que havia sido feito por todos os seus antecessores juntos no que diz respeito ao primeiro quesito e foi mais longe do que qualquer um deles no

que se refere ao ltimo. A questo que nessa rea o presidente no necessitava mais da anuncia do Congresso, pois a legislao que instituiu o Programa Nacional de Desestatizao PND, aprovada ainda no perodo Collor, permitia ao Executivo levar adiante, autonomamente, a venda das empresas. Estatismo econmico, portanto, no parece ser uma justificativa para o pouco empenho desse presidente no processo de reformas constitucionais. A existncia de outras prioridades, fomentando outra estratgia, talvez seja uma pista melhor para investigaes sobre o assunto. Essa outra estratgia indicada por Melo. Segundo ele, a prioridade do Executivo naquela conjuntura era a aprovao de um ajuste fiscal que viabilizasse a implementao de um programa de estabilizao. O ajuste teria como pea fundamental o Fundo Social de Emergncia. Como tal medida requeria a aprovao de uma disposio constitucional transitria, pois alterava a distribuio de recursos tributrios prevista na Carta Magna, a reviso se constituiu em um momento privilegiado para o Executivo (Melo, 1996:9) uma vez aprovado o FSE, aquele Poder teria condies de descarregar suas energias na implementao de medidas que no exigissem maiores esforos de negociao com o Congresso Nacional, como as privatizaes e medidas econmicas passveis de instituio por Medida Provisria. Um segundo fator indicado por Melo como obstculo s reformas em 1994 foi a comoo nacional provocada pelas revelaes da Comisso Parlamentar de Inqurito CPI que investigou os casos de corrupo na Comisso de Oramento do Congresso. Com diversos de seus membros alguns deles proeminentes envolvidos em fraudes na elaborao do oramento, o Congresso Nacional viu-se fragilizado em suas iniciativas. Um dos principais argumentos da oposio de esquerda ( poca denominada "contras") para bombardear a realizao da reviso constitucional era o de que aquele Congresso no possua condies morais para modificar a Carta Magna. Seria antes necessrio cassar os mandatos de todos os envolvidos em improbidades para depois iniciar o processo revisional. Alm disso, os "contras" tambm questionavam a legitimidade do processo de reforma em si mesmo, tanto em seu aspecto substantivo como no que diz respeito adequao dos procedimentos estabelecidos para aquela reviso o qurum de maioria absoluta. Sendo a esquerda o setor menos atingido pelas investigaes da CPI, dispunha de um maior respaldo perante a opinio pblica do que os setores revisionistas, e, dessa forma, via-se fortalecida em sua tarefa de inviabilizar o processo, vis--vis os setores mais marcadamente pr-reformas. Cabe assinalar tambm que essa fragilidade institucional do Parlamento foi um fator estratgico central para o sucesso do Executivo em sua empreitada de aprovao do FSE os parlamentares estavam demasiadamente enfraquecidos para resistir s investidas do Executivo no sentido de estabelecer medidas de austeridade fiscal e oramentria (ibidem). O terceiro fator foi a crise fiscal e a ocorrncia simultnea da apreciao da Lei Oramentria para 1994 e dos trabalhos revisionais. Repetem-se aqui as motivaes anteriores, mas cabendo acrescentar um elemento de ordem operacional: o congestionamento da agenda. Alm da CPI e da reviso, os parlamentares viam-se s voltas com a apreciao da nova lei

oramentria, o que dificultava sobremaneira o encaminhamento mais rpido de qualquer iniciativa, levando-se em conta ainda o fato de que a reviso tinha prazo para ser concluda. Finalmente, temos o calendrio eleitoral de 1994, apontado por Melo como a varivel crucial naquela conjuntura (idem:10-11). Alm de impor um teto temporal reviso (abril de 1994), devido ao incio da campanha, a proximidade das eleies casadas para o Executivo e o Legislativo no plano nacional introduzia um importante elemento de clculo para os legisladores. As principais medidas a serem aprovadas na reviso atingiriam fortemente interesses localizados, sem contudo gerar em contrapartida ganhos facilmente perceptveis para grandes contingentes do eleitorado, o que era um desincentivo aos parlamentares s vsperas de uma eleio. Em outros termos, muitas das reformas proporcionariam custos concentrados e ganhos difusos, e por isto no seriam encaminhadas. A retomada do trabalho fracassado de reviso constitucional em 1993 se deu em 1995, aps a posse de Fernando Henrique Cardoso na Presidncia da Repblica e a estabilizao da moeda com o Plano Real. Descongestionada a agenda emergencial no mbito econmico e a estabilizao monetria e dispondo o Executivo do recurso s Medidas Provisrias para aes que requeressem presteza, o presidente viu-se com maior liberdade que seus antecessores para iniciar um processo de reformas constitucionais. E foi nesta empreitada que se envolveu. No devemos esquecer tambm um fator institucional que favoreceu bastante a deflagrao das reformas por Fernando Henrique Cardoso: as eleies casadas de 1994. A ascenso meterica da candidatura Cardoso na esteira do sucesso do Plano Real foi seguida da adeso ao plano e aos seus princpios por parte de diversos setores do espectro poltico nacional, exceo da oposio de esquerda. Presidente, parlamentares e governadores eleitos naquele ano chegavam a seus postos com um discurso alinhado no que concerne s medidas econmicas que tivessem de ser tomadas e tambm continuidade da estabilizao, assim como no que diz respeito sua complementao lgica: as reformas. Umas e outras enquadravam-se no mesmo padro geral de gesto econmica, o qual gerava naquele momento uma grande aliana no interior da classe poltica, fosse ela formalizada como no caso da coligao eleitoral que elegeu Fernando Henrique , fosse apenas tcita, permitindo a formao de coalizes de sustentao poltica, no Parlamento e fora dele, com foras que no estiveram presentes na coligao eleitoral vencedora. As mudanas constitucionais do governo Cardoso iniciaram-se pelas questes referentes ordem econmica. O objetivo principal dessas reformas era remover os impedimentos existentes, tanto para o ingresso do capital externo no pas, como para a continuidade do processo de desregulamentao estatal e privatizao. Nesse sentido, as reformas empreendidas suprimiram as distines existentes entre os capitais nacional e estrangeiro, eliminaram monoplios estatais e removeram dispositivos constitucionais limitadores da ao capitalista em um contexto econmico que impunha as reformas orientadas para o mercado. As emendas constitucionais aprovadas nessa fase das reformas foram aquelas referentes ao fim do monoplio estadual na distribuio de gs

canalizado, desnacionalizao do direito de explorao da navegao de cabotagem, ao fim da distino entre empresa brasileira de capital nacional e estrangeiro, ao fim do monoplio estatal da prospeco de petrleo e ao fim do monoplio estatal na rea de telecomunicaes. O sucesso reformista nessa fase foi notvel. Praticamente tudo aquilo que o Executivo, deflagrador do processo, props foi aprovado, excetuando-se pequenas modificaes introduzidas nos Projetos de Emenda Constitucional PECs enviados ao Congresso. H explicaes de ordens diversas para esse sucesso. Uma primeira justificativa diz respeito ao contedo das questes18. Como aponta Bolvar Lamounier, essa primeira fase das reformas, que podemos denominar como "fase fcil das reformas constitucionais", no teria por que apresentar maiores dificuldades aos atores reformistas, uma vez que os argumentos contrrios a essas mudanas eram, sobretudo, de ordem ideolgica (Lamounier, 1997), mas o clima ideolgico geral havia se transformado desde 198819. Se na poca da Assemblia Nacional Constituinte um novo consenso no que diz respeito ao papel do Estado na economia ainda no havia se consolidado, nesse outro momento a situao se inverte. o que demonstra pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo IDESP. Questionados quanto necessidade de o Estado se restringir s chamadas" reas clssicas" (segurana, educao e justia), 72% dos parlamentares afirmaram concordar com essa assertiva, ao menos parcialmente 22% concordaram totalmente. Mesmo entre os parlamentares cujos partidos se declaravam de oposio, a concordncia era elevada, ainda que no majoritria, da ordem de 47% 13% concordavam totalmente. Entre os situacionistas, que detinham 67% das cadeiras, segundo a pesquisa, o apoio idia chegava a 84% 27% concordavam totalmente (Lamounier e Souza, 1995). Para efeito de comparao, pesquisa realizada por Lencio Martins Rodrigues, em 1987, com os constituintes, mostra que 40% deles defendiam uma participao restrita do Estado na economia 32 pontos percentuais menos do que em 1995 (Martnez-Lara, 1996:73). Quando se sai desse nvel de generalidade e se passa a questes mais especficas, o apoio manifesto pelos parlamentares mantmse elevado. o que podemos aferir com base na Tabela 3, que exibe o resultado de uma pesquisa de opinio junto aos parlamentares, questionando-os sobre emendas constitucionais especficas, algumas delas propostas pelo Poder Executivo, todas relacionadas ordem econmica. TABELA 3 Opinio dos Parlamentares sobre Propostas de Reforma Constitucional Ordem Econmica 1995 % Total Geral 78

Propostas Permitir investimentos estrangeiros

Governo Oposio Outros 88 55 81

em energia eltrica Permitir investimentos estrangeiros na distribuio de gs canalizado Eliminar a distino entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional Instituir falncia e concordata de empresas estatais Permitir investimentos estrangeiros em minerao Suprimir o monoplio estatal das telecomunicaes Permitir aumento da participao estrangeira no setor financeiro Suprimir monoplio estatal dos resseguros Suprimir monoplio estatal do petrleo
88 54 81 78

82

41

75

69

78 75

46 41

75 75

68 65

74 67 67 70

32 45 38 30

50 69 69 37

61 60 59 57

Fonte: Lamounier e Souza (1995).

Pode-se constatar um apoio majoritrio s reformas orientadas para o mercado entre os parlamentares. Quanto aos governistas, nunca menos de dois teros deles defendiam as medidas. A aceitao do capital estrangeiro, por exemplo, conta sempre com mais de 60% de adeso; em 1987, apenas 15% aceitavam amplamente o capital estrangeiro, enquanto 62% consideravam necessrias restries e 23% rejeitavam-no totalmente (ibidem). Mas a mudana ideolgica no a nica razo para explicar o sucesso da fase "fcil" das reformas. necessrio destacar tambm que estas contaram com o apoio e a iniciativa de um presidente eleito j no primeiro turno, desfrutando da enorme popularidade decorrente do fim da inflao endmica. Alm disso, essas reformas foram encaminhadas ainda no perodo de "lua-de-mel" do presidente com o eleitorado e a classe poltica, ou seja, logo no incio de seu mandato20. A mesma opinio reformista no era to disseminada entre os parlamentares, contudo, quando se tratava de propostas referentes previdncia social e ao funcionalismo pblico. Excetuando-se dois pontos a combinao entre tempo de servio e idade como critrios para a aposentadoria e a extino de aposentadorias privilegiadas (de certos ramos profissionais, de parlamentares, de magistrados etc.) , eles mostravam-se mais reticentes quanto s reformas nessas duas reas. Como indica a Tabela 4, o apoio s

mudanas previdencirias era sensivelmente menor do que s reformas atinentes ao papel do Estado na economia, e menor ainda s reformas que atingissem os interesses do funcionalismo pblico: nenhuma proposta contava com apoio majoritrio dos legisladores, nem mesmo os da situao. No casual que a tramitao dessas questes tenha encontrado dificuldades bem maiores no momento de sua apreciao, apesar de sua importncia (em virtude do grande peso das despesas com o funcionalismo pblico) e do suposto interesse dos governos estaduais em aprov-la dado terem eles uma grande parcela de sua receita comprometida com a folha de pagamento. TABELA 4 Opinio dos Parlamentares sobre Propostas de Reforma Constitucional Previdncia Social e Funcionalismo Pblico 1995 %

Propostas Combinar tempo de servio com idade como requisito para aposentadoria Extinguir as aposentadorias especiais
Proibir estados e municpios de manterem sistemas prprios de aposentadoria

Governo Oposio Outros Total Geral 76 45 56 66

59

45

37

54

50

47

31

49

Privatizar a previdncia acima de 3 salrios mnimos Extinguir a estabilidade do funcionalismo pblico, mantendo-a somente para as "carreiras de Estado" Eliminar a isonomia salarial entre os trs Poderes

42

25

31

36

48

30

37

42

44

26

31

38

Fonte: Lamounier e Souza (1995).

O temor dos parlamentares de indispor-se com uma categoria profissional to ampla como a dos servidores pblicos, contraarrestava com seu situacionismo e mesmo com a possvel presso oriunda dos governadores estaduais, virtuais interessados no tema21. Essa era uma rea to delicada que nova pesquisa feita pelo IDESP, em agosto de 1995, mostrava uma reduo no apoio quebra da estabilidade do funcionalismo: de 42% para 35% (Lamounier e Souza, 1995a). No caso previdencirio, apesar do maior apoio manifesto na pesquisa s propostas de reforma, enormes dificuldades foram encontradas no momento da votao, tornando a tramitao bastante longa. De qualquer forma, os dados

obtidos no apenas so bons indicadores da mudana ocorrida no clima ideolgico do pas desde a aprovao do texto constitucional, como tambm ajudam a compreender a relativa facilidade que o governo teve para aprovar as reformas da ordem econmica no incio da legislatura. Cabe assinalar que as emendas constitucionais aprovadas na primeira fase das reformas sofreram modificaes no Congresso. O Executivo no imps unilateralmente aos parlamentares certos contedos, supondo que seriam homologados sem maiores dificuldades. Vrios pontos foram negociados e modificados de acordo com os diversos interesses em jogo, muitas vezes envolvendo uma questo de tempo: a implementao de certas medidas obedeceu a um calendrio, permitindo assim que adaptaes fossem feitas, mas sabendo-se de antemo aonde se chegaria no fim desse perodo. o caso, por exemplo, das regras atinentes privatizao de companhias telefnicas de base estadual: esta apenas poderia ocorrer aps trs anos de sua aprovao. De qualquer maneira, no foi modificado o carter dessas reformas. Elas caracterizaram um grande jogo de soma positiva, em que as presses, as negociaes e os lobbies atuaram no sentido de assegurar posies na nova configurao que se delineava, mas sempre no sentido de afirmar esse novo quadro.

A ORDEM DAS MUDANAS: TEMPO E ESTRATGIA Um aspecto importante no encaminhamento das polticas, que no podemos negligenciar, a articulao dos diversos pontos da agenda. De que forma o encaminhamento e a implementao de diferentes medidas se condicionam reciprocamente, potencializando a capacidade de o Executivo obter sucesso em suas iniciativas. Nesse caso em particular importante observar de que forma se articulam a estabilizao monetria e as reformas constitucionais, por um lado, e os diferentes pontos da agenda, por outro. A estabilizao monetria proporcionada pelo Plano Real contribuiu de forma importante para o encaminhamento de reformas constitucionais, tendo sido um importante pr-requisito para as mesmas. Primeiro, porque as reformas foram apresentadas como a continuidade lgica do processo de estabilizao. Segundo, e mais relevante, porque, uma vez estabilizada a moeda, o Executivo livrou-se da agenda emergencial antiinflacionria (mudaram as condies ambientais) e pde passar a lidar com uma outra, na qual a velocidade das aes era menor, ainda que no indefinidamente: refiro-me agenda de reformas constitucionais. Esta, por sua vez, tem maiores chances de sucesso se estabelecer um encadeamento estratgico de suas etapas. Cada uma delas no pode ser vista por seus promotores apenas como um objetivo em si mesmo, mas tambm como condicionante das etapas seguintes. Assim, possvel estabelecer o cronograma das reformas de tal forma a criar maiores possibilidades de sucesso ao longo de todo o processo. por esse motivo que foram encaminhadas, em primeiro lugar, as reformas da fase "fcil". Uma primeira justificativa para a colocao das reformas" fceis" no incio da agenda de mudanas exatamente a sua maior" facilidade". A obteno de repetidas vitrias parlamentares

significativas logo no incio do governo um trunfo para o Executivo, auxiliando-o na consolidao de uma base de sustentao no Legislativo, se congregar de forma negociada os parlamentares em torno de uma agenda comum; alm disso, uma demonstrao de fora do presidente. No caso brasileiro, em particular, essas mudanas funcionaram como uma sinalizao comunidade financeira internacional e aos investidores de que o pas passava por transformaes efetivas. Sua aprovao rpida era indispensvel para atrair capitais forneos, necessrios sob diversos aspectos para a continuidade do plano de estabilizao22. Caso invertesse a agenda, tentando logo de incio realizar as reformas mais controversas aproveitando a "lua-de-mel" o Executivo correria o risco de sofrer, de sada, derrotas significativas, desagregando sua base parlamentar no incio da gesto, comprometendo o restante das reformas antes mesmo de tentar realiz-las e passando a imagem de fiasco. Em sntese, a obteno de vitrias fceis no incio cria flego para conquistas mais difceis nas rodadas subseqentes, modificando as condies do jogo favoravelmente parte vencedora j no incio. Uma demonstrao disso foi o sucesso na votao das reformas administrativa e da previdncia no incio de 1998, um ano eleitoral e, portanto, tido a priori como imprprio para tais empreitadas23. No se verificou, desta feita, o que ocorrera na reviso de 1993, quando o temor dos parlamentares de aprovar reformas tidas como impopulares jogou para a frente para a legislatura e para o mandato presidencial seguintes o encaminhamento da agenda Constituinte, adiando ainda mais o processo reformador. Alm disso, o Executivo aproveitou-se exatamente do calendrio eleitoral, condicionando a liberao de verbas importantes para os parlamentares no ano de suas campanhas aprovao das medidas24, invertendo assim, de certa forma, a idia de que em ano de eleio no se aprovam medidas controversas. Mas, uma vez que continuam presentes causas ambientais que tm imposto aos governantes a necessidade de modificar o texto constitucional, e permanece intocado um ponto crucial da Carta Magna os dispositivos que ordenam as reas tributria e fiscal , a agenda futura continua sendo uma agenda constituinte. Permanece, portanto, a necessidade de o Executivo (principal ator responsvel pelas iniciativas reformistas) construir amplas coalizes parlamentares de sustentao no Congresso, elevando os custos do processo governamental no que diz respeito obteno de apoios. Em decorrncia disso, tornam-se estrategicamente relevantes as prerrogativas legislativas do Executivo. Na medida em que pode solucionar problemas relativos ao encaminhamento conjuntural da poltica econmica atravs das MPs (editando-as ou reeditando-as continuamente25) e de outros recursos de poder que lhe facultam a tomada autnoma de decises (sem depender, ao menos de imediato, do Parlamento), o Executivo tem condies de reservar sua pauta parlamentar quase que unicamente para a tramitao dos projetos de emendas constitucionais, reduzindo os custos do processo decisrio como um todo. E isso que o Executivo tem feito e, provavelmente, continuar fazendo. Uma agenda de reformas constitucionais uma agenda ultraconsociativa, pois impe a necessidade de construir-se uma coalizo reformista que ultrapassa, consideravelmente, a maioria absoluta dos congressistas via de regra aquela necessria para a aprovao da maior parte da legislao , pois a aprovao das

emendas constitucionais requer uma maioria de 60% dos votos, obtida em duas votaes em cada uma das duas Casas do Congresso Nacional. Governar tendo que obter continuamente uma maioria de trs quintos em um Legislativo fragmentado partidria e regionalmente no tarefa das mais simples26. Mas, na medida em que o Executivo tem condies de implantar os demais pontos de sua pauta de aes de forma autnoma, reduz os custos da ao governamental considerada integralmente. Esta autonomia se verifica na questo das MPs, em que o Congresso delega sua capacidade legislativa (Figueiredo e Limongi, 1997), mas tambm na poltica de privatizaes (graas ao Programa Nacional de Desestatizao PND) e na gesto monetria (o Banco Central de fato parte da equipe econmica do Executivo). Assim como a estabilizao monetria anterior constituiu-se em uma condio prvia facilitadora da agenda constituinte, tendo em vista a eliminao do carter emergencial da ao de governo, debelando a inflao, os recursos institucionais de ao autnoma do Executivo so uma condio simultnea que facilita seu trabalho no campo legislativo. Isto porque permite ao presidente ter na sua relao com o Parlamento a preocupao quase que exclusiva de encaminhar as mudanas de ordem constitucional, enquanto resolve sozinho assuntos cuja posio na hierarquia legislativa esteja no plano infraconstitucional. O pas conta hoje, portanto, com duas agendas governamentais. Considerando os instrumentos de sua implementao e com base na terminologia de Lijphart, uma, ultraconsociativa, a agenda de reformas constitucionais, inescapvel devido inadequao do arcabouo constitucional existente s novas condies ambientais. Outra, fortemente majoritria, a que diz respeito implementao de polticas que permitem ao Executivo agir de forma autnoma. Nos termos de Tsebelis (1997), podemos dizer que a agenda constituinte apresenta um elevado nmero de veto players, institucionais e partidrios (a Cmara dos Deputados, o Senado, as comisses no interior do Congresso, as minorias partidrias cujo apoio necessrio para a obteno do qurum qualificado de trs quintos etc.), ao passo que a agenda governamental no-constitucional dispensa maiores tratativas com outros" jogadores", pois as condies de atuao autnoma do Poder Executivo so bastante considerveis. Dessa forma, na agenda constituinte maior a estabilidade das polticas27 (o status quo de mais difcil modificao), pois h um maior nmero de veto players e uma menor congruncia ideolgica entre todos os atores necessrios formao de uma coalizo mnima que d sustentao s reformas pretendidas. O inverso ocorre no caso da agenda majoritria, j que as polticas podem ser mais facilmente modificadas pela ao autnoma do Poder Executivo (o status quo mais voltil), uma vez que nesse caso h apenas um veto player ainda que devamos considerar o fato de que este nem sempre coeso (Costa, 1993)28.

CONCLUSO O Brasil e outros pases da Amrica Latina enfrentaram um grande desafio em seus processos de transio: realizar reformas e

consolidar suas democracias, simultaneamente. A Nova Repblica e a Constituio de 1988 deram passos largos no que diz respeito segunda parte desse desafio, mas, em contrapartida, criaram lastros que tornaram mais lento e longo o processo de implementao das reformas. Se havia no momento de feitura da nova Carta um amplo acordo no que se refere a certas direes que o pas deveria tomar no plano poltico-institucional, o mesmo no ocorreu no que concerne ao papel do Estado no processo de desenvolvimento. Aquele perodo, contudo, j experimentava o incio de uma mudana nesse sentido, incapaz entretanto de refletir-se na elaborao da nova Carta, ao menos a ponto de impedir que fossem criados embaraos a mudanas futuras e tratava-se de um futuro muito prximo. Era pouco disseminada entre os atores polticos relevantes a conscincia de que se tratava de uma crise estrutural, de modelo. Para que se possa ter idia do significado do desafio representado pela reforma do Estado e do modelo de desenvolvimento, do quanto ele representa em termos de transformao histrica, basta lembrar que o pas quase no conhece exemplos de transformaes estruturais profundas em contexto democrtico. A construo do Estado nacional-desenvolvimentista no pas se deu em contexto autoritrio, sob a ditadura do Estado Novo; a primeira grande reforma desse modelo ocorreu sob os militares, com o Decreto-lei n 200, de 1967, e por outras medidas que no enfrentaram os trmites do sistema representativo. Mesmo dispositivos institucionais importantes em tempos democrticos, criados no governo Juscelino Kubitschek para permitir um salto no processo substitutivo de importaes os Grupos Executivos e Grupos de Trabalho Setoriais foram, antes, formas de burlar os obstculos formais do sistema democrtico do que instrumentos a ele incorporados. Por conta disso, as reformas constitucionais em curso no so apenas mudanas difceis do ponto de vista do sistema poltico, mas so uma novidade na histria poltica do pas, por se tratar de mudanas de enorme profundidade. Contribuem para seu sucesso, contudo, instrumentos de reforo do Poder Executivo que surgiram ao longo do processo de transio. possvel indicar pelo menos trs momentos cruciais desse percurso: 1. Ainda durante a Nova Repblica, quando da implementao do Plano Vero, a conquista por parte do Poder Executivo do direito de reedio de Medidas Provisrias. Se, como afirma Sallum Jr. (1994), os planos de estabilizao funcionavam como instrumentos de reforo conjuntural do Executivo, a reedio pelo presidente Sarney da MP n 29 naquela ocasio, sancionada pelo Congresso Nacional e pelo Poder Judicirio, permitiu seu reforo estrutural. A partir daquele momento, a Presidncia da Repblica pde contar com um recurso legislativo notvel, uma vez que passa a ser de seu interesse negar qurum para a apreciao de medidas provisrias de aprovao arriscada. Nos termos de Figueiredo e Limongi, "a possibilidade da reedio de MPs que perdem eficcia fez desaparecer a principal diferena entre a medida provisria e o decreto-lei notada pelos constituintes" (1997:141). 2. Durante o governo Collor, um evento importante para o fortalecimento do Executivo, tendo em vista o processo de transio econmica, foi a aprovao do Programa Nacional de

Desestatizao. O prprio Collor no teve tempo suficiente para se beneficiar da medida, mas esta foi de grande importncia para os presidentes que o sucederam: Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. Tanto um como o outro puderam dar continuidade ao processo de privatizaes (que tivera um incio tmido no governo Sarney com a privatizao da empresa ferroviria Mafersa), sem enfrentar maiores necessidades de negociao com o Legislativo. interessante notar que o novo veto player que surge nesse momento o Poder Judicirio se no impossibilitando as privatizaes, pelo menos tornando mais lento o processo. O episdio da venda da Companhia Vale do Rio Doce foi uma forte demonstrao disto29. Almeida e Moya (1997:122-123) demonstram que a poltica de privatizaes tem sido uma rea de predomnio do Executivo. Em uma primeira aproximao quantitativa ao problema, considerando o conjunto da produo legal sobre o assunto em vigor em setembro de 1996, os autores constatam que 52% das normas so decretos, 18% MPs, 17% leis, 6% decretos legislativos, 4% emendas constitucionais e 3% resolues federais. A atuao do Congresso nesse assunto no foi irrelevante, mas teve seu momento de maior importncia exatamente quando da aprovao do PND, que reforava as prerrogativas do Executivo sobre essas polticas. poca, um veto (no derrubado pelo Congresso) do ento presidente Collor a um dos dispositivos da lei fez com que o Parlamento tivesse restringidas suas possibilidades de participao no processo de privatizao (idem:130)30. 3. Por fim, o terceiro momento tambm diz respeito s Medidas Provisrias. A partir da implementao do Plano Real, houve uma sensvel modificao na maneira como o Congresso passou a lidar com a reedio das Medidas Provisrias. Em lugar de apreci-las (e eventualmente aprov-las, como era o caso na maioria das vezes), o Legislativo comeou a permitir que o Executivo simplesmente as reeditasse de forma reiterada. Dessa maneira, o recurso reedio deixou de ser exceo para converter-se em regra. Segundo Figueiredo e Limongi, essa delegao se torna particularmente importante para as polticas de estabilizao, pois estas
"[...] podem redundar em ganhos generalizados, mas implicam custos certos no presente, sobretudo para grupos especficos. Infligem, portanto, perdas certas no momento em que so implementadas, sem garantir ganhos no futuro. Por esta razo, parlamentares teriam interesse em delegar funo legislativa ao executivo nesta rea de poltica pblica, uma vez que no apareceriam como responsveis diretos por medidas impopulares perante suas constituencies. Por outro lado, se o plano fracassa, os parlamentares no podem ser responsabilizados individualmente. [...] Do ponto de vista institucional, a delegao nessa rea de poltica poderia interessar tambm, pois, dado que procrastinar eleva os custos do ajuste, o legislativo no apareceria como um empecilho para tomadas de decises que poderiam beneficiar a todos" (1997:153)31.

Esse papel "no obstaculizador" (poderamos dizer, cooperativo) do Legislativo no que diz respeito s polticas de estabilizao propriamente ditas permite ao Executivo, contudo, reforar suas aes nas iniciativas que exigem maior flego as reformas

constitucionais. E assim, por mais rdua que seja em si mesma a ultraconsociativa agenda constituinte, ela corre simultaneamente a uma agenda majoritria, responsvel por uma srie de medidas importantssimas para o processo de estabilizao e mesmo para a implementao paulatina de instrumentos necessrios ao ajuste estrutural. As decises referentes liberalizao comercial, por exemplo, so implementadas de forma autnoma pelo Executivo (ainda que respondendo a presses oriundas de diversos setores sociais e polticos), e tm um enorme impacto na transformao do sistema produtivo brasileiro, obrigado a se adequar s novas condies de competitividade. O mesmo se pode dizer da poltica cambial, levada adiante de forma independente pelo Banco Central: mantendo o Real sobrevalorizado durante um longo perodo, obriga a uma acelerao da busca de maior competitividade pelos produtores nacionais. importante assinalar esses trs momentos de reforo do poder decisrio do Executivo, porque eles configuram algo que indiquei na discusso empreendida ao longo da segunda seo deste artigo. Modificam, no interior de um espao de tempo curto, os parmetros institucionais que modulam a interao dos atores polticos, obrigando o analista a mudar seu registro de anlise em diferentes momentos da conjuntura. Assim, se a Constituio de 1988 foi crucial na determinao formal e substantiva da agenda futura, essas seguidas mudanas incrementais no poder do Executivo, reforando-o, afetaram em cada um dos momentos que a elas se seguiram, a maneira como a agenda foi encaminhada. E bom que se frise, essas mudanas ocorreram sob desafios ambientais diversos, alguns mais favorveis ao Executivo como o experimentado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso , outros menos como o vivenciado pelo presidente Sarney, no bojo das sucessivas crises que afligiram quase todos os pases latinoamericanos na dcada de 80. Comentando uma verso preliminar deste texto e questionando a utilizao do seu prprio sobre as Medidas Provisrias (Figueiredo e Limongi, 1997), Fernando Limongi obstou que a preponderncia do Executivo j est presente nas presidncias anteriores de Fernando Henrique Cardoso. Ele aponta o fato de que a Constituio brasileira de 1988, no que se refere preponderncia do Poder Executivo, guarda maiores semelhanas com as Cartas do perodo militar do que com a Constituio de 1946, de modo que Fernando Henrique se valeria de um arcabouo institucional herdado e que teria vigorado durante todo o processo de transio32. Nossa divergncia neste ponto a seguinte: creio ser importante levar em conta tambm o processo de aprendizado institucional dos atores. A substituio do decreto-lei pela Medida Provisria, tendo em vista que objetivava reduzir o mpeto decisionista do Executivo, inibiu o uso inicial ilimitado desse recurso. Apenas com o passar do tempo, com a utilizao reiterada do mesmo, com a modificao de seu significado original, com a conquista do "direito" de reedio, com a resignao parlamentar diante da apropriao de poderes legislativos pelo Executivo e com a banalizao das MPs como instrumento de governo, apenas assim, pde de fato o Executivo assumir poderes autnomos de governo. Ainda que a estrutura institucional e o texto legal j estivessem dados, a apropriao deles por parte dos atores polticos transformou-se ao longo do processo. E pode ainda se transformar, pois o processo no se

encerrou e o perodo de tempo ainda curto para que possamos considerar como consolidadas as ltimas mudanas verificadas no funcionamento das instituies governamentais. Em suma, mesmo uma abordagem institucionalista que considera as estruturas formais no desenrolar do jogo poltico, deve levar em conta o carter dinmico dessas estruturas e sua relao com os desafios ambientais presentes em cada conjuntura. E o que confere esse carter dinmico s estruturas institucionais no so apenas as modificaes nelas introduzidas, mas a maneira diversa pela qual os atores delas se apropriam ao longo do tempo. No se pode pr de lado, sem riscos para a anlise, o papel dos atores.
(Recebido para publicao em setembro de 1997)

NOTAS:

1. Tratei deste tema inicialmente em Couto (1997). Aqui aprofundo e procuro aperfeioar algumas das hipteses enunciadas naquele trabalho.
2. A este respeito ver, entre outros, o volume organizado por Moiss e Albuquerque (1989); Lamounier (1988); ou ainda, em uma perspectiva comparada que ultrapassa o caso brasileiro, ODonnell, Schmitter e Whitehead (1988). 3. importante ressaltar que alguns autores, como Lourdes Sola e Braslio Sallum Jr., j enfatizavam esse aspecto h um bom tempo; a respeito, ver seus artigos em Sola (1988). Ver, tambm, os artigos escritos na dcada de 80 por Jos Lus Fiori, reunidos em Fiori (1995a). 4. Tomo a idia de fluidez de Dobry (1992). O autor aponta para a natureza fluida das conjunturas crticas, contrapondo-se assim a anlises de carter mais estrutural. No pretendo aqui, contudo, esposar in totum o ponto de vista terico do autor, mas apenas compartilhar de sua intuio sobre a fluidez conjuntural, que se torna ainda mais significativa nas transies. Na verdade, minha anlise em certa medida contrape-se dele. Ele postula a "hiptese de continuidade", segundo a qual a interpretao das crises no deve "necessariamente ser buscada em fatores, variveis ou configuraes causais radicalmente diferentes daquelas s quais o politlogo ou o historiador recorrem para dar conta dos jogos polticos das conjunturas mais rotineiras" (idem:14). O que eu procuro afirmar aqui exatamente o carter atpico das transies do ponto de vista do funcionamento das instituies, requerendo assim uma abordagem que privilegie a dinmica do processo. 5. Isto uma particularidade de estruturas no interior das quais ocorrem os jogos polticos propriamente ditos: o sistema partidrio, o sistema de governo, as regras constitucionais. por isso que a reforma dessas estruturas pode ser definida como o faz com propriedade Marcus Melo (1996) como um metajogo, ou como "o jogo das regras".

6. Um perodo de tempo pode ser considerado curto em termos histrico-analticos, na medida em que torne invivel a elaborao de uma srie histrica suficientemente longa para que possamos estabelecer postulados de validade terica com aplicao universal. 7. A idia de desafios ambientais que provocam mutaes em uma estrutura organizativa desenvolvida por Angelo Panebianco (1982) em seu estudo sobre os partidos polticos. Procuro aqui ampliar a aplicao dessa idia para outras estruturas organizativas, no caso, instituies representativas e governamentais em geral. 8. No pretendo discutir aqui a consistncia tcnica dos planos de estabilizao implementados, pois isto foge minha alada. De qualquer forma, ainda que possamos apontar problemas tcnicos nas polticas econmicas de ento, isto no elimina a influncia das injunes de ordem poltica sobre a sua execuo. 9. O grupo parlamentar X votaria favoravelmente a um dispositivo constitucional importante para o grupo parlamentar Y, caso houvesse reciprocidade na votao de outro tema, dessa feita de interesse do grupo X. Segundo Marcus Melo, um processo de constitucionalizao "resulta em muitos casos, provavelmente na maioria deles, da ao de coalizes de no-interferncia mtua que atravs de logrolling logram garantir a guarida constitucional de subsdios e benesses" (1996:24, nfases no original). 10. Diante desse processo, o presidente da Assemblia Nacional Constituinte denominou a nova Carta como" Constituio Cidad". 11. Para realizar essa discusso lanarei mo do excelente trabalho de Melo (1996). 12. Um trabalho que mostra de forma crtica como a nova ordem internacional restringe, sobremaneira, a autonomia dos governos nacionais no que diz respeito formulao de poltica econmica o de Fiori (1995b). 13. Hoje, uma das principais causas do dficit pblico o servio da dvida interna, mas este problema no tem como ser contornado de imediato em decorrncia da poltica de estabilizao econmica adotada, que impe uma poltica de juros altos. 14. Refiro-me chamada" Lei Camata" (referncia deputada Rita Camata (PMDB-ES), autora do projeto). bom frisar que o problema aqui no a lei em si, uma vez que esta poderia ser derrogada, mas o fato de que mesmo 60% um percentual de gasto bastante alto, reduzindo a margem de manobra governamental na alocao dos recursos pblicos, comprometendo polticas importantes e inviabilizando o investimento estatal. 15. Este um tema de enorme importncia, alm de demasiado complexo para ser tratado nos limites deste artigo. A este respeito, ver os trabalhos de Abrucio (1994; 1995) e Abrucio e Samuels (1997). 16. O dficit pblico de 1997 foi o maior do pas desde 1991 (operacional de 4,07%; nominal de 5,89%). A principal causa

apontada pelos membros da equipe econmica do Executivo foram as contas dos estados, que utilizaram suas receitas de privatizao para saldar compromissos trabalhistas, muitos deles com atraso (13 salrio do ano anterior), alm de outras despesas correntes. Mas, segundo alguns analistas, foi a Previdncia Social que teve um papel significativo nessa piora, devido a um aumento de US$ 4 bilhes no seu dficit (O Estado de S. Paulo, 27/2/1998; Folha de S. Paulo, 27/2/1998). 17. Nos termos de Marcus Melo: "tudo o que os atores sociais estratgicos esperavam do governo Itamar era a superao da crise institucional aberta com o impeachment, e no que desse incio a uma nova etapa de inovaes institucionais e polticas, as quais estavam simbolicamente associadas ao governo Collor de Mello" (1996:6-7). 18. Uma interessante discusso acerca de como o contedo das questes (issues) influencia o processo decisrio est contida em Quirk (1989). 19. Assim como falei anteriormente de um aprendizado institucional dos atores, podemos falar tambm de um aprendizado com relao a polticas concretas. Ou seja, em decorrncia da experincia vivenciada pelos atores durante os anos de crise econmica e diante das novas condies econmicas internacionais, muda o seu entendimento dos problemas relativos poltica econmica. Com isto, transformam-se as preferncias dos atores nesse campo. 20. A expresso" lua-de-mel" utilizada por Haggard e Kaufman (1993:402) para designar o perodo inicial de governo, quando seria mais fcil levar adiante as reformas orientadas para o mercado, tanto pelo grande crdito de que dispem os recmeleitos, como em decorrncia do momento de descrdito por que passa a oposio. 21. Para uma discusso do poder dos governadores e da capacidade de presso destes sobre as bancadas dos estados no Congresso Nacional, ver os trabalhos de Abrucio (1994; 1995). 22. O ingresso de capitais estrangeiros tem sido um dos principais sustentculos do Plano Real desde o seu lanamento, possibilitando a poltica de ncora cambial. Sem esse ingresso de capitais (na forma de investimento direto, em portflios ou em aplicaes financeiras remuneradas com altas taxas de juros), o governo no teria como financiar os seguidos dficits mensais do balano de pagamentos. Em termos anuais esse dficit alcanou, em 1997, a marca de 4,2% do PIB, tendo sido de 3,1% em 1996. 23. A proximidade das eleies cria um efeito inverso ao da "luade-mel". So os "ciclos eleitorais" de que falam Haggard e Kaufman (1993:401-402). No momento em que finalizo este artigo, o Executivo acaba de obter duas vitrias significativas no Congresso: aprovou em primeiro turno a reforma administrativa no Senado e a previdenciria na Cmara (dias 10 e 11 de fevereiro de 1998). No havendo modificaes nos projetos e confirmando-se esses resultados no segundo turno das votaes, o Executivo ter garantido duas vitrias extremamente significativas.

24. Um dia aps a aprovao em primeiro turno da reforma da previdncia na Cmara (12/2/1998), o jornal O Estado de S. Paulo traz como manchete: "Governo abre o cofre e aprova a reforma". Afirma o texto de primeira pgina: "O governo abriu o cofre para resolver os problemas em sua base parlamentar, que ameaava negar voto para a aprovao. Realizadas na residncia do ministro Srgio Motta, as negociaes dos aliados com a tropa de choque do governo custaram a liberao de R$ 22 milhes, que sero garantidos por meio de emendas extra-oramentrias para reas de infra-estrutura e saneamento bsico. A soluo das emendas extras surgiu para resolver a insatisfao de vrios deputados da base governista com a distribuio desigual de cerca de R$ 120 milhes da verba de El Nio. Os convnios retidos pela Caixa Econmica Federal tambm foram para o balco de negcios, envolvendo cerca de R$ 4 milhes". 25. A esse respeito, ver o timo trabalho de Figueiredo e Limongi (1997). 26. Desenvolvi esse argumento originalmente em Couto (1997). Para a noo de consociativismo, ver Lijphart (1989). 27. Tsebelis (1997:91) concebe a estabilidade das polticas como uma "fonte de instabilidade do governo ou do regime", afinal de contas ela corresponde a uma paralisia decisria do sistema poltico. 28. Segundo Loureiro e Abrucio (1998) um importante instrumento utilizado por Fernando Henrique Cardoso para manter sob controle seu Ministrio foi a nomeao, para cada pasta, de um secretrioexecutivo (segundo posto na hierarquia) de confiana do presidente, fazendo as vezes de um lugar-tenente do chefe do governo. Com isto, procurou-se elevar o grau de coeso do Executivo. 29. A incorporao do Poder Judicirio como um objeto de estudo da cincia poltica um fenmeno bastante recente no Brasil. As pesquisas pioneiras e mais sistemticas nesse sentido tm sido feitas por pesquisadores do IDESP. A este respeito ver Arantes (1997). 30. Ainda segundo os autores, a colaborao do Legislativo no decorre de uma posio de subservincia, mas da maior congruncia entre as posies deste Poder e aquelas do Executivo. De fato, verificamos isto na Tabela 3. 31. Tambm aqui observamos, da mesma maneira como j foi indicado por Almeida e Moya (ver nota anterior), que a anuncia do Legislativo decorre no de uma posio subserviente, mas de uma opo poltica. 32. Apontamento pessoal. So Paulo, 4/11/1997.

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ABSTRACT The Long Constituinte: State Reform and Institutional Fluidity in Brazil The article discusses the process of political and economic transition in Brazil since the close of the Constitutional Congress. Addressing the question from an institutionalist perspective, it is argued that these two dimensions of the transition are not the only ones which should be considered in conjunction; a series of other factors must be taken into account as well. First is the question of the sequential chain within the transition process: policies enacted at a given moment depend upon circumstances generated earlier, both in content and in form, creating a relation of path-dependence. Second, this constraint holds greater sway during a transition period, given the fluid conditions under which politics are played out: the political climate and institutions change over time. Third, the actors go through a process of institutional learning, which means the same institutional structures are not operated in the same fashion at different moments. It is necessary to devise a dynamic model for analyzing Brazil's political system during this period. More valuable than any static model would be an analysis of the process which takes into account the intermixing of different political agendas (simultaneously and sequentially), institutional fluidity, and environmental transformations. Keywords: state reform; political institutions; transition; decisionmaking process; government.

RSUM La Longue Constituante: Rforme de ltat et Fluidit Institutionnelle au Brsil Dans cet article on examine, sous un angle institutionnel le processus de transition politique et conomique au Brsil dans la priode de laprs-Constituante. On propose quil faut non seulement penser de faon intgre ces deux dimensions de la transition, mais aussi prendre en considration beaucoup dautres facteurs. Tout dabord, lenchanement des diverses tapes du processus de transition: entreprendre des politiques un moment donn dpend de circonstances produites prcdemment, concernant ou leur contenu, ou bien la forme de leur droulement une relation de

path-dependence. Ensuite, ce conditionnement devient plus visible dans une priode de transition, grce la fluidit des conditions o prend place le jeu politique: le cours du temps amne un changement dans le dcor et dans les institutions politiques. Enfin, les acteurs passent par un processus dapprentissage institutionnel et, par consquent, la faon dont les structures institutionnelles oprent diffre selon les conjonctures. Cest pourquoi il est ncessaire dtablir un modle dynamique danalyse du systme politique brsilien pour la priode en question. Plutt que de faire appel aux modles statiques, il convient dadopter une analyse du processus qui tienne compte de limbriquement des diffrents calendriers politiques (simultans et par tapes), de la fluidit institutionnelle et des transformations du milieu. Mots-cl: Rforme de ltat; institutions politiques; transition; processus dcisionnaire; gouvernement.

Este artigo uma verso modificada de paper apresentado no GT Reforma do Estado, Polticas Pblicas e Gasto Social, no mbito do XXI Congresso da Associao Latino-Americana de Sociologia ALAS, realizado em So Paulo, de 31 de agosto a 5 de setembro de 1997. Agradeo a Roberto Fischetti pelo auxlio na obteno dos dados referentes aos gastos com o funcionalismo, obtidos no Banco de Dados sobre Reforma do Estado do Centro de Estudos de Cultura Contempornea CEDEC. Agradeo tambm a Fernando Luiz Abrucio e Rogrio Arantes, colegas da PUC-SP, a Rgis de Castro Andrade, Fernando Limongi, Lourdes Sola e Vicente Palermo pelos comentrios ao trabalho. No pude incorporar aqui todas as sugestes feitas, que sero de qualquer forma consideradas na continuidade da pesquisa.