NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ABORDAGENS CLÁSSICA, BUROCRÁTICA E SISTÊMICA A Teoria Geral da Administração (TGA) começou dando ênfase às tarefas, com

a Administração Científica de Taylor. Depois, a preocupação básica passou a ser a estrutura, com a Teoria Clássica de Fayol e a Burocrática de Max Weber, seguindo-se mais tarde da Teoria Estruturalista. A reação humanística surgiu para dar ênfase às pessoas, por meio da Teoria Comportamental e pela Teoria do Desenvolvimento Organizacional (DO). A ênfase no ambiente veio com a Teoria dos Sistemas, sendo completada pela Teoria da Contingência. Esta, posteriormente, enfatizou a tecnologia. Cada uma dessas cinco variáveis (tarefas, estrutura, pessoas, ambiente e tecnologia) provocou a seu tempo uma diferente teoria administrativa, marcando um gradativo passo no desenvolvimento da TGA, já que cada teoria administrativa procurou privilegiar ou enfatizar uma dessas cinco variáveis, omitindo ou deixando em segundo plano todas as demais. Abordagem Clássica da Administração Administração Científica Taylorismo ou Administração Científica é o modelo de administração desenvolvido pelo engenheiro americano Frederick Winslow Taylor (1856-1915), que é considerado o pai da Administração Científica. A expansão industrial norte-americana necessitava de intensa mão-deobra. Esta era oriunda, na maior parte, do meio rural e do grande contingente de imigrantes europeus e asiáticos que chegavam aos Estados Unidos fugidos das guerras. Taylor tinha dois grandes problemas: a ineficiência das indústrias e os altos custos de produção. Os primeiros estudos desenvolvidos por Taylor em relação ao desenvolvimento de pessoal e seus resultados acreditavam que oferecendo instruções sistemáticas e adequadas aos trabalhadores, ou seja, treinando-os, haveria possibilidade de fazê-los produzir mais e com melhor qualidade. Em relação ao planejamento a atuação dos processos: achava que todo e qualquer trabalho necessita, preliminarmente, de um estudo para que seja determinada uma metodologia própria visando sempre o seu máximo desenvolvimento. Em relação à produtividade e à participação dos recursos humanos: foi estabelecida a coparticipação entre o capital e o trabalho, cujo resultado refletiu em menores custos, salários mais elevados e, principalmente, em aumentos de níveis de produtividade. Em relação ao autocontrole das atividades desenvolvidas e às normas procedimentais: introduziu o controle com o objetivo de o trabalho ser executado de acordo com uma seqüência e um tempo pré-programados, de modo a não haver desperdícios operacionais. Inseriu, também, a supervisão funcional, estabelecendo que todas as fases de um trabalho deviam ser acompanhadas de modo a verificar se as operações estavam sendo desenvolvidas em conformidades com as instruções programadas. Finalmente, apontou que estas instruções programadas deviam, sistematicamente, ser transmitidas a todos os empregados. Taylor iniciou o seu estudo observando o trabalho dos operários. Sua teoria seguiu um caminho de baixo para cima, e das partes para o todo; dando ênfase à tarefa. Para ele a administração tinha que ser tratada como ciência. Organização Racional do Trabalho (ORT): Análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos: objetivava a isenção de movimentos inúteis, para que o operário executasse de forma mais simples e rápida a sua função, estabelecendo um tempo médio; • Estudo da fadiga humana: a fadiga predispõe o trabalhador à diminuição da produtividade e perda de qualidade, acidentes, doenças e aumento da rotatividade de pessoal; • Divisão do trabalho e especialização do operário; • Desenho de cargos e tarefas: desenhar cargos é especificar o conteúdo de tarefas de uma

isto é. A crise sofrida pelos Estados Unidos na década de 1970 foi considerada uma crise do próprio modelo. como conseqüência modificam-se as relações humanas dentro da empresa. Pressupunha o estudo das tarefas ou dos tempos e movimentos e a Lei da fadiga. o bom operário não discute as ordens. Princípio da Execução # consiste em distribuir distintamente as atribuições e as responsabilidades para que a execução do trabalho seja o mais disciplinado possível. • Supervisão funcional: os operários eram supervisionados por pessoas especializadas. • Condições de trabalho: O conforto do operário e o ambiente físico ganham valor. de acordo com o método planejado. esboçouse nos países industrializados um novo padrão de desenvolvimento denominado pós-fordismo ou modelo flexível (toyotismo). faz o que lhe mandam fazer. Os quatro princípios fundamentais da administração Científica são: • Princípio do Planejamento. • Padronização: aplicação de métodos científicos para obter a uniformidade e reduzir os custos. A partir da década de 1980. não porque as pessoas merecessem. Tinha por objetivo resolver os problemas que resultam das relações entre os operários. O método de produção fordista permitiu que a Ford produzisse mais de 2 milhões de carros por ano. nem as instruções. mas porque são essenciais para o ganho de produtividade. prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor.função. sendo um aperfeiçoamento do taylorismo. que ficaram conhecidas na história do capitalismo como “Os Anos Dourados”. O veículo pioneiro da Ford no processo de produção fordista foi o mítico Ford Modelo T. nas décadas de 1950 e 1960. mais conhecido no Brasil como "Ford Bigode". Princípio do Planejamento # consiste em substituir o critério individual do operário. e • A empresa era vista como um sistema fechado. o fordismo se caracteriza por ser um método de produção caracterizado pela produção em série. O sistema fechado é mecânico. e não por uma autoridade centralizada. fundador da Ford Motor Company. nas quais os veículos a serem produzidos eram colocados em esteiras rolantes e cada operário realizava uma etapa da produção. • Princípio da Preparação dos Trabalhadores. fazendo com que a produção necessitasse de altos investimentos e grandes instalações. • Princípio do Controle e • Princípio da Execução. Princípios da Administração Científica: Taylor pretendia definir princípios científicos para a administração das empresas. baseado na tecnologia da informação. econômicas e materiais. durante a década de 1920. O fordismo teve seu ápice no período posterior à Segunda Guerra Mundial. • Homem econômico: o homem é motivável por recompensas salariais. os indivíduos não recebiam influências externas. . Princípio de Controle # consiste em controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está sendo executado de acordo com o método estabelecido e segundo o plano de produção. como executar e as relações com os demais cargos existentes. que apresentava queda da produtividade e das margens de lucros. e em preparar máquinas e equipamentos em um arranjo físico e disposição racional. Fordismo: Idealizado pelo empresário americano Henry Ford (1863-1947). Ford introduziu em suas fábricas as chamadas linhas de montagem. previsível e determinístico. • Incentivos salariais e prêmios por produtividade. Princípio da Preparação dos Trabalhadores # consiste em selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas aptidões. a improvisação e o empirismo por métodos planejados e testados.

onde através da promoção de palestras de grandes especialistas norte-americanos. • Economicidade. incentivando uma atuação voltada para o enriquecimento do trabalho. Com o choque do petróleo e a conseqüente queda no padrão de consumo. a qualidade era assegurada através de controles amostrais em apenas pontos do processo produtivo. no toyotismo. o aumento da produtividade. capital e matéria-prima escassos. Surgiu no Japão após a II Guerra Mundial. o controle de qualidade se desenvolve por meio de todos os trabalhadores em todos os pontos do processo produtivo. A razão para esse fato foi que devido à crise. de modo a gerar divisas para a obtenção de matérias-primas e alimentos. Sofreu críticas como a manipulação dos trabalhadores através dos incentivos materiais e . pela visão do Homem Econômico e pela busca da máxima eficiência. a princípio. uma vez que por se basear na mecanização flexível e na produção para mercados muito segmentados. pois apresentava um cenário diferente dos Estados Unidos e da Europa: pequeno mercado consumidor. A resposta foi o aumento da fabricação de pequenas quantidades de numerosos modelos de produtos. mas foi a partir da crise capitalista da década de 1970 que foi caracterizado como filosofia orgânica da produção industrial (modelo japonês). seguiu também um caminho inverso. os países passaram a demandar uma série de produtos que não tinham capacidade. em lugar de avançar na tradicional divisão do trabalho. • Produtividade. uma dinâmica oposta à rígida automação fordista decorrente da inexistência de escalas que viabilizassem a rigidez. adquirindo uma projeção global.Princípios fordistas: • Intensificação. difundiu-se um aprimoramento do modelo norte-americano. • Processo de multifuncionalização de sua mão-de-obra. o toyotismo se complementava naturalmente com a automação flexível. Para atingir esse objetivo os japoneses investiram na educação e qualificação de seu povo e o toyotismo. O Japão desenvolveu um elevado padrão de qualidade que permitiu a sua inserção nos lucrativos mercadosdos países centrais e. Toyotismo: O toyotismo é um modo de organização da produção capitalista que se desenvolveu a partir da globalização do capitalismo na década de 1980. a mão-de-obra não podia ser especializada em funções únicas e restritas como a fordista. nem interesse em produzir. os japoneses de fato buscaram a qualidade total. • Implantação de sistemas de controle de qualidade total. O Japão foi o berço da automação flexível. embora continuasse importante. que consumissem pouca energia e matéria-prima. para importar os equipamentos e bens de capital necessários para a sua reconstrução pós-guerra e para o desenvolvimento da própria industrialização. A partir de meados da década de 1970. o objetivo final seria produzir um bem no exato momento em que for demandado. onde. Se. Como indicado pelo próprio nome. e grande disponibilidade de mãode-obra não-especializada. O sistema pode ser teoricamente caracterizado por quatro aspectos: • Mecanização flexível. impossibilitavam a solução taylorista-fordista de produção em massa. e. o que favoreceu o cenário para as empresas japonesas toyotistas. as empresas toyotistas assumiriam a supremacia produtiva e econômica. ao contrário do padrão norteamericano. com um planejamento de produção dinâmico. ao se trabalhar com pequenos lotes e com matérias-primas muito caras. no sistema fordista de produção em massa. Teoria Clássica da Administração A Teoria Clássica da Administração foi idealizada por Henri Fayol e caracteriza-se pela ênfase na estrutura organizacional. voltados para o mercado externo. • Sistema just in time que se caracteriza pela minimização dos estoques necessários à produção de um extenso leque de bens. ao buscar a produtividade com a manutenção da flexibilidade. principalmente pela sua sistemática produtiva que consistia em produzir bens pequenos. perdeu espaço para fatores como a qualidade e a diversidade de produtos para melhor atendimento dos consumidores.

que segundo ele seriam: • Prever .A justiça deve prevalecer em toda organização. baseado em sua experiência na alta administração. para que defendam seus propósitos.O trabalho deve ser conjunto. • Centralização .Autoridade é o direito dos superiores darem ordens que teoricamente serão obedecidas. relatórios. • Contábil – fiscalizar e controlar os atos da empresa (balanços.As atividades vitais da organização e sua autoridade devem ser centralizadas. • Comercial – compra. já que servirá de base diretora à operacionalização das outras funções. inventários. desenvolvendo um plano de ações para atingir as metas traçadas.salariais e a excessiva unidade de comando e responsabilidade. .Necessidade de estabelecer regras de conduta e de trabalho válidas pra todos os funcionários.Um funcionário deve receber ordens de apenas um chefe. • Prevalência dos Interesses Gerais . justificando a lealdade e a devoção de cada funcionário da empresa. • Iniciativa . • Estabilidade dos funcionários . favorecendo a eficiência da produção e aumentando a produtividade. Parte de uma sondagem do futuro. etc) • Segurança – manutenção e segurança dos operários e do patrimônio da empresa. a seguir: • Técnica – aquilo para o qual a empresa existe.Estabelece os objetivos da empresa. • Unidade de Comando . ter visão de futuro.Deve ser entendida como a capacidade de estabelecer um plano e cumpri-lo. • Autoridade e Responsabilidade . • Administrativa – responsável pelo controle e operacionalização das demais. o que ela sabe fazer. • Ordem .Deve ser suficiente para garantir a satisfação dos funcionários e da própria organização. Responsabilidade é a contrapartida da autoridade. • Disciplina .Deve ser mantida em toda organização. • Remuneração . Henri Fayol defendia princípios semelhantes na Europa.Os interesses gerais da organização devem prevalecer sobre os interesses individuais. especificando a forma como eles serão alcançados. facilitado pela comunicação dentro da equipe. preservando um lugar pra cada coisa e cada coisa em seu lugar.O controle único é possibilitado com a aplicação de um plano para grupo de atividades com os mesmos objetivos. Fayol relacionou 14 princípios básicos que podem ser estudados de forma complementar aos de Taylor: • Divisão do Trabalho . • Unidade de Direção . Os integrantes de um mesmo grupo precisam ter consciência de classe. Fayol estabeleceu as Funções Básicas da empresa. A ausência de disciplina gera o caos na organização. • Eqüidade . Determinou também as Funções Administrativas. venda e troca de mercadorias e serviços.Especialização dos funcionários desde o topo da hierarquia até os operários da fábrica. Enquanto os métodos de Taylor eram estudadospor executivos europeus. • Hierarquia . o que ela faz. O atraso na difusão generalizada das idéias de Fayol fez com que grandes contribuintes do pensamento administrativo desconhecessem seus princípios. prever acontecimentos futuros que pudessem interferir nos interesses da organização.Defesa incondicional da estrutura hierárquica. • Financeira – aplicação dos recursos com o objetivo de aumentar a riqueza da empresa. Paralelamente aos estudos de Frederick Winslow Taylor. os seguidores da Administração Científica não deixaram de ignorar a obra de Fayol quando a mesma foi publicada nos Estados Unidos. ou seja.Uma rotatividade alta tem conseqüências negativas sobre desempenho da empresa e o moral dos funcionários. É a primeira das funções. • Espírito de Equipe . respeitando a risca uma linha de autoridade fixa. evitando contraordens.

sendo difícil imaginar que a organização seja vista como uma parte isolada do ambiente. sejam humanos. • Manipulação dos Trabalhadores . Fayol focou seus estudos na unidade do comando. a sociedade de organizações ser caracterizada pela interdependência entre as organizações. Os autores estruturalistas (mais voltados para a Sociologia Organizacional) procuram interrelacionar as organizações com seu ambiente externo.Faz com que os subordinados executem o que deve ser feito. As origens da burocracia remontam à Antigüidade histórica. assim como o grau de participação e colaboração de cada um para a realização dos objetivos definidos. o capitalismo e a ciência moderna constituem as três formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanças religiosas (protestantismo). financeiros ou materiais. Surgindo um novo conceito de organização e um novo conceito de homem: o homem organizacional que desempenha papéis simultâneos em diversas organizações diferentes. • Coordenar . que a forma como administradores e subordinados se influenciam esteja explícita. • Controlar . alocando-os da melhor forma segundo o planejamento estabelecido. Existem três formas de sociedade e de autoridade – tradicional.Controlar é estabelecer padrões e medidas de desempenho que permitam assegurar que as atitudes empregadas sejam as mais compatíveis com o que a empresa espera. por em ordem. pois até então. • A Empresa como Sistema Fechado . Abordagem Estruturalista da Administração Modelo Burocrático da Administração Surgiu na Teoria Geral da Administração.Tendo como ética a visão da empresa a partir da gerência administrativa. quando a Teoria Clássica e a Teoria das Relações Humanas disputavam entre si o espaço na teoria administrativa e apresentavam sinais de obsolescência e exaustão para sua época.• Organizar . ser visto como obcecado pelo comando.É a forma de coordenar todos os recursos da empresa. fora tachada de tendenciosa. a teoria administrativa havia se confinado aos estudos dos aspectos internos da organização dentro de uma concepção de sistema fechado.A implantação de qualquer planejamento seria inviável sem a coordenação das atitudes e esforços de toda a empresa. A dominação burocrática tem um aparato administrativo que corresponde à burocracia. Teoria Estruturalista da Administração Surgiu por volta da época de 1950. pressupõe que as relações hierárquicas estejam claramente definidas. almejando as metas traçadas.A partir do momento em que o planejamento é definido como sendo a pedra angular da gestão empresarial. Considerações sobre a Teoria Clássica: • Obsessão pelo Comando . Daí. Esta Teoria inaugura os estudos a respeito do ambiente dentro do conceito de que as organizações são sistemas abertos em constante interação com seu contexto externo. por volta da década de 1940. Em função disso. desenvolvendo princípios que buscavam explorar os trabalhadores. O controle das atividades desenvolvidas permite maximizar a probabilidade de que tudo ocorra conforme as regras estabelecidas e ditadas. ou seja. A burocracia. que é a sociedade maior. ou seja. como um desdobramento das análises dos autores voltados para a Teoria da Burocracia que tentaram conciliar as teses propostas pela Teoria Clássica e pela de Relações Humanas. carismática e burocrática. fazer com que as coisas sejam executadas de acordo com o que foi decidido. Abordagem Sistêmica da Administração # Tecnologia e Administração # Teoria Matemática da Administração .Bem como a Administração Científica. • Comandar . autoridade e na responsabilidade.

fornecedores.# Teoria de Sistemas Origem: Surge a partir dos estudos do biólogo alemão Ludwig von Bertalanffy.Comportamento probabilístico e não determinístico: pode-se esperar a ocorrência de fatos e prevê-los por meio de probabilidades estatísticas.. É a sua relação com o ambiente e com outros sistemas.. onde os sistemas funcionam. retroalimentação): retorno da informação. Ex: economia. sindicatos.Homeostase ou “estado firme”: equilíbrio dinâmico.Interdependência das partes: toda ação em qualquer parte do sistema envolverá outras partes (efeito onda). mas que a influenciam direta ou indiretamente.Organizações como partes de sistemas maiores: formadas por partes menores (sistemas dentro de sistemas). c) Processamento (throughput. Características da Organização como Sistemas Abertos: 1.Macroambiente: relações mais distantes da organização. O Técnico são os recursos da organização. 3. Características dos Sistemas: a) Propósito (objetivo) b) Globalismo (totalidade) Natureza dos Sistemas: a) Abertos: são. legislação. Compreende a capacidade da . A Teoria Geral dos Sistemas (TGS). todos os sistemas. e) Ambiente (environment): meio em que tudo acontece. não busca solucionar problemas ou tentar soluções práticas. em razão de seu caráter dinâmico e a influência do ambiente externo. 2..Ambiente Tarefa (ou Imediato): relações do dia-a-dia da organização como seus clientes. insumos): quaisquer elementos necessários ao processamento de um sistema. conflitos armados. ignorando o ambiente. 4.. d) Retroação (feedback. 2. Conceito: É um conjunto ou combinação de coisas ou partes.. onde se processam as transformações. transforma os insumos em alguma outra coisa. b) Fechados: não existem de fato. mudanças políticas. b) Saída (output): todo resultado obtido por um sistema ao final de um processo. Procura informar sobre falhas ou necessidades (possibilidades) de melhoria. concorrentes. Modelo Sociotécnico de Tavistock Segundo o autor. incluindo as pessoas quando estão ocupando seus cargos e exercendo suas funções. Contudo. empregados. na verdade. Parâmetros do Sistema: a) Entrada (input.. 1. transformação): fenômeno que produz mudança. as organizações são formadas por dois sistemas: social e técnico. Esta nomenclatura designa aqueles sistemas determinísticos onde os processos e comportamentos estão programados para serem sempre do mesmo jeito. introduzida na Administração. mas compreender o funcionamento das organizações e sua complexidade. não é possível determinar tudo o que possa ocorrer em uma organização. O Social abrange aspessoas e as relações entre elas. formando um todo complexo ou unitário.

que. Vamos dizer. é preciso relembrar algumas características persistentes da herança colonial do Brasil e de sua cultura política patrimonialista. é muito difícil resumir em poucas linhas a herança cultural colonial de um país. quebra.organização de manter-se em equilíbrio. sob o controle direto e em nome da Coroa. Alteram sua estrutura ao compararem resultados esperados e resultados obtidos e corrigir os eventuais erros. tornou-se uma das principais fontes da receita estatal portuguesa.Entropia (gap): interrupção. Mas. Não por acaso. as pessoas empregadas na administração colonial eram conhecidas como filhos da folha (significando vivendo às custas da folha de pagamento do Estado). era uma colônia de exploração e não de povoamento. é ignorado. formada por uma antiga nobreza de espada. pela estratégia. causar-lhe algum tipo de dano sem interrompê-lo. A independência não resultou de uma guerra de independência. uma vez terminadas as guerras contra os mouros e a Espanha.Resiliência: capacidade da organização de se adaptar às modificações impostas pelo ambiente. O funcionamento sistêmico das partes de um sistema. não podemos proceder de outra forma: essas características persistentes precisam ser levadas em conta tanto como parte do problema como de sua solução. Fazendo outra drástica redução histórica. e b) em um enorme aparelho estatal ocupado por uma classe economicamente improdutiva. falha em um processo ou sistema. Como é bem conhecido. neste caso. Para fazer cumprir essas regras. Portugal passou ao largo das duas grandes transformações que trouxeram uma nova era ao mundo: a Revolução Industrial e o Iluminismo. fazia-se necessária uma grande burocracia. 9. alguns de seus padrões têm de ser lembrados para colocar as questões que serão discutidas em perspectiva histórica. Também foi assim. podemos dizer que esses padrões mantiveram-se basicamente por mais três séculos. de forma brusca. 1. Entretanto.Morfogênese: capacidade da organização de alterar a sua estrutura organizacional em razão das necessidades impostas pelo ambiente. também devemos lembrar. A descoberta de novas rotas marítimas para a exploração e conquista de novos territórios de pilhagem. 6.Sinergia: a idéia de que o todo é maior do que a soma das partes. com as insurreições locais contra os privilégios econômicos da Coroa sendo facilmente esmagadas. mais tarde. é o esforço realizado por alguém que tentará reestabelecer sua sinergia. sua mentalidade e sua burocracia foram totalmente transplantadas ao Brasil. que se tornou o primeiro imperador do Brasil. Após a independência. A NOVA GESTÃO PÚBLICA Para entender o significado histórico de uma redefinição do papel do Estado na sociedade brasileira. A ocupação extensiva das terras e as primeiras atividades econômicas (madeira.Entropia Negativa: como os sistemas organizacionais não se auto-regulam. uma vez que documentos como esses normalmente tratam de questões e recomendações em lugar de mencionar raízes históricas da situação que está sendo discutida. 7. 5. Capacidade de superar e enfrentar as perturbações externas. neste caso. 8. pode não ser relevante e. essa herança colonial ininterrupta fez surgir um conglomerado de estruturas . com respeito ao primeiro empreendimento realmente capitalista (a produção de cana-de-açúcar) no Brasil: os engenhos de açúcar dependiam de licença do Estado. restabelecer a energia do sistema devolvendo-lhe a homeostase (equilíbrio). ou ainda. e a resistência cultural profundamente enraizada à reforma de suas estruturas. Esse procedimento pode ser considerado um pouco estranho.2 EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930. A ocorrência de entropia pode interromper o funcionamento do sistema. Essa estrutura de poder. pelo menos. que. ouro e pedras preciosas) estavam submetidas à concessão do Estado e eram atribuídas a uma clientela restrita. Naturalmente. REFORMAS ADMINISTRATIVAS. mas foi outorgada por um príncipe português. e a comercialização do produto na Europa foi mantida como privilégio da Coroa. não sabia o que fazer com suas armas. ou dos próprios sistemas entre si. que isso contribuiu para prolongar a existência de uma estrutura de poder baseada: a) no poder absolutista de uma monarquia que se mantinha através do monopólio que possuía sobre o comércio.

Mas. somente dois órgãos do governo federal (o Itamaraty e o Banco do Brasil) eram bemestruturados. na década de 30. tinham criado planos de carreira. orientadas para o desenvolvimento: a nacionalização dos recursos minerais (1934). a acumulação capitalista e as atividades de exportação (tais como o café) eram extremamente dependentes da manipulação da taxa de câmbio pelo Estado. Até as primeiras décadas do século 20. de Estado Novo). Um novo órgão. de supervisionar a administração pública. baseada na percepção então corrente de que a forte regulamentação estatal e a sua intervenção direta na economia eram essenciais para industrializar o País através da substituição de importações. o embaixador Maurício Nabuco. A modernização das estruturas do governo federal e a profissionalização dos quadros da administração pública tornaram-se questões importantes somente nos meados dos anos 30. durante a ditadura Vargas (chamada. A proteção de indústrias nascentes da competição internacional. quase perigosa. por exemplo. Essa é. A nacionalização preventiva do petróleo cujas reservas ainda não haviam sido descobertas salienta o fato de que essa elite burocrática foi capaz de desenvolver e implementar uma estratégia nacional de longo prazo. de forma condizente. essa foi uma história de industrialização bem-sucedida. ela ajuda a entender o seguinte aspecto: o patrimonialismo. a burocracia extensiva e a intervenção do Estado na economia estão inscritas na tradição brasileira como características persistentes da herança colonial. como sabemos. Talvez seja por isso que a política parece sempre estar em descompasso com as transformações econômicas e sociais. da tarefa de estudar a reforma da administração pública. Os servidores que constituíam a elite da administração pública naquela época eram fornecidos principalmente por estes dois órgãos. aliada aos militares e inspirada por uma idéia de construção nacional. E. de implementar essas diretrizes. Em primeiro lugar. Algumas delas organizaram-se como sistemas fechados. e tinham alimentado uma burocracia profissional com um ethos de serviço público. certamente não é uma contribuição brasileira à teoria econômica. como parte da herança histórica e como uma condição funcional para transformar regiões díspares do ponto de vista sócio-econômico em uma nação. outros países passaram por situações semelhantes. a autonomia adquirida pelo Estado. tinham instituído normas para ingresso no serviço público. Mas foi durante a ditadura Vargas (1937-1945). na escravidão e na regra senhorial que foi temperada pela administração política de favores aos clientes locais. uma simplificação extrema. O que torna a experiência brasileira diferente são basicamente duas coisas. de definir escalas de salários para o setor público. que concebeu e implementou. e de formar os recursos humanos para os altos escalões do serviço público. Em 1933. naturalmente. Vale a pena observar que foi essa elite burocrática. a disputa pelo Estado e pelos favores de sua burocracia à qual foram levados os interesses heterogêneos e não-hegemônicos. Três diretrizes principais foram propostas e apoiadas por Vargas. regras para promoção baseadas no mérito. baseadas nos latifúndios improdutivos. o progresso das iniciativas manufatureiras no sul do Brasil era ainda mais dependente das tarifas protecionistas do Estado.oligárquicas de poder espalhadas pelo País. além dos militares que seguem os seus próprios princípios de organização. com o objetivo de compensar as oscilações do preço dos produtos agrícolas no mercado internacional. Até o final da década de 30. a nacionalização de jazidas de petróleo (1938) e a construção da primeira siderúrgica moderna (estatal) no Brasil (1939-41). É claro que. como. mais tarde. desenvolvimento de carreiras e regras de promoção baseadas no mérito. sobreviveram às enormes mudanças que o País atravessou nos últimos 50 anos. e até de fixar o . em segundo lugar. inspiradas no serviço público britânico: critérios profissionais para o ingresso no serviço público. que a reforma do Estado foi realmente iniciada e implementada. Vargas encarregou um importante diplomata. o foi a industrialização por substituição de importações. o clientelismo. o Departamento de Administração do Serviço Público(Dasp) foi criado e encarregado. sendo que o primeiro ainda os fornece. Alguns desses traços também tornaram-se profundamente enraizados na cultura política brasileira e. de forma surpreendente. na onda de centralização e tendências reformistas trazidas pela Revolução de 1930. três importantes intervenções estatais na economia. Por outro lado.

os escalões inferiores (incluindo os órgãos encarregados dos serviços de saúde e de assistência social então criados) foram deixados ao critério clientelista de recrutamento de pessoal por indicação e à manipulação populista dos recursos públicos. por isso. Prover (e indicar para) esses cargos. que precisa tratar no dia-a-dia com o outro lado da moeda. Entretanto. que somente lidam com esses altos escalões. As características típicas das administrações públicas dos países mais subdesenvolvidos tornaram-se características do grosso da burocracia do Brasil: excesso ou má distribuição de pessoal. tem uma percepção completamente diferente. É importante ter em mente que esse duplo padrão tornar-se-ia um padrão estrutural que permanece até hoje. absenteísmo. ao mesmo tempo. esse mesmo instrumento foi usado pelos partidos políticos para ampliar suas práticas clientelistas profundamente enraizadas. em tornar inevitável a erosão da remuneração de seus quadros. um variante estrutural do spoils system — que no Brasil foi chamado de Estado cartorial — tornou muito difícil a modernização da maior parte da administração pública. A prática do uso dessa moeda de troca implicou manter frouxas as regras para ingresso no serviço público e. era evidência de influência política e quase uma condição para o sucesso eleitoral. Quando exigiramse habilidades técnicas mais sofisticadas para resolver novos problemas societários ou para estimular o desenvolvimento econômico. foram estabelecidos procedimentos mais transparentes para tornar a administração pública responsável perante o Congresso. Na verdade. Como conseqüência. Entretanto. essas características tornaram. a ocupação simultânea de dois ou mais cargos públicos pela mesma pessoa. Durante as duas décadas que se seguiram. na verdade. entrava em conflito quase permanente com os quadros da administração pública. também como regra geral. a população.se. e transformou as poucas tentativas para reformá-la em sucessivos fracassos. os aparelhos e os quadros do Estado seguiram um padrão de crescimento por sedimentação de estruturas sobrepostas e diferentes — quase como camadas geológicas — com padrões decrescentes de eficácia e eficiência dos serviços públicos nas camadas inferiores ou mais antigas. atividades paralelas e baixa produtividade. Os altos escalões da administração pública seguiram essas normas e tornaram-se a melhor burocracia estatal da América Latina. O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek (1955-60) foi a verdadeira imagem dessas disparidades: ele proveu o governo de uma equipe altamente competente de servidores públicos capazes de projetar e implementar metas ambiciosas de desenvolvimento.orçamento nacional. percebem a burocracia brasileira como competente e eficiente. um padrão duplo foi estabelecido. de outro lado. eram criados novos órgãos públicos ou forças-tarefa ad hoc (gozando de status especial). dedicado a impor procedimentos burocráticos e a regular escalas de salários baixos ou desequilibrados. Em resumo. e. os serviços públicos a cargo da burocracia do dia-a-dia continuaram a apresentar padrões . Ser indicado para um cargo na administração pública — em um país onde a economia não criava empregos na mesma velocidade do crescimento demográfico — tornou-se a aspiração da classe média baixa e dos estratos socialmente menos privilegiados. É por isso que serviços diplomáticos estrangeiros e instituições internacionais. e tiveram sucesso na melhoria das práticas de administração pública e na preservação do ethos do servidor público.O Dasp continuou a existir mas. de maneira geral. ao mesmo tempo. foi transformado num órgão ultrapassado de controle. Se. de um lado. relativamente livres das investidas clientelistas.clientelistas limitariam o escopo dessa ambiciosa reforma. por sua vez. os altos escalões da burocracia e a administração das grandes empresas estatais (criadas durante o segundo governo de Vargas. graças ao inchamento e à baixa qualificação dos servidores da administração pública. pressões populistas. entre outras razões. A queda da ditadura Vargas e a democratização do Brasil em 1945 não ajudaram muito a modernizar a administração pública como um todo. no início dos anos 50) foram mantidos. a regra. Isso aconteceu. porque eles percebiam-se como agentes de um projeto nacional de desenvolvimento liderado pelo Estado — o que eles realmente eram.

criando (ou migrando para) órgãos semiindependentes da administração indireta (autarquias. De um lado. Em outras palavras. Brasília adicionou mais uma camada à administração pública. mas muitas vezes por razões sem sentido e com efeitos extremamente negativos sobre a estabilidade da organização interna do Estado e sobre a memória das suas operações. 23. entretanto. um Dasp fossilizado. A mudança do governo federal do Rio de Janeiro para o meio do cerrado onde se erguia a nova capital produziu quatro conseqüências inevitáveis: os órgãos do governo foram divididos. para entender os acontecimentos subseqüentes deve-se ter em mente duas características. Por outro lado. mais tarde. O fato de que 33 anos após a inauguração de Brasília. dessa forma transformando esses órgãos em feudos dentro do aparelho estatal. tanto com respeito à natureza do relacionamento entre Estado e sociedade como no que se refere à governabilidade. A bizarra decisão de Juscelino Kubitschek de construir Brasília apenas agravou essa ambigüidade. mantendo para si o monopólio da competência ou da informação nas áreas sob sua jurisdição. A pequena corrupção. o nexo político-administrativo que eles deveriam estabelecer era submetido a mudanças periódicas. De um lado. ou conseguindo tornar-se insubstituíveis nos órgãos governamentais que chefiavam. como o pessoal não-qualificado que geralmente se constituía no objeto (na demanda) dessas práticas clientelistas era geralmente destacado para fornecer os serviços públicos costumeiros de atendimento à população.8 Em resumo. a responsabilidade dos partidos políticos para com seus eleitores vinha da sua capacidade de dar-lhes acesso a emprego no aparelho do Estado e/ou de manipular recursos ou subsídios públicos do seu interesse pessoal ou corporativo — em lugar de agregar e converter demandas sociais em políticas públicas orientadas para reformas. empresas públicas e empresas estatais). fundações. Por diferentes razões e circunstâncias. De fato. sob a forma de uma burocracia quase paralela. se os altos escalões da burocracia — aqueles que estabelecem o nexo político-administrativo de decisões e políticas de governo — foram preservados em parte dessa tendência.6% dos servidores públicos federais ainda vivem e trabalham no Rio de Janeiro diz tudo. na forma do jeito. essas duas principais características serão reforçadas . Em primeiro lugar. à medida que o uso intensivo do aparelho do Estado para garantir ou negar acesso a empregos e a outros benefícios (isto é. a moradia para a burocracia absorveu investimentos consideráveis. as comunicações dentro do serviço público foram interrompidas. Na verdade. Desta tendência resultaram duas conseqüências políticas importantes e mutuamente relacionadas. e um pacote de salários compensatórios e de benefícios adicionais teve de ser oferecido para estimular os servidores a mudarem-se para lá. Em segundo lugar. abandonada pela cultura política clientelista profundamente enraizada. a tentativa feita na década de 30 e nos meados da década de 40 para modernizar a administração e formar em todos os níveis do aparelho estatal algo parecido com uma burocracia weberiana foi parcialmente distorcida e. aquele que conhece os labirintos da burocracia e é capaz de facilitar as coisas para os demandantes de bens e serviços públicos. estabelecendo regulamentações burocráticas e escalas de salários para os quadros do governo federal que eram percebidos por esses altos escalões como incompatíveis com a sua capacidade criativa em potencial e com suas qualificações profissionais (e realmente eram). tornou-se regra geral e fez surgir uma profissão única e próspera: a do despachante. ao assumir suas funções cada nova administração não apenas recrutava uma nova equipe (o que é compreensível). quase todos os partidos políticos (e não apenas o vencedor de eleições) tornaram-se também cada vez mais dependentes do Estado. eles tiveram. de enfrentar duas outras limitações. favores) tornou-se um bem político importante. mas também via-se tentada a redefinir o cenário institucional do aparelho de tomada de decisão herdado do seu antecessor — às vezes por bons motivos e com resultados inovadores. Esse é o cerne da cultura política populista-clientelista. Por outro lado. esses serviços (por razões compreensíveis) foram se deteriorando continuamente.extremamente baixos. Esses altos escalões da burocracia do governo federal começaram então a desenvolver duas táticas defensivas: ou emancipavam-se dessas limitações.

A partir do início dos anos 80.durante o regime militar autoritário (1964-1985). uma nova variável será adicionada ao processo de deterioração da administração pública: a crise fiscal do Estado. ou adquirirão novas características sob os três governos civis que o sucederam até o momento. .

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