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Neutralidade de rede : a evolução recente do debate

Article · January 2009

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 7 Biblioteca Digital Revista de Direito de Informática e Telecomunicações - RDIT,
Belo Horizonte, ano 4, n. 7, jul. 2009

Neutralidade de rede: a evolução recente do debate

Jorge Oliveira Pires

Luis Fernando Rigato Vasconcellos
Cleveland Prates Teixeira

Resumo: Este artigo procura mostrar que está em curso uma mudança na tendência vista
anteriormente como predominante nos EUA, contrária à neutralidade de rede. Essa mudança tem sua
origem em casos concretos de bloqueio de conteúdo ou degradação de conexão e no avanço de
argumentos econômicos a favor da neutralidade, com base na literatura sobre mercados de dois
lados.

Palavras-chave: Neutralidade de rede. Internet. Economias de rede. Eficiência. Mercados de dois

lados.

Sumário: Introdução - Neutralidade de rede: definição - O que é discriminação de conteúdo e quais

são as suas justificativas? - Formação de preços em mercados de dois lados e discriminação de
conteúdo - Conclusões

Introdução

Nos últimos anos, e a bem da verdade, nos últimos meses, o debate sobre a implementação formal
de regras que permitam a manutenção da “neutralidade” da rede mundial de computadores tem
apresentado novidades. Dentre essas novidades pode-se enumerar:

- a adoção desse princípio por autoridades de alguns países, como, por exemplo, o Ministério
do Interior e das Comunicações do Japão e a Autoridade Postal e de Telecomunicações da
1
Noruega;

- a instalação de consulta pública, tanto nos EUA como no Canadá, para escrutínio das práticas
de gerenciamento de tráfego de internet dos Internet Service Providers (ISPs);2

- a recente mudança de postura por parte da agência reguladora das telecomunicações nos
EUA, Federal Communications Commission (FCC), no sentido de perseguir mais
agressivamente a neutralidade como objetivo regulatório;

- a proposição, nos EUA, novamente, de projeto de lei que altera o Communications Act para
incluir princípios de neutralidade de rede (não houve sucesso nas tentativas anteriores de
aprovar legislação semelhante);3

- a criação de instrumentos para inspeção do conteúdo dos pacotes transmitidos pela Internet
(deep packet inspection); e

- o surgimento de alguns novos argumentos, tanto contra, quanto em favor da neutralidade,

com base em teorias de formação de preços em mercados de dois lados.

Uma dentre as mais importantes dessas novidades foi o anúncio por parte da FCC de proposta de
adoção de dois novos princípios (em adição aos quatro já existentes) para balizar a sua ação no que
4
diz respeito à internet. São eles: o princípio da não discriminação e o princípio da transparência. Em
conjunto, eles podem ser interpretados como uma manifestação da vontade das autoridades dos EUA
(ou ao menos de parte delas) de adotar a neutralidade de rede como um fio condutor da política de
regulação da internet naquele país.

Ainda que a adoção de uma política de neutralidade de rede não seja fato consumado, pois se trata
apenas de uma proposta, o anúncio da FCC é uma importante mudança de rota, mudança esta que
parece ser reflexo das experiências recentes vividas no âmbito do próprio FCC. Em especial, faz-se
referência ao julgamento de mais um importante caso concreto envolvendo a noção de neutralidade
5
de rede, nomeadamente o caso Comcast – BitTorrent, em que foi constatada a degradação da
conexão de usuários com base no conteúdo transmitido, mais precisamente com base no tipo de
aplicação utilizada por esses usuários. Também parecem ter sido importantes as lições tiradas da
consulta pública implementada para definir as condições sob as quais as práticas de gerenciamento
do tráfego de internet dentro das redes dos ISPs poderiam ser consideradas razoáveis.

Para uma avaliação mais apurada dos benefícios de uma regulação da internet que venha a adotar o
princípio da neutralidade de rede é preciso analisar de forma mais detalhada os seus efeitos sobre a
eficiência do mercado de banda larga, incluindo as questões concorrenciais pertinentes a tal
mercado. Essa eficiência precisa, como veremos, ser considerada também sob a perspectiva
dinâmica, isto é, dos ganhos e perdas de bem-estar ao longo do tempo. Contudo, é preciso lembrar
que o impacto da neutralidade de rede não se restringe a esse tipo de questão, há desdobramentos
importantes sob outros pontos de vista, como (i) o da facilitação que a internet pode representar em
termos do comércio em geral, (ii) das questões envolvendo direitos do consumidor e (iii) da
liberdade de expressão. Esses aspectos não podem ser considerados menos importantes, apesar de
não serem alvo de uma avaliação extensiva neste artigo.

Este artigo está dividido em três seções, além desta introdução. Na seção 2, é oferecida uma
definição do conceito de neutralidade de rede, passo inicial para qualquer análise. Na seção 3, é
caracterizada a discriminação de preços proposta pelos detentores de infraestrutura e algumas de
suas justificativas são analisadas. Em seguida, na seção 4, são analisados aspectos relacionados aos
impactos de eficiência dessa discriminação, a partir de um arcabouço de mercado de dois lados. A
seção 5 traz algumas conclusões sobre o avanço recente do debate.

Neutralidade de rede: definição

O passo anterior a qualquer análise sobre o impacto da neutralidade de rede na eficiência econômica
é definir o que se entende por neutralidade de rede. Fundamentalmente trata-se de um princípio sob
o qual os usuários da internet teriam o direito de acessar qualquer tipo de conteúdo, serviços e
aplicações de cunho legal, conforme sua vontade, sem a interferência de operadores de rede ou de
governos. Sob um ponto de vista prático, isso significa que todo tráfego, isto é, todos os pacotes de
dados transmitidos utilizando o Internet Protocol (IP) deveriam ser tratados da mesma forma,
independentemente do seu conteúdo, da sua origem ou destino, da aplicação ou dos equipamentos
utilizados. Em outras palavras, não deveria ser permitido o bloqueio ou tampouco a degradação da
conexão no acesso a quaisquer sítios, serviços, aplicações ou mesmo com base nos tipos de
informações específicos que são transmitidos.

A definição de neutralidade expressa acima é razoavelmente ampla. O princípio genérico de

neutralidade pode então ser analisado sob vários pontos de vista: econômico, social, político e de
liberdades individuais. Ou seja, os detalhes dessa discussão passam, assim, por temas variados que
vão desde a eficiência econômica, à liberdade política e à liberdade de expressão de ideias.

Não espanta, assim, que o debate em torno do tema seja acirrado e que por vezes ocorra de a
definição do conceito de neutralidade de rede se tornar confusa, exatamente por abarcar tamanha
gama de questões.

Em especial, é comum no debate leigo que haja uma confusão da ideia de neutralidade de rede com
a de uma regulação que impediria a discriminação de preços com base na largura de banda (e,
portanto, na velocidade de acesso). Ora, isso é um grande equívoco. A discriminação de preços com
base na velocidade de acesso já existe e tem plena justificativa na análise de eficiência econômica,
como se verá mais adiante.

A ideia de neutralidade da rede esteve subjacente a todo desenvolvimento da internet, na medida

em que a concepção e desenvolvimento desta se deu sob o princípio end-to-end. Sob tal princípio
toda inteligência da rede é colocada em suas margens (nos dispositivos dos usuários finais), e não
em seu núcleo. Assim, os dispositivos de roteamento em meio à rede apenas desmontam os pacotes
de dados gerados pelos usuários ou servidores de conteúdo e os endereçam aos seus destinatários,
onde ao final serão remontados para compor uma mensagem de e-mail, uma página no browser, etc.

A transmissão desses pacotes de dados deve então se dar de roteador a roteador, até que chegue ao
seu destino. Quando um pacote chega a um determinado roteador a retransmissão para outro
roteador segue o princípio do best effort, o que significa dizer que será feito o possível para que esse
pacote seja retransmitido o mais rapidamente possível, mas não há garantias de que isso vai
efetivamente ocorrer. Frequentemente há descarte de pacotes em razão de congestionamento, em
especial quando a memória buffer não dá conta da quantidade de informações recebida num
determinado momento. Os softwares que usam o protocolo IP são então capazes de detectar pacotes
6
descartados e depois recuperá-los. Esse tipo de estrutura revela a concepção original da internet
como uma rede redundante, isto é, sua capacidade de se manter em operação mesmo que
segmentos inteiros sejam fisicamente destruídos.

Uma conclusão inicial que se pode tirar do que foi analisado até agora é a de que a negação do
princípio da neutralidade necessariamente representa um rompimento com as ideias originais da
concepção da internet e uma mudança de rumo cujas consequências precisam ser muito bem
escrutinadas. Ainda que esse rompimento seja claro, sob o ponto de vista lógico é preciso analisar se
há razões para que o princípio de neutralidade continue vigorando.

O design com “inteligência nas pontas” garantiu até o momento que os empreendedores que
desenvolvem aplicações e serviços tivessem a possibilidade de acessar todo e qualquer usuário
7
conectado à rede. Com efeito, o debate em torno da neutralidade de rede é tido por alguns como o
debate entre as pontas e o miolo da rede, pelo controle da mesma.8 Ou seja, a neutralidade seria
defendida pelas empresas que ofertam serviços nas pontas da rede e criticada pelas empresas que
9
gerenciam o miolo da rede. Cada grupo gostaria que a maior parte da “inteligência da rede” fosse
atribuída à porção sob seu controle. Isso porque quem detém a porção da rede com mais
“inteligência” tem mais oportunidades de inovação e lucro.10

Mas que mudanças são efetivamente propostas pelos críticos da neutralidade de rede? Isto é, como a
inteligência pode ser movida para o miolo da rede e que justificativas existem para que isso seja
feito? Como se verá nas seções seguintes, os críticos da neutralidade de rede alegam que a
possibilidade de discriminar conteúdos proporciona maior eficiência econômica, enquanto os
defensores da neutralidade questionam essa visão, dizendo exatamente o contrário.

O que é discriminação de conteúdo e quais são as suas justificativas?

O princípio da neutralidade de rede vem sendo questionado de maneira agressiva pelos detentores
da infraestrutura de rede. O exemplo mais comumente citado desse questionamento é a declaração
de Edward Whitacre Jr, CEO da SBC/AT&T:

Now what they would like to do is use my pipes free, but I ain’t going to let them do that
because we have spent this capital and we have to have a return on it. [...]

The Internet cannot be free in that sense, because we and the cable companies have made an
investment and for a Google or Yahoo! Or Vonage or anybody to expect to use these pipes
free is nuts!

Essa declaração ilustra um dos principais argumentos dos detentores de infraestrutura de rede para
que não seja imposta a neutralidade: a necessidade de um retorno adequado sobre o investimento
feito por eles. Segundo os provedores de infraestrutura, esse retorno só poderia ser obtido se eles
fossem capazes de cobrar preços diferentes conforme o tipo de usuário. Ou seja, seria preciso
discriminar preços. O argumento costuma ir um pouco além, com o acréscimo da ideia de que, sem o
retorno adequado proporcionado pela discriminação de preços, não haveria incentivos para
investimento na expansão da infraestrutura de rede.

A pergunta que surge imediatamente, em face do argumento da necessidade de discriminar preços,

é a seguinte: mas já não há discriminação de preços nesse mercado? A resposta a essa indagação é
afirmativa, mas há que se fazer algumas ressalvas.

A discriminação de preços com base na intensidade de uso já existe e tem sólido respaldo na análise
de eficiência econômica. Seria impensável uma situação em que todos os usuários passassem a ter
exatamente a mesma velocidade de acesso e a pagar o mesmo preço, pelo simples fato de que as
necessidades de cada um são distintas. Portanto, é preciso ressaltar de antemão: o princípio da
neutralidade de rede que se analisa aqui não está de forma alguma associado à homogeneização de
larguras de banda e preços.

Os provedores de infraestrutura de acesso já cobram dos seus usuários preços distintos, conforme a
escolha de planos de acesso definidos por essas empresas. Cada plano de acesso costuma ter uma
velocidade contratada e também uma franquia de volume de tráfego. O tráfego de dados que vai
11
além da franquia contratada pode ser cobrado em adição a uma fatura mensal fixa. Cada usuário
escolhe o plano que se adapta às suas características de acesso, às suas necessidades. A
discriminação que os provedores de infraestrutura propõem, contudo, é outra, em adição a essa.
A ideia é a de cobrar tarifas não apenas dos usuários do serviço de acesso (sejam eles empresas ou
consumidores finais), mas também dos provedores de conteúdo para que produtos e serviços destes
possam chegar à base de assinantes da rede (isto é, aos usuários que contratam o serviço de acesso
do detentor da infraestrutura). Essa tarifa seria negociada caso a caso e poderia ser estipulada com
base na qualidade do serviço contratado.

Os ISPs alegam que é possível fazer um fracionamento da banda de tráfego em partes com
qualidades de serviço distintas (tiering). É como se houvesse uma pista expressa, de alta velocidade
e outra de menor velocidade, pelas quais poderiam viajar os pacotes de dados. Dessa forma os ISPs
poderiam oferecer planos de serviços de qualidade superior aos provedores de conteúdo. Nesses
planos as aplicações dos provedores de conteúdo poderiam chegar aos clientes da rede do ISP com
maior rapidez. Para tanto seria preciso pagar um prêmio adicional, negociado caso a caso.

Assim, por exemplo, o Yahoo! poderia negociar a contratação junto à AT&T de um plano de serviço
de qualidade superior, sob o qual o acesso dos usuários finais da AT&T aos seus serviços de busca e
de correio eletrônico seria bem mais rápido que o acesso aos serviços correlatos de seus
12
concorrentes. Alguns críticos da neutralidade de rede argumentam que deveria ser possível
13
inclusive a negociação de acordos de exclusividade no provimento desse serviço especial.

Um exemplo fictício, ainda que usando nomes reais de agentes brasileiros seria o seguinte: o
Mercado Livre, o Submarino e o UOL terem que pagar tarifas para a Telefónica, a Oi e a NET para
que seus serviços on-line pudessem chegar de maneira eficaz aos assinantes do Speedy, do Velox e
do Virtua. Caso esses provedores de conteúdo não desejassem pagar essas tarifas, o acesso a seus
serviços ocorreria com uma velocidade menor ou, eventualmente, poderia ser até bloqueado.

Uma justificativa frequentemente empregada para a discriminação com base no conteúdo é a de que
ela propiciaria maior grau de concorrência entre plataformas ou entre redes, pois representaria uma
maneira de competir com base na diferenciação de produto, algo que vai além da simples
concorrência em preços e extensão da rede. Os detentores de infraestrutura de rede poderiam,
segundo essa perspectiva, adotar diferentes abordagens para o gerenciamento do tráfego,
introduzindo diversidade no mercado e procurando atender demandas heterogêneas dos
14
consumidores. Cada uma das plataformas (ADSL, cabo, BPL) poderia oferecer então um perfil
diferente de tiering e os consumidores escolheriam aquele que melhor se adaptasse a suas
necessidades. Uma possibilidade, por exemplo, seria a de um ISP oferecer prioridade para serviços
que são muito sensíveis a atrasos de transmissão de pacotes, como é o caso do VoIP e do streaming
de vídeo. Outro ISP poderia otimizar a sua rede para serviços de e-mail e navegação, enquanto um
terceiro poderia oferecer condições de segurança diferenciadas para o comércio eletrônico.

Os problemas com esse tipo de raciocínio são vários. Em primeiro lugar, haveria um aumento
gigantesco dos custos de transação dos provedores de conteúdo, o que reduziria os incentivos para o
desenvolvimento de novas aplicações. Isso porque seria preciso negociar e pagar tarifas a vários
provedores de infraestrutura. No exemplo citado acima, mesmo os consumidores finais poderiam vir
a precisar contratar mais de um provedor de infraestrutura de acesso, tendo os seus custos
aumentados expressivamente.

Em segundo lugar, haveria uma fragmentação da internet em porções que não conversariam bem
entre si em razão de dificuldades deliberadamente criadas e cujas consequências em termos de
perdas de efeitos de rede poderiam ser significativas. O bloqueio do acesso a determinados serviços
poderia ser, nesse sentido, especialmente danoso.

Os críticos da neutralidade de rede alegam, contudo, que em geral não há incentivos para que haja
bloqueio de conteúdo, pois ele acabaria por reduzir o valor da própria rede para os usuários finais e
isso não seria do interesse do ISP. O bloqueio só poderia vir a ocorrer nos casos em que a aplicação
ou serviço ofertado pelo provedor de conteúdo concorre com serviços ofertados pelo próprio ISP
(e.g.: VoIP e telefonia convencional). Segundo esses críticos, os casos de bloqueio deveriam ser
então analisados no contexto habitual da conduta anticompetitiva derivada da integração vertical e
15
não haveria justificativa para uma regulação a priori com base no princípio da neutralidade da rede.

Não há até o presente momento notícia de implementação comercial de esquemas de discriminação

com base no conteúdo, isto é, de cobrança de tarifas dos provedores de conteúdo para acesso aos
consumidores finais de uma rede. Em razão disso, alguns autores alegam que a discussão sobre a
discriminação seria uma discussão em tese. Porém, existem casos concretos de bloqueio e
degradação de conexão que contrariam, senão totalmente, ao menos em parte essa visão.

Argumentos um pouco mais consistentes para justificar a necessidade de discriminação de conteúdo

costumam ter por base as análises recentes de mercados de dois lados. Dada a complexidade dessa
análise, optou-se por dedicar uma seção inteira a ela (a próxima).
Formação de preços em mercados de dois lados e discriminação de conteúdo

A análise de mercado de dois lados tem sido extensivamente empregada em estudos sobre indústrias
de rede. Os diversos produtos e serviços prestados por meio da internet, tais como, mecanismos de
buscas, sites de conteúdos, aplicativos de e-mail e redes sociais, estão certamente entre os serviços
que podem ser analisados sob essa perspectiva.

De acordo com essa literatura, há normalmente um agente econômico que faz as vezes de um
intermediário entre dois lados de um mercado, agindo como uma plataforma entre esses dois
grupos.

Na realidade, tal tipo de estrutura de mercado é bastante comum em diversas indústrias. Por
exemplo, na indústria de videogames, os consoles fazem o papel da plataforma que interliga os
usuários de videogames com os desenvolvedores dos jogos. Usualmente os fabricantes do hardware
não cobram do usuário nenhuma tarifa ou taxa pelo uso de sua plataforma (apenas obviamente o
custo de aquisição dos consoles), mas cobram royalties dos desenvolvedores dos jogos. Assim, a
estes últimos interessa desenvolver aplicativos para aquelas plataformas (consoles) que têm um bom
número de usuários. Por outro lado, para o fabricante do console também é interessante que haja
um bom acervo de jogos para tornar seu produto mais atraente.

Outro exemplo bastante citado é o da indústria de meios de pagamento, como os cartões de débito e
crédito. Nesse mercado as credenciadoras (detentoras das bandeiras) agem como uma plataforma
entre os portadores dos cartões e os lojistas. Nesse caso, a plataforma pode cobrar tanto dos
portadores de cartões (anuidade pela manutenção do cartão), quanto dos lojistas credenciados (uma
percentagem das suas vendas, além do aluguel dos terminais em que são realizadas as transações).
Vale a mesma discussão sobre os incentivos econômicos apresentados aos agentes econômicos: é de
interesse dos portadores de cartão que o maior número de lojistas possível trabalhe com
determinada bandeira, ao mesmo tempo que, para os comerciantes é interessante que o cartão
tenha grande número de portadores, do contrário não valeria a pena ser credenciado e manter
equipamentos para realizar poucas transações.

Esse tipo de estrutura também está presente em muitas redes de telecomunicações. Na internet, por
exemplo, os provedores de acesso detentores de infraestrutura funcionam como uma plataforma
entre os milhares de usuários da rede e os provedores de conteúdo e aplicativos, tais como, Google,
Yahoo!, YouTube, redes de relacionamento virtuais, etc.

A internet tem mantido, desde suas origens, um esquema de precificação bastante peculiar. Os
provedores de acesso tipicamente cobram taxas de acesso16 dos usuários e dos provedores de
conteúdo que estão diretamente ligados às suas redes, mais uma tarifa de uso que normalmente
varia em função da largura de banda contratada. Por outro lado, os provedores de conteúdo e
aplicativos usualmente não cobram de seus usuários pelo acesso a seus sites, optando por financiar
sua operação indiretamente, por meio de publicidade.

Esse esquema de precificação não está presente em outras redes de telecomunicações ou mídia. Na
televisão por assinatura, por exemplo, são os operadores de cabo que pagam aos provedores de
conteúdo para carregar suas programações em suas grades. Obviamente, nesse caso quem escolhe
o que o consumidor vai assistir são os operadores, e não os usuários, o que distingue ainda mais a
situação com relação ao caso da internet. Já no caso da telefonia comutada tradicional os usuários
que desejem fazer uma ligação ou transmissão pagam aos operadores uma tarifa de terminação pela
duração da ligação. No caso da internet, uma vez conectados, os usuários estabelecem comunicações
com servidores ou outros usuários sem pagamentos adicionais por isso. Essa característica da
internet deriva, como visto, de suas próprias características de construção, em especial da
arquitetura end-to-end.

A existência de economias de redes é bastante comum em mercados de dois lados. Segundo esse
conceito, o valor econômico e social da rede aumenta quanto maior o número de usuários
conectados a ela. Do ponto de vista econômico a literatura tem mostrado que, na presença de tais
externalidades, e diante de restrições na capacidade de precificar em alguns lados do mercado, a
distribuição dos preços em um ou outro lado do mercado pode ter um efeito importante sobre o
volume de uso da rede e sobre o bem-estar econômico. Isso ocorre porque muitas vezes há
diferenças significativas nas disposições a pagar, e, portanto nas elasticidades-preço da demanda,
em um ou outro lado do mercado.

No exemplo dos cartões de crédito, a disposição a pagar dos portadores de cartão para tê-los em
suas carteiras é, em geral, menor que a disposição a pagar dos lojistas para manter os terminais
necessários para efetuar as transações. Isso porque, à medida que cresce a importância desses
meios de pagamento, os lojistas são menos capazes de evitar essa modalidade, perdendo negócios
se o fizerem. Em consequência, o que se vê nesse mercado é uma espécie de subsídio entre os
lojistas e os portadores de cartão. Os portadores de cartões por vezes pagam anuidades reduzidas
ou são isentos delas, enquanto os comerciantes pagam percentuais relativamente elevados de suas
vendas.

Note-se que esse esquema só é possível devido a dois fatores. Em primeiro lugar, por razões
contratuais ou legais os lojistas não são capazes de oferecer descontos para outras modalidades de
pagamento, como, por exemplo, cheque ou dinheiro. Se assim lhes fosse permitido, existiria ao
menos um meio pelo qual os lojistas evitariam a “cobrança” desse subsídio pelos operadores da
plataforma. O segundo fator é o poder de mercado dos operadores da plataforma, que fomenta
substancialmente a capacidade de impor esse tipo de esquema de precificação, no qual custos
adicionais são impostos aos comerciantes e que provavelmente não existiria em condições mais
competitivas. Em um mercado competitivo os lojistas arbitrariam entre os meios de pagamento de
menor custo.

A ideia fundamental aqui é a de que é possível atingir um nível mais alto de bem-estar se no
mercado com maior elasticidade-preço da demanda for cobrado um preço menor que no mercado
mais preço-inelástico. Isto é, o acréscimo de um novo usuário em um dos lados do mercado aumenta
o nível de satisfação do outro lado mais que a adição de um novo usuário de seu próprio lado.

Economides e Tåg (2009)17 enumeram cinco consequências econômicas do fim da neutralidade de

rede na internet (em adição à capacidade que os ISPs passariam a ter de impor tarifas positivas
sobre os provedores de conteúdo não conectados às suas respectivas redes). São elas:

(i) Introduz-se a possibilidade de priorização de pacotes ou a degradação na entrega de

pacotes de provedores de conteúdo e aplicativos que não pagarem os “pedágios” cobrados
pelo detentor de infraestrutura;

(ii) Caso os provedores de acesso se engajem na discriminação de pacotes de acordo com

suas origens, é possível que eles determinem quais provedores de conteúdo e aplicações serão
bem-sucedidos e quais não serão. Se os provedores de acesso forem integrados com
provedores de acesso e aplicativos, o que é comum, isso pode levar a grandes distorções no
mercado e redução do processo de inovação na internet;

(iii) Empresas menores e menos capitalizadas raramente estarão dispostas a pagar ao

provedor de acesso pela prioridade de tráfego nas redes, o que também reduziria o ritmo de
inovações na web;

(iv) Os provedores de acesso podem vir a beneficiar seus próprios provedores de conteúdo
(integração vertical) em detrimento de concorrentes independentes;

(v) Como a internet foi concebida como uma rede que conecta outras redes, a possibilidade de
cobranças de pedágios em cada uma dessas redes parciais reforça sobremaneira a
possibilidade de fragmentação da rede mundial.

Embora haja uma extensa literatura sobre as questões estruturais e legais envolvidas na abolição ou
manutenção da neutralidade de redes no caso da internet, as contribuições da teoria econômica
sobre o assunto são muito recentes e estão longe de uma consolidação minimamente consensual.
Com o recrudescimento do debate tem havido uma preocupação maior em explicar os efeitos do
enforcement da neutralidade sobre questões importantes como os incentivos econômicos que se
apresentam para a atividade inovadora tanto dos provedores de acesso como dos provedores de
conteúdo e aplicativos. Alguns trabalhos interessantes sobre essa questão são os de Economides e
Tåg (2009),18 Hermalin e Katz (2007)19 e Lee e Wu (2009).20

Economides e Tåg (2009) buscam inspiração na literatura sobre mercados de dois lados para
desenvolver um modelo no qual a neutralidade de rede é definida como uma restrição dos
provedores de acesso à capacidade de precificar livremente dos dois lados do mercado. Mais
especificamente, trata-se de uma restrição à capacidade de cobrar uma tarifa dos provedores de
conteúdo pela entrega de pacotes, mesmo que esses não estejam diretamente conectados às redes
ou backbones dos provedores de acesso detentores de infraestrutura.

A neutralidade seria, segundo esses autores, uma consequência direta da incapacidade dos
provedores de acesso de inspecionarem o conteúdo dos pacotes transmitidos com relação às suas
origens. Assim, sem saber de qual provedor de conteúdo ou aplicativo os pacotes vieram não seria
possível cobrar desses provedores pela passagem dos pacotes pelas redes dos operadores.
Ocorre que, recentemente, tornou-se possível fazer esse tipo de inspeção, com a concepção de
tecnologias de deep packet inspection, como a ofertado no mercado pela empresa canadense
Sandvine e que foi utilizado pela Comcast para degradar a conexão de usuários do aplicativo de peer
-to-peer BitTorrent. Como consequência, a neutralidade de rede deixou de ter uma proteção natural
de ordem técnica.

No modelo de Economides e Tåg, a abolição dos preceitos da neutralidade de rede se equipara a um

esquema de precificação nos dois lados do mercado, ou seja, a uma plataforma que cobra tanto dos
usuários finais, uma tarifa p pelo acesso à rede, como dos provedores de conteúdo, de quem se
cobra uma tarifa s. No caso em que há neutralidade, s seria igual a zero. Os autores então percorrem
um exame de bem-estar entre essa possibilidade e um mercado de apenas um lado, onde a
plataforma só pode cobrar a tarifa dos usuários finais em dois regimes distintos de mercado: (i) a
plataforma é constituída por um monopolista; e (ii) a plataforma é um duopólio, por exemplo entre
operadores de ADSL e cabo. O diagrama a seguir ilustra as interações entre usuários e provedores de
conteúdo e vice-versa, por meio da plataforma.

No diagrama acima, a é o valor marginal de um novo usuário para os provedores de acesso,

enquanto b é o valor marginal de um novo provedor de conteúdo para os usuários. Por exemplo, a é
o valor que o Google atribui a cada novo usuário, enquanto b é o valor de um novo Google para os
usuários. Ambos os parâmetros têm origem nos efeitos de rede prevalecentes em cada lado do
mercado e são centrais na análise que se segue.

Os autores mostram que em um cenário no qual a plataforma é livre para cobrar de ambos os lados
do mercado (isto é, onde não há enforcement da neutralidade de rede) haverá incentivos para que
se cobre uma tarifa positiva dos provedores de conteúdo (s>0) se e somente se a for maior que b.
Ou seja:

A condição acima significa que: se o valor de um usuário adicional para o provedor de conteúdo for
maior que o valor de um provedor de conteúdo adicional para o usuário final, a cobrança de uma
tarifa positiva dos provedores de conteúdo maximiza o excedente privado (lucros) da plataforma
monopolista. No estágio atual de desenvolvimento da internet, pode-se dizer que a hipótese
formulada acima seja uma boa aproximação da realidade.
Economides e Tåg recorrem então ao exemplo da indústria de videogames para ilustrar a condição
que derivaram. Segundo a racionalidade implícita nessa condição, os fabricantes de consoles, como o
Sony Playstation, cobram uma tarifa positiva dos desenvolvedores de games, pois cada novo usuário
teria um valor maior para o desenvolvedor que o valor de um novo game para os usuários.

Outras indústrias apresentariam situação inversa, isto é, a<b, nesse caso a tarifa s seria negativa ou,
em outras palavras, a plataforma deveria oferecer um subsídio ao outro lado do mercado, e não uma
cobrança. Isso ocorreria, por exemplo, com o mercado de softwares para computadores pessoais, no
qual os sistemas operacionais atuam como plataformas de intermediação, posicionando-se entre os
usuários finais e os desenvolvedores de softwares. Neste último caso, usualmente a plataforma
subsidia os desenvolvedores. Isso explicaria também o porquê de a Microsoft incluir em seus
sistemas operacionais ferramentas úteis aos desenvolvedores, mas não diretamente úteis aos
usuários finais.

A descrição acima mostra o equilíbrio de uma plataforma que maximiza seus lucros sem qualquer
restrição. Qual seria então o equilíbrio se, ao invés de uma plataforma maximizadora de lucros,
houvesse um planejador social (ou um regulador) que estivesse preocupado com o excedente total e
não apenas os lucros da plataforma?

O excedente total nesse modelo é composto de três partes: o lucro da plataforma P(p,s); o
excedente do consumidor CSc(p,s); e o lucro agregado dos provedores de conteúdo, PCP(p,s).

Os autores mostram que, mantida a condição (1), a tarifa s* que maximiza o excedente total seria
negativa, ou seja, o planejador social (regulador) deveria subsidiar os provedores de conteúdo.

Mais ainda, mesmo que a condição (1) não seja satisfeita, isto é, mesmo que a<b, teríamos que
s*<SM<0. Nesse caso o monopolista também subsidiaria os provedores de conteúdo, embora menos
que o planejador social, vez que o monopolista não internaliza completamente as externalidades de
rede proveniente da complementaridade entre os dois lados do mercado.

Os autores estendem também o modelo para considerar uma plataforma duopolista, consistente com
a observação da existência de concorrência entre duas redes importantes, dos operadores de
telefonia e dos operadores de televisão por assinatura por meio de cabo. Mesmo assim, os resultados
mantêm-se consistentes com os anteriores. No regime de duopólio, os incentivos privados e sociais
também são diferentes, se a condição (1) for mantida.
21
Outros autores oferecem modelagens alternativas da neutralidade de rede. Hermalin e Katz (2007)
analisam um modelo no qual o regime de neutralidade de rede é equivalente à exigência de que a
plataforma forneça apenas uma qualidade do serviço (pode ser entendida, por exemplo, como uma
única largura de banda). O efeito dessa restrição é que os provedores de conteúdo que não exigem
muita qualidade dos serviços da plataforma acabam excluídos do mercado; analogamente, os
provedores que demandam serviços de alta qualidade, com a restrição, adquirem serviços de
qualidade mais baixa e, por fim, aqueles que adquirem serviços de qualidade mediana podem se
beneficiar da restrição. Obviamente os dois primeiros efeitos são negativos sobre o bem-estar
enquanto o último é positivo. O resultado líquido depende da magnitude desses efeitos.

Lee e Wu (2009) fazem uma interessante resenha dos resultados dessa literatura sobre precificação
em mercados de dois lados, no contexto da internet. Argumentam apropriadamente que, se um lado
do mercado precisa de subsídio para que se atinja um nível ótimo de serviço, e isso vale tanto do
ponto de vista privado como de um planejador social, o lado que recebe o subsídio pode ser tanto
aquele com uma maior elasticidade-preço da demanda como aquele onde os efeitos de rede são mais
fortes. Assim, ao manter a internet como uma rede neutra, o que se faz na verdade é manter o nível
de recursos aportados em atividades mais inovadoras. Como bem lembrado por esses autores, esse
tem sido o objetivo de diversos programas de políticas públicas e, em última instância, também são
os argumentos que justificam a existência de leis de patentes e outros mecanismos de proteção à
inovação.

Conclusões

Sob o ponto de vista econômico, as principais questões envolvendo o princípio da neutralidade de

rede são:
- Qual o impacto em termos do grau de concorrência nos mercados do bloqueio de determinados
conteúdos por parte dos ISPs, tendo em vista as possibilidades de integração vertical entre eles e os
provedores de conteúdo?

- Deve ou não ser permitida a adoção de modelos de negócios nos quais os ISPs podem cobrar um
prêmio dos provedores de conteúdo por um acesso com qualidade diferenciada à sua base de
clientes?

Os problemas concorrenciais oriundos da primeira dessas questões, relacionados à integração

vertical entre provedores de conteúdo e de infraestrutura, são hoje uma possibilidade real, uma vez
que grandes conglomerados econômicos atuam tanto na produção de mídia quanto na oferta de
22
infraestrutura que permite o acesso à internet. Um exemplo é o da Comcast nos EUA. Salvo
exceções, os descontentes com a ideia de neutralidade de rede não costumam ir tão longe quanto
argumentar que o comportamento anticompetitivo não existe, mas advogam que não é necessária
uma regulação prévia e que os abusos devem ser tratados no âmbito da análise antitruste, caso a
caso. Há contudo, os que argumentam que não seria do interesse dos provedores de infraestrutura
bloquear o acesso a determinadas aplicações, pois isso reduziria o valor da sua rede. Ocorre que há
exemplos concretos de bloqueio de aplicações, como o caso Comcast – BitTorrent, que desautorizam
essa visão.

Já a segunda questão suscita uma análise que precisa ter como base a precificação em mercados de
dois lados. Embora essa literatura seja bastante recente, já podem ser identificadas algumas
contribuições que nos levam à conclusão de que um planejador social escolheria uma tarifa a ser
cobrada dos provedores que deveria ser negativa para maximizar o excedente total (subsídio),
enquanto monopólios ou plataformas duopolistas concorrentes escolheriam tarifas positivas sobre
esses provedores de conteúdo, ou seja, a regulamentação da neutralidade pode aumentar o bem-
estar social, mesmo que haja alguma concorrência entre plataformas. Do ponto de vista privado, a
remoção da neutralidade nessas circunstâncias embora implique tarifas de acesso mais baixas aos
consumidores, diminui o conteúdo disponível aos usuários devido às taxas positivas cobradas dos
provedores de conteúdo. Estas conclusões são especialmente relevantes para o mercado de banda
larga dos EUA, dadas as suas características, que se aproximam usualmente às de um duopólio.

Nos EUA o debate sobre a neutralidade de rede vem sendo travado há um bom tempo e lições
importantes podem ser tiradas dele para o Brasil. Isso ocorre em razão de as características dos
nossos mercados de banda larga serem mais parecidas com o caso estadunidense (monopólio ou
duopólio entre plataformas distintas) do que, por exemplo, com o caso dos mercados europeus,
caracterizados por um desenvolvimento bastante acentuado do local loop unbundling, isto é, de
regulação que impõe que os detentores de infraestrutura de rede na última milha permitam o acesso
de outros provedores a esse trecho, ou seja que terceiros concorram usando a própria rede do
incumbente.

A bem da verdade, o debate sobre neutralidade de rede no Brasil está deveras atrasado e este artigo
é, em última instância, uma tentativa de incentivá-lo.

1
No Japão esse objetivo de política foi identificado como um dos pilares do Novo Programa de
Promoção da Concorrência, que trata sobre o desenvolvimento da banda larga, a transição para
redes IP e o fomento da competição no mercado. Isso pode ser constatado no documento New
Competition Promotion Program 2010. Disponível em:
<http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/joho_tsusin/eng/pdf/060928_1.pdf>. Acesso em: 20 out.
2009. A autoridade reguladora da Noruega recentemente publicou um guia de conduta neutra:
Norwegian Postal and Telecommunications Authority (NPT). Guidelines for Internet Neutrality. 2009.
Disponível em: <http://www.npt.no/ikbViewer/Content/109604/Guidelines%20for%20network%
20neutrality.pdf>. Acesso em: 18 out. 2009.
2
No Canadá, nos EUA e em outros países, o termo ISP é utilizado para denotar o provedor de
infraestrutura de rede para acesso à internet. Há um claro contraste desse conceito com relação ao
que se convencionou chamar no Brasil de “provedor de internet”, pois neste último caso quem
oferta o serviço não é proprietário da infraestrutura. Ou seja, exemplos brasileiros de ISPs seriam a
Telefónica e a Embratel (e não Terra, UOL, etc.).
3
Essa nova proposta de lei foi introduzida em 31 de julho de 2009 pelos congressistas Edward
Markey e Anna Eshoo, ambos do Partido Democrata e representantes dos Estados de Massachusetts
e Califórnia, respectivamente.
4
Ver anúncio no website: <http://www.openinternet.gov>.
5
Um outro caso anterior já havia criado bastante polêmica sobre esse assunto, nomeadamente o
caso Madison River – Vonage, de 2005. A Madison River foi acusada de bloquear os serviços de VoIP
da Vonage na sua rede e, após análise no âmbito do FCC, acabou acordando em cessar essa prática
e pagar uma “contribuição” ao Tesouro dos EUA. As partes evitaram chamar tal contribuição de
“multa”. Isso, juntamente com o valor muito modesto da “contribuição” (US$15 mil) acabou
suscitando vários comentários irônicos no mercado e na imprensa.
6
Essa descrição de funcionamento da transmissão de dados na internet aparece em FELTEN, E.
Nuts and Bolts of Network Neutrality, July 2006. On-line:
http://itpolicy.princeton.edu/pub/neutrality.pdf.
7
JOHNSTON, D. B.; COLLINS, A. Network Neutrality: Using Regulation to Strike the Right Balance.
Revista de Direito de Informática e Telecomunicações – RDIT, Belo Horizonte, ano 3, n. 4, p. 47-80,
jan./jun. 2008.
8
FELTEN, op. cit., 2006.
9
As empresas que gerenciam o miolo da rede, como se sabe, são os provedores de infraestrutura
de conexão, isto é, empresas como as companhias telefônicas ou os operadores de serviços de TV
por assinatura (Telefónica, NET, etc.). Já as empresas que atuam nas margens da rede são os
provedores de conteúdo e aplicações (Submarino, Mercado Livre, Orkut, Google, etc.).
10
FELTEN, op. cit., 2006.
11
Alternativamente alguns dos contratos dos serviços estabelecem cláusulas de redução de
velocidade quando há esse tipo de ocorrência. É sabido, contudo, que também é comum os
provedores simplesmente ignorarem eventuais excessos com relação à franquia de dados contratada,
aparentemente por julgarem o enforcement dessas cláusulas como um fato gerador de desgaste
junto aos consumidores.
12
E isso poderia acontecer mesmo que a empresa Yahoo! estivesse localizada fisicamente numa
região em que AT&T não oferece serviços de conexão à internet.
13
Entre eles está Christopher Yoo. Ver WU, T.; YOO, C. Keeping the Internet Neutral?: Tim Wu and
Christopher Yoo Debate. Federal Communications Law Journal, v. 59, n. 3, p. 575-592, 2007. No
debate travado nesse artigo, Wu defende a neutralidade, enquanto Yoo a critica.
14
BPL significa Broadband over Powerline, ou seja, serviço de banda larga oferecido por meio da
rede elétrica. Existem estudos que se encontram em fase avançada visando à implementação
comercial desse tipo de serviço.
15
Veja-se, novamente, os argumentos de Yoo no debate presente em WU; YOO, op. cit., 2007.
16
Provedores de acesso não integrados verticalmente (e.g.: UOL) cobram apenas uma tarifa de
acesso de seus assinantes, e fornecem outros tipos de serviços como contas de e-mail, hospedagem
de páginas pessoais, acesso a conteúdo exclusivo, entre outros. Já os provedores de acesso
detentores de infraestrutura são normalmente companhias telefônicas, operadores de televisão por
assinatura por cabo coaxial, ou eventualmente outras formas de conexão sem fio.
17
ECONOMIDES, N.; TÅG, J. Net Neutrality on the Internet: a two-sided market analysis. May, 2009.
18
ECONOMIDES; TÅG, op. cit., 2009.
19
HERMALIN, Benjamin E.; KATZ, Michael L. The Economics of Product-Line Restrictions With an
Application to the Network Neutrality Debate. Joint Center AEI-Brookings Joint Center for Regulatory
Studies. Working Paper 07-02, Feb. 2007.
20
LEE, R.; WU, T. Subsidizing Creativity through Network Design: Zero-Pricing and Net Neutrality.
Journal of Economic Perspectives, v. 23, n. 3, p. 61-76, Summer 2009.
21
HERMALIN, Benjamin E.; KATZ, Michael L. The Economics of Product-Line Restrictions With an
Application to the Network Neutrality Debate. Joint Center AEI-Brookings Joint Center for Regulatory
Studies. Working Paper 07-02, Feb. 2007.
 22
A Comcast atua no provimento de serviços de TV por assinatura, acesso à internet em banda
larga, comunicação por voz e também na oferta de conteúdo de programação on-line por meio dos
seus serviços Comcast.net e Fancast.net. Isso pode ser constatado no website do grupo:
<http://www.comcast.com/corporate/about/pressroom/corporateoverview/corporateoverview.html>.
Acesso em: 21 out. 2009.

Informações bibliográficas:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado
em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

PIRES,Jorge Oliveira; VASCONCELLOS, Luís Fernando Rigato ; TEIXEIRA; Cleverland Prates. Neutralidade de
rede: a evolução recente do debate. Biblioteca Digital Revista de Direito de Informática e Telecominicações -
RDIT, Belo Horizonte, ano 4, n.7, jul./dez.2009 Disponível em:
<http://www.editoraforum.com.br/bid/bidConteudoShow.aspx?idConteudo=64624>. Acesso em: 20 janeiro
2010.

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