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c ur s o a dis t nc i a

aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios 2010 - 2a edio

coordenao da 1 edio do curso


ministrio das cidades Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao Jnia Santa Rosa, Diretora DICT/SNH Ana Lcia Ancona, Consultora Rosana Denaldi, Consultora escola politcnica da usp - Fdte Alem Abiko, Professor titular Luiz Reiterado A. Cardoso, Professor doutor Eduardo Toledo Santos, Professor doutor aliana das cidades Giorgio Romano, Coordenador-Geral Brasil Mariana Kara Jos, Consultora

coordenao da 2 edio do curso


ministrio das cidades Jnia Santa Rosa, Diretora DICT/SNH Rosana Denaldi, Consultora

coordenao executiva da 2 edio do curso


Jlia Lins Bittencourt, DICT/SNH Rodrigo Morais Lima Delgado, DICT/SNH

apoio
aliana das cidades Anaclaudia Rossbach, Coordenadora-Geral Brasil Mariana Kara Jos, Consultora

organizao da publicao Rosana Denaldi


Design grfico e diagramao Maria Helena Werneck Bomeny edio e reviso ortogrfica Publisher Brasil Editora Carlos Rizzo Edma Garcia Neiva

aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios braslia/ so paulo: ministrio das cidades/aliana de cidades primeira impresso: janeiro de 2009. 348 p. 1. Habitao brasil. 2. poltica Habitacional brasil. 3. poltica urbana brasil. i. ttulo cdu: 333.32 (81) isbn: 978-85-7958-006-2

apresentao - ministrio das cidades

Este livro rene as apostilas da 2 edio do Curso a Distncia: Aes Integradas de Urbanizao de Assentamentos Precrios promovido pela Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades em parceria com a Aliana de Cidades e o Instituto do Banco Mundial (WBI). A promoo deste curso faz parte de um conjunto de aes de desenvolvimento institucional voltadas capacitao de agentes pblicos e sociais para o desenvolvimento de projetos e programas de urbanizao de assentamentos precrios, de acordo com as diretrizes da nova Poltica Nacional Habitacional. O curso tem como objetivo principal a capacitao de tcnicos municipais para o desenvolvimento e melhor qualificao de projetos de investimentos em assentamentos precrios previstos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Vale ressaltar que o PAC prev o investimento de R$ 18,4 bilhes em recursos no onerosos na rea habitacional entre 2007 e 2010, voltados para aes integradas de urbanizao, melhorias habitacionais e saneamento ambiental em assentamentos precrios. O sucesso da 1 edio do curso adistncia demonstrou o carter bem-sucedido da parceria entre o Governo Federal e a Aliana das Cidades, na qual o Ministrio das Cidades e a Caixa Econmica Federal so membros ativos desde 2003. O sucesso do curso tambm foi garantido pelo excelente corpo dos professores convidados, constitudo por especialistas de diversas instituies de ensino e pesquisa com grande experincia acumulada na rea de habitao e urbanizao de assentamentos precrios. Mantendo o formato da 1 edio, este curso foi organizado em trs mdulos, abordando aspectos conceituais e metodolgicos pertinentes anlise da questo habitacional e urbana no Brasil, alm de todos os aspectos relacionados operacionalizao das intervenes em assentamentos precrios, incluindo: o planejamento municipal, a participao social, a regularizao fundiria e as obras de urbanizao, nas fases de definio de diretrizes, projeto, execuo, avaliao e monitoramento.

A riqueza dos assuntos abordados no curso e que reunimos neste livro, com as apostilas que o subsidiaram, expressa a relevncia do tema abordado e o sucesso de sua realizao. A partir dessa primeira experincia, foi possvel Secretaria Nacional de Habitao aprofundar seus conhecimentos sobre a realidade urbana da regio Nordeste, primeira regio do pas a ser capacitada nesse curso distncia. Assim sendo, considerado o xito da primeira experincia, explicitada principalmente no envolvimento e dedicao dos participantes, ampliamos a aplicao do curso para as demais regies do pas, replicando os aspectos de sucesso da iniciativa. Reforamos nosso entendimento de que o grande desafio para o desenvolvimento urbano do Brasil est na formao de cidades mais justas e menos desiguais. Para enfrentar este desafio, temos a convico da necessidade de superar a implementao de aes isoladas, buscando promover a articulao entre investimentos pontuais e o planejamento habitacional e urbano. Aes como a realizao do curso a distncia trazem esse princpio, que fundamento da nova Poltica Nacional de Habitao, em implementao desde 2003. Em nome da Secretaria Nacional de Habitao, sado a todos os participantes - alunos, professores, equipe de apoio, membros da coordenao e instituies parceiras e desejo sucesso no aprendizado.

ins magalhes Secretria Nacional de Habitao Ministrio das Cidade

apresentao - aliana de cidades


ao4aprendizado4ao

A Aliana de Cidades foi lanada em 1999 em Berlim por seus cofundadores, a ONU-Habitat e o Banco Mundial. Seus objetivos so melhorar a coerncia e a articulao dos esforos entre doadores internacionais e parceiros para o desenvolvimento, e reforar a luta dos pases em desenvolvimento para enfrentar dois grandes desafios: o crescimento das favelas e a sustentabilidade das cidades no longo prazo. A primeira ao da Aliana de Cidades foi elaborar o Plano de Ao City without Slums. Lanado por seu patrono, o presidente Nelson Mandela, o Plano foi subsequentemente incorporado aos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio da ONU, reconhecendo-se, de forma indita, o desafio de abordar a realidade das favelas como uma prioridade para o desenvolvimento global. Por meio de seus 26 membros a Aliana de Cidades estabelece parcerias com centenas de cidades ao redor do mundo. Com base nesse acmulo de experincias vem construindo um entendimento cada vez mais claro sobre o que constitui estratgias efetivas para intervir em assentamentos precrios. O termo City without Slums, inspirador para muitos ou criticado e, algumas vezes, mal interpretado por outros est agora associado Aliana de Cidades e aos seus membros. Gradativamente, governos locais e nacionais esto-se afastando do discurso de erradicao de favelas e da transferncia do problema para outras reas por meio de despejos forados. Comea a prevalecer a convico de que a chave para a urbanizao de favelas , de fato, garantir uma cidade inclusiva para todos os seus moradores. Urbanizao de favela bem-sucedida provoca, ao longo do tempo, trs impactos simultneos:

4o morador conquista a sua cidadania 4o barraco transformado em uma casa 4a favela vira um bairro

Muitas vezes, a busca por uma soluo rpida e padronizada ofusca a necessidade de se tomar decises estruturantes e qualificadas como, por exemplo, a oferta de terra urbanizada com a garantia da proviso de servios pblicos ou a focalizao das prioridades incluindo previso oramentria correspondente ao longo do tempo. Estratgias bem-sucedidas de urbanizao de favela, feitas de forma sustentada e em uma escala que abranja toda a cidade, exigem muitos esforos. Porm no h mgica. Uma viso clara, polticas pblicas comprometidas de longo prazo e a participao efetiva das comunidades envolvidas so alguns dos principais elementos. O Brasil tem desempenhado um papel cada vez mais importante desde que se tornou o primeiro pas em desenvolvimento a aderir, em 2003, Aliana de Cidades como membro pleno. A Aliana tem acompanhado com grande interesse os investimentos, sem precedentes, em urbanizao de favelas disponibilizados no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Como uma rede de conhecimento, apreciamos a oportunidade de colaborar com o Ministrio das Cidades na elaborao e implementao do Curso a Distncia de Urbanizao de Assentamentos Precrios. Com a utilizao de novas tecnologias, o treinamento a distncia tem o potencial de atingir um pblico mais amplo, envolvido diretamente na execuo de programas de urbanizao de favelas, ao mesmo tempo em que propicia uma plataforma para que diferentes cidades e instituies troquem experincias entre si. Por fim, a Aliana de Cidades gostaria de agradecer o apoio da Universidade de So Paulo, na concepo e implementao original do curso, bem como do Instituto do Banco Mundial (WBI), com sua vasta experincia em aprendizado a distncia. Esperamos que essa iniciativa baseada nesta parceria multi-institucional contribua com os esforos para melhorar a vida da populao mais pobre.

William cobbett Diretor-Geral Aliana de Cidades

sumrio

apresentao - ministrio das cidades apresentao - aliana de cidades

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mdulo 1:

poltica urbana e Habitacional no brasil

o processo de urbanizao brasileiro e a funo social da propriedade urbana


Joo sette Whitaker Ferreira

poltica e sistema nacional de Habitao, plano nacional de Habitao


nabil bonduki rossella rossetto Flvio Henrique ghilardi

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mdulo 2:

eixos da ao integrada em assentamentos precrios

necessidades habitacionais no brasil


adauto lcio cardoso rosane lopes de arajo Flvio Henrique ghilardi

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mdulo 3:

assentamentos precrios: identificao, caracterizao e tipologias de interveno 93


rosana denaldi

regularizao fundiria
celso santos carvalho

129

operacionalizao das intervenes integradas em assentamentos precrios

definio das diretrizes de interveno


ricardo moretti Francisco comaru patricia samora

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trabalho social e participao


tassia de menezes regino

194

normas especficas e metodologia para projetos e obras de urbanizao e recuperao ambiental de assentamentos precrios
laura machado mello bueno eleusina lavr Holanda de Freitas

241

planejamento, gerenciamento e controle de obras


luiz reynaldo de azevedo cardoso

279

Bibliografia complementar Monitoramento e avaliao de programas de ao integrada em assentamentos precrios


Francesco notarbartolo di villarosa autores

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Poltica urbana e habitacional no Brasil


aul a 1

Mdulo 1

o processo de urbanizao brasileiro e a funo social da propriedade urbana

Joo Sette Whitaker Ferreira

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aula 1: o proceSSo de urbanizao braSileiro e a Funo Social da propriedade urbana

Mdulo 1

o proceSSo de urbanizao braSileiro e a Funo Social da propriedade urbana

aula 1

introduo1

O primeiro mdulo Poltica urbana e habitacional no Brasil apresenta uma viso geral dos problemas urbanos e habitacionais do pas, trata da evoluo da ao governamental e destaca, no perodo recente, a Poltica Nacional de Habitao (PNH) e o Sistema Nacional de Habitao (SNH). Trata do contexto no qual se insere a discusso do Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS). O mdulo se organiza em duas aulas: O processo de urbanizao brasileiro e a funo social da propriedade urbana e Poltica e Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, Plano Nacional de Habitao. Esta aula apresenta um breve relato da trajetria da poltica habitacional e urbana no Brasil e destaca a questo fundiria. Trata do papel dos movimentos populares pela reforma urbana na aprovao do Estatuto da Cidade e tambm da aplicao dos instrumentos previstos para fazer cumprir a funo social da terra e enfrentar as desigualdades socioespaciais.

1. Os itens de 1 a 4 foram extrados da primeira edio da apostila Poltica urbana produzida por Joo Sette Whitaker Ferreira e Margareth Uemura para o curso a distncia Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios promovido pelo Ministrio das Cidades, em parceria com a Aliana de Cidades. O item 5 Funo social da propriedade urbana no Estatuto da Cidade, Planos Diretores e Poltica Habitacional foi baseado na apostila Acesso moradia, produzida por Claudia Virgnia de Souza, Jnia Santa Rosa e Rosana Denaldi, para o curso a distncia Acesso terra urbanizada: regularizao fundiria e implementao de planos diretores, promovido pelo Ministrio das Cidades e Universidade Federal de Santa Catarina, e na apostila Poltica Urbana, produzida por Joo S. W. Ferreira e Margareth Uemura, para a primeria edio do curso a distncia Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios, tambm promovido pelo Ministrio das Cidades.

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Mdulo 1: POltiCA URbAnA e hAbitACiOnAl nO bRASil

1. crescimento urbano: segregao e excluso socioespacial


O Brasil tem hoje cerca de 80% da populao vivendo nas cidades. Este crescimento da populao foi acompanhado do agravamento dos problemas ambientais e das desigualdades socioespaciais. Nos principais centros metropolitanos de 20% a 40% da populao total reside em favelas2. bastante comum ouvirmos que a dramtica situao em que esto as cidades brasileiras uma decorrncia natural do crescimento acelerado de suas metrpoles. como se o caos urbano, as favelas, o transporte precrio, a falta de saneamento, a violncia, fossem caractersticas intrnsecas s cidades grandes, justificando a enorme dificuldade do poder pblico em resolver esses problemas e gerir a dinmica de produo urbana. Essa , entretanto, uma viso ingnua. Ao contrrio dos pases industrializados, o grave desequilbrio social que assola as cidades brasileiras assim como outras metrpoles da periferia do capitalismo mundial resultante no da natureza da aglomerao urbana por si s, mas sim da nossa condio de subdesenvolvimento. Em outras palavras, as cidades brasileiras refletem, espacialmente e territorialmente, os graves desajustes histricos e estruturais da nossa sociedade que, como muitos autores j ressaltaram, esto diretamente vinculados s formas peculiares da formao nacional dependente e do subdesenvolvimento. A desigualdade social das cidades brasileiras tem, portanto, suas causas nas formas com que se organizou nossa sociedade, na maneira com que se construiu um Estado patrimonialista em que se confundem o interesse pblico e o privado , nas dinmicas de explorao do trabalho impostas pelas elites dominantes desde a colnia e, principalmente, no controle absoluto dessas elites sobre o processo de acesso terra, tanto rural quanto urbana, como veremos adiante. Assim, j no sculo XIX, no auge da economia cafeeira agroexportadora, nossas cidades apresentavam forte segregao socioespacial, decorrentes da herana colonial e escravocrata. A industrializao incipiente, especialmente em So Paulo e no Rio de Janeiro no incio do sculo XX, iria aprofundar essa lgica, relegando a populao operria, geralmente composta de imigrantes e ex-escravos, e ainda pouco numerosa, para bairros insalubres e precrios de periferia. Como veremos no prximo tpico, contrastando com os bairros ricos do centro, objetos constantes de planos urbansticos de embelezamento, proliferavam os cortios, as habitaes coletivas de aluguel e as favelas, muitas vezes por iniciativa de fazendeiros, profissionais liberais e comerciantes que viam nessa atividade imobiliria uma boa forma de aumentar sua renda (BONDUKI, 1998). Mas se podemos dizer que essa primeira urbanizao se deu sobre uma matriz j marcada pela segregao social e a excluso desde a poca da colnia, foi de fato a forte industrializao da segunda metade do sculo XX, com a migrao rural-urbana do Nordeste em direo aos polos industriais do Sudeste, que iria exacerbar a tragdia urbana brasileira (KOWARICK,
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2. lAbhAb FAUUSP, citado por MARiCAtO (2001, p.38)

aula 1: o proceSSo de urbanizao braSileiro e a Funo Social da propriedade urbana

1993). Tal fenmeno no foi exclusivamente brasileiro: de fato, a oferta de mo de obra barata nos pases do Sul (da periferia do capitalismo, ver MARICATO, 1996) alavancou em muitos deles uma rpida industrializao promovida pelo deslocamento, para essas regies, das grandes multinacionais dos pases centrais, a partir da dcada de 1950. No Brasil, como em outros pases da periferia do capitalismo mundial, a atratividade exercida pelos polos industriais sobre a massa de mo de obra disponvel no campo provocou, a partir da dcada de 1960, uma significativa exploso urbana. Entretanto, esse crescimento econmico tinha justamente como condio a manuteno do baixo valor da mo de obra, razo da nossa insero na expanso do capitalismo internacional, sendo portanto um crescimento estruturalmente concentrador da renda, baseado em baixos salrios. A famosa frase supostamente atribuda ao Ministro da Fazenda entre 1969 e 1974, de que antes era preciso fazer crescer o bolo, para depois distribu-lo, explicita bem um processo que autores como Roberto Schwarz ou Francisco de Oliveira chamaram de industrializao com baixos salrios. Hoje, o Brasil ainda apresenta (dados do IPEA de 15 de maio de 2008) um cenrio em que os 10% mais ricos da populao se apropriam de 75% das riquezas do pas. Assim, fcil entender que o milagre econmico, se por um lado garantiu um crescimento significativo, levando o pas ao oitavo posto da economia mundial, por outro lado o fez s custas da estagnao do desenvolvimento (a saber, a justa distribuio do crescimento econmico para o conjunto da populao, formando um mercado de consumo amplo), e da manuteno da misria. Ao contrrio do que ocorrera nos EUA aps a depresso de 1930 e o lanamento do New Deal, e na Europa, no ps-guerra, onde a expanso industrial se deu em um processo de incluso social capitaneado pelo Estado do Bem-Estar Social, com vistas estruturao de um mercado de consumo de massa, elevando os nveis de renda da populao, por aqui se estruturou um sistema oposto, de deixe-estar social, em que a populao pobre era relegada ao abandono, mantendo os baixos preos da mo de obra, enquanto o Estado-empresarial agia em total harmonia com os interesses das empresas que sustentavam nossa industrializao. De certa forma, o Estado brasileiro, marcado pelo patrimonialismo (FAORO, 1958), aperfeioou-se como um instrumento sob o controle das elites: suas aes portanto no foram pensadas, ao longo da nossa histria, com o mesmo sentido de pblico do Estado do Bem-Estar Social, em que este designava em essncia, toda a sociedade. No Brasil, o pblico sempre se restringiu a uma parcela minoritria da populao. Aquela que compe nosso limitado mercado de consumo (hoje em expanso), e comum ainda hoje ver polticas urbanas destinadas s melhorias da cidade formal privilegiada, enquanto que obras essenciais e urgentes nas periferias pobres so preteridas. Assim, um retrospecto da ao do Estado, em todos os nveis e em todo o Pas, no campo urbanstico, mostra um conjunto de polticas que muitas vezes excluem em vez de incluir, desintegram em vez de integrar, dificultam em vez de facilitar, em especial quando se trata de atender as demandas das classes sociais mais baixas.
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Mdulo 1: POltiCA URbAnA e hAbitACiOnAl nO bRASil

Isso mostra as dificuldades que tm hoje as prefeituras e demais rgos pblicos quando se interessam em implementar polticas que invertam essa lgica perversa, atendendo prioritariamente as camadas mais pobres da populao: engrenagens seculares ancoradas em anos de burocracia e clientelismo, em que a poltica do favor imperava e tornava-se a regra, criam um emaranhado jurdico-institucional, burocrticoadministrativo, muitas vezes de difcil soluo. Ainda assim, acredita-se que os avanos obtidos graas mobilizao dos setores sociais implicados com a chamada reforma urbana, sobre os quais falaremos adiante, e que culminaram na aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, possam abrir novas possibilidades para uma ao pblica socialmente mais justa e includente. Do ponto de vista urbano, portanto, a ausncia de suporte pblico ao processo de crescimento decorrente da industrializao da segunda metade do sculo XX levou ao que Ermnia Maricato chamou similarmente ao processo econmico, de urbanizao com baixos salrios. Por princpio, o sistema implantado restringia a possibilidade de se oferecer habitaes, infraestrutura e equipamentos urbanos que garantissem qualidade de vida aos trabalhadores. A melhor poltica habitacional e urbana era a da no ao, deixando as cidades brasileiras conformarem suas enormes periferias sob o signo da informalidade urbanstica e da autoconstruo como nica soluo habitacional. No perodo militar, as pssimas condies de vida da populao mais pobre levaram o governo a estruturar uma poltica habitacional um pouco mais significativa, em torno do Sistema Financeiro de Habitao (SFH). Entretanto, o recorte economicista e privatista, voltado mais aos interesses do crescimento econmico e ao favorecimento das grandes empreiteiras, fez com que o perodo do SFH/Banco Nacional da Habitao (BNH), embora tenha produzido mais de quatro milhes de unidades, tenha sido marcado pela pssima qualidade das construes, a generalizao do favor e das trocas eleitorais como regra para o atendimento populao, e a reproduo de um padro urbano altamente oneroso para o poder pblico pelo qual, invariavelmente, os conjuntos habitacionais eram produzidos em reas distantes e sem infraestrutura. Incentivava-se assim a especulao nas reas intermedirias, o custoso (mas interessante para os grandes contratos de obras pblicas) espraiamento da infraestrutura urbana, a reteno da terra urbanizada mais central (e valorizada) para os setores dominantes de maior poder aquisitivo, a formao de grandes conjuntos monofuncionais nas periferias e, portanto, a formao de cidades cada vez mais desiguais e marcadas pela segregao socioespacial. Sobretudo, a poltica habitacional beneficiava apenas a populao com renda superior a trs salrios mnimos. O resultado desse processo foi a exploso urbana nas grandes cidades brasileiras, que expressam hoje a calamidade social de um pas cujo desenvolvimento combina o atraso com o moderno. Se, em 1940, a populao urbana no Brasil era de apenas 26,34% do total, em 1980 ela j era de 68,86%, para chegar em 81,20% em 2000. Em dez anos, de 1970 a 1980, as cidades com mais de um milho de habitantes
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aula 1: o proceSSo de urbanizao braSileiro e a Funo Social da propriedade urbana

dobraram, passando de cinco para dez (MARICATO, 1996). Ao mesmo tempo, as 11 regies metropolitanas do pas apresentam taxas que giram em torno de 40% da sua populao vivendo na informalidade urbana em assentamentos precrios3 seja em favelas, loteamentos clandestinos ou cortios (BUENO, 2000). Corroborando tais nmeros, o Censo Demogrfico mostra que esto nesta condio aproximadamente 40,5% do total de domiclios urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias, das quais 12 milhes so famlias de baixa renda, que auferem renda familiar mensal abaixo de cinco salrios mnimos (ROLNIK, 2008)4. Do ponto de vista da produo de seu espao, nossas cidades sofrem o problema da sociedade subdesenvolvida: a subordinao absoluta lgica dos negcios. Flvio Villaa (2001) mostrou como, na maior parte das capitais do pas, verifica-se recorrentemente um eixo de desenvolvimento produzido pelas elites em seus deslocamentos em busca das reas mais privilegiadas para se viver. Em uma clara inverso de prioridades, os governos municipais investem quase que exclusivamente nessas pores privilegiadas da cidade, em detrimento das demandas urgentes da periferia. O resultado disso visvel para todos: ilhas de riqueza e modernidade nas quais se acotovelam manses, edifcios de ltima gerao e shoppings centers, e que canalizam a quase totalidade dos recursos pblicos, geralmente em obras urbansticas de grande efeito visual, porm de pouca utilidade social. Para alm desses bairros privilegiados, temos um mar de pobreza, cuja marca a carncia absoluta de investimentos e equipamentos pblicos. Se considerarmos que a dinmica de mercado imobilirio e dos investimentos em infraestrutura acontecem apenas na cidade formal (embora exista at nas favelas um mercado imobilirio informal bastante ativo) temos que 50% ou mais do territrio se reproduzem sem nenhum controle ou regulao, e esse um problema estrutural central de nossa realidade urbana.

3. Se tomarmos a definio da OnU do que um assentamento precrio trata-se de um assentamento contguo, caracterizado pelas condies inadequadas de habitao e/ou servios bsicos. Um assentamento precrio frequentemente no reconhecido/considerado pelo poder pblico como parte integral da cidade. So cinco componentes que refletem as condies que caracterizam os assentamentos precrios: status residencial inseguro; acesso inadequado gua potvel; acesso inadequado a saneamento e infraestrutura em geral; baixa qualidade estrutural dos domiclios; e adensamento excessivo. em um assentamento precrio, os domiclios devem atender pelo menos uma das cinco condies acima. 4. ROlniK, Raquel. Marco regulatrio e acesso ao solo urbano limites e possibilidades. Aula do curso a distncia Implementao dos planos diretores e regularizao fundiria promovido pelo Ministrio das Cidades.

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Mdulo 1: POltiCA URbAnA e hAbitACiOnAl nO bRASil

Alm disso, o atual quadro urbano continua mostrando um exagerado ritmo de crescimento das periferias pobres em relao aos centros urbanizados metropolitanos, que paradoxalmente esto se esvaziando, evidenciando a ineficcia das polticas urbanas, ou talvez sua eficcia em aprofundar um sistema que interessa s elites. Enquanto a taxa mdia de crescimento anual das cidades brasileiras de 1,93%, o crescimento na periferia de So Paulo, por exemplo, em algumas regies chega a taxas superiores a 6% ao ano. Em compensao, o centro da cidade apresenta taxas de crescimento negativo, em torno de 1,2%. A populao pobre invariavelmente relegada s periferias distantes, geralmente sem urbanizao nem saneamento. Por cima disso, e como era tpico do Estado patrimonialista de que comentamos acima, as polticas de transporte sempre privilegiaram o transporte individual e elitizado caracterizado pelo automvel, investindo exclusivamente em obras virias em detrimento de sistemas de transporte pblico de massa. Por isso, a populao mais pobre perde horas de seu dia apertada em nibus e trens, precrios e insuficientes. Os pobres so bem aceitos na cidade formal, desde que seja para trabalhar, onde servem para o funcionamento da cidade e da economia dos mais ricos. Para morar, entretanto, devem retirar-se aos seus bairros afastados, como em um apartheid espacial velado, porm muito significativo. preciso, por fim, ressaltar um fenmeno mais recente: a sobreposio do drama urbano a uma verdadeira tragdia ambiental. Enquanto tais formas de urbanizao espraiada ocorriam por sobre territrios urbanizveis, as cidades simplesmente viam crescer mais e mais loteamentos de periferia, mesmo que irregulares e/ou clandestinos, havendo terras disponveis para esse fim. medida que estas reas vo sendo ocupadas, que a terra se torna escassa, avana sobre ela o mercado imobilirio, sempre expulsando para um pouco mais longe os que no conseguem arcar com a valorizao decorrente. A partir da dcada de 1990, quando a escassez de reas para assentamento dos mais pobres se tornou dramtica, s restou a essas faixas da populao instalarem-se no sem o apoio muitas vezes irresponsvel dos prprios polticos nas nicas reas onde, por lei, nem o Estado nem o mercado imobilirio podem atuar: as reas de proteo ambiental, beiras de crregos, mananciais, encostas de florestas protegidas foram pouco a pouco sendo ocupadas, sob a benevolncia do Estado e de toda a sociedade. Hoje, em decorrncia, a questo ambiental torna-se um dos pontos mais sensveis da questo urbana, pois reas supostamente de proteo permanente viraram verdadeiras cidades, ilegais perante a lei, e em tal grau de consolidao que a soluo para o problema se tornou de grande complexidade. Tal cenrio evidencia o desafio de reverter o quadro de excluso e segregao socioespacial que expe uma fratura social do pas, e exige total inverso dos investimentos pblicos, de tal forma que estes passem a atender
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aula 1: o proceSSo de urbanizao braSileiro e a Funo Social da propriedade urbana

a populao de mais baixa renda, introduzindo mecanismos permanentes que lhe garantam o acesso terra legal em reas providas de infraestrutura e equipamentos. Trata-se de promover aes do poder pblico, em qualquer nvel, que rompam com a tradio patrimonialista do nosso Estado, e atendam preferencialmente os excludos, at mesmo como forma de promover a real expanso da base econmica, que no tem como suportar a lgica da restrio e da exclusividade. O sistema capitalista, por princpio, precisa de processos de expanso constante, ampliando o mercado, o consumo, gerando trabalho e renda. De certa forma, a lgica do capitalismo subdesenvolvido brasileiro uma contralgica capitalista (que levou o socilogo Florestan Fernandes a cunhar a expresso de uma contrarrevoluo burguesa, de sinal invertido em relao tradicional revoluo burguesa capitalista europeia), que gera, a persistir, deseconomias urbanas e estagna o desenvolvimento, criando, o que pior, uma bomba social a retardamento, que cada vez mais parece prestes a explodir. Os planos diretores e os instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade podem vir a ser ferramentas importantes nesse processo de transformao, embora no sejam por si s garantia de mudanas mais estruturais. A questo urbana est intrinsecamente associada, evidentemente, s polticas econmicas. Cidades mais justas s sero possveis se tivermos no Brasil uma redistribuio efetiva da renda, em uma poltica macroeconmica inclusiva. Tanto a questo econmica quanto a possibilidade de aplicao de instrumentos urbansticos democrticos dependem antes de tudo de posicionamentos polticos efetivamente em defesa da populao excluda. Porm, tal desafio est hoje colocado aos municpios brasileiros que devem implementar o Estatuto da Cidade em seus planos diretores. Antes de apresentar tais instrumentos, entretanto, importante compreender como se delineou a questo fundiria brasileira ao longo da histria, concomitantemente aos processos urbanos acima descritos, para melhor enfrentar o desafio que o poder pblico tem na gesto do territrio. sobre isso que trataremos no prximo tpico.

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Mdulo 1: POltiCA URbAnA e hAbitACiOnAl nO bRASil

2. Questo fundiria no brasil e as polticas para atendimento habitacional no brasil at a criao do bnH
Como j foi colocado, o problema habitacional no Brasil remonta do perodo da colonizao e no pode ser separado da questo do acesso propriedade da terra. At meados do sculo XIX, a terra no Brasil era concedida pela Coroa as sesmarias , ou simplesmente ocupada, enquanto que nas cidades o Rocio era a terra municipal onde estavam as casas e pequenas produes agrcolas para o subsdio local. A terra at ento no tinha valor comercial. A promulgao da Lei de Terras, em setembro de 1850, mudou esse cenrio, ao instituir a propriedade fundiria no pas, tanto rural quanto urbana: foi legitimada a propriedade de quem j detinha cartas de sesmaria ou provas de ocupao pacfica e sem contestao. O resto, de propriedade da Coroa, passou a ser leiloado. Para ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por ela. Para Jos de Souza Martins (1978), a lei teve como claro objetivo bloquear o acesso propriedade por parte dos trabalhadores livres, ex-escravos e agora tambm imigrantes, de modo que eles compulsoriamente se tornassem fora de trabalho das grandes fazendas. Na prtica, a substituio do trabalho escravo pelo assalariado deu-se no Brasil ao mesmo tempo em que a terra livre se tornou privada. Nas dcadas anteriores promulgao da lei, o latifndio havia se consolidado com uma ampla e indiscriminada ocupao das terras, que expulsara os pequenos posseiros. Naquele momento os grandes latifndios consolidaram seu poder, que nunca seria perdido no cenrio poltico nacional, apesar da perda de hegemonia a partir das ltimas dcadas do sculo XIX, com o incio da industrializao e o fortalecimento das foras liberais. Na prtica, a Lei de Terras praticamente antecipou-se s grandes transformaes que viriam a ocorrer no fim do sculo, com o fim da escravido e o incio da industrializao, garantindo a propriedade da terra rural e urbana aos poderosos, antes da possibilidade de uma economia mais aberta mo de obra no escrava, e, portanto, consumidora5. As legislaes posteriores, em especial no perodo republicano, continuaram bastante vagas na definio da propriedade, ou exageradas demais nos detalhamentos para a sua venda, ou ainda imprecisas na sua demarcao, tornando assim a questo da regularizao especialmente complexa, e sujeita a fraudes e falsificaes, tornando a posse ilegal um procedimento generalizado de apropriao da terra pelos mais poderosos. No sculo XIX, quando o Rio de Janeiro ganharia uma nova dimenso urbana com a vinda da famlia real, e quando So Paulo, j no fim sculo XIX, se desenvolveria em decorrncia da prosperidade cafeeira, esta matriz fundiria rural evidentemente se transferiu sem muitas alteraes para as cidades, onde a posse da terra urbanizada iria seguir os mesmos princpios. Entretanto, as demandas sociais por habitao e infraestrutura urbana j eram significativas, e no foram contempladas, deixando imigrantes, mulatos e descendentes de escravos abandonados prpria sorte. Em 1888, ano da abolio, o Rio de Janeiro
5. Ver a respeito, MARiCAtO, ermnia. Habitao e Cidade, So Paulo: Atual editora, 1997 e MARtinS, Jos de

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Souza. O Cativeiro da Terra!, So Paulo. livraria editora de Cincias humanas, 1978.

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contava com mais de 45 mil pessoas vivendo em cortios (MARICATO, 1997). Como j dito, as cidades mais importantes do pas j produziam uma forte diferenciao socioespacial, expulsando a populao pobre dos centros urbanizados. A insalubridade, as epidemias, a violncia e a alta densidade eram marcas dos bairros populares. Na transio da economia agroexportadora para a da industrializao incipiente, na passagem para o sculo XX, a tomada de hegemonia das foras polticas liberais e industrializantes no alterou a forma com que as cidades produziam a segregao socioespacial desde o perodo anterior. Como j vimos nas ltimas dcadas do sculo XIX, quando a economia e a poltica nacionais ainda eram comandadas pelos bares do caf, as maiores cidades do pas, Rio e So Paulo, eram objeto de planos urbansticos que apenas embelezavam o centro das elites e ignoravam ou mesmo incentivavam fortemente a concentrao da populao pobre nas casas precrias de aluguel, nos cortios e nas favelas que j comeavam a aparecer (BONDUKI, 1998). Assim moravam, j nas periferias urbanas, ex-escravos e imigrantes atuando nos empregos tercirios das atividades menos nobres que as cidades exigiam. Segundo Bonduki (1998), a habitao das classes populares se deu, at os anos 1930, pela da produo privada de vilas operrias ou de moradias de aluguel, que podiam ir de casas com alguma qualidade at moradias de baixo padro e coletivas, de tal forma que nesses casos era difcil diferenciar moradias de aluguel e cortios. A produo das vilas foi incentivada pelo poder pblico por meio de isenes fiscais, pois eram consideradas uma soluo de disciplinamento e higienizao das massas. Mas essas moradias de melhor qualidade, embora populares, s eram acessveis para segmentos da baixa classe mdia, como operrios qualificados, funcionrios pblicos e comerciantes, no sendo viveis para a populao mais pobre. Os cortios, de qualidade ainda pior, eram portanto, a nica forma de acesso moradia pela maioria da populao, alm de se constituir num negcio muito lucrativo para seus proprietrios. Foram fortemente combatidos em nome da sade pblica, mas se proliferaram muito, o que demonstra que a demanda por habitao para grande parte da populao j era importante. Quando os cortios se tornavam obstculos renovao urbana das reas mais nobres da cidade, eram demolidos e a massa sobrante (VILLAA, 2001) deslocada para as regies menos valorizadas pelo mercado. Na era Vargas, a partir de 1930, poca que coincide com a emergncia do Estado de Bem-Estar Social na Europa, o governo iniciou um programa de incentivo industrializao, via subsdios indstria de bens de capital, do ao, do petrleo, construo de rodovias etc. Paralelamente, instituiu no pas um novo clima poltico, com o fortalecimento do Estado e de suas aes, visando a constituio de um forte mercado de consumo interno. Apesar da perda de hegemonia, por parte da burguesia agroexportadora, o Estado populista no interfere de maneira importante em seus interesses, evitando uma reforma agrria e mantendo intacta a base fundiria do pas. No campo da moradia, a experincia dos Institutos de Aposentadorias e Penses, na dcada de 1930, que se tornaram uma referncia qualitativa na histria da arquitetura de habitao social no Brasil, foi pouco
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significativa numericamente j que produziu, entre 1937 e 1964, apenas 140 mil moradias, a maioria destinada ao aluguel. Alm disso, a Lei do Inquilinato, de 1942, limitava as possibilidades de lucro para os proprietrios de vilas e casas de aluguel, uma vez que congelava os preos e diminua a segurana do negcio para os locadores. Acabou tendo como efeito o estmulo propriedade privada do imvel urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso habitao (MARICATO, 1997). Como j visto, a forte industrializao da segunda metade do sculo XX levou o pas a um acelerado crescimento econmico, porm baseado na necessria manuteno da pobreza e concentrao da renda. Vimos no tpico anterior que a melhor poltica habitacional era a no poltica habitacional, deixando a populao mais pobre que migrava para os grandes polos industriais sem alternativas habitacionais, sem condies de acessar a terra urbanizada, e merc de loteadores clandestinos que disseminaram a ocupao informal e irregular das periferias. Tambm j comentamos que, nesse perodo, a poltica habitacional do regime militar, o BNH6, embora com algum efeito quantitativo, teve um recorte privatista, favorecendo as grandes empreiteiras e o ciclo virtuoso do milagre econmico, sem atingir a populao abaixo dos trs salrios mnimos, justamente a que mais crescia, dada a enorme concentrao da renda. Por outro lado, a submisso da terra urbana ao capital imobilirio fazia com que, enquanto as periferias das grandes cidades expandiam seus limites e abrigavam o enorme contingente populacional de imigrantes, o mercado formal restringiasse a uma parcela da cidade e deixava em seu interior grande quantidade de terrenos vazios. Kowarick e Campanrio (1990) mostram que, em 1976, a terra retida para fins especulativos no municpio de So Paulo atingia 43% da rea disponvel para edificao. Somente em 1980 as reas perifricas ocupadas da cidade aumentaram em 480 km, permanecendo desprovidas dos servios urbanos essenciais reproduo da fora de trabalho.

3. polticas de atendimento habitacional no pas: do bnH criao do Ministrio das cidades


Como indicamos no incio do texto, a trajetria da poltica habitacional no pas tem sido marcada por mudanas na concepo e no modelo de interveno do poder pblico, especialmente no que se refere ao equacionamento do problema da moradia para a populao de baixa renda. A Fundao da Casa Popular, primeira poltica nacional de habitao, criada em 1946, revelou-se ineficaz devido falta de recursos e s regras de financiamento estabelecidas. Isso comprometeu seu desempenho no atendimento da demanda, que ficou restrito a alguns estados da federao e com uma produo pouco significativa de unidades. O modelo de poltica habitacional implementado, a partir de 1964, pelo BNH, baseava-se em um conjunto de caractersticas que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepo dominante de poltica habitacional nos anos que se seguiram. Essas caractersticas podem ser identificadas pelos seguintes elementos fundamentais:
6. O bnh geria os recursos da poupana compulsria do FGtS (8% do salrio formal) e do Sistema brasileiro de Poupana e emprstimo - SbPe, poupana voluntria.

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primeiro, a criao de um sistema de financiamento que permitiu a captao de recursos especficos e subsidiados, com o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e o Sistema brasileiro de poupana e emprstimo (Sbpe), que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento habitacional; o segundo elemento foi a criao e operacionalizao de um conjunto de programas que estabeleceram, de forma centralizada, as diretrizes gerais a serem seguidas, de forma descentralizada, pelos rgos executivos; terceiro, a criao de uma agenda de redistribuio dos recursos, que funcionou principalmente no nvel regional, a partir de critrios definidos centralmente; e, por ltimo, a criao de uma rede de agncias, nos estados da federao, responsveis pela operao direta das polticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo rgo central.

Desde o incio da atuao do BNH, verificou-se a existncia de problemas no modelo proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existncia, efetuado mudanas visando corrigir suas aes. Entretanto, o BNH no foi bem sucedido nessas mudanas e, por no conseguir superar a crise do SFH, acabou extinto. Dentre as crticas feitas ao modelo do BNH, a primeira e central quanto sua atuao, foi a incapacidade em atender populao de mais baixa renda, principal objetivo que justificou sua criao. Outro ponto importante era o modelo institucional adotado, com forte grau de centralizao e uniformizao das solues no territrio nacional. A desarticulao entre as aes dos rgos responsveis pela construo das casas populares e os encarregados dos servios urbanos tambm era apontada como ponto crtico, bem como a construo de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geralmente feitos em locais distantes e sem infraestrutura. Por fim, destaca-se o modelo financeiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionrio.

a crise do Sistema Financeiro de Habitao e a extino do bnH criaram um hiato em relao poltica habitacional no pas, com a desarticulao progressiva da instncia federal, a fragmentao institucional, a perda de capacidade decisria e a reduo significativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea.

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Extinto em agosto de 1986, as atribuies do BNH foram transferidas para a Caixa Econmica Federal, permanecendo a rea de habitao, no entanto, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competncia abrangia as polticas habitacional, de saneamento bsico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministrio da Fazenda. Em maro de 1987, o MDU transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumula, alm das competncias do antigo MDU, a gesto das polticas de transportes urbanos e a incorporao da Caixa Econmica Federal. Em setembro de 1988, ocorrem novas alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES), no qual permanece a gesto da poltica habitacional. Com a Constituio de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralizao ganha base para se efetivar. Dentro do processo de descentralizao se estabelece uma redefinio de competncias, passando a ser atribuio dos Estados e municpios a gesto dos programas sociais e, dentre eles, o de habitao, seja por iniciativa prpria, por adeso a algum programa proposto por outro nvel de governo ou por imposio constitucional. Em maro de 1989 extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria (SEAC), sob competncia do Ministrio do Interior. As atividades do SFH e a Caixa Econmica Federal (Caixa) passam a ser vinculadas ao Ministrio da Fazenda. O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e municpios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da poltica. No entanto, a utilizao dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades financeiras afetou as possibilidades de expanso do financiamento habitacional, levando a sua suspenso temporria, sendo que os programas habitacionais ficaram na dependncia de disponibilidades financeiras a fundo perdido de recursos do Governo Federal. Na esteira da oscilao poltica que marcou o perodo, os governos estaduais e municipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de aes locais, com elevado grau de autofinanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os programas de urbanizao e regularizao de favelas e de loteamentos perifricos. Em 1994, o governo federal colocou como prioridade a concluso das obras iniciadas na gesto anterior e lanou os programas Habitar Brasil e Morar Municpio, com recursos oriundos do Oramento Geral da Unio (OGU) e do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF). No entanto, o montante de investimentos realizados ficou aqum das expectativas, como consequncia do contingenciamento de recursos imposto pelo Plano Real. .

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Em 1995 realizada uma reforma no setor da poltica habitacional, com a extino do Ministrio do Bem-Estar Social e a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) no mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO), esfera que ficaria responsvel pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Habitao. Embora tenha mostrado intenes reformadoras, a ao da SEPURB caracterizou-se por uma retrao do setor institucional. Verifica-se, ento, uma contnua reduo dos quadros tcnicos e uma perda de capacidade de formulao, que se vai aprofundando ao longo do tempo. A transformao da SEPURB em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) no trouxe mudanas significativas nesse processo, persistindo a desarticulao institucional e a perda progressiva de capacidade de interveno. As reas da habitao e do desenvolvimento urbano permanecem sem contar com recursos financeiros expressivos e sem capacidade institucional de gesto, no plano federal. Nesse perodo, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concesso estabelecida aps um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, por sua capacidade de pagamento. No entanto, foi imposta significativa restrio ao financiamento do setor pblico para a realizao de emprstimos habitacionais, seja pela restrio dos aportes de recursos do OGU, seja pelo impedimento da utilizao dos recursos FGTS para esse fim. Isso restringiu principalmente as possibilidades de financiamento federal regularizao e urbanizao de assentamentos precrios, j que os programas de oferta de novas unidades habitacionais puderam ser viabilizados por meio de financiamento do setor privado, como ocorre no mbito do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), ou por meio de emprstimos individuais, como o Programa Carta de Crdito.

de fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralizao por ausncia, sem uma repartio clara e institucionalizada de competncias e responsabilidades, sem que o governo federal definisse incentivos e alocasse recursos significativos para que os governos dos estados e municpios pudessem oferecer programas habitacionais de flego para enfrentar o problema. o Governo Federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crdito sob seu controle, sem uma poltica definida para incentivar e articular as aes dos estados e municpios no setor de habitao. o que se observa nesse perodo a desarticulao institucional ou at mesmo a extino de vrias companhias de Habitao (coHabs) estaduais e a dependncia quase completa dos recursos federais pelos governos para o enfrentamento dos problemas habitacionais, verificando-se, inclusive, quase ou nenhuma priorizao por parte de muitos estados questo habitacional.

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O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, a partir de 2003, comeou a implementar mudanas nesse quadro com a criao do Ministrio das Cidades, que passa a ser o rgo responsvel pela Poltica de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Poltica Setorial de Habitao.

na aula 2 trataremos da poltica e Sistema nacional de Habitao e abordaremos o desenho institucional de controle social e participao popular nas polticas de desenvolvimento urbano.

Seguindo as diretrizes do governo do presidente Lula de promoo da participao e do controle social, junto ao Ministrio das Cidades foi criado o Conselho das Cidades. O Conselho um rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva e tem por finalidade estudar e propor diretrizes para a formulao e implementao das polticas do Ministrio, bem como acompanhar sua execuo. A construo dessa instncia de participao e controle social na poltica urbana faz parte de um conjunto de conquistas que resultado da mobilizao da sociedade em torno da questo da reforma urbana. A seguir, abordaremos como se conformou a luta dos movimentos populares pela reforma urbana no Brasil, desde a dcada de 1980, e destacaremos a mobilizao em torno da aprovao do Estatuto da Cidade.

4. o papel dos movimentos populares pela reforma urbana


Face ao inquietante quadro exposto at aqui, fcil entender que as desigualdades decorrentes dos processos de industrializao e de urbanizao acabaram gerando intensas insatisfaes sociais. J em 1963, o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana juntou especialistas e militantes do setor para tentar refletir parmetros para balizar o crescimento das cidades que comeava a se delinear. A ditadura militar, entretanto, desmontou a mobilizao da sociedade civil em torno das grandes reformas sociais, inclusive a urbana, substituindo-a por um planejamento urbano centralizador e tecnocrtico. Porm a extrema precariedade dos assentamentos perifricos (favelas, loteamentos clandestinos), a absoluta ausncia do Estado na implementao de polticas habitacionais e urbanas durante dcadas, geraram um paulatino, mas consistente movimento de insatisfao e mobilizao da populao excluda. O movimento consegue uma primeira vitria em 1979, com a aprovao da Lei 6.766, regulando o parcelamento do solo e criminalizando o loteador irregular. Na dcada de 1980, no bojo do processo de redemocratizao do pas e marcado por um momento de amadurecimento de um discurso inovador sobre a poltica urbana se organizou o Movimento Nacional pela Reforma Urbana7, articulado em torno dos nascentes movimentos sociais de luta por moradia, reforado pelos movimentos de organizao poltica promovidas pela Igreja Catlica como a Comisso Pastoral da Terra e as Comunidades Eclesiais de Base pelos sindicatos, universidades e pelo Partido dos Trabalhadores (PT).

7. A coordenao do Frum nacional da Reforma Urbana formada por 15 entidades nacionais que

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atuam em reas diferenciadas do urbano. Ver site www.direitoacidade.org.br.

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os princpios do Movimento nacional pela reforma urbana so os seguintes8:


direito cidade e cidadania, entendido como uma nova lgica que universalize o acesso aos equipamentos e servios urbanos, a condies de vida urbana digna e ao usufruto de um espao culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, em uma dimenso poltica de participao ampla dos habitantes das cidades na conduo de seus destinos; Gesto democrtica da cidade, entendida como forma de planejar, produzir, operar e governar as cidades submetidas ao controle e participao social, destacando-se como prioritria a participao popular; Funo Social da cidade e da propriedade, entendida como a prevalncia do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, o que implica o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espao urbano.

A descentralizao administrativa estabelecida ps-constituio de 1988 buscou fortalecer o papel dos municpios, ampliando a autonomia municipal e as possibilidades de gesto de nossas cidades na perspectiva de construir um territrio mais digno para todos, e no apenas para os privilegiados de sempre. Nesse quadro e com a mobilizao popular em torno da defesa de uma cidade socialmente mais justa e politicamente mais democrtica, foi apresentada uma proposta de reformulao da legislao por meio da Emenda Constitucional de Iniciativa Popular pela Reforma Urbana, subscrita por 130.000 eleitores e encaminhada ao Congresso Constituinte, em 1988, pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que resultou no captulo de Poltica Urbana da Constituio (artigos 182 e 183). Os artigos 182 e 183 estabeleciam alguns instrumentos supostamente capazes de dar ao poder pblico melhores condies de regular a produo e apropriao do espao urbano com critrios socialmente mais justos e introduziam o princpio da chamada funo social da propriedade urbana. Ou seja, os imveis vazios situados na chamada cidade formal que geralmente se beneficiam de infraestrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto etc.) custeados pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade, representam um alto custo social e, por isso, o proprietrio deve dar uso para cumprir a funo social da propriedade. Tais artigos, no entanto, ainda precisavam ser regulamentados. E apesar do agigantamento dos problemas urbanos brasileiros, foram necessrios 11 anos de espera para que o captulo da Reforma Urbana da nossa Constituio o Estatuto da Cidade fosse definitivamente aprovado.

8. Carta de princpios para a elaborao do Plano Diretor, FnRU, 1989, publicada em: De GRAZiA, Grazia (Org.). Plano Diretor: Instrumento de Reforma Urbana. Rio de Janeiro: FASe, 1990.

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A aprovao da Lei 10.257 deu-se em 10 de julho de 2001 e representa uma vitria significativa para o Movimento de Reforma Urbana. Para dar a todos o direito cidade o Estatuto da Cidade regulamenta instrumentos de controle do uso e ocupao do solo e de regularizao fundiria que podem dar aos poderes pblicos municipais nova possibilidade de resgatar para a sociedade a valorizao provocada por seus prprios investimentos em infraestrutura urbana, e de induzir a utilizao de imveis vazios em reas urbanas retidas para especulao. Por definio expressa no artigo 41 do Estatuto, os municpios com mais de 20.000 habitantes; integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional devem elaborar o Plano Diretor para a utilizao dos instrumentos. Desta forma, coube aos municpios a tarefa de aplicar os instrumentos urbansticos transformando-os na pea bsica da poltica urbana local. O Estatuto ainda determinou o prazo de cinco anos para as cidades que ainda no tivessem plano o fizessem. Este prazo venceu em 2006 e foi prorrogado at 28 de fevereiro de 2008. Delegar gesto municipal a implementao dos instrumentos tem consequncias positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera local a mediao do conflito entre o direito privado e o interesse pblico, permitindo as necessrias diferenciaes entre realidades municipais completamente diversas no pas e garantindo que a discusso da questo urbana no nvel municipal se torne mais prxima do cidado, podendo ser eficientemente participativa. O aspecto negativo que, ao jogar a regulamentao dos instrumentos para uma negociao posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa, como j dito essencialmente poltica, no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. Portanto o essencial que os municpios no releguem para uma etapa posterior a regulamentao dos instrumentos urbansticos para que no se estenda alm do razovel o prazo de implementao e efetivao da poltica urbana municipal. Seno, arrisca-se cair na infeliz evidncia de que as leis de democratizao da cidade podem no sair do papel e tornarem-se apenas um conjunto de boas intenes sem muita efetividade, o que no falta, alis, no arcabouo jurdico-institucional brasileiro. Porm, se bem formulados e discutidos, os Planos Diretores e os demais instrumentos que nele se abrigam podem ser ferramentas eficazes para inverter a injusta lgica das nossas cidades, em especial nos municpios de mdio porte, ainda no to atingidos pela fratura social urbana. E para isso, devem ser instrumentos construdos por meio de processos participativos que definam pactos, reconhecendo e incorporando em sua elaborao todas as disputas e conflitos que existem nas cidades, com especial nfase, evidentemente, quelas historicamente excludas desses processos. S assim, construdo por um amplo e demorado processo participativo, que inverta as prioridades de investimentos pelo parmetro da urgncia e da necessidade social, e que no fique sujeito apressada agenda poltico-eleitoral dos governantes de turno, o Plano Diretor pode se tornar um ponto de partida institucional para que se expressem todas as foras que efetivamente constroem a cidade. Se toda a populao inclusive as classes menos favorecidas apreender o significado transformador do plano, cobrar sua aprovao e fiscalizar sua aplicao, transformando-o em uma oportunidade para conhecer melhor seu territrio e disputar legitimamente seus espaos.
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Cabe insistir, mais uma vez, que a efetividade dos instrumentos do Estatuto da Cidade depender de forte disputa poltica municipal, no momento de sua regulamentao. Ser ento possvel verificar se o estrutural (des)equilbrio de foras da nossa sociedade permitir que os instrumentos ganhem o peso necessrio para promover alguma mudana na trgica desigualdade urbana das nossas cidades. No item 5, retomaremos a discusso, abordando os obstculos a serem vencidos para a implementao do Plano Diretor e de seus instrumentos.

5. a funo social da propriedade urbana no estatuto da cidade, planos diretores e poltica Habitacional
Voc, que trabalha na rea de habitao e urbanizao, sabe que para frear o crescimento dos assentamentos precrios e da produo ilegal da cidade necessrio ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado formal de habitao. E para produzir habitao social indispensvel ampliar o acesso terra urbanizada, isto , atendida por infraestrutura e servios urbanos. Porm, como vimos nesta aula, a terra retida para fins especulativos. As associaes de moradia e cooperativas habitacionais, quase sempre, no conseguem adquirir reas adequadas para a construo de habitaes e os municpios, principalmente nas regies metropolitanas, tambm encontram muita dificuldade para disponibilizar terra para a produo de moradia voltada populao de baixa renda. Enquanto faltam reas para a produo de habitao social, sobram terrenos vazios e subutilizados no interior do permetro urbano. Portanto, como mencionado anteriormente, a ampliao do acesso da populao de menor renda ao mercado residencial legal impe a necessidade de mudar o rumo da poltica urbana na direo de incorporar, na prtica, a funo social da propriedade.

para ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado residencial legal precisamos colocar em prtica uma poltica urbana, no mbito municipal, voltada para fazer cumprir a funo social da propriedade urbana e para ampliar o acesso terra.
As inovaes do Estatuto da Cidade esto em regulamentar uma srie de instrumentos de natureza jurdica e urbanstica voltados a induzir as formas de uso e ocupao do solo; de possibilitar a regularizao de posses urbanas de reas ocupadas para fins de moradia no tituladas da cidade e de instituir as formas de controle e participao direta do cidado na elaborao dos Planos Diretores. O Estatuto da Cidade estabelece que o Plano Diretor o instrumento para regulamentar como a funo social da terra deve ser cumprida em cada cidade. O Plano Diretor, por exemplo, deve estabelecer mecanismos para ampliar a oferta de terra urbanizada, inibir a reteno de solo urbano, incidir sobre a formao do preo da terra e reservar reas para habitao social.
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lembrem que mais do que um documento tcnico, os planos diretores devem resultar de processos participativos que definam pactos.

Tanto quanto possvel, o Plano Diretor deve ser autoaplicvel, ou seja, no deve depender de regulamentao posterior para ser aplicado. Quando isso no acontece no se consegue aprimorar ou mudar o rumo da poltica habitacional e urbana local e, eventualmente, submeter a proposta a novos perodos de exame e negociao no mbito do poder legislativo. Portanto, recomenda-se que o plano contenha as disposies necessrias ao emprego dos instrumentos urbansticos indicados, em especial quelas pertinentes delimitao das Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS) e ao Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios (PEUC). A escolha dos instrumentos adequados a cada municpio e situao vai depender da leitura da cidade tanto a tcnica quanto a comunitria , assim como do projeto de cidade pactuado. A seguir destacamos alguns instrumentos previstos no Estatuto da Cidade que, se aplicados, podem contribuir para ampliar o acesso terra urbanizada. Para promover a regularizao fundiria temos a concesso de direito real de uso, cuja utilizao no recente, e instrumentos como a usucapio especial de imvel urbano, previsto no artigo 183 da Constituio Federal e trazido pelo Estatuto da Cidade, a concesso de uso especial para fins de moradia (CUEM) e o direito de superfcie. Todos podem ser previstos no Plano Diretor, embora no dependam disso para sua aplicao. reas vazias e ocupadas podem ser delimitadas como ZEIS. Recomenda-se que os assentamentos precrios do tipo favelas, loteamentos irregulares e cortios, sejam delimitados como ZEIS para promover sua regularizao fundiria. A delimitao destes assentamentos como ZEIS permite adotar padres urbansticos especiais e procedimentos especficos de licenciamento alm de contribuir para o reconhecimento da posse de seus ocupantes. O Plano Diretor pode delimitar e regular as ZEIS ou pode indicar a necessidade de elaborao de uma lei especfica com essa finalidade. No entanto, recomenda-se que reas vazias sejam delimitadas como ZEIS no corpo do Plano Diretor. Embora o Estatuto da Cidade no remeta sua definio aos planos diretores, defendemos que assim deve ser feito, j que a ZEIS um zoneamento especial, que se sobrepe ao zoneamento definido no Plano Diretor e com ele deve dialogar. Alm do mais, as ZEIS em terrenos vazios ganham um carter mais estratgico se forem delimitadas no corpo do plano, podendo contribuir com a formao de estoque de terras para a proviso habitacional e para conter a especulao fundiria, facilitando o acesso das famlias de
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baixa renda habitao.

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As ZEIS podem ser combinadas a outros instrumentos, como o PEUC, para que a terra que se encontra em estoque e espera de valorizao seja utilizada ao menos em parte, onde seu preo no inviabilize a produo para habitao social. Observe-se que nas ZEIS vazias nem todo o terreno precisa ser reservado para habitao de interesse social; parte da rea pode receber habitao de mercado e usos no residenciais diversos, o que deve funcionar como um estmulo produo de interesse social. Os vazios urbanos e os terrenos subutilizados que no esto cumprindo a funo social da propriedade podem estar sujeitos notificao para (PEUC) e aos instrumentos sucessrios, desde que haja previso no Plano Diretor9. reas vazias notificadas para parcelamento ou edificao compulsrios, se gravadas como ZEIS, devero ser, integralmente ou parcialmente, destinadas habitao de interesse social10.

o seu municpio delimitou zeiS? para regularizao ou para proviso habitacional? as reas delimitadas como zeiS so adequadas?

Outro instrumento que pode ser combinado com as ZEIS e com a produo de habitao de interesse social a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso que, quando empregado pelo municpio, deve dirigir os recursos auferidos para a execuo de programas habitacionais, constituio de reserva fundiria, regularizao fundiria ou, ainda, para dotar reas perifricas com infraestrutura e equipamentos. importante garantir o controle social desses recursos, destinando-os ao fundo municipal de habitao ou ao fundo de desenvolvimento urbano, geridos por conselhos democrticos. O direito de preempo e o consrcio imobilirio so outros instrumentos que atuam facilitando o acesso terra, como j foi visto na aula anterior. No cabe, nesta aula, aprofundar a discusso sobre a aplicao dos instrumentos. Aqui basta assinalar a importncia do Plano Diretor no sentido da definio de instrumentos e estratgias que contribuam para o acesso terra urbanizada e moradia. Descrever esses instrumentos no corpo do Plano Diretor, por si s no garante sua aplicao. A aplicao desses instrumentos requer vontade poltica, depende da construo coletiva de um pacto social e tambm da capacidade administrativa do governo municipal.

9. O iPtU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica so os instrumentos que sucedem o PeUC caso no seja dada funo social ao imvel. essa sucesso de instrumentos incisivos foi prevista no artigo 182 da Constituio Federal, regulamentado pelo estatuto da Cidade. Observe-se que esses trs instrumentos sucessivos so os nicos que foram alados ao texto constitucional, o que nos leva a concluir sobre sua primazia para fazer cumprir a funo social da propriedade. 10. Observe-se que nas ZeiS vazias nem todo o terreno precisa ser reservado para habitao de interesse social; parte da rea pode receber habitao de mercado e usos no residenciais diversos, o que deve funcionar como um estmulo produo de interesse social.

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A aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade depende tambm da clara inteno de enfrentar os privilgios das classes dominantes, de novo modo de olhar a cidade combinando/integrando as dinmicas pblicas e privadas, e, utilizando o Plano Diretor de fato, como instrumento de planejamento. Segundo FERNANDES (2008) necessrio: coragem na tomada de decises; tempo de execuo; investimento significativo; continuidade de aes; participao popular em todas as suas etapas; a devida integrao entre seus objetivos e os instrumentos adotados, bem como entre os programas e as leis existentes e especialmente aprovadas. Sem isso, a incluso dos instrumentos urbansticos no Plano Diretor pode servir apenas como uma maquiagem demaggica, sem muito poder para mudar o quadro urbano brasileiro. As reflexes apresentadas neste texto mostram um longo caminho a percorrer, que depende de um processo paulatino de consolidao de uma cultura poltica que veja o Estado como o legtimo controlador da funo social das propriedades urbanas e indutor do crescimento das cidades segundo o interesse pblico. Depende ainda, que o governo federal tenha a capacidade de organizar o funcionamento dos Sistemas Nacionais propostos garantindo recursos para os municpios viabilizarem a poltica urbana. E, como j mencionado, que as estruturas municipais se preparem tcnica e administrativamente para este desafio. Nesse processo, o papel dos grupos organizados da sociedade civil sempre ser central e imprescindvel para que a histria do Estatuto da Cidade continue em seu difcil, mas at agora efetivo, caminho para garantir a reverso da extrema desigualdade e excluso socioespaciais apresentadas pelas cidades brasileiras.

referncias bibliogrficas
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aula 1: o proceSSo de urbanizao braSileiro e a Funo Social da propriedade urbana

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Mdulo 1: POltiCA URbAnA e hAbitACiOnAl nO bRASil

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legislao
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Poltica urbana e habitacional no Brasil


Aul A 2

Mdulo 1

Poltica e Sistema Nacional de Habitao, Plano Nacional de Habitao

Nabil Bonduki Rossella Rossetto Flvio Henrique Ghilardi

AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

Mdulo 1

PolticA e SiSteMA NAcioNAl de HABitAo, PlANo NAcioNAl de HABitAo

AulA 2

introduo
Nesta disciplina trataremos da Poltica Nacional de Habitao (PNH), do Sistema Nacional de Habitao (SNH) e de suas importncias para o planejamento e a implementao de uma poltica de Estado, que visa a articulao de todos os agentes afetos questo habitacional. Tambm apresentaremos um resumo dos principais aspectos do Plano Nacional de Habitao (PlanHab).

1. diretrizes e objetivos da nova Poltica Nacional de Habitao


Do ponto de vista da poltica de habitao, o governo de Luiz Incio Lula da Silva iniciou-se com aes estratgicas em vrias frentes, destacando-se um novo desenho institucional. O Ministrio das Cidades, criado em 2003, tornou-se o rgo coordenador, gestor e formulador da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e que inclui a Poltica Nacional de Habitao (PNH), foi estabelecido novo modelo de organizao institucional, baseado em um sistema de habitao, que ser detalhado no item 3 deste texto. Outros elementos estruturais dessa poltica sero detalhados nos itens 4 a 6, a seguir.

1.1 A nova Poltica Nacional de Habitao


Em 2004, foi aprovada pelo Conselho das Cidades a Poltica Nacional de Habitao (PNH), principal instrumento de orientao das estratgias e das aes a serem implementadas pelo governo federal. Segundo o prprio documento (Ministrio das Cidades: 2004: 29), a PNH oerente com a Constituio Federal, que considera a habitao um direito do cidado, com o Estatuto da Cidade, que estabelece a funo social da propriedade e com as diretrizes do atual governo, que preconiza a incluso social, a gesto participativa e democrtica. Nesse sentido, visa promover as condies de acesso moradia digna a todos os segmentos da populao, especialmente o de baixa renda, contribuindo, assim, para a incluso social. A formulao e a implementao da nova PNH dependem fundamentalmente de trs eixos: poltica fundiria, poltica financeira e estrutura institucional. Os aspectos relacionados construo civil estariam dependentes dessa matriz formada por fatores determinantes.

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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

Em relao Poltica Fundiria, a PNH (Ministrio das Cidades, op.cit) destaca seu papel estratgico para a implantao da Poltica Nacional de Habitao, especialmente nos aspectos relcionados aos insumos para a realizao de programas habitacionais nos municpios. Para que se viabilize elemento bsico dessa poltica a implementao de instrumentos como os Planos Diretores Municipais que garantam a funo social da propriedade urbana , os de regularizao fundiria que ampliem o acesso da populao de menor renda terra urbanizada , bem como a reviso da legislao urbanstica e edilcia, tendo em vista a ampliao do mercado formal de proviso habitacional (idem p. 29). Ainda em relao poltica fundiria, o Ministrio das Cidades lanou, em 2005, a Campanha do Plano Diretor Participativo legislao que permitir, no mbito do municpio: definir instrumentos para combater a propriedade subutilizada ou no utilizada, indicar reas especficas para habitao de interesse social, criar mecanismos para obteno de recursos a serem aplicados em moradia e infraestrutura urbana e assegurar a gesto democrtica das cidades. O tema da regularizao fundiria mereceu a criao de um programa especfico e inovador no mbito do governo federal, em que pese, alm de outros motivos, a significativa dimenso dessa questo nos municpios brasileiros e do patrimnio fundirio e imobilirio da Unio que em todo o pas apresenta irregularidades em sua ocupao. Os outros eixos importantes na formulao e implementao da PNH financiamento habitao e modelo institucional sero objeto de detalhamento a seguir. Em sntese, a PNH estabelece o arcabouo conceitual, estrutura as aes no campo da habitao e, como consequncia, relaciona os agentes que atuaro na implementao da poltica; por fim, indica os componentes que estruturam a poltica e a complementam. As proposies nela contida podem ser agrupadas em: I - princpios norteadores e diretrizes para as aes em poltica habitacional, a serem perseguidos pelo governo federal e por todos os agentes que se relacionam com o mbito federal (por meio de recursos, programas, parcerias, convnios etc.) e que integram o Sistema Nacional de Habitao; II - definio da estruturao institucional do setor de habitao e de instrumentos de implementao da PNH. Dentre eles destacam-se o Sistema Nacional de Habitao e o Plano Nacional de Habitao, detalhados a seguir; III - estabelecimento das principais linhas de ao que direcionam os recursos e os financiamentos na rea habitacional, isto : Integrao Urbana de Assentamentos Precrios (urbanizao, regularizao fundiria e insero de assentamentos precrios na cidade), a proviso da habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano, que definem as linhas mestras de sua atuao. Detalhamos a seguir os principais contedos da PNH.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

1.2 Princpios da Poltica Nacional de Habitao


A Poltica Nacional de Habitao regida pelos seguintes princpios: direito moradia, como um direito individual e coletivo, previsto na Declarao Universal dos Direitos Humanos e na Constituio Brasileira de 1988. O direito moradia deve ter destaque na elaborao dos planos, programas e aes; moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de habitabilidade, infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos, servios urbanos e sociais; funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma urbana que possibilitem melhor ordenamento e maior controle do uso do solo, de forma a combater a reteno especulativa e garantir acesso terra urbanizada; questo habitacional como uma poltica de Estado, uma vez que o poder pblico agente indispensvel na regulao urbana e na regulao do mercado imobilirio, na proviso da moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser, ainda, uma poltica pactuada com a sociedade e que extrapole mais de um governo; gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade, possibilitando controle social e transparncia nas decises e procedimentos; e articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as demais polticas sociais e ambientais.

1.3 diretrizes da Poltica Nacional de Habitao


So diretrizes da Poltica Nacional de Habitao: garantia do princpio da funo social da propriedade estabelecido na Constituio e no Estatuto da Cidade, respeitando-se o direito da populao a permanecer nas reas ocupadas por assentamentos precrios ou em reas prximas, que estejam adequadas do ponto de vista socioambiental, preservando seus vnculos sociais com o territrio, o entorno e sua insero na estrutura urbana, considerando a viabilidade econmico-financeira das intervenes; promoo do atendimento populao de baixa renda, aproximando-o ao perfil do dficit qualitativo e quantitativo e com prioridade para a populao com renda de at trs salrios mnimos;

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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

promoo e apoio s intervenes urbanas articuladas territorialmente, especialmente programas habitacionais, de infraestrutura urbana e saneamento ambiental, de mobilidade e de transporte, integrando programas e aes das diferentes polticas, visando garantir o acesso moradia adequada e o direito cidade; estmulo aos processos participativos locais que envolvam a populao beneficiria, especialmente nas intervenes de integrao urbana e regularizao fundiria; atuao coordenada e articulada dos entes federativos por meio de polticas que apresentem tanto carter corretivo, baseadas em aes de regularizao fundiria, urbanizao e insero social dos assentamentos precrios; quanto preventivo, com aes voltadas para a ampliao e universalizao do acesso terra urbanizada e a novas unidades habitacionais adequadas; atuao integrada com as demais polticas pblicas ambientais e sociais para garantir a adequao urbanstica e socioambiental das intervenes no enfrentamento da precariedade urbana e da segregao espacial que caracterizam esses assentamentos; definio de parmetros tcnicos e operacionais mnimos de interveno urbana de forma a orientar os programas e polticas federais, estaduais e municipais, levando-se em conta as dimenses fundiria, urbanstica e edilcia, a dimenso da precariedade fsica (risco, acessibilidade, infraestrutura e nvel de habitabilidade) e a dimenso da vulnerabilidade social, compatveis com a salubridade, a segurana e o bem-estar da populao, respeitando-se as diferenas regionais e a viabilidade econmico-financeira das intervenes; estmulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em considerao as caractersticas da populao local, suas manifestaes culturais, suas formas de organizao e suas condies econmicas e urbanas, evitando-se solues padronizadas e flexibilizando as normas, de maneira a atender s diferentes realidades do pas; Para que essas diretrizes se concretizem, a PNH enumera uma srie de objetivos especficos (op.cit. p. 39), dentre os quais salientamos: garantir linhas de financiamento e subsdio, no mbito do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS); apoiar e incentivar os estados, o Distrito Federal(DF) e os municpios na elaborao de programas, planos e no desenho das intervenes em assentamentos precrios; promover e apoiar aes de desenvolvimento institucional; estabelecer critrios e parmetros tcnicos de orientao para as intervenes urbanas.
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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

2. Sistema Nacional de Habitao: a articulao e competncia dos entes federativos


A PNH prev a organizao de um Sistema Nacional de Habitao (SNH) como um instrumento de organizao dos agentes que atuam na rea de habitao e como meio para reunir os esforos dos governos (Unio, Estados e municpios) e do mercado privado, alm de cooperativas e associaes populares, para combater o dficit habitacional. A proposta do SNH est baseada na integrao das aes dos agentes que o compem, na possibilidade de viabilizar programas e projetos habitacionais a partir de fontes de recursos onerosos e no onerosos, na adoo de regras nicas por aqueles que integram o sistema e na descentralizao de recursos e das aes, que devero, paulatinamente, ser implementadas de forma prioritria pela instncia local. Os principais agentes pblicos do Sistema Nacional de Habitao so relacionados a seguir. Ministrio das cidades o rgo responsvel pelas diretrizes, prioridades, estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Habitao. Est tambm sob a sua responsabilidade a compatibilizao da PNH com as demais polticas setoriais. responsvel pela formulao do Plano Nacional de Habitao e pela coordenao das aes e da implementao do Sistema, que inclui os oramentos destinados moradia, estmulo adeso ao Sistema por parte dos estados e municpios, bem como firmar a adeso e coordenar sua operacionalizao. conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de interesse Social tem a competncia especfica de estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, uma das principais fontes de recursos do sistema, de modo compatvel com as orientaes da Poltica e do Plano Nacional de Habitao. conselho das cidades rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva (ser melhor detalhado no prximo item). Em relao Poltica Nacional de Habitao, tem algumas atribuies centrais especialmente no que tange s prioridades, estratgias, instrumentos e normas da poltica; alm de fornecer subsdios para a elaborao do Plano Nacional de Habitao, acompanhar e avaliar sua implementao, recomendando providncias necessrias ao cumprimento dos objetivos da poltica. caixa econmica Federal como agente operador do sistema o responsvel pela operao dos programas habitacionais promovidos com recursos do FGTS e do FNHIS. tambm quem intermedeia o repasse de recursos do FNHIS para os beneficirios dos programas e , ainda, o agente que operar os repasses fundo a fundo previstos no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). Como operador, perfaz tambm a funo de analista da capacidade aquisitiva dos beneficirios nos casos dos programas do FGTS e avalia o cumprimento das etapas para liberao de recursos de outras fontes. rgos descentralizados constitudos pelos estados, DF e municpios, conselhos estaduais, distrital e municipais, com atribuies especficas de habitao no mbito local. Agentes promotores tais como associaes, sindicatos, cooperativas e outras entidades que desempenhem atividades na rea habitacional. Agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN).
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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

O Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS), mesmo no integrando diretamente a composio do SNHIS, definida pela Lei Federal 11.124/05, tem papel fundamental na implementao do Sistema, na medida em que delibera sobre os recursos do FGTS e, portanto, da principal fonte estvel de recursos voltada para habitao, e de parte substancial dos programas da PNH. Estes programas, por sua vez, vm sendo adequados para responder s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao por meio de resolues do CCFGTS, resguardada a sustentabilidade do Fundo. O SNH est subdividido em dois subsistemas que, de forma complementar, estabelecem mecanismos para a proviso de moradias em todos os segmentos sociais. So eles: o SNHIS e o Sistema Nacional de Habitao de Mercado (SNHM), o primeiro voltado para o atendimento da populao de baixa renda e o segundo voltado para as famlias de maior renda que podem ser atendidas pelo mercado. Neles, diferenciam-se as fontes de recursos, as formas e condies de financiamento e a distribuio dos subsdios que se direcionam para o SNHIS e, dentro deste, para as faixas de menor renda.

3. Sistema Nacional de Habitao de interesse Social


O Sistema Nacional de Habitao Interesse Social (SNHIS) foi regulamentado pela Lei Federal n 11.124 de junho de 2005 e est direcionado populao de baixa renda, especialmente a que se encontra limitada a rendimentos de at trs salrios mnimos e que compe a quase totalidade do dficit habitacional do Pas. O SNHIS organizado a partir da montagem de uma estrutura institucional, composta por uma instncia central de coordenao, gesto e controle, representada pelo Ministrio das Cidades, alm do Conselho Gestor do FNHIS, por agentes financeiros e por rgos e agentes descentralizados. Essa estrutura dever funcionar de forma articulada e com funes complementares em que cada um desses agentes de representao nacional, institudos por legislao e competncias especficas, que passam a responder PNH e devem balizar seus programas e suas aes pelos princpios e diretrizes por ela estabelecidos. J os agentes descentralizados, para participar do Sistema e ter acesso aos programas destinados habitao de interesse social, devem realizar a adeso ao SNHIS. A adeso ao SNHIS voluntria e se d a partir da assinatura do termo de adeso, por meio do qual estados, municpios e Distrito Federal se comprometem a constituir, no seu mbito de gesto, um fundo local de natureza contbil especfico para habitao de interesse social gerido por um conselho gestor com representao dos segmentos da sociedade ligados rea de habitao, garantindo o princpio democrtico de escolha de seus membros; e compromete-se, ainda, a elaborar um plano local (estadual, distrital ou municipal) de habitao. No termo de adeso, ainda estaro assinalados os compromissos comuns, objetivos, deveres e responsabilidades das partes.
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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

Essa estrutura espelha, no mbito local, a estrutura institucional e financeira montada no mbito federal e permitir, com a adeso ao Sistema, que os agentes locais obtenham acesso aos recursos do FNHIS. importante salientar que esses recursos no so onerosos e hoje so acessados a partir da apresentao de propostas junto aos programas que contam com recursos do FNHIS. Todavia, no modelo proposto, parte dos recursos ser destinada s transferncias fundo a fundo que ficaro condicionadas ao oferecimento de contrapartida do ente federativo, que podero ser recursos financeiros, bens imveis ou servios, desde que vinculados aos empreendimentos habitacionais para os quais sero dispensados recursos do FNHIS. A participao com recursos por parte dos municpios e estados, mesmo que em proporo inferior ao valor do repasse federal, essencial para a lgica do SNHIS: trata-se da conjugao de esforos, com base em princpios e programas comuns, para resolver de forma conjunta uma questo afeta a todos, isto , a universalizao da moradia digna.

Para pleitear recursos do FNHiS estados e municpios devem aderir ao SNHiS


o Ministrio teve, at janeiro de 2009, a adeso de todos os estados e de 5.121 municpios, 92% do total no pas. inicialmente, bastou formalizar a adeso e comprometer-se, no prazo estipulado pelo conselho Gestor do FNHiS, a criar Fundo, conselho de Habitao e a elaborar Plano Municipal de Habitao. No entanto, at janeiro de 2009, apenas 1.138 municpios haviam enviado ao Ministrio das cidades cpia da lei de criao do Fundo e somente 23 concluram o Plano Habitacional.

o no cumprimento das obrigaes pactuadas no termo de adeso inviabiliazar o acesso aos recursos de 2009.

Segundo a Lei Federal 11.124/05, o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social composto por recursos advindos do: i) Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS); ii) Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS); iii) Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). E, tambm, dos recursos provenientes de outros fundos que venham a compor o FNHIS. importante salientar que existem, ainda, no Sistema os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) que atendem programas habitacionais especficos.

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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

o Fundo Nacional de Habitao de interesse Social (FNHiS) constitudo pela Lei Federal n 11.124/05 resultado do projeto de lei de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional em 1991. elemento essencial do SNH e centraliza todos os recursos oramentrios da Unio, ou administrados por ela, disponveis para a moradia de baixa renda. Alimentam esse fundo, alm das dotaes do Oramento Geral da Unio (OGU) classificadas na funo habitao, os recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), os recursos provenientes de emprstimos externos e internos para programas de habitao, e outras receitas patrimoniais e operacionais, alm de doaes e contribuies variadas. Os recursos do FNHIS so aplicados de forma descentralizada, por intermdio dos entes locais que aderirem ao Sistema, assegurando o atendimento prioritrio s famlias de menor renda por meio de uma poltica de subsdios.

iNveStiMeNtoS eM HABitAo e uRBANizAo de ASSeNtAMeNtoS PRecRioS RecuRSoS do oGu PPA 2008-2011


tABelA 3

Ao
FNHiS Subsdio habitacional urbanizao de assentamentos precrios Saneamento integrado total Mdia anual 2008-2011

valor Previsto em R$ milhes


4.000 900 17.313 3.799 16.012 4.003 Note que os recursos para obras em assentamentos precrios no so onerosos. compreendem recursos do Programa de Acelerao do crescimento (PAc) e tambm recursos do FNHiS. estados e municpios solicitam recursos anualmente para a viabilizao de obras e na medida de disponibilidade e da aprovao da SNH, estes so repassados.

Fonte: elaborao consrcio instituto via Pblica/labHab-FuPAM/logos engenharia.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

FGtS. diStRiBuio eM % dAS APlicAeS, PoR PRoGRAMA


tABelA 2

PRoGRAMA Ano
carta de crdito individual carta de crdito Associativo cohabs carta de crdito Associativos/entidades Apoio Produo Habitacional Pr-Moradia operao especial carta de crdito Associativo operao especial carta de crdito individual Programa de Arrendamento Residencial PAR cRi - certificado de Recebveis imobilirios

oRAdo
2003 45% 2% 8% 0% 2% 2% 5% 4% 3% 71% 1% 28% 0% 0% 29% 100% 2004 31% 1% 13% 1% 3% 2% 3% 13% 0% 68% 6% 26% 0% 0% 32% 100% 2005 42% 1% 8% 1% 3% 1% 2% 10% 1% 69% 20% 7% 0% 5% 32% 100% 2006 52% 2% 8% 0% 1% 1% 1% 10% 0% 75% 17% 7% 0% 1% 25% 100% 2003 52% 1% 7% 0% 0% 2% 5% 0% 0% 68% 1% 31% 0% 0% 32% 100%

ReAlizAdo
2004 38% 1% 6% 0% 3% 1% 3% 12% 0% 65% 1% 34% 0% 0% 35% 100% 2005 2006 72% 1% 7% 0% 0% 2% 3% 14% 0% 67% 1% 7% 0% 0% 1% 1% 14% 0%

Subtotal Habitao
Saneamento para todos setor pblico Saneamento para todos setor privado Pr-comunidade Pr-transporte

100% 92% 0% 0% 0% 0% 0% 7% 0% 0% 1% 8%

Subtotal San e infra total FGtS

100% 100%

Fonte: demonstraes Financeiras do FGtS, publicadas pela caixa. elaborao consrcio instituto via Pblica / labHab-FuPAM / logos engenharia. Notas: os valores apresentados esto atualizados em R$ de 2006 (pelo deflator do PiB) e as variaes calculadas representam o crescimento real entre 2003 e 2006. devido a mudanas nos programas de saneamento, na tabela acima, em 2003 e 2004, onde se l Saneamento para todos Setor Pblico, leia-se FcP/ San e onde se l Saneamento para todos Setor Privado, leia-se Pr-Saneamento.

o Fundo de Garantia do tempo de Servio (FGtS) desde a sua constituio na dcada de 1960, representa a principal fonte de recursos para o financiamento das polticas de habitao popular e saneamento. regido por normas e diretrizes estabelecidas por seu Conselho Curador CCFGTS , composto por representao de trabalhadores, empregadores e rgos do governo federal. Parte substancial de seus programas est incorporada ao SNHIS, excluindo-se os voltados ao saneamento. Desde os anos 1990 (governo FHC), a maior parte dos recursos do FGTS continua sendo dirigida para o programa Carta de Crdito Individual para as modalidades que compreendem cestas de materiais de construo e aquisio de imveis usados. A produo de unidades por meio do programa Carta de Crdito Associativa outra importante modalidade. Urbanizao de favelas s possvel no Pr-Moradia programa com poucos recursos porque depende da capacidade de estados e municpios em contrair emprstimos (tabela 3).
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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

4. As estratgias da PNH: financiamento, articulao entre recursos onerosos e no onerosos, poltica de subsdio e planejamento das aes
Uma das propostas centrais da PNH consiste em articular recursos onerosos e no onerosos de maneira a ampliar o nmero de pessoas atendidas pela poltica. Como mencionado, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social tem um papel central da Poltica Nacional de Habitao, pois para ele devem ser canalizados os recursos no onerosos do governo federal destinados poltica habitacional para fins de subsdio. O mesmo dever acontecer nos estados e municpios, que tambm devero dispor de fundos de habitao, para onde devero ser direcionados os recursos oramentrios do nvel de governo correspondente, alm de repasses do fundo nacional.

Mais recursos do FGtS destinados para a baixa renda


A destinao percentual dos recursos do FGtS foi sendo alterada nos ltimos anos para cumprir um dos princpios da PNH, que o de priorizar o atendimento populao de menor renda. isto tem sido possibilitado pela utilizao do resultado das aplicaes financeiras dos recursos do FGtS para subsdio habitacional, focado nas faixas de baixa renda.

FGtS. % de AteNdiMeNto PoR FAixA de ReNdA


tABelA 3

HABitAo - uNidAde FiNANciAdAS PoR FoNte de RecuRSoS 43 33 30 29 25 26 19 22 13 65 56 32


ano 2002
at 03 Sm entre 03 e 05 Sm acima de 05 Sm

25

41 26
ano 2003

26

44
ano 2004

46
ano 2005 ano 2006 ano 2007

Fonte: Ministrio das cidades. Apresentao aos Seminrios Regionais do PlanHab, 2007.

No sentido de otimizar a aplicao dos recursos existentes, prope-se a definio de regras semelhantes na concesso de subsdio. As mesmas regras devem valer para todos os programas de modo a: ampliar o atendimento da populao de baixa renda, alavancar financiamentos com recursos do FGTS e possibilitar melhor adequao do financiamento capacidade de pagamento dos beneficirios.
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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

Esse modelo, que ainda est em construo, prope que quanto mais reduzidos forem os rendimentos das famlias a serem atendidas, maior deveria ser a participao dos recursos no onerosos no mix proposto. Gradativamente, quanto maior a renda, menor seria a porcentagem da parcela de subsdio, com aumento da utilizao de recursos do FGTS. Compondo-se com essa estratgia, outra ao fundamental dinamizar o mercado habitacional para a classe mdia a ser atendida com recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), poupana, e do Sistema Financeiro Imobilirio de modo que este segmento possa deixar de utilizar o FGTS, que seria voltado para as faixas de renda mais baixas. As medidas j adotadas para ampliar o mercado habitacional privado, buscam gerar condies favorveis para que esse mercado possa atender, gradativamente, setores mdios com renda mais baixa.

legislao

veja as leis que tm contribudo para os avanos da poltica habitacional brasileira e que vm impulsionando o crdito imobilirio:
a Lei n 9.514 de 1997, que alm da instituio do SFI, disciplina o instrumento da alienao fiduciria; a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, Lei n 10.257; a criao do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH) e o estabelecimento do regime de afetao (MP 2.212/01, regulamentada somente em 2004, Lei n 10.931), alm do aperfeioamento dos instrumentos do SFI LCI e CCI (MP 2.223/01); a instituio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), em 2004 (Lei n 10.859), e o estabelecimento da iseno de imposto de renda sobre ganhos de capital na venda de imveis de qualquer valor desde que o valor recebido seja utilizado na compra de outro imvel em um perodo mximo de 180 dias (MP 252); a Resoluo 460, de 14 de dezembro de 2004, cuja vigncia teve incio em maio de 2005, estabelecendo novas diretrizes para aplicao dos recursos do FGTS, destacando-se a nova distribuio entre as reas oramentrias que garante a alocao de 60% para Habitao Popular, 30% para Saneamento Bsico, 5% para Infraestrutura Urbana e 5% para Habitao/Operaes Especiais, e instituindo, ainda, novo modelo de concesso dos descontos dirigidos (subsdios) a financiamentos a pessoas fsicas com renda familiar mensal bruta de at R$ 1.500; a Lei n 10.931 de 2004, que estabeleceu o patrimnio de afetao, com regime especial de tributao e o valor incontroverso nos contratos de financiamento; a criao, em 2005, do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), Lei n 11.124.
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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

Assim, partindo-se de um mix das trs fontes bsicas de recursos destinadas habitao (mercado, FGTS e fundo de subsdio) compostas de forma a atender todos os segmentos sociais necessitados de moradia, a PNH tambm pretende ajustar a capacidade de pagamento das famlias necessidade de moradia. Para que a estratgia tenha sucesso, necessrio racionalizar a aplicao de recursos com a formulao de Planos Habitacionais de Interesse Social, em nvel municipal, estadual e federal. Os planos habitacionais, a serem articulados com os Planos Diretores, teriam o papel de estabelecer uma estratgia de enfrentamento do problema em cada unidade da federao, definindo programas especficos adequados realidade local, de evitar concesso de crditos que excedesse os valores compatveis com as necessidades locais, de prevenir o desperdcio de recursos decorrente da adoo de tipologias e processos de produo de custo superior ao que determinada situao exigiria, como tem acontecido com frequncia no Brasil. Finalmente, dentro dessa estratgia geral, a poltica urbana e o desenvolvimento tecnolgico cumprem papel fundamental na busca indispensvel pelo barateamento de custos da produo habitacional. A lgica adotada est baseada na busca pela aproximao ou reduo da diferena entre os valores de financiamento e a capacidade de pagamento da populao, visando reduzir o investimento global necessrio para equacionar problema e os recursos oramentrios para atender a populao mais pobre. O desafio de equacionamento entre o barateamento e a qualidade do produto habitacional no se limita aos aspectos institucionais e financeiros, mas envolve tambm a necessidade de uma nova abordagem tcnica. Avalia-se que, ainda que houvesse recursos suficientes para produzir habitao em massa, os obstculos tecnolgicos impediriam um bom resultado, gerando desperdcios e ineficincia. Outra estratgia importantssima refere-se necessidade de se criar instituies especficas no mbito local para atuar na rea habitacional e apostar na qualificao da administrao para enfrentar a questo da habitao. urgente a criao de mecanismos para tornar as administraes preparadas para o desafio de um grande impulso na interveno sobre as cidades.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

5. desenho institucional, controle social e participao na PNH


No temos, ainda, o suficiente distanciamento para avaliar, de forma consistente, as aes desenvolvidas pelo governo Lula na rea da habitao, uma vez que a implementao de nova poltica habitacional requer um conjunto de medidas de ordem institucional, financeira e tcnica que demandam tempo. Mesmo com estas restries, possvel detectar os avanos j conseguidos na implementao de nova poltica habitacional e urbana ao lado, contudo, de obstculos que retardam e dificultam seu surgimento. Por um lado, visvel o empenho do governo federal em criar as condies institucionais para que se viabilize uma nova poltica urbana e habitacional no pas. Malgrado a pequena estrutura organizacional do Ministrio das Cidades, sua criao um marco histrico no s porque ele o mais importante rgo nacional responsvel pelo problema da moradia desde a extino do BNH, como porque sua concepo, que pressupe um tratamento integrado da questo urbana, representa um avano em relao tradicional fragmentao que tem sido regra na gesto pblica. A este ministrio agregaram-se as polticas setoriais urbanas, de saneamento, de habitao e de transporte, e a transversalidade do planejamento territorial e da regularizao fundiria urbana. Coube-lhe, ainda, a incumbncia de articular e qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratgia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanas com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto da Cidade. importante enfatizar que para a PNH o estabelecimento de instncias institucionalizadas que exeram o controle social um elemento basilar. Devido sua importncia estrutural, a criao de instncias congneres nos estados e municpios tornou-se um dos condicionantes para o acesso aos recursos do FNHIS. Fazem parte dos agentes de controle social, no Sistema Nacional de Habitao, o Conselho das Cidades e, no Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social.

5.1 conselho das cidades


Do ponto de vista da implementao institucional da PNH, um dos principais avanos ocorreu na construo da instncia de participao e controle social da poltica urbana, o Conselho das Cidades (ConCidades), cujos membros so eleitos a partir da Conferncia Nacional, sendo composto por quatro Cmaras Tcnicas (ligadas s quatro secretarias nacionais do Ministrio das Cidades). As Conferncias das Cidades permitem mobilizar governos, assembleias e cmaras legislativas, movimentos populares, ONGs, entidades empresariais e profissionais, sindicatos de trabalhadores e instituies acadmicas, para o debate e a formulao de propostas de polticas setoriais e integradas para Habitao, Saneamento Ambiental, Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana e Planejamento Territorial. As conferncias so realizadas a cada trs anos em todas as esferas de governo.
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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

O ConCidades foi empossado em abril de 2004, com objetivo de construir uma poltica de desenvolvimento urbano, fortalecendo a construo de polticas pblicas comprometidas com o acesso a todos os cidados ao direito cidade. Est vinculado ao Ministrio das Cidades e composto de 86 titulares sendo: 23 representantes de movimentos populares; 16 do poder pblico federal; 9 do poder pblico estadual; 12 do poder pblico municipal; 8 de empresrios; 8 de trabalhadores; 6 das entidades profissionais e 4 de organizaes no governamentais. Tambm integram o Plenrio do ConCidades, com direito a voz e sem direito a voto, 9 representantes dos governos estaduais e do Distrito Federal, indicados pelos respectivos representantes legais, na condio de observadores, condicionando o direito de participar existncia de Conselho Estadual das Cidades, ou outro rgo colegiado com atribuies compatveis no mbito da respectiva unidade da federao. Os membros do ConCidades tm mandato de trs anos, podendo ser reconduzidos. Desde a instalao do primeiro Conselho, em 2004, foram aprovadas vrias resolues, como as propostas da Poltica Nacional de Habitao, Poltica Nacional de Saneamento, Poltica Nacional de Trnsito, Poltica Nacional de Mobilidade e Transporte Urbano, a Campanha Nacional pelos Planos Diretores Participativos, o Programa Nacional de Regularizao Fundiria, entre outros assuntos.

conferncia das cidades:


um marco na democratizao da gesto das polticas urbanas e habitacionais
No processo preparatrio para a conferncia das cidades, os municpios realizam conferncias de carter local e elegem delegados para conferncias estaduais, que ocorrem em todas as 27 unidades da federao. Nestas elegem-se os delegados para a conferncia Nacional. outros so indicados pelas entidades nacionais ligadas s polticas urbanas. Participa da conferncia grande nmero de delegados por segmento social ou institucional: movimentos sociais, entidades empresariais, sindicais, pesquisadores, universidades, oNGs, profissionais de arquitetura, engenharia e geografia e ainda das instituies governamentais e legislativas.

At este momento, ocorreram trs conferncias das cidades, em 2003, 2005 e 2007.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

coNFeRNciAS eStAduAiS e MuNiciPAiS QuAdRo 1 etAPAS dAdoS


total de conferncias Municipais total de conferncias Regionais Preparatrias total de Municpios que participaram total de conferncias estaduais 3.457 27 3.120 27 3.277 27
1 coNFeRNciA 1 coNFeRNciA 3 coNFeRNciA

1.430 150

869 243

1.554 150

Fonte: ceM/cebrap, Ministrio das cidades. elaborao: consrcio via Pblica/FuPAM/logos engenharia.

5.2 conselho Gestor do FNHiS


O Conselho Gestor do FNHIS (CGFNHIS), tambm integrante da estrutura do Ministrio das Cidades, um rgo de carter deliberativo, composto de forma paritria por rgos e entidades do Poder Executivo e representantes da sociedade civil. A ele cabe: estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, observados a PNH, a Lei n 11.124/2005, o Plano Nacional de Habitao e as diretrizes do Conselho das Cidades; aprovar oramentos e planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos do FNHIS; deliberar sobre as contas do FNHIS; dirimir dvidas quanto aplicao das normas regulamentares, aplicveis ao FNHIS, nas matrias de sua competncia; aprovar seu regimento interno. As competncias deste Conselho so, portanto, especficas, direcionadas ao controle social do FNHIS. No competem ou se sobrepem s funes e competncias do ConCidades, descrito anteriormente. De acordo com a Lei n 11.124/2005, a composio do Conselho Gestor paritria e seus 24 membros devem ser integrantes do Conselho das Cidades. Seus membros representam a administrao pblica federal (com 12 representantes) e organizaes da sociedade civil (com 12 representantes: 4 representantes de entidades vinculadas aos movimentos populares, 3 de entidades vinculadas aos trabalhadores, 3 de entidades da rea empresarial, 1 da rea acadmica, profissional ou de pesquisa e 1 de ONG). Diferentemente do Conselho das Cidades, o CGFNHIS no atua com assessoria de Comit Tcnico, contando com o apoio tcnico e administrativo da Secretaria Nacional de Habitao para o exerccio de suas competncias. Desde sua instituio, tem funcionado com regularidade com, no mnimo, quatro reunies por ano.
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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

5.3 conselho curador do Fundo de Garantia do tempo de Servio (ccFGtS)


O Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (CCFGTS) mesmo no integrando diretamente o SNHIS tem, na forma definida pela Lei Federal n 11.124/2005, um papel fundamental na implementao do Sistema, na medida em que delibera sobre a principal fonte estvel de recursos do SNHIS e parte substancial dos programas da PNH, cabendo-lhe: estabelecer diretrizes para aplicao dos recursos do FGTS, o que inclui a distribuio dos recursos de acordo com as reas de aplicao (habitao, saneamento, infraestrutura urbana), as unidades da federao e as faixas de renda, alm de definir as condies financeiras para a aplicao dos recursos; aprovar os oramentos anuais para a aplicao dos recursos do FGTS, incluindo o montante de desconto (subsdio), de acordo com a poltica definida pelo Ministrio e pelo Conselho das Cidades, respeitando a sustentabilidade dos recursos do FGTS; apreciar as alteraes propostas pelo Ministrio das Cidades para a adequao dos atuais programas do Fundo s diretrizes da PNH e dar as diretrizes ao agente operador para implement-las; viabilizar fontes estveis de recursos para a realizao da Poltica de Habitao de Interesse Social.

Cabe ao CCFGTS, portanto, definir o montante anual e condies de aplicao de parte dos recursos para implementao da poltica federal de subsdio e da principal fonte onerosa de financiamento dos programas federais para habitao de interesse social. O CCFGTS apresenta uma composio diferente dos conselhos at aqui descritos. ligado ao Ministrio do Trabalho e Emprego, cujo ministro o preside (o Ministrio das Cidades ocupa a vice-presidncia). constitudo por um colegiado tripartite composto por representantes dos trabalhadores, dos empregadores e do governo federal, atendendo ao disposto no art. 10 da Constituio Federal, que determina essa composio quando os interesses de trabalhadores e empregadores se fizerem presentes em colegiados dos rgos pblicos. O Conselho Curador do FGTS formado por 8 representantes do governo federal, 4 representantes dos trabalhadores e 4 representantes dos empregadores.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

controle social na destinao de recursos para habitao


como vimos, as principais fontes de recursos que alimentam a Poltica Nacional de Habitao, bem como suas propostas e diretrizes, esto submetidas ao controle social por meio de conselhos.

isto tem garantido um verdadeiro processo democrtico na alocao dos recursos para habitao? Qual a sua avaliao?

6. Plano Nacional de Habitao - PlanHab


O Plano Nacional de Habitao (PlanHab) um dos instrumentos previstos para a implantao da nova Poltica Nacional de Habitao. O principal objetivo do PlanHab planejar as aes pblicas e privadas, no mdio e longo prazo, com o propsito de formular uma estratgia do governo federal para enfrentar as necessidades habitacionais do pas, considerando o perfil do dficit habitacional, a demanda futura por moradia e a diversidade do territrio nacional. A elaborao do PlanHab teve incio em julho de 2007 e foi finalizada em dezembro de 2008, sob coordenao da Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades e com a consultoria, contratada em processo licitatrio, do Consrcio PlanHab, formado pelo Instituto Via Pblica, LabHab/FAU-USP e Logos Engenharia. O documento apresentado Secretaria Nacional de Habitao em dezembro de 2008 representa a finalizao desse intenso trabalho de elaborao participativa e a verso para debate nacional das propostas do Plano, devendo agora ser pactuado com todos os segmentos da sociedade. Vale destacar que o PlanHab se caracteriza simultaneamente como um plano estratgico de longo prazo e como um plano de ao, ou seja, uma ferramenta de planejamento com propostas que so operacionais e que devem ser implementadas no curto, mdio e longo prazo. Por isso suas propostas e estratgias de ao e suas etapas de implementao se articulam elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs) e at o ano de 2023 (2011, 2015, 2019 e 2023), devendo ser revisto a cada quatro anos, a partir de uma avaliao do perodo anterior e da anlise dos novos cenrios e projees, capazes de orientar o perodo seguinte. A elaborao do PlanHab contou com um intenso processo participativo que, desde o comeo, envolveu todos os segmentos da sociedade civil, buscando pactuar vises sobre o cenrio habitacional brasileiro e sobre propostas que fossem surgindo no processo de discusso. Alm das reunies com canais institucionais de controle social e participao e reunies com segmentos da sociedade movimentos populares, empresrios, entidades tcnicas e acadmicas, organizaes no governamentais (ONGs) e poder pblico municipal e estadual , sua construo envolveu, tambm, instncias de acompanhamento do trabalho, espaos especficos de participao, como seminrios nacionais e regionais, discusses com segmentos da sociedade civil organizada, mesas com especialistas e representantes de organizaes.
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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

A experincia de elaborao participativa do PlanHab pode servir de referncia para a elaborao dos Planos locais de Habitao. o importante compreender que o envolvimento e o engajamento da sociedade local, por meio das organizaes atuantes na rea habitacional e urbana, essencial para garantir a pactuao de estratgias de ao e o comprometimento com as propostas que sero definidas nos Planos.

Para a elaborao do diagnstico do PlanHab, a Secretaria Nacional de Habitao contratou, previamente, estudos tcnicos que foram estratgicos para a definio do Plano. Esses estudos esto disponveis no site do Ministrio das Cidades e podem servir de fonte de consulta para a elaborao dos Planos Locais de Habitao. Os estudos so: o Dficit Habitacional no Brasil, produzido pela Fundao Joo Pinheiro, a Projeo da Demanda Demogrfica Habitacional, produzido pelo CEDEPLAR/UFMG e ainda, os estudos Aplicaes de Geoprocessamento para a Poltica de Habitao em Assentamentos Precrios (que resultou na produo de cartografias de 361 municpios, e na publicao Assentamentos Precrios no Brasil Urbano) e Capacidades Administrativas dos Municpios Brasileiros e Dficit Habitacional, produzidos pelo Centro de Estudos da Metrpole/Cebrap. Ao longo do curso abordaremos cada um desses estudos e as possibilidades de utilizao na elaborao dos Planos Locais de Habitao. Inicialmente, salientamos que todas as propostas e estratgias de ao esto estruturadas em uma anlise regional da diversidade da questo habitacional no pas. Essa anlise foi sintetizada (Quadro 2) em uma tipologia de municpios que agrupa todos os municpios brasileiros em 11 categorias de cidades.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

tiPoloGiAS de MuNicPioS utilizAdAS NAS ANliSeS do PlANHAB QuAdRo 2


Regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo.

Metrpoles situadas em regies de alta renda, com alta desigualdade social. So denominadas metrpoles globais pela concentrao de atividades e fluxos econmicos e financeiros. Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do Centro-Sul.

Metrpoles, aglomeraes urbanas e capitais situadas em regies de alto estoque de riqueza e grande importncia funcional na rede de cidades. So consideradas cidades polo em suas respectivas regies. Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais prsperas do Norte e Nordeste.

Municpios integrantes de regies metropolitanas e municpios com mais de 100 mil habitantes

Principais centros polarizadores do Norte e Nordeste, com estoque de riqueza inferior aos tipos A e B, com maior concentrao de pobreza e alta desigualdade. Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul.

Municpios situados em regies com alto estoque de riqueza, com importncia como centros polarizadores em sua microrregio. Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste.

Municpios com baixo estoque de riqueza, porm com grande importncia regional. Cidades polo situadas em microrregies de menor dinamismo. Centros urbanos em espaos rurais prsperos.

Municpios que esto crescendo moderadamente, situados nas microrregies mais ricas do pas. Tm mais condies de enfrentar o dficit com recursos prprios. Centros urbanos em espaos rurais consolidados, com algum grau de dinamismo.

Municpios com populao entre 20 e 100 mil habitantes

Municpios situados em microrregies historicamente de maior pobreza e relativa estagnao, mas apresentam situao mais positiva em comparao aos demais tipos subsequentes. Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza.

Municpios que se destacam pelos nveis mais elevados de pobreza, maior nmero de domiclios sem banheiro e alto dficit habitacional relativo. Pequenas cidades em espaos rurais prsperos. Pequenas cidades em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente. Pequenas cidades em espaos rurais de pouca densidade econmica.

i
Municpios com populao com menos de 20 mil habitantes

J K

elaborao: consrcio instituto via Pblica, labHab-FuPAM, logos engenharia, a partir de dados do observatrio das Metrpoles/Mcidades, 2005.

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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

MAPA 1

tiPoloGiAS de MuNicPioS do PlANHAB

elaborao: consrcio instituto via Pblica, labHab-FuPAM, logos engenharia, com base nos dados do observatrio das Metrpoles/ Mcidades, 2005.

Para saber mais sobre as tipologias do PlanHab, orientamos que voc acesse o documento completo disponvel no site do Ministrio das cidades. l voc encontrar uma explicao da metodologia utilizada e, tambm, uma descrio de cada uma das tipologias de municpios. caso voc queira saber sobre a tipologia de seu municpio, propomos que acesse a tabela do estudo.

caracterizao dos tipos de Municpios - estudos tcnicos PlanHab


http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/ planhab/biblioteca/Tipologia%20de%20Municipios%20do%20PlanHab.pdf

classificao dos municpios brasileiros, segundo a tipologia do PlanHab


http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/ planhab/biblioteca/Tipologia%20de%20Municipios%20-%20PlanHab.pdf

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

Para os objetivos desse curso, destacamos as principais propostas do Plano Nacional de Habitao inseridas em seus quatro eixos estratgicos: a) Financiamentos e Subsdios; b) Arranjos e desenvolvimento institucional; c) cadeia Produtiva da construo civil; d) estratgias urbano-fundirias

6.1 A estratgia no eixo Financiamento e Subsdios


O eixo Financiamentos e Subsdios parte do objetivo de criar um novo modelo de financiamento e subsdios, capaz de garantir recursos para a urbanizao de assentamentos precrios e para uma produo massiva de unidades novas, com foco nas faixas de baixa renda onde se concentram as necessidades habitacionais. Assim, o PlanHab estabelece as seguintes estratgias no eixo Financiamentos e Subsdios:
1. ampliar os recursos no onerosos destinados habitao de interesse social, garantindo estabilidade e previsibilidade; 2. sestinar recursos do FNHiS para urbanizao e regularizao de assentamentos precrios e produo de unidades novas para as famlias sem capacidade de tomar financiamento (Grupo de Atendimento 1 ver box frente para mais explicaes sobre a estratificao das famlias em grupos de atendimento); 3. reduzir os custos e ampliar o oramento do FGtS para ampliar o financiamento s famlias que necessitam de subsdio parcial (Grupos de Atendimento 2 e 3); 4. criar a carta de Subsdio para operacionalizar com agilidade a poltica de subsdios, com recursos do FGtS e do SNHiS; 5. criar Fundo Garantidor para reduzir o risco de crdito do agente financeiro e garantir o atendimento s faixas de baixa renda com alto risco de crdito. o foco do fundo o Grupo de Atendimento 2; 6. estimular, atravs de direcionamento, a utilizao de recursos do SBPe para financiar imveis destinados ao Grupo de Atendimento 4.

A criao de novo modelo de financiamento e subsdio essencial no equacionamento das necessidades habitacionais1 no Brasil e a pedra angular da estratgia traada no PlanHab. Neste eixo, os principais desafios so a insuficincia de renda de parte significativa da populao para acessar uma soluo habitacional adequada, o alto custo do bem habitao, as dificuldades do financiamento a longo prazo, a reduzida capacidade de poupana e de investimento presentes no pas e a necessidade de enfrentamento de um dficit habitacional e uma demanda futura de grande escala.

1. as necessidades habitacionais brasileiras entre 2005 e 2023 compreendem o dficit habitacional, calculado em 7,9 milhes de domiclios conforme estudo da Fundao Joo Pinheiro para o ministrio das cidades e a demanda demogrfica habitacional, calculada em 27 milhes de domiclios conforme estudo do cedePlar/uFmG para o ministrio das cidades.

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Mdulo 1: Poltica urbaNa e HabitacioNal

Frente ao quadro das fontes de recursos para habitao existentes no pas, ampliar os recursos no onerosos e potencializar a utilizao dos recursos onerosos, sobretudo do FGTS, essencial. O FGTS um fundo saudvel, com grande disponibilidade de recursos e estruturado para apoiar o acesso moradia, mas encontra-se limitado devido renda insuficiente de parte significativa das famlias que necessitam de atendimento habitacional. As estratgias propostas buscam viabilizar a utilizao massiva deste funding, sem afetar sua sustentabilidade, ao mesmo tempo em que se prope a criao de mecanismos para subsidiar as famlias que no tm condies de assumir o pagamento de um financiamento habitacional. Outra importante proposta nesse eixo a estruturao de um modelo de garantias e seguros, com a criao de um Fundo Garantidor de Financiamentos Habitacionais. Esse Fundo ter o objetivo de viabilizar o acesso ao financiamento de longo prazo para famlias com capacidade de pagamento mensal, classificadas como alto risco de crdito pelas instituies financeiras, mediante estmulos ao credor e ao devedor. Trata-se, portanto, de possibilitar o acesso ao bem habitacional s famlias que tm capacidade de tomar um financiamento, mas que, atualmente, tm rendimento considerado insuficiente para um financiamento de longo prazo. Esse Fundo Garantidor tambm possibilitar uma maior utilizao dos recursos de financiamento do FGTS, que podero ser complementados com recursos a fundo perdido do OGU/FNHIS, por meio de um programa de subsdios habitacionais, a ser criado, capaz de chegar com rapidez s famlias de baixa renda.

Grupos de Atendimento adotados pelo PlanHab


Para potencializar a aplicao dos subsdios (recursos a fundo perdido) com vistas ampliao da abrangncia do atendimento habitacional, foram previstos Grupos de Atendimento de acordo com diferenas de renda familiar regional, capacidade de acessar um financiamento e de acordo com as fontes de recurso que possam viabilizar esse financiamento

cARActeRizAo doS GRuPoS de AteNdiMeNto QuAdRo 3


Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 5

cAPAcidAde FiNANceiRA
Famlias com renda lquida abaixo da linha de financiamento. Famlias que acessam ao financiamento habitacional, mas que requerem subsdio de complemento e equilbrio Famlias que podem acessar ao financiamento habitacional com subsdio de equilbrio. Famlias com capacidade de assumirem financiamento habitacional Famlias com capacidade de acesso a um imvel por meio de financiamento de mercado

NeceSSidAdeS

FoNteS de RecuRSoS

12,9 11,6 4,8 3,7 1,9

FNHIS FGTS / FNHIS Financiamento com subsdio FGTS / SBPE FGTS / SBPE SBPE

Fonte: elaborao do consrcio instituto Via Pblica/labHab-FuPam/logos engenharia.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

6.2 A estratgia no eixo Arranjos e desenvolvimento institucional


Para o eixo Arranjos e Desenvolvimento Institucional, o PlanHab adota o objetivo de implementar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e consolidar um modelo de poltica habitacional baseada na descentralizao, articulao intergovernamental e intersetorial, participao e controle social. Para alcanar esse objetivo, essencial que as instituies pblicas e os demais agentes privados operem sob uma mesma tica, em torno de conceitos e foco de atuao comuns, por meio de programas e aes articuladas a partir de diretrizes nacionais e das seguintes estratgias:
1. fortalecer o setor pblico, e explicitar os papis e competncias de cada nvel de governo no SNHiS; 2. 3. fortalecer os agentes no estatais para exercerem seu papel no SNHiS; garantir o controle social e a participao da sociedade na implementao da poltica e dos planos habitacionais nas trs esferas federativas; 4. criar o ndice de capacidade institucional Habitacional e de Gesto urbana para bonificar com maior acesso aos recursos federais os entes federativos que se qualificarem para gerir adequadamente o setor habitacional; 5. capacitar os vrios agentes do SNHiS para garantir repertrio comum, agilidade e qualidade na implementao do PlanHab; 6. instituir o sistema de informaes da habitao a partir do cadastro nacional cadnico completado com informaes para a gesto e avaliao da poltica habitacional; 7. criar um sistema de monitoramento e avaliao que permita o controle dos resultados e a reviso peridica do Planhab.

6.3 A estratgia no eixo Poltica urbana e Fundiria


O PlanHab considera fundamental dar ateno especial questo do acesso terra urbanizada e dinmica urbana como um eixo estratgico para a implementao das propostas de poltica habitacional. No poderia ser diferente, j que a questo da habitao , fundamentalmente, um problema urbano. Alm de no ser possvel produzir moradias sem uma base fundiria, o uso residencial ocupa a maior parte das cidades, com fortes relaes com as polticas de ordenamento territorial, mobilidade e saneamento. Dado o carter especulativo da apropriao privada, a escassez relativa da terra apta para a moradia e os impactos urbanos e ambientais da sua localizao, o equacionamento das necessidades habitacionais exige a estruturao de uma estratgia especfica para garantir o acesso terra legalizada e urbanizada, assim como a regularizao fundiria de assentamentos informais, combatendo o patrimonialismo e estimulando os vrios agentes a adotarem polticas que alterem a maneira como as cidades brasileiras tm-se desenvolvido.

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Em geral, as leis urbansticas so omissas ou destinam parcelas nfimas do solo urbano aos mercados populares, o que dificulta e encarece o acesso terra para Habitao de Interesse Social (HIS) e influi na formao de assentamentos precrios. O equacionamento das necessidades habitacionais exige que este processo seja estancado, evitando-se que os subsdios sejam transferidos para a especulao imobiliria. Por isso, os aspectos urbanos e fundirios so estratgicos no PlanHab, cabendo aos municpios um papel essencial para o sucesso dos objetivos traados, isto :
garantir acesso terra urbanizada, legalizada e bem localizada para a proviso de HiS (unidades prontas ou lotes) na escala exigida pelas metas do PlanHab; regularizar os assentamentos informais, garantindo a permanncia dos moradores de baixa renda.

Para alcanar os objetivos, foram traadas as seguintes estratgias:


1. incorporar instrumentos de manejo do solo urbano e de regularizao fundiria de assentamentos precrios e informais no Pl 3.057/2000 (que altera a lei n 6.766/79 que dispe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos e sobre a regularizao fundiria sustentvel de reas urbanas); 2. estimular os municpios a adotarem instrumentos que facilitem o acesso terra urbanizada, utilizando o ndice de capacidade institucional Habitacional e Gesto urbana; 3. dimensionar a terra necessria para a produo de HiS e integrar a regularizao fundiria nos Planos locais de Habitao de interesse Social; 4. 5. produzir e regularizar a HiS nos imveis da unio; criar o subsdio localizao para viabilizar a produo e a reabilitao de HiS em reas histricas, centrais e consolidadas; 6. aplicar os instrumentos de regularizao fundiria previstos no estatuto da cidade e na Medida Provisria 2.220/2001; 7. revisar as aes possessrias no cdigo de Processo civil.

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AulA 2: Poltica e SiStema NacioNal de Habitao, PlaNo NacioNal de Habitao

6.4 A estratgia no eixo cadeia Produtiva da construo civil


Outro eixo importante para potencializar o acesso moradia digna relaciona-se s medidas para dinamizar a cadeia produtiva da construo civil. Trata-se de medidas que possibilitaro ampliar a produo e estimular a modernizao da cadeia produtiva da construo civil voltada produo de HIS e habitao do mercado popular, buscando obter qualidade, menor custo, ganho de escala e agilidade na produo. Para tanto, foram estabelecidas as seguintes estratgias:
1. desonerar o processo de produo da HiS, garantindo que os incentivos gerem efetivamente uma reduo no custo e o aumento na oferta da moradia; 2. dar agilidade aos procedimentos de aprovao de empreendimentos habitacionais, buscando simplificar o processo de licenciamento no mbito local e criando um ambiente favorvel celeridade dos registros cartoriais; 3. modernizar processos de produo a partir do incentivo utilizao de materiais, componentes, sistemas e tecnologias adaptadas s caractersticas regionais e adequadas s especificidades da HiS; 4. estabelecer normas gerais aplicveis em todo o territrio que deem homogeneidade s exigncias para a HiS; 5. capacitar mo de obra e profissionais que trabalham no setor habitacional voltado HiS, buscando alcanar maior qualidade nos projetos e no processo de construo; 6. apoiar o autoempreendimento da casa prpria e aos processos com autogesto e cooperativados.

6.5 A articulao dos eixos estratgicos e a implementao do PlanHab


Cada um dos eixos estratgicos foi detalhado no PNH, sendo fundamental dar andamento a sua implementao. fundamental salientar que esses eixos esto intrinsecamente articulados e que no haver alteraes substanciais no quadro da poltica habitacional no pas se no houver aes nas quatro frentes. Apesar de ser pontochave na proposta, a questo financeira no a nica para se alcanar os objetivos do Planhab. Os obstculos no mbito institucional para a implementao em larga escala, os constrangimentos da cadeia produtiva, cujos produtos, em geral, no esto adequados para atender demanda prioritria e o gargalo que representa a terra urbanizada e regularizada para a produo da HIS em condies urbanas adequadas podero ser impeditivos para que os recursos sejam aplicados corretamente e para que alcancem a populao-alvo que o plano quer atender. Aes nos quatro eixos devem, portanto, ser implementadas concomitantemente para que o Planhab alcance os objetivos traados.

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Finalmente, importante ressaltar que o PlanHab um desdobramento da PNH, que vem sendo implementada desde 2004. No uma carta de intenes, retrica, pois partiu de diretrizes consolidadas, dialogou com as aes que esto em curso e com os atores concretos que atuam no setor, propondo uma estratgia articulada a um conjunto de iniciativas, algumas que j esto sendo adotadas para transitar da situao atual para o horizonte esperado. O processo de planejamento proposto implica uma estratgia de longo prazo articulada a sua implantao, definindo etapas com objetivos e aes prioritrias, em busca de efetividade. Como mencionado, a implementao do PlanHab est dividida em trs etapas, vinculadas aos PPAs, sendo que a primeira, entre 2009 a 2011, uma transio, que dialoga com o contexto atual, propondo medidas de curto prazo capazes de gerar efeitos imediatos na direo proposta. Na segunda etapa, espera-se consolidar o novo modelo e, na terceira, colher os resultados, avanando-se em direo ao equacionamento das necessidades habitacionais do pas. No curto prazo, a implementao do PlanHab pode, ainda, dar um sentido mais estratgico s medidas anticclicas tomadas pelo governo federal para dinamizar o setor imobilirio e manter a atividade econmica e o nvel de emprego nesse perodo de crise internacional, visando atenuar suas repercusses no pas. Neste sentido, a articulao com um plano de longo prazo, focado no desenvolvimento econmico e social do pas, no qual os recursos alocados podem dinamizar o setor produtivo e, ainda, gerar um forte impacto na poltica social, dando um sentido muito mais estratgico ao programa habitacional que o governo federal anunciou no incio de 2009.

Referncias Bibliogrficas
BONDUKI, N. Poltica habitacional en Brasil del regime militar al gobierno Lula: desafos y impasses. In CIUDAD Y TERRITORIO - Estudios Territoriales. Madri - Espanha, Ministrio de Vivienda, vol. XXXVII, n 145146 otoo-invierno 2005. BONDUKI, N.; ROSSETTO R. Poltica e Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. In: Ministrio das Cidades/Aliana de Cidades/DENALDI, R. (org.). Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Poltica habitacional e a integrao de assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. Braslia: Ministrio das Cidades, 2 reimpresso, 2008. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Guia de adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHIS. Braslia: Ministrio das Cidades, 2008. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Guia Bsico dos Programas Habitacionais. 60 Braslia: Ministrio das Cidades, 2008.

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BRASIL. Ministrio das Cidades. Poltica Nacional de Habitao. Cadernos MCidades n 4, Braslia, 2005. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao/Centro de Estudos da Metrpole/CEBRAP. Capacidades administrativas, dficit e efetividade na poltica habitacional. Braslia: Ministrio da Cidades, 2007. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao/Centro de Estudos da Metrpole/CEBRAP. Assentamentos precrios no Brasil urbano. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao/CEDEPLAR/UFMG. Projeto projeo da demanda demogrfica habitacional, o dficit habitacional e assentamentos subnormais. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Programa Habitao de Interesse Social. Ao: Apoio elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social. Manual para apresentao de propostas 2007. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao e Consrcio PlanHab. Plano Nacional de Habitao - contribuies dos seminrios regionais. Caderno PlanHab I. Braslia: Ministrio das Cidades, 2008. Ministrio das Cidades/Aliana de Cidades/DENALDI, R. (org.). Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009. FUNDAO JOO PINHEIRO/MINISTRIO DAS CIDADES. Dficit Habitacional no Brasil 2005. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2006.

os estudos contratados e documentos produzidos pelo Ministrio das cidades e a legislao especfica esto disponveis em:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/biblioteca http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/biblioteca-planhab/ http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/legislacao

legislao
BRASIL. Lei n 9.514, de 1997, que alm da instituio do SFI, disciplina o instrumento da alienao fiduciria. BRASIL. Lei n 10.859. A instituio do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e o estabelecimento da iseno de imposto de renda sobre ganhos de capital na venda de imveis de qualquer valor desde que o valor recebido seja utilizado na compra de outro imvel em um perodo mximo de 180 dias. BRASIL. Lei n 10.931, de 2004. Estabeleceu o patrimnio de afetao, com regime especial de tributao e valor incontroverso nos contratos de financiamento. 61

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BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de outubro de 2001. Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano e d outras providncias. BRASIL. Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e institui o Conselho Gestor do FNHIS. BRASIL. Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004.

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Eixos da ao integrada em assentamentos precrios


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Necessidades habitacionais no Brasil

Adauto lcio Cardoso Rosane lopes de Arajo Flvio Henrique Ghilardi

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NeCessIdAdes HABItACIoNAIs No BRAsIl

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Introduo1
Nesta aula, iniciando a discusso do diagnstico, vamos tratar dos conceitos e das metodologias para o dimensionamento das necessidades habitacionais. Destacaremos a mensurao do dficit relacionado urbanizao de assentamentos precrios e apresentaremos o mtodo desenvolvido pelo Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEM/ Cebrap para orientar os municpios na construo de estimativas e cadastros. Tambm trataremos da estimativa de incremento do estoque de moradias em funo do crescimento populacional e da demanda demogrfica futura.

1. Necessidades Habitacionais e precariedade da moradia: discutindo conceitos.


No incio da dcada de 1990, trs parcelas costumavam entrar na quantificao do dficit habitacional: a demanda demogrfica, relativa ao nmero de unidades que se necessita construir para atender ao crescimento populacional; a demanda de reposio, referente a parte do estoque de habitaes que se deteriora com o tempo e precisa ser reposto; e a demanda latente, relativa s unidades inadequadas que precisam ser substitudas (TASCHNER, 1992). Naquele momento, a concepo vigente do dficit habitacional considerava a necessidade de substituio absoluta das unidades habitacionais situadas em favelas e cortios. A luta dos movimentos sociais por moradia e pela reforma urbana, com a resistncia ao processo de remoo de favelas, levou ao entendimento de que as favelas poderiam e deveriam ser urbanizadas, garantindo-se populao ali residente o direito de permanncia. Novas alternativas que a partir de ento se consolidaram para a poltica habitacional passam a considerar de forma diferente o problema do dficit habitacional.
1. os itens 1. Necessidades Habitacionais e precariedade da moradia: discutindo conceitos, 2. Clculo do dficit quantitativo e qualitativo e 4. Assentamentos precrios: discutindo conceitos e metodologias foram extrados da apostila Necessidades habitacionais no Brasil produzida por adauto lucio cardoso e rosane lopes de arajo para curso a distancia Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios promovido pelo Ministrio das cidades em parceria com a aliana de cidades. o item 5, Pesquisa Cadastral Municipal de autoria de rosana denaldi.

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nesse contexto que, em 1995, a Fundao Joo Pinheiro (FJP) desenvolve um estudo em que prope o conceito de necessidades habitacionais. Com um carter mais amplo, este inclui o dficit necessidade de reposio total de unidades habitacionais precrias e o atendimento demanda reprimida , a demanda demogrfica necessidade de construo de novas unidades para atender ao crescimento demogrfico , e por fim, a inadequao compreendendo a necessidade de melhoria de unidades habitacionais que apresentem certo tipo de carncia. Dentro dessa nova conceituao, a favela pode ser tanto um problema de dficit (no caso, por exemplo, de remoes necessrias para promover desadensamento ou eliminao de risco) quanto um problema de inadequao (no caso das situaes de falta de acesso infraestrutura de saneamento, sistema virio etc.).

observe que
observe que o dficit habitacional corresponde quantidade de moradias novas que necessitam ser produzidas para atender as demandas acumuladas. Pode ser entendido como dficit por reposio do estoque, quando engloba as moradias sem condies de habitabilidade, devido precariedade das construes ou em virtude de desgaste da estrutura fsica; e como dficit por incremento de estoque, no caso de famlias que convivem em uma mesma habitao junto a outra famlia e aquelas que vivem em cmodos, ou da moradia em imveis destinados a fins no residenciais. Quanto inadequao de moradias, seu conceito reflete problemas na qualidade da habitao, no implicando, contudo, a necessidade de novas construes. seu dimensionamento visa elaborao de polticas voltadas para a melhoria dos domiclios existentes, complementares produo de novas unidades habitacionais.

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Ainda no trabalho apresentado em 1995, a FJP identificou, entre os tipos de inadequao, a carncia de infraestrutura que apresenta um grau de diferenciao interna , o adensamento excessivo de moradores e o comprometimento excessivo da renda familiar para o pagamento de aluguis. Assim, o conjunto das necessidades habitacionais seria estabelecido pela soma do dficit, da demanda demogrfica e da inadequao (CARDOSO, 1998). Considerando esses pressupostos e tomando como referncia a base de informaes do IBGE, com dados dos Censos e da Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar (PNAD) permitindo a consolidao dos resultados em nvel de Brasil, estados e regies metropolitanas, com desagregaes por situao do domiclio e por faixa de renda , a composio do dficit trabalhada atualmente com base em trs elementos: dos domiclios rsticos, dos domiclios improvisados e da coabitao domiciliar. Os domiclios rsticos compem o dficit por reposio do estoque, enquanto que os domiclios improvisados e a coabitao fazem parte do dficit por incremento de estoque, cujo clculo teve agregado um outro componente antes tratado como inadequao, o do nus excessivo com aluguel. Em sua definio, os domiclios improvisados so aqueles construdos para fins no residenciais, mas que esto servindo de moradia na ocasio do Censo. Os rsticos so os domiclios permanentes cuja construo feita por material improvisado, como madeira aproveitada e vasilhames, e que correspondem parcela da necessidade de reposio, que pode ser definida como os domiclios a serem restaurados, substitudos ou repostos. A coabitao familiar representa a insuficincia do estoque habitacional para atender demanda por habitao, compreendendo a convivncia de mais de uma famlia no mesmo domiclio (denominadas de famlias conviventes2, diferenciando-se as principais e secundrias3) ou o aluguel de quartos ou cmodos para a moradia de outras famlias. E o nus excessivo com aluguel corresponde ao nmero de famlias urbanas com renda de at trs salrios mnimos, que moram em casa ou apartamento e que despendem mais de 30% de sua renda com aluguel (FJP, 2006)4.

2. o pressuposto do conceito de famlias conviventes o de que, para cada famlia, deve haver a disponibilidade de pelo menos uma unidade habitacional. essa ideia vem sofrendo algumas crticas, tendo em vista a sobrevivncia, principalmente nos meios populares, das famlias ampliadas. isso implicou a necessidade de se investigar em que medida a coabitao voluntria ou um constrangimento gerado pela limitao do mercado de moradias. dada a impossibilidade de se estabelecer parmetros quantitativos para essa diferenciao, sem o recurso a uma pesquisa de campo, esse indicador vinha sendo mantido, at que, com os resultados da pNad 2007, foi possvel estimar a parte das famlias conviventes que corresponderia ao dficit. 3. as famlias conviventes secundrias so constitudas por, no mnimo, duas pessoas ligadas por grau de parentesco, dependncia domstica ou normas de convivncia e que residem no mesmo domiclio com outra famlia, denominada principal. o responsvel pela famlia principal tambm o responsvel pelo domiclio. FJp, 2006. 4. esse componente foi retirado do clculo do dficit mais tarde, j que os dados necessrios para o seu clculo no foram includos no censo de 2000. No entanto com os dados da pNad 2007, foi possvel restabelecer o seu clculo.

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o componente relativo coabitao familiar representava um dos principais problemas existentes no clculo do dficit habitacional, devido s limitaes dos dados primrios utilizados, que podem contribuir para que estes se tornem superestimados. Questionou-se a incorporao do total de famlias conviventes num mesmo domiclio como demandas automticas por novas moradias, uma vez que, certamente, parte dessas famlias pode ser levada coabitao por razes diversas daquelas relacionadas com a impossibilidade de acesso habitao. entretanto, a Fundao Joo Pinheiro, em estudo publicado em 2009 (FJP, 2009) redimensionou este componente. tomando como base a PNAd 2007, este estudo pode excluir do clculo aquelas famlias cuja convivncia tem carter de opo, de arranjos domsticos ou de convenincia(FJP, 2009: 18) e no de necessidade. de acordo com os resultados da PNAd, 62,5% das famlias conviventes declararam inteno de constituir um novo domiclio, caso dispusessem de condies adequadas. Assim sendo, apenas estas devem ser consideradas como dficit, o que implicou em uma reduo neste componente em 37,5%.

Quanto inadequao, sua definio inclui o conceito de padro mnimo, fixando critrios de qualidade construtiva, dimensionamento da moradia e das peas que a compem e, ainda, critrios relacionados ao ambiente em que a moradia se insere. Por conseguinte, a Fundao Joo Pinheiro considera como inadequados os domiclios com carncias de infraestrutura, com adensamento excessivo de moradores, com problemas de natureza fundiria, em alto grau de depreciao ou sem unidade sanitria domiciliar exclusiva5 (FJP, 2006). Nesse contexto, so considerados domiclios carentes de infraestrutura aqueles que no dispem de, ao menos, um dos seguintes servios bsicos: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo. Com relao ao adensamento excessivo toma-se como indicador a densidade de moradores por dormitrio, adotando-se como suportvel o nmero de trs, no mximo, para o subgrupo das casas e apartamentos urbanos com famlia nica, ou seja, o adensamento ocorre quando for excedido esse limite. Excluem-se desse componente os domiclios com famlias conviventes e quartos ou cmodos alugados, para que no seja incorporada a dimenso da coabitao, que faz parte da composio do dficit.

5. em seu estudo inicial, a FJp inclua, no mbito da inadequao, o comprometimento de renda com pagamento de aluguel, que se referia s situaes em que os moradores mais pobres comprometem grande parte de sua renda com aluguel. esse item foi retirado do clculo posteriormente, tendo em vista a retirada da informao de valor do aluguel do censo demogrfico de 2000.

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No que concerne questo fundiria, observa-se que um dos elementos centrais no debate sobre as polticas habitacionais diz respeito ao acesso terra e questo da irregularidade da moradia popular. Isso se deve, por um lado, aos mecanismos informais por meio dos quais a populao enfrenta os limites do mercado fundirio e habitacional, e, por outro lado, a uma precarizao da moradia, seja no seu aspecto jurdico, seja no aspecto urbanstico e de infraestrutura, seja, ainda no aspecto ambiental. (CARDOSO; AZEVEDO, 2007). Desse modo, para o cmputo da inadequao fundiria consideram-se os casos em que, pelo menos, um dos moradores do domiclio tem a propriedade da moradia, mas no possui a propriedade, total ou parcial, do terreno ou a frao ideal de terreno (no caso de apartamento) em que se localiza.

A situao de informalidade implica a insegurana na permanncia na moradia (insegurana de posse) e a inibio de iniciativas de investimentos na prpria habitao. tratado no Censo do IBGe pela no propriedade do terreno em que se situa o domiclio, os dados referentes aos domiclios em situao de inadequao fundiria, necessitam de alguns ajustes e pesquisas mais detalhadas. o clculo em relao a esse componente est subdimensionado. As informaes coletadas sobre irregularidade fundiria consistem na declarao dos moradores em relao aos domiclios prprios, sem o devido esclarecimento ou comprovao quanto titulao e registro da propriedade, o que pode vir a minimizar ou confundir a estimativa. uma estimativa mais precisa acerca desse dado poderia ser obtida com o detalhamento em nvel municipal, a partir de pesquisas em cadastros e registros locais. sobre a questo ver: O desafio da mensurao, de suzana Pasternak. In: Poltica Habitacional e a Integrao Urbana de Assentamentos Precrios, disponvel em www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca.

A inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva define o domiclio que no dispe de banheiro ou sanitrio de uso exclusivo do domiclio. Considera-se, ainda no mbito da inadequao, uma parcela de domiclios em funo da depreciao dos imveis. Definida como o complemento dos domiclios com mais de 50 anos de construo cuja reposio considerada necessria (FJP, 2006), o dimensionamento dessa parcela apresenta dificuldades de apreenso, uma vez que a PNAD no permite esse clculo e que restam dvidas quanto mensurao desse tempo e quanto possibilidade de se diferenciar as construes que tenham ou no recebido manuteno ou reformas ao longo de sua existncia. A partir das bases de informaes disponveis, no se torna possvel incorporar esse componente ao clculo das necessidades habitacionais.
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Segundo a FJP (2006), com a preocupao de identificar as carncias, principalmente da populao de baixa renda, os nmeros, tanto do dficit quanto da inadequao dos domiclios, foram explicitados para diversas faixas de renda familiar. Tais nmeros tm como enfoque as famlias com at trs salrios mnimos de renda. O quadro, a seguir, sintetiza os principais aspectos metodolgicos adotados pela FJP para o clculo das necessidades habitacionais no Brasil em 2007.

MetodoloGIA de ClCulo do dFICIt e dA INAdeQuAo dos doMIClIos PARA As uNIdAdes dA FedeRAo e MuNICPIos - 2005 BRAsIl, uNIdAdes dA FedeRAo e ReGIes MetRoPolItANAs dFICIt HABItACIoNAl
CoMPoNeNtes Reposio de estoque - domiclios rsticos Incremento do estoque - domiclios improvisados - Coabitao familiar - cmodos alugados e cedidos - famlias conviventes secundrias com inteno de constituir domiclio exclusivo - nus excessivo com aluguel - domiclios alugados com adensamento excessivo de moradores por dormitrio Detalhamento Clculo para reas: - urbana - rural - total - aglomeramento rural de extenso urbana - restantes de reas rurais - aglomerados subnormais Clculo por faixas de renda familiar Clculo para populao 10% mais pobre

INAdeQuAo dos doMIClIos


CoMPoNeNtes - domiclios prprios com densidade excessiva de moradores por dormitrio - Carncia de servios de infraestrutura (energia eltrica, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo) - Inadequao fundiria urbana - Inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva detAlHAMeNto Clculo para reas: - urbana - aglomerados subnormais Clculo por faixas de renda familiar

Fonte: Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de estatstica e Informaes (CeI)

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observe que na metodologia adotada houve o cuidado de excluir da condio de inadequao os domiclios inseridos em alguma das categorias do dficit habitacional. Ressaltase, ainda, que os critrios adotados para a inadequao habitacional no so mutuamente exclusivos, no podendo ter os resultados somados, sob o risco de a mesma moradia ser simultaneamente inadequada segundo vrios critrios. Para aprofundar a questo, acesse o Captulo 3 do Produto 2 do PlanHab, disponvel em www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/produtos.

A metodologia de clculo das necessidades habitacionais, desenvolvida e aprimorada pela Fundao Joo Pinheiro, englobando o dficit habitacional, que demanda incremento e reposio do estoque de moradias, e o conjunto de domiclios em situaes inadequadas, que demanda aes de melhorias do ponto de vista urbanstico e da regularizao fundiria sem precisar produzir unidades novas, significa uma mudana da base conceitual sobre como enfrentar o problema da habitao de interesse social. Os resultados desses clculos so adotados pelo Ministrio das Cidades para orientar a Poltica Nacional de Habitao, tendo sido a principal referncia para a elaborao do Plano Nacional de Habitao. Complementando a anlise, tem-se ainda a demanda demogrfica, que dimensiona as moradias a serem acrescentadas ao estoque habitacional a fim de acomodar o crescimento populacional projetado em determinado perodo. Essa estimativa das necessidades de incremento do estoque de moradias, no considera o dficit habitacional acumulado nem a inadequao de parcela do estoque existente. O clculo dessa demanda vai depender da taxa de crescimento da populao e da mdia de moradores por domiclio, refletindo o tamanho da famlia e os arranjos familiares. Em relao totalidade dos domiclios brasileiros, nota-se um incremento no nmero de pessoas que vivem ss, especialmente os idosos, aumentando a demanda por unidades habitacionais independentes e pela adequao da infraestrutura a esse grupo da populao. Constatam-se tambm mudanas no ncleo familiar, com o aumento das chamadas famlias monoparentais, sobretudo as integradas somente por mes e filhos, em que aquelas com filhos pequenos so mais da metade do total, com grande parte constituindo, segundo Taschner (1997), o subconjunto de domiclios com at salrio mnimo per capita, extremamente pobre. Por outro lado, tm-se nas classes mais altas, as famlias chefiadas por mulheres que detm a guarda dos filhos e que esto fora da situao de misria. Destaca-se que os efeitos dessas mudanas so significativos no campo da habitao, multiplicando, com as separaes, o nmero de grupos domsticos e a demanda por novas unidades.
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O percentual de casais sem filhos tambm observado em funo da criao de demandas novas e distintas de moradia. Alm disso, as unidades familiares formadas por casais sem vnculo formal, conforme aponta Taschner (1997), repercute na demanda do parque domiciliar, no que se refere propriedade, implicando uma demanda crescente de moradia de aluguel e um aumento da mobilidade residencial. Ressalta-se, ainda, que a queda da fecundidade fez diminuir o nmero de ocupantes por domiclio. Finalizando, recomenda-se que as polticas habitacionais considerem as novas tendncias de organizao familiar, uma vez que estas geram demandas crescentes e diferenciadas em funo da moradia e do espao urbano.

2. Clculo do dficit habitacional quantitativo e qualitativo: metodologia.


As estimativas consideraram, para o ano de 2006, um dficit total de 7, 93 milhes de domiclios. A maior parte da necessidade de novas moradias concentra-se nos Estados do Sudeste e do Nordeste, regies que agregam a maioria da populao urbana do pas. Alm disso, mais de 80% do dficit habitacional urbano se concentra nas faixas de renda de at trs salrios mnimos. O dficit habitacional quantitativo faz-se acompanhar por um dficit de natureza qualitativa, relativo inadequao da moradia em termos fundirios, sanitrios, bem como de depreciao, adensamento excessivo e precariedade na infraestrutura (gua, esgoto, coleta de lixo, energia eltrica). Presente nas diversas configuraes de assentamentos precrios, como favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos, cortios, conjuntos habitacionais ou prdios invadidos, o dficit qualitativo abrange ainda outras carncias, como a m qualidade do transporte pblico e a ausncia do tratamento final dos resduos slidos.

As necessidades habitacionais qualitativas se diferenciam entre as regies brasileiras, tendo no Norte, Nordeste e Centro oeste mais de 50% dos domiclios urbanos permanentes com algum tipo de carncia de infraestrutura e saneamento, sendo o total para o Brasil de 11,32 milhes de domiclios. este percentual diminui para 15% no sudeste, onde so mais expressivos o adensamento excessivo e a depreciao da habitao.

Tomando como referncia a base de informaes do IBGE (Censos e PNADs), o dficit habitacional, englobando as situaes que demandam uma poltica de proviso habitacional, consiste no cmputo do dficit por reposio do estoque relativo aos domiclios rsticos, e do dficit por incremento do estoque contemplando os domiclios improvisados e a coabitao familiar, correspondente soma das famlias conviventes e das que vivem em cmodos cedidos ou alugados.
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Os quatro componentes do dficit habitacional, relativos aos domiclios rsticos, improvisados, famlias conviventes e cmodos cedidos ou alugados, so calculados de maneira a se exclurem possveis sobreposies entre eles, procedendo-se assim, ao clculo do montante geral atravs do somatrio dos respectivos componentes. Destaca-se que o componente relativo ao nus excessivo com aluguel havia sido excludo do total do dficit, tendo em vista a inviabilidade de seu clculo devido indisponibilidade do dado relativo ao valor do aluguel. Uma opo para a substituio desse componente seria trabalhar com o nmero de famlias de at trs salrios mnimos que pagam aluguel denominado nus social com aluguel , sendo este apresentado em separado, no integrando o total do dficit. Essa alternativa tem como premissa que o alto custo dos aluguis associado perda de poder aquisitivo da renda, deva aproximar o montante de famlias na faixa de at trs salrios mnimos que arcam com um custo qualquer de aluguel daquelas cujo aluguel represente o comprometimento de 30% ou mais da renda. Cabe ainda ressaltar que nessa faixa de renda que se concentra a populao com maior instabilidade de rendimento o que torna o compromisso com o aluguel um problema recorrente, do qual as famlias tendem a fugir atravs da busca de outras solues (ocupaes de terras, aquisio de terreno em loteamento irregular etc.). Com base nos dados da PNAD 2007, esse componente foi integrado novamente ao clculo do dficit.

observa-se que o dficit aqui tratado no deve ser tomado como referncia imediata de uma demanda para o mercado habitacional, de oferta de novas unidades prontas, uma vez que no incorpora o componente da demanda demogrfica.

Para lembrar
A definio dos componentes do dficit habitacional e da inadequao habitacional encontra-se no item 1.

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Segundo a conceituao das variveis de identificao de domiclios particulares em situao de necessidade habitacional, o dficit habitacional consiste na quantificao de trs situaes possveis: total de domiclios particulares improvisados, desconsiderados aqueles nos quais reside mais de uma famlia; nmero de domiclios particulares com mais de uma famlia residente e nmero de domiclios particulares permanentes cujo tipo de domiclio cmodo. Diante da supresso, no Censo de 2000, da varivel relativa aos materiais empregados nas paredes externas do domiclio, base para classificao do domiclio rstico a FJP adotou um mtodo indireto para seu clculo. Dentre as variveis analisadas, a presena ou no de banheiro no domiclio foi a que demonstrou maior correlao com os domiclios rsticos, devendo ser observado que esse dado est presente no quadro relativo inadequao habitacional6. J com os resultados da PNAD 2007, foi possvel calcular diretamente os domiclios rsticos, que foram reintegrados plenamente no estudo publicado em 2009. Computando as situaes que demandam dentro da poltica habitacional, um eixo voltado s aes de melhorias tanto nas condies de urbanizao de onde se situa o domiclio, quanto no interior da prpria unidade, a inadequao habitacional engloba questes relacionadas ao acesso infraestrutura que podem ser de carncia de algum dos servios bsicos , acrescidas dos domiclios que apresentem situao de adensamento excessivo, e/ou problemas de natureza fundiria, e/ou alto grau de depreciao e/ou sem unidade sanitria domiciliar exclusiva. O clculo do montante total da inadequao por infraestrutura considera no o somatrio, mas a condio de carncia do domiclio em, pelo menos, uma condio de acesso aos quatro servios bsicos: iluminao, abastecimento de gua, instalao sanitria ou destino do lixo. A classificao na condio de carncia refere-se avaliao de graus diferenciados de acesso a estes servios, no havendo dupla contagem entre eles, diferentemente do componente adensamento excessivo, que pode apresentar duplicidade com as demais situaes de inadequao, j que avalia uma situao interna de dimensionamento do tamanho da unidade pelo nmero de moradores em um mesmo ncleo familiar como um parmetro de conforto ambiental. Destaca-se que no clculo do adensamento excessivo excluem-se os domiclios com presena de famlias conviventes ou quartos/cmodos alugados. Esse componente est presente em mais de 2,8 milhes de domiclios urbanos, e fortemente concentrado na regio Sudeste.

6. o clculo das necessidades habitacionais para municpios brasileiros est disponvel em meio eletrnico na publicao FUNdao Joo piNheiro. Dficit Habitacional no Brasil 2005. belo horizonte: Fundao Joo pinheiro, 2005.

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Quanto inadequao:
os domiclios carentes de infraestrutura so todos aqueles que no dispem de, ao menos, um dos seguintes servios bsicos: iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo. o adensamento excessivo ocorre quando o domiclio apresenta um nmero mdio de moradores superior a trs por dormitrio. o nmero de dormitrios corresponde ao total de cmodos7 que, em carter permanente, serviam de dormitrio para os moradores do domiclio. Incluem-se a os que assim so utilizados em funo de inexistir acomodao adequada a essa finalidade. Para o clculo do indicador foram considerados somente os membros da famlia principal, uma vez que as famlias secundrias foram incorporadas ao dficit habitacional. A inadequao fundiria refere-se aos casos em que, pelo menos, um dos moradores do domiclio tem a propriedade da moradia, mas no possui total ou parcialmente, o terreno ou a frao ideal do terreno. A inexistncia de unidade sanitria domiciliar exclusiva define o domiclio que no dispe de banheiro ou sanitrio de uso exclusivo do domiclio. A esses componentes soma-se ainda uma parcela de domiclios em funo da depreciao dos imveis, entretanto, a partir da base de dados disponveis, no se torna possvel incorporar esse componente ao clculo das necessidades habitacionais. Fonte: Fundao Joo Pinheiro, 2006.

Carncia
A carncia por infraestrutura determinada segundo as caractersticas de alguns servios nos domiclios particulares permanentes onde reside apenas uma famlia. Quando pelo menos um dos servios avaliados apresentar caractersticas de carncia, o domiclio particular permanente considerado carente. Os servios considerados so:
1. abastecimento de gua de outra forma que no rede geral com canalizao interna ou poo/nascente na propriedade; 2. 3. ausncia de iluminao eltrica; para as instalaes sanitrias, considera-se carente o domiclio particular permanente que, possuindo banheiro ou sanitrio, o tipo de escoadouro vala, rio, lago, mar ou outro que no seja fossa ou rede geral de esgoto ou pluvial; 4. para a coleta de lixo, consideram-se carentes aqueles em que o lixo no coletado (diretamente ou por meio de caamba de servio de limpeza urbana).
7. cmodos so todos os compartimentos integrantes do domiclio separados por paredes, inclusive banheiros e cozinha, e os existentes na parte externa do prdio, desde que constituam parte integrante do domiclio. No so considerados os corredores, alpendres, varandas abertas e outros compartimentos utilizados para fins no residenciais, como garagens, depsitos etc.

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Adensamento excessivo
Consiste no nmero de domiclios particulares permanentes urbanos que no sejam cmodos, onde reside apenas uma famlia e que possuam um nmero mdio de habitantes por dormitrio superior a trs. Alm das situaes de inadequao por infraestrutura, adensamento domiciliar excessivo e ausncia de instalaes sanitrias internas, o dimensionamento da inadequao habitacional inclui ainda o item relativo inadequao fundiria urbana, traduzindo a situao de famlias que possuem moradias prprias construdas em terrenos pertencentes a outrem (que no residem no domiclio). Esse componente, que aponta para a necessidade de polticas de regularizao fundiria, de um lado, e de democratizao do acesso terra associado poltica de proviso habitacional, de outro, baseado na apurao da varivel condio da ocupao, tratado no Censo do IBGE pela no propriedade do terreno em que se situa o domiclio. Outro elemento tambm considerado pela Fundao Joo Pinheiro diz respeito inadequao por depreciao, correspondendo parcela do estoque de moradias com elevado tempo de utilizao e sem manuteno adequada. Para esse componente, no entanto, no existem informaes adequadas em nvel nacional.

Como mencionado anteriormente, os dados da Pesquisa Nacional de Amostragem domiciliar(PNAd) no permitem desagregao maior do que estados e regies metropolitanas. No entanto, o clculo das necessidades habitacionais por municpio depende do censo demogrfico, concebido e aplicado na forma de dois questionrios, um mais genrico, para todos os domiclios do pas, e outro mais detalhado, utilizado sobre uma amostra, que no ltimo recenseamento foi de 10% do total de domiclios. de maneira geral, os setores censitrios so construdos respeitando-se as divises administrativas das cidades, permitindo que os resultados do censo possam ser computados no apenas no nvel de municpios, mas tambm de bairros ou de outras regionalizaes existentes. No caso do Censo de 2000, o IBGe construiu um conjunto de reas, como agregao de setores censitrios, denominadas de reas de expanso demogrfica (Aeds) que so as unidades mnimas a serem utilizadas para que se possam ser computadas as informaes mais detalhadas, referentes amostra. Cabe ainda destacar que todos os componentes relativos ao dficit e a inadequao habitacional tambm so calculados para o universo de domiclios dos setores de aglomerados subnormais.

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3. demanda demogrfica por novas moradias


A demanda demogrfica corresponde quantidade de moradias que devem ser acrescidas ao estoque para acomodar condignamente o crescimento populacional projetado em dado intervalo de tempo. Essa estimativa das necessidades de incremento do estoque de moradias no leva em conta, no seu ponto de partida, o dficit habitacional acumulado nem a inadequao de parcela do estoque existente. Portanto, as necessidades habitacionais so calculadas pelo somatrio do dficit habitacional acumulado mais a projeo da demanda demogrfica futura. Clculos da demanda demogrfica foram elaborados pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (CEDEPLAR) da Universidade Federal de Minas Ferais (UFMG) a partir de contrato com a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades. Esses clculos se baseiam nas projees populacionais construdas segundo o mtodo dos componentes relativos natalidade, mortalidade e migrao. Essas projees, cujo horizonte temporal o ano de 2023, foram incorporadas no Plano Nacional de Habitao e so de grande importncia para o estabelecimento de metas, prioridades e estratgias para o planejamento habitacional. Abaixo, tabela com a projeo da demanda demogrfica para o Brasil at o ano de 2023:

PRoJeo dA deMANdA deMoGRFICA HABItACIoNAl (2007-2023)


esPeCIFICAo 2007-2011 2012-2015 2015-2023 2007-2023

Formao de novos domiclios (milhes)

8,13

5,2

7,19

26,98

Fonte: elaborao cedeplar/UFMg. Fontes: ibge, censo demogrfico 1991 e 2000; Ms/sVs/dasis, siM 1999 a 2001; U.s. bureau of the census.

os estudos da projeo da demanda demogrfica por novas habitaes esto disponveis no seguinte endereo eletrnico:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/planhab/biblioteca/ projecao-da-demanda-demogafica-habitacional/projecao-da-demanda

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4. Assentamentos precrios: discutindo conceitos e metodologias.

4.1 Conceito
Como j foi dito no item anterior, a poltica habitacional para as favelas mudou significativamente, a partir da segunda metade dos anos 1970, passando da remoo para a urbanizao. Vrias administraes locais comearam, a partir de ento, a desenvolver experincias de interveno sobre as favelas, visando resolver os problemas de inadequao encontrados, melhorando as condies de infraestrutura e de acessibilidade e buscando regularizar a situao jurdica e urbanstica das habitaes. Em oposio ao que acontecia anteriormente, as favelas comearam a ser includas nos mapas das cidades, deixando de ser realidades invisveis para as administraes locais. Na medida em que se comeou a debater o problema das favelas, como uma questo que estava presente em todas as regies do pas, surgiu o desafio da mensurao. A fonte de informaes mais universal e abrangente era o Censo Demogrfico, do IBGE, que caracterizava as favelas como setores especiais de aglomerado subnormal. A ideia de subnormal dizia respeito ao fato das moradias estarem abaixo de um padro normal ou aceitvel de habitabilidade. No entanto, as conotaes negativas e preconceituosas eventualmente atribudas ao termo tm levado os formuladores de polticas e os movimentos sociais a rejeitar seu uso. O termo favela, por outro lado, referido situao do Rio de Janeiro, j que em outras cidades os mesmos assentamentos podem ser denominados como vilas (Porto Alegre e Belo Horizonte), invases (Salvador) ou baixadas (Belm), entre outros. nesse sentido que se resolveu adotar a denominao de assentamentos precrios para fazer referncia, principalmente, s situaes das reas ocupadas irregularmente, seja do ponto de vista jurdico, seja do ponto de vista urbanstico, e que apresentem deficincias de infraestrutura e de acessibilidade. Enquadrando o conceito de precariedade dentro da formulao das necessidades habitacionais proposta pela Fundao Joo Pinheiro, poderamos dizer que se trata de uma situao caracterizada fundamentalmente pela inadequao das moradias, em termos fundirios e de infraestrutura. Obviamente, podem ocorrer situaes de dficit, ou de outras formas de inadequao dentro dos assentamentos precrios. No entanto, e isso que necessrio acentuar, no o dficit que caracteriza a precariedade do assentamento, mas a inadequao. Uma outra diferenciao em relao s metodologias aqui apresentadas, diz respeito ao objeto que est sendo definido. No caso das necessidades habitacionais, est-se falando de domiclios (em situao de dficit ou inadequao). No caso da precariedade, est-se falando de assentamentos. Isso porque as polticas, programas ou projetos de interveno, no segundo caso, so feitos sobre os assentamentos e no sobre unidades habitacionais tomadas isoladamente.
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Ou seja, nestes casos, considera-se que a situao de inadequao apresenta-se concentrada em trechos claramente definidos do territrio. Pode-se, portanto entender os assentamentos precrios como aglomeraes com delimitao mais ou menos precisa no tecido urbano, em geral, distintas do entorno quanto s suas caractersticas fsicas e sociais; e com ocupao inequvoca e majoritria por populao de baixa renda. Essa definio pode ainda ser um pouco imprecisa no caso de assentamentos precrios em reas perifricas, mais homogneas na sua estrutura social, mas geral o suficiente para permitir ajustes em nvel local. A precariedade habitacional reflete a limitao do mercado de moradias em relao oferta de habitaes que possa atender ao conjunto das necessidades da populao de baixa renda, com qualidade e localizao adequadas sob os aspectos ambiental e social. Tambm importante considerar o vazio deixado por muitas dcadas sem polticas pblicas que visassem ampliar efetivamente o acesso terra urbanizada e moradia. Historicamente, as habitaes precrias, correspondendo a solues habitacionais informais, tiveram um tratamento diferenciado pelo poder pblico, segundo as conjunturas polticoeconmicas e o tipo de ocupao. Oscilando entre medidas de remoo e de melhorias, a ao do poder pblico caracterizou-se pela insuficincia de polticas para atendimento das necessidades da populao e pela complacncia com a proliferao das favelas, cortios ou dos loteamentos irregulares, tendo essas tipologias se constitudo na principal soluo para a questo da moradia popular no Brasil. A partir da Constituio Federal de 1988, o conceito de assentamentos precrios comeou a ser construdo, influenciado por alguns fatores, como a luta dos movimentos sociais por moradia e reforma urbana; a implementao, nos trs nveis de governo, de programas de urbanizao de favelas e regularizao de loteamentos irregulares, bem como atravs do surgimento de uma nova metodologia para o dimensionamento do dficit habitacional do pas, a partir do trabalho da Fundao Joo Pinheiro, de 1995.

o texto Constitucional, em 2000, inseriu o conceito do direito moradia como direito social. definiu-se, posteriormente, o conceito de moradia digna, como aquela provida de redes de infraestrutura (transporte coletivo, gua, esgoto, luz, coleta de lixo, pavimentao, telefone); acesso a equipamentos de educao, sade, segurana, cultura e lazer; instalaes sanitrias adequadas; condies mnimas de conforto e habitabilidade; utilizao por uma nica famlia (a menos de outra opo voluntria); e dispondo de, pelo menos, um dormitrio permanente para cada dois moradores adultos. tal conceito serve de diretriz tanto para a produo de novas unidades habitacionais de interesse social, como tambm para a urbanizao, regularizao e melhorias do estoque de moradias precrias, em favelas, loteamentos irregulares de moradores de baixa renda e reas centrais degradadas.

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A aprovao do Estatuto da Cidade e a edio da Medida Provisria n. 2220, em 2001, representaram avanos na ordem legal para a institucionalizao de uma poltica nacional de urbanizao e regularizao fundiria dos assentamentos da populao de baixa renda, incluindo-se no conceito de moradia digna a necessidade de regularizao fundiria dos assentamentos. Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, a urbanizao e integrao urbana dos assentamentos precrios foi definida como um dos componentes e eixo prioritrio da Poltica Nacional de Habitao (PNH), aprovada em 2004. O conceito de assentamentos precrios foi ento ampliado, passando a englobar diversas tipologias habitacionais, tendo como caractersticas comuns a precariedade das condies de moradia e a sua origem histrica. Definidos como uma categoria abrangente das inmeras situaes de inadequao habitacional e de irregularidade, seja urbanstica quanto ao parcelamento do solo e em relao edificao, com o descumprimento da legislao de uso e ocupao do solo , seja ambiental com a ocupao de reas de risco e de proteo ambiental , seja fundiria quanto propriedade da terra que constituem as formas predominantes de moradia das pessoas e famlias de baixa renda no Brasil. Os assentamentos precrios compreendem: os cortios; as favelas; os loteamentos irregulares de moradores de baixa renda; os conjuntos habitacionais produzidos pelo poder pblico, que se acham em situao de irregularidade ou de degradao, demandando aes de reabilitao e adequao.

As caractersticas referentes a cada uma das tipologias de assentamentos precrios podem ser verificadas no documento de referncia da Poltica Nacional de Habitao, disponvel em www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/secretaria-de-habitacao/planhab.

A caracterizao e mensurao da populao residente em assentamentos precrios no pas so de grande relevncia para a elaborao de polticas pblicas que permitam o adequado enfrentamento da questo habitacional. Essa nova abordagem, incluindo os conjuntos habitacionais, permite maior aproximao do fenmeno da precarizao no mbito da poltica habitacional, correspondendo a definies razoavelmente consensuais no mbito de diversas prefeituras, incluindo as cidades que apresentam os maiores ndices nacionais de assentamentos precrios, tais como So Paulo e Rio de Janeiro, dentre outras.
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4.2 dimensionamento
A estatstica sobre favelas e ocupaes similares utilizada para todo o pas a do Censo do IBGE, para os chamados setores especiais de aglomerados subnormais, definidos como locais marcados por precariedade habitacional e de infraestrutura, alta densidade e ocupao de terrenos alheios, cuja classificao implica a existncia de, no mnimo, 50 unidades habitacionais contguas. No entanto, a metodologia desenvolvida apresenta algumas distores:

a.

o estabelecimento prvio pesquisa dos setores considerados como subnormais baseado em informaes anteriores nem sempre atualizadas;

b.

a excluso no cmputo do censo dos setores que possuem menos de 50 unidades habitacionais, mas que apresentam contiguidade, possuindo, por exemplo, 20 casas num setor e 40 em outro.

c.

o fato de s abranger, ainda que parcialmente, o universo das favelas. No engloba loteamentos, cortios e conjuntos habitacionais deteriorados, o que prejudica a obteno de dados relativos aos assentamentos precrios nas suas diferentes tipologias.

Cabe destacar que as informaes relativas aos aglomerados subnormais no so consideradas pelo IBGE como proxy (medida indireta) de favelas ou assentamentos precrios, sendo antes um elemento para orientar a coleta de dados. Estas informaes foram utilizadas para este fim em funo da ausncia de dados abrangentes sobre essas ocupaes. Por um lado, a falta de metodologias, critrios e definies, estabelecidos em nvel nacional para caracterizar os assentamentos precrios, dificultam a sua quantificao por meio de estatsticas confiveis. Por outro lado, assumindo-se que os permetros dos ncleos favelados, quando fornecidos ao IBGE pelos estados e municpios, para a delimitao dos setores subnormais, so razoavelmente confiveis e representativos do mesmo fenmeno, conclui-se que os registros do IBGE relativos aos setores subnormais, apesar de subdimensionarem o fenmeno das favelas, so de grande importncia para a sua caracterizao qualitativa, fornecendo um conjunto robusto de indicadores sobre as condies fsicas dos domiclios, sobre o grau de urbanizao dos aglomerados e sobre o perfil socioeconmico e demogrfico dos moradores. Em relao metodologia da Fundao Joo Pinheiro, apesar de seus avanos, no se teve resolvida a mensurao dos assentamentos, uma vez que um mesmo domiclio pode ser considerado inadequado em funo do no atendimento a diferentes variveis, inviabilizando, assim, a totalizao desses domiclios.
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4.3 estudo Assentamentos Precrios no Brasil urbano do CeM CeBRAP/MCidades: nova metodologia para o clculo da precariedade habitacional.
Diante da inexistncia de dados nacionais que apontem claramente para a situao, de forma a dimensionar e localizar a populao residente em assentamentos precrios e com o objetivo de auxiliar a produo de informaes que permitam ampliar o conhecimento quanto aos assentamentos precrios no mbito nacional, o Ministrio das Cidades em parceria com Centro de Estudos da Metrpole do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento CEM/Cebrap elaborou o estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano. Foi desenvolvida uma metodologia potencialmente aplicvel aos ncleos urbanos para fornecer uma primeira aproximao da delimitao espacial dessas ocupaes. Partiu-se da nica informao disponvel nacionalmente de forma padronizada, ou seja, dos setores de aglomerados subnormais do IBGE. A metodologia desenvolvida teve como princpio a ideia de que os moradores dos assentamentos precrios apresentam caractersticas sociais e demogrficas semelhantes. Assim sendo, comparando-se o perfil sociodemogrfico mdio dos indivduos e das famlias que residem nos setores subnormais com o da populao residente em setores classificados como normais, possvel discriminar os setores normais que sejam similares aos subnormais. Por meio desse mtodo, que envolve tcnicas estatsticas e de geoprocessamento sofisticadas, possvel identificar, em um primeiro momento, as demais reas ocupadas por assentamentos precrios, como favelas ou loteamentos clandestinos e irregulares. Para o desenvolvimento do mtodo, optou-se por realizar anlises separadas segundo as regies brasileiras, em funo da diversidade dos municpios em termos de porte populacional, localizao geogrfica e caractersticas socioeconmicas. Para tanto, foram adotados os seguintes critrios: os agrupamentos dos municpios deveriam possuir, no mnimo, 20 setores censitrios do tipo aglomerados subnormais; as regies metropolitanas foram consideradas como agrupamentos de municpios, exceto quando o nmero de aglomerados subnormais era considerado insuficiente para a anlise; e os municpios foram agrupados respeitando-se a Unidade da Federao onde se localizavam, bem como a regio.

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A partir da unidade de anlise setor censitrio urbano ou rural de extenso urbana do tipo No Especial (NE) ou Aglomerado Subnormal (AS) busca-se identificar, entre aqueles classificados como NE, os que mais se assemelham aos do tipo subnormal, segundo as variveis socioeconmicas, demogrficas e de caractersticas habitacionais. Esse subconjunto de setores, acrescido do subconjunto de subnormais, constitui uma aproximao do universo dos assentamentos precrios naquele municpio. possvel ainda realizar a quantificao de moradores em tais assentamentos e mape-los, o que viabiliza o trabalho de campo subsequente para aferio da consistncia dos procedimentos adotados. O mtodo apresenta algumas limitaes, relacionadas impossibilidade de desagregao da informao para escalas inferiores s dos setores censitrios, como tambm indicao da existncia da precariedade scio-habitacional sem, contudo, especificar que tipo de problema est envolvido. Essas informaes s podero ser obtidas por trabalhos complementares dos governos locais, como vistorias de campo e anlise de documentao. O desenvolvimento dessa metodologia representa um importante passo para a criao de um conjunto de informaes com abrangncia nacional que propicie um diagnstico da precariedade urbana e habitacional no pas. Constitui, ainda, um instrumento para a construo de critrios e prioridades que balizem as decises relativas ao desenho e planejamento de polticas habitacionais e urbanas nacionais, assim como ao planejamento e implementao de polticas pblicas locais. Trata-se de um trabalho conjunto, em que os dados gerados pelo mtodo CEM/ Cebrap, a partir de critrios comparveis nacional e regionalmente, articulados no interior de um Sistema de Informaes Geogrficas (SIG), constituem a base para que as prefeituras complementem as informaes referentes aos assentamentos precrios, aprimorando o processo de caracterizao e mensurao dessas reas.

ResultAdo do estudo AsseNtAMeNtos PReCRIos No BRAsIl uRBANo: NMeRo de doMIClIos PARtICulARes PeRMANeNtes PoR tIPo de setoR CeNsItRIo
setoRes suBNoRMAIs AsseNtAMeNtos PReCRIos totAl % do totAl de doMIClIos

1.618.836

1.546.250

3.165.086

13,00%

Fonte: elaborao ceM/cebrap com base no censo demogrfico ibge (2.000).

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Nas regies metropolitanas e maiores cidades do pas, mais de 12,4 milhes de brasileiros vivem em reas com carncias sociais e infraestrutura precria, conforme o clculo que inclui os setores censitrios chamados de aglomerados subnormais, como definidos no IBGe, e de assentamentos precrios, localizados em nova pesquisa feita pelo CeM/Cebrap, a pedido da secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades. o estudo analisou 561 municpios, considerando todas as cidades das regies metropolitanas e os municpios com mais de 150 mil habitantes. os assentamentos precrios totalizaram 6.880 setores censitrios, alm dos 7.696 setores classificados pelo IBGe como subnormais. o estudo incluiu ainda a elaborao de 371 cartografias municipais de setores censitrios, para um subconjunto escolhido de municpios, de modo a delimitar estimativamente os assentamentos precrios e descrever padres e dinmicas espaciais inter e intramunicipais. Para mais informaes do estudo e da metodologia desenvolvida, ver: Assentamentos Precrios no Brasil urbano. Centro de estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento - CeM/Cebrap, secretaria Nacional de Habitao/Ministrio das Cidades, 2007. disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretariade-habitacao/biblioteca.

Lembramos que na ausncia de informaes suficientemente abrangentes e confiveis em nvel nacional, so fundamentais aquelas que possam ser levantadas na escala municipal, pela administrao pblica. Pelo conhecimento do territrio municipal, o governo local rene as melhores condies para construir um cadastro de favelas, e/ou de cortios, e/ou de loteamentos irregulares e/ou de conjuntos habitacionais degradados (dependendo da existncia ou da importncia desses tipos em cada realidade). Esse cadastro, orientado para a construo de uma poltica e de planos municipais de habitao, dever incluir as informaes necessrias para o planejamento adequado das intervenes.

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estudo Assentamentos Precrios no Brasil Urbano do CEM/CEBRAP/MCidades: Bases Cartogrficas


O estudo sobre os Assentamentos Precrios no Brasil Urbano, elaborado pelo CEM/Cebrap para a Secretaria Nacional de Habitao, alm de estimar estatisticamente a presena, a localizao e as caractersticas de moradores de assentamentos precrios, tambm incluiu a elaborao de 371 cartografias municipais de setores censitrios (para um subconjunto escolhido de municpios), de modo a delimitar estimativamente os Assentamentos Precrios e descrever padres e dinmicas espaciais inter e intramunicipais. As bases cartogrficas intramunicipais desse estudo esto disponveis no site do Ministrio das Cidades na publicao do estudo dos Assentamentos Precrios no Brasil Urbano do CEM/Cebrap/ MCidades e na base de dados do servidor de mapas e informaes georreferenciadas do Sistema Nacional de Integrao das Cidades (GeoSNIC).

As bases cartogrficas esto disponveis nos seguintes endereos eletrnicos:


http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoes/ assentamentos-precarios-e-capacidades-administrativas-no-brasil-urbano/ http://www2.cidades.gov.br/geosnic/src/php/app.php

Abaixo, mostramos um exemplo da cartografia dos assentamentos precrios dos municpios do Conleste 11 municpios consorciados que sofrero impacto da implantao do polo petroqumico do Comperj e as cartografias geradas pelo GeoSNIC para o municpio de Uberlndia/ MG.

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5. Pesquisa cadastral municipal


A pesquisa socioeconmica censitria produzida pelos municpios identifica os moradores dos assentamentos precrios e/ou dos conjuntos habitacionais produzidos pelo setor pblico e destinados populao de baixa renda e importante fonte de informao para clculo das necessidades habitacionais e para elaborao de diagnsticos. A pesquisa cadastral objetiva subsidiar a produo de diagnsticos e a gesto de programas e projetos habitacionais. O instrumental de pesquisa no obedece a um determinado padro, definido pelos municpios, mas de forma geral levanta informaes sobre o perfil socioeconmico da populao e sobre as suas condies de moradia. A informao cadastral importante instrumento de planejamento das intervenes fsicas e do atendimento pelos programas de habitao e urbanizao assim como de outros programas sociais. O cadastro tambm pode ser utilizado como um instrumento de controle do crescimento dos assentamentos. Alguns municpios utilizam o cadastro para identificar os habitantes de um determinado assentamento e restringir a interveno ao nmero de famlias identificadas no cadastro. A estratgia objetiva congelar a ocupao a partir daquele momento, evitando que ocorra um grande crescimento impulsionado, principalmente, pelo incio da execuo das obras de urbanizao. O cadastramento deve ser articulado com o levantamento planialtimtrico e, desta forma, fornecer os elementos necessrios para a insero dos assentamentos cadastrados no sistema de georreferenciamento (quando existente no municpio). O georreferenciamento dos assentamentos permite que muitos dos espaos anteriormente configurados como vazios na planta da cidade sejam identificados como favelas, apresentando a configurao do espao e o traado das vias. Isso permite que a favela (ou assentamento) no seja vista como uma rea isolada do contexto da cidade e sim como parte integrante de um tecido urbano que, na maioria dos casos, se encontra consolidado. Alm disso, permite, a partir do conhecimento da cidade como um todo, um planejamento mais eficiente, possibilita uma avaliao espacial da pobreza na cidade e torna mais eficientes os planos de ao municipal. Um desafio integrar todos os cadastramentos realizados de forma a consolidar um banco de dados. Na maioria das cidades, esses cadastramentos so realizados em perodos distintos e, muitas vezes, tambm, com a utilizao de instrumentais distintos. Outro desafio articular este banco de dados municipais com outros bancos de dados municipais e mesmo nacionais como o caso do Cadastro nico dos Beneficirios de Programas Sociais (Cadnico).

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O Ministrio das Cidades estabeleceu como regra que todos beneficirios dos Programas de Urbanizao de Assentamentos Precrios devem ser inseridos, na fase inicial da contratao dos recursos, no Cadnico. O Cadastro nico, gerido pelo Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS), um cadastro socioeconmico de famlias de baixa renda que objetiva subsidiar os programas sociais desenvolvidos pelas trs esferas governamentais. A incluso, excluso e atualizao do cadastro feita, de forma descentralizada, pelos municpios. Entretanto, a gesto dos programas, incluindo o Bolsa-famlia, no feita por este cadastro. REGINO (2009) alerta que o Cadnico uma cadastro fechado no qual no h como inserir outros dados/campos e que, nem todos os campos necessrios para o planejamento e gesto de programas habitacionais esto l previstos. Destaca, tambm, que a insero da famlia somente se conclui com a coleta de uma srie de documentos que, muitas vezes, as famlias no possuem. A SNH do Ministrio das Cidades vem debatendo este tema e acredita que os programas habitacionais promovidos carecem de um sistema de informaes que permita a gesto e monitoramento dos benefcios. A gesto dos benefcios dos programas habitacionais necessita, no mnimo, de um cadastro de famlias beneficirias, do programa e do beneficio recebido por aquela famlia. Estas informaes so importantes para a concesso de novos benefcios, para o monitoramento das aes assim como para evitar a duplicidade da concesso. A SNH estuda criar, num primeiro momento, um cadastro de beneficirios (a partir do Cadastro nico) e das informaes referentes aos benefcios e programas em que foram atendidos. Outras alternativas, como o Desenvolvimento do Sistema de Gesto de Benefcios, vem sendo estudadas pela SNH e pela Caixa e devem ser implementadas num segundo momento. No caso do PLHIS, vale ressaltar que:

a pesquisa socioeconmica censitria produzida pelos municpios importante fonte de informao para o clculo das necessidades habitacionais e para elaborao de diagnsticos; o instrumental de pesquisa pode se constituir numa importante ferramenta de planejamento e gesto de programas habitacionais e outros programas sociais; as informaes do cadastramento devem ser sistematizadas e, se possvel, devem ser georreferenciadas; o instrumental de pesquisa deve adotar conceitos e contedos mnimos que permitam sua articulao com outros cadastros e sistemas de informaes nacionais. exemplo: conceito de definio de famlia do Cadnico; o municpio deve atualizar e alimentar o Cadnico; possvel consultar o Cadnico para conhecer o perfil das famlias cadastradas no seu municpio. 87

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exemplo de santo Andr (2000/2008): o banco de dados do Programa santo Andr Mais Igual (sAMI)
o municpio de santo Andr, no perodo 2000/2008, estruturou um banco de dados para desenvolvimento do programa sAMI, que atendeu as famlias moradoras em ncleos de favela em processo de urbanizao com diversos programas setoriais (habitao, educao, sade, gerao e complementao de renda, entre outros) articulados institucionalmente e concentrados espacialmente. Para planejar e gerenciar o programa iniciou-se a construo de um banco de dados (Banco de dados - Ficha de Perfil social) que permitiu identificar todas as pessoas atendidas por esses programas sociais e os benefcios que recebiam. o banco de dados foi utilizado por todas as secretarias municipais diretamente envolvidas com o programa. Para tornar isto possvel, foi definido um instrumental de pesquisa nico (Ficha de Perfil social) utilizado nos levantamentos cadastrais das favelas do municpio que integram o Programa sAMI, adotando como base os instrumentais discutidos com a equipe do IeePuCsP e o Cadastro nico do Governo Federal. A ideia foi construir um nico cadastro que abrangesse todos os programas, com perguntas sobre educao, sade, formas de sobrevivncia e caractersticas do domiclio, evitando que as famlias fossem visitadas repetidamente por vrios tcnicos de diferentes programas num curto prazo de tempo. o dado proveniente dos cadastros realizados no ano de 2002 permitiu a construo do referido Banco de dados Ficha de Perfil social, base da construo do sistema de indicadores de resultado e gesto cuja construo foi iniciada pela secretaria de Incluso social da Prefeitura de santo Andr. esse sistema, embora incipiente, significou um avano importante em termos de acompanhamento e avaliao do programa municipal sAMI, pois ao invs das tradicionais pesquisas de avaliao ex post, possibilitou a produo de dados em tempo real, com impactos importantes em termos de gesto e de apoio tcnico aos profissionais que trabalham diretamente com as famlias beneficiadas. o sistema de indicadores foi composto de dois eixos avaliativos: Gesto financiamento e processos gerenciais; e Resultado melhoria da qualidade de vida e impactos.

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6. outras fontes de informao


Nessa seo apresentamos algumas fontes de informao existentes que podem ser utilizadas para produo do clculo das necessidades habitacionais, diagnstico e definio das estratgias de ao do PLHIS:

Capacidades Administrativas, dficit e efetividade na Poltica Habitacional, produzido pelo CEM/Cebrap para a SNH do Ministrio das Cidades. O estudo destinou-se a fornecer subsdios para o planejamento da Poltica Nacional de Habitao, oferecendo informaes desagregadas e espacializadas, a partir da pesquisa MUNIC do IBGE sobre as capacidades administrativas municipais, relacionando-as ao dficit dos municpios com mais de 20 mil habitantes e tambm aos programas habitacionais implementados e capacidade efetiva e ao potencial de gasto em habitao em todos os municpios brasileiros.

Acesse:
http://www.centrodametropole.org.br/mc/assets/pdfs/capacidades_web.pdf

Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MuNIC) Levanta informaes sobre a oferta dos servios municipais, finanas pblicas, aplicao dos recursos, programas sociais, infraestrutura urbana, estrutura administrativa, instrumentos de planejamento adotados, tendo como unidade de coleta as prefeituras de todos os municpios brasileiros.

Acesse:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm

Pesquisa de oramentos Familiares (PoF): 2002 - 2003 A Pesquisa de Oramentos Familiares 2002-2003 teve por objetivo fornecer informaes sobre a composio dos oramentos domsticos, a partir da investigao dos hbitos de consumo, da alocao de gastos e da distribuio dos rendimentos, segundo as caractersticas dos domiclios e das pessoas. A POF investigou, tambm, a autopercepo das condies de vida da populao brasileira.

Acesse:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pof/2002_2003perfil/ default.shtm
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sistema de Informaes socioeconmicas dos Municpios Brasileiros, da Caixa econmica Federal sIMBRAsIl. Desenvolvido pela Caixa em parceira com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), o SIMBRASIL disponibiliza, em um nico ambiente, informaes detalhadas em nvel federal, estadual e municipal dados sobre sade, habitao, economia, educao, entre outros. Na nova verso do sistema so oferecidas 13 opes de consulta. So elas: Geral, Institucional, Fiscal, Atuao Caixa, Economia, Arranjo Produtivo Local, Social, Previdncia, Sade, Demografia, Educao, Meio Ambiente e Urbana. O novo SIMBRASIL oferece os dados urbanos com base nas informaes do Ministrio das Cidades, IBGE e Fundao Joo Pinheiro. Hoje, a ferramenta disponibilizada pela Caixa aos gestores dos entes da federao, associaes, escolas, universidades e comunidades locais.

Regies de Influncia das Cidades 2007 Este estudo produzido pelo IBGE busca definir a hierarquia dos centros urbanos e delimitar as regies de influncia a eles associadas a partir dos aspectos de gesto federal e empresarial e da dotao de equipamentos e servios, de modo a identificar os pontos do territrio a partir dos quais so emitidas decises e exercido o comando em uma rede de cidades. Para tal, foram utilizados dados de pesquisa especfica e, secundariamente, dados de outros levantamentos tambm efetuados pelo IBGE, bem como registros provenientes de rgos pblicos e de empresas privadas.

Acesse:
http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geografia/regic.shtm

Poltica Nacional de desenvolvimento Regional (PNdR) A PNDR, elaborada pelo Ministrio da Integrao Regional, oferece estudos para elaborao e conduo de projetos regionais de desenvolvimento, envolvendo os entes federados, as foras sociais relevantes e os setores produtivos. A PNDR organiza um olhar sobre o conjunto do territrio do pas, permitindo que as aes e os programas implementados sejam regulados a partir de um referencial nacional comum, capaz de produzir os efeitos desejados na reduo das desigualdades regionais.

Acesse:
http://www.integracao.gov.br/desenvolvimentoregional/pndr/
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Poltica Nacional de ordenao do territrio (PNot) Abrange uma srie de estudos, coordenados pelo Ministrio da Integrao Nacional, para a elaborao do ordenamento territorial nacional, concebido como a regulao das tendncias de distribuio das atividades produtivas e equipamentos no territrio nacional ou supranacional decorrente das aes de mltiplos atores, segundo uma viso estratgica e mediante articulao institucional.

Acesse:
http://www.integracao.gov.br/desenvolvimentoregional/publicacoes/pnot.asp

Referncias Bibliogrficas
BRASIL. MINISTRIO DAS CIDADES. Secretaria Nacional de Habitao - Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento - Cem/Cebrap Precariedade no Brasil Urbano. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretariasnacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca. BRASIL. Ministrio das Cidades. Instrues especficas para Desenvolvimento do trabalho social em intervenes de urbanizao de assentamentos precrios. 2007. CARDOSO, A. L. Meio-ambiente e moradia: discutindo o dficit habitacional a partir do caso da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. In: Encontro Nacional de Estudos Populacionais, 9, 1998, Caxambu, Minas Gerais. Populao e MeioAmbiente. Disponvel em: www.abep.org.br. CARDOSO, A. L. Contextualizao e caracterizao. SANTA, R. J. (org.). Poltica habitacional e integrao urbana de assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Habitao, 2008, pp. 13-45. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/ biblioteca. CARDOSO, A. L.; ARAUJO Rosane L.. Necessidades habitacionais. In: BRASIL. Ministrio das Cidades / Aliana de Cidades/ DENALDI, R. (org.). Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios. Braslia, 2009. DENALDI, R. Interveno municipal em favelas: aprimoramento e limitaes In: XI Encontro Nacional da ANPUR, 2005, Salvador. FERREIRA, M. P.; MARQUES, E. C. L.; FUSARO, E. R.; MINUCI, E. G. Uma metodologia para a estimao de assentamentos precrios em nvel nacional. SANTA, R. J. (org.). Poltica habitacional e integrao urbana de assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao, 2008, pp. 125-140. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca. FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional no Brasil 2007. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2009. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca. FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit Habitacional no Brasil 2005. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 2005, cap. 2, pp. 12-28. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca. 91

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PASTERNAK, S. O desafio da mensurao. SANTA, R. J. (org.). Poltica habitacional e integrao urbana de assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. Ministrio das Cidades / Secretaria Nacional de Habitao, 2008, pp. 93-110. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca. REGINO, T. M. Trabalho social e participao In: MINISTERIO DAS CIDADES/ Aliana de Cidades. Aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios / DENALDI R. (org.). Braslia. Ministrio das Cidades, 2009. SANTO ANDR (Municpio) Plano municipal de habitao. Prefeitura de Santo Andr. Santo Andr, 2006.

Abreviaturas
AS Aglomerado Subnormal AEDs reas de Expanso Demogrfica Cadnico Cadastro nico dos Benefcios de Programas Sociais Cebrap Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento Cedeplar Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional CEF Caixa Econmica Federal CEM Centro de Estudos da Metrpole Comperj Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro ConLeste Consrcio Intermunicipal da Regio Leste Fluminense FDTE - Fundao para o Desenvolvimento Tecnolgico da Engenharia FJP Fundao Joo Pinheiro GeoSNIC uma ferramenta de pesquisa desenvolvida pelo Ministrio das Cidades IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica MDS Ministrio de Desenvolvimento Social NE No Especial PLHIS Plano Local Habitacional de Interesse Social PNDA Pesquisa Nacional por Amostragem Domiciliar PNDR Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional POF Pesquisa de Oramentos Familiares SIG Sistema de Informaes Geogrficas SNH Secretaria Nacional de Habitao UFMG Universidade Federal de Minas Gerais

Websites
www.cidades.gov.br www.centrodametropole.org.br www.ibge.gov.br www.integracao.gov.br

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Eixos da ao integrada em assentamentos precrios


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Mdulo 2

Assentamentos precrios: identificao, caracterizao e tipologias de interveno

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Introduo
Nesta disciplina trataremos da identificao do conjunto dos assentamentos existentes na cidade, da elaborao do diagnstico integrado e de estratgias e alternativas para promover sua urbanizao e integrao. Discutiremos como esta estratgia deve ser articulada com o Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS). A urbanizao de um determinado assentamento precrio, no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) ou de outro programa habitacional, no deve ser uma ao descolada de uma estratgia mais geral de integrao do conjunto dos assentamentos. Para promover a urbanizao e integrao de um assentamento, o municpio, por exemplo, precisar estabelecer parmetros urbansticos especficos, definir onde reassentar as famlias em casos de realocao (remoo), contar com instrumentos urbansticos que permitam promover sua regularizao, definir estratgia de participao da populao e de integrao com outros programas sociais. A tomada de deciso deve partir do conhecimento da dimenso do problema na cidade, do conjunto de necessidades e das alternativas de interveno. Temos a possibilidade de viabilizar uma poltica municipal de habitao articulada com a Poltica Nacional de Habitao. Alm disso, os municpios, no mbito de seus planos diretores, podem aplicar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e pr em prtica uma poltica urbana mais inclusiva e articulada com a poltica habitacional. A ao em assentamentos precrios deve dialogar com essa estratgia global ampla e, para tanto, o PLHIS uma importante ferramenta.

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1. Plano local de Habitao de Interesse social (PlHIs)


A cidade ilegal assume propores sempre crescentes. Nos principais centros metropolitanos cidades como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza entre 20% e 50% da populao total reside em assentamentos precrios. Concretamente, como os governos municipais devem tratar dessa questo? Sem dvida, necessrio recuperar a cidade ilegal, ou seja, recuperar e integrar os assentamentos precrios, dotando-os de infraestrutura e equipamentos urbanos, bem como promovendo sua regularizao. Para conter esse processo, porm, preciso ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado formal de habitao. Isso significa mudar o rumo da poltica urbana na direo de incorporar, na prtica, a funo social da propriedade, como vimos na Aula 1, assim como aprimorar e consolidar o Sistema Nacional de Habitao, canalizando recursos e subsidiando a moradia para a populao de mais baixa renda, tema debatido na Aula 2 deste Curso. Recomenda-se que o municpio estruture sua poltica habitacional em duas grandes linhas de ao: proviso de novas moradias e integrao de assentamentos precrios. Essas aes devem estar vinculadas poltica municipal de habitao que, por sua vez, deve estar articulada tanto poltica urbana municipal como Poltica Nacional de Habitao (e Poltica Nacional de Integrao de Assentamentos Precrios). Ou seja, a ao em favelas exige uma abordagem articulada verticalmente ao sistema nacional de habitao e, horizontalmente, poltica de desenvolvimento urbano. O Plano Local de Habitao de Interesse Social (PLHIS), introduzido na Aula 2, um importante instrumento de articulao entre a ao em favelas e as polticas habitacionais municipal, estadual e nacional para o setor, alm de articular, entre si, as vrias componentes da poltica de habitao local. A elaborao do PLHIS um requisito previsto na Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005 e na Resoluo n 2 de 2006 do Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), para adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS). O Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Habitao e com recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) e do FNHIS lanou a ao Apoio elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social para apoiar os municpios na elaborao deste Plano. O manual para apresentao de propostas encontra-se disponvel no sitio eletrnico: www.cidades.gov.br.
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O PLHIS deve conter, no mnimo, um diagnstico do setor habitacional e um plano de ao. O diagnstico deve reunir informaes a respeito do dficit habitacional (quantitativo e qualitativo), identificar os assentamentos precrios e levantar suas caractersticas urbansticas, ambientais, sociais e fundirias. Deve, tambm, estimar a evoluo das necessidades habitacionais e dimensionar os recursos necessrios para enfrentar o problema. O plano de ao, por sua vez, consiste na definio de estratgias para resolver os principais problemas, especialmente no que se refere habitao de interesse social. Dele devem constar: diretrizes e objetivos da poltica local de habitao; linhas programticas e aes; metas a serem alcanadas e estimativa dos recursos necessrios para atingilas, por programas ou ao, identificando-se as fontes existentes; indicadores que permitam medir a eficcia do planejamento. no mbito deste plano que conheceremos o problema dos assentamentos precrios como um todo e definiremos uma estratgia geral de ao, que nortear a tomada de deciso em relao a um determinado projeto ou assentamento especfico. Mesmo que no existam recursos disponveis para urbanizar todos os assentamentos de uma s vez, importante conhecer as necessidades habitacionais e dimensionar os recursos necessrios. Em relao aos assentamentos precrios, importante, conhecer, por exemplo: localizao e delimitao dos assentamentos precrios; carncias de infraestrutura, equipamentos e servios urbanos; grau de adensamento dos assentamentos; situaes de risco; caractersticas socioeconmicas da populao; condicionantes institucionais e normativas do setor habitacional, urbano e ambiental; conhecimento da situao de regularizao de domnio de reas pblicas e privadas; caractersticas das moradias.
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E com estas informaes, estimar ou prever, por exemplo: o nmero de realocaes (remoes) para desadensamento, eliminao de risco ou atendimento a outras imposies (determinaes judiciais, obras de infraestrutura e de recuperao ambiental); o local (terra urbanizada) em que sero reassentadas as famlias que precisam ser removidas. em funo do nmero de reassentamentos, estimar a quantidade de terras necessrias e definir (mapear) sua localizao na cidade; o volume de recursos necessrios para aquisio ou desapropriao de terras, caso o municpio no possua estoque suficiente de terras pblicas para atender essa demanda (remoo); o volume de recursos necessrios para executar obras de urbanizao dos assentamentos e para eliminao de situaes de risco; o volume de recursos necessrios para substituir ou melhorar as moradias existentes; o volume de recursos necessrios para promover a regularizao e integrao dos assentamentos; a necessidade de construo ou ampliao de equipamentos pblicos ou do atendimento de servios; a integrao com outras aes ou programas voltados capacitao, educao de jovens e adultos, gerao de renda, combate a violncia etc. Voc j deve ter notado que, para chegar a esses dados, o Governo Municipal precisar tomar algumas decises. Exemplos:

critrio adotado para consolidar ou remover um assentamento; padro urbanstico adotado para urbanizar um assentamento; grau de desadensamento; adoo de dimensionamento mnimo de vias e lotes (lote mnimo ou frao mnima de terra por famlia); padro urbanstico e tipologias habitacionais adotados para produo de novos conjuntos residenciais. A estimativa de quantidade de terras, e recursos necessrios, tanto para aquisio de terras como para construo de unidades habitacionais, passam por estas definies. Como exemplo, voc pode dar uma olhada no Plano Municipal de Habitao de So Vicente (2009) ou no Plano Municipal de Habitao (2006) disponvel no site: http://www. cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/site/banco-de-referencia
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Essas definies devem considerar as especificidades locais. evidente que cada assentamento apresenta caractersticas prprias e, portanto, ser objeto de um estudo especfico, pois pode no corresponder totalmente ao critrio geral. O diagnstico de um determinado assentamento ou complexo apontar solues especficas de projeto e orientar uma segunda tomada deciso, como veremos na Aula 6. No entanto, preciso adotar critrios norteadores, que permitam estabelecer uma estratgia geral para a cidade.

Voc conhece a realidade da sua cidade? seu municpio possui essas informaes? tomou essas decises?

O PLHIS deve ser articulado com o Plano Diretor e sua legislao complementar. no mbito do Plano Diretor ou da Lei que regulamenta as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) que se definem os procedimentos e padres urbansticos especiais para promover a regularizao dos assentamentos. possvel, ainda, estabelecer padres especiais para produo de Habitao de Interesse Social (HIS) e Habitao de Mercado Popular (HMP) e delimitar reas vazias como ZEIS, destinando-as para produo de habitao social e para atender as famlias que devem ser realocadas (removidas). Este tema foi tratado na Aula 1. Na maioria dos municpios, uma parcela significativa desses assentamentos localiza-se em reas ambientalmente sensveis e em reas de Preservao Permanente (APPs). A Resoluo Conama n 369 estabelece que, excepcionalmente, a faixa de proteo da APP pode ser reduzida nos casos de regularizao de favelas. Essa Resoluo estabeleceu a obrigatoriedade de elaborao de Planos de Regularizao Fundiria Sustentvel, assunto que ser tratado na prxima aula. Mencionamos aqui por ser recomendvel que os municpios elaborem um plano de recuperao das APPs urbanas, que deve indicar quando e onde a ocupao em APPs pode ser consolidada. Se possvel, importante que esse estudo seja parte integrante do PLHIS e, se no for, fundamental a articulao dos dois planos. Outra parcela dos assentamentos localiza-se em reas de risco, imprprias a ocupao e para tratar deste problema recomenda-se a elaborao do PMRR (Plano Municipal de Reduo de Risco) que tambm deve ser articulado ao Plano de Ao Integrada em Assentamentos Precrios.
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PlHIs

PMRR (1)

Integrao de Assentamentos Precrios

Produo de novas moradias

Plano de Ao Integrada em Assentamentos Precrios

Plano de Regularizao Fundiria sustentvel APPs (3)

(1) Plano Municipal de Reduo de Risco (2) Exemplos: PLAGESAN (Saneamento Integrado), Plano de Preservao do Patrimnio Histrico, Bacias Hidrogrficas. (3) Plano de Recuperao das APPs Aplicao da Resoluo CONAMA n. 369

Como mencionado anteriormente, o PLHIS no deve limitar-se ao diagnstico: deve apresentar um Plano de Ao pactuado com a sociedade para orientar a ao governamental. O contedo mnimo deste plano consta do referido manual, mas importante ressaltar que, em funo de especificidades locais e regionais, do diagnstico realizado, de condicionantes institucionais, um ou outro aspecto pode e deve ganhar maior importncia ou ser mais bem aprofundado. fundamental que as propostas deste plano tenham sido discutidas e pactuadas com a sociedade e, em especial, com os movimentos de moradia e ambiental. Para tanto, uma das tarefas iniciais ser identificar os movimentos e segmentos e definir as estratgias e canais de participao. A seguir, passaremos a discutir as alternativas e estratgias de ao para promover a recuperao e integrao dos assentamentos precrios.

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2. diagnstico
Conhecer a realidade fundamental. Para definir a estratgia de ao necessrio contar com um bom diagnstico. O primeiro passo identificar os assentamentos precrios.

2.1 Identificao dos assentamentos precrios


Nem todos os municpios contam com uma Planta Cadastral atualizada e com o mapeamento dos assentamentos. Poucos municpios dispem de levantamentos cadastrais dos assentamentos e muitos nem sequer possuem uma base cartogrfica de todo seu territrio. Outros possuem apenas referenciais cartogrficos de uma parcela dos assentamentos e poucos possuem todos os assentamentos na Planta Cadastral do municpio, com informaes georreferenciadas. As realidades so distintas, mas, para nossa sorte, contamos com vrias alternativas para identificar e mapear os assentamentos. O municpio deve rastrear as possibilidades e escolher ou combinar alternativas. a) levantamento de campo - vistoria tcnica possvel delimitar o permetro por meio de vistoria tcnica em campo e registro na base cartogrfica municipal. Trata-se de uma delimitao sem o rigor do levantamento topogrfico cadastral. b) levantamento de campo - levantamento topogrfico cadastral Trata-se da realizao de levantamento topogrfico cadastral produzido em campo por equipe de topgrafos e assistentes. Com as informaes levantadas em campo possvel delimitar, com preciso, o assentamento e inseri-lo na Planta de Cadastro da cidade. possvel deixar para a etapa de formulao dos projetos de urbanizao o levantamento planialtimtrico cadastral dos assentamentos. Levantamento perimtrico de Vila Prudente So Paulo Fonte: HABISP

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c) Aerofotogrametria possvel contratar ou comprar foto area do municpio ou de sua poro urbanizada e, a partir da restituio aerofotogramtrica, delimitar e desenhar a ocupao existente. Esse desenho deve ser incorporado Planta Cadastral da cidade e, se necessrio, a informao pode ser complementada com vistorias ou levantamentos de campo. Algumas agncias governamentais possuem aerofotogrametria de parte do territrio estadual, ou seja, de algumas cidades e regies. Por meio do estabelecimento de convnio ou contratao, possvel ter acesso s fotos e tambm viabilizar sua restituio. Cabe ressaltar que preciso observar se a informao disponvel atualizada e, caso no seja, se possvel complementar e atualizar a informao por outros meios, como vistorias, levantamentos de campo e imagens de satlite.

Foto area do ncleo ipiranga santo andr Fonte: Prefeitura de santo andr

restituio de aerofotogrametria ncleo ipiranga santo andr. Fonte: Prefeitura de santo andr

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d) Imagem de satlite Hoje podemos ter acesso a imagens areas produzidas por satlites e disponveis na Internet. O stio Google Earth pode ser uma ferramenta para localizar, espacialmente, os assentamentos na cidade. Essas imagens podem ser combinadas com as informaes existentes na Planta Cadastral da cidade e, se necessrio, pode-se complementar a informao com levantamentos de campo.

imagem do google earth ncleo ipiranga santo andr

Qualquer que seja mtodo utilizado, as informaes devem ser registradas na Planta Cadastral da cidade. importante que a cidade informal exista nas plantas da cidade. Cabe ressaltar que muitos municpios adotam uma combinao de mtodos. Por exemplo, o municpio de So Vicente, localizado no Estado de So Paulo, possui levantamento cadastral de muitos assentamentos que so objeto de interveno ou de projeto ou ainda que j foram urbanizados mas no possui esta mesma informao para outra parcela de seus assentamentos. Decidiu identificar e delimitar estes assentamentos na sua Planta Cadastral por meio da aerofotogrametria, e como o voo foi realizado em 2006, utilizou imagens de satlite para verificar eventual expanso recente da ocupao. Combinou, portanto, os diferentes mtodos e fontes de informao e registrou no seu plano e mapa a fonte e data de cada informao levantada. preciso verificar quais so as informaes disponveis em cada municpio para construo dessa base de dados. Em algumas localidades a Planta-base do Cadastro Imobilirio no a mesma Planta Cadastral da cidade. Em alguns municpios, a Planta Cadastral mais completa e, em outros, as informaes do Cadastro Imobilirio esto mais atualizadas. Os municpios podero contar, tambm, com o estudo do CEM/CEBRAP que ser tratado a seguir.
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2.2 Quantificao dos domiclios


a) levantamento socioeconmico cadastral O nmero de domiclios pode ser extrado do levantamento socioeconmico cadastral. Este levantamento importante instrumento de planejamento dos processos de interveno, definio de diretrizes e do pblico-alvo de programas socioeducativos. produzido ou atualizado na etapa de planejamento da interveno de um determinado assentamento e pode tornar-se instrumento de controle do crescimento ou adensamento do assentamento. Ser debatido na Disciplina 8. A maioria dos municpios possui este levantamento apenas para parte dos assentamentos que esto em processo de urbanizao ou foram urbanizados, e comum que o levantamento de cada assentamento ou grupo de assentamentos tenha sido realizado em diferente perodo. Nem todos os municpios possuem um sistema permanente de atualizao de dados; portanto, os levantamentos podem estar desatualizados. A informao pode ser atualizada pela contagem dos domiclios ou do cruzamento com o cadastro de concessionrias de gua, energia eltrica ou, ainda, tomando por referncia imagem de satlite. b) contagem de domiclios A contagem de domiclios pode ser feita com ou sem o apoio de uma base cadastral de construes e vias. Quando realizada como parte integrante do levantamento cadastral ou do levantamento planialtimtrico cadastral tambm instrumento para elaborao do diagnstico que ser discutido no prximo mdulo. c) estimativa tendo por referncia aerofotogrametria ou imagem de satlite possvel estimar o nmero de domiclios existentes num assentamento cruzando informaes sobre a rea e densidade de ocupao. A rea ocupada pode ser calculada por meio da aerofotogrametria ou de imagem de satlite e a densidade pode ser estimada tomando por referncia, por exemplo, outro assentamento que apresente as mesmas caractersticas e densidades e que possua levantamento cadastral ou contagem realizados recentemente. O municpio de So Vicente utilizou esse mtodo para elaborar seu PLHIS. O municpio possui levantamento cadastral atualizado de muitos ncleos que esto em fase de planejamento da interveno ou que esto sendo urbanizados, mas no possuem essa informao para os demais. Para calcular o nmero total de domiclios em assentamentos precrios, adotou os seguintes procedimentos:

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dividiu os assentamentos existentes no municpio em Grupo I e Grupo II. O Grupo I composto de assentamentos que apresentam levantamento planialtimtrico cadastral realizado recentemente pela Prefeitura. O Grupo II composto por assentamentos que no apresentam informaes cadastrais; classificou os assentamentos precrios do tipo favela e loteamento irregular em trs tipos, em funo de sua densidade e caracterstica do tecido urbano; calculou a densidade mdia destes trs tipos de assentamentos tomando por referncia as informaes do Grupo I; identificou, por meio de aerofotogrametria, a rea ocupada pelos assentamentos do Grupo II; classificou os assentamentos do Grupo II segundo os 4 tipos de assentamentos e aplicou a densidade mdia encontrada nos assentamentos do Grupo I. No exemplo, ilustrado abaixo, o nmero de domiclios existentes no ncleo Saquar foi levantado por meio de cadastro socioeconmico dos moradores e de levantamento planialtimtrico. A Prefeitura no possui cadastro dos moradores do ncleo Vila Feliz. O nmero de domiclios existentes no ncleo Vila Feliz foi estimado identificando-se por aerofotogrametria o seu permetro e aplicando a densidade encontrada no ncleo Saquar.

ncleo saquar e ncleo Vila feliz Fonte: Prefeitura de so Vicente

Novamente, uma combinao de mtodos pode ser utilizada desde que se registre a fonte ou mtodo utilizado em cada caso. Cabe ressaltar que estamos tratando de estimativas para produo de diagnstico municipal e que estas informaes devero ser confirmadas para cada assentamento na etapa de elaborao do projeto.
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d) IBge Os municpios podem, ainda, contar com as informaes geradas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O IBGE identifica, nacionalmente e de forma padronizada, setores subnormais que podem ser considerados assentamentos precrios. Acredita-se, no entanto, que este nmero seja subestimado e que o percentual da populao que habita assentamentos precrios seja muito superior ao nmero de habitantes em setores subnormais apresentado pelo IBGE. O estudo realizado, recentemente, pelo CEM/CEBRAP e discutido na Aula 3, aponta que o percentual da populao que habita assentamentos precrios deve ser o dobro do estimado pelo IBGE. Os dados do municpio de Santo Andr confirmam essa tendncia. Santo Andr possui um cadastro de famlias que habitam esses assentamentos e permanentemente atualizado. Elaborou, em 2006, o PLHIS e comparou os dados municipais com aqueles disponibilizados pelo IBGE. Segundo as informaes do IBGE (Censo de 2000), o municpio teria 16.869 domiclios em aglomerados subnormais; porm, conforme o Cadastro Municipal de 2005, este teria 24.783 domiclios em assentamentos precrios. Portanto, comparando essas duas fontes, temos um acrscimo de 47% se considerarmos os dados da Prefeitura como base referencial o que refora a necessidade de combinar as informaes coletadas pelo IBGE com outras fontes. Esse acrscimo no se explica apenas em funo dos diferentes perodos de coleta da informao, at porque muitos assentamentos foram cadastrados pela Prefeitura em perodos anteriores. O municpio acredita que essa diferena deve-se, basicamente, a trs fatores:

alguns setores censitrios abrangem favelas, mas so considerados normais porque, proporcionalmente, contribuem menos que o bairro formal na composio do setor; so considerados subnormais assentamentos que possuem, no mnimo, 50 domiclios. Assim, pequenas favelas, ou partes de grandes favelas, so situadas em setores classificados como normais; o municpio deixou de fornecer alguns permetros que so favelas. O estabelecimento de setores considerados subnormais administrativo, prvio coleta das informaes e baseia-se na informao municipal ou do ltimo recenseamento.

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ceM/ceBRAP Estudo realizado pelo Centro de Estudos da Metrpole/Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEM/CEBRAP) para a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades estimou a localizao e caracterstica de assentamentos precrios em 561 municpios. Esse universo inclui todos os municpios localizados em regies metropolitanas e os municpios que apresentaram mais de 150 mil habitantes em 2000, quando foi realizado o ltimo Censo pelo IBGE. Comparando os resultados obtidos nesse estudo com os dados de habitaes subnormais do IBGE, o nmero total de habitantes residentes em assentamentos precrios praticamente dobra. O Ministrio disponibiliza resumo desse estudo, assim como a estimativa total de domiclios localizados em assentamentos precrios. Essas informaes esto registradas no livro Assentamentos precrios no Brasil urbano e disponveis no site eletrnico: www.cidades.gov.br/secretaria/biblioteca. O estudo tambm produziu 364 cartografias municipais desagregadas internamente dos setores censitrios, que esto disponibilizadas pelo Ministrio das Cidades.

2.3 Tipologias de assentamentos precrios


O conceito de assentamentos precrios adotado pelo Ministrio das Cidades engloba diversas tipologias habitacionais, conceituadas na Aula 3 deste Curso. Lembramos que a categoria abrangente e engloba inmeras tipologias, destacando-se: cortios, favelas, loteamentos irregulares de moradores de baixa renda e conjuntos habitacionais produzidos pelo poder pblico que se acham degradados. De acordo com as linhas programticas das intervenes em assentamentos precrios, estabelecidas pela Poltica Nacional de Habitao (PNH), essas tipologias podem ser agrupadas em dois subconjuntos: cortios em reas centrais e consolidadas da cidade, com problemas de permanncia e expulso e com demandas de melhoria das condies de habitabilidade e proviso de novas moradias sociais nessas mesmas localizaes; assentamentos precrios que demandam aes de urbanizao abrangendo o universo formado por favelas, loteamentos irregulares, conjuntos habitacionais degradados, e assemelhados, caracterizados em maior ou menor grau pela ausncia ou precariedade de infraestrutura urbana, irregularidade fundiria, inadequao das unidades habitacionais e dos terrenos onde esto implantadas. Trataremos, neste curso e disciplina, desse segundo tipo urbano de situao.
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2.4 Caracterizao dos assentamentos precrios


A caracterizao do conjunto de assentamentos precrios, ao nvel da cidade, objetiva identificar tipos de assentamento, necessidades habitacionais e intervenes necessrias. Recomenda-se que, alm da tipologia discutida anteriormente, a caracterizao dos assentamentos contenha, no mnimo, informaes acerca das caractersticas fsicas, da legalidade fundiria e das intervenes fsicas realizadas.

2.4.1 caractersticas fsicas


Podemos classificar os assentamentos em consolidados, consolidveis e no consolidveis. consolidados: so assentamentos que j esto integrados urbanisticamente e dotados de infraestrutura bsica. No so necessrias intervenes fsicas que alterem sua morfologia (reparcelamento de lotes, redefinio de sistema virio), assim como a execuo de obras de infraestrutura bsica. Os assentamentos podem, porm, no estar regularizados e sua populao pode apresentar demandas especficas por programas de ps-ocupao, sociais e equipamentos e servios pblicos. consolidveis: o ncleo consolidvel aquele que apresenta condies favorveis de recuperao urbanstica e ambiental e de reordenamento urbano (abertura ou readequao de sistema virio, implantao de infraestrutura bsica, regularizao urbanstica do parcelamento do solo), com ou sem necessidade de remoo de parte das famlias moradoras. A realocao (remoo) pode ser necessria para eliminar situaes de risco, promover o desadensamento, para executar intervenes urbanas ou, ainda, em funo de restries legais ocupao. no consolidveis: aquele que no apresenta condies de recuperao urbanstica e ambiental e de reordenamento urbano. Trata-se de ncleos comprometidos por situaes de risco e insalubridade no solucionveis, como, por exemplo, os que se localizam sob aterro sanitrio, oleoduto, virio estrutural da cidade, reas de risco, de preservao ambiental e non aedificandi. Os ncleos no consolidveis so objeto de interveno do tipo remoo e reassentamento em novas reas. A tipologia de assentamentos precrios engloba situaes distintas quanto precariedade e irregularidade, verificadas em diferentes regies do Brasil. A caracterizao deve ser feita pelo municpio considerando suas especificidades locais, mas tambm a necessidade de articulao de um sistema nacional de informao, planejamento e financiamento das intervenes. Deve, portanto, dialogar com referncias nacionais, ou seja, permitir a integralizao dos resultados obtidos. O Ministrio das Cidades1 recomenda que a caracterizao fsica dos assentamentos seja elaborada, considerando as condies do terreno, moradia, traado urbano e consolidao do assentamento.
1. mcidades/snH e ancona, ana lcia. nota tcnica n 2/2008.

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a) condies do terreno O terreno do assentamento pode ser caracterizado como adequado, inadequado ou imprprio. terreno adequado aquele onde a ocupao pode ser consolidada; terreno inadequado aquele onde a ocupao pode ou no ser consolidada e a tomada de deciso depende do resultado de estudo especfico do assentamento. Esse estudo envolve, entre outras, variveis como disponibilidade de terra, anlise de viabilidade econmica, financeira e social, custo das obras de conteno geotcnica, saneamento ou infraestrutura e at mesmo o resultado de instrumentos como o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) ou Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Trata-se, por exemplo, de faixas marginais a crregos e rios, reas de mangue (orla martima), rea suscetvel a risco geotcnico e rea de proteo de mananciais; terreno imprprio aquele onde a ocupao no pode ser consolidada. Caracteriza-se por apresentar risco no passvel de ser superado pela interveno urbanstica. Trata-se, por exemplo, de ocupaes sobre gasodutos e oleodutos, faixas de proteo de ferrovias e rodovias, sobre aterros sanitrios, lixes e outras reas contaminadas no passveis de recuperao e sob viadutos, pontes e redes de alta tenso. Podem existir, por exemplo, ocupaes localizadas em terrenos adequados ou inadequados que poderiam ser consolidadas, mas a execuo de obras de sistema virio regional impe sua remoo. o caso de favelas localizadas em vrios municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), que coincidem com o traado do Rodoanel.

b) condio de moradia O assentamento pode apresentar moradias improvisadas e/ou passveis de adequao (recuperveis). Moradias improvisadas so aquelas produzidas com material inadequado, como madeira velha, zinco, lata, papelo e outros. Moradias passveis de adequao so as que: possuem banheiro, ou se no os tem, dispe de terreno para sua construo; so produzidas com material permanente (paredes de tijolo ou bloco, cobertura de telhas ou laje e outros materiais considerados adequados no contexto regional); e possibilitam expanso para atender a eventuais situaes de congestionamento domiciliar.

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c) condio do traado urbano (morfologia) e densidade A maioria das moradias pode ou no ter acesso por uma via com traado regular. Em funo de sua densidade e traado, o assentamento pode ser caracterizado como aglomerado ou traado regular. So considerados aglomerados os assentamentos que apresentam 50% ou mais de suas moradias com acesso por viela estreita de traado irregular, sem condio de trfego de veculo motorizado de porte mdio. So considerados traado regular os aglomerados que apresentam 50% ou mais de suas moradias com acesso por via de circulao de traado regular, com condio de trfego para veculo motorizado de porte mdio. d) Infraestrutura urbana Trata-se do percentual de moradias ligadas regularmente s redes pblicas de gua, esgoto e eletricidade, atendidas por servios pblicos de coleta de lixo e com existncia e funcionamento adequado de drenagem pluvial e iluminao pblica.

2.4.2 legalidade fundiria


Este tema ser tratado na Aula 5. Aqui, importante lembrar que devem ser incorporadas ao diagnstico as informaes disponveis a respeito da propriedade da terra, situao de regularizao de domnio das reas publicas e particulares, legislao incidente, regularizao da posse e estgio de regularizao na Prefeitura e Cartrio.

2.4.3 Intervenes fsicas realizadas


Sabe-se que os governos municipais desenvolveram intervenes nos assentamentos de forma gradual, buscando melhorar as condies de saneamento e eliminar situaes de risco. Essas intervenes, realizadas principalmente nas ltimas duas dcadas, promoveram tanto a urbanizao total como parcial dos assentamentos. Solucionaram, tambm, problemas pontuais relacionados eliminao de situaes de risco e melhoria das condies de acessibilidade. importante que o Plano de Ao registre que tipo de melhoria ou interveno os assentamentos j receberam. Essa informao importante para definir o grau de consolidao do assentamento e estimar o volume de recursos necessrios para promover sua integrao.

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Com relao s intervenes realizadas, os assentamentos podem ser classificados como:

urbanizados: assentamentos onde j foram totalmente concludos os servios de urbanizao elencados a seguir: reparcelamento do solo (diviso em lotes, definio do sistema virio e de reas livres e institucionais), infraestrutura bsica (rede oficial de coleta de esgotos; rede de abastecimento de gua com ligaes domiciliares; sistema de drenagem das guas pluviais; abertura, consolidao e pavimentao do sistema virio; rede de energia eltrica com ligaes domiciliares); obras necessrias para a consolidao geotcnica e eliminao de eventuais situaes de risco; urbanizados parcialmente: assentamentos onde tenham sido executados servios como redes de gua e esgoto; que apresente setor urbanizado definido ou j tenha concludo servios de urbanizao e, no restante do assentamento, no existam obras de urbanizao em andamento; em processo de urbanizao: assentamentos onde estejam sendo realizadas obras de urbanizao, independente de sua fase, mesmo que j exista trecho claramente definido onde as obras estejam concludas; em processo de reassentamento: assentamentos no consolidveis, cujos domiclios j estejam sendo reassentados para outras reas, ou onde estejam em andamento as obras nas reas de destino dos moradores; com intervenes pontuais (melhorias): assentamentos, consolidveis ou no, onde tenham sido realizadas uma ou mais das seguintes obras: redes de gua, esgotos, obras de drenagem, de conteno ou intervenes no sistema virio (escadarias, vielas). Essas obras podem ou no estar inseridas num plano global de interveno, determinado por um projeto completo de urbanizao; sem interveno: assentamentos onde no tenha havido nenhuma interveno quanto realizao de obras de infraestrutura ou outras que sejam especficas do assentamento em questo (excetuando-se rede de abastecimento de gua ou reparos em redes de esgoto no oficiais), ainda que os domiclios possam servir-se da infraestrutura circundante.

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2.5 Tipos de interveno


Considerando as caractersticas fsicas dos assentamentos, o Ministrio das Cidades aponta quatro tipos de interveno: urbanizao simples, urbanizao complexa, reassentamento ou realocao e remanejamento ou relocao2. urbanizao: A urbanizao viabiliza a consolidao do assentamento com a manuteno da populao (ou de grande parcela desta) no local. Compreende a abertura e consolidao de sistema virio, implantao de infraestrutura completa, reparcelamento do solo (quando couber), execuo de obras de consolidao geotcnica, construo (quando necessria) de equipamentos sociais, promoo de melhorias habitacionais e da regularizao fundiria.

Simples: compreende a interveno em assentamentos que possuem baixa ou mdia densidade, traado regular e no apresentam necessidade de realizao de obras complexas de infraestrutura urbana, consolidao geotcnica e drenagem. Complexa: compreende a interveno em assentamentos com alto grau de densidade, em geral, tipo aglomerado, com alto ndice de remoes, que no apresenta traado regular e/ou com a necessidade de realizao de complexas obras geotcnicas ou drenagem urbana. Remanejamento: Trata-se da manuteno da populao (ou de grande parcela desta) no local aps a substituio das moradias e tecido urbano. o caso, por exemplo, de reas que necessitam de troca de solo ou aterro. Neste caso, a soluo a remoo temporria das famlias e a execuo de obras de infraestrutura e construo de novas moradias neste mesmo terreno. A interveno, neste caso, tambm envolve a abertura de sistema virio, implantao de infraestrutura completa, parcelamento do solo, construo de equipamentos (quando necessria) e a regularizao fundiria. Reassentamento: Trata-se da produo de novas moradias de diferentes tipos (apartamentos, habitaes evolutivas, lotes urbanizados) destinadas aos moradores removidos de assentamentos precrios no consolidveis ou que habitam assentamentos consolidveis com remoo.

2. mcidades/snH e ancona, ana lcia. nota tcnica n 2/2008; mcidades/snH. programa Urbanizao, regularizao e integrao de assentamentos Precrios., manual de orientao

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tIPo de AssentAMento

tIPo de InteRVeno

consolidado urbanizao simples urbanizao complexa consolidvel Remanejamento (Relocao)

desenvolvimento de outras aes, como regularizao fundiria e ps-uso. terreno adequado. terreno adequado ou inadequado com alto ndice de remoo e/ou necessidade de realizao de obras complexas. terreno inadequado que pode tornar-se adequado com substituio do tecido urbano e das moradias. Para adequao de densidade ou eliminao de risco. terreno imprprio ou inadequado quando o estudo ou projeto demonstrar a inviabilidade de consolidao.

Reassentamento parcial

no consolidvel

Reassentamento (Realocao)

Cabe lembrar que, para urbanizar ncleos consolidveis, muitas vezes preciso promover a remoo de parte das famlias e, portanto, promover o reassentamento destas. A produo de novas moradias, portanto, deve ser prevista no s no caso de ncleos no consolidveis, mas tambm no caso de ncleos consolidveis. Cabe ressaltar, tambm, que um mesmo assentamento, ou complexo, pode exigir os quatro tipos de interveno, correspondentes a condies de partes deste assentamento ou complexo. Nesse caso, o municpio pode considerar que se trata de quatro assentamentos distintos ou pode dividir o assentamento em setores que correspondem a essas diferentes tipologias de interveno. Pode promover sua recuperao e integrao de uma s vez ou de forma gradual e progressiva. Recomenda-se, no caso dessa segunda hiptese, o planejamento da interveno global ou a definio prvia de diretrizes de recuperao para todo complexo.
Favela tamarutaca (ncleo consolidvel) santo andr. remoo de famlias para abertura de virio.

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2.6 Sistema de informaes


Este tema ser desenvolvido na Disciplina 11. Aqui, queremos lembrar que as informaes referentes identificao dos assentamentos precrios, quantificao dos domiclios e sua caracterizao, ou seja, informaes que compem o diagnstico, devem ser constantemente atualizadas e compor um sistema de informaes. No preciso possuir todos os dados relativos a todos os assentamentos para iniciar um sistema de informaes. O importante que as informaes levantadas sejam ferramentas de trabalho (de planejamento e gesto) e que sejam disponibilizadas para a sociedade como um todo. Essas informaes podem ser integradas a outros bancos de dados. O municpio de Santo Andr, por exemplo, no perodo de 2001 a 2007 procurou construir um banco de dados com todas as informaes existentes a respeito da populao favelada do municpio. No mbito do programa Santo Andr Mais Igual (SAMI), reuniu e articulou informaes acerca do atendimento a esta populao por meio dos diversos programas sociais. Outro exemplo interessante o Habisp (Sistema de Caracterizao, Classificao, Elegibilidade e Priorizao para Intervenes em Assentamentos Precrios), desenvolvido pela Prefeitura de So Paulo. Esse sistema, estruturado a partir de indicadores sociodemogrficos e do diagnstico da situao dos assentamentos precrios, objetiva fornecer suporte ao planejamento e gesto da poltica habitacional. Outras informaes podem ser encontradas no stio eletrnico: www. habisp.inf.br. O georreferenciamento permite conhecer e planejar a cidade real. Muitos espaos anteriormente configurados como vazios so identificados como favelas, que passam a apresentar sua configurao e traado virio. O sistema tambm pode ser uma ferramenta til para elaborao do diagnstico e proposta de interveno. Apresenta o assentamento inserido no contexto do bairro e da regio, a localizao dos equipamentos do entorno, sistemas virios, infraestrutura e outros elementos necessrios definio de estratgias de interveno.

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3. estratgia de Ao
A seguir, apontamos algumas estratgias (ou diretrizes) que devem nortear a elaborao e implantao de um plano de ao para urbanizao de assentamentos precrios.

3.1 Articulao da poltica habitacional e urbana


J discutimos, na Aula 1, a importncia de articular a poltica urbana e habitacional. Lembramos nesta aula que o PLHIS deve ser articulado com o Plano Diretor e sua legislao complementar. Essa articulao necessria tanto para promover a urbanizao e integrao dos assentamentos existentes como para frear o crescimento destes. Sem dvida, necessrio recuperar a cidade ilegal, ou seja, recuperar ambientalmente os assentamentos precrios, dotando-os de infraestrutura e equipamentos urbanos. Repetindo, porm, o que vem sendo dito pela professora Ermnia Maricato, se a ao for apenas esta estaremos enxugando gelo. Para evitar a continuidade desta ocupao precria, necessrio oferecer alternativas para ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado formal de habitao. Isso significa mudar o rumo da poltica urbana na direo de incorporar, na prtica, a funo social da propriedade, assim como aprimorar e consolidar o Sistema Nacional de Habitao (SNH), canalizando recursos e subsidiando a moradia para a populao de mais baixa renda. Muitos municpios desenvolvem aes de urbanizao de favelas, mas poucos, de fato, aplicam uma legislao urbanstica que facilite populao de baixa renda o acesso terra, reservando reas para habitao social e contendo a valorizao imobiliria. O diagnstico do PLHIS deve levantar os marcos regulatrios e legais existentes e aqueles que precisam ser revisados ou elaborados, tanto na perspectiva de promover a urbanizao e regularizao dos assentamentos como na de ampliar o acesso terra da populao de menor renda. Para enfrentar o problema da multiplicao de favelas e ocupaes irregulares necessrio:

promover aes de urbanizao e regularizao dos assentamentos precrios; ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado residencial legal. Para ampliar o acesso da populao de menor renda ao mercado residencial, precisamos:

ter uma poltica de financiamento habitacional subsidiada; colocar em prtica uma poltica urbana que contribua para viabilizar o acesso dos mais pobres terra.
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3.2 Participao e controle social


O plano deve indicar como se dar a participao da populao tanto na formulao e gesto da poltica municipal como na elaborao e implantao dos projetos de urbanizao de assentamentos precrios. Na Aula 7, discutiremos a participao da populao no mbito dos projetos.

3.3 Ao integrada e matricialidade


A favela no pode ser tratada apenas como problema habitacional. A excluso urbana e ambiental apenas uma das dimenses da excluso que um todo. A excluso multidimensional e, portanto, preciso transpor a abordagem setorial para tratar desta realidade. Muitos governos anunciaram ou reconheceram a necessidade de levar favela no apenas a execuo de obras de infraestrutura, mas, concretamente, avanamos muito pouco nesse sentido. Na maioria dos programas de urbanizao de favelas, a execuo de obras sempre teve um peso poltico e institucional muito maior; as demais aes exerciam apenas o papel de apoio viabilizao da obra. Alm disso, a cultura organizacional, marcada por aes setoriais desarticuladas, dificulta ou impede a gesto matricial de programas. necessrio valorizar o desenvolvimento de programas sociais, antes concebidos como complementares urbanizao, como elementos estruturadores de estratgias de incluso social da populao de favelas. O plano pode identificar programas e aes que devem ser integrados e se preciso redesenhados e deve tratar das condies institucionais para promover a ao matricial e integrao de programas sociais. Um exemplo o programa SAMI, lanado em 1997 pela Prefeitura de Santo Andr. O SAMI atende as famlias moradoras de ncleos de favela em processo de urbanizao com diversos programas setoriais (habitao, educao, sade, garantia de renda, desenvolvimento econmico, entre outros), articulados institucionalmente e concentrados espacialmente. Para viabilizar essa articulao, o governo municipal instituiu a organizao matricial e promoveu a integrao de diversos programas sociais. Na bibliografia complementar recomendada, inserimos um artigo que relata a referida experincia.

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3.4 Articulao das aes de urbanizao e regularizao fundiria


A partir da dcada de 1980, muitos municpios passaram a desenvolver programas de urbanizao e regularizao de favelas. Nesse perodo assistimos ao incio da construo institucional das polticas pblicas para a rea. Na dcada seguinte, a urbanizao de favelas deixa de ser promovida por meio de programas alternativos e passa a ser objeto de poltica habitacional. As intervenes realizadas promoveram a melhoria das condies de saneamento e habitao da populao, mas verificamos que poucos resultados foram alcanados com processos de regularizao fundiria. Conclui-se que regularizar esse tipo de assentamentos , de fato, muito complexo e seu sucesso depende de muitos fatores, entre eles a articulao dos processos de urbanizao e regularizao. Recomenda-se nesses casos que as aes sejam integradas desde o incio do processo e que as intervenes fsicas sejam norteadas por diretrizes elaboradas a partir de um diagnstico que incorpore aspectos urbansticos, ambientais, sociais e fundirios.

3.5 Integrao do assentamento ao bairro e cidade


A Poltica Nacional de Habitao (PNH) define como uma de suas linhas de ao a integrao urbana dos assentamentos precrios e, como o prprio nome sugere, estabelece que os assentamentos devem ser inseridos na cidade. A perspectiva de integrao da favela cidade refora o reconhecimento do direito mais amplo cidade (direito cidade) e induz elaborao de projetos e modelos de gesto que focalizem tanto a favela como a cidade, em busca de solues que respondam, simultaneamente, aos problemas ambientais e de estrutura urbana. A integrao da favela cidade, em sua dimenso urbanstica, envolve muitos elementos de um programa de urbanizao, como melhoria das condies de acessibilidade, habitao, saneamento, proviso de equipamentos pblicos e manuteno urbana. Tambm refere-se a aspectos relacionados a dimenses econmicas, culturais e sociais. Recomenda-se, tambm, agregar componentes de gerao de renda e polticas sociais, numa estratgia em prol da integrao socioeconmica de seus moradores.

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3.6 Articulao com outros programas habitacionais


Na perspectiva de integrao do assentamento cidade, os programas de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios devem ser articulados a outros programas habitacionais ou aes, tais como:

produo de novas moradias e de lotes urbanizados: produo de unidades habitacionais de diferentes tipos (apartamentos, habitao evolutiva, lotes urbanizados), destinados aos moradores das favelas em processo de urbanizao, para reassentamento de uma parcela ou da totalidade das famlias; requalificao habitacional: aes voltadas para integrar a favela urbanizada ao bairro e melhorar a qualidade das unidades habitacionais, como concesso de crdito para construo, reforma ou ampliao da habitao, assessoria tcnica autoconstruo, educao ambiental etc.; monitoramento de reas de risco: realizao de vistorias, avaliao de risco e execuo de obras de consolidao geotcnica; controle e orientao urbanstica: orientao execuo de construes ou ampliao das existentes e fiscalizao urbana e de posturas; conteno de invases: controle e fiscalizao de novas ocupaes em reas pblicas, para inibir o adensamento nas favelas existentes e a formao de novas favelas. apoio Remoo temporria: subsdio financeiro destinado populao de baixa renda que habita assentamentos precrios em processo de urbanizao ou reas de risco para acesso temporrio a unidades habitacionais de terceiros. indenizao: subsdio financeiro destinado populao de baixa renda que habita assentamentos precrios em processo de urbanizao ou reas de risco para aquisio de moradia.

Em funo das caractersticas especficas de cada cidade, o plano deve apontar que programas e aes devem ser institudos e articulados.

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4. urbanizao de assentamentos precrios: alternativas de interveno, viabilidade e custos 4.1 Alternativas de interveno
Muitas vezes, os municpios veem-se obrigados a adotar diferentes modalidades de interveno para responder ao problema da limitada capacidade municipal de investimento, frente necessidade de tratar situaes emergenciais e de grande precariedade habitacional. Em geral, possvel considerar trs alternativas de interveno: gerenciamento de risco, execuo de melhorias (urbanizao parcial) e urbanizao integral. a) gerenciamento de risco Uma grande parcela dos assentamentos precrios est localizada em reas imprprias ocupao, como reas de alta declividade, sujeitas a deslizamentos de terra, ou vrzeas e lindeiras a rios e crregos, onde podem ocorrer enchentes. A ocupao dessas reas causa danos ambientais e pode colocar em risco a integridade fsica dos moradores. Para lidar com esse problema, os municpios devem elaborar um Plano Municipal de Reduo de Riscos (PMRR), que deve conter um plano de intervenes e um sistema de monitoramento e de defesa civil para atender s emergncias. A base para qualquer programa e plano de preveno o mapeamento de riscos. O Ministrio das Cidades financia PMRRs e disponibiliza publicaes para orientar os municpios na elaborao e implementao desse programa. Essas publicaes esto disponveis no site: www.cidades.gov.br/SNPU/ Biblioteca/Preveno de risco. A remoo nem sempre a melhor alternativa para reduo de risco. Em muitos casos, trata-se de remover o risco e no as famlias em risco. Muitas vezes, pequenas obras de conteno ou drenagem so suficientes para eliminar o risco. A deciso em relao remoo ou realizao de obras de pequeno ou grande porte deve ser tomada caso a caso, considerando a relao custo/benefcio e evitando privilegiar sempre as remoes ou as grandes obras.
b) execuo de melhorias

Trata-se da urbanizao parcial de setores da favela, ou do somatrio de intervenes pontuais realizadas pela populao ou pelos governos que, com o passar dos anos, acabam resultando na sua consolidao. Em funo de condicionantes financeiras, sociais e polticas, a urbanizao gradual a modalidade que mais tem sido adotada pelos governos municipais e a que beneficia maior percentual da populao de favelas. Realizam-se desde urbanizaes parciais, orientadas por um plano global de interveno, at obras pontuais, como execuo de trechos de redes de gua e esgoto (provisrios ou no) ou muros de conteno e escadarias.
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O objetivo melhorar as condies de habitao, eliminando ou minimizando situaes de insalubridade e de risco geotcnico, enquanto no possvel promover a urbanizao integral, que requer investimento mais elevado. Os resultados dependem do porte e do somatrio das intervenes realizadas ao longo dos anos. Em favelas, onde, por exemplo, apenas se construiu um muro de arrimo, as condies no so substancialmente alteradas. importante que as intervenes pontuais realizadas sejam sempre orientadas por um plano geral de interveno ou por um projeto global de infraestrutura e parcelamento, elaborado a partir de um diagnstico integrado. Caso contrrio, as intervenes podem consolidar situaes inadequadas de moradia e acessibilidade, assim como inviabilizar a regularizao do assentamento.
Urbanizao integrada: Programa Favela-Bairro rio de JaneiroFonte: Prefeitura do rio de Janeiro Favela tamarutaca santo andr execuo de muro de arrimo (melhoria)

c) urbanizao integrada

Discutimos nesta Disciplina a possibilidade de classificar as intervenes como urbanizao simples e urbanizao complexa. Ambos os casos compreendem a abertura e consolidao de sistema virio, implantao de infraestrutura completa, reparcelamento do solo (quando couber), execuo de obras de consolidao geotcnica, construo (quando necessria) de equipamentos sociais, promoo de melhorias habitacionais, produo de novas moradias e de regularizao fundiria. Para viabilizar a urbanizao de favelas, os governos vm adotando parmetros projetivos que diferem dos praticados no restante da cidade legal. Os projetos de urbanizao procuram combinar, sempre que possvel, o respeito tipicidade de ocupao com a promoo de um reparcelamento especial, adotando padres urbansticos especficos, como o lote mnimo de cerca de 45 m2. Os projetos devem buscar criar um sistema de acesso para veculos e de integrao viria com o bairro. O alto adensamento das favelas, em regies metropolitanas, torna necessrio realocar um maior percentual de famlias para viabilizar a urbanizao. Praticam-se solues como a diminuio do tamanho do lote, a verticalizao (construo de edifcios de apartamentos) de setores da favela e a produo de novas moradias em outras localizaes.

4.2 custos
Os parmetros adotados para promover a urbanizao de favelas resultam em distintos padres e custos de urbanizao, assim como possibilidades de regularizao fundiria. Estudo pelo IPT (CARVALHO et al., 2002) analisa procedimentos para tomada de deciso em programas de urbanizao de favelas, baseado no estudo e comparao de diferentes alternativas de intervenes com a adoo de diferentes parmetros e padres urbansticos e respectivos custos. O mtodo proposto consiste em levantar o diagnstico da situao inicial
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da favela, formular alternativas de interveno (correspondentes a diferentes padres de urbanizao) e analis-las comparativamente. Essa discusso ser retomada na Aula 6; aqui cabe lembrar que os custos tambm so resultado de tomada de deciso, relativa a alternativas de interveno que alcanam diferentes padres urbansticos e graus de integrao do assentamento. Cabe observar que, numa mesma cidade, esses custos podem variar de um assentamento para outro, em funo, por exemplo, do tamanho do assentamento, grau de adensamento, existncia de problemas geotcnicos, necessidade de execuo de obras de drenagem e sistema virio. Para efeito de elaborao de um plano municipal, deve-se adotar valores mdios praticados na cidade que correspondam a parmetros gerais urbansticos, considerando-se as caractersticas do conjunto de assentamentos. Como referncia, podem ser utilizados os valores mximos, por modalidade de interveno, praticados pelo Ministrio das Cidades para financiamento no mbito do Programa Habitao de Interesse Social e do Programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios. Veja o Manual para apresentao de propostas disponvel no stio eletrnico: www.cidades.gov.br.

ModAlIdAdes

custo PoR FAMlIA

oBseRVAo

urbanizao complexa urbanizao simples (1) unidades Habitacionais Horizontais unidades Habitacionais Verticais

R$ 11.000,00 R$ 5.000,00 R$ 25.900 a R$ 33.600 Variao em funo da regio onde se localizam os municpios e de sua insero em regies metropolitanas ou do distrito Federal. Variao em funo da regio onde se localizam os municpios e de sua insero em regies metropolitanas ou do distrito Federal. Municpios com populao urbana igual ou superior a cem mil habitantes, sede de capital estadual ou integrante de Regies Metropolitanas. demais municpios. terreno imprprio ou inadequado quando o estudo ou projeto demonstrar a inviabilidade de consolidao.

R$ 28.700 a R$ 36.000

R$ 9.000,00 lotes urbanizados (2) R$ 7.000,00 Regularizao Fundiria (3) R$ 500,00

trabalho social elaborao do Projeto

R$ 300,00 e/ou no mnimo 2,5% o valor do investimento At 3% do valor da obra

(1) referncia: PlanHaB (2) referncia: manual de ao Proviso Habitacional de interesse social - FHnis 2008 (3) referncia: estimativa do Programa Papel Passado/ministrio das cidades

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Cabe ressaltar que, em regies metropolitanas e cidades com alta densidade de ocupao, para urbanizar os assentamentos do tipo favela preciso promover a remoo de 20 a 30% da populao para viabilizar a abertura de virio, construo de equipamentos pblicos, eliminao de situaes de risco e, em alguns casos, adequao de densidade. O custo da produo de novas moradias para atender s famlias removidas , muitas vezes, igual ou superior ao custo da urbanizao. Em 2002, uma pesquisa realizada pela autora apontou que os custos com a produo de novas moradias (remoo) representam cerca de 68% do custo total de urbanizao em Recife, 48% no caso do programa Guarapiranga em So Paulo e 46% no caso do Programa SAMI. Isso impe a necessidade de, muitas vezes, combinar programas habitacionais e fontes de financiamento. O custo da execuo de melhorias (intervenes pontuais) e de obras emergenciais deve ser estimado caso a caso, considerando-se a caracterstica dos assentamentos precrios. O PMRR pode dar subsdios para estimar o custo de execuo de obras emergenciais. O municpio de Santo Andr estimou um investimento anual e, tendo vista que a pretenso era a de que as intervenes de urbanizao se inserissem, de maneira progressiva, dentro dos processos de urbanizao integral dos assentamentos precrios, foi estimada uma diminuio progressiva de tais investimentos, dentro do perodo estipulado de 20 anos.

5.Priorizao
Os critrios de priorizao devem ser estabelecidos no mbito municipal, considerandose as caractersticas do conjunto dos assentamentos precrios e por meio de um processo participativo, no qual tais critrios sejam pactuados com lideranas e representantes desses assentamentos. Esse pacto pode ocorrer no mbito de uma conferncia ou encontro de habitao, do Conselho Municipal de Habitao ou Conselho Municipal de Poltica Urbana, dependendo do arranjo institucional de cada municpio e das instncias de participao existentes. recomendado que sejam considerados, entre outros, os seguintes critrios de prioridade:

situaes de insalubridade e de risco; ocupao em reas de preservao ambiental (mananciais e parques); impacto na recuperao ambiental e urbana da cidade ou setor; tempo de existncia do assentamento; relao custo/benefcio, considerando-se, antes, o custo da interveno em relao ao nmero de famlias diretamente beneficiadas e, depois, em relao ao benefcio para a cidade como um todo;

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participao e mobilizao da comunidade; existncia de fatores facilitadores da regularizao fundiria; imposies jurdicas (existncia de aes populares, aes de reintegrao de posse ou de termo de Ajustamento de conduta com o Ministrio Pblico (tAcs).

6.Fontes de recurso
J discutimos na Aula 2 que o SNH busca articular recursos das trs esferas de governo e, portanto, deveramos contar com fontes de recursos federais, estaduais e municipais.

6.1 Federal
No contexto da nova Poltica Nacional de Habitao, o governo federal revisou os programas habitacionais construindo variadas possibilidades. Alguns programas foram reestruturados e outros foram criados, formando um conjunto que se relaciona aos eixos da poltica: h programas que, por sua natureza, enquadram-se no eixo da integrao urbana de assentamentos precrios e h programas que se ligam ao eixo da proviso habitacional, como se verifica no quadro da prxima pgina. Os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios exigem como proponentes os executivos municipal, estadual e do Distrito Federal e contam com recursos do FNHIS, por meio do programa de urbanizao de assentamentos precrios, do OGU, com o programa de intervenes em favelas e do FGTS, caso do Pr-Moradia, na modalidade de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios.

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eIxo dA PoltIcA

PRogRAMA
urbanizao, regularizao e integrao de assentamentos precrios Programa de atendimento habitacional atravs do setor pblico (Pr-Moradia) Projetos Multissetoriais Integrados

Ao ou ModAlIdAdes
Melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios. urbanizao e regularizao de assentamentos precrios. urbanizao e regularizao de assentamentos precrios. Apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios, com produo e/ou aquisio de unidades habitacionais.

Fonte de RecuRsos
ogu / FnHIs (PAc) Fgts (PAc) FAt (PAc) ogu (PAc)

Integrao urbana de assentamentos

Programa Prioritrio de Investimentos (PPI)

Habitar Brasil / BId (HBB) Programa Habitao de Interesse social Prestao de servios de assistncia tcnica. Produo de unidades habitacionais em municpios com populao acima de 100.000 habitantes e/ou integrantes de Regio Metropolitana (RM). Renda familiar: 0 a 3 salrios-mnimos. Produo ou aquisio de unidades habitacionais urbanas em municpios com populao acima de 50.000 habitantes Renda familiar: 0 a 10 salrio-mnimo Produo ou aquisio de unidades Programa Minha casa, Minha Vida habitacionais em municpios abaixo de 50.000 habitantes e no integrante de RM. Renda familiar: 0 a 3 salrios-mnimos.

ogu ogu / FnHIs (PAc)

FAR

ogu / FnHIs

ogu (oferta pblica de recursos)

Proviso habitacional

Requalificao de imveis, aquisio de terreno e produo de unidades habitacionais por entidades privadas sem fins lucrativos. Renda familiar: 0 a 3 salrios-mnimos. Produo de unidades habitacionais rurais Renda familiar: 0 a R$ 58.000,00 anuais. Requalificao de imveis, aquisio de terreno e produo de unidades Programa crdito solidrio habitacionais por entidades privadas sem fins lucrativos. Renda familiar: 0 a 3 salrios-mnimos. Produo ou aquisio de unidades Ao de Apoio Produo social da Moradia habitacionais, de lotes urbanizados, e requalificao de imveis por entidades privadas sem fins lucrativos. Renda familiar: 0 a 3 salrios-mnimos. Programa de subsdio habitao de interesse social (PsH) Produo ou aquisio de unidades habitacionais. Renda familiar: 0 a R$ 1.140,00. Produo de conjuntos habitacionais. ogu (oferta pblica de recursos) Fgts ogu / FnHIs Fds ogu / FnHIs Fds

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Programa de Habitao de Interesse

Prestao de servios de assisstncia tcnica. Aquisio de unidade habitacional nova ou usada. Aquisio de lote urbanizado. Aquisio de material de construo. construo de unidade habitacional. Reforma ou melhoria de unidade

ogu / FnHIs (PAc)

Programa de atendimento habitacional atravs do setor pblico (Pr-Moradia)- financiamento

social carta de crdito individual (finaciamento)

carta de crdito Associativo

habitacional. Aquisio ou construo de unidades habitacionais. Reabilitao urbana. Produo de lotes urbanizados. Produo de lotes urbanizados.

Fgts / Fds

desenvolvimento Institucional

Programa de Habitao de Interesse social

Apoio elaborao de Planos locais de Habitao de Interesse social.

ogu/ FnHIs

Discutimos anteriormente que, para viabilizar a urbanizao de favelas, importante que os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios sejam combinados aos programas de proviso habitacional, permitindo a complementaridade entre eles e o atendimento a diferentes necessidades, tais como a construo de novas moradias e financiamento para concluso, ampliao, reforma ou melhoria de unidade habitacional e execuo de obras de infraestrutura. O Programa Habitao de Interesse Social, valendo-se de recursos do FNHIS, conta com modalidades que permitem a produo ou requalificao de imveis. Alm do Crdito Solidrio e do Programa Habitao de Interesse Social, h vrios programas para atender s necessidades de construo, habitao e aquisio de habitao nova: a Carta de Crdito Individual e a Carta de Crdito Associativo, ambas com recursos do FGTS dirigidos a pessoas fsicas cuja renda situe-se entre trs e cinco salrios-mnimos (esses dois programas servem, tambm, para fazer frente s demais necessidades habitacionais, alm da construo da unidade de moradia);
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o Pr-Moradia, na modalidade produo de conjuntos habitacionais, que se destina populao em situao de vulnerabilidade social, tendo o poder pblico como proponente e o FGTS como fonte de recursos; o PSH, criado em 2004 para oferecer subsdio destinado diretamente complementao do preo de compra/venda ou construo de unidades residenciais, que operado com recursos do OGU e contrapartida do poder pblico municipal, estadual ou do distrito federal; o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), criado em 2001 e reformulado em 2004 e 2007, que financia empresas do ramo da construo civil com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial. Destina-se s capitais dos estados, aos municpios das regies metropolitanas e aos municpios com populao urbana superior a 100 mil habitantes.

6.2 Estados
Os governos estaduais devem destinar recursos rea de habitao e promover a integrao e urbanizao de assentamentos precrios, quer seja pela execuo direta (pelas Companhias Estaduais de Habitao) ou indireta, repassando recursos para governos municipais. A adeso dos estados ao SNH poder permitir melhor distribuio e utilizao dos recursos estaduais. O Governo do Estado de So Paulo, por exemplo, conta com recursos volumosos oriundos de 1% adicional do ICMS, que dirigido Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano de So Paulo (CDHU) para aplicar em habitao.

6.3 Municpios
No mbito municipal possvel contar com recursos de fundos municipais, do oramento geral do municpio, de empresas municipais de habitao e saneamento integrado. O municpio deve possuir um Conselho Municipal responsvel pela gesto do Fundo Municipal de Habitao, que deve ser constitudo com dotao oramentria prpria, destinada implantao da poltica municipal de habitao de interesse social e recepo dos recursos do FNHIS. Devemos observar, ainda, que os recursos do fundo estadual podem ser transferidos aos fundos municipais, num mecanismo de transferncia fundo a fundo.

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Vrios municpios possuem empresas municipais de saneamento, que podem executar obras de saneamento bsico em assentamentos precrios adotando o conceito de saneamento integrado. O Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr (Semasa), por exemplo, promoveu a urbanizao de vrias favelas existentes no municpio de Santo Andr de forma articulada com a Prefeitura, que financiou a construo de novas moradias para reassentamento de parte das famlias. Cabe ao municpio buscar formas de aumentar sua receita prpria e sua capacidade de investimento. O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) importante fonte de receita e nem sempre aplicado como deveria. Muitos municpios no cobram IPTU de parcelas de seu territrio porque essas no constam da planta cadastral da cidade, que est desatualizada. Outros municpios no cobram dos setores de mdia e alta renda o valor que realmente deveriam cobrar, porque o imposto cobrado tomando por referncia a planta de valores, que apresenta valores muito inferiores aos praticados pelo mercado. Recomenda-se o aperfeioamento da gesto dos cadastros territoriais, assim como a atualizao dos valores dos imveis para efeito da cobrana do IPTU, para aumentar a eficcia das polticas fiscais. Veja o estudo Cadastro multifinalitrio como instrumento de poltica fiscal e urbana disponvel no stio eletrnico: www.cidades.gov.br. A aplicao de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade como outorga onerosa do direito de construir, operaes urbanas e consrcios imobilirios podem reter parcela da valorizao imobiliria e canalizar recursos para o financiamento da poltica urbana e habitacional.

Referncias Bibliogrficas

BUENO, L. M. de M. Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanizao de favela. Tese de Doutorado - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2000. CARVALHO, C. et al. Procedimentos para tomada de deciso em programas de urbanizao de favelas. ZENHA, R. M; FREITAS, C. G. L. de. Seminrio de Avaliao de Projetos IPT - Habitao e Meio Ambiente: Assentamentos precrios. Anais. So Paulo, 2002. DENALDI, R. Polticas de urbanizao de favelas: evoluo e impasses. Tese de doutorado apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2003. DENALDI, R. Estratgias de enfrentamento do problema: favela. In: SANTA ROSA, Junia (org.). Poltica habitacional e integrao urbana de assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. Ministrio das Cidades / Secretaria Nacional de Habitao, 2008, pp. 13-45. Disponvel em: www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/biblioteca/publicacoes. 127

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Introduo
O objetivo desta aula apresentar, discutir e refletir sobre como incorporar o processo de regularizao fundiria ao projeto de urbanizao dos assentamentos precrios. A Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, responsvel pelo Programa Nacional de Regularizao Fundiria (Programa Papel Passado), lanou, em 2007, um conjunto de materiais de capacitao do qual faz parte o Manual de Regularizao Fundiria Plena. Este manual pode ser encontrado na biblioteca do curso e um material complementar importante para esta aula. Ao iniciar esta aula, gostaramos de deixar claro que ns entendemos que a regularizao fundiria uma componente essencial da urbanizao, porque ela permite: 1- a plena integrao do assentamento urbanizado cidade, por meio da sua incluso nos cadastros e mapas municipais; 2- a manuteno, por parte da prefeitura, das obras de urbanizao implantadas, uma vez que o assentamento passa a constar dos cadastros municipais e fica mais evidente o direito dos moradores aos servios urbanos; 3- a segurana da posse dos atuais moradores, evitando, ou pelo menos dificultando, sua expulso do lote urbanizado por grupos de maior poder econmico o que se consegue por meio de um ttulo de propriedade ou de concesso de uso registrado em cartrio. Vemos, portanto, que a regularizao fundiria tem duas dimenses importantes. A primeira a regularizao urbanstica, ou seja, a adequao do assentamento (composto pelas quadras, ruas, vielas, praas etc.) legislao urbana e ambiental. A segunda a regularizao patrimonial, que diz respeito garantia da posse do lote pelos moradores, concretizada por um ttulo de propriedade, ou um ttulo de concesso de uso, devidamente registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
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As duas dimenses so igualmente importantes, mas nem sempre podem andar juntas. s vezes, a defesa do direito moradia (que um direito garantido pela nossa Constituio Federal) mais urgente, o que justifica fazer a regularizao patrimonial antes da regularizao urbanstica. Seria o caso, por exemplo, de uma comunidade que esteja ameaada de despejo por parte de um grileiro ou do ex-proprietrio do terreno. J nos casos em que o poder pblico tem recursos para urbanizar o assentamento, o que possibilita a regularizao urbanstica, no se justifica deixar a regularizao dominial do lote para o futuro. Nestes casos, a regularizao fundiria deve ser plena, urbanstica e dominial, e ser implantada conjuntamente com as obras de urbanizao. Esta aula pretende discutir os aspectos que possibilitam integrar a regularizao fundiria ao projeto de urbanizao, de maneira que as obras e a regularizao legal possam andar juntas. Sero apresentados: o marco legal, que justifica a ao do poder pblico em favor da regularizao fundiria em prol das famlias moradoras do assentamento, mas tambm condiciona sua possibilidade de interveno; os instrumentos legais que permitem a regularizao urbanstica do assentamento; os instrumentos legais que permitem a regularizao dominial do lote; os conceitos e procedimento do Registro Imobilirio, componente essencial do processo de regularizao fundiria plena; as principais atividades necessrias para se promover a regularizao fundiria plena em conjunto com o projeto e as obras de urbanizao.

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1. o marco legal da regularizao fundiria


A regularizao fundiria de interesse social uma obrigao do poder pblico, que deve implement-la como uma das formas de concretizar um direito dos cidados brasileiros, que o direito moradia digna, reconhecido como um direito fundamental nos termos do artigo 6 da Constituio Brasileira. A Constituio instituiu, em seu artigo 5, ao lado da garantia da propriedade, a necessidade de que esta propriedade cumpra sua funo social. J no artigo 182 estabeleceu que a poltica de desenvolvimento urbano, competncia do poder pblico municipal, tem por objetivo ordenar o desenvolvimento das funes sociais da cidade, e que o Plano Diretor o instrumento bsico para a definio da funo social da propriedade. Finalmente, no artigo 183, tratou da garantia do direito moradia, estabelecendo as condies em que a posse confere ao morador o domnio sobre o imvel urbano. Em 2001, o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257) regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio Federal, estabelecendo instrumentos de gesto democrtica das cidades e de regularizao fundiria. Dentre os ltimos, destaca-se a Usucapio Especial de imvel urbano, nas modalidades individual ou coletiva, instrumento para regularizao de ocupaes em terras privadas, assim como a concesso de direito real de uso coletiva. A Medida Provisria 2.220 de 2001 veio complementar o Estatuto, disciplinando a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, instrumento de regularizao de ocupaes em terras pblicas. Alm disso, o Cdigo Civil, Lei Federal 10.406 de 2002, ao tratar do direito de propriedade, reduziu os prazos para aquisio de propriedade pela usucapio comum, existente tambm no Cdigo anterior. Ainda como marco legal, cabe ressaltar a presena da Lei Federal 6.766/79, que disciplina o parcelamento do solo. A referida lei trouxe dispositivos legais ainda muito incipientes para operao da regularizao fundiria, mas bastante significativos para darem autonomia aos municpios nos procedimentos de regularizao. Trata-se da possibilidade de regularizao de loteamentos contida nos artigos 40 e 41. Essa permisso legal para promover a regularizao, somado competncia de ordenamento territorial conferido ao municpio pela Constituio de 1988, levou vrios governos municipais a utilizarem-se da figura de um zoneamento especfico para tratar das reas ocupadas irregularmente. Surgiam nessa iniciativa as primeiras Zonas Espaciais de Interesse Social (ZEIS) do pas. Dessa maneira, nos anos 1980 e, especialmente, nos anos 1990, algumas cidades passaram a fazer uso das zonas (ou reas) especiais de interesse social, nas quais permitiam a flexibilizao dos parmetros urbansticos e edilcios exigidos no restante do territrio. Com a ZEIS, invertese a ordem do desenho urbanstico: ao invs de definir os parmetros urbansticos aos quais o parcelamento deve atender, faz-se inicialmente o projeto urbanstico adequando-o ao traado existente (com o mnimo de alterao necessria para garantir condies de acessibilidade e
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implantao da infraestrutura urbana) e, a seguir, aceitam-se os parmetros advindos do projeto como os parmetros urbansticos que devem ser mantidos naquela rea especfica. As iniciativas dos municpios foram posteriormente contempladas na legislao federal, com a Lei n 9.785, de 1999, que alterou a lei de parcelamento do solo. A alterao da norma federal admitiu a possibilidade de um zoneamento especfico (com a flexibilizao de parmetros) para novas habitaes de interesse social (artigo 2, pargrafo 6, da Lei n 6.766/79) e reconheceu o interesse pblico das aes de regularizao fundiria de assentamentos, promovidas pelas prefeituras e Distrito Federal (artigo 53-A, da Lei n 6.766/79). A partir de ento, as ZEIS consolidaram-se como alternativa para equacionamento da irregularidade no mbito municipal, sendo reafirmadas como instrumento de poltica urbana pelo Estatuto da Cidade. Isso tudo configura o incio de uma nova ordem jurdico-urbanstica, que aponta para a gesto democrtica da cidade (cujo principal instrumento o Plano Diretor) e para o reconhecimento do direito moradia, disponibilizando novos instrumentos de regularizao fundiria. O Estado brasileiro, nas vrias esferas de governo, incluindo os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, tem o dever de implementar esta nova ordem jurdico-urbanstica, em consonncia com nossa Constituio e com os acordos desenvolvidos no mbito da ONU, como a Declarao e a Agenda Habitat da Conferncia de Assentamentos Humanos Habitat II, realizada em Istambul em 1996, e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, entre os quais se inclui a melhoria das condies de vida de, pelo menos, 100 milhes de moradores de assentamentos precrios at 2020 em todo o planeta. Como vimos, a Constituio, a legislao federal e os acordos internacionais fornecem a base legal para regularizar os assentamentos precrios ocupados por populao de baixa renda, sendo esta uma obrigao do Estado. Esta base legal, se necessria, no , no entanto, suficiente para garantir que o processo seja efetivo. Precisamos melhorar muito a legislao federal, alm de complement-la com leis adequadas nos Estados e nos municpios, pois so os municpios que detm a competncia constitucional para implementar a poltica urbana e, consequentemente, promover um desenvolvimento urbano que garanta a incluso social.

no mbito federal, duas leis importantes foram as Leis n 10.931 de 2004 e n


11.481 de 2007, que instituram a gratuidade do registro dos ttulos de regularizao fundiria. Esta ltima lei trouxe tambm dispositivos que agilizam a regularizao fundiria de ocupaes de interesse social em reas da Unio. Recentemente, em 25 de maro de 2009, o governo editou a Medida Provisria 459 que, alm de criar o Programa Minha Casa, Minha Vida, traz em seu Captulo III uma lei nacional da regularizao fundiria.
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Na MP 459/2009 definem-se regras diferenciadas para a regularizao fundiria de interesse social e a de interesse especfico. Regularizao de interesse social aquela que se aplica a situaes em que a comunidade de baixa renda e existe um instrumento legal que reconhece o direito de permanncia dos ocupantes na rea, seja porque preenchem os requisitos da usucapio especial urbana ou da Concesso de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM) direito previsto na Constituio, Estatuto da Cidade e MP 2.220/2001, seja porque encontram-se em ZEIS (direito previsto no Plano Diretor ou outra lei municipal). Regularizao fundiria de interesse especfico aquela que no se enquadra nas situaes acima descritas. Os principais pontos da MP 459/2009 so: 1. a regularizao fundiria deve ser implementada a partir de um projeto que deve contemplar aspectos relacionados ao da gleba e dos lotes, ao urbanismo, ao controle de risco e reduo dos impactos ambientais, mas no pode se confundir com o projeto de parcelamento do solo da Lei n 6.766 de 1979; 2. o municpio tem a competncia de definir, por lei, o procedimento da regularizao fundiria em seu territrio; 3. o projeto de regularizao fundiria licenciado e aprovado no municpio, evitando conflitos de competncia com os Estados e com os rgos ambientais de qualquer nvel de governo; 4. admite-se em casos especiais, a saber, ocupaes inseridas em reas urbanas consolidadas em que praticamente impossvel proceder a remoes extensivas de moradias sem gerar graves impactos sociais, como na regularizao fundiria de interesse social das moradias implantadas em reas de Preservao Permanente (APPs), desde que um estudo tcnico detalhado demonstre que a interveno vai produzir melhorias na qualidade ambiental do assentamento e regio do entorno; 5. instituem-se os instrumentos da demarcao urbanstica e legitimao da posse, que agilizaro os processos atuais de usucapio especial urbano; 6. definem-se regras gerais, claras e de validade nacional, para o registro do parcelamento resultante do projeto de regularizao fundiria e do instrumento que garante o domnio do lote pelo ocupante.

Pela importncia da MP 459/2009 para o processo de regularizao fundiria dos assentamentos precrios, sugere-se aos alunos um estudo aprofundado de seus dispositivos, mesmo porque eles remetem aos municpios um conjunto de competncias que devem ser includas na legislao e nos programas municipais de regularizao fundiria.
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no mbito dos estados, duas questes so essenciais para tornar mais gil o processo de regularizao fundiria.
A primeira diz respeito ao licenciamento dos projetos de regularizao. Alguns Estados puxam para si o licenciamento desses projetos, a partir de uma interpretao equivocada da Lei 6.766 (que diz que o licenciamento de parcelamentos do solo em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas deve ser submetido anuncia prvia do Estado, mas no ao licenciamento pelo Estado) e estendendo, alm disso, essa interpretao equivocada aos projetos de urbanizao e regularizao fundiria. Este era o caso, at recentemente, do Estado de So Paulo, onde os projetos de urbanizao de assentamentos precisavam ser aprovados pelos rgos estaduais reunidos no Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais (GRAPROHAB), o que demorava meses e, muitas vezes, anos. Felizmente, em agosto de 2007, os Decretos 52.052 e 52.053 alteraram essa exigncia, e o governo estadual passou a desenvolver uma atividade, muito mais importante, de prestar apoio tcnico aos municpios (quando estes tiverem necessidade), deixando de exigir que o projeto de urbanizao e regularizao fosse analisado e aprovado pelo GRAPROHAB. Este entendimento compatvel com as disposies da MP 459/2009 e esperamos que todos os Estados se preparem rapidamente para cumprir esta determinao. A segunda questo diz respeito aos procedimentos para registro no Cartrio de Registro de Imveis, que so definidos pela legislao estadual e complementados pelo Poder Judicirio estadual. imperioso que o Judicirio considere o interesse social da regularizao fundiria e remova obstculos muitas vezes intransponveis, como a exigncia de peas tcnicas complexas ou a fixao de custas e emolumentos altssimos para registro. Neste aspecto, o Estado do Rio Grande do Sul tem uma dos comportamentos mais avanados do pas, como exemplo o Provimento 17 de 1999 da Corregedoria Geral de Justia, que instituiu o Projeto More Legal II, com disposies especficas para a regularizao fundiria de interesse social. O texto integral deste provimento pode ser encontrado em Ministrio das Cidades (2007). Finalmente, o municpio deve construir sua legislao de regularizao fundiria, adequando-a, alm disso, s disposies da poltica de desenvolvimento urbano expressa pelo Plano Diretor, conforme determina a MP 459/2009. A construo de um marco legal adequado, composto por leis federais, estaduais e municipais, provimentos da Justia e resolues de conselhos de meio ambiente e conselhos das cidades, adequados e complementares, hoje um dos principais desafios para a regularizao fundiria dos assentamentos urbanos no Brasil.

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2. Instrumentos de regularizao urbanstica e ambiental do assentamento


Nesta parte da aula, vamos tratar dos instrumentos que possibilitam a regularizao do assentamento como um todo, adequando-o legislao urbanstica e ambiental. Apesar de haver certa similaridade com o licenciamento dos novos parcelamentos, a regularizao do assentamento deve apoiar-se em disposies legais especficas, pois existe uma diferena fundamental entre essas duas situaes. No caso de regularizao, precisamos adequar uma situao ilegal preexistente ao quadro da legalidade, promovendo melhorias nas condies urbansticas, ambientais e sociais. Implica, portanto, a aceitao de parmetros especiais, mais flexveis, que permitam considerar, na medida do possvel, os padres urbansticos construdos pela populao e que se justificam somente pelo interesse social da interveno. No caso dos novos parcelamentos, os critrios urbansticos e ambientais so necessariamente mais rgidos, pois no h a necessidade de adaptar o projeto a uma situao preexistente. O principal instrumento tcnico necessrio para a regularizao urbanstica e ambiental o projeto de regularizao fundiria. No nosso caso, que trata da urbanizao integral do assentamento, este projeto o prprio projeto de urbanizao, que deve integrar os aspectos sociais, urbansticos, ambientais e dominiais. Para que o projeto de urbanizao considere as questes fundirias, os levantamentos bsicos devem compreender a pesquisa fundiria, realizada para que se conhea quem detm a propriedade formal das reas em que se localiza o assentamento, bem como as eventuais aes judiciais que as envolvam. A partir dos levantamentos bsicos, elaborado o diagnstico integrado do assentamento e definidas as diretrizes que permitem construir o projeto de urbanizao. No que diz respeito regularizao fundiria, o projeto de urbanizao deve conter a delimitao das reas pertencentes aos diversos proprietrios, a identificao das moradias que precisam ser removidas, as quadras que sero regularizadas, as reas em que sero construdas novas moradias, as vias de acesso, as demais reas pblicas, os cursos dgua e as APPs. Na elaborao da proposta urbanstica importante lembrar que um dos objetivos mais importantes da regularizao fundiria a integrao plena dos assentamentos cidade, instituindo regras de controle de uso e ocupao do solo de acordo com a legislao municipal. Como os assentamentos irregulares no seguem os padres legais (caso contrrio no seriam irregulares), a funo da regularizao fundiria adaptar a situao existente aos padres mnimos urbansticos e ambientais, reconhecendo a realidade socioterritorial de cada lugar.
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O Estatuto da Cidade, ao instituir a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), teve por objetivo justamente criar um instrumento que permitisse reconhecer e acolher, no arcabouo legal, os padres urbansticos especficos adotados pela populao nas ocupaes de interesse social. Outra vantagem da ZEIS que ela contribui para a sustentabilidade do assentamento regularizado, podendo (na verdade, devendo) estabelecer disposies, como a existncia de um comit gestor com participao da comunidade, proibio de remembramento de lotes ou a exigncia de manuteno do uso habitacional de interesse social, que buscam evitar ou dificultar a expulso dos moradores e a apropriao da rea urbanizada por segmentos sociais com maior poder econmico. Se a ZEIS um instrumento jurdico que permite realizar a regularizao urbanstica, o principal instrumento legal disponvel para se fazer a regularizao ambiental nas ocupaes implantadas sobre APP a Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) 369 de 2006. A partir da edio desta Resoluo, a legislao ambiental reconheceu que a regularizao fundiria uma atividade de interesse social que, em certas condies, justifica a interveno em APP em margens de cursos de gua, entorno de lagos, lagoas e reservatrios artificiais e em topo de morros e montanhas. Assim, possvel regularizar ocupaes implantadas nesses tipos de APP, desde que estas estejam inseridas em ZEIS e que j estivessem consolidadas em julho de 2001. A autorizao para regularizar as ocupaes em APP dada pelo rgo ambiental municipal, quando o municpio dispuser de conselho de meio ambiente de carter deliberativo e Plano Diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual. Nos demais casos, a autorizao dada pelo rgo ambiental do Estado. Para obter a autorizao, o poder pblico municipal deve elaborar o Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel. Deste plano deve constar o levantamento das caractersticas urbanas e ambientais da sub-bacia na qual se insere a ocupao a ser regularizada, a anlise das potencialidades e fragilidades ambientais da rea a ser regularizada e a demonstrao que o projeto de regularizao vai introduzir melhorias nas condies ambientais do assentamento, alm de estabelecer as medidas para preservao, conservao e recuperao das APPs remanescentes e daquelas no passveis de regularizao, garantindo assim que no sejam reocupadas.

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Sempre lembrando que a Resoluo 369 um passo importante dado pelo CONAMA no sentido de reconhecer o direito moradia da populao mais pobre nas reas urbanas, buscando compatibiliz-lo com o Direito Ambiental. necessrio reconhecer que h problemas para sua aplicao, pois, apesar de aprovada em 28 de maro de 2006, no temos notcia, ainda, de nenhum lote regularizado com base na Resoluo. Na verdade, o procedimento preconizado to complexo que nenhum rgo ambiental conseguiu aplic-lo de forma efetiva. Tanto o procedimento de anuncia prvia pelo Estado quanto o procedimento de expedio da autorizao no foram sistematizados e muitos tcnicos ambientais tm um entendimento que o escopo do plano de regularizao fundirio deva ser to extenso que abrangeria, em alguns casos, a totalidade do territrio do municpio ou mesmo municpios vizinhos, quando o assentamento estiver implantado, por exemplo, em bacias hidrogrficas extensas. urgente a adequao desta resoluo nossa realidade, caso contrrio o objetivo de compatibilizar as questes ambientais urbanas com o direito moradia permanecer relegado ao plano dos sonhos impossveis.

3. Instrumentos de regularizao da posse do lote


H vrios instrumentos previstos na legislao para se proceder regularizao fundiria dos lotes implantados em assentamentos de interesse social, garantindo s famlias uma condio segura de posse de sua moradia, seja por meio de um ttulo de propriedade (completa ou parcial), seja por meio de um ttulo de concesso de uso. Os principais deles, assim como as condies necessrias para sua utilizao, so apresentados neste captulo.

Usucapio especial urbano


A usucapio um instrumento pelo qual se transfere ao possuidor a propriedade plena de imvel particular, por meio de uma sentena judicial, se comprovado o exerccio da posse mansa e pacfica, no prazo fixado em lei. Pela usucapio, o antigo proprietrio que abandonou seu imvel perde seu direito sobre ele para o posseiro, que fez valer a funo social dessa propriedade ao utiliz-la como moradia para sua famlia. A modalidade de usucapio especial urbana foi criada pelo Artigo 183 da Constituio que previu que a pessoa que possuir, para sua moradia ou de sua famlia, rea de at 250m, pelo prazo de cinco anos ininterruptos e sem oposio, no sendo proprietrio de outro imvel urbano ou rural, adquire o domnio sobre a rea e poder solicitar ao juiz que assim o declare.
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Preliminarmente, cabe ressaltar que a usucapio especial urbana, tal como as demais possibilidades de usucapio, instrumento aplicvel somente s reas particulares. A Constituio de 1988 probe a usucapio, sob qualquer modalidade, em reas pblicas. Nestas hipteses, a mesmo dispositivo constitucional que proibiu a aquisio de domnio pleno (usucapio), admitiu a possibilidade concesso, conforme se ver a seguir nesta mesma exposio. Em 2001, o Estatuto da Cidade disciplinou a execuo da poltica urbana dada pelos artigos 182 e 183 da Constituio, prevendo em seus artigos 9 a 14, que a usucapio especial urbana poderia ser reconhecida tanto da forma individual, quanto na forma coletiva, na qual se reconhece o domnio de vrias pessoas ou famlias ocupando coletivamente uma rea de terras sem que seja possvel individualizar os lotes de terreno. A sentena que declarar o domnio adquirido por meio da usucapio coletiva institui um condomnio entre os possuidores, atribuindo a cada um, frao ideal da gleba. Este condomnio poder ser dividido por urbanizao posterior ou por deciso de, no mnimo, dois teros dos condminos. A legislao trouxe outros implementos a esta modalidade de usucapio ao determinar que sua declarao pelo Judicirio se d em processo com rito sumrio e que a Carta de Sentena da declarao do domnio seja registrada gratuitamente. Permitiu ainda que as associaes de moradores de bairro atuem como substitutas processuais dos moradores.

Concesso especial de uso para fins de moradia (CUeM)


A CUEM um instrumento para regularizao fundiria em reas pblicas urbanas, da Unio, Estados, municpios e Distrito Federal, criado juntamente com a usucapio urbana, pelo artigo 183 da Constituio e disciplinado pela MP 2.220 de 2001. O direito CUEM limitado s posses anteriores a 30 de junho de 2001. Assim, o morador que comprovar a posse de rea pblica, de forma mansa e pacfica, ininterrupta, de cinco anos anteriores data de 30 de junho de 2001, dever ter este direito reconhecido pelo poder pblico por meio de emisso de ttulo administrativo ou por sentena judicial. necessrio tambm que o morador no seja proprietrio ou concessionrio de outro imvel urbano ou rural. Na forma individual, a rea ocupada para fins de moradia no poder ser superior a 250m. Na forma coletiva, atribuda frao ideal de terreno igual a cada possuidor independentemente da rea ocupada, desde que cada frao ideal no seja superior a 250m. A CUEM gratuita, pode ser transferida pela cadeia sucessria ou por herana, pode ser vendida ou doada, e pode ser oferecida como garantia para financiamentos habitacionais. (Lei Federal n 11.481 de 2007).

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O poder pblico deve garantir novo local de moradia ao possuidor quando o local de ocupao acarretar risco de vida ou sade deste e de sua famlia. Nos casos em que a rea ocupada for de uso comum do povo, estiver destinada a projeto de urbanizao, se for de interesse da defesa nacional, se for de preservao ambiental ou de ecossistemas, se estiver reservada construo de represas ou obras congneres ou se estiver situada em via de comunicao, o poder pblico poder optar entre garantir o direito no prprio local de moradia ou assegurar ao morador o exerccio deste direito em outro local. A concesso ser extinta se o concessionrio der outro uso rea ou se adquirir outro imvel urbano ou rural. A concesso deve ser requerida administrao pblica por via administrativa, que tem o prazo de at um ano para conced-la. Em caso de resposta negativa ou de ausncia de resposta, deve ser requerida em juzo. Como direito real, o ttulo de CUEM pode ser registrado no Cartrio de Registro de Imveis.

Concesso de direito real de uso (CdRU)


A CDRU o instrumento que possibilita que o proprietrio de um imvel d o domnio til dele a um terceiro interessado. Ela aplicvel a reas pblicas e particulares. Trata-se de direito real sobre coisa alheia, em que o proprietrio de uma rea outorga a terceiro, por meio de contrato gratuito ou oneroso, o direito de usar o seu imvel por prazo determinado ou indeterminado, da forma estipulada no contrato. Desta forma, resolvel, tanto pelo descumprimento das condies contratuais quanto pelo decurso do prazo. Quando o cedente for o poder pblico, a outorga do direito pode ser feita por meio de Termo Administrativo que dever ser lavrado nos termos previstos na legislao. Quando a CDRU for feita para fins de regularizao fundiria, a legislao federal (artigo 17 da Lei n 8.666, de 1993) expressamente autoriza a dispensa de licitao, mas exige autorizao legislativa e avaliao prvia. O Estatuto da Cidade revitalizou este instrumento ao estabelecer, em seu artigo 48, que quando utilizados pelo poder pblico em programas para fins habitacionais de interesse social, os contratos de CDRU tero carter de escritura pblica e constituiro ttulo de aceitao obrigatria para financiamentos habitacionais, desde que registrados no Cartrio de Registro de Imveis. A Lei n 11.481 de 2007 consolidou a possibilidade de utilizao da CDRU como garantia para financiamentos habitacionais.

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direito de Superfcie
O Direito de Superfcie foi includo no conjunto de instrumentos de regularizao fundiria do Estatuto da Cidade (artigos 21 a 24) e previsto em ttulo especfico no Cdigo Civil (artigos 1.369 a 1.377). Trata-se de um direito real em que o proprietrio do imvel cede ao superficirio o direito de uso do solo, subsolo e espao areo do terreno. O contrato deve ser feito por Escritura Pblica registrada no Cartrio de Registro de Imveis e poder estabelecer a cesso do direito de superfcie a ttulo oneroso ou gratuito, por tempo determinado ou indeterminado. Este direito pode ser transferido a terceiros, respeitadas as estipulaes contratuais, e aos herdeiros, em caso de morte do superficirio. Pode ser dado em garantia, para fins de financiamentos habitacionais, desde que respeitado o seu prazo de vigncia. A extino do contrato dever ser averbada no Registro Imobilirio, voltando ao proprietrio o domnio pleno sobre o imvel.

Alienao e doao
A alienao e a doao dos bens pblicos imveis s so admitidas para os bens que integram a categoria dos bens dominicais. Assim, se a rea pblica ocupada pelo assentamento estiver afetada a um determinado uso, se for, por exemplo, uma rea de uso comum do povo (como so as praas e ruas), necessria a aprovao da lei de desafetao da rea. Alm disso, a Lei de Licitaes (Lei Federal n 8.666, de 1993, artigo 17) exige autorizao legislativa para a doao ou alienao de imveis pblicos, alm de avaliao prvia. Em 2007, a alterao implementada pela Lei 11.481 dispensou a exigncia de licitao para doao, alienao, concesso de direito real de uso, aforamento, locao ou permisso de uso para imveis utilizados no mbito de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos pela administrao pblica.

Adjudicao compulsria
Aplica-se quando o morador possui um documento que comprova que adquiriu e pagou pelo imvel, mas no possui a sua escritura. A partir desta comprovao proposta uma ao judicial e o juiz decide pela adjudicao compulsria e o registro do imvel em nome do comprador. A adjudicao s pode ser registrada se o imvel adquirido for regular, isto , se previamente existir matrcula ou transcrio em nome do vendedor.

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Aforamento (enfiteuse)
A enfiteuse um instituto jurdico trazido pelos portugueses, que possibilita que se estabelea uma separao, no direito de propriedade, entre o domnio ou propriedade indireta, e o uso, gozo e fruio ou propriedade direta. Aquele que usa o imvel (quem detm a propriedade direta) paga uma taxa o foro ao senhorio (quem detm o domnio), donde vem o termo aforamento. O novo Cdigo Civil retirou esta figura do direito civil, mas a manteve na esfera do direito pblico. Na regularizao fundiria em terrenos de marinha, a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), rgo responsvel pela gesto do patrimnio da Unio, utiliza o aforamento visando manter o domnio sobre as reas, consideradas de segurana nacional ou de interesse estratgico. O aforamento passvel de alienao e transmisso, inclusive por morte (herana) e penhor das benfeitorias edificadas. Pode ser rescindido pela SPU: no caso de interesse pblico, desde que indenize as benfeitorias; ao final do prazo contratual; ou quando no forem cumpridas as clusulas do contrato. O artigo 5 da Lei 11.481 de 2007 estabeleceu tambm a possibilidade de retomada do imvel quando o foreiro abandonar o mesmo, caracterizado o abandono por ocupao por mais de cinco anos, por populao de baixa renda, no cabendo indenizao.

Inscrio de ocupao
Outro instrumento aplicvel especificamente a imveis da Unio, a figura da ocupao foi criada pela Lei 9.636 de 1998 visando regularizao dos imveis e o cadastramento das ocupaes em reas da Unio. A ocupao uma situao temporria, at que a SPU regularize a rea por meio de algum dos instrumentos disponveis. A inscrio de ocupao ttulo precrio, podendo ser revogada a qualquer tempo, a critrio exclusivo da administrao. A Unio cobra uma taxa de ocupao que calculada sobre o valor do imvel. Os ocupantes at junho de 1997 podem exercer o direito de preferncia na compra do imvel, caso a Unio venha a oferecer esta possibilidade. As pessoas carentes so dispensadas das taxas de ocupao.

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4. o registro imobilirio
A regularizao fundiria s se completa com o registro imobilirio no Cartrio de Registro de Imveis, que regulado pelos artigos 167 a 288 da Lei de Registros Pblicos (Lei n 6.015 de 1973). Cada Cartrio atua em determinada circunscrio territorial fixada em lei estadual ou em provimento do Tribunal de Justia. Assim, os direitos relativos a um determinado imvel e os nus que o gravam s podero ser encontrados no Cartrio responsvel pelo territrio onde o imvel se localiza. Dentre os princpios que regem o registro imobilirio e garantem a segurana do sistema, destacam-se: especialidade toda inscrio (registro ou averbao) deve recair sobre um objeto (imvel) precisamente individualizado; continuidade para cada direito ou nus deve existir uma cadeia de titularidade, de modo que aquele que transmitir direitos aparea no registro anterior como seu titular; unicidade cada unidade imobiliria s pode ter um nico registro, ou, na terminologia da lei, uma nica e exclusiva matrcula; legalidade apenas podem ser registrados os ttulos expressamente indicados ou previstos em lei e os atos devem seguir estritamente a forma prevista na lei; instncia garante ao titular do domnio a permanncia dos registros at que ele prprio pea ou requeira a sua alterao ou ajuste. o oficial do registro no pode alterar determinado registro de ofcio, salvo expressa autorizao legal; publicidade o registro pode ser consultado por qualquer pessoa, a partir das informaes como matrcula ou transcrio do imvel, matrcula ou transcrio dos imveis vizinhos, ou nome do proprietrio. A publicidade registral confere aos direitos e nus inscritos efeitos erga omnes, ou seja, efeitos sobre todos. Se no constar da matrcula, o ttulo ter efeito apenas entre as partes que o compe.

A importncia de se registrar o ttulo da regularizao fundiria que ele garanta, pela da publicidade, a segurana jurdica da propriedade ou do direito de posse, via concesso de seu uso. Uma vez matriculado no registro imobilirio, o direito real fica assegurado ao seu titular: o poder pblico no poder, por exemplo, conceder a uma segunda famlia uma CDRU sobre um imvel enquanto estiver vigente o contrato de concesso registrado em nome da primeira famlia.
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No registro de imveis sero registrados o ttulo judicial obtido por meio de sentena, nos casos de usucapio ou de CUEM; o termo administrativo, nos casos de CDRU ou de CUEM outorgada pelo poder pblico; a escritura pblica, para os casos de alienao, doao ou concesso de direito de superfcie; e qualquer outro direito real, inclusive os de garantia, que digam respeito a determinado imvel. Podem tambm ser registrados as servides, compromissos ou promessas de venda e compra, alm de contratos de locao. O registro compreende duas modalidades de inscrio: registro em sentido estrito e averbao. Quando a inscrio disser respeito constituio, transferncia, alterao ou extino de direitos reais, ser praticado um ato de registro em sentido estrito, cujas hipteses esto previstas no artigo 167, inciso I, da Lei n 6.015, de 1973. Se a inscrio disser respeito a direitos de outra natureza que, de algum modo, alterem direitos reais registrados (por exemplo, penhora, arresto, sequestro, arremataes ou citaes de aes reais ou pessoais relativas a imveis), haver uma averbao, cujas hipteses esto previstas no artigo 167, inciso II, combinado com o artigo 246, ambos da Lei n 6.015. O ttulo a ser registrado pode ser um instrumento pblico ou particular. Os instrumentos particulares s so admitidos quando houver determinao legal para tanto. O artigo 108 do Cdigo Civil estabelece que o instrumento pblico (escritura pblica) essencial para a validade dos negcios jurdicos que visem constituio, transferncia, modificao ou renncia de direitos reais sobre imveis de valor superior a 30 salrios mnimos, salvo disposies legais expressas em sentido contrrio.

o processo de registro
No incio do processo de registro, o cartrio recebe o ttulo referente ao assentamento e faz a prenotao, ato que insere este ttulo numa ordem de prioridade que dever ser obedecida ao longo de todo o processo. A documentao bsica exigida o projeto da regularizao, contendo a planta do parcelamento, o memorial descritivo e o quadro de reas; a certido do registro anterior; a comprovao de titularidade; e a aprovao dos rgos competentes. Documentos adicionais podem ser exigidos, em funo das disposies fixadas das normas, provimentos e legislao estaduais. Para matrcula do ttulo referente ao assentamento, necessrio que os seus limites fsicos reais correspondam exatamente aos limites da gleba registrada no cartrio. Se houver diferena, deve ser feita a retificao da rea. Se o assentamento ocupar apenas uma parte da gleba registrada, ser necessrio fazer o desmembramento do imvel. Por outro lado, se o assentamento ocupar mais de um lote, ser necessrio fazer a unificao dos lotes.
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Finalmente, pode ser necessrio proceder abertura de matrcula para a rea ou parte dela. Esta situao muito comum na regularizao de ocupaes em reas pblicas inseridas em loteamentos. Uma vez registrado o assentamento, feita a abertura da matrcula dos lotes, das reas pblicas e do sistema virio. Finalmente, o ttulo (por exemplo, escritura de venda e compra, termo de concesso ou sentena declaratria de usucapio) registrado na matrcula do lote ou da unidade habitacional, feita a microfilmagem e o beneficirio recebe a certido da matrcula do imvel. Para viabilizar o registro em Cartrio dos ttulos advindos do processo de regularizao fundiria de interesse social, alguns Corregedores Gerais dos Tribunais Estaduais de Justia estabeleceram provimentos que definem o procedimento a ser adotado, evitando o surgimento de dvidas que criam tantos obstculos para a regularizao. Outra questo que precisa ser superada para que se consiga ampliar as possibilidades de registro dos ttulos da regularizao fundiria diz respeito aos elevados custos do registro. Apesar de a Lei Federal n 11.481 de 2007 assegurar a gratuidade para o primeiro registro em favor de beneficirios de programas de regularizao fundiria e para a primeira averbao de construo residencial at 70m2, muitos cartrios ainda se negam a aplic-la. preciso um esforo geral, das prefeituras, dos governos estaduais e do Judicirio, para que tal norma tenha efetividade.

5. Atividades essenciais para implementar a regularizao fundiria


O processo de regularizao fundiria normalmente complexo, porque a legislao apresenta inmeros condicionantes e detalhes, as situaes irregulares so as mais diversas possveis, os obstculos so de toda a ordem. Os procedimentos variam se a rea for originalmente particular ou pblica; no caso de rea pblica, variam ainda em funo de o proprietrio ser a Unio, o Estado ou o Municpio; variam se for uma ocupao (favela), um loteamento irregular ou um conjunto habitacional construdo pelo poder pblico; variam em funo do tempo e da poca de incio da ocupao; etc. O passo a passo do procedimento de regularizao fundiria, para os casos de ocupaes de reas pblicas e de reas particulares, de loteamentos clandestinos e irregulares, e de conjuntos habitacionais, descrito com detalhes em Ministrio das Cidades (2007). Neste captulo, vamos buscar sistematizar as atividades que devero ser desenvolvidas quando a regularizao fundiria faz parte de um processo mais amplo de urbanizao do assentamento realizada pelo poder pblico, que o objetivo deste curso.

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5.1 Regularizao da rea total do assentamento no Cartrio de Registro de Imveis


Trata-se de verificar e adequar, quando necessrio, o registro das reas ocupadas pelo assentamento que se pretende regularizar. Normalmente, o levantamento da situao fundiria inicia-se pelos cadastros municipais, para verificar em nome de quem est lanado o imposto predial, territorial e urbano, verificar eventuais arquivamentos de plantas dos projetos aprovados de loteamento e ainda buscar o sistema de endereamento oficial do parcelamento, das vias do entorno imediato e outras informaes histricas relativas ao processo de ocupao. Este levantamento se d junto aos rgos municipais que mantm estes cadastros e que so muitas vezes vinculados Fazenda Municipal, Secretaria Municipal de Planejamento ou Secretaria de Habitao. Com base nos dados obtidos, deve-se fazer as buscas junto aos Cartrios de Registro de Imveis competentes de acordo com a localizao do imvel, o que ocorre por meio do pedido de certido de inteiro teor das matrculas dos imveis (vintenria, quinzenria, quinquenria ou de nus reais). Deve ser verificada a titularidade da rea, a sua cadeia dominial, os limites fsicos (rea total e permetro), os registros ou inscries de loteamentos, e se existem compromissos registrados, como os de compra e venda ou de cesso. Para tanto, deve ser levantada a cadeia sucessria dos registros da rea que, em alguns casos, pode envolver mais de um cartrio, devido a eventuais mudanas de circunscrio. Vale lembrar que, de acordo com o sistema jurdico brasileiro, o que define a propriedade so os dados arquivados no Cartrio de Registro de Imveis. Portanto, a consulta aos cadastros municipais importante, mas no confirma a propriedade. Os dados arquivados nas prefeituras fornecem informaes teis para a pesquisa cartorial. Deve ser consultada tambm, junto ao SPU e s procuradorias estaduais, a eventual existncia de terras devolutas e terras pertencentes ao patrimnio da Unio ou do Estado. Os institutos estaduais de terras e o Incra devero ser consultados especialmente se a gleba estiver localizada em zona que anteriormente tenha sido rural e no forem localizadas informaes nos cadastros municipais. Resolvida a questo do domnio, parte-se para o levantamento das aes judiciais em curso, incluindo eventuais aes civis pblicas, que possam interferir no processo de regularizao, inclusive na posse exercida, realizado a partir do nome dos proprietrios identificados no Registro Geral de Imveis. Esta pesquisa efetuada junto aos Ofcios de Distribuio das aes civis no Frum central da comarca ou na Justia Federal se a rea for federal ou sua confrontante, a partir do nome dos proprietrios identificados nas certides das matrculas, obtidas junto ao Registro de Imveis ou em outros documentos (como escrituras, procuraes ou compromissos de compra e venda).
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Finalmente, deve-se fazer o levantamento de desapropriaes, penhoras, indenizaes e de outras formas de interveno na propriedade pelo Estado, a ser feito nas Secretarias de Assuntos Jurdicos, nas Procuradorias Municipais e nas empresas estatais concessionrias de servios pblicos. Quando houver ao judicial, a informao pode ser encontrada nos cartrios distribuidores dos fruns cveis e na Justia Federal. Esta pesquisa fundiria completa permite traar a estratgia de regularizao da rea do assentamento, primeiro passo para que, posteriormente, se possa transmitir a posse ou propriedade do lote para a famlia moradora, registrando o ttulo em cartrio. Nesta fase deve-se analisar com extremo cuidado a forma como as reas esto delimitadas no registro, pois os limites fsicos do assentamento, levantados pela topografia, devero coincidir exatamente com os limites descritos nos registros. Normalmente, a existncia de diferenas exige a retificao das informaes constantes na matricula do imvel, conforme procedimento de registro j discutido no Aula 5. No caso de regularizao de reas pblicas, a entidade responsvel pela regularizao busca, nesta fase, equacionar o problema do registro da gleba em seu nome. Para isso, pode ser necessrio proceder a desmembramentos (diviso de uma gleba em glebas menores) ou remembramentos (unificao de lotes ou glebas menores em uma nica gleba maior) de glebas e solicitar abertura de matrcula, se no houver. No caso de regularizao de reas privadas, importante estabelecer em nome de quem as reas esto registradas, para instruir adequadamente os processos judiciais. Neste trabalho, fundamental buscar a parceria do responsvel pelo Cartrio de Registro de Imveis, que a melhor pessoa para orientar os responsveis pela regularizao.

5.2 elaborao do projeto de regularizao fundiria


Conforme j discutido anteriormente, o projeto de regularizao fundiria faz parte do projeto de urbanizao do assentamento, no sendo um documento complementar separado do principal. Neste item, portanto, vamos procurar delinear quais tipos de informaes e produtos devem fazer parte do projeto de urbanizao para que se consiga, concomitantemente, proceder regularizao fundiria plena. A este conjunto de informaes, que devero ser sistematizadas e localizadas graficamente na planta do assentamento, estamos chamando de projeto de regularizao. O projeto de regularizao envolve os seguintes aspectos principais: as questes de domnio da gleba; as condies de ocupao do assentamento; a mobilizao social da comunidade e dos parceiros; os aspectos relacionados legislao urbanstica e ambiental; e
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as situaes de risco.

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As questes relacionadas ao domnio da gleba


As informaes necessrias para montar a estratgia que permite resolver os problemas de registro do terreno ocupado pelo assentamento foram discutidas no item anterior. importante relembrar que a participao do oficial do Cartrio de Registro de Imveis fundamental para o bom desempenho desta fase, que visa ao final chegar com o terreno registrado em nome do ente pblico que vai promover a regularizao fundiria dos lotes para as famlias. Esta atividade deve comear logo na fase inicial da interveno, pois pode demandar muito tempo e trabalho da equipe jurdica.

As condies e histrico da ocupao


As condies da ocupao so levantadas durante a pesquisa social, cujo objetivo conhecer como e quando a comunidade se originou, verificar seu interesse pela regularizao, conhecer as formas de organizao da comunidade e estabelecer o contato da equipe tcnica com as lideranas da comunidade, passo essencial para implementao do processo participativo que deve estar presente durante a elaborao do projeto e implantao das obras de urbanizao. Para a regularizao fundiria, as principais informaes so aquelas relacionadas populao total, nvel de renda e atividades econmicas desenvolvidas pelos moradores, histrico da ocupao, formas de organizao comunitria preponderantes, tipo e caractersticas das entidades com atuao social no local e demandas e necessidades por infraestrutura e servios urbanos. O projeto de trabalho social, discutido em aula especfica deste curso, o responsvel por integrar esta atividade ao restante do trabalho social necessrio para garantir a participao da comunidade nas atividades de urbanizao integral do assentamento.

A mobilizao da comunidade e dos parceiros


Sendo o projeto social o responsvel por construir as possibilidades de participao da comunidade, ele dever tambm estar preocupado em garantir a mobilizao social necessria para que a regularizao fundiria tenha xito. Uma discusso aprofundada sobre as formas e estratgias de mobilizao social voltada especificamente para a regularizao fundiria pode ser encontrada em Ministrio das Cidades (2007). No vamos reproduzir aqui toda essa discusso, apenas lembrar que, alm da comunidade, devemos mobilizar tambm alguns parceiros essenciais sem os quais dificilmente teremos sucesso, como o oficial maior do Cartrio de Registro de Imveis da circunscrio onde se localiza o assentamento, o juiz diretor do Frum local, o juiz corregedor permanente de Registros Pblicos da Comarca, o promotor de justia e o defensor pblico, alm do oficial de Registro Civil das Pessoas Naturais e o tabelio de Notas, que podem ajudar na regularizao dos documentos pessoais dos moradores.
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A legislao urbanstica e ambiental


O projeto deve levar em conta as possibilidades de regularizao urbanstica e ambiental do assentamento, o que exige um levantamento criterioso da legislao incidente sobre essa poro do territrio. No mbito da legislao municipal, importante ver como a rea do assentamento se situa em relao s normas que estabelecem os parmetros urbansticos e demais condies de uso e ocupao do solo no territrio municipal, como o Plano Diretor, Lei de Uso e Ocupao do Solo, Lei de Zoneamento e as normas referentes s ZEIS, alm da legislao ambiental, de regularizao fundiria e de habitao de interesse social, porventura existente no municpio. No mbito da legislao estadual, preciso levantar a legislao ambiental e ver se h dispositivos que incidem sobre a rea do assentamento, principalmente aqueles relacionados a reas de proteo ambiental. Devem-se verificar tambm as disposies sobre o licenciamento da regularizao fundiria, pois, s vezes, o Estado puxa para si tarefas que so de competncia municipal, assim como as leis que regulamentam as regies metropolitanas, se for o caso. Na esfera federal, fundamental consultar a lei do parcelamento do solo urbano (Lei Federal n 6.766, de 1979, e alteraes), que define os parmetros urbansticos, exigncias de infraestrutura e procedimentos para regularizao fundiria; e a legislao ambiental que define as condies de preservao de reas de interesse ambiental, especialmente a lei da poltica nacional de meio ambiente (Lei Federal n 6.938, de 1981), as disposies sobre as APPs do Cdigo Florestal (Lei n 4.771, de 1965, e MP 2.166-67, de 2001) e as resolues do CONAMA sobre regularizao fundiria (como a Resoluo CONAMA 369 de 2006). As regies submetidas a disposies legais especficas, como as APPs, por exemplo, devem ser mapeadas e delimitadas no projeto, com as necessrias informaes sobre os usos, parmetros urbansticos e demais condicionantes que devero ser seguidas pelo projeto de urbanizao, no sentido de adequ-lo aos dispositivos legais.

o tratamento das situaes de risco


A urbanizao do assentamento deve garantir condies de segurana adequadas. Em muitos casos de risco, possvel implantar uma obra (muros de arrimo, retirada de camadas de solo instvel ou drenagem de guas pluviais) que elimina o risco na rea, tornando possvel manter as moradias no local, regularizando-as. Em outros casos a estabilizao da rea no tecnicamente vivel ou muito onerosa, devendo o poder pblico providenciar a remoo para outro local. Assim, o mapeamento das reas de risco, envolvendo as reas sujeitas a escorregamentos de encostas, inundaes ou localizadas sob linhas de transmisso de energia, essencial para se definir quais reas do assentamento devero ser removidas e quais podero ser regularizadas.
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5.3 o cadastramento fsico e social


Na urbanizao integral dos assentamentos, o cadastramento fsico e social talvez a atividade mais importante, pois necessrio para o desenvolvimento do projeto urbanstico, para a execuo das obras de infraestrutura e melhoria das moradias, projeto do reassentamento ou remoo de famlias e, principalmente, para garantir as condies necessrias para que se implemente a mobilizao e participao da comunidade em toda as fases da interveno. O tema cadastro fsico e social ser tratado com detalhe na disciplina dedicada ao Trabalho Social, do Mdulo 3, onde sero discutidas as estratgias, procedimentos, atividades e informaes necessrias para sua implementao. Neste item, vamos apenas levantar as informaes sem as quais no se consegue fazer a regularizao fundiria dos lotes em nome das famlias moradoras. Como vimos, a regularizao do lote em nome da famlia implica a expedio de um ttulo de propriedade ou outro direito real sobre um imvel perfeitamente definido, em nome de uma pessoa tambm perfeitamente identificada, que o recebe porque atende a condies sociais e de moradia devidamente comprovadas. Assim, para que se consiga avanar at o registro no cartrio, necessrio caracterizar o lote (cadastro fsico), a famlia e as condies de ocupao (cadastro social). As principais informaes para caracterizao fsica dos lotes e moradias so: a forma do lote; comprimentos laterais, de frente e fundos; rea total; projeo das construes; identificao do nmero de pavimentos das construes e do nmero de domiclios no lote; identificao dos confrontantes de cada lote; e, caracterizao do uso predominante no lote. Alm disso, deve tambm fazer parte do cadastro fsico a localizao do lote na quadra e no assentamento; o nmero do lote; e croquis do lote e vizinhos, com identificao dos confrontantes. Na execuo das obras de urbanizao do assentamento haver modificaes no sistema virio e quadras, remoes de moradias, intervenes em crregos, redimensionamento de lotes, haver enfim alteraes inevitveis nos limites dos lotes que sero consolidados e regularizados. Assim, o cadastro fsico dever refletir a situao final do lote, devendo ser feito aps a execuo de todas as obras que interferem naquela quadra especfica. No que diz respeito s informaes necessrias para a regularizao fundiria, o cadastro social deve caracterizar em detalhe as condies sociais e econmicas dos moradores de cada lote que ser regularizado, sendo essencial que esta informao esteja relacionada (amarrada) com o cadastro fsico, preferencialmente por meio de um banco de dados georreferenciado. Deve conter as qualificaes do chefe da famlia e cnjuge ou companheira(o), tipo de uso da moradia, renda familiar, profisso ou ocupao do beneficirio e o nmero de moradores no lote.
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Alm das informaes, preciso providenciar cpias dos documentos necessrios para instruir os processos de regularizao fundiria. A documentao necessria depende do tipo de instrumento que vai ser utilizado, mas, de um modo geral, envolve: identificao pessoal do beneficirio, com Rg, CPf, certido de casamento, certido de bito, certido de nascimento, comprovante de endereo e ocupao; comprovao de renda ou declarao de isento junto Receita federal que, por vezes, exigida em juzo para fins de assistncia judiciria gratuita ou por norma estadual ou municipal para a concesso de benefcio; comprovao da posse, por meio de contas de gua e luz, matrcula de filhos na escola, carteira de vacinao dos filhos, notas fiscais de compra de mveis e equipamentos domsticos, contratos e quaisquer outros documentos hbeis que comprovem o tempo em que a famlia reside no local. deve-se sempre buscar realizar a prova documental, pois a comprovao por meio de depoimentos de testemunhas, apesar de possvel e justificvel, nem sempre aceita pela administrao pblica ou pelo Judicirio. Quando o atual morador no tiver tempo suficiente de posse, pode-se somar o tempo de posse dos seus antecessores no imvel. neste caso, necessrio juntar os documentos que comprovem a posse de todos os moradores includos na cadeia sucessria.

5.4 o licenciamento do projeto de urbanizao


O licenciamento na prefeitura do projeto urbanstico essencial para a regularizao urbanstica, com a incluso do assentamento nos cadastros municipais e formalizao do sistema virio, das demais reas pblicas e dos endereos dos lotes, alm de ser necessria para o registro da regularizao dominial no Cartrio de Registro de Imveis. O grande problema que no existe um procedimento nacional especfico para o licenciamento da regularizao fundiria, que continua regido de forma inadequada pela Lei do Parcelamento do Solo, que se preocupa na verdade com o licenciamento dos novos parcelamentos. Da a importncia da aprovao do Projeto de Lei n 3.057, de 2000, que institui um captulo para a regularizao fundiria, conforme j discutido no incio desta aula. Na ausncia da norma nacional, o licenciamento regulamentado por normas do Tribunal de Justia em cada estado, referentes ao processo de registro, alm de normas estaduais, principalmente em regies metropolitanas, e das disposies municipais, quando existentes.
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Como o procedimento de licenciamento varia muito de municpio para municpio, a primeira coisa a ser feita consultar o setor competente para certificar-se das exigncias e normas locais e estaduais. importante que o municpio tenha uma legislao prpria sobre parcelamento do solo, regularizao fundiria e ZEIS, que defina o procedimento para a emisso do auto de regularizao de loteamentos, desmembramentos, conjuntos habitacionais, condomnios, favelas e demais tipos de irregularidades existentes em seu territrio. Apesar das diferenas de local para local, pode-se dizer que o licenciamento sempre vai exigir o ttulo que comprova o domnio da gleba, devidamente registrado no Cartrio em nome da entidade responsvel pela regularizao. Outro documento essencial o projeto urbanstico, constitudo de plantas, memorial descritivo e quadro demonstrativo de reas. Este projeto, elaborado em escala adequada (1:1.000 ou maior) e preferencialmente georreferenciada, deve conter, no mnimo, o nome do assentamento, sua localizao e uma planta contendo o traado do sistema virio e de circulao, as quadras e lotes com as respectivas dimenses, rea e numerao, as reas destinadas a uso pblico institucional, as reas verdes, as APPs e as faixas no edificveis. O memorial descritivo deve conter um breve relato sobre o processo de regularizao fundiria. Poder conter uma apresentao geral; croqui de situao com a localizao da rea de interveno e seu entorno imediato em escala adequada; descrio dos aspectos legais e institucionais incidentes na rea; justificativa e condicionantes do parcelamento do solo urbano; histrico da ocupao da rea; situao dominial; descrio analtica do stio fsico; localizao; topografia; formas de uso e ocupao do solo; sistema de circulao; infraestrutura urbana; densidade; espaos e equipamentos pblicos; sistema de endereamento; e normas de uso e ocupao do solo. O quadro demonstrativo de reas deve conter a identificao e a rea de cada lote, do sistema virio, das reas verdes, das reas institucionais e das faixas de domnio e servido. O somatrio dessas reas dever coincidir com a rea total da gleba expressa na matrcula existente no Cartrio de Registro de Imveis.

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5.5 A regularizao fundiria dos lotes


Uma vez que a propriedade do terreno ocupado pelo assentamento esteja regularizada, o projeto de urbanizao, elaborado em conjunto com a comunidade, tenha sido aprovado nos rgos competentes, o cadastro fsico e social finalizado, o projeto de urbanizao tenha sido registrado no Cartrio, com a abertura de matrcula para os lotes, pode-se passar finalmente para a regularizao do lote em nome do morador, com a concesso de um ttulo de propriedade ou de concesso e o registro deste ttulo na matrcula do lote. Neste item vamos tratar do processo de regularizao dos lotes de ocupaes (vilas ou favelas) em reas pblicas e privadas. Para os casos de loteamentos irregulares e conjuntos habitacionais, mais uma vez remetemos o leitor para Ministrio das Cidades (2007).

reas pblicas
Conforme definido no artigo 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens de domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios. So classificados em: bens de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas; bens de uso especial, como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da administrao pblica ou de suas autarquias; e bens dominiais, que constituem o patrimnio da Unio, dos Estados e dos municpios que no so afetados a uma destinao pblica especfica. Observa-se que o Cdigo Civil classifica os bens pblicos de acordo com sua destinao, ou seja, h casos em que o bem pblico est afetado a uma destinao que limita seu uso e finalidade.

reas pblicas de estados e municpios


Vamos tratar do caso em que o agente responsvel pela regularizao fundiria um rgo do poder pblico proprietrio da rea do assentamento. Se o responsvel pela regularizao for diferente do proprietrio do terreno (por exemplo, se um rgo municipal estiver regularizando uma rea estadual ou vice-versa), o que s pode ser feito por meio de um acordo entre eles, o termo de cooperao dever estabelecer as responsabilidades de cada entidade pblica participante do processo. Se a rea ocupada for de uso comum do povo ou de uso especial, dever ser providenciada inicialmente sua desafetao. Para tanto, o Poder Executivo proprietrio da rea deve propor um projeto de lei, juntando planta que identifique a rea em tela, objetivando que o respectivo Poder Legislativo desafete a rea de sua destinao original e autorize a transferncia para os ocupantes.

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O poder pblico pode, de forma discricionria justificada pelo interesse social, regularizar os assentamentos informais em favor dos atuais ocupantes, por meio de instrumentos como a CDRU, CUEM, doao, alienao ou direito de superfcie, j discutidos no Captulo 4. A regularizao por meio da CDRU, doao, alienao e direito de superfcie exige, alm da desafetao, lei autorizativa especfica, de acordo com a Lei n 8.666, de 1993. J a CUEM um instrumento que independe da vontade do administrador pblico, constituindo-se em um direito do cidado que preenche as condies para sua requisio. Sua base legal a Constituio Federal, artigo 183, disciplinada pela Medida Provisria 2.220, de 2001. Aplica-se, portanto s terras da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios, independente da sua classificao. Entende-se que, a partir das regras do Estatuto da Cidade, a desafetao de rea passvel de CUEM desnecessria, uma vez que o direito de uso tem o carter do direito subjetivo, instituindo automaticamente uma nova afetao (moradia de interesse social) ao imvel pblico. Como a CUEM aplica-se a imveis urbanos, quando se tratar de terras da Unio, Estados e Distrito Federal, a solicitao administrativa dever conter uma certido da prefeitura, atestando a localizao do imvel em rea urbana e sua destinao para moradia. Moradias com uso misto (residencial e comercial) podem ser beneficiadas com a CUEM. J a regularizao de lotes com outros usos, como templos religiosos ou comrcios, dever ser realizada por meio de outros instrumentos como a CDRU, alienao, doao ou direito de superfcie.

reas pblicas da Unio


No caso de regularizao fundiria de reas da Unio, o rgo responsvel a SPU, que possui gerncias regionais em cada um dos Estados. A SPU apoia a regularizao das ocupaes de interesse social em seus imveis por meio da gesto compartilhada com os municpios, Estados ou Distrito Federal. A participao da comunidade no processo de deciso condio essencial para o estabelecimento das parcerias, que so formalizadas por meio de acordos de cooperao tcnica. Esses instrumentos reforam a articulao entre os rgos pblicos das diferentes esferas de governo e entre o poder pblico e a populao, favorecendo a implantao das aes conjuntas. Os termos de cooperao so assinados pela SPU, em Braslia, a partir de proposta da Gerncia do Patrimnio da Unio (GRPU), responsvel por instruir os processos nos Estados. Alm da CUEM, CDRU, direito de superfcie, alienao e doao, que se aplicam a qualquer rea pblica, inclusive s da Unio, os principais instrumentos de regularizao especficos para as ocupaes em terras da Unio so o aforamento (instrumento definitivo) e a inscrio de ocupao (instrumento temporrio), j discutidos no Captulo 4 desta aula.
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O procedimento para concesso do ttulo de propriedade, concesso ou aforamento por meio da gesto compartilhada discutido com detalhes em Ministrio das Cidades (2007).

reas particulares
Na regularizao de ocupaes de interesse social em reas particulares objeto de aes de urbanizao implementadas pelo poder pblico, podem-se adotar basicamente trs diferentes estratgias: desapropriao pelo poder pblico; compra da rea pelos moradores; reconhecimento do direito de propriedade dos moradores por meio de uma ao judicial de usucapio.

A desapropriao, mais onerosa para o poder pblico, s pode ser utilizada quando no se configurar o direito dos moradores aquisio dos lotes por meio das aes de usucapio. No processo judicial de desapropriao, o poder pblico deposita o valor de avaliao do imvel em juzo e solicita a imisso na posse, aps a qual pode proceder a regularizao em favor dos moradores mesmo antes da sentena definitiva. Estando o poder pblico com a posse da rea, a regularizao fundiria prossegue da forma como descrita para as reas pblicas. Os moradores podem adquirir a rea diretamente do proprietrio, cabendo ao poder pblico o papel de auxiliar tcnica e politicamente a negociao. O governo federal, assim como alguns Estados e municpios, dispem de modalidades em seus programas habitacionais que fornecem recursos para a compra de terrenos pelos moradores. Uma vez em posse dos moradores, o interesse social justifica a participao do Poder Pblico na urbanizao e regularizao fundiria do assentamento e dos lotes. Finalmente, a ao de usucapio, nas suas diversas modalidades, uma iniciativa dos prprios moradores que detm o direito constitucional aos seus lotes. O reconhecimento da aquisio do domnio pela usucapio deve ser requerido em juzo. As principais formas de ao de usucapio especial urbano, instituda pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade so: a Usucapio individual utilizada quando o requerente um nico indivduo e sempre que o terreno puder ser individualizado, ou seja, seus limites e dimenses definidos, confrontantes identificveis e possuir acesso para logradouro pblico; Usucapio plrima aplicvel quando o requerente um grupo de indivduos, mas cada um pode ter seu o lote individualizado. A incluso de vrias requisies em uma nica ao simplifica sua tramitao, gerando economia processual e agilizando o processo de regularizao. H juzes que limitam o nmero de famlias em cada ao; Usucapio coletiva dever ser empregada quando
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se pretender a declarao de domnio em rea onde no for possvel individualizar lote ou construo, com pessoas vivendo em situao de composse. A sentena que definir a aquisio do domnio declarar a existncia de um condomnio indivisvel onde cada condmino ter frao ideal no terreno, que pode ser igual para todos ou diferenciada, de acordo com declarao prvia assinada pelos requerentes. O novo Cdigo Civil nos artigos 1.238 a 1.242, estabelece condies em que se admite a aquisio da propriedade por usucapio, prevendo, alm da usucapio urbana (artigo 1.240), outras formas de aquisio da propriedade por usucapio, quais sejam:

Usucapio extraordinria para moradia ou produo (artigo 1.238, pargrafo nico, do Cdigo Civil). os principais requisitos so: comprovao de dez anos de posse justa (posse que no decorre de violncia, no fruto de ato de violncia, no foi conquistada de forma sub-reptcia ou no encerrou posse exercida em nome de outra pessoa ou terceiros); ininterrupta; e, sem oposio. necessria a comprovao da fixao e manuteno de moradia ou realizao de servios produtivos no imvel. no h necessidade de ser o nico bem do autor, inexistindo limitaes quanto s dimenses do imvel. Usucapio ordinria (artigo 1.242 do Cdigo Civil). os principais requisitos so: comprovao de dez anos de posse (15 anos quando o prazo tiver incio antes de junho de 1997); comprovao de que a posse de boa-f (quando o possuidor desconhece o obstculo que impede a aquisio do imvel); e comprovao de que a posse ininterrupta e sem oposio. necessria a apresentao de documento que comprove a boa-f, como contrato de compra, de compromisso ou promessa de compra ou de cesso de direitos do imvel objeto da posse. Usucapio ordinria decorrente de registro cancelado: (artigo 1.242, pargrafo nico do Cdigo Civil). os requisitos so: cinco anos de posse de boa-f; ininterrupta; e sem oposio. Alm de documento ou contrato de compra, de compromisso ou promessa de compra ou de cesso de direitos do imvel objeto da posse, deve ser apresentada prova do cancelamento do registro imobilirio antecedente.

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Apesar de o processo de usucapio prescindir da vontade dos governos, dependente apenas da comunidade organizada e de uma assessoria jurdica, a prefeitura e o Governo do Estado podem ser parceiros na regularizao, apoiando a instruo dos processos por meio de levantamentos topogrficos, plantas, cadastramento fsico social e assessoria jurdica. A Defensoria Pblica tambm um parceiro importante, podendo se responsabilizar diretamente pelos componentes jurdicos prvios propositura das aes (pesquisa fundiria, diagnstico, elaborao das aes, etc.) ou participar como consultora de tais etapas, vindo nas duas hipteses a ser a propositora da ao, e, por conseguinte, responsabilizando-se por seu acompanhamento.

6. Concluses
Como vimos, a urbanizao integral dos assentamentos, com a regularizao urbanstica e dominial finalizada por um ttulo de propriedade ou concesso de uso devidamente registrado no Cartrio de Registro de Imveis, um enorme desafio para o poder pblico. Desafio que deve ser enfrentado se quisermos garantir a sustentabilidade da urbanizao, a plena integrao do assentamento urbanizado cidade e a concretizao do direito moradia digna reconhecido pela nossa Constituio a todos os brasileiros. Os programas de urbanizao de assentamentos do governo federal, inclusive aqueles desenvolvidos no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), j incluem a regularizao fundiria como componente essencial. Nesta aula, buscamos desenvolver alguns elementos que precisam ser considerados no programa de urbanizao para que se atinja o objetivo de incluir a regularizao fundiria. Transformar esses elementos em caminhos concretos e eficazes uma tarefa daqueles que esto com a mo na massa, construindo, nos municpios brasileiros, as cidades para todos, pobres e ricos, todos com direitos iguais a uma moradia digna e a uma cidade justa, ambiental e socialmente equilibrada.

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Referncias Bibliogrficas
BRASIL. Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Manual de Regularizao Fundiria Plena/Coordenao Geral: Celso Santos Carvalho e outros, (2007). Ministrio das Cidades. Braslia. BRASIL. Constituio, 1988. BRASIL, Lei n 10.257, de 2001. BRASIL, Medida Provisria n 2.220, de 2001. BRASIL, Lei n 10.406. de 2002. BRASIL, Lei n 6.766, de 1979. BRASIL, Lei n 9.785, de 1999. BRASIL, Projeto de Lei n 3.057, de 2000. BRASIL, Lei n 4.771, de 1965. BRASIL, MP n 2.166-67, de 2001. BRASIL, Lei n 6.938, de 1981. BRASIL, Lei n 7.804, de 18 de julho de 1989. BRASIL, Lei n 11.481, de 2007. BRASIL, Lei n 8.666, de 1993. BRASIL, Lei n 11.481, de 2007. BRASIL, Lei n 9.636, de 1998. BRASIL, Lei n 6.015, de 1973. BRASIL, Resoluo CONAMA n 369. de 2006. BRASIL, Decreto-lei n 267, de 1.979. CAZETA, Luis Carlos. Legislao imobiliria da Unio anotaes e comentrios s leis bsicas. Braslia: Secretaria do Patrimnio da Unio, 2002. Disponvel na pgina da Internet http://www.spu.planejamento.gov.br/ FERNANDES, Edsio; SANTOS, Celso Carvalho. Regularizao Fundiria Plena - referncias conceituais Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. IBAM. Agenda Habitat para Municpios. Rio de Janeiro:IBAM, 2003. ONU. Declarao do Milnio. Nova Iorque: ONU, 2000. ROLNIK, Raquel [et al.].Regularizao fundiria sustentvel conceitos e diretrizes Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. ROLNIK, Raquel [et al.]. Regularizao Fundiria de Assentamentos Informais Urbanos Belo Horizonte: PUC Minas Virtual, 2006. SAULE JUNIOR, Nelson; FONTES, Mariana Levy Piza. Manual de Regularizao Fundiria em Terras da Unio. So Paulo: Instituto Polis; Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2006. 159

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Operacionalizao das intervenes integradas em assentamentos precrios


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Mdulo 3

definio das diretrizes de interveno

Ricardo Moretti Francisco Comaru Patricia Samora

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deFinio dAS diRetRizeS de inteRveno

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1. levantamentos preliminares e construo do pr-diagnstico


introduo
Como discutido as aulas anteriores do curso, muito importante que a prefeitura e os rgos governamentais locais se esforcem por realizar levantamentos e sistematizao de dados socioeconmicos, ambientais e espaciais que contribuam para um diagnstico integrado ou para a formulao de um quadro geral da questo habitacional e urbana do municpio como um todo. A identificao dos ncleos irregulares e com padres abaixo do considerado aceitvel em assentamentos como favelas, cortios, loteamentos clandestinos ou irregulares central neste processo, na perspectiva da poltica urbana e habitacional. Uma vez identificadas, as favelas da cidade e tomada a deciso de que o poder pblico local iniciar um processo de intervir por meio de projetos e obras de urbanizao, reassentamentos, produo de unidades novas e regularizao fundiria, a equipe tcnica e gestora deve iniciar ou aprofundar um processo de aproximao da comunidade na perspectiva da construo de um diagnstico que permita definir diretrizes que orientaro as decises de concepo e detalhes de projetos e obras em cada assentamento objeto de intervenes. Neste sentido, este mdulo formado pelos blocos referentes aos levantamentos preliminares e produo de um pr-diagnstico para um dado assentamento, pela discusso e exemplificao de alternativas de construo de um diagnstico fsico, urbanstico e ambiental, e finalmente por um bloco que trata das alternativas de projeto e tomadas de deciso.

1.1 A estratgia dos levantamentos preliminares para o pr-diagnstico


Este primeiro item referente aos levantamentos preliminares e pr-diagnstico do assentamento visa apresentar e discutir formas e caminhos para iniciar a aproximao da equipe tcnica e gestora com informaes do assentamento em questo na perspectiva de definir as diretrizes gerais do trabalho de interveno, com nfase para os aspectos fsicos, urbansticos e ambientais. Existe outro mdulo deste curso que trata do diagnstico e do trabalho social, que deve articular-se de maneira harmoniosa com o processo de elaborao dos projetos e das obras.
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A ideia que esta etapa contribua para que os tcnicos e gestores, tendo elegido um dado assentamento como potencial demandatrio para investimentos e melhorias, tenham condies de dimensionar a natureza dos trabalhos e desafios que tero pela frente. Em outras palavras, que a equipe que est frente dos rgos governamentais responsveis pela poltica e pelos projetos de habitao possa ter uma ideia o mais clara possvel do que est em jogo e, ainda que de uma forma geral, vislumbrar o caminho a ser percorrido para viabilizar de fato os investimentos em urbanizao, reassentamentos, produo de unidades novas e regularizao fundiria para as famlias moradoras do assentamento em questo. Neste sentido, o pr-diagnstico, como o prprio nome j diz, no tem a pretenso de esgotar o conhecimento sobre a realidade do assentamento numa perspectiva de detalhes de projeto. Mas, pretende permitir que se atinja um patamar mais elevado com relao s informaes disponveis, sistematizadas e interpretadas sobre ele. Isso, de modo a que a equipe tenha condies, inclusive, de tomar as primeiras importantssimas decises e deflagrar os encaminhamentos iniciais sobre o trabalho que precisa ser realizado. Assim, o desejvel que os tcnicos e gestores, ao final desta primeira etapa de levantamentos e interpretaes de dados, tenham condies de responder a algumas questes-chave sobre assentamento e a natureza das intervenes e decises em jogo. Entre as questes mais relevantes para esta etapa, esto: a- as de natureza fundiria da rea onde se localiza o assentamento; b- as de caracterizao geral do assentamento que permitam conhecer o grau e a abrangncia da sua precariedade - que se relaciona com a complexidade do projeto, nmero de remoes e custos; c- aquelas relativas aos programas e linhas de financiamento disponveis que possam ser acessados para viabilizar os projetos e obras necessrias.

Entre as questes importantes que deveriam ser respondidas, relativas situao fundiria, citamos: Qual a situao fundiria da rea, terreno ou gleba em questo? A gleba pertence somente a um proprietrio ou a vrios? Trata-se de terra pblica? Se for terra pblica, trata-se de uso dominial ou bem de uso comum? O terreno de propriedade privada? Neste caso, trata-se de apenas um proprietrio ou de vrios? Existe algum litgio (disputas e/ou processos) envolvendo a propriedade? Ainda no caso de ser privado o proprietrio j foi contatado? Existe algum processo em juzo de usucapio ou reintegrao de posse em andamento? As famlias moradoras ou as lideranas comunitrias tm conhecimento da situao fundiria da gleba?
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Entre as questes importantes com relao caracterizao fsica, urbanstica e ambiental do assentamento citamos:

Qual a dimenso do assentamento em termos de rea e nmero de famlias envolvidas? existem reas de risco vida e sade humana, como de potencial de inundao e reas de potencial de deslizamento de encostas? estas reas afetam que nmero de famlias e que proporo isso corresponde com relao ao nmero total do assentamento? Quais as faixas de renda das famlias residentes? e das famlias que esto residindo nas reas de risco? Qual o histrico de acidentes que causaram prejuzos humanos e/ou materiais?

Entre as questes importantes com relao aos programas, linhas e fontes de financiamento citam-se:

Que recursos o poder governamental local possui para investir na interveno (fonte oramentria, quadros tcnicos, terrenos, capacidade de desenvolver projetos de incluso social etc.)? Que linhas e fontes de financiamento existem no mbito do governo estadual? Que linhas e fontes de financiamento existem no mbito do governo federal? Quais as caractersticas principais destas fontes com relao a subsdios, parcelas financiadas, taxas de juros, por exemplo? Quais as contrapartidas previstas? dos programas disponveis e levantados, existe algum que mais se adapta s caractersticas do assentamento em questo?

Vale frisar que no fundamental que se respondam absolutamente todas essas questes. No entanto muito desejvel que sejam respondidas, na medida em que o conhecimento sobre esses aspectos facilitar muito o trabalho dos tcnicos e gestores e permitir a construo de um percurso mais racional e mais eficaz, em um processo de urbanizao que por si s, tende a ser bastante trabalhoso e complexo. Assim, por exemplo, se a propriedade da terra privada, o caminho a seguir e as novas questes que surgem so completamente diferentes, se comparados com o caso de a propriedade da terra ser pblica. As providncias e as decises sero diversas se a terra for pblica como bem de uso comum ou se for pblica como bem dominial.
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O mesmo vale para as caractersticas gerais do assentamento (e da potencial interveno) e para os programas e linhas de financiamento. O que tende a ocorrer na prtica (e esta a experincia, em muitos municpios brasileiros) que os gestores e tcnicos, a partir de certo grau de conhecimento sobre a rea que demanda interveno, iniciam um verdadeiro exerccio (tcnico, financeiro e social) visando equacionar ou viabilizar uma interveno real. E para atingir tal fim, necessrio contar com alguns meios, tais como estrutura organizacional, equipe tcnica, recursos financeiros, parcerias, e suporte e base jurdico-legal. Suponhamos que diante das informaes levantadas, conclui-se que vivel e factvel (alm de necessrio) iniciar a interveno. Assim, de posse do pr-diagnstico, ou mesmo durante o processo de sua elaborao, podem ser tomadas algumas medidas que deflagrem levantamentos e coleta de dados que geralmente so mais demorados e que muitas vezes se tornam gargalos no processo de elaborao do diagnstico e de projeto. o caso, por exemplo, do levantamento topogrfico planialtimtrico e do processo de regularizao fundiria.

1.2 Rastreamento de dados secundrios


Uma das primeiras etapas das pesquisas e levantamentos, tendo em vista construir um diagnstico integrado, refere-se a um rastreamento de dados secundrios de rgos pblicos e instituies locais, regionais e nacionais. muito comum e recomendvel que se iniciem as pesquisas por este tipo de levantamento, principalmente pela vantagem de, na maior parte das vezes, possibilitarem maior rapidez e permitirem menores custos, quando comparados com levantamentos de dados de campo, que em geral demandam mais tempo e possuem custo mais elevado. Lembramos que os dados primrios so aqueles que so levantados por ns diretamente junto s fontes de informao. Por exemplo, quando realizamos entrevistas individuais diretamente com as pessoas que utilizam um dado servio pblico, estamos realizando um levantamento de dados primrios. dados secundrios, por sua vez, so aqueles que coletamos de uma instituio que j fez o levantamento direto na fonte da informao, tratou e disponibilizou esta informao (na internet, por exemplo). Este o caso dos dados disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) estes constituem, para os tcnicos de uma prefeitura, dados secundrios. Neste sentido mais racional realizar o planejamento daquilo que deve ser levantado em campo somente aps saber o que foi possvel levantar por meio de pesquisas em rgos e instituies que j realizaram coletas e tratamento de dados.

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Os dados secundrios podem ser obtidos a partir de levantamentos em instituies como: IBGE; Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Ministrio das Cidades, Ministrio do Meio Ambiente, Governo do Estado e suas respectivas secretarias, prefeitura municipal, organizaes no governamentais, institutos de pesquisa, universidades, empresas, entre outros. Atualmente, parte considervel deste tipo de levantamento pode ser realizada por meio de buscas em stios da internet. No entanto, ainda comum que seja necessrio visitar bibliotecas e centros de documentao de rgos pblicos, universidades, ONGs entre outros. O ideal que se faa um rastreamento suficientemente abrangente visando esgotar os levantamentos de dados secundrios, de modo a, nas nossas aes futuras, restringir os levantamentos de campo e de dados primrios s informaes que so fundamentais e que de fato no esto disponveis nem foram levantadas por nenhum outro rgo ou tcnico. Entre os tipos de dados que podem ser levantados neste rastreamento preliminar citam-se: a) os dados de natureza espacial como imagens de satlite frutos de sensoriamento remoto, aerofotografias e restituies, levantamentos topogrficos cadastrais, mapas, cartas; b) dados de natureza alfanumricos como perfis e caracterizao socioeconmicos, habitacionais, urbansticos, ambientais, culturais, pesquisas de opinio, entre outros. Um aspecto importante a ser considerado o da confiabilidade da fonte consultada e a data da realizao do levantamento. Dados obtidos junto a rgos pblicos e governamentais como IBGE ou INPE, por exemplo, tendem a ser bastante confiveis (e a ter maior credibilidade no meio tcnico). Deve-se estar atento quanto a maior ou menor confiabilidade de dados que provm de stios da internet independentes ou de blogs de instituies desconhecidas, na construo de diagnsticos para os fins aqui discutidos lembrando que a internet fonte de dados de contedos muito questionveis do ponto de vista tcnico.

dados de natureza espacial: geogrfico-territoriais


Os levantamentos preliminares de dados espaciais so importantes, na medida em que tendem a constituir-se nos primeiros referenciais cartogrficos do territrio do assentamento no municpio. relativamente comum que as prefeituras tenham em seus cadastros, plantas, mapas ou cartas de partes ou do municpio como um todo. comum tambm, principalmente nos municpios pequenos e mdios, que estes dados estejam desatualizados, seja pela limitao de recursos, seja pelas limitaes institucionais (organizao e apoio tecnolgico, quadros tcnicos especficos etc.).
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Seja como for, importante que se rastreie o que existe dentro dos rgos governamentais locais. comum que, nos municpios pequenos e mdios, as informaes deste tipo estejam desatualizadas. Nos municpios grandes, integrantes de metrpoles ou litorneos sujeitos a intensa dinmica demogrfica, o problema se repete em funo da dinmica (velocidade) da urbanizao. Nessa busca por dados de natureza espacial importante verificar, caso existam na cidade, universidades, institutos de pesquisa ou organizaes no governamentais, se algum destes rgos possui informaes acerca do territrio do municpio, que possam ser teis nessa etapa do trabalho. Este tipo de busca junto a estas instituies vlido tambm para o caso do levantamento de dados socioeconmicos. Uma vez esgotadas as possibilidades no nvel do municpio, recomenda-se que se faa um levantamento e consulta a rgos governamentais nos nveis estadual e federal. No caso dos governos de estado, algumas secretarias, autarquias ou mesmo empresas de economia mista das reas de planejamento, habitao, transportes, meio ambiente, recursos hdricos e reas que possuem o territrio como elemento central de sua atuao, podem ter mapas, cartas, plantas ou cadastros do todo ou parte do municpio. Tambm junto a esses rgos importante levantar os planos de obras previstos para a rea de interveno ou seu entorno. No caso de rgos do governo federal, ministrios, empresas e institutos tambm costumam possuir informaes espaciais e mesmo disponibiliz-las. Como j comentado anteriormente o caso de se checar junto ao INPE, Ministrio das Cidades, do Ministrio do Meio Ambiente, entre outros. Alguns stios da internet possuem informaes espaciais relativamente atualizadas, disponveis para consulta. o caso do stio Google Earth que se vem tornando uma ferramenta muito utilizada e que pode ser til quando se pretende fazer uma consulta rpida, uma localizao de referncias espaciais ou mesmo quando se pretende utilizar alguma imagem area para auxiliar numa ilustrao ou numa discusso com os tcnicos ou com a comunidade. Deve-se estar atento com a atualizao (ou no) da informao disponvel, e isso vlido para todos os dados de todas as fontes. Nota-se tambm que, nem sempre, todas as regies do pas so sempre cobertas por esses stios.

dados e indicadores sociais, econmicos e sanitrios.


Os dados e indicadores mais importantes de serem levantados nesta etapa preliminar, em geral, so os de natureza socioeconmica e sanitria. Aqui, novamente, vale a pena checar junto a alguns setores da prefeitura como secretarias de promoo social, trabalho e renda, desenvolvimento econmico, habitao, sade, educao e afins quais informaes esto disponveis.
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Para o caso dos assentamentos precrios, bastante til conhecer, alm de alguns dados socioeconmicos, informaes sobre a situao sanitria e ambiental das famlias e seus respectivos domiclios. Neste sentido, a ttulo de exemplo, so teis informaes sobre as diferentes faixas de renda das famlias, a situao de ocupao em termos de trabalho da populao economicamente ativa que reside no assentamento (ou dos chefes de famlia), grau de escolaridade dos chefes de famlia, o tempo de residncia no respectivo assentamento, o material de construo predominante das residncias, o nmero de cmodos, o nmero de banheiros por domiclio, as condies e o tipo de ligao de gua e esgoto.

1.3 diagnstico preliminar qualitativo junto populao e atores sociais locais


Recomenda-se que sejam feitas aproximaes iniciais planejadas com a populao por meio de contato com as lideranas e outros atores da comunidade potencialmente envolvida num projeto de urbanizao e regularizao. Tais aes de aproximao so bastante teis, seja para tomar os primeiros contatos com a comunidade, no sentido de conhecer a histria de formao do ncleo, as principais lutas e conquistas, as pessoas e entidades importantes do ponto de vista dos problemas coletivos. Pode ser um momento importante para captar a percepo da populao sobre os problemas mais graves, suas interconexes, suas causas e as potencialidades ou aspectos positivos da regio e da populao. Esse diagnstico preliminar, de cunho qualitativo, pode trazer elementos subjetivos importantes que auxiliam as equipes tcnicas na construo de viso integrada de aspectos da realidade local. Ressalta-se que dados subjetivos complementam e iluminam os dados objetivos e quantitativos. Algumas vezes, eles servem tambm para pr prova as informaes obtidas junto aos rgos pblicos e governamentais tambm levantadas ou em fase de levantamento. As informaes desse tipo permitem aguar a sensibilidade com relao a questes que normalmente no costumam ser abordadas nos dados de rgos oficiais, como a opinio ou avaliao da populao sobre algum servio pblico (por exemplo, coleta de lixo ou manuteno urbana), a existncia de violncia domstica ou formas de crime organizado, o reconhecimento com relao ao trabalho desenvolvido por alguma entidade ou liderana junto comunidade, os sonhos, as conquistas ou derrotas, os valores, o significado e sentido de instituies, pessoas e de processos histricos e outras informaes que podem ser teis para a definio preliminar de diretrizes de projeto e mesmo para as decises estratgicas da interveno uma vez que a atmosfera vivenciada na comunidade tende a influenciar bastante o trabalho da urbanizao.
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Entretanto, do ponto de vista dos levantamentos para o pr-diagnstico do assentamento, as informaes mais importantes que a prpria populao pode fornecer esto relacionadas aos problemas que a urbanizao provavelmente dever enfrentar. Entre eles, tem destaque o histrico das reas e moradias em situaes de risco (inundao, deslizamento, contaminao etc.) o que tende a definir a tendncia de edificaes que devero ser removidas. As lideranas e atores locais podem tambm contribuir com informaes preliminares sobre quais famlias que teriam muita dificuldade de lidar com o deslocamento, e outras que, ao contrrio, teriam condies e interesse em ser removidas ou reassentadas em outra localidade do ncleo ou da cidade. Como se pode notar, este tipo de informao, de carter mais exploratrio, apesar de no ser quantitativo ou estatstico, no deve ser desprezado, ao contrrio, deve ser valorizado. Ressaltamos que diversas avaliaes j realizadas em assentamentos que foram urbanizados mostram que a desconsiderao de aspectos qualitativos ou subjetivos da comunidade pode levar ao fracasso parcial ou total do esforo empreendido. Desta forma, esta dimenso do diagnstico preliminar pode ser levantada de diferentes maneiras, quais sejam: mapeamento de lideranas e pessoas referncias com realizao de entrevistas, organizao de oficinas ou reunies de apresentao do trabalho, realizao de atividades como dinmicas de grupo em que utilizam tcnicas como psicodrama com uso de objetos exteriores, realizao de pinturas, desenhos, colagem, representao, entre outras formas. A escolha da tcnica ou mtodo de abordagem com as lideranas depende de diversos fatores. Um deles, o preparo e a experincia das pessoas que conduziro o processo. E isto varia de municpio para municpio e de prefeitura para prefeitura. Por exemplo, numa determinada prefeitura, existem tcnicos da secretaria da cultura que auxiliam os tcnicos da secretaria de habitao, quando necessrio. Deixamos como indicao de leitura complementar um texto que apresenta experincia de mtodo utilizado para este tipo de abordagem inicial, denominado Diagnstico Rpido Urbano Participativo (DRUP) realizado pela prefeitura de Santo Andr, no Jardim Cristiane. No caso de os tcnicos no possurem experincias nem se sentirem seguros para utilizar mtodos mais elaborados, recomenda-se que sejam realizadas entrevistas ou conversas informais com pessoas-referncia e lideranas da comunidade.
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Por fim, um aspecto muito importante que deve permear todo este processo de levantamentos preliminares refere-se aos cuidados que se deve ter com relao ao levantamento de expectativas junto populao com relao s melhorias e investimentos potenciais. Sabe-se que a presena de um tcnico entrevistando pessoas ou de um topgrafo realizando medies num assentamento precrio pode gerar muitas expectativas, que podem ou no ser cumpridas ou atingidas pelo poder pblico. Por tratar-se de regies da cidade que historicamente foram excludas dos benefcios dos servios e infraestrutura urbana presentes nos bairros mais nobres ou centrais da cidade, natural que as pessoas, que anseiam ver melhoradas suas condies de vida, coloquem muita esperana, expectativa (e cobrana) diante de alguma possibilidade de interveno. Como, supomos aqui, nesta etapa de incio dos levantamentos preliminares para o pr-diagnstico os tcnicos e gestores, na maioria das vezes, no possuem ainda nem diagnstico, nem oramento, nem um financiamento garantido, devese lanar mo de muita responsabilidade com relao gerao (e ampliao) de expectativas junto populao. Lembre-se inclusive que a experincia prtica mostra que quando a prefeitura ou outro rgo governamental anuncia que realizar investimentos num assentamento precrio, tendem a ocorrer dinmicas internas difceis de controlar, como o aumento do preo de mercado dos imveis tanto para venda como para aluguel, bem como uma tendncia de novos moradores buscarem formas de residir no assentamento objetivando serem beneficiados pelo processo.

1.4 Resultados do pr-diagnstico


Ao final do pr-diagnstico, uma das informaes resultantes relativa adequao do programa de financiamento realidade do assentamento precrio, na perspectiva de concretizao das obras de urbanizao.

nos casos em que se verifica que o programa de financiamento no se adapta realidade local importante tomar a iniciativa de informar os rgos responsveis e o agente financeiro (Caixa, Governo do estado, Ministrio das Cidades, Bid etc.) das dificuldades encontradas pelos tcnicos do municpio em adequar-se s exigncias impostas pelo programa. uma iniciativa importante para o aperfeioamento desses programas e sua maior aderncia realidade encontrada nos municpios.

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2. diagnsticos de projeto
introduo
At o momento, vimos algumas informaes e dados que podem ser levantados para subsidiar o desenvolvimento de um projeto de urbanizao de um determinado ncleo favelado. Da anlise preliminar desses dados, foi possvel chegar-se a um pr-diagnstico quanto viabilidade da urbanizao. A partir de agora, vamos trabalhar esses insumos na forma de diagnstico de projeto, assunto deste tpico. Os diagnsticos de projeto configuram um conjunto de mapas e relatrios elaborados com a finalidade de aprofundar o conhecimento quanto aos aspectos fsicos, fundirios e urbansticos de um assentamento. So informaes complementares s socioeconmicas e culturais da comunidade, e o conhecimento de todas essas caractersticas sobre uma favela revela os principais problemas a serem enfrentados e as potencialidades de urbanizao, uma vez que cada comunidade tem suas especificidades e o atendimento correto a estas que garantir a sustentabilidade da interveno. Os aspectos culturais, sociais e econmicos das comunidades e a forma como devem ser trabalhados num projeto de urbanizao no sero abrangidos neste tpico. Neste momento, trataremos da dimenso morfolgica e urbanstica da favela com vistas elaborao do projeto de reordenamento fsico, tambm denominado de projeto de urbanizao. No entanto, fundamental a integrao entre as dimenses sociais e fsicas na proposta de urbanizao, e isso ser comentado ao longo da apresentao do mtodo para elaborao do Diagnstico.

2.1 diagnstico de projeto


Apresentaremos aqui uma proposta de desenvolvimento de Diagnsticos de Projeto, baseado no trabalho Procedimentos para tomada de deciso em programas de urbanizao de favelas, mtodo desenvolvido por Rocha, Carvalho e Moretti (2002), cuja ntegra consta da bibliografia complementar. Estes procedimentos j foram aplicados na prtica pela Prefeitura de So Paulo na elaborao de projetos de urbanizao de favelas no mbito do Programa Bairro Legal (2001-2004) e foram apresentados em um dos anexos do edital de contratao das empresas projetistas, denominado Normas gerais para elaborao de projetos, que tambm est na bibliografia complementar. As vantagens desse mtodo so as seguintes: fcil adaptao a programas e projetos de urbanizao com diretrizes diversas; flexibilidade para utilizao em favelas com caractersticas variadas; utilizao de informao preliminar bsica como pr-requisito para sua execuo; estudo rpido e com poucos recursos humanos.
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2.2 Mapas temticos


O diagnstico composto de mapas temticos que permitem uma caracterizao inicial da favela em relao aos aspectos mais crticos, e recomenda-se que, minimamente, resumam as seguintes informaes: caracterizao das intervenes necessrias para controle de riscos, densidade de ocupao das quadras, caracterizao do sistema virio e incidncia da legislao e possibilidade de regularizao fundiria e urbanstica. Esses quatro mapas retratam os principais elementos que compem o desafio da urbanizao e devem ser apresentados de forma sinttica, com poucas cores, ao invs de serem excessivamente detalhados. A ideia que as informaes neles contidas saltem aos olhos, facilitando o entendimento. importante que esses mapas sejam feitos a partir da mesma base, para que suas informaes possam ser cruzadas, como camadas sobrepostas. Mapas com mais detalhes, tais como a situao das redes de saneamento, a caracterizao do estado das moradias, a situao da pavimentao do sistema virio etc. seriam usados em uma etapa posterior de projeto: o Estudo Preliminar. Com o objetivo de caracterizar o potencial de integrao da favela cidade, outros mapas adicionais podem ser feitos na etapa de diagnsticos, permitindo um olhar mais amplo, para alm do ncleo favelado. So mapas que apresentem a infraestrutura presente no entorno, bem como apontem os investimentos futuros em infraestrutura e equipamentos urbanos previstos para a regio, facilitando o planejamento articulado das aes. Descreveremos, a seguir, cada um desses mapas, ilustrando-os com exemplos retirados dos projetos da prefeitura de So Paulo, para as favelas denominadas Vila Nilo e Dois de Maio. Outros exemplos podem ser vistos no j citado trabalho de Rocha, Carvalho e Moretti (2002).

2.2.1 Caracterizao das intervenes necessrias para controle de riscos


O primeiro mapa tem o objetivo de caracterizar as intervenes necessrias para controle de riscos quanto ao porte das remoes necessrias para implantao das obras, isto , apontar os locais onde as obras exigiro intervenes com elevado nmero de remoes de moradias, diferenciando-as das intervenes com remoes pontuais ou pouco extensas.

importante
este no um mapa de risco tradicional, no qual todos os setores da favela so avaliados por tcnicos experientes e so classificados quanto situao do risco presente: baixo, mdio, alto ou iminente. A classificao de risco envolve a responsabilidade do tcnico que far a vistoria em todos os setores da favela, visando mapear e quantificar as moradias em risco. tambm no se trata de caracterizar qual o tipo de obra geotcnica de conteno ou estabilizao ser efetuada no local isso assunto das prximas etapas de projeto, mas sim o de levantar, de forma aproximada, o impacto dessas obras quanto ao nmero de remoes.
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A ttulo de exemplo, apresentamos o mapa elaborado no projeto de urbanizao da favela Dois de Maio, em So Paulo. A favela (ver Figura 1) est localizada na Zona Leste do municpio e apresentava cerca de 630 domiclios em 2003. Ocupa terreno desapropriado para construo de uma avenida, s margens do rio Aricanduva, que foi retificado. Esse terreno era em grande parte o leito original do rio, e a favela, que est em cota inferior avenida, sofre alagamentos. H ainda dois crregos que cortam o local transversalmente, afluentes do rio Aricanduva. A ocupao da rea teve incio aps a paralisao das obras de um mutiro, deixando cerca de 90 famlias vivendo em alojamento provisrio construdo em madeira, com unidades de 27m. O Consrcio Usina Teia foi o responsvel pelo desenvolvimento do projeto.

Figura 1: imagem area da favela dois de maio, tendo a av. aricanduva como principal limite. Fonte: secretaria da Habitao e desenvolvimento Urbano da prefeitura do municpio de so paulo, 2003.

No exemplo constante da Figura 2, o mapa de caracterizao das intervenes para controle do risco foi produzido com base em um mapa de declividades efetuado a partir do levantamento planialtimtrico cadastral feito por restituio aerofotogramtrica. Com o mapa de declividades, foi possvel identificar reas sujeitas inundao em maior ou menor grau e, com essas informaes, os tcnicos foram a campo verificar onde esses indcios realmente se concretizaram.

Figura 2: caracterizao das intervenes para controle do risco na Favela dois de maio Fonte: projeto de urbanizao da Favela dois de maio elaborado pelo consrcio Usina teia, cedido pela prefeitura de so paulo e adaptado pelos autores para fins didticos.

interveno com pequeno nmero de remoes interveno com grande nmero de remoes

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As situaes de risco s moradias verificadas esto relacionadas drenagem, sobretudo porque o terreno, aps a retificao do rio Aricanduva, no recebeu tratamento adequado antes de ter sido ocupado pelos barracos. Algumas casas sofrem com as cheias dos dois afluentes, principalmente prximo s transposies da avenida que esto subdimensionadas frente ao aumento da vazo pluvial provocada pelo elevado grau de impermeabilizao do entorno. Esta situao foi indicada na cor mais clara e, para san-la, foi previsto um pequeno nmero de remoes, concentradas naquelas localizadas mais prximo das margens. Porm, h um trecho onde as casas so mais precrias, situadas na linha do antigo leito do rio. Qualquer obra de drenagem para resolver o problema das enchentes ter necessidade de remover todas as moradias para acerto do terreno e, portanto, o porte das remoes maior. Esta situao est indicada na cor mais escura.

Risco a incndio
nos ltimos anos, tem chamado ateno a ocorrncia de incndios em favelas, principalmente naquelas localizadas em regies metropolitanas, que costumam ser densamente ocupadas. Bruno (2007), que desenvolve uma pesquisa de doutorado sobre o tema, explica porque o ambiente em favelas propcio ao surgimento e alastramento de incndios: Para o estudo especfico do alastramento dos incndios, o aspecto do adensamento fundamental porque um dos principais fatores relacionados proteo contra incndio o afastamento ou separao entre edificaes, cujo objetivo de controlar o risco de propagao do incndio por radiao de calor, conveco de gases quentes e a transmisso de chama, garantindo que o incndio proveniente de uma edificao no se propague para outra (CBPMeSP, it n 07/01) [] o perigo de incndio aumenta pelas caractersticas dos materiais empregados na construo das moradias (madeira etc.), pois estes possuem alta carga de incndio e capacidade combustvel. A ausncia de compartimentao interna e de revestimento das habitaes, com emprego de materiais de baixa inrcia trmica, favorecem os processos de transmisso de energia por conduo, conveco e radiao. (BRuno, 2007, p.27) Muitas vezes, a nica soluo possvel para evitar o risco a incndios a remoo dos setores com as caractersticas citadas e a construo de casas com materiais durveis, implantadas em um novo projeto urbano.

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O setor dos alojamentos provisrios da favela Dois de Maio apresenta as caractersticas quanto a alta probabilidade de incndio, tendo ocorrido alguns segundo relato dos moradores. No exemplo discutido, este setor no foi demarcado como de remoo inequvoca para controle do risco, talvez porque o risco a incndio ainda seja visto como um problema da conduta do morador, e no como uma questo relacionada configurao urbana do assentamento. Esta uma tpica situao de alta densidade e risco em que a melhor maneira de solucionar o problema rever o desenho de toda a quadra. Na Figura 3 o setor foi indicado:

Figura 3: setor vulnervel a risco de incndio na favela dois de maio. Fonte: projeto de urbanizao da Favela dois de maio elaborado pelo consrcio Usina teia, cedido pela prefeitura de so paulo e adaptado pelos autores para fins didticos.

interveno com pequeno nmero de remoes para controle de risco de incndio.

2.2.2 densidade de ocupao das quadras


O prximo mapa que discutiremos aqui o da densidade de ocupao das quadras. Tem o objetivo de avaliar a situao verificada em cada quadra ou setor quanto relao entre os espaos livres e o espao construdo. Favelas localizadas nas cidades das regies metropolitanas do pas tm enfrentado problemas relacionados alta densidade de ocupao das quadras e do interior das moradias, indicando intensa coabitao familiar. O aumento da densidade das favelas acarreta situaes de precariedade quanto insolao, ventilao, circulao e acesso, deteriorando as condies de habitabilidade desses ncleos, em decorrncia da insalubridade oriunda dessa condio. Os efeitos da alta densidade quanto ao acesso solar nas edificaes em favelas, um dos indicadores de salubridade, foram discutidos no trabalho de Samora e Vosgueritchian (2006), constante da bibliografia.

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Outro impacto da alta densidade nas favelas pode ser sentido no momento da urbanizao. Muitas vezes, o nmero de domiclios presentes em um assentamento pode ter aumentado consideravelmente desde o momento do projeto at o incio das obras, ainda que, aparentemente, a rea total da favela tenha permanecido a mesma. Isso ocorre porque as edificaes se expandem, muitas vezes se verticalizam, e aquelas que antes abrigavam um ou dois domiclios aps algum tempo possuem quatro ou cinco, praticamente um por andar. Assim, o levantamento prvio do nmero de remoes pode estar desatualizado no momento da obra, e a necessidade de novas moradias pode ser maior do que se acreditava, acarretando uma complexidade adicional urbanizao. Nesta etapa de diagnsticos, em que um levantamento cadastral e censitrio das famlias moradoras ainda no foi elaborado, o estudo da densidade das quadras um importante indicador quanto presena de situaes mais precrias, apontando os locais onde possivelmente haver maior nmero de remoo de edificaes para implantao da infraestrutura urbana. Este estudo pode ser elaborado calculando-se a razo entre a rea de uma quadra da favela pelo nmero de edificaes, possvel de identificar pelo levantamento cadastral, pela foto area ou mesmo por contagem em campo. Para se dividir a favela em quadras, pode-se utilizar o traado virio mais consolidado. Aps a diviso da favela em quadras ou setores, ser calculada a rea de cada quadra e dividida pela quantidade de edificaes presentes em cada uma delas. O nmero encontrado ser o lote equivalente mdio da quadra, ou seja, a rea de terreno que corresponde, em mdia, a cada edificao. Quanto menor for a rea do lote equivalente mdio, pior a condio de habitabilidade da quadra. Pode-se trabalhar com trs categorias de lote equivalente mdio, conforme a seguinte descrio:
1. setores adequados, em que o lote equivalente mdio aceitvel e no necessitam de interveno para o desadensamento; 2. setores regulares em que o lote equivalente mdio pode ser aceitvel, desde que haja uma avaliao mais cuidadosa das situaes mais crticas, cuja soluo definida caso a caso; 3. setores inadequados, em que o lote equivalente mdio inaceitvel, caracterizando situao de elevada densidade habitacional e exigindo intervenes profundas no ambiente urbano.

Como definir a rea de lote equivalente para cada categoria?


os parmetros da rea de lote equivalente devem ser estabelecidos a partir da observao da realidade local e das formas de moradia e padres de densidade aceitos pela populao e pelos tcnicos. o dilogo com os moradores imprescindvel para ampliar o conhecimento sobre a cultura local de morar.

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Figura 4: caracterizao da densidade de ocupao das quadras na favela dois de maio. Fonte: projeto de urbanizao da Favela dois de maio elaborado pelo consrcio Usina teia, cedido pela prefeitura de so paulo e adaptado pelos autores para fins didticos.

adequado

regular, sujeito a avaliao prpria

inadequado

No estudo feito para a favela Dois de Maio, apresentado da Figura 4, identificamos como inadequados dois setores, entre eles o j discutido setor dos alojamentos provisrios. Observase que h uma coincidncia entre os setores de risco e aqueles de maior precariedade quanto densidade. Esta uma tendncia verificada em muitos assentamentos e, usualmente, est associada aos locais onde vive a populao mais vulnervel. Apenas um setor possui lote equivalente mdio aceitvel nesta favela. Por outro lado, h predominncia de setores da 2 categoria, que podem esconder situaes problemticas embora, aparentemente, estejam consolidados. Recomendamos que tais quadras sejam avaliadas cuidadosamente. O j citado trabalho de Samora e Vosgueritchian (2006) estudou um assentamento onde a maior parte das quadras era considerada regular e, ainda assim, cerca de 30% das casas apresentavam grau de insalubridade inaceitvel.

2.2.3 Caracterizao do sistema virio


A caracterizao da situao do sistema virio visa identificar a capacidade da estrutura de acessos e caminhos previamente existentes em suportar as funes de acessibilidade, circulao interna, manuteno das redes de saneamento e eletricidade. Por isso, sugerimos que este mapa tenha apenas duas categorias, identificando as seguintes situaes:
1. vias com condies adequadas para implantao de infraestrutura, acesso s moradias e circulao interna, podendo ser consolidadas com poucos ajustes; 2. vias com condies inadequadas para implantao de infraestrutura, acesso s
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moradias e circulao interna.

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Como avaliar o sistema virio quanto sua adequao?


os parmetros urbansticos, quanto adequao ou no do sistema virio, so estabelecidos de acordo com a realidade local onde est inserida a favela, principalmente no que diz respeito densidade de ocupao do ncleo e aos requisitos tcnicos das concessionrias de infraestrutura urbana.

Figura 5: imagem area da favela vila nilo, tendo como limite superior a rodovia Ferno dias e inferior o rio cabuu de cima. Fonte: secretaria da Habitao e desenvolvimento Urbano da prefeitura do municpio de so paulo, 2003.

O exemplo escolhido para ilustrar esse mapa o da favela Vila Nilo, localizada na Zona Norte de So Paulo. Este ncleo se desenvolveu em terreno desapropriado para implantao de um conjunto habitacional, mas que ficou abandonado por alguns anos, o que favoreceu sua ocupao. Tem como limites fsicos uma rodovia federal (Rodovia Ferno Dias), um rio e uma linha de transmisso de energia. As casas so, em sua maioria, em alvenaria, com 2 pavimentos, e as mais precrias ficam sob ou prximo linha de transmisso e prximo a um valo de drenagem existente, que desgua no rio. A favela, apresentada na Figura 5, tinha 536 domiclios cadastrados em 2003 e seu projeto de urbanizao foi desenvolvido pelo Consrcio Ambiente Urbano Lenc.

Figura 6: caracterizao do sistema virio da Favela vila nilo. Fonte: projeto de urbanizao da Favela vila nilo elaborado pelo consrcio ambiente Urbano-lenc, cedido pela prefeitura de so paulo e adaptado pelos autores para fins didticos.

sistema virio com potencial de permanncia para circulao, podendo receber redes de gua, esgoto, drenagem e energia eltrica/iluminao.

sistema virio que no tem condio de receber redes de infraestrutura nem possibilitar circulao interna.

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No mapa da Figura 6, constatamos que h uma situao confortvel quanto ao sistema virio da Favela Vila Nilo, uma vez que a maior parte das vias foi considerada adequada para as funes. H poucos trechos mapeados como inadequados, o que pode conferir certa facilidade ao processo de urbanizao e consolidao da favela sob este aspecto.

2.2.4 incidncia da legislao e possibilidades de regularizao fundiria


Este mapa tem a finalidade de diagnosticar os entraves legais quanto urbanizao de um determinado ncleo, assim como as possibilidades de aprovao nos diversos rgos. O tema da regularizao fundiria foi assunto do mdulo 2 do curso, e neste caso discutiremos apenas qual a melhor maneira de mapear os cenrios que podem ser encontrados diante da legislao urbanstica e ambiental existente na elaborao do diagnstico. Enfocaremos aqui novamente o exemplo da favela Dois de Maio. O programa de urbanizao que ela integrava tinha por diretriz atuar apenas em favelas situadas em reas pblicas e que foram delimitadas como ZEIS no Plano Diretor Estratgico do Municpio. Algumas dessas reas eram espaos livres de loteamento. Esses casos eram tratados por meio de Desafetao, aprovada por lei municipal, que destinaria essas reas para fins de moradia. Nesse mesmo programa havia situaes fundirias diferenciadas, isto , favelas que ocupavam reas desapropriadas para fins habitacionais ou de utilidade pblica, e nesses casos a regularizao fundiria era feita por decreto, sem necessitar de aprovao pela Cmara dos Vereadores. A favela Dois de Maio, cujo exemplo ser apresentado a seguir, um caso de situao fundiria que inclui reas livres de loteamento e reas desapropriadas. O pr-diagnstico apontou que a Favela Dois de Maio era de fcil regularizao, pois:

1. havia sido demarcada como zona especial de interesse Social pelo Plano diretor Municipal; 2. ocupava, em sua maior parte, rea desapropriada para construo da avenida, que posteriormente havia sido transferida para uma associao de moradores que construiriam suas casas em regime de mutiro; 3. havia um pequeno trecho da favela que ocupava espao livre de loteamento, considerados Bens de uso Comum do Povo, cuja desafetao j estava em andamento.

O diagnstico fundirio teria ento de avaliar a veracidade dessas informaes e propor uma estratgia de regularizao, s possvel aps o conhecimento dos limites fundirios de cada tipo de situao presente no local, compondo um mosaico legal, conforme vemos na Figura 7:
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Figura 7: legislao incidente e possibilidades de regularizao fundiria na favela dois de maio. Fonte: projeto de urbanizao da favela dois de maio elaborado pelo consrcio Usina teia, cedido pela prefeitura de so paulo e adaptado pelos autores para fins didticos.

rea remanescente da mudana no traado inicialmente previsto para a av. aricanduva. rea edificvel do loteamento aU-5039 atualmente dentro dos limites da Favela dois de maio. rea destinada originalmente a espaos livres do loteamento aU-5039 (a=6.713m2). rea edificvel pertencente ao processo de loteamento aU-5223/857 (no aprovado), atualmente dentro dos limites da Favela dois de maio. rea originalmente non aedicficandi do processo de loteamento aU-5223/857 (no aprovado), atualmente dentro dos limites da Favela dois de maio. rea no edificvel (15m ao longo dos crregos). diretriz de drenagem pmsp. limite de zeis1 - 389 (plano diretor sp).

Situao fundiria Pela anlise deste mapa, fica claro que, alm das duas situaes fundirias que se acreditava existir na favela (espaos livres de loteamento e rea desapropriada) h ainda outras categorias que dificultam a regularizao. Um dos espaos livres pertencia a um loteamento que sequer chegou a ser aprovado pela prefeitura. Nesse caso, no poderia ser desafetado e possivelmente, tratavase de uma propriedade privada. Outras regies da favela eram, na realidade, reas edificveis de loteamento, configurando, portanto, propriedade privada. Destas, uma delas tambm pertencia a um loteamento no aprovado. Situao urbanstica Alm dos aspectos quanto situao fundiria, h as questes urbansticas, relativas ao uso e ocupao do solo presentes no local. Para avaliar esses aspectos, a prefeitura solicitou aos projetistas que levantassem as restries ou possibilidades relativas situao cartorial e urbanstica dos terrenos que compem a favela, tais como faixas de domnio de rodovias e concessionrias, diretrizes de drenagem dos rgos competentes, bem como a incidncia da lei de parcelamento do solo (6.766/79) e o permetro legal da Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) que permitiria a regularizao fundiria da favela. Neste caso, a prefeitura optou por no incluir no estudo a incidncia do Cdigo Florestal, lei Federal n 4.771/ 65.
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Na favela Dois de Maio, a principal restrio urbanstica encontrada refere-se faixa no edificante ao longo de 15 metros das margens dos cursos dgua, conforme a lei n 6.766/79 e que seria obedecida pela prefeitura de So Paulo. As moradias localizadas a no seriam regularizadas podendo, inclusive, ser demolidas. Por outro lado, constatou-se que o permetro da ZEIS no inclua todos os domiclios da favela, pois seguiu apenas o permetro da rea desapropriada e um dos espaos livres, conforme identificado no pr-diagnstico da favela que foi utilizado no Plano Diretor. Tal permetro deveria ser corrigido para possibilitar a regularizao de todos os domiclios da favela, e isso implicaria nova aprovao pela Cmara dos Vereadores. Sntese O estudo da favela Dois de Maio demonstrou a enorme variedade de situaes fundirias e urbansticas a que o ncleo est submetido. A favela se desenvolveu em sua maior parte em terreno remanescente da construo da avenida e retificao do leito do rio, de propriedade da prefeitura, mas tambm ocupa espaos livres e reas edificveis de loteamentos, sendo que um desses loteamentos sequer foi aprovado pela municipalidade. H aqui, portanto, quatro situaes fundirias distintas, com maior ou menor possibilidade de regularizao. A rea de propriedade da prefeitura apresenta maior facilidade de regularizao. Os espaos livres de loteamento so considerados Bens de Uso Comum do Povo, e dependem de aprovao da Cmara dos Vereadores autorizando a mudana de uso, isto , sua desafetao. Essa situao se complica quando o loteamento em questo no tiver sido aprovado. J as reas edificveis dos loteamentos, que foram ocupadas pelas moradias, possivelmente tm proprietrios que as adquiriram no passado. Nesse caso, uma possibilidade requerimento do usucapio dos terrenos por parte dos moradores ou, ainda, a prefeitura efetuar sua desapropriao, processo esse facilitado pelo fato de a rea ser demarcada como ZEIS. Alm da questo fundiria, incide sobre a favela a legislao federal de parcelamento do solo, que preserva 15 metros, de cada margem, dos cursos dgua. Por fim, o zoneamento municipal estabelecido pelo Plano Diretor determinou uma ZEIS que abrange quase a totalidade da favela. Esse procedimento visou facilitar todo esse processo de regularizao fundiria, garantindo que ela seja apenas utilizada para fins de moradia social, mas at esse instrumento precisaria ser adaptado para atender a todos os domiclios da favela.

2.2.5 outras informaes relevantes para o diagnstico


Os mapas apresentados at aqui tiveram como foco o permetro da favela, com o objetivo de retratar o que acontece em seu interior. Porm, pode ser interessante avaliar o que ocorre no entorno prximo da favela, buscando alternativas para a real integrao urbanstica do assentamento. Sob essa tica, sugerimos adicionar ao diagnstico as informaes sobre a disponibilidade de infraestrutura e equipamentos urbanos no entorno, assim como as obras e investimentos previstos que ampliariam o acesso a esses servios pblicos, beneficiando a populao moradora.
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2.3 Resultados do diagnstico


Com a sobreposio dos mapas do diagnstico efetuados, fica mais fcil mensurar as dificuldades e potencialidades da urbanizao do ncleo, permitindo um planejamento das aes. possvel agora ter uma ideia segura do porte das remoes e necessidade de proviso habitacional, na forma de relocaes ou reassentamentos. No entanto, importante ter em mente que esses procedimentos so uma sugesto e que outras formas utilizadas para ampliar o conhecimento sobre a favela podem e devem ser acrescentadas, a partir da experincia local e do dilogo com a populao.

3. Alternativas de projeto e tomada de deciso


Os estudos realizados na etapa de diagnstico, descritos no item anterior, fornecem elementos para a formulao de alternativas de projeto e sua anlise comparativa. Em especial j dever haver uma indicao preliminar das reas onde recomendvel ou necessrio fazer a remoo de moradias. Evidentemente essa uma das decises difceis do projeto e envolve outras variveis, que sero descritas nesse item 3.1. No item 3.2 sero apresentados elementos para a escolha das reas para relocao ou reassentamento das residncias. No item 3.3, abordaremos a formulao de diferentes alternativas de projeto e no item 3.4, o debate sobre a comparao dessas alternativas.

3.1 desafios do licenciamento - a importncia da delimitao de zeiS e da formulao de planos de recuperao da microbacia hidrogrfica
Um dos tpicos delicados na viabilizao das obras de urbanizao de um assentamento precrio a aprovao do projeto nos rgos de licenciamento, em especial quando a urbanizao inclui terrenos classificados como reas de Preservao Permanente (APPs) e outras modalidades de terrenos ambientalmente protegidos. Olhando-se a questo da proteo das reas ambientalmente frgeis, seria timo se fosse possvel adotar, na urbanizao de assentamentos precrios, os mesmos parmetros e critrios previstos para empreendimentos novos. Infelizmente isto no possvel, na maioria dos casos. Vale lembrar que o processo excludente de urbanizao no Brasil acabou por deixar, como uma das poucas alternativas para a populao carente, a ocupao dos terrenos de fundo de vale, encostas e outros terrenos ambientalmente frgeis. praticamente invivel utilizar os mesmos parmetros urbansticos dos empreendimentos novos, nas obras de recuperao de assentamentos precrios. Os tcnicos e os organismos que atuam no licenciamento tm usualmente adotado uma postura bastante estrita, interpondo srias dificuldades na aprovao dos projetos.

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Embora exista embasamento legal para adoo de procedimentos e parmetros diferenciados na urbanizao de favelas, nem sempre esse o entendimento dos tcnicos que atuam no licenciamento e a aprovao dos projetos se transforma, muitas vezes, em um srio problema. Como vrias fontes de financiamento de obras condicionam o aporte de recursos aprovao formal do projeto, tem-se a uma das questes delicadas da viabilizao das obras de urbanizao. Seria desejvel que a obra de urbanizao de favelas pudesse estar inserida em uma ao abrangente e integrada de melhoria da qualidade ambiental de uma microbacia hidrogrfica. Essa ao integrada seria resultado de um plano de microbacia, onde se identificam as reas ainda no afetadas pela urbanizao, que devem ser assim mantidas. O plano deve tambm apontar as estratgias e os mecanismos que se utilizaro para assegurar que essas reas se mantero protegidas, pois o simples mapeamento no medida suficiente. Aponta tambm as reas j afetadas pela urbanizao, onde se buscam avanos na recuperao da qualidade ambiental. A urbanizao de favelas avana nesse sentido, mesmo quando necessrio manter parte das famlias nas reas ambientalmente protegidas. conveniente que o plano explicite as medidas mitigadoras e compensatrias, na escala da microbacia e que aponte, inequivocamente, os locais onde sero utilizados parmetros urbansticos e legais diferenciados, ou seja, onde no ser atendida a legislao que se aplica s reas ainda no ocupadas. A delimitao e regulamentao de ZEIS tm um papel de destaque nesse sentido, ao respaldar a utilizao de parmetros especiais. Entre os diversos programas de financiamento de obras de urbanizao de assentamentos precrios existente, o Programa Pr-Sanear se destaca pela importncia dada ao planejamento das intervenes por sub-bacias hidrogrficas, com a perspectiva da melhoria da qualidade dos cursos dgua. Cabe destacar que a existncia de um plano de microbacia hidrogrfica no condio indispensvel para viabilizar a aprovao de um projeto de urbanizao de favela, em especial quando no inclui a ocupao de APP. condio desejvel porque convm que a obra de urbanizao se insira em um esforo de qualificao ambiental. A prpria Resoluo Conama 369/2006, no artigo 9, prev o levantamento da microbacia para regularizao. Tambm porque possibilita, ao rgo que licencia o projeto, maior segurana ao utilizar parmetros especiais. Desejvel tambm porque facilita a aprovao do conjunto de obras de urbanizao em uma mesma bacia hidrogrfica, evitando-se o desgaste da tramitao e aprovao de parmetros especiais caso a caso. Porm, o plano de microbacia, parte integrante do Plano de Saneamento Ambiental ou do Plano Diretor da cidade, um instrumento relativamente complexo e no convm generaliz-lo como pr-requisito para aprovao de cada empreendimento de urbanizao de favelas, em especial nos casos em que a rea j foi includa como ZEIS e nos casos em que a obra de urbanizao traz claros avanos na melhoria das condies ambientais previamente encontradas no local.
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Um dos tpicos nevrlgicos na formulao dos projetos de urbanizao de assentamentos precrios a orientao com relao s reas ambientalmente protegidas pela legislao, que j foram ocupadas. Diferentes alternativas de projeto podem contemplar diferentes patamares de relocao ou reassentamento das edificaes situadas nas reas protegidas pela legislao ambiental. Essa deciso tem forte impacto na vida das pessoas que habitam as reas protegidas e tambm nos custos das obras. Tem tambm influncia na maior facilidade ou dificuldade de aprovar o projeto de urbanizao junto aos rgos de licenciamento. Considera-se que a elaborao e anlise comparativa de diferentes alternativas de projeto uma das formas sensatas de abordar essa questo. A reflexo sobre as diferentes alternativas de projeto, feita pelos tcnicos e pela populao, pode conduzir a uma soluo mais equilibrada para as obras de urbanizao.

no h consenso quanto faixa a ser preservada ao longo dos cursos dgua, nos projetos de urbanizao de assentamentos precrios, pelo menos quando se trata da aplicao prtica da legislao na aprovao de projetos, aprovao de obras e concesso de ttulos de regularizao fundiria. em alguns casos, os rgos que aplicam a legislao se colocam de forma firme na exigncia dos 30 metros de cada lado do curso dgua, previstos no Cdigo Florestal (lei n 4771/1965). em outros casos, face excepcionalidade da situao, converge-se para a utilizao dos parmetros previstos na lei de Parcelamento do Solo (lei Federal n 6766/79) que prev uma faixa no edificvel de 15 metros, ou na aplicao dos parmetros previstos na Resoluo Conama 369/2006. em outros casos consegue-se, na prtica, aplicar o princpio legal aqui defendido de que h embasamento para dispensar o recuo. As grandes diferenas regionais, ilustradas nas figuras 8 a 11, retratam a dificuldade de chegar a uma regra consensual para todo o pas. Porm, em que pese o quadro de indefinio no momento de implementao da lei, que urge ser esclarecido, vale destacar a inequvoca importncia de, sempre que possvel, manter desocupadas as reas situadas junto aos cursos dgua e iniciar os processos de recuperao da vegetao nesses locais. isto se justifica para a manuteno dos cursos dgua, para implantao e manuteno de obras de saneamento, para reduo dos impactos da enchentes nas residncias e tambm para viabilizar o gradativo esforo de recuperao da qualidade do ambiente urbano.

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Figuras 8 e 9: tipologias habitacionais da populao ribeirinha na amaznia.

Figuras 10 e 11: Urbanizao em fundos de vale com risco de enchentes, tpica dos aglomerados metropolitanos. Fonte: arquivo dos autores.

3.2 diagnstico de reas e de alternativas para relocao e reassentamento de moradias


No debate das alternativas de projeto junto populao tem grande importncia as informaes quanto s possibilidades existentes para aqueles que devero ser deslocados de suas casas, quer para novas edificaes dentro do mesmo ncleo (relocao) quer para outras alternativas de moradia fora do ncleo original (reassentamento). Diferentes alternativas de projeto usualmente tm diferentes patamares de relocao e reassentamento e a populao tende a ser bastante reticente quanto s alternativas que envolvem deslocamento de maior contingente populacional, em especial quando no esto claras as propostas para esse fim. O debate de alternativas de projeto com a populao pressupe que a equipe gestora do projeto possa apresentar, claramente, o local e o tipo de habitao previsto para as famlias a serem deslocadas (em carter temporrio ou permanente) e o valor que cada famlia dever pagar pela nova residncia. Sem estas informaes, o debate de alternativas fica comprometido. Estudos conduzidos por Rosana Denaldi, na favela Sacadura Cabral em Santo Andr, mostraram um percentual significativo de famlias que preferia permanecer na favela aps a urbanizao, mesmo tendo sido oferecida a alternativa de nova moradia. Essas famlias preferiam a permanncia na favela predominantemente em trs situaes:
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constituam ncleos familiares grandes e moravam em casas bem maiores que aquelas que estavam sendo oferecidas como alternativa de mudana; tinham atividades comerciais ou outras formas de gerao de renda no ncleo original, que no mais poderiam exercer na nova residncia; tinham renda muito baixa e dificuldades de arcar com eventual financiamento da casa ou com as despesas associadas a uma residncia formal, tais como luz, gua, iPtu etc. Quando a implantao das obras de urbanizao pressupe o deslocamento temporrio de parte das famlias, sugere-se que sejam consideradas as possibilidades de pagamento de bolsa-aluguel e de formulao de convnios com hotis e penses, situados nas proximidades da rea de interveno. Essas alternativas podem ser mais econmicas e menos traumticas para a populao que os abrigos temporrios. Ao levantar as alternativas de moradia para a populao a ser deslocada convm tambm considerar a possibilidade de aquisio, por meio de desapropriao, de edificaes ou lotes de loteamentos j implantados, situados no entorno da rea urbanizada. Essa alternativa contempla a perspectiva de melhor utilizao do patrimnio j urbanizado e/ou edificado no municpio, evitando-se novas frentes de urbanizao. No caso de lotes, o prprio gestor das obras pode executar as edificaes ou contemplar o apoio financeiro para a construo das novas moradia pela autoconstruo ou mutiro. Quando os lotes so muito pulverizados, para evitar a multiplicao de projetos e obras com diferentes empresas contratadas, podese optar por fazer um nico contrato, que prev o desenvolvimento de projetos e obras em diferentes terrenos. De qualquer forma, sempre recomendvel evitar o deslocamento de famlias para regies distantes do ncleo e do centro urbanizado da cidade.

3.3 Formulao de alternativas de projeto, considerando diferentes cenrios de investimentos, desadensamento e atendimento das normas legais e ambientais da cidade formal
A partir das informaes do pr-diagnstico e diagnstico, tm-se elementos para identificar as reas onde convm promover a remoo e substituio das moradias existentes, quer por motivos de risco, por motivos legais, por precariedade e adensamento excessivo das edificaes ou por deficincias na infraestrutura e espaos pblicos. Estes diagnsticos devem fornecer elementos tambm para identificar locais em que ser possvel fazer posteriormente o reassentamento de famlias, uma vez sanada a dificuldade encontrada. Conforme assinalado por Rocha, Carvalho e Moretti (2002):

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As intervenes de reordenamento fsico em favelas objetivam essencialmente a melhoria das condies sanitrias e de acessibilidade, a eliminao dos riscos geotcnicos, a diminuio da frequncia de inundaes e a integrao fsica do ncleo ao bairro do entorno, buscando com isso criar a estrutura fsica necessria para que se efetive a insero social da populao. Sob a mesma denominao de urbanizao de favelas, constata-se a existncia de diferentes intervenes com caractersticas, custos e resultados extremamente diferenciados, que vo desde aquelas que buscam assegurar um padro mnimo de urbanizao (restringindose geralmente resoluo dos problemas de saneamento, riscos e acesso s moradias) at as que envolvem a reconstruo total do ncleo, com reparcelamento dos lotes e construo de novas moradias, transformando por completo a ocupao existente. Entre esses dois limites, existe um amplo leque de intervenes que se preocupam, de forma e intensidade variadas, com os vrios aspectos relacionados com a urbanizao de favelas, envolvendo nveis de custos bastante diferenciados. Intervenes voltadas para a obteno de um padro mnimo de urbanizao justificam-se pelos custos reduzidos, obtidos principalmente por meio da diminuio drstica do nmero de moradias removidas e da reduo dos valores envolvidos na implantao da infraestrutura. Concepes de interveno que buscam um incremento significativo do padro urbanstico da favela envolvem, quase que necessariamente, nveis mais elevados de custos. (ROCHA; CARVALHO; MORETTI, 2002, p.295)

Em alguns casos, a adoo de uma proposta um pouco mais ousada em termos de qualificao urbanstica implica acrscimo de custo relativamente baixo e pode trazer resultados importantes na melhoria das condies fsicas do novo bairro, com reflexos na facilidade de insero social e na reduo dos gastos com manuteno das obras executadas. Pode-se associar uma proposta com maior preocupao em termos de qualificao urbanstica quelas que envolvem ampliao dos espaos pblicos (praas, reas institucionais e ruas) e gerao de centralidades e polos de convivncia e recreao de qualidade diferenciada. Estas duas orientaes, por si, aumentam a necessidade de relocaes e reassentamentos. A terceira orientao, de reduo de densidade populacional e substituio de residncias em condies precrias, interfere no mesmo sentido. Ou seja, a tendncia que, na medida que aumenta a preocupao na qualificao urbanstica do projeto, aumenta tambm o nmero de famlias cujas residncias devero ser substitudas, quer por relocaes na mesma rea, quer por reassentamentos. Conforme j anteriormente relatado h, por parte da populao, uma natural resistncia a um nmero elevado de remoes. As diretrizes dos rgos de financiamento usualmente incluem restries financeiras que dificultam uma iniciativa de urbanizao com nmero elevado de residncias novas. Essas condicionantes tm levado a uma postura, de certa forma dogmtica, de evitar a substituio de residncias a qualquer custo. O que se defende aqui que o projeto final seja definido a partir
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da anlise comparativa de mais de uma alternativa, tensionando-se os dogmas existentes.

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Conforme estudos realizados por Laura Bueno (2000), que sero abordados em detalhe na disciplina 2 deste mdulo, existe uma esttica prpria da favela. Essa esttica precisa ser reconhecida e valorizada. Considera-se um equvoco que, na busca pela qualificao urbanstica, seja feito um esforo de reproduzir, pura e simplesmente, o modelo de urbanizao que utilizado nos demais bairros. Exemplo neste sentido a adoo, em todas as vias de um assentamento precrio que est sendo urbanizado, do mesmo modelo de sistema virio, que inclui guia, sarjeta, dois passeios e pista de rolamento. comum que esse modelo, presente no urbanismo h milhares de anos como ilustrado na Figura 12, seja adotado mesmo em vias destinadas quase que exclusivamente para circulao de pedestres. Como o espao muito limitado, acaba-se por gerar passeios com dimenso insuficiente para a circulao dos pedestres e uma pista de rolamento com dimenses inadequadas para a circulao do caminho de lixo, por exemplo. A geometria, que j utilizada na prpria favela, de um nvel nico, na forma de um calado (com drenagem central) pode mostrar-se muito mais conveniente. Embora seja pouco usual na cidade formal contempornea, encontram-se exemplos deste modelo no urbanismo antigo, como vemos na figura 13. Ou seja, na busca pela qualificao urbanstica, deve-se estar atento ao dogma da no remoo e tambm ao dogma da cidade formal.

Figura 12: via com pista de rolamento e passeio no ncleo arqueolgico de pompeia, itlia. Fonte: arquivo dos autores. Figura 13: via com drenagem central Fonte: arquivo dos autores.

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3.4 Anlise comparativa de custo e benefcio de diferentes alternativas de interveno


Sugere-se que sejam desenvolvidos pelo menos trs alternativas de projeto, variando-se o nmero de moradias a serem relocadas ou reassentadas. A anlise comparativa dessas alternativas envolve dois desafios: a confrontao de custos dessas obras em um momento em que ainda no se dispe do projeto executivo e a comparao da qualidade e benefcios resultantes de cada uma das propostas. provvel que a alternativa que leva a maiores custos de obras no se enquadre nos limites de financiamento do programa, tornando necessria a complementao de recursos por parte do municpio. Porm, os custos de obras so apenas parte dos custos totais, tornando-se necessrio contemplar os gastos com manuteno, que so posteriormente arcados integralmente pelo governo local. Ou seja, mesmo quando se foca apenas nos custos, em muitos casos pode ser vantajoso para o municpio optar pela obra mais cara, em funo da maior durabilidade e menor gasto com manuteno a ela associados. A comparao de custos das obras baseia-se em estimativas feitas a partir dos estudos preliminares. Essas estimativas, quando ainda no se dispe de informaes detalhadas do projeto, so sujeitas a imprecises, que so aceitveis quando se considera que a meta principal identificar ordens de grandeza e, principalmente, avaliar os diferenciais de custo entre as alternativas. Considera-se recomendvel a produo de uma tabela resumo, que inclua pelo menos as seguintes informaes:

rea total do sistema virio e seu percentual com relao rea total; extenso do sistema virio; nmero de remoes previsto; nmero de relocaes; nmero de reassentamentos.

Recomenda-se ainda que seja apontada, para cada alternativa, as principais caractersticas da operao e manuteno da obra. A manuteno das vias, dos espaos pblicos e das redes de saneamento pode variar significativamente de alternativa para alternativa. A coleta de lixo outro aspecto importante a considerar e analisar de forma comparativa.
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Pode-se agrupar os custos de urbanizao de um assentamento precrio em trs grandes blocos:


infraestrutura que inclui, entre outros, os itens de manejo das guas pluviais, pavimentao de vias, redes coletoras de esgoto, abastecimento de gua e eletricidade, iluminao pblica e obras de conteno; superestrutura que envolve os investimentos na construo e reforma de edificaes, para relocao e reassentamento de moradias ou para equipamentos pblicos; atividades operacionais incluindo os custos de projeto, consultoria, gerenciamento, assistncia social, instalao e manuteno dos canteiros de obras etc.

Os gastos com infraestrutura so relacionveis extenso viria (extenso das tubulaes das redes de saneamento, eltrica e de iluminao) e rea viria (gastos com execuo dos pavimentos, passeios etc.). Nos estudos realizados a partir das obras de urbanizao de assentamentos precrios no Programa Guarapiranga em So Paulo foi possvel observar clara correlao entre os gastos com infraestrutura e a rea viria do projeto, ou seja, ao se comparar dois projetos, estima-se que os gastos com infraestrutura sero maiores no projeto em que houver maior rea viria a urbanizar. A correlao entre essas variveis (gastos com infraestrutura e rea viria) precisar ser construda a partir dos dados de obras j realizadas no local. Os nmeros de reassentamentos e relocaes so o principal determinante para a estimativa dos gastos com superestrutura. Os gastos mdios para a produo de uma moradia social na rea de estudo um parmetro para essa estimativa. As despesas operacionais so muito variadas, dependendo de cada caso. Usualmente, a prefeitura arca com parte dessas responsabilidades, e as despesas no so includas no oramento. No caso do Programa Guarapiranga, em que todas as atividades operacionais foram contratadas, essa parcela foi relativamente alta, estimada em 30% dos custos de infra e superestrutura somados (ROCHA; CARVALHO; MORETTI, 2002). Finalmente, a comparao de qualidade e benefcios tem forte natureza subjetiva. A reflexo coletiva sobre as vantagens comparativas de cada uma das alternativas pode ajudar a avaliao. Considera-se que, nesse aspecto, a interao e debate das propostas com a populao podem trazer os insumos necessrios para a tomada de deciso sobre a melhor opo de projeto.

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Referncias Bibliogrficas
BRUNO, Ana Paula. Diagnstico dos incndios em favelas no municpio de So Paulo. Monografia de Ps-Graduao. So Paulo, FAU-USP, 2007 (texto no publicado). BUENO, Laura Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanizao. 2000. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2000. CONSRCIO AMBIENTE URBANO/ LENC. Projeto de urbanizao da favela Vila Nilo. So Paulo: CONSRCIO AMBIENTE URBANO/ LENC. 2004. CONSRCIO USINA/ TEIA. Projeto de urbanizao da favela Dois de Maio. So Paulo: CONSRCIO USINA/ TEIA, 2004. ROCHA, Renata; CARVALHO, Celso; MORETTI, Ricardo. Procedimentos para tomada de deciso em projetos de urbanizao de favelas. In: Seminrio de avaliao de projetos IPT: habitao e meio ambiente em assentamentos urbanos precrios, 2001, So Paulo, Anais... So Paulo: IPT, 2002. pp. 17-36. (Programa de Tecnologia da Habitao) 2002. (Coletnea Habitare/ FINEP,1). SAMORA, Patricia; VOSGUERITCHIAN, Andrea. Acesso solar e adensamento em favelas. In: II Congresso brasileiro e I Ibero-americano. Habitao social: cincia e tecnologia, 2006, Florianpolis. Anais eletrnicos. Florianpolis: CTHAB 2006. 1 CD ROM. SECRETARIA DA HABITAO E DESENVOLVIMENTO URBANO DA PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO. Anexo X: Normas Gerais para elaborao de projetos. In: Edital de licitao para contratao de servios tcnicos especializados em engenharia e arquitetura para elaborao de projeto de urbanizao da favela Dois de Maio. So Paulo: SEHAB, 2002. 1 CD. SECRETARIA DA HABITAO E DESENVOLVIMENTO URBANO DA PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO. Plano de ao em favelas. So Paulo: SEHAB, 2003. Brochura.

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Operacionalizao das intervenes integradas em assentamentos precrios


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Mdulo 3

Trabalho social e participao

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Mdulo 3

TRAbAlho sociAl e pARTicipAo (pRojeTo de TRAbAlho Tcnico sociAl)

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introduo
Este texto foi organizado com trs objetivos principais: 1- sistematizar elementos importantes no processo de elaborao dos Projetos Tcnicos de Trabalho Social (PTTS) numa perspectiva participativa; 2 - refletir e compartilhar aprendizados sobre o processo de execuo do Trabalho Social em projetos urbanizao de assentamentos precrios, especialmente a partir do Programa Habitar Brasil-BID, quando o governo brasileiro passou a sistematizar instrumentos de orientao para o Trabalho Social associado a tais projetos; e 3 - compartilhar reflexes sobre a importncia e estratgias de integrao das equipes multidisciplinares no processo de interlocuo com a populao junto as quais se desenvolvem as atividades. Especificamente para os alunos integrantes das equipes sociais dos projetos ou da Caixa, buscamos tambm apontar meios para ampliar as referncias conceituais e o repertrio de operacionalizao do PTTS com informaes, experincias, instrumentos e atividades-chaves do Trabalho Social desde a fase de conhecimento da rea at a implementao, especialmente quanto ao processo de participao popular. A diversidade dos pblicos deste curso reflete um dos desafios principais para o desenvolvimento de um Trabalho Social de qualidade, que a integrao dos conhecimentos e a viabilizao de abordagem efetivamente integrada das reas e seus problemas. Ainda considerando o pblico do curso gestores e/ou executores de projetos financiados pelo governo federal vamos adotar como, referncia na abordagem dos diversos subtemas as orientaes do Ministrio das Cidades, o que significa dizer que, no obstante outros objetivos estratgicos que se possa ter, o objetivo especial desta aula tratar da elaborao e execuo de projetos elegveis segundo as regras do principal agente viabilizador de urbanizao de assentamentos precrios do pas, que o prprio Ministrio das Cidades e seu agente operador, que a Caixa. Tais regras esto contidas especialmente nos seguintes documentos: Instrues Especficas para Desenvolvimento de Trabalho Social em Intervenes de Urbanizao de Assentamentos Precrios - UAP1 e Caderno de Orientao Tcnico Social COTS2, os quais so bibliografias complementares indispensveis para este curso e para o dia a dia do trabalho.

1. ministrio das cidades. instruo normativa para trabalho social Uap, 2007. disponvel em: http://www.cidades. gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/pac/instrucoes 2. caiXa. caderno de Orientao tcnica social cOts. disponvel em: http://www.caixa.gov.br/habitacao/operacoes_ coletivas/programa_credito_solidario/orientacao_tecnica.asp

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1. objetivos, referncias e conceitos para a elaborao e implementao do plano de Trabalho Tcnico social (pTTs)
Neste captulo sero debatidos os objetivos gerais e especficos do Trabalho Social nos projetos, considerando as exigncias operacionais dos financiadores e referncias tcnicas e conceitos selecionados.

1.1 objetivos do trabalho


1.1.1 objetivo geral:
Considerando o princpio de nortear-se pelas regras e diretrizes dos programas em vigor, trazemos inicialmente a definio do Ministrio das Cidades quanto aos objetivos do Trabalho Social que : viabilizar o exerccio da participao cidad e promover a melhoria de qualidade de vida das famlias beneficiadas pelo projeto, mediante trabalho educativo, favorecendo a organizao da populao, a educao sanitria e ambiental, a gesto comunitria e o desenvolvimento de aes que, de acordo com as necessidades das famlias, facilitem seu acesso ao trabalho e melhoria da renda familiar.3 Uma formulao mais ampla exige explicitar que nos projetos de urbanizao de assentamentos precrios, dadas as caractersticas de intervir em territrios constitudos, o PTTS responde tambm a objetivos operacionais fundamentais para sua viabilizao, e dizem respeito ao estabelecimento das mediaes sociais necessrias negociao, s aes de interveno fsica e ao desenvolvimento das obras e reassentamentos, quando previstos.

1.1.2 objetivos especficos


Dentro desta formulao mais ampla e das referncias com as quais temos trabalhado os principais objetivos especficos do Trabalho Social, parte dos quais esto formulados nas instrues normativas e documentos tcnicos j citados, o PTTS pode ser assim sintetizado: a) fomentar a mobilizao e organizao da populao em conjunto com as atividades do projeto; b) estabelecer instrumentos de gesto participativa para deciso, monitoramento, acompanhamento e avaliao das diversas etapas de execuo do projeto, inclusive com a constituio de uma instncia de gesto participativa/acompanhamento de obras e aes desde o momento inicial do Trabalho Social; c) fortalecer as organizaes sociais existentes nas reas; d) desenvolver aes de capacitao e fortalecimento de lideranas durante a execuo do projeto;
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3. ministrio das cidades. Instruo Normativa para Trabalho Social UAP, 2007.

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e) estabelecer mecanismos de comunicao que assegurem populao acesso s informaes sobre o projeto; f) assegurar a participao das famlias nas decises do projeto e no acompanhamento das obras, estabelecendo pactos claros quanto aos critrios de cadastros, solues habitacionais, reassentamento e relocaes, quando for o caso; g) desenvolver aes de educao sanitria e ambiental para fomentar atitudes e prticas individuais e coletivas ambientalmente sustentveis; h) desenvolver aes de gerao de trabalho e renda, a partir de uma anlise das demandas e do potencial econmico das regies por meio da articulao de programas de qualificao profissional e gerao de emprego e renda das prefeituras e/ou agentes da sociedade civil; i) fomentar aes de enfrentamento das vulnerabilidades mapeadas e de fortalecimento do patrimnio social das comunidades, especialmente quanto educao, sade, atendimento infncia, ateno a grupos em situaes de vulnerabilidade e relaes de vizinhana e solidariedade; j) desenvolver projeto de preparao e acompanhamento ps-ocupao, com nfase no uso e ocupao adequada dos novos ambientes construdos ou urbanizados, estabelecimento de relaes de conservao dos investimentos e orientao quanto aos impactos dos novos gastos no oramento familiar e, quando for o caso, preparao e fortalecimento da gesto condominial; e k) realizar avaliao ex-post da interveno considerando o ponto de vista do usurio e objetivos estratgicos do projeto.

os objetivos especficos devem ser formulados respeitando as exigncias do programa, mas considerando a realidade especfica de cada rea, populao, interveno proposta e os resultados pretendidos pelos promotores. portanto, o elenco de aes acima apresentado apenas uma referncia.

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1.2 conceitos e referncias metodolgicas importantes


Nas avaliaes de experincias bem sucedidas de intervenes em assentamentos precrios, verifica-se que esto presentes alguns elementos entre os quais se destacam dois que so fundamentais tambm para a construo do PTTS: a participao das populaes envolvidas em todas as etapas do processo, como um elemento de adequao e sustentao das solues de projeto; e a viso de que a pobreza multifacetada e a favela, como expresso disto, exige uma abordagem integrada e interdisciplinar, para alm do componente econmico, com aes de reduo de vulnerabilidades e fortalecimento do capital social presente nas reas. Nesta viso, o PTTS abrange um leque amplo de aes para contemplar os objetivos que lhe cabem na ao integrada do projeto de urbanizao. Embora com estratgias metodolgicas similares, estas aes exigem suportes tcnicos e conceituais que muitas vezes so especficos, os quais devero ser trabalhados em cada projeto. Neste item so apresentadas a sntese dos principais conceitos e referncias transversais trabalhadas no conjunto das aes estratgicas e nos subprojetos que se organizam o trabalho social.

a) Metodologia de interveno e Trabalho social


O processo de elaborao e implementao de projeto de Trabalho Social pressupe a escolha de uma metodologia de interveno coerente com a base terico-metodolgica de referncia e com a situao encontrada na rea na qual ele ser desenvolvido. A professora Maringela Belfiore cita o Instituto de Estudos Especiais (IEE/PUC-SP) para afirmar que definir uma metodologia de interveno significa exercer a difcil arte de transformar os pressupostos tericos escolhidos em diretrizes operacionais e detalhar processos e tcnicas de abordagem no seio das relaes sociais que se pretende alterar4. A metodologia de interveno entendida aqui, tal como aborda Mestriner citada por Belfiore, como o conjunto de processos, estratgias e procedimentos tcnicos interventivos, eleitos a partir de pressupostos fundamentais disponibilizados por ampla base terico-metodolgica e tico-poltica e processados numa adequao s diversidades regionais.5 A formulao de uma metodologia de trabalho social para uma determinada realidade pressupe algumas condies tcnicas bsicas assim sintetizadas por Belfiore6:

4. belFiOre WanderleY, mariangela. palestra: Polticas Pblicas e Trabalho Social: Polmicas em Debate. proferida no Seminrio Internacional de Metodologias de Trabalho Social, promovido pelo instituto de estudos especiais/ pUc/sp, so paulo, 21 a 23 /11/2006. 5. mestriner, maria luiza apud. belFiOre WanderleY, mariangela. palestra: Polticas Pblicas e Trabalho Social: Polmicas em Debate. proferida no Seminrio Internacional de Metodologias de Trabalho Social, promovido pelo instituto de estudos especiais/ pUc/sp, so paulo, 21 a 23 /11/2006. 6. belFiOre WanderleY, mariangela. op.cit., 2006.

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conhecimentos da realidade territorial; conhecimento sistematizado do perfil da populao e dos respectivos territrios de incidncia das aes; levantamento dos servios e programas relativos s vrias polticas; um quadro de recursos humanos devidamente capacitado e supervisionado; sistema de planejamento e gesto capaz de aperfeioar e fundamentar as aes. Asseguradas tais condies e passos chega-se a uma proposta metodolgica do trabalho social que est, fundamentado em princpios, diretrizes e estratgias que garantem direo poltica (...) ao7.

Cabe destacar, neste processo de definio da metodologia, que estamos falando de intervenes inseridas em um programa e uma poltica que preconizam a adoo de metodologia que garanta a participao da populao no processo, assegurando uma ao integrada e participativa capaz de fazer da interveno urbano-habitacional um momento de desenvolvimento social e construo/ fortalecimento de cidadania da populao envolvida.

b) Trabalho social em habitao


O conceito do Trabalho Social em Habitao adotado aqui foi formulado pelo IEE/PUC-SP como: um conjunto de aes inclusivas com carter socioeducativo, adequadas realidade socioeconmica e cultural da populao e s caractersticas da rea de interveno, afinadas com os princpios da poltica habitacional, com as diretrizes dos programas e desenvolvidas em articulao com todos os agentes sociais envolvidos nos processos de deciso, implantao e controle dos programas de moradia.8 A importncia do Trabalho Social nos projetos habitacionais visto aqui nos seguintes termos: um programa habitacional de interesse social ganha eficcia quando implementado por meio de um competente trabalho social. possvel afirmar que o trabalho social compese de um conjunto de processos e estratgias de informao, mobilizao, advocacy social, organizao e participao da populao e animao comunitria. So todos eles processos que do ancoragem s intervenes habitacionais propriamente ditas. Por isso mesmo ele representa a costura estratgica das vrias dimenses e variveis que integram o propsito principal; isto , o fim ltimo do programa habitacional de interesse social.9
7. Idem. 8. instituto de estudos especiais - pUc-sp. disponvel em: http://www.pucsp.br/iee/index.html 9. carvalhO, maria do carmo brant e paz, rosangela dias Oliveira. Conceitos bsicos avaliao, indicadores, descritores e procedimentos metodolgicos. apresentao no Seminrio Tcnico sobre ps-ocupao nos projetos integrados de urbanizao de assentamentos subnormais - UAS/HBB do Programa Habitar Brasil. braslia, 2006. ministrio das cidades. disponvel em http://www.cidades.gov.br/ secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/biblioteca/avaliacao-de-pos-ocupacao/subsidios-para-avaliacao-de-pos-ocupacao/4-3%20-ProcessoConstrucaoIndicadoresSociaisAvaliacaoResultadosMariaCarmoBrantCarvalho.pdf

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c) participao popular
A participao popular concebida como processo que se constri coletivamente e que pressupe a existncia de canais permanentes onde um trabalho contnuo e sistemtico vai imprimindo uma nova configurao relao poder pblico/populao (...) e a criao de espaos pblicos em que se explicitem os conflitos, a partir dos quais critrios claros possam se tornar parmetros permanentes de negociao.10 Ela deve ser diretriz transversal de todo o PTTS inserido nos projetos de urbanizao integrada. Na dimenso operacional de que tratamos aqui, o conceito de participao popular pensado para todas as fases do projeto, sendo entendida como um processo de mobilizao social, que ao mesmo tempo um objetivo a ser alcanado e um meio para realizar os outros objetivos do projeto. Tem, assim, uma dimenso estratgica, como um processo de aprendizagem coletivo que caminho para fortalecimento da cidadania dos envolvidos; mas tambm uma dimenso operacional, que abrange os procedimentos de pactuao e contratao das diversas aes, obras e servios a serem desenvolvidos no habitat daqueles que so tambm beneficirios/impactados pela ao. Mobilizao social aqui entendida como um processo de convocao de vontades para uma mudana de realidade, atravs de propsitos comuns (...). Envolve o compartilhamento de discursos, vises e informaes e, por isso, exige aes de comunicao em seu sentido mais amplo.11 Pretende-se que a participao seja assumida, livre e consciente, na medida em que os que dela participem perceberem que a realizao do objetivo perseguido vital para quem participa da ao e que o objetivo s pode ser alcanado se houver efetiva participao12. Um dos desafios para a implementao de uma metodologia participativa , muitas vezes, dado pela falta da cultura democrtica e participativa da populao (e tambm dos rgos tcnicos), especialmente em reas de excluso social como os assentamentos precrios, onde muitas vezes no existe uma sociedade civil organizada. Por esta razo, nestas reas a intencionalidade e o compromisso do governo e suas equipes tcnicas fundamental no que Pedro Pontual13 chama de ativao de prticas participativas. A este respeito ele cita Celso Daniel (1994): (...), a democratizao do acesso participao exige uma presena ativa do governo, em particular no campo pedaggico. Assim, crucial, para tal democratizao, a pesquisa de linguagens sintonizadas com a cultura da populao, bem como, a organizao de processos de formao dos cidados, de maneira a lhes permitir acesso informao (...). Tais iniciativas caminham no sentido de se contrapor ao monoplio da informao de que os integrantes do Estado costumam
10. villas bOas, renata. Os canais institucionais de participao popular - participao popular nos governos locais. revista Plis, governos n 14. so paulo, instituto plis, 1994. pp. 55-62. 11. tOrO a., Jose bernardo & WernecK, nsia maria duarte. Mobilizao Social: Um modo de construir a democracia e a, participao. belo horizonte: autntica, 2004. 12. WhitaKer, chico. Rede: uma estrutura alternativa de organizao. in: tOrO, JOse bernardO e WernecK, nisia maria. Mobilizao social: um modo de construir a democracia e a participao. so paulo, autentica, 2004. 13. pOntUal, pedro. Pedagogia da gesto democrtica das cidades. in: Participao popular nos governos locais. so paulo. revista Plis, n 14. so paulo, instituto plis, 1994. pp. 63-68.

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ser portadores. Evidencia-se, ademais, que perfeitamente possvel e inclusive necessrio, que o governo local respeitando a independncia e riqueza de formas de articulao da sociedade atue de maneira concreta no sentido de estruturar e estimular a participao para que esta obtenha sua mxima eficcia.14 Este conceito resulta em diversos desdobramentos prticos na formulao do trabalho social, como planejar um adequado sistema de gerao e circulao de informao, a constituio de canais de participao, espaos de negociao de conflitos, momentos de pactuao de critrios etc. Este compromisso com a participao especialmente importante em uma das dimenses estratgicas do Trabalho Social em projetos habitacionais, que se refere a preparar e instrumentalizar a populao para compreender, interagir, propor e participar das obras, caracterizadas como o conjunto de intervenes fsicas que alterar de forma substantiva sua condio de vida. Nesta dimenso tem especial importncia a difcil interao entre saber tcnico e saber popular. Novamente Pedro Pontual resume bem esta questo, dizendo que a participao popular pressupe uma relao de troca entre gesto (municipal) e a populao, a partir da qual se torna possvel construir um conhecimento conjunto sobre a cidade, resultando na elaborao de projetos coletivos. Trata-se de criar condies para que se realize um intercmbio de saberes: de um lado, os que detm um conhecimento tcnico sobre a realidade urbana e que esto no governo e do outro lado, um saber popular, fruto da vivncia que a populao tem dos problemas da cidade e da sua capacidade de apontar solues. 15 Embora seja objeto trabalhado mais pela equipe social, enfrentar esses desafios no tarefa restrita a esta equipe, j que a participao popular e o exerccio da cidadania devem perpassar todas as prticas do projeto de urbanizao fazendo com que o compartilhamento do saber e a construo de um conhecimento conjunto resulte em uma interveno efetivamente pactuada. Um compromisso a ser assumido por toda a equipe tcnica e as coordenaes de projeto. importante que as equipes de trabalho social tenham a iniciativa de fomentar a interao das equipes multidisciplinares com a participao. Uma boa reflexo a compartilhar, para alm das responsabilidades das instituies, diz respeito importncia da participao no crescimento dos indivduos e grupos, como feita por Leandro Lamas Valarelli: a participao um processo que carrega a possibilidade de devolver a palavra a quem no tinha voz nem era ouvido. Que tem o potencial de desenvolver a capacidade de tomar decises a quem muitas vezes foi transformado num agente passivo de projetos e polticas, afirmando-os como sujeitos. por isso, a participao, quando vivenciada nestes moldes, constitui-se num processo de construo e afirmao da cidadania.16
14. daniel, celso. Gesto local e participao da sociedade apud pOntUal, pedro. Pedagogia da gesto democrtica das cidades. In: Participao popular nos governos locais. so paulo. revista Plis, no. 14. so paulo, instituto plis, 1994. pp. 63-68. 15. pOntUal, pedro. op.cit., 1994. 16. valarelli, leandro lamas. Os sentidos da participao no trabalho social das organizaes sem fins lucrativos. disponvel em: http://www.rits.org.br/gestao_teste/ge_testes/ge_mat01_acaometodo_acaometodotxtpag0.cfm

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Apesar deste valor, este processo no est isento de conflitos ou retrocessos. importante olhar seus avanos e dificuldades numa perspectiva histrica. Falando sobre a participao popular nos espaos de gesto participativa de polticas, Maria do Carmo Albuquerque afirma que este um processo (...) que apenas se inicia com a construo de um marco legal e de uma cultura democrtica e participativa, requerendo (...) habilidades e metodologias que possam fazer destes espaos instrumentos eficientes e eficazes de melhoria da qualidade de vida e de democratizao dos processos de tomadas de deciso poltica.17 Mesmo carregada de desafios, a concretizao da participao precisa ser o objetivo estratgico do Trabalho Social nos projetos de urbanizao de assentamentos precrios. Fazendo um comparativo com as demais reas, podemos dizer que este um dos produtos principais que o Trabalho Social deve gerar: uma populao melhor organizada, mais participativa e cidad. E isto implica esta ampliao de repertrio, de construo de novas habilidades e apropriao de novas metodologias.

d) cidadania
Trabalhamos o conceito de cidadania ativa, como desenvolvido pela professora Vitria Benevides: as palavras cidadania e cidado referem-se, necessariamente, participao na vida da cidade, entendida como espao pblico para as decises coletivas (...). Refora, ademais, a importncia de se juntarem direitos polticos e direitos sociais, pois os direitos polticos favorecem a organizao da reclamao dos direitos sociais. A cidadania exige instituies, mediaes e comportamentos prprios, constituindo-se na criao de espaos sociais de lutas (movimentos sociais, sindicais e populares) e na definio de instituies permanentes para a expresso poltica (...). Distingue-se, portanto, a cidadania passiva aquela que outorgada pelo Estado, com a ideia moral do favor e da tutela da cidadania ativa, aquela que institui o cidado como portador de direitos e deveres, mas, essencialmente, criador de direitos para abrir novos espaos de participao poltica.18 V-se que tambm o processo de fortalecimento da cidadania abarca, do ponto de vista da ao do poder pblico, o campo da informao, da intencionalidade educativa da prtica institucional, do estmulo organizao e participao e a considerao das demandas e opinies da populao na gesto do que lhe diz respeito, neste caso, o projeto de urbanizao. Neste sentido, cabe mais uma vez registrar a importncia do carter pedaggico e organizativo no trabalho social.

17. albUQUerQUe, maria do carmo Participao cidad nas polticas pblicas disponvel em: http://www.kas.de/db_fi les/. ALBUQUERQUE, kas.files/dokkumente/7_dokkument_dokk_pdf_6545_1.pdf#page=86 18. benevides, maria vitria. palestra proferida no painel Quais so os fundamentos da democracia e de um novo poder?. Frum Nacional de Participao Popular. disponvel em: http://www.dhnet.org.br/w3/fsmrn/fsm2002/paineis/benevides.html

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A dimenso pedaggica ganha importncia na medida em que se articulam aes para garantia de acesso a informaes e subsdios consistentes e acessveis para o entendimento dos problemas, compreenso, explicitao de opinies e formulao de propostas, de modo a fortalecer os processos de participao na deciso e concretizao do projeto. A dimenso organizativa ganha importncia na medida em que busca fortalecer os processos coletivos de informao, deciso e ao, bem como o estmulo ao surgimento de novos atores, o fortalecimento das estruturas orgnicas coletivas existentes e a constituio de novas estruturas que se desenhem como necessrias.

e) incluso/excluso social
O conceito de excluso social hoje se confronta diretamente com a concepo de universalidade e com ela a dos direitos sociais e da cidadania. A excluso a negao da cidadania.19 evidente que uma poltica de incluso social algo muito mais amplo do que o objeto do Trabalho Social em Projetos de Urbanizao de Assentamentos Precrios. Entretanto, importante ter-se a incluso como um objetivo, de modo a dar-lhe dimenso prtica dentro do campo de atuao e das aes do projeto de urbanizao. Neste sentido, dentre as muitas reflexes pertinentes sobre o tema, considero importante trazer aqui texto do Mapa da Excluso/Incluso Social de So Paulo: O que se constatou que a relao excluso/incluso social indissolvel ao contrrio das metodologias que realizam a medio da riqueza ou da pobreza como unidades autnomas com variveis autoexplicativas. A excluso e incluso social so necessariamente interdependentes. Algum excludo de uma dada situao de incluso.

f) Vulnerabilidade social e patrimnio dos pobres


Do ponto de vista da interveno, a viso de que a pobreza multifacetada exige um trabalho de caracterizao que vai alm de um levantamento de dados econmicos ou de carncias. Neste sentido tem sido bastante funcional trabalhar com os conceitos de vulnerabilidades e potencialidades, tambm chamadas de patrimnio dos pobres. A vulnerabilidade entendida aqui como a incapacidade de pessoa ou domiclio para aproveitar-se das oportunidades, disponveis em distintos mbitos socioeconmicos, para melhorar sua situao de bem-estar ou impedir sua deteriorao.20 importantssimo mapelas, identificando-se fatores para alm do econmico, da baixa renda etc. Mas, de acordo com a sociloga Caroline Moser (1996) citada por Novara, importante identificar no somente as ameaas, mas tambm aquelas capacidades de adaptao, de aproveitar as oportunidades e de resistir aos efeitos negativos das mudanas do ambiente externo.
19. spOssati, aldaza. disponvel em: http://www.dpi.inpe.br/geopro/exclusao/exclusao.pdf 20 Kaztman, r. Notas sobre la medicin de la vulnerabilidad social. mxico: bid-birF-cepal, 2000. borrador para discusin. 5 .Kaztman, Taller regional, la medicin de la pobreza, mtodos e aplicaciones. disponvel em: www.eclac.cl/ deype/noticias/proyectos

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Os meios para resistir so os recursos que os indivduos, as famlias e as comunidades podem colocar em campo para enfrentarem as necessidades. Portanto, a vulnerabilidade estritamente vinculada posse de recursos. Quanto maior so os bens (materiais ou imateriais), menor a vulnerabilidade e quanto maior a corroso deles, tanto maior a insegurana.21 Neste conceito tem-se o patrimnio dos pobres como fatores positivos que esto presentes na comunidade (...), como um conjunto de elementos que garantem uma possibilidade de desenvolvimento.22 O patrimnio dos pobres, portanto, so os meios de resistncia que podem ser mobilizados para fazer frente s privaes, os ativos, tanto os tangveis, quanto os no tangveis, como: trabalho (mo de obra); capital humano; bens produtivos (moradia); relaes familiares; patrimnio social (organizao). Ainda nestes termos, so considerados fatores de desenvolvimento os elementos presentes na realidade da rea (no sentido fsico) ou da comunidade (no sentido social) que, diante de condies favorveis, podem desencadear um processo de desenvolvimento social, como caso da melhoria das condies habitacionais trazida pelos projetos de urbanizao. So aceleradores as medidas especficas capazes de diminuir o prazo de um processo de desenvolvimento social ou econmico, ou de agilizar e otimizar os procedimentos ou a qualidade dos resultados. Estes conceitos resultam em importantes desdobramentos prticos, especialmente no momento de levantar dados, consolidar uma anlise sobre as reas e sua populao e de dialogar com a proposta de intervenes. Assim, desde o momento inicial importante mapear-se os indicadores importantes de vulnerabilidade e potencialidades a serem trabalhados para que o levantamento de dados possa informar sobre eles. Os resultados de tais levantamentos, por sua vez, devem ser trabalhados em conjunto com a equipe integrada e por vezes a melhor ao para enfrentar um fator de vulnerabilidade (por exemplo, elevado nmero de mulheres chefes de famlia sozinhas) uma interveno do projeto urbano (no exemplo em questo, pode ser prever a construo de uma creche na rea).

g) Trabalho social como parte do planejamento de governo de uma ao local


Considero importante registrar entre as referncias adotadas neste texto a que diz respeito ideia de que o projeto de urbanizao tratado aqui e, por consequncia, o seu Trabalho Social, uma ao de governo. No pode ser resultado apenas do compromisso individual dos membros da equipe. Uma referncia importante que adotamos a ideia de planejamento governamental contida no Planejamento Estratgico Situacional (PES), formulado por Carlos Matus. Desenvolvido como um mtodo de planejamento pblico ele permite a compreenso e a sistematizao
21. nOvara, enrico. coordenador para a amrica latina da associao voluntria para o servio internacional avsi. disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php??pid=S0103-40142003000200009&&script=sci_arttext&&tlng=en 22. nOvara, enrico disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200010. php?arttext&40142003000200010

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de determinados aspectos que so caractersticos das polticas pblicas e sociais: atuao de diversos atores sociais com diferentes interesses e motivaes, situaes de poder compartilhado, realidade social complexa e dinmica, entre outros.23 Embora tratando de um objeto mais amplo (planejamento de governo) uma teoria que d suporte consecuo de gestes democrticas e participativas e que define o planejamento moderno, enquanto clculo que precede e preside a ao24, e como uma ao contnua, seja na fase de formulao, seja na execuo e monitoramento da interveno. Destacamos entre as formulaes do PES duas que so bastante pertinentes para o processo de formulao e conduo de um plano de Trabalho Social para uma determinada rea e populao: o conceito de planejamento orientado por problemas sociais e no por objetivos e o conceito denominado pelo autor como Tringulo de Governo. Nas definies do PES entende-se que se tem uma explicao situacional norteando o planejamento. Trata-se como explicao situacional, segundo SAMPAIO, FRANA e VAZ:25, a compreenso de que como h vrios atores que planejam, coexistem distintas explicaes da realidade: cada ator explica a realidade de acordo com seu ponto de vista; logo o diagnstico nico e a verdade objetiva so impossveis.26 Nesta metodologia o planejamento orientado por problemas sociais e o problema a expresso da vontade de criar uma situao ou realidade nova ou a expresso da vontade de mudar/superar uma realidade indesejvel. O passo seguinte definio dos resultados esperados com a ao a ser planejada em relao a tais problemas. Os resultados constituem a transformao significativa da realidade gerada pela ao deliberada de um ator social, e a ele atribuvel; e, em seguida, define-se a operao, que o conjunto articulado e encadeado de iniciativas capaz de possibilitar total ou parcialmente a obteno de um resultado e/ou a inverso de um n crtico.27 Neste conceito importante esclarecer que problema algo que tem soluo e est no mbito de ao de quem planeja.

23. matUs, c. Poltica, planejamento e governo. braslia: ipea, 1993. 2v. (srie ipea). 24. Idem. 25. Frana, cssio; sampaiO, sergio e vaz, Jos carlos. PAVS Planejao. apresentao realizada em curso de planejamento e gesto. so paulo, 2008 26. Op. Citi. 27. Op. Citi.

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O conceito de Tringulo de Governo formulado por Matus defende que o planejamento e a interveno sobre uma dada realidade pressupem avaliar trs questes determinantes, assim sintetizadas por SAMPAIO, FRANA e VAZ 28:

projeto de governo - Refere-se ao contedo propositivo das aes que


um ator pretende realizar para alcanar seus objetivos: sempre pertinente ao ator e sua insero institucional; depende da capacidade de governo que o ator possui; e interfere nos projetos de outros atores (conflito, consenso e negociao).

capacidade de governo Refere-se capacidade de conduo e direo


dos processos sociais na direo explicitada no projeto de governo: tcnicas, mtodos, recursos, habilidades disposio do ator que planeja; e outros atores competem por essas capacidades, ou influenciam o acesso a elas.

Governabilidade - Expressa o poder que um determinado ator tem sobre


outros para realizar seu projeto. a relao entre o peso das variveis que o ator controla ou no no jogo social. Quanto maior for o nmero de variveis (e seu peso relativo) sob controle do ator, maior ser sua liberdade de ao.

2. planejamento e desenvolvimento do Trabalho social na fase de levantamento de dados e elaborao do diagnstico e do pTTs
Neste captulo trataremos dos elementos que compem os passos necessrios elaborao de um bom projeto, o que compreende levantar dados, fazer um bom diagnstico socioeconmico e organizativo e discutir dados e propostas com a populao, de modo a ter-se um projeto pactuado. Sempre cabe destacar que este um trabalho integrado e multidisciplinar e, neste sentido, o processo de planejamento do Trabalho Social precisa estar integrado ao processo de formulao e/ou execuo das demais dimenses do projeto.

28. Frana, cssio; sampaiO, sergio e vaz, Jos carlos. PAVS planejao. apresentao realizada em curso de planejamento e gesto. so paulo, 2008.

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Vale a pena conhecer: plano Global especfico29.


uma boa organizao deste processo foi feita pela equipe da prefeitura de bh, junto com o plano Global especfico, cuja representao grfica a seguinte:

leVAnTAMenTo de dAdos Fsicos

leVAnTAMenTo de dAdos juRdicos

leVAnTAMenTo de dAdos sociAis

diAGnsTico Fsico

diAGnsTico juRdico

diAGnsTico sociAl

diAGnsTico inTeGRAdo

deFinio de obRAs de Aes de AcoMpAnhAMenTo sociAl e ReGulARizAo FundiRiA

hieRARquizAo de obRAs e Aes, coM deFinio dAs eTApAs de iMplAnTAo e os cusTos pReliMinARes

plAno GlobAl especFico


Fonte: pbh - poltica Municipal de habitao

No processo global, o conjunto de atividades sob responsabilidade do Trabalho Social diferenciado em termos de objetivos e produtos. Para apresentar este processo de forma mais didtica, agrupamos as atividades em quatro eixos de interveno de acordo com o tipo de atividade e o resultado esperado:

eixo1 Aes pReliMinARes de plAnejAMenTo e inTeRAo coM A ReA e suA populAo; eixo2 leVAnTAMenTo de dAdos socioeconMico oRGAnizATiVo dA ReA dA populAo; eixo3 elAboRAo do diAGnsTico do pRojeTo de TRAbAlho sociAl; eixo4 plAnejAMenTo pARTicipATiVo do pRojeTo/ ApResenTAo e discusso dos esTudos e pRojeTos coM A populAo e suAs lideRAnAs.

A seguir esto apresentadas as etapas e atividades principais de cada eixo. Cabe destacar que as aes do Eixo 4 so paralelas a todo o processo.

29. disponvel em: http://www.fip.gov.br/productos/eg/docs/MC-265.PDF

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eixo 1 - Aes pReliMinARes de plAnejAMenTo e inTeRAo coM A ReA e suA populAo

Pelas suas caractersticas dividimos este eixo em 4 etapas, parte das quais podem ser desenvolvidas de forma simultnea.
eTApA 1 planejamento dos trabalhos

As principais atividades previstas nesta etapa so: a) definio da equipe; b) atividade/ oficina de nivelamento de informaes e planejamento inicial com equipe mobilizada; c) mapeamento dos atores sociais, levantamento das lideranas, organizaes e equipamentos pblicos existentes na rea; d) definio da(s) metodologia(s) a serem adotadas e planejamento das atividades do Trabalho Social.
eTApA 2 Aes preliminares e preparao da entrada das equipes de trabalho nas reas

Abrange as seguintes atividades principais: a) contato inicial/individual com lideranas; b) reunio(es) e contatos coletivos com lideranas e organizaes da regio; c) reunies gerais iniciais com a populao; d) visitas aos equipamentos pblicos e comunitrios da rea.
etapa 3 Aes contnuas de garantia de informao, mobilizao e interao com a populao

Esta etapa se refere a atividades contnuas em todo processo e abrange: a) atividades gerais de informao e mobilizao; b) planto social.
eixo 2 leVAnTAMenTo de dAdos

Parte importante da coleta de dados sobre a populao e a rea para subsidiar o planejamento da interveno global de responsabilidade da equipe de Trabalho Social. Para que esta coleta seja racionalizada, sirva a todas as reas e contenha todas as informaes necessrias importante que os instrumentais e procedimentos para sua aplicao sejam pactuados com todos. A organizao deste eixo de trabalho depende muito da metodologia a ser adotada para a construo do diagnstico. Uma forma convencional de se obter dados amplos e consistentes organizar a coleta de informaes em trs etapas caracterizadas conforme seus objetivos/produtos gerados, da seguinte forma:
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eTApA 1 Arrolamento e selagem dos imveis

So atividades principais: a) delimitao da rea a ser cadastrada e definio da base fsica a ser adotada; b) identificao e levantamento dos imveis implantados na rea demarcada sobre topografia atualizada; c) relatrio do arrolamento/selagem.
eTApA 2 - pesquisa socioeconmica censitria

A pesquisa cadastral objetiva levantar de forma censitria o conjunto de informaes sobre os domiclios e as famlias que ocupam a(s) rea(s), de forma a subsidiar o diagnstico e os diversos aspectos dos projetos a serem desenvolvidos. realizada em todos os imveis arrolados na rea de interveno e abrange as seguintes atividades: a) definio do instrumental/formulrio de pesquisa e conceitos; b) aplicao da pesquisa em campo; c) processamento e sistematizao dos dados; d) elaborao do relatrio de pesquisa.

Algumas questes sobre metodologia de pesquisa e cad nico a) sobre metodologia e instrumental
As regras do Ministrio das cidades definem que todos os beneficirios dos programas de urbanizao de Assentamentos precrios devem ser inseridos, na fase inicial da contratao, no cadastro nico de beneficirios de programas sociais (cad nico) 30. ocorre que o cad nico um cadastro fechado no qual no h como inserir outros dados/ campos alm dos que j esto previstos e nem todos os campos que geralmente so necessrios para o planejamento de projetos de urbanizao de favelas esto l previstos. Alm disso, o preenchimento e insero da famlia no cad nico somente se conclui com a coleta de uma srie de documentos que, s vezes, as famlias no tm (e orientar a providenci-los passa a ser parte do planejamento do Trabalho social) ou, na fase de pesquisa, ainda no esto mobilizadas pelo projeto o suficiente para traz-los/disponibiliz-los. este um tema a ser melhor equacionado, pois, se por um lado, fazer a pesquisa cadastral com o cad nico tira agilidade e resulta em sobretrabalho no processo de pesquisa (necessrio montar duas bases de dados, a do cad nico e a dos demais dados), por outro, no faz sentido criar um novo cadastro trs meses depois da aprovao do projeto. inclusive porque se trata de atividade que mobiliza muitos recursos humanos e materiais.

30. disponvel em: http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/cidades/cadun_manuais/ manUal_preenchimentO_FOrmUlariOs_cadUnicO_v604_26022007.pdf

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preciso realizar a pesquisa nesta fase com um instrumental adequado s necessidades do projeto de acordo a mobilidade de insero e processamento de dados; e adotar como perodo de insero das famlias no cad nico a fase de preparao para a individualizao do atendimento, seja por meio de reassentamento/produo habitacional, seja por meio da urbanizao/regularizao. isto especialmente importante face aos usuais problemas de execuo de obras que terminam estabelecendo prazos muito longos, o que resulta em defasagem do cadastro inicial e em efetiva alterao de parte da populao cadastrada.

b) sobre conceitos e dados a coletar


na definio dos dados a coletar importante que sejam levantados aqueles que sero necessrios aos projetos setoriais (urbanstico, regularizao fundiria etc.) e tambm para o monitoramento dos indicadores propostos no programa e para a avaliao econmica deste, quando isto for demandado. no item deste texto que trata do diagnstico esto listados elementos essenciais do ponto de vista social a serem levantados e alguns modelos esto inseridos como anexos. na definio de conceitos, a principal se refere descrio de famlia ou unidade a cadastrar. outro ponto importante a composio de renda e, em funo da integrao de programas, cabe registrar como estas questes esto definidas no cad nico.

definies do cad nico


Famlia: a unidade nuclear composta por um ou mais indivduos, eventualmente ampliada
por outros indivduos que contribuam para o rendimento ou tenham suas despesas atendidas por aquela unidade familiar, todos moradores em um mesmo domiclio.

Renda familiar mensal: a soma dos rendimentos brutos de todos os membros da


famlia, no sendo includos no clculo aqueles percebidos por menores aprendizes nem os rendimentos percebidos de determinados programas sociais. A definio de renda familiar do cad nico problemtica para o cadastro de projeto, porque receber ou no renda de programa social um indicador de maior ou menor capacidade de assumir os custos decorrentes da interveno.

eTApA 3 - levantamentos qualitativos

Os levantamentos qualitativos buscam aprofundar o conhecimento das condies da rea, sua histria, organizao social, cobertura de equipamentos e servios e a subsidiar diagnstico em relao anlise de potencialidades e vulnerabilidades.

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Existem diversas metodologias de diagnstico participativo, nas quais os levantamentos qualitativos so parte do processo geral de pesquisa e formulao do diagnstico. A seguir elencamos as atividades principais consideradas em um processo convencional, as quais so conduzidas a partir de um roteiro estruturado de entrevista: a) levantamentos junto a lideranas, presidentes de entidades e/ou moradores mais antigos; b) levantamentos junto a dirigente de equipamentos pblicos e/ou comunitrios da rea; c) levantamento de dados institucionais acerca dos equipamentos pblicos.

Vale conhecer
uma experincia bem avaliada de metodologia participativa diagnstico Rpido urbano participativo (dRup), realizado em santo Andr. para conhecer mais: http://www.semasa.sp.gov.br/admin/biblioteca/docs/pdf/livro6.pdf

eixo 3 elAboRAo dAs pRoposTAs TcnicAs

Este eixo abrange aes com dois objetivos: integrar os estudos e estabelecer a relao de troca e complementao de dados/propostas entre as reas institucionais importantes de serem envolvidas no projeto; e elaborar os documentos tcnicos de responsabilidade do Trabalho Social, quais sejam: o diagnstico socioeconmico e organizativo e o PTTS. O processo apresenta-se em trs etapas
eTApA 1 Articulao institucional e planejamento participativo

Esta etapa agrupa atividades com o objetivo de integrar os estudos e construir uma viso comum dos problemas a enfrentar, de modo a permitir a formulao de uma proposta efetivamente integrada, tanto do ponto de vista fsico-ambiental, como fundirio e social. Tem como atividades importantes: a) atividades com equipes tcnicas do projeto integrado para compartilhamento de dados; b) atividades de articulao institucional, compartilhamento de dados e consolidao de diretrizes com outras reas da administrao (quando no so integrantes da equipe permanente); c) atividades de consolidao dos cenrios e da proposta de ao integrada, incluindo a proposio de diretrizes para o projeto urbano a partir do diagnstico social.
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eTApA 2 elaborao do diagnstico socioeconmico e organizativo

Para elaborao do diagnstico importante que toda a fase de pesquisa socioeconmica e de levantamentos qualitativos sobre a rea esteja concluda, tenham sido debatidos com os atores sociais institucionais (etapa anterior) e com a populao (Eixo 4). Tambm importante que tenham sido definidas as diretrizes gerais da interveno global. So atividades importantes: a) atividades de construo do diagnstico social compartilhado entre equipe tcnica responsvel pelo projeto e parceiros do PTTS; b) elaborao tcnica do texto do diagnstico socioeconmico e organizativo da rea.
eTApA 3 elaborao do pTTs

No prximo captulo abordaremos os contedos principais do PTTS. Aqui esto apresentadas as atividades importantes do processo de formulao: a) elaborao preliminar das diretrizes do PTTS; b) discusso e consolidao das diretrizes e propostas de aes com as secretarias municipais e instituies parceiras do PTTS; c) elaborao do documento tcnico do PTTS.

esta outra fase do processo de elaborao de projetos em que muito importante a utilizao de metodologias participativas. busca-se aqui consolidar o Tringulo de Governo do j citado pes: construir/definir o projeto de governo, verificar a capacidade de governo e a governabilidade. esta equao muito importante no processo de formulao do pTTs para que no se caia em alguns vcios comuns da formulao de projetos sociais, tais como: formular objetivos para os quais no se desenham aes ou cujas aes esto fora da governabilidade da equipe de projetos; e ainda, propor aes que dependem em termos de recursos humanos e materiais de outros atores, os quais no esto comprometidos com essas aes.

Voc tem tido este cuidado?

eixo 4 plAnejAMenTo pARTicipATiVo dAs Aes / ApResenTAo e discusso dos esTudos e pRojeTos coM A populAo e suAs lideRAnAs

Este eixo se refere ao processo de discusso e pactuao dos projetos e propostas do Projeto Integrado e do PTTS com a populao. o eixo de ao fundamental para assegurar um processo efetivamente participativo no qual as propostas, respeitados os limites
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tcnicos, jurdicos e financeiros, reflitam as expectativas da populao. Do ponto de vista da mobilizao da populao, este eixo de trabalho em geral coordenado pela equipe social, mas sua execuo deve ser de forma conjunta com as equipes responsveis pelos projetos tcnicos de urbanizao, saneamento e regularizao, bem como com a equipe coordenadora responsvel pelos pactos institucionais. As discusses devem ocorrer ao longo do processo de estudos e formulao de projetos e a escolha das metodologias, tcnicas e dinmicas a serem usadas merece muita ateno, porque elas podero favorecer a maior ou menor apropriao do Projeto pela populao.

Vale a pena conhecer: World caf


Alm das experincias com as oficinas utilizando-se de ferramentas do pes, tivemos uma boa experincia com a metodologia denominada World caf, processo de conversao para promover dilogos construtivos, acessar inteligncia coletiva e criar possibilidades inovadoras de ao, particularmente em grupos que so maiores do que a maioria das abordagens tradicionais de dilogo so capazes de acomodar.

para conhecer mais


http://wiki.papagallis.com.br/World_Caf%C3%A9_e_Intelig%AAncia_coletiva

O Eixo 4 est organizado considerando-se as etapas tcnicas j apresentadas anteriormente, sintetizadas a seguir.
eTApA 1 - devoluo dos dados levantados e construo do diagnstico comum com a populao

So aes necessrias, que podem acontecer por metodologias diversas: a) devolutiva dos dados levantados e mapeamento preliminar dos problemas com as lideranas; b) devolutiva dos levantamentos e mapeamentos preliminares de problemas prioritrios feitos com a populao em assemblias/reunies gerais; c) atividades com lideranas para apresentar e discutir os dados dos diagnsticos tcnicos e consolid-los; d) atividades com a populao para consolidao do diagnstico e priorizao dos problemas.
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eTApA 2 - discusso e pactuao, junto populao, de diretrizes e cenrios do projeto.

Trata-se do processo de discusso das diretrizes do Projeto Integrado e abrange: a) discusso com lideranas e/ou instncia de gesto participativa sobre cenrios e/ou diretrizes de interveno; b) discusso com a populao das alternativas de cenrios e/ou diretrizes de interveno; c) atividades de esclarecimentos complementares e negociao; d) atividades gerais (assembleias, oficinas, votaes) de definio do cenrio a ser adotado / diretrizes finais da proposta.
eTApA 3 - Apresentao e discusso das alternativas, junto comunidade, dos projetos bsicos/ executivos associadas s obras

Esta etapa importante porque em tese somente aqui se tem a definio da soluo/ impacto individual sobre cada famlia. So atividades principais: a) apresentao dos projetos para lideranas e/ou instncia de gesto participativa; b) apresentao para a comunidade dos projetos de interveno elaborados; c) atividades de esclarecimentos complementares e negociao; d) reunies/assembleias gerais de aprovao das propostas na comunidade.

destaca-se nesta etapa o processo de negociao com a populao a ser reassentada, realizando encontros abordando-se os seguintes temas: caractersticas das alternativas de soluo habitacional propostas; critrios de acesso s diferentes tipologias de soluo; aes de natureza fundiria e instrumentos de titulao e regularizao das unidades; e nus que passaro a arcar aps a regularizao, como prestao, impostos e tarifas.

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eTApA 4 - Apresentao e discusso do pTTs

Abrange as seguintes atividades: a) apresentao do escopo do PTTS e levantamento de propostas acerca dos seus eixos de ao junto s lideranas e/ou instncia de gesto participativa; b) apresentao e discusso do PTTS formulado com lideranas e/ou instncias de gesto participativa e/ou agentes sociais significativos; c) apresentao e discusso do PTTS com populao.

eTApA 5 - Aes de fomento organizao da populao, capacitao das lideranas e integrao com o poder pblico

Esta etapa tem um objetivo imediato e outro futuro. Pretende ser o espao de discusso do projeto com as lideranas, de forma contnua, favorecendo maior apropriao dos seus contedos; e busca fortalecer a organizao para a fase da implementao. Sua dinmica ser muito determinada pelo nvel de organizao da populao e o prazo de elaborao dos projetos. So atividades recomendadas: a) discusso com a populao sobre a forma de organizao a ser adotada para acompanhamento do projeto; b) constituio da instncia de acompanhamento e gesto participativa do projeto; c) atividades de apoio e capacitao de lideranas; d) eventos ldicos e educativos de integrao poder pblico e populao.
eTApA 6 Formalizao da adeso individual da populao ao projeto

Esta etapa se aplica a projetos que exigem adeso individual das famlias demonstrando, na fase do projeto, a concordncia com as solues propostas. Abrange: a) elaborao do termo de adeso; b) coleta das assinaturas do termo de adeso ao projeto.

qual sua experincia no processo de formulao de projetos e de discusso deles com a populao? possvel estabelecer diferenas, em termos de resultados, entre um processo mais participativo e um menos estruturado?

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3. contedos do pTTs a ser apresentado


Os contedos mnimos a serem apresentados no PTTS esto estabelecidos de forma geral no COTS, que elenca os seguintes itens a serem apresentados no PTTS vinculado aos Programas de Urbanizao de Assentamentos Precrios:

1- identificao 2- caractersticas da rea de interveno e do entorno 3- caracterizao da populao beneficiria 4- justificativa 5- objetivos 6- metologia 7- composio da equipe tcnica 8- avaliao 9- parcerias 10- cronograma de execuo de atividades 11- custos 12- desembolso31.

Alm destas definies, o COTS prev tambm a apresentao de um Plano de Reassentamento em projetos onde tal ao esteja prevista. Neste captulo vamos debater aspectos metodolgicos dos contedos principais do PTTS e do Plano Social de Reassentamento, levantar reflexes para tomadas de deciso e destacar estratgias para formulao dos contedos da proposta tcnica.

3.1 contexto de desenvolvimento do pTTs frente interveno integrada proposta


Embora no exigido no elenco de itens do COTS, importante que o contedo inicial a ser trabalhado no PTTS seja o grupo de informaes relativo sntese da interveno integrada a ser desenvolvida no assentamento precrio. esta interveno que estabelece as dimenses de territrio e tipologias de aes com as quais a equipe social dever trabalhar junto populao e, portanto, estabelece as bases para o planejamento da ao.
31. caiXa. Caderno de Orientao Tcnica Social COTS. disponvel em:

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http://www.caixa.gov.br/habitacao/operacoes_coletivas/programa_credito_solidario/orientacao_tecnica.asp

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So informaes geradas pela equipe integrada, j que d conta do conjunto de aes propostas. So importantes de serem apresentadas no PTTS para sua perfeita contextualizao, mas tambm porque importante serem apropriadas pela equipe social, para que esta possa estabelecer o dilogo cotidiano com a populao. Dentre as informaes a serem apresentadas destacam-se as seguintes:

3.1.1. caractersticas gerais da rea de interveno, do entorno e da rea de reassentamento (quando houver)
importante sistematizar as seguintes informaes acerca da interveno e sua relao com o PTTS: a) poligonal(is) de projeto, reassentamento e obras; b) caractersticas gerais das reas; Aspectos fsico-urbansticos e habitacionais; Aspectos ambientais; Aspectos jurdico-fundirios; e Aspectos sociais.

3.1.2. sntese do projeto de urbanizao integrada


Trata-se de apresentar o escopo do projeto de interveno para o qual ser desenvolvido o PTTS com os seguintes tpicos principais: a) objetivos b) sntese das diretrizes e aes integradas, compreendendo: aspectos fsico-urbansticos e habitacionais; aspectos ambientais; aspectos jurdico-fundirios; e aspectos sociais

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c) populao beneficiria por tipo de interveno e sua relao com o Trabalho social importante deixar claro o quantitativo e a diversidade de solues viabilizadas, estabelecendose os pblicos e temas da abordagem do Trabalho Social, que bastante diferente por tipo de soluo viabilizada e estratgia de execuo do Projeto, com destaque para: soluo de produo: famlias inseridas em obras de mutiro ou famlias atendidas com obras a serem executadas por empreitada global solues das necessidades habitacionais: famlias a serem beneficiadas com consolidao das unidades pela implantao de infraestrutura; famlias em cujas unidades consolidadas sero executadas obras de melhorias habitacionais, para adequao da unidade; famlias a serem reassentadas externamente; famlias a serem relocadas em unidades implantadas na prpria rea. beneficirias indiretas/ no individualizadas de obras de infraestrutura.

d) Metas fsicas de atendimento - que se referem aos quantitativos das aes integradas. e) cronograma de referncia das obras e aes fundirias.

3.1.3. critrios e parmetros para elegibilidade da soluo habitacional


indispensvel deixar claro desde o incio da interveno na rea quais so os critrios que tornam uma famlia detentora de direito s solues habitacionais. Isto implica em tomada de deciso de nvel gerencial e no apenas da equipe social, j que tal deciso remete poltica habitacional mais geral. Por vezes, alguns destes pontos j esto regulamentados em leis de ZEIS, planos municipais/ estaduais de habitao ou mesmo na regulamentao dos fundos municipais. So os seguintes pontos que afetam a definio da elegibilidade: a) critrio geral de habilitao ao projeto Em geral, tem-se como critrio geral, na fase de projetos: famlias titulares que so ao mesmo tempo cadastradas e ocupantes nos imveis cadastrados na rea, no perodo de cadastro definido, seja em imveis residenciais, comerciais ou mistos. Dentro deste critrio geral cabem especificidades, as quais devem ser perfeitamente definidas na fase inicial do projeto, seja para garantir transparncia, seja para no criar expectativas no correspondidas ou mesmo para inviabilizar tentativas de burla e fraudes de cadastro;
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b) Tratamento para situaes especiais As situaes especiais mais comuns se referem a dois grupos, as famlias moradoras de aluguel ou na condio de uso cedido de imvel e o outro lado do problema, que so os proprietrios de benfeitorias no residentes; as famlias/ pessoas que desenvolvem atividades (econmicas, religiosas etc.) incompatveis com as condies de regularizao que se ter no assentamento; c) Tratamento para beneficirios de projetos anteriores ou para proprietrios de imveis em outra regio da cidade Estas situaes devem estar previstas nos planos locais de habitao de interesse social e importante que seja esclarecido desde o momento inicial o tratamento a ser dado. Em geral os planos locais so restritivos ao atendimento de quem j se beneficiou da poltica habitacional e de quem proprietrio de imvel em outro local.

3.1.4. estratgia de reassentamento adotada (quando for o caso), incluindo solues de moradia transitria (tambm quando for o caso)
Quando o projeto de urbanizao exige reassentemento, a estratgia de implementao desta medida deve ser resultado de uma soma de condies, entre as quais: a condio jurdico-fundiria dos imveis afetados, o plano de obras possvel e as condies financeiras e de gesto. Constitui, portanto, uma deciso de nvel gerencial. So aspectos importantes de serem explicitados nesta estratgia de reassentamento: a) imveis afetados e solues de reassentamento aplicveis. Compreende domiclios, atividades econmicas e equipamentos comunitrios; b) estratgia de implantao. Considera o plano de obras proposto no programa, a disponibilidade de solues a origem dos beneficirios e os procedimentos operacionais para disponibilizao fsico-financeira das solues; c) estratgia de controle da ocupao da rea afetada. Estabelece os procedimentos a serem adotados para impedir expanso da ocupao, de modo a manter coerncia da proposta com a situao da rea. d) condies mnimas para a execuo de reassentamentos. Estabelece patamares e compromissos de como se dar a execuo dos reassentamentos. e) solues de reassentamento transitrio. Recomenda-se evitar as solues transitrias seja pela questo social (amplia os impactos negativos sobre as famlias), seja pela questo econmica (trata-se de recursos gastos sem retorno). Quando necessrio, importante estudar solues que gerem menos transtornos para as famlias, e mobilizem menos a equipe em atividades transitrias. J h diversas experincias em desenvolvimento de solues geridas pelas prprias famlias, como as solues de bolsa-aluguel/auxilioaluguel, em que o moderador localiza e contrata a sua soluo. Para qualquer soluo transitria prevista (aluguel ou alojamento) deve ser previsto um conjunto de atividades do PTTS para acompanhamento das famlias nesta situao.
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o conjunto de informaes listado (veja p. 219) indispensvel ao planejamento do Trabalho social com a populao, especialmente no que diz respeito ao suporte social especfico para os diversos tipos de solues e/ou aes a serem desenvolvidas com vistas soluo de moradia adequada.

3.1.5 processo de discusso do projeto pela populao


Constitui tambm elemento do contexto do projeto a ser apresentado, a forma como se deu efetivamente o processo de discusso do projeto com a populao e suas lideranas e a participao deles nesta construo, bem como, o nvel de interao e aceitao (ou no) estabelecido. Esta relao da populao com o projeto ser importante no planejamento das aes, tanto no que diz respeito compreenso do nvel de domnio do projeto (que implicar no planejamento de mais ou menos atividades voltadas para este fim), quanto no que diz respeito ao nvel de identidade entre suas reivindicaes e o projeto elaborado. importante que quando houver, sejam explicitadas resistncias e eventuais pontos de conflitos a serem trabalhados ao longo do PTTS.

3.2 caracterizao scioeconmica e organizativa / diagnstico das reas e da populao


Pode-se agrupar a apresentao do diagnstico socioeconmico e organizativo em quatro grandes tpicos, cujos dados principais esto sintetizados a seguir

3.2.1. caractersticas do banco de dados do projeto


so dados gerados pela pesquisa:

a) nmero de imveis cadastrados; b) nmero de famlias e populao a ser atendida; c) famlias efetivamente entrevistadas;

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3.2.2 caracterizao scioeconmica da rea e da populao


Tambm so dados gerados pela pesquisa, sendo os principais:

caractersticas scioeconmica da populao


a) sexo; b) idade; c) escolaridade; d) situao ocupacional; e) profisses; f) renda (per capita, da populao, familiar, familiar mdia); g) comprometimento mensal com o pagamento de encargos, impostos, taxas, moradia, transporte; h) perfil epidemiolgico e doenas mais frequentes da comunidade; i) portadores de necessidades especiais; j) principais demandas; k) participao em entidades sociais.

caractersticas principais dos chefes de famlia


a) sexo; b) idade; c) escolaridade; d) profisso; e) condio ocupacional; f) renda; g) tempo mdio de residncia dos titulares das famlias na rea; h) de necessidades especiais.

caracaterizao urbano-habitacional da rea


a) uso e ocupao do imvel; b) da ocupao dos domiclios/titularidade; c) nmero de moradores por domiclio; d) nmero de famlias no domiclio; e) tipologia/material construtivo; f) porte/ nmero de cmodo do imvel/servios internos e unidade sanitria; g) condies de acesso aos/servios bsicos (luz, gua, esgoto e lixo).

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3.2.3. caracterizao histrica da ocupao


os dados e as comprovaes obtidas neste tpico so especialmente importantes em projetos cuja soluo passa pela usucapio e podem ser assim sintetizados:

a) histrico da ocupao; e b) fatos e eventos principais.

3.2.4. caractristicas poltico-organizativa e cultural da rea e da populao


este item bsico para subsidiar o planejamento das estratgias de mobilizao e participao e para avaliao do potencial de redes sociais. destacam-se como pontos a abordar:

a) organizaes de base da rea; b) lideranas atuantes; c) forma de organizao, prticas cotidianas de organizao e/ou de lutas em torno de reivindicaes especficas e conquistas sociais; d) organizaes no governamentais (onGs) e atores sociais externos atuantes na rea, inclusive em programas de assistncia social, gerao de trabalho e renda e/ou educao sanitria e ambiental; e) presena de fatores desorganizadores, como trfico e violncia urbana; f) prticas e manifestaes culturais; g) prticas socioambientais.

3.2.5. condies de acesso a polticas sociais, equipamentos pblicos e servios.


Aborda os seguintes itens:

a) equipamentos pblicos e/ou comunitrios e programas existentes na rea e entorno; b) anlise do nvel de cobertura; c) avaliao da populao quanto aos servios.

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3.2.6 Anlise de vulnerabilidades, potencialidades e riscos


Mapear, de forma adequada, os diversos componentes da vulnerabilidade e potencialidades de cada rea e sua populao fundamental para um bom diagnstico. Esta anlise pode se constituir em um dos guias principais da formulao das aes a serem desenvolvidas pelo PTTS com vistas a reduzir vulnerabilidades, ampliar o nvel de incluso e fortalecer as potencialidades da rea. Listamos a seguir, como exemplo, alguns fatores de vulnerabilidade e potencialidades comumente encontrados em assentamentos precrios, bem como, riscos potenciais associados a projetos. 3.2.6.1 Fatores de vulnerabilidade mais comuns nos assentamentos precrios renda familiar muita baixa; soluo inadequada para as necessidades habitacionais; relaes precrias de emprego ou desemprego; baixo nvel de escolaridade e qualificao profissional; perfil etrio da populao, quando prevalecendo percentual elevado de crianas e jovens; perfil do chefe de famlia, destacando-se como indicadores de vulnerabilidade: chefes muito jovens ou idosos, chefes de famlias sozinhos (sem cnjuge), mulheres chefes de famlia; chefes com poucos anos de estudo; ausncia do capital social dado pela organizao em reas em que as aes de natureza coletiva so pontuais e h dificuldade de mobilizao das famlias; presena da violncia associada ao trfico de drogas com seus efeitos socialmente desorganizadores, especialmente entre os jovens; acesso inadequado aos servios de sade, educao, assistncia social e oportunidades de cultura, esporte e lazer.

no processo de anlise dos dados levantados importante comparar as informaes das reas com dados relativos ao municpio em que esto localizadas, de modo a se obter informaes mais efetivas sobre as condies de excluso urbana e de vulnerabilidade social do assentamento em relao cidade. para municpios do estado de so paulo, tem-se um ndice sinttico de fcil comparao, que o ndice paulista de Vulnerabilidade social (ipVs), criado pela Fundao seAde32.

32. sobre ndice paulista de vulnerabilidade social ipvs: http://www.seade.gov.br/master.php?opt=menu&menu=3. ndice php??menu&&3

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3.2.6.2 potencialidades / fatores aceleradores do desenvolvimento social identidade positiva da populao com o bairro/rea em que residem; organizao social, ativa, mesmo que no formalizada; solidez e valorizao das relaes de vizinhana e existncia de redes locais de solidariedade; acessos a equipamentos e servios nos nveis da prpria cidade; existncia de programas do municpio ou de parceiros potenciais passveis de serem mobilizados para enfrentar parte dos problemas sociais identificados; atuao de ONGs na localidade, como ponto de partida para uma solidariedade na rea; vocaes produtivas existentes na rea ou na regio/potencialidades do mercado local; alm das potencialidades presentes nas reas, a efetivao do projeto de urbanizao deve se constituir em fator acelerador do desenvolvimento social j que, com a interveno, importantes ativos dos moradores podero ser fortalecidos, como a moradia e a sade; o fator acelerador representado pela urbanizao cresce em efetividade se assegurada a identidade entre o projeto e a populao, que desta forma se apropria dele. Isto pressupe compatibilidade entre as propostas estruturais do projeto e as demandas prioritrias da populao, que devem ter sido expressas na fase de levantamentos. 3.2.6.3 Riscos associados ao projeto preciso estar atento tambm aos riscos trazidos pelo projeto. As experincias mostram que, ainda que resultando em uma objetiva melhoria da qualidade de vida do lugar e das famlias, especialmente quando envolvem deslocamentos de populao, os projetos tambm podem trazer riscos de vulnerabilizao da populao (perda de vnculos sociais, reduo de oportunidades de trabalho entre outros). necessrio que estes riscos sejam mapeados, de modo a nortear a adoo de aes e metodologias especficas para prevenir os eventuais impactos negativos nas famlias e nos entorno social e urbano. Outro aspecto refere-se sustentabilidade socioeconmica das solues geradas incluindo a capacidade de pagamento para os retornos financeiros correspondentes ao acesso s solues adequadas. importante uma anlise clara dos custos a serem repassados para as famlias incluindo as taxas, frente capacidade de pagamento das mesmas, e a indicao de medidas para enfrentar eventuais impactos negativos ou incapacidade de retorno.

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3.3 estruturao das aes do trabalho social na fase de obras e ps-obras


Considerando seus focos principais, temos organizado as aes do Trabalho Social em cinco grandes eixos/aes estratgicas, abrangendo e desdobrando os trs eixos obrigatrios definidos pelos manuais dos programas. Estes cinco eixos (tambm chamados subprojetos ou aes estratgicas) so: mobilizao, participao e organizao social/comunitria; trabalho social de suporte ao acompanhamento das obras, execuo dos reassentamentos e regularizao fundiria; educao sanitria e ambiental; aes de apoio gerao de trabalho e renda, desenvolvimento e incluso social; acompanhamento e avaliao ps-ocupao. Eles esto abordados, a seguir, em termos de objetivos, etapas e aes principais.

3.3.1 Aes de mobilizao, participao e organizao social/ comunitria


Este grupo de aes organizado tendo como objetivo principal a participao popular e a ampliao dos nveis de organizao da rea e da populao. Busca fomentar condies favorveis mobilizao da populao da rea em torno do projeto oferecendo subsdios para sua participao e acompanhamento em todo o processo de execuo do projeto e das obras. Agrupa tambm aes para assegurar a ampliao dos nveis de organizao, quando estes forem inadequados. Neste grupo de aes devem estar claramente definidas as instncias do processo de gesto participativa propostos no PTTS, tais como: comisso de representantes da comunidade para acompanhamento das obras e aes do projeto; fruns/conselhos locais com os atores significativos que atuam na rea; assembleias gerais ou temticas com toda a populao.

So etapas e aes importantes de serem planejadas: a) aes preparatrias ao incio das obras; b) aes contnuas para a participao, mobilizao e acompanhamento do projeto; c) estruturao e manuteno do sistema de comunicao; d) aes contnuas junto instncia de gesto participativa/controle social e capacitao; e) aes de apoio e/ou fortalecimento da organizao autnoma da populao; f) atividade e eventos ldicos e temticos de integrao da comunidade; g) monitoramento e avaliao peridica do projeto com a comunidade.
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Vale a pena conhecer: comisso de urbanizao e legalizao (coMul)


uma boa experincia de gesto participativa de projetos foi criada, em Recife, a partir da lei 16.113/95, que dispe sobre o plano de Regularizao das zonas especiais de interesse social (pRezeis). em seus artigos de 27 a 33 a trata da comisso de de urbanizao e legalizao (coMul). no artigo 28 ela caracterizada como o espao privilegiado para discusso e deliberao acerca dos projetos de urbanizao e regularizao jurdica a serem desenvolvidos pelo executivo municipal na respectiva zeis

para conhecer mais:


http://www.servicodejusticaepaz.com.br/downloads/lei_dos_prezeis.pdf http://www.habitare.org.br/pdf/publicacoes/arquivos/colecao7/capitulo_11.pdf

3.3.2 Trabalho social de suporte ao acompanhamento das obras, execuo dos reassentamentos e regularizao fundiria
So aes que tm como foco o trabalho social na dimenso habitacional. Abrange todo o suporte social e as mediaes junto populao com vistas inibio da expanso de ocupaes irregulares, ao acompanhamento das obras de urbanizao e melhorias habitacionais; pactuao, preparao e execuo dos reassentamentos e relocaes; orientao das populaes do entorno imediato das obras; e ao apoio ao processo de regularizao fundiria. importante que sejam planejadas as seguintes etapas e aes principais a) atividades gerais de suporte s obras; ao congelamento da rea e orientao para convivncia com as obras em segurana; b) atualizao cadastral e consolidao das regras de atendimento; c) atualizao e detalhamento do plano de reassentamento e relocaes e contratao dos termos de compromisso/adeso por tipo de atendimento; d) acompanhamento das obras, preparao e operacionalizao do reassentamento/ remanejamento de famlias este grupo de aes somente se aplica a projetos com reassentamento. Abrange desde o acompanhamento das obras de infraestrutura e produo habitacional na rea de reassentamento ou bolses habitacionais da prpria rea at a operacionalizao das mudanas e abrange entre outras as seguintes aes:

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contratao do processo de reassentamento/remanejamento, ampliao das informaes das famlias sobre a nova moradia e preparao para as mudanas; apoio as providncias junto s concessionrias e prestadores de servios para plena insero urbana; ampliao das informaes e preparao para a constituio de condomnios, quando for o caso; abordagem do entorno de rea de reassentamento externo; operacionalizao dos reassentamentos; e) Acompanhamento das obras de urbanizao e melhorias habitacionais em unidades consolidadas - este grupo de aes se desdobra em dois tipos de atividades, dada a relao entre as famlias e as obras, e so as seguintes: acompanhamento das obras de urbanizao; acompanhamento das obras de melhorias habitacionais; f) contratao das condies e acompanhamento das solues de reassentamento/ remanejamento transitrio; g) apoio social regularizao fundiria da rea e das unidades.

um componente importante deste grupo de aes refere-se s aes sociais integradas ao processo do chamado congelamento das reas. este processo bem sucedido quando resultante da combinao de uma boa estruturao do poder pblico para fiscalizar, com uma aliana com a populao para fazer a sua parte no congelamento. do ponto de vista da equipe, o congelamento fruto da ao integrada da equipe social que informa as regras populao e constri as alianas, com a equipe de fiscalizao que atua preventivamente e, quando necessrio, notifica e executa notificaes. na nossa experincia, os principais passos adotados para o estabelecimento do congelamento de reas em processo de interveno so os seguintes: 1. 2. delimitar fisicamente a rea de interveno; arrolar todos os imveis encontrados na rea e numer-los, criando a base de congelamento com o cadastro inicial de atendimento formado por: um imvel numerado, um formulrio de arrolamento deste imvel com o mesmo nmero e a identificao do ocupante titular e uma planta na qual lanado o mesmo nmero. na sequncia faz-se o cadastro das famlias e entrega-se o comprovante de cadastramento, no qual est escrito que proibido construir, vender ou trocar, etc.;

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debate e construo de pactos com a populao de congelamento e fiscalizao, a partir da publicao/ divulgao das regras de atendimento, em termos de populao residente e cadastrada em imveis arrolados e lanados na planta;

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afixao de placas com a informao de que a rea est cadastrada e que proibido construir, vender ou trocar etc. e informando o local onde as pessoas podem receber informaes ou denunciar novas construes e vendas irregulares;

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estabelecimento de rotina de fiscalizao da rea, por equipe especfica, dando-se os passos pertinentes, no caso de encontrar ocupaes/ampliaes novas: notificao e demolio. como j dito, este processo exige um amplo dilogo com a populao, para a qual o melhor argumento : o projeto tem um investimento planejado para atender a uma populao determinada, se esta populao cresce, o projeto deixa de ter capacidade de atender quem est h muito tempo e quem acabou de chegar. esta a base central do acordo de congelamento.

3.3.3 educao sanitria e ambiental


O professor Aziz AbSaber define a educao ambiental como um processo que envolve um vigoroso esforo de recuperao de realidades e que garante um compromisso com o futuro, (...) destinado a reformular comportamentos humanos e recriar valores perdidos ou jamais alcanados(...) um novo iderio comportamental, tanto no mbito individual como coletivo33. No caso do PTTS no projeto de urbanizao, a ao estratgica assim denominada agrupa as aes que tm como objetivo maior o fomento sustentabilidade socioambiental do projeto, a partir da ao da populao. Busca desenvolver aes e metodologias que possibilitem a ampliao do conhecimento da populao sobre as condies ambientais da rea em que reside, bem como sobre o uso e conservao das obras implantadas pelo projeto. Tem como finalidade maior conscientizar a populao do seu papel como parceira na recuperao e manuteno das reas saneadas e recuperadas e desenvolver prticas sustentveis de convivncia com o meio ambiente natural e construdo, bem como, prticas adequadas de higiene e sade. As etapas e aes a serem planejadas esto vinculadas metodologia de trabalho escolhida. A seguir esto listados alguns grupos de aes usualmente adotados:

33. entrevista publicada no eco press: educador ambiental, WWF, 2000.

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a) sensibilizao da comunidade para a temtica ambiental, podendo envolver parceiros como escolas, unidades de sade etc; b) formao de multiplicadores e construo de uma viso comum do problema ambiental e de um plano de ao; c) desenvolvimento do Plano de Ao de Educao Sanitria e Ambiental. O Plano ser to amplo quanto for a sensibilizao e mobilizao efetivada na fase anterior. Nos projetos de urbanizao importante que este plano assegure a abordagem de alguns eixos bsicos:
eixo 1 Resduos; eixo 2 ReAs VeRdes e de pReseRVAo AMbienTAl; eixo 3 GuA; eixo 4 esGoTo; eixo 5 eneRGiA;

d) educao ambiental focada nas obras executadas/alteraes do ambiente construdo.

Vale a pena conhecer: Agenda 21 do pedao


A partir dos conceitos da Agenda 21, o instituto ecoar para a cidadania desenvolveu a metodologia da Agenda 21 do pedao. A idia que cada comunidade, bairro ou vila construa uma Agenda 21 do seu pedao. Tal como uma agenda normal, na Agenda 21 do Pedao so marcados os compromissos de cada dia, o planejamento da estratgia para as mudanas necessrias e as aes para solucionar os problemas do lugar34. esta metodologia foi utilizada com sucesso em alguns projetos de urbanizao.

conhea mais sobre este tema em


http://www.rebob.org.br/ENCBH/25outubro/Sala04/05Agenda21do.pdf

34. http://www.ecoar.org.br/novo/noticias.asp?str=255

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3.3.4 Apoio gerao de trabalho e renda, desenvolvimento e incluso social


Neste grupo esto organizadas as aes voltadas para ampliar a incluso social, especialmente por meio do trabalho, com objetivo de reduzir a vulnerabilidade social da populao e fortalecer suas potencialidades socioeconmicas e de acesso a polticas e servios. Deve priorizar aes capazes de melhorar o acesso renda, seja como empregados ou empreendedores; aes de capacitao profissional; aes de gerao de renda; articulao da melhoria do acesso s polticas sociais bsicas, seja a partir da destinao de reas e implantao de equipamentos, seja com a articulao de aes com nfase em educao, sade e assistncia social. Deve-se buscar consolidar redes de parceria do poder pblico com a populao e preferencialmente ser desenvolvido como ao em rede, trazendo para a rea polticas e aes existentes na prefeitura ou em ONGs, de modo a favorecer a sua continuidade aps a concluso do projeto. Este grupo de aes ser tanto mais amplo quanto for o nvel de comprometimento institucional com a integrao. Por isso, aqui onde mais interessa a efetivao de uma ampla articulao institucional. J existem experincias bem-sucedidas em cidades onde o projeto de urbanizao de favelas parte da poltica de incluso social, e no o contrrio.

Vale a pena conhecer: santo Andr Mais igual


uma experincia includa na seleo de Melhores prticas, pela caixa, aborda a questo da integrao das polticas de incluso social nas intervenes em assentamentos precrios. Trata-se do programa santo Andr Mais igual (sAMi) dentro do qual se insere o de urbanizao integrada de favelas. denaldi coloca que o programa destina-se a atender as famlias moradoras de ncleos de favela em processo de urbanizao com diversos programas setoriais (habitao, educao, sade, garantia de renda, desenvolvimento econmico entre outros), articulados institucionalmente e concentrados espacialmente. (...) Alm dos programas habitacionais, integram o sAMi, (...): Urbanizao de Favelas e Produo Habitacional; Microcrdito (Banco do Povo); Incubao de Cooperativas; Capacitao de Empreendedores Populares (Empreendedor Popular); Formao Profissional; Alfabetizao para Adolescentes e Adultos (MOVA); Renda Mnima, acoplado ao atendimento escolar; Sade da Famlia proviso descentralizada de servios de sade, empregando agentes de sade que operam nos bairros; e Criana Cidad programa destinado ao atendimento de crianas (SANTO ANDR, 2002b)35.

para conhecer mais:


http://www.downloads.caixa.gov.br/_arquivos/melhorespraticas/estudocaso/e santoandre.pdf

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35. rosana denaldi - santo andr: urbanizao de favelas e incluso social -http://antac.br/ambienteconstruido/pdf/revista/artigos/doc118121.pdf

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Onde no se tenha uma formulao to ampla quanto o SAMI, so aes importantes de serem articuladas por meio de parcerias e/ou viabilizadas com recursos do projeto: a) atividades preparatrias e de apoio gerao de emprego nas obras; b) aes de qualificao profissional e apoio ao trabalhador; c) aes de gerao de trabalho e renda, apoio ao cooperativismo e empreendedorismo; d) aes de apoio elevao dos nveis de escolaridade da populao; e) aes integradas de incluso social com sade, educao, assistncia social, cultura etc.; f) aes de garantia do acesso s polticas pblicas essenciais s famlias reassentadas; g) planejamento e gesto dos equipamentos implantados no projeto.

uma reflexo necessria: nossas aes esto mesmo gerando trabalho e renda?
Vrios desafios esto postos para as equipes em relao s aes voltadas para a gerao de trabalho e renda, especialmente no novo cenrio de recursos a investir no pTTs, dado pela definio do Ministrio das cidades de que os recursos aportados no pTTs devem corresponder a, no mnimo, 2,5% do investimento total no projeto. Tem-se, portanto, um volume de recursos como no se teve antes. embora as atividades e demandas do Trabalho social vinculado s obras recebam necessariamente um maior volume deste investimento, muito importante aproveitar este momento para dar uma nova dimenso s aes de gerao de trabalho e renda desenvolvidos no mbito dos projetos de urbanizao. para isto importante mapear as vocaes e potencialidades do municpio ou da localidade e investir em arranjos focados nesta vocao e potencial, desde capacitao at o apoio ao empreendedorismo ou articulao com o empresariado local. importante buscar articular as atividades de gerao de emprego e renda com o desenvolvimento local, inclusive fazendo parcerias para a produo de novos conhecimentos sobre o tema, quando isto for necessrio.

3.3.5 Aes de acompanhamento e avaliao ps-obras/ocupao


O trabalho de acompanhamento e avaliao ps-ocupao/obras vem sendo organizado como eixo especfico. Embora inserido no PTTS, ele tem demandas tcnicas diferenciadas, inclusive quanto composio de equipe, j que pressupe o aporte de tcnicos com especialidades multidisciplinares, novamente abrangendo dimenses fsico-ambientais, fundirias e sociais.
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Este grupo de aes especialmente estratgico em projetos de urbanizao que preveem um grande volume de reassentamentos, os quais significam em geral uma ruptura com as prticas urbanas conhecidas pelos moradores e que demandam um trabalho de apoio e orientao para adaptao ao novo local de moradia. Exige tambm uma ao forte em torno da questo do controle urbanstico e da manuteno dos ganhos de insero urbana conquistados com o projeto, em funo da situao anterior de vnculo entre irregularidade da ocupao com a ausncia de regras de cidade. So objetivos deste eixo: assegurar a sustentabilidade da interveno aps sua implantao, a partir da orientao e informao adequada aos usurios acerca do projeto implantado, do uso correto das unidades e redes, dos impactos do projeto sobre o oramento familiar, das regras de controle urbano e de conservao da cidade legal; consolidar as aes desencadeadas na fase de obras em torno da mobilizao e organizao, educao sanitria e ambiental, gerao de emprego e renda e aes de incluso social; e realizar a avaliao da interveno desenvolvida, luz dos objetivos do projeto e da opinio dos usurios, identificando problemas ocorridos e construindo alternativas de solues destes problemas. Neste grupo de aes se insere, do ponto de vista do planejamento operacional, a realizao da avaliao ex-post dos projetos nos termos definidos pela matriz avaliativa adotada para anlise dos Projetos de UAP/financiados pelo Ministrio das Cidades36. As etapas/aes principais da fase ps-ocupao sero bastante diferenciadas de acordo com os projetos, mas possvel identificar como grupos de aes importantes:

a) apoio tcnico ps-ocupao/obras, seja em conjuntos habitacionais de reassentamento/ remanejamento, seja no prprio ncleo; b) apoio e fortalecimento da gesto condominial nos conjuntos habitacionais de reassentamento/ remanejamento, quando for o caso; c) elaborao de diagnstico e plano de ao ps-obras compartilhado com a populao d) implementao do plano de ao ps-obras compartilhado. so temas importantes deste plano: moradia; acesso infraestrutura, polticas e servios urbanos; qualidade ambiental e controle urbano; regularizao; organizao e incluso social; e) eealizao da avaliao ps-ocupao.

36. http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/biblioteca/

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uma experincia referenciada com relao aos objetivos da fase ps-obras, foi desenvolvida no programa Favela-bairro com os postos de orientao urbanstica e social (pouso), instalados nas reas na fase final de obra.

para conhecer mais:


http://www.fau.ufrj.br/prourb/cidades/favela/progfavbt.html http://desafios2.ipea.gov.br/desafios/edicoes/21/artigo16478-1.php

3.4 estrutura tcnica e sistemtica de gesto e execuo do plano


Trata-se de dimensionar e apresentar a equipe prevista para realizar o conjunto de atividades propostas, considerando a equipe a ser mobilizada diretamente pelo executor e as equipes e servios a serem contratadas.

3.4.1 - equipes do proponente


A coordenao do Trabalho Social dever ser exercida necessariamente por integrantes da equipe proponente.

Vale a pena conhecer: santo Andr Mais igual


no texto da seleo das Melhores prticas, a respeito do programa santo Andr Mais igual (sAMi) tem-se uma formulao acerca das instncias de gesto constitudas, que coloca que: a promoo da integrao e a simultaneidade das aes so os objetivos da criao destas instncias, que so: equipe gestora(...); equipe operadora (...); equipe local(...) 37.

Seja com maior grau de institucionalizao, como no SAMI, seja com menor grau, para o dia a dia do projeto indispensvel que estejam claras as seguintes responsabilidades:

37. http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/melhorespraticas/estudocaso/e_santoandre.pdf

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a) coordenao geral do projeto integrado


A equipe deve abranger: um coordenador de projeto, responsvel tcnico por projetos e obras, responsvel tcnico do Trabalho Social, responsvel pela fiscalizao, responsvel tcnico pelas aes jurdico-fundirias; e, dependendo das caractersticas da rea, um especialista ambiental.

b) coordenao do projeto de trabalho social


Equipe abrangendo o mesmo responsvel tcnico do Trabalho Social, os representantes de cada secretaria municipal que atuam com polticas sociais e que tm ao integrada ao projeto e, quando for o caso, os coordenadores dos eixos/ subprojetos setoriais.

c) equipe de campo
a base de apoio ao conjunto de aes do PTTS e preferencialmente deve ter dedicao integral. Ela poder ser totalmente terceirizada. H muita polmica quanto s referncias numricas de composio desta equipe. Tem-se desde as referncias do Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), que um tcnico de nvel superior e um de nvel mdio para cada cerca de 1.000 famlias (totalmente invivel para o volume de atividades do PTTS nos projetos de urbanizao) at referncias de projetos de reassentamento, de um tcnico para cada 50 famlias (pouco vivel do ponto de vista financeiro). Na nossa experincia de projetos do Habitar Brasil-BID, considerando as equipes de campo compostas por tcnicos das prefeituras e das empresas terceirizadas, tm sido necessrio, em mdia, dois tcnicos sociais e dois estagirios para cada 500 famlias, alm de parceiros e contratados para aes especficas integradas ao PTTS. Quando o projeto for estruturado em etapas e houver simultaneidade entre grupos em fase de obras e em fase de ps-ocupao, o dimensionamento da equipe de campo deve considerar a necessidade de se ter tcnicos frente das aes na rea de reassentamento e no assentamento precrio.

3.4.2 contrataes terceirizadas


A deciso sobre terceirizao de servios deve estar estreitamente ligada capacidade instalada da gesto municipal/estadual, mas tambm aos recursos mobilizveis para tal terceirizao. Na situao em que se tenha uma boa equipe formada, importante dar prioridade para contratao dos itens que demandam conhecimento tcnico especializado especfico a ser contratado j com a definio de capacitar a equipe para execuo futura de tais aes. Nas situaes em que se tenham equipes pequenas e limitaes institucionais de amplilas, deve-se priorizar que a equipe prpria assuma as funes de coordenao do projeto (estas intransferveis), terceirizando-se a execuo das atividades.

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importante atentar que h atividades que demandam especializaes bastante especficas e cuja contratao, em um bloco geral, pode prejudicar o atendimento ao nvel de exigncia tcnica especfica, como o caso de constituio de sistemas de processamento e gerao de bancos de dados etc. Dentre as terceirizaes mais comuns destacamos:
a) servios especializados de pesquisa para atualizao cadastral e criao do banco de dados do projeto dependendo das deliberaes acerca do tema cad nico esta contratao abrange tambm a organizao dos dados para insero dos beneficirios neste cadastro, caso no tenha sido feita; b) consultoria e assessoria para apoio ao desenvolvimento e monitoramento do Trabalho social Trata-se de contrato de consultoria cujo objeto de ao o apoio prefeitura e no a terceirizao total. pelas caractersticas diferenciadas das atividades e de qualificao exigida, esta contratao poder vir a ser feita por aes estratgicas (Moc, esA e GeR), a critrio da e sob avaliao da sua rea de licitao; c) Realizao de oficinas e eventos o escopo do contrato pode abranger oficinas especficas e eventos para os quais se contratam tcnicos com experincia compatvel com a atividade, bem como, dever disponibilizar todo o material necessrio e o apoio logstico para os eventos/oficinas; d) consultoria para formulao do sistema de Monitoramento e Avaliao os servios de consultoria tcnica especializada podem abranger desde a preparao do sistema de monitoramento e avaliao, at a atuao na execuo do monitoramento, incluindo os controles de monitoramento intermedirios entre o incio dos servios e a avaliao final. pela demanda de conhecimento metodolgico especfico que o tema requer, em geral pode ser mais adequado ser contratado separado; e) consultoria e/ou atividades para capacitao/tcnica da equipe Abrange contratos ou convnios voltados para capacitar as equipes em temas especficos considerados necessrios; f) execuo global do projeto de trabalho tcnico Trata-se da hiptese de terceirizao global dos servios, cuja contratao abrange a execuo das atividades especializadas, a mobilizao da equipe de campo, a execuo dos trabalhos contnuos e ainda a elaborao dos relatrios mensais e trimestrais com os respectivos anexos e demais instrumentos necessrios prestao de contas junto ao programa.

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3.5 composio de oramento e custos tpicos


So itens a serem considerados na apropriao de valores:
servios tcnicos especializados, j comentados no tpico anterior; eventos e oficinas; cursos e atividades de capacitao profissional; material didtico e de comunicao; material de consumo; equipamentos e infraestrutura necessria realizao dos trabalhos, ressalvadas as restries feitas pelos programas nas instrues normativas especficas; transporte, alimentao e hospedagem (em situaes restritas).

4. elementos importantes na fase de execuo


Trazemos aqui algumas questes de gesto que fazem diferena na fase de execuo. Um belo projeto pode ser jogado no lixo se no se tm definidas estratgias de gesto, monitoramento e avaliao que assegurem a contnua adequao entre projeto e realidade.

4.1 estratgias de planejamento operacional no momento inicial da fase de execuo


De maneira geral, mas especialmente em projetos em que tenha transcorrido um prazo longo entre sua elaborao e o incio das obras, fundamental realizar uma atualizao do planejamento no comeo da fase de execuo, quando todos os atores estejam definidos, envolvendo: coordenao, equipes setoriais, empreiteira e gerenciadores, quando for o caso. Esta atualizao do planejamento tem como foco essencial a compatibilizao do cronograma operacional de trabalho social com o plano de ataque da obra, aps contratao do responsvel pela execuo do projeto. Com esta atualizao renova-se o pacto das aes a executar com aqueles que sero responsveis pela sua implementao. Em situaes extremas nas quais j se tenha grande defasagem entre a situao prevista e a situao encontrada na fase de incio das obras, pertinente formalizar esta atualizao por meio de uma reprogramao ou reviso de projeto.

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4.2 pactuao da sistemtica de monitoramento com agentes e tcnicos


importante que sejam assegurados ao longo de todo projeto instncias e instrumentos de planejamento/monitoramento participativo, abrangendo os diversos agentes responsveis pela ao, tanto as equipes responsveis pela dimenso fsica e fundiria quanto a equipe responsvel pelo Trabalho Social, de modo a assegurar-se o monitoramento permanente. Segundo Falco no h avaliao sem monitoramento. O monitoramento registra e armazena informaes substantivas no continuum da ao de uma poltica/programa; isto , da cadeia de aes e relaes processadas. requisito imprescindvel para o exerccio da avaliao enquanto um instrumento de gesto. (...) O monitoramento das aes condio necessria para se assegurar avaliaes consistentes de resultados e impactos. possvel dizer que a avaliao um processo contnuo que abarca o programa na sua concepo, implementao e resultados. Quando adota metodologias participativas, sua conduo converte-se em possibilidade de aprendizado social/ coletivo permitindo aos envolvidos a apropriao reflexiva do processo/programa38. Alm do monitoramento integrado do ponto de vista das equipes, importante garantir o monitoramento e a avaliao participativa junto com a populao e seus representantes, com vistas a incorporar os sujeitos implicados nas aes pblicas e fortalecer o citado processo de aprendizagem social. Estes momentos devem ter periodicidade definida e so instrumentos fundamentais para reorientar a ao e garantir a adequao entre a realidade e a ao. necessrio tambm estabelecer os instrumentos a ser utilizados para documentao e monitoramento, os indicadores de avaliao, os meios e os prazos de cada fase. muito importante que os indicadores de monitoramento e avaliao sejam formulados tendo em vista apreender no apenas o processo, mas tambm seus resultados em termos dos objetivos delineados para a ao. Neste sentido, vale a pena investir no processo de formulao de um sistema de monitoramento e avaliao mais amplo e consistente, inclusive com informatizao do processamento e anlise de dados. Considerando-se a periodicidade mensal de medio importante garantir, pelo menos, uma reunio mensal da equipe integrada para monitoramento, acompanhamento, avaliao e atualizao do planejamento de aes e atividades do perodo; e tambm recomendvel prever encontros de avaliao peridicos (trimestral, semestral).

o coTs traz conceitos e indicadores de monitoramento e avaliao que devem ser considerados na formulao da sistemtica adotada.

38. carvalhO, maria do carmo brant e paz, rosangela dias Oliveira. Conceitos bsicos avaliao, indicadores, descritores e procedimentos metodolgicos. apresentao no Seminrio Tcnico sobre ps-ocupao nos projetos integrados de urbanizao de assentamentos subnormais - UAS/HBB do programa habitar brasil. braslia, 2006. ministrio das cidades. disponvel em http://www.cidades. gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/biblioteca/avaliacao-de-pos-ocupacao/subsidios-paraavaliacao-de-pos-ocupacao/4-3%20-ProcessoConstrucaoIndicadoresSociaisAvaliacaoResultadosMariaCarmoBrantCarvalho.pdf

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4.3 sistemtica de documentao e medio dos trabalhos


A produo e anlise da documentao tcnica e o registro das aes constituem instrumentos indispensveis para o seu processo de controle e redefinio. So instrumentais de registro e monitoramento recomendados: dirio de campo, com registro das ocorrncias de campo e de planto; ficha de atendimento individualizado do planto social, para controle de demandas e problemas; ficha de estudo de caso, instrumento de registro, anlise e encaminhamento de problemas que exijam solues individualizadas; quadro/agenda mensal de planejamento e acompanhamento de atividades que contm o resultado do encontro de planejamento mensal com seus prazos e responsveis; relatrios mensais de acompanhamento, que informam as atividades desenvolvidas no perodo, incluindo aquelas previstas e no realizadas, ressalta elementos que incidem no planejamento global do PTTS e da obra e apropria valores investidos no PTTS no perodo.

no esquecer
o relatrio de atividades precisa se reportar ao projeto contratado/formulado, pois ele o instrumento de verificao do cumprimento ou no do projeto.

Relatrios de avaliao (em periodicidade definida pelo sistema pactuado ou pelo programa de financiamento), que avalia o desempenho global do Trabalho Social no perodo em relao aos objetivos do projeto e aos compromissos com a populao. Deve ser resultado da avaliao integrada do projeto, envolvendo os demais agentes e a populao, e ser capaz de registrar avanos e retrocessos, bem como apontar ajustes necessrios em cada perodo. Relatrio final do trabalho Tcnico Social que traz a avaliao final do desempenho do PTTS, tanto feita pela equipe como pela populao, confrontando objetivos e resultados.

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5. notas Finais
casa de um homem no apenas o lugar de que ele tem a chave e a posse, mas o elemento que marca qual o lugar que ele ocupa na cidade (no bairro, no condomnio). A moradia de um homem referenda seu pertencimento cidade e sua cidadania e, portanto, os direitos e deveres que ali lhe competem. (...) Essas constataes explicam, de certa forma, por que to complicado mudar de casa. No se trata apenas de colocar os mveis dentro de um caminho e passar de um domiclio para o outro. O alcance muito maior e implica at a readaptao de hbitos e projetos de vida 39. Com esta reflexo, que remete a tudo que a casa significa na vida das pessoas e o que o projeto de urbanizao pode significar como mudana de casa, no no sentido de sair do lugar, mas de mudar o lugar, registramos mais uma vez nossa convico da importncia de um bom trabalho social que contribua no fortalecimento do pertencimento cidade e da cidadania.

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39. critelli, dulce. revista- in Folha equilbrio, publicada no jornal Folha de So Paulo em 29 de maio de 2003.

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____________. Promover os talentos para reduzir a pobreza. Texto disponibilizado na Internet: http://www.scielo.br/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-40142003000200009 So Paulo, 2003 PELICIONI, M. C. F. ; PHILIPPI JR, A . Alguns pressupostos da educao ambiental. In: Educao ambiental: desenvolvimento de cursos e projetos. Universidade de So Paulo, Faculdade de Sade Pblica. Ed Signus, So Paulo 2000. PONTUAL, Pedro. Pedagogia da gesto democrtica das cidades. In: Participao popular nos governos locais. So Paulo. Revista Plis, 14. So Paulo, Instituto Plis, 1994 pp. 63-68. SILVA, Luis Martins da, Comunicao, mobilizao e mudana social. In UNB Srie Mobilizao Social vol. II. VILLAS BOAS, Renata, org. Participao popular nos governos locais. So Paulo: plis, n 14, 1994. ____________. Os Canais institucionais de participao popular. In: VILLAS BOAS (org.). Participao popular nos governos locais. So Paulo: Polis, no 14, 1994 pp. 55-62. TORO, Jose Bernardo e WERNECK, Nisia Maria Duarte. Mobilizao Social: um modo de construir a democracia e a participao. So Paulo, Autentica, 2004. WHITAKER, Chico. Rede: uma estrutura alternativa de organizao. In: TORO, JOSE BERNARDO e WERNECK, NISIA MARIA DUARTE. Mobilizao social: um modo de construir a democracia e a participao. So Paulo, Autentica, 2004. Caderno de Orientao Tcnica Social COTS. Caixa Econmica Federal. Instrues especficas para desenvolvimento de trabalho social em intervenes de urbanizao de assentamentos precrios UAP Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao. Instruo normativa n 27, de 14 de junho de 2007. Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao. Manual do Programa Habitar Brasil BID/Orientaes do Subprograma de Urbanizao de Assentamentos Subnormais sobre a Gesto dos Projetos e Exigncias do Trabalho de Participao Comunitria. Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao, 2007. Relatrio 5 Oficina de Avaliao Ps ocupao. Projeto Matriz de indicadores para a ps-ocupao - Programa Habitar Brasil/ BID. So Paulo: Instituto de Estudos Especiais - IEE/ PUC SP, 2006.

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Operacionalizao das intervenes integradas em assentamentos precrios


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Mdulo 3

Normas especficas e metodologia para projetos e obras de urbanizao e recuperao ambiental de assentamentos precrios

laura Machado Mello Bueno Eleusina lavr Holanda de Freitas

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Mdulo 3

NorMas EspEcFicas E MEtodologia para projEtos E oBras dE urBaNizao E rEcupErao aMBiENtal dE assENtaMENtos prEcrios

aula 8

introduo
A importncia desse tema, na implementao de urbanizao de favelas, d-se para que a prefeitura tenha condies de definir sua estratgia e a melhor forma administrativa e tcnica para a elaborao e/ou contratao de projetos de urbanizao de favelas. Procuraremos por meio dessa disciplina aproximar o gestor do conhecimento acadmico elaborado em pesquisas para aprimorar polticas, ampliar a abrangncia de atendimento dos programas e melhorar a qualidade das intervenes em favelas. O ponto mais relevante dessa disciplina o entendimento de que a urbanizao de favela um processo, que envolve desde os levantamentos, desenvolvimento do projeto de urbanismo, infraestrutura e edificaes, implementao e manuteno urbana posterior. Destaca-se, tambm, a importncia dessas intervenes para toda a cidade; cada favela urbanizada significa uma conquista na direo da integrao da cidade formal com a cidade informal, (integrao com saneamento ambiental, atualizao tecnolgica, telecomunicaes, energia). Nesse sentido procuraremos argumentar na defesa de parmetros urbansticos no convencionais em projetos de urbanizao de favela (romper barreiras, valorizar caractersticas intrnsecas morfolgicas e culturais).

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1. a deciso de elaborar ou contratar o projeto


Como pano de fundo, lembremos que a estrutura e organizao do poder pblico para uma ao efetiva sobre as favelas e loteamentos irregulares feita em funo da definio da poltica e dos programas. A dimenso e perfil da equipe devem corresponder s estratgias de ao, a depender tambm da quantidade de recursos financeiros para obras e da disposio dos recursos. Essas decises anteriores definiro a prtica da equipe, ela poder desde executar projetos e acompanhar obras at (no outro extremo) apenas gerir contratos de prestao de servios. Com essas referncias passaremos a tratar de normas especficas e metodologia para projetos e obras. As aes envolvidas incluem intervenes nos espaos pblicos e privados das favelas. Algumas obras na favela tm relao direta com o bairro ou a sub-bacia onde ela est inserida. H tambm situaes de prefeituras que planejam a ao integrada na favela e tambm no bairro (que pode ser um loteamento irregular) ou em uma microbacia hidrogrfica, que podem ter diversas favelas. As aes se daro nas escalas urbanas (nos casos de projetos de drenagem, na escala regional) e na escala dos espaos de moradia, portanto espao privado. Isso envolver um grau de planejamento e coordenao de diversos atores e agentes pblicos e privados.

Figura 01: sub-bacias dos ribeires alvarengas e lavras com indicao das favelas, municpio de so Bernardo do campo, sp. Fonte: pmsBc

limite das sub-bacias aglomerados subnormais

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Figura 2: sub-bacias com identificao dos loteamentos regulares, irregulares e favelas. Fonte: pmsBc secretaria de administrao/cadastro / Banco de dados
prefeitura do Municpio de so Bernardo do campo pat - prosaNcar Mapa de parcelamento- rea do pdli e Entorno

loteamento regular loteamento irregular gleba particular

rea do pBU sub-bacias Favelas

H uma diferena primordial entre normas para gerir contratos de prestao de servios e obras com recursos pblicos, muitas vezes de repasses ou emprstimos, com empresas construtoras, escritrios de servios tcnicos ou associaes comunitrias e os procedimentos internos para elaborao de projetos e execuo de obras, com contratos com fornecedores de levantamentos topogrficos, sondagens, materiais de construo, cooperativas de mo de obra etc. O que se torna ainda mais especfico quando tratamos de urbanizao de assentamentos precrios, pois as rotinas de licenciamentos, diretrizes, projeto, planejamento da obra dependem de diversos fatores externos equipe, ao setor e prpria prefeitura. Como podemos ver na figura a seguir, a urbanizao de uma favela engloba as fases de discusso da interveno e negociao com diversos rgos pblicos, moradores e vizinhos, entre moradores, levantamentos, desenvolvimento de projetos e execuo das obras. Essas fases devem prever, posteriormente, a manuteno urbana.

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registro do problema desabrigo em chuvas, problema de sade infantil, gatos nas redes

diagnsticos (setoriais, defesa civil, imprensa, Mp) obteno de levantamentos e estudos

deciso recursos financeiros, tcnicos, operacionais

projetos licenas: responsabilidades, compensaes e contrapartidas

obras planejamento, execuo, manuteno

Formalizao / cidadania documentos, contas de servios, adimplncia, programas e projetos socioambientais

regularizao detentor do ttulo, registro, adimplncia, participao


Figura 3: processo de urbanizao - situaes e agentes envolvidos

A partir desse prembulo, apresentaremos algumas consideraes na perspectiva de que a prefeitura tenha decidido fazer projetos e obras de urbanizao e que esteja consciente de que a atividade tem carter constante, ou pelo menos de trs a quatro anos. Assim, estamos pressupondo que ao longo do tempo a prefeitura, por meio de diferentes rgos, elaborou diagnsticos especficos e municipais e tem planos e programas de habitao, havendo incorporado no oramento municipal rubricas relacionadas a essa poltica. Geralmente os prazos de acesso a editais e recursos financeiros de rgos financiadores so considerados estratgicos pelos gestores de hierarquia superior. Mas importante para equipe tcnica avaliar os prazos e passos a partir dos recursos tcnicos e operacionais de que dispe e indicar ou no a contratao de servios para levantamentos e projetos. Por outro lado, a entrada de um assentamento na programao para projetos j significa que a equipe tem alguma informao sobre este, como levantamentos preliminares e um pr-diagnstico, que dever ser atualizado e documentado, como subsdio s decises de projeto. As mais importantes so: a dimenso da rea, nmero de casas, nmero de famlias, situao fundiria, existncia de reas de risco e reas ambientalmente sensveis (ver Aula 6: Definio das diretrizes de interveno).
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A dimenso, a forma da rea e sua ocupao indicam necessidade de interagir, ou no, com os rgos de mobilidade e acessibilidade para diretrizes de abertura de vias, e tm relao direta com o grau de dificuldade para os servios pblicos como energia, telecomunicaes ou saneamento. Na maioria das capitais, municpios conurbados e regies metropolitanas existem favelas grandes, com reas equivalentes a bairros, mas essas so em pequeno nmero. A maioria das favelas de pequeno e mdio porte. Favelas com menos de um hectare (equivalente a uma quadra) possivelmente podem ser estudadas e ter projetos elaborados por equipe internas, pois geralmente no apresentam problemas complexos e especiais, como reas ambientalmente sensveis ou sobreposio de situaes fundirias. Favelas maiores precisam de estudos hidrulicos, geotcnicos e de circulao urbana, por exemplo. Em muitos casos, os estudos de alternativas de diretrizes e, sobretudo, as decises, dependem da articulao com outros rgos. Nesse caso necessrio desenvolv-los antes e contratar projetos de urbanizao a partir desses estudos.

Figuraa 4 e 5: Favela da rocinha. rio de Janeiro/rJ. O projeto apresenta uma viso geral da interveno e detalha, a partir do plano de obra, determinados trechos e atividades prioritrios; por exemplo, espao para canteiro de obras, e remanejamentos. Fonte: escritrio mayerhofer & toledo arquitetura (www. mtarquitetura.com.br).

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Figura 6: plano geral de Urbanizao e paisagismo Favela Jardim Floresta/ guarapiranga. Favela de menor porte e com obra executada simultaneamente em toda a rea. Fonte: escritrio de arquitetura paulo Bastos.
0 10m 50m

Habitaes existentes novas habitaes (relocaes) Barracos de madeira

rea de plantio casas particulares

Figura 7: corte transversal da Favela Jardim Floresta/guarapiranga. Fonte: escritrio de arquitetura paulo Bastos.

Figuras 8, 9 e 10: Favela Jardim Floresta/guarapiranga. Fonte: escritrio de arquitetura paulo Bastos.

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Figura 11: implantao ncleo sacadura cabral no municpio de santo andrsp. Fonte: pmsa.

Ncleo Habitacional sacadura cabral 1- centro comunitrio 2- praa 3- centro de servios 4- Quadra no urbanizada 5- paisagismo

Figuras 12, 13, 14 e 15: Urbanizao ncleo sacadura cabral, santo andr/sp. Fonte: laura Bueno, 2003.

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A populao faixa etria, renda, histrico da ocupao, densidades construtiva e populacional so importantes indicadores das especificidades que o projeto deve considerar das formas viveis (social e economicamente) de remoo, reassentamento ou remanejamento para desadensamento e abertura de vias. A situao fundiria d a dimenso das facilidades ou dificuldades para o processo de regularizao tipos de instrumentos, parcelamento, edificaes, registro de ttulos. As favelas em terrenos dominiais, por no precisarem a desafetao, tero um processo de regularizao mais rpido do que os terrenos municipais de uso comum do povo. A existncia de reas de risco indicar a necessidade de previso (aquisio, projeto e obras) de novas unidades para remoes (que precisam ser providenciados antes das remoes, evitando-se alojamentos ou pagamentos de aluguel) e a necessidade de projetos de geotcnica especializados.

Figura 16: reas de risco no municpio de itapecerica da serra sp. Fonte: Fernando nogueira, Unesp.

Figuras 17 e 18: reas de risco no municpio de itapecerica da serra sp. Fonte: Fernando nogueira, Unesp.

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A existncia de reas ambientalmente sensveis possibilita prever a necessidade de estudos dos impactos das propostas, de medidas de recuperao, minimizao ou compensao de impactos e necessidade de licenas especficas. Como geralmente os levantamentos e estudos existentes so antigos e, portanto desatualizados, necessrio que a equipe, em qualquer caso (interna ou contratada) tenha acesso a servios de topografia, sondagem e estudos geotcnicos. Nas prefeituras com equipes prprias geralmente h contratos de longa durao desses servios. Somente com esses subsdios ser possvel desenvolver bons projetos e planos de obras, ou contrat-los. As normas especficas e metodologia para projetos e obras devem ser instrumentos para consolidao da poltica de regularizao fundiria sustentvel, a partir do Estatuto da Cidade. Em diversas cidades, principalmente as capitais e municpios das metrpoles brasileiras, h setores e secretarias responsveis por urbanizao e regularizao. Nesses locais surge a necessidade de criar outros servios pblicos para tornar regular e natural as reas urbanizadas. Os ncleos urbanizados devem ser inseridos nas rotinas da cidade, transformando os moradores em cidados. Essas prticas sociais e institucionais so novas e precisam de procedimentos, j que geram direitos e deveres. A Prefeitura deve incluir nos projetos, ou exigir da projetista, a utilizao do mesmo padro esttico utilizado na cidade formal, como por exemplo, utilizar nas favelas o mesmo mobilirio urbano presente nos bairros regulares1. A dimenso dessa ao depender da condio de oferta desse servio, que estratgico, para a no deteriorao das obras executadas, devido ao mau uso, adensamentos indevidos ou gentrificao2. Conforme a possibilidade de composio de equipe estvel e a dimenso do problema do municpio (as capitais geralmente tem milhares de moradias em regularizao e necessita de uma estrutura continuada), as instituies de pesquisa, ensino, organizaes sociais e prestadores de servios podem ser contratadas para isso, ficando o poder pblico responsvel pelos registros de ttulos, cadastramento de redes etc.

1. BUenO, 2000. 2. esse termo veio do ingls. Gentrification se refere a reas urbanas vinculadas revoluo industrial que, devido a mudanas tecnolgicas e degradao ambiental acabam sendo reformadas com aumento dos preos fundirios. assim os moradores mais pobres, geralmente com ttulos e contratos frgeis e pobres, vendem as propriedades para grupos sociais mais ricos.

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Figuras 19 e 20: antes e depois: Favela valo verde, embu-sp. Fonte: gta

Figuras 21 e 22: antes e depois: Favela valo verde, embu-sp. Fonte: gta

Figuras 23 e 24: antes e depois Favela valo verde, embu-sp. Fonte: gta

Os Programas de assessoria tcnica so recomendados para ampliaes, reformas, resoluo de situaes insalubres e adaptao de instalaes hidrulicas e eltricas. Eles so muito teis durante e aps o perodo de obras de urbanizao. No caso dos projetos de Embu/SP, tm sido utilizados tanto os mutires no remunerados com moradores nos fins de semana, quanto frentes de trabalho que atuam durante a semana nas obras, remunerados pela Bolsa-trabalho. Em ambos os casos, a prefeitura fornece os projetos, os materiais e o acompanhamento de obra por profissionais habitados. Apesar do nmero ainda pequeno de ncleos regularizados e registrados em todo o Brasil e de famlias tituladas, j existe a necessidade de criao de normas ou sistemticas para controle urbano especfico para reas em processo de regularizao. Nos projetos so feitos estudos e discutidas as plantas de parcelamento, uso e ocupao do solo, que apontam os usos e parmetros admissveis. Sendo de conhecimento da populao, por meio do processo de discusso, essas normas sero objetos de fiscalizao e orientao da populao quanto ao uso e ocupao do solo. Esse componente tem o duplo papel de educao, tambm o de conter depredaes e interferncias que firam o interesse pblico.
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A constituio dos direitos de acesso aos servios pblicos, por outro lado, pressupe a organizao do poder pblico para a operao e manuteno urbana. Devem ser executadas as plantas de cadastro chamadas tambm de as built, que devem ser enviadas e incorporadas pelos setores fiscais de cadastro e concessionrias de servios. Para a otimizao desse processo de incorporao dos assentamentos na cidade formal, fazse necessrio promover programas de reciclagem de tcnicos e empresas concessionrias de servios de manuteno urbana.

1.1 diretrizes, rea de influncia, estratgias de implementao


A elaborao ou contrato de projeto deve partir da clara definio das reas inseridas e das reas de influncia. As obras de urbanizao no devem ser intervenes pontuais. Devem se integrar nos projetos de um conjunto de intervenes nos bairros, buscando uma integrao fsica e social com o entorno. O equacionamento das demandas por equipamentos e servios de lazer, esportes, educao e sade para favelas em processo de urbanizao, deve ser realizado a partir de planos de bairro. Atravs deles, as demandas e potencialidades de todo o bairro devero ser analisadas, para estudar reas livres pblicas, de lazer, cultura e esportes. Especialmente por muitas estarem prximas a crregos, os planos de interveno tm de considerar a globalidade da sub-bacia e do fundo de vale.

Figura 25: sub-bacia 94 com reas de interveno, itapecerica da serra - sp. Fonte: demacamp, 2007.

Os problemas de acessibilidade, reas livres e equipamentos podero ser melhor resolvidas (evitando a coincidncia de altas densidades e pouco espao livre); e eventuais remoes podero ter solues mais adequadas.
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importante contatar os diferentes setores municipais ou estaduais, conforme o caso, e as concessionrias de servios para obteno das diretrizes para esses estudos e projetos. Conforme a Aula 3, do mdulo 2, j detalhou, a legislao brasileira em todos os nveis recente. H rgos que ainda no conseguem aplicar o Estatuto da Cidade, devido a desconhecimento e falta de parmetros. Assim, muitas vezes necessrio promover discusses para readequao das diretrizes.

2. os levantamentos necessrios3: 2.1 levantamento planialtimtrico cadastral


O levantamento planialtimtrico cadastral o primeiro levantamento a ser elaborado. necessrio tanto para a regularizao urbanstica e fundiria, quanto para a elaborao do projeto de urbanizao completo. Por isso, esse tipo de levantamento apresenta algumas especificidades.
Deve estar amarrado a alguma referncia utilizada pela prefeitura ou outros rgos oficiais empresas de gua, esgoto e energia eltrica, por exemplo , de modo a permitir a verificao de interferncias com outras redes e o posterior cadastramento das plantas de regularizao fundiria e de redes de gua, esgoto, drenagem e energia eltrica da favela. Deve-se incluir o levantamento dos limites externos da favela, para que se possa inserir a favela nas plantas cadastrais da cidade, comparando seu permetro com as plantas cadastrais do loteamento do entorno, verificando se h sobreposies em reas pblicas ou terrenos particulares. O levantamento dever conter a identificao dos materiais de construo das casas: alvenaria, madeira/outros materiais ou mista.

A partir desta informao, o projetista poder conceber as alternativas de projeto optando por aquelas mais fceis e mais baratas, como a demolio das casas de madeira, mais precrias, onde o morador ainda no fez grandes investimentos.

Muros e cercas devem ser levantados, diferenciando-se os que so de alvenaria. Somente com o levantamento dos muros e cercas (e no das edificaes) tem-se o registro do parcelamento do solo existente na favela, com a demarcao dos lotes. Com base na informao sobre o material de construo dos muros e cercas pode-se optar, na medida do possvel, pela preservao do parcelamento do solo.

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3. item baseado em BUenO, 2000.

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O levantamento deve informar tambm sobre o posicionamento dos sanitrios das casas, com a indicao da sada de esgoto e sua cota, nos casos em que ela variar mais de 15 cm abaixo da cota da casa. Tendo em vista que a rede de esgoto dever atender a totalidade dos domiclios, o projeto deve evitar a necessidade de reformas nas casas, para fins de conexo destas s redes. Dependendo da inclinao do terreno e da disposio do banheiro, pode ser necessrio passar a rede nos fundos e no na frente da casa, ou at remover casas, por inviabilidade de esgotamento, em alguns trechos da favela.

Os servios podero constar dos seguintes levantamentos, devendo estes obedecer s normas tcnicas vigentes:
transporte de referncias de nvel (rN), cotas e de coordenadas; levantamento planialtimtrico e cadastrais de faixas; levantamento planialtimtrico de reas especiais; implantao de poligonais de apoio; locao, nivelamento, estaqueamento e amarrao da rede para projeto; levantamento planialtimtrico e semicadastral de ruas novas; locao e nivelamento de furos de sondagens; cadastro de poos de visita de esgoto e guas pluviais e de boca de lobo e outras instalaes existentes; cadastro de interferncias visveis de outras concessionrias; restituio aerofotogramtrica.

Brejo rio lagoa construo cerca de arame cerca viva cerca de madeira rea vegetal linha de alta tenso tubulao subterrnea poste rvore p.v. boca de lobo referncia de nvel caixa de correo piquete telefone marco boca de leo talude torre de alta tenso

Figura 26: detalhe de um levantamento planialtimtrico. Fonte: J B topografia ltda, 2006.

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2.2 pesquisa socioeconmica e cadastros censitrios


O cadastro dos moradores da favela pea fundamental em um projeto de urbanizao. A partir deste tem-se a caracterizao da populao moradora do local. Os dados bsicos de caracterizao socioeconmica so: composio familiar, idade, ocupao, renda, escolaridade, local de nascimento, ltimo local de moradia e tempo de moradia naquela favela. O contedo dos cadastros varia de acordo com o objetivo especfico para qual est sendo concebido. Cadastros mais completos podem, por exemplo, incluir a verificao do nmero e idade dos analfabetos ou da escolaridade dos moradores para definio de um trabalho educacional, ou a existncia de deficientes fsicos e idosos, ou a verificao da existncia de moradores que sejam proprietrios de outros imveis urbanos, para avaliar se socialmente justa a sua manuteno na favela etc. Estes dados podem e devem interferir na concepo do projeto urbanstico, bem como da opo pela tipologia habitacional ou at mesmo do programa dos equipamentos sociais a serem implantados em seu entorno. O cadastro social dever ser espacializado no levantamento planialtimtrico cadastral, o que permite identificar se h problemas localizados em determinados setores da favela. Trata-se da deteco de pontos crticos, espacial e socialmente falando. O cadastro social espacializado torna possvel tambm planejar o trabalho de preparao e acompanhamento da obra. Pode-se ainda verificar se h uma distribuio espacialmente equilibrada de representantes da populao envolvidos com o acompanhamento da obra, ou se eles se encontram concentrados em um trecho ou outro da favela. Os laos de parentesco, grupos de afinidade e de interesse tambm devero ser observados nesse levantamento, de forma a inspirar o desenho urbano. Pode-se incluir na pesquisa o levantamento das aspiraes e desejos da populao, bem como por meio deste olhar pode ser possvel familiarizar-se com a dinmica urbana prpria do local: hbitos e locais de consumo e de uso do tempo livre, acessos mais importantes ou os equipamentos necessrios. Devem-se evitar perguntas cujas respostas possam ser induzidas. Deve-se focar o questionrio no sentido de obter o maior nmero de contribuies relativas especificamente ao espao urbano. Informaes sobre emprego, renda, equipamentos pblicos e sociais podem ser questes a serem enfrentadas tambm pelo projeto de urbanizao. Este levantamento dever ser tambm utilizado como instrumento de sensibilizao e envolvimento da populao, contribuindo com a fase posterior de acompanhamento social do projeto de urbanizao.

2.3 levantamento urbanstico


Para a elaborao de um projeto de urbanizao devem ser analisadas as relaes da rea com seu entorno. Para tanto devero ser levantadas as intervenes j executadas ou planejadas para a rea, ou seja, a existncia de interferncias de qualquer tipo que devem ser consideradas para a elaborao do projeto.
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Estes dados devero ser obtidos em vistorias ao local, enfocando seu entorno e interior, de modo a verificar a existncia de sinais de quaisquer obras como tipos de dutos, ruas e avenidas junto favela, e se h restries e problemas ambientais na rea e seu entorno como cursos dgua, nascentes, afloramentos rochosos, sinais de instabilidade de encostas, beiras de cursos dgua ou inundaes. A populao geralmente possui valiosas informaes sobre estas intervenes antigas e futuras na rea e estas informaes devem ser confirmadas pelo tcnico especializado. O levantamento de dados tcnicos e em campo pode indicar a necessidade urgente ou para a fase de projeto de laudos complementares como o de risco geotcnico, que por sua vez podem indicar a inviabilidade da consolidao da ocupao. a partir da anlise integrada destes dados iniciais que se saber dizer se vivel manter a populao habitando no local. A prefeitura com seus setores de saneamento, vias pblicas, drenagem, dentre outros, dever ser importante parceira em verificar se h planos ou projetos aprovados de obras na rea que possam comprometer a urbanizao. Pode haver ruas ou avenidas projetadas, ou com largura projetada superior existente, ou a necessidade de execuo de redes que precisam ser consideradas na fase de projeto. Nas visitas em campo sero levantados os seguintes dados4: uso e ocupao do solo;
caractersticas do meio fsico e suas restries (existncia de recursos naturais); tipologias construtivas predominantes; densidades; avaliao da infraestrutura existente no local.

3. contedo mnimo
O projeto de urbanizao desenvolvido em fases que sero definidas em contratos ou convnios. So fases de entrega de levantamentos e obteno de diretrizes, estudo preliminar, projeto bsico e projeto executivo, aprovaes e licenas. Cada local, situao, institucional e administrativa tem suas especificidades. Mas necessrio que sejam definidas quais dessas atividades ficam a cargo dos projetistas, equipes de gerenciamento ou so assumidas pela equipe local. Os municpios que tm gesto do saneamento local, por exemplo, podem criar rotina at de colaborao do setor no projeto e construo das redes. A aprovao da planta de arruamento e parcelamento, importante para o processo de regularizao, via lei de ZEIS, poder ter procedimento simplificado na estrutura municipal. Geralmente h um razovel intervalo de tempo entre a finalizao do projeto e o incio das obras, devido a procedimentos administrativos, atrasos de liberao de recursos, interferncias fsicas no canteiro etc. Assim, muito comum que sejam elaboradas adaptaes de projeto, geralmente por conta de eroses provocadas por chuvas, gerando mudanas no projeto executivo e nos quantitativos, como construes, demolies ou, ainda, novas obras pblicas no entorno.
4. como exemplo de roteiro para vistoria, ver fichas padro de vistoria gta na bibliografia complementar.

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preciso que a equipe tcnica tenha disponibilidade para isso, pois essas adaptaes, se demoradas, causam atraso das obras. Nos casos de contratos de escritrios ou convnios, desejvel prever horas tcnicas para esse servio. O contedo e nmero das peas grficas, quantitativos, memoriais necessrios para cada fase pode ser referenciado a normas e recomendaes (ABNT, CONFEA, IAB). H tambm municpios de grande porte que definem normas prprias, especificaes e tabelas de preos. H casos, entretanto, do rgo financiador Caixa, BNDES, agncias estrangeiras e internacionais ter procedimentos prprios. No caso do Programa Habitar Brasil-BID, o roteiro de apresentao de projeto bsico e executivo, denominado Padro mnimo de elementos, consiste em: 1 - memorial descritivo e especificaes tcnicas; 2 - plantas, perfis e detalhes grficos da situao encontrada e da proposta; 3 levantamento planialtimtrico; 4 - mapeamento da rede existente, no que se relaciona com o projeto; 5 - planta da localizao do empreendimento em relao malha urbana; 6 - oramentos detalhados das obras e servios de cada projeto; 7 - composio de custos; 8 - cronograma fsico-financeiro detalhado de obras e servios; 9 - declarao da viabilidade, quando for pertinente; 10 - aprovao dos rgos pertinentes. preciso verificar a legalidade, no caso de agncias estrangeiras, bem como a pertinncia das exigncias ou solicitaes em relao ao objeto favela e em relao estratgia do municpio na execuo da poltica habitacional. A urbanizao de favelas requer muitas vezes diferentes executores ou formas de execuo, como mutiro, empresas especializadas, pequenas e mdias construtoras, ou cooperativas de mo de obra. Os diferentes procedimentos podem ajudar inclusive a obteno e coordenao de recursos de diferentes fontes para obras de interesse complementar. As especificaes de projeto devem adequar-se a essas estratgias, e no o contrrio.

3.1 levantamentos e projetos


A partir dos levantamentos realizados planialtimtrico cadastral, cadastro social, aspiraes dos moradores, intervenes existentes e planejadas e uso do espao , iniciase a fase de elaborao dos projetos. A primeira etapa definir as diretrizes e o escopo do projeto. O programa partir das necessidades apontadas nos levantamentos e deve abranger do urbanismo at a infraestrutura urbana. Com o programa definido, saber-se-o quais os levantamentos complementares necessrios, quais os pontos problemticos da rea a serem resolvidos, e que tipo de profissional requerido. As diretrizes so os instrumentos mais adequados para encaminhar as solues e definir as responsabilidades pelas interferncias de projeto (com concessionrias, rgos responsveis pelo sistema virio etc.), sejam elas dentro da favela ou na sua proximidade como, por exemplo, a necessidade de obras de drenagem e esgotamento nas quadras vizinhas. Assim, podemse planejar os prximos passos, reivindicar claramente os projetos e obras necessrias, obter recursos junto a outros agentes, enquanto o projeto de urbanizao contratado.
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Estudos geotcnicos, de macrodrenagem, de coleta de esgotos de moradias de fora da favela, abertura de vias e pavimentao de reas de fora da favela, remoo de postes etc. podem ser importantes para elaborao de um bom projeto de urbanizao de uma favela. A discusso com a populao deve-se iniciar desde o momento da emisso das diretrizes dos projetos a serem desenvolvidos, pois pode ser uma forma de controle social sobre os rgos que interagem nos projetos e que muitas vezes no os prioriza e os atrasa. A presso dos moradores sobre os rgos envolvidos (desde o prprio promotor da urbanizao at a concessionria de servios) realmente o mais eficiente meio de agilizao do processo. Temos, ento, uma lista dos servios a serem executados:
complementao ou atualizao dos levantamentos social, urbanstico e planialtimtrico cadastral; produo de mapeamento geolgico geotcnico (como forma de embasar a avaliao comparativa tcnica e econmica da melhor soluo); realizao de sondagens e ensaios; urbanismo; pavimentao e drenagem (dever conter estudos hidrolgicos e planta geral de pavimentao e drenagem executada sobreposta planta de urbanismo, delimitando trechos a serem pavimentados, indicao de pontos de captao de guas pluviais e o traado preliminar da rede de drenagem); esgotamento sanitrio (as diretrizes e parmetros de projeto tais como contribuies de esgoto mxima, mdia e mnima e as cargas montante sero fixados com base nas recomendaes da empresa/rgo responsvel pelos servios no municpio. sero apresentadas alternativas de projeto a partir de fatores tcnicos e operacionais. No caso de tratamentos localizados sero caracterizados os corpos receptores); abastecimento de gua potvel (as diretrizes e parmetros de projeto tais como ponto de interligao, presso disponvel, material/dimetro mnimo quota per capita coeficientes de reforo, atendimento, sero fixados com base nas recomendaes da empresa/rgo responsvel pelos servios no municpio. o projeto dever conter a indicao de todas as ligaes com as unidades individuais, bem como as seces tipos e quadros resumo das quantidades e servios previstos e memoriais); remoes e remanejamento de moradias (sero indicadas quando houver necessidade da implantao de vias de acesso ou de redes de infraestrutura); conjuntos e edificaes residenciais; alojamentos provisrios; canalizao de crregos;
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consolidao geotcnica; edificao para canteiro de obras; dispositivos para coleta de lixo (dever conter solues tcnicas para o recolhimento do lixo); energia eltrica: iluminao pblica e distribuio (dever ser identificado o posteamento existente, os remanejados e novos a serem implantados, conforme orientao prvia da concessionria); reas de esporte, lazer e amenizao; arborizao e paisagismo (dever incluir a recuperao de reas degradadas e a melhoria do espao de uso comum como ruas e praas); oramento; especificaes tcnicas; plano de obra; projeto bsico e detalhes tpicos.

A definio do escopo do projeto tambm permite quantificar (em comprimento, rea ou volume), as obras que sero necessrias. Essa quantificao feita avaliando-se as necessidades da rea: abertura de novas ruas ou vielas, alargamento de vias ou vielas existentes, canalizao de crregos, drenagem de nascentes, remoo de mataces, medio do comprimento das redes de infraestrutura de gua e esgoto a executar, reforma ou ampliao das ligaes e redes de energia eltrica e de iluminao pblica, necessidade de remanejamento, relocao ou remoo de famlias etc. Com essa quantificao pode-se estabelecer uma estimativa de custos da urbanizao, instrumento necessrio e til para a viabilizao das obras. A estimativa oramentria importante instrumento, pois auxilia a administrao a tomar decises e a fazer gestes para a obteno de recursos, internos ou externos. Por razes bvias, o projeto executivo, a no ser solues tpicas e especificaes de servios, deve ser desenvolvido em paralelo s obras, que podem durar anos aps o projeto ter sido elaborado. Com o projeto bsico concludo o agente promotor pode contratar os projetos e licitar as obras. Assim, o projetista somente ir desenvolver os projetos executivos com a empreiteira na obra, considerando que no canteiro de obras h a necessidade de se ter um projeto executivo mais detalhado5.

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5. ver exemplo de projeto executivo de urbanizao de favela na bibliografia complementar.

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4. avaliao de parmetros e tecnologias6


Aps a realizao das obras de infraestrutura, criao de reas de lazer ou construo de equipamentos urbanos, fundamental que a manuteno destes espaos e servios seja includa nas rotinas de manuteno e fiscalizao realizada pelo poder pblico municipal. Esta ao importante para que, por exemplo, as reas de risco e de recuperao ambiental no sejam reocupadas e degradadas. No caso das redes de saneamento bsico, a manuteno do sistema pelas concessionrias garante o seu funcionamento adequado e otimizado. a) integrao dos assentamentos precrios cidade Favelas implantadas em baixadas so geralmente assentamentos longilneos, estreitas faixas de terra encaixadas ao longo de cursos dgua. Torna-se necessria a integrao dessa rea malha urbana por meio de outras vias que criem e conectem quarteires.

Figura 27: vielas implantadas, Favela imbuias/guarapiranga. plano geral de urbanizao e paisagismo. Fonte: estudos avanados 17, 2003. arquiteto paulo Bastos.

vielas principais e secundrias implantadas Habitaes existentes novas habitaes (relocaes)

Barracos de madeira rea de plantio casas particulares

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b) circulao interna Buscando aproximar as caractersticas da rea de projeto s prticas de manuteno e servios urbanos e ao padro de acessibilidade urbana, deve-se considerar um hectare, ou um crculo de 60 metros de raio como uma espcie de modulao a partir do qual se torna necessrio criar um sistema virio com acesso de veculos. A cada 100 metros (por 100 metros), ou o equivalente a um quarteiro necessria a existncia de um acesso para veculos. Ruas para trfego de veculos de servios pblicos, como caminhes de lixo, ambulncias e mudanas, necessitam de largura mnima de quatro metros. Com trs metros de largura, as ruas so aceitveis se situadas a menos de 60 metros de uma rua mais larga. o caso, tambm, das vielas de at 1,5 metro de largura, cujo comprimento dever ser pequeno e sua funo dever ser de acesso a apenas uma casa. Estas vielas podero ter comprimento de 32 metros, mximo considervel para desobstruo da rede de esgoto.
6. item baseado em BUenO, 2000, consrcio Habitat 2004 e demacamp 2007.

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Figura 28: vielas com, no mnimo, 1,5m de largura

Acessos por escadarias so admissveis at 58 degraus para um desnvel de 10 metros, o que equivale a projetos de habitao social verticais (trreo + trs andares). Considerando um acesso ao ar livre, deve-se garantir na urbanizao lances com menor nmero de degraus e maior nmero de patamares de descanso.

Figuras 29 e 30: desenho esquemtico de escadarias

Em escadarias fundamental garantir uma declividade lateral do degrau em direo a rebaixos para passagem da gua sempre que a vazo prevista no exigir escada hidrulica paralela. A canaleta como acabamento de piso uma soluo bastante difundida. c)abastecimento de gua e esgotamento sanitrio Recomenda-se que as redes coletoras implantadas em vielas no ultrapassem 32 metros de comprimento j que essa a distncia mxima da mangueira para desobstruo mecnica; e que os ramais domiciliares tenham no mnimo um dimetro de 150 mm para preveno contra obstrues por mau uso. Nos loteamentos irregulares as redes so precrias, causando risco de sade a todos os moradores da rea. No existe controle das ligaes clandestinas na rede de drenagem. Os cursos dgua tambm recebem a contribuio da poluio difusa. Cada favela precisa ser analisada de acordo com sua insero no sistema de coleta e tratamento de esgotos da cidade. Em geral adota-se o sistema separador absoluto de esgotos, que condiciona a separao fsica dos esgotos e guas servidas da drenagem pluvial. A favela, portanto, deve ter infraestrutura compatvel com aquela existente na cidade.
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H situaes que dependem de anlises especficas, em que se deve optar por solues como a construo de um coletor nico, que receba a contribuio da favela e do bairro, quando, por exemplo, a favela foi implantada aps a execuo da rede coletora, ou pode-se optar por interceptar o esgoto nas ruas acima da favela, executando um coletor separado no fundo de vale somente para a favela. O Sistema Condominial de Coleta de Esgoto Sanitrio uma concepo de saneamento que conjuga economia e eficincia, buscando criar condies para universalizao do acesso dos servios de esgotamento sanitrio. Diminui-se a extenso das redes e, portanto o seu custo final. As opes para implantao podem ser por ramal de jardim, ramal de calada ou ramal de fundo de lote.

Figura 31: desenho esquemtico de esgoto condominial com ramal de jardim.

Figura 32: desenho esquemtico de esgoto condominial com ramal de calada.

Figura 33: desenho esquemtico de esgoto condominial com ramal de fundo de lote.

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Figura 34: projeto piloto do sistema condominial de esgotos em guarulhos. Fonte: saae - servio autnomo de gua e esgoto de guarulhos.

Figuras 35 e 36: implantao da rede de abastecimento saae e comunidade em parceria no ncleo Jardim santa Quitria e obras de saneamento no ncleo santa angelina. Fonte: servio autnomo de gua e esgoto (saae) de guarulhos.

rEdE dE Esgoto

sistEMa Virio
Vias com trfego de veculos Vias sem trfego de veculos Vielas e caladas

proFuNdidadE MNiMa

0,90 m 0,65 m 0,40 m

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d) Macro e microdrenagem Os projetos de urbanizao devem procurar garantir a faixa de 15 metros desocupada nas beiras dos crregos, utilizando a faixa de 15 a 30 metros prioritariamente para implantao de usos urbanos de baixo impacto, como equipamentos sociais, reas de lazer, parques etc.7 As propostas devem ser apresentadas em diferentes escalas de interveno, regional, local e em cada ncleo; necessrio estudar caso a caso, adequando as propostas ao Plano de Regularizao Fundiria (Resoluo Conama 369/2006) e seguindo as diretrizes:
recuperao da qualidade da gua (infiltrao, permeabilidade, controle de eroso e lanamento de poluentes); ampliao da cobertura vegetal; criao de acessos e caminhos para pedestres e ciclistas, desestimulando o transporte motorizado; canalizao dos crregos e nascentes somente como ltimo recurso.

Abaixo, exemplos de solues dadas em situaes onde o assentamento precrio se localiza na faixa de preservao de rios e crregos.

Figuras 37 e 38: implantao e perfil ncleo Jardim ip - so Bernardo do campo. app confinada em fundo de lotes: opo pela remoo total e a transformao da rea em espao de lazer. Fonte: consrcio Habitat.

7. importante ressaltar que a exibilizao da faixa de 30 metros (definida pelo cdigo Florestal) depender de cada caso. depender da viabilidade tcnica e da interpretao do rgo ambiental. H inmeros casos de faixas menores aceitas em obras de urbanizao de favela, inclusive com licena ambiental e /ou tac. para tanto, fundamental construir uma articulao entre o rgo responsvel pela poltica de urbanizao de favelas, a secretaria municipal de meio ambiente e o rgo ambiental estadual.

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Figuras 39, 40, 41 e 42: apps convertidas em reas de lazer. Fonte: seminrio app Urbana 2007, cleir Ferraz Freire.

Prope-se a adoo de sistemas de microdrenagem especiais, que melhorem a permeabilidade e assegurem infiltrao e poos de infiltrao. Prope-se tratar a poluio difusa atravs da infiltrao, mas tambm da reteno de lixo em bocas de lobo e outras estruturas de drenagem.

Figura 43: desenho esquemtico: estacionamento drenante. Fonte: pat. so Bernardo do campo.

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Sistema de pavimentao e drenagem do Bairro Ecolgico e poos de infiltrao;

Figura 44: asfalto ecolgico incluindo lanamento das bocas de lobo em drenos. Fonte: consrcio Habitat/2005.

Figura 45: poos de absoro com depresso para reteno para poluio difusa. Fonte: consrcio Habitat/2005.

Tratar poluio difusa;

Figura 46: cestas para reteno de lixo em bocas de lobo. Fonte: consrcio Habitat/2005.

Figura 47: escadarias hidrulicas com reteno de poluio difusa. Fonte: consrcio Habitat/2005.

Figura 48: piso para poo de absoro com reteno de poluio difusa. Fonte: consrcio Habitat/2005.

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e) lotes e moradias Os parmetros para as solues habitacionais propostas so:


prioridade para a produo de moradias nos prprios ncleos; realizar melhorias habitacionais, quando necessrio, especialmente instalaes sanitrias e eltricas; utilizao de modalidades de solues habitacionais mistas, respeitando as caractersticas fsico-urbansticas dos trechos dos ncleos; assegurar reas de remanejamento prximo aos ncleos de origem (lotes ou propriedades j parceladas), preservando laos de vizinhana e utilizao dos mesmos equipamentos pblicos; construir unidades acabadas como estratgia para conteno de adensamento desordenado nas reas; no deixar fundo de lote com o crrego; prever sistemas alternativos de manejo das guas pluviais nas propostas habitacionais; fomentar o reparcelamento e produo de novas unidades (reassentamento), com diferentes tipologias atendendo a todas as idades, estilos de vida, renda, tipos de famlia; prever nos projetos habitacionais uma proporo de unidades com rea para o uso misto (trabalho e moradia, comrcio e uso residencial); preferencialmente buscar detalhar propostas verticalizadas com acesso para, no mximo, trs pavimentos de escadas; considerar a gerao de renda existente e ampliar as possibilidades nas comunidades, como garantia de sustentabilidade econmica do projeto; evitar, ao mximo, o uso de alojamentos no processo de relocao e remanejamento; assegurar solues habitacionais verticalizadas, com a menor rea condominial possvel; utilizar lotes com rea mnima entre 40 e 50 m2 em quadras pequenas; uomentar a utilizao da tipologia de casas sobrepostas no caso de dois ou trs andares; no caso de edificaes de trs andares utilizar quota de terreno entre 90 e 120 m2.

Figuras 51 e 52: antes e depois; unidades sobrepostas. Fonte: gta

Figuras 49 e 50: antes e depois; unidades sobrepostas para reas com declividade. Fonte: gta.

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Figura 53: modelo de Unidade Habitacional. Fonte: estudos avanados, 17, 2003 arquiteto paulo Bastos.

Figuras 54 e 55: esquema genrico para implantao de unidades sobrepostas em assentamento j consolidado. Fonte: Usina.

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Figura 56: vila senhor dos passos (Belo Horizonte mg) Favela urbanizada; implantao de unidades sobrepostas. Fonte: Usina.

Figuras 57 e 58: vila senhor dos passos (Belo Horizonte mg) Favela urbanizada; implantao de unidades sobrepostas. Fonte: Usina.

Figura 59: proposta de perfil de implantao de unidades verticais para reas com declividade acentuada. Fonte: consrcio HaBitat, 2005.

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So recomendaes para as solues habitacionais:


consolidar: habitaes com bom padro construtivo, necessitando de poucas melhorias; habitao sobreposta: lotes inadequados, precrios e com difcil acesso; habitao verticalizada: alto adensamento, habitaes precrias, difcil acesso e terreno bastante acidentado.

Em grandes assentamentos, a fim de adequar-se a parmetros urbansticos e de infraestrutura, existe a necessidade de implantar ou reorganizar o sistema virio existente. Este, portanto, deve contemplar, alm das vias de acesso s residncias, ruas de, no mnimo, quatro metros de largura, para acesso de ambulncia, polcia e caminho de mudana ou entregas a, no mximo, 100 metros de todas as casas, e ruas de trs metros de largura por at 50 metros de extenso, para serem efetuadas desobstruo de redes, varrio, disposio e coleta de lixo. Quanto implantao, as vias pblicas ou cursos dgua devem sempre estar voltadas para a frente dos lotes.

Figura 60: lotes voltados para a via de acesso de, no mnimo, 4m de largura e recuo frontal de 1,5m.

Figuras 61 e 62: antes e depois parque royal - Favela urbanizada; implantao de ciclovia e vias de acesso. Fonte: pmrJ prefeitura municipal do rio de Janeiro.

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f) arborizao e reas livres H grandes dificuldades para introduo de arborizao em ncleos urbanizados devido ausncia de reas livres e grande densidade construtiva. Assim, necessrio abranger o bairro, a microbacia, a vizinhana do ncleo para introduzir a vegetao. Essa ao garante a sustentabilidade das ocupaes habitacionais, minimizando a poluio do ar, da gua e do solo, e resultam em compensao ambiental e reparao de danos:
arborizao urbana em grande escala (caladas, escolas, outros equipamentos pblicos e propriedades privadas), e caladas com faixas permeveis, para caladas com largura acima de 2,5 metros, priorizando as microbacias relacionadas com os ciclos hidrolgicos das sub-bacias principais;

Figuras 63 e 64: arborizao das ruas e terrenos pblicos - rua com calada gramada. Fonte: consrcio Habitat/2005.

ampliao da permeabilidade em reas de estacionamento de veculos, nas reas de habitao de interesse social, ou reas particulares.

Figura 65: arborizao para Habitao de interesse social e equipamentos para infiltrao. Fonte: consrcio Habitat/2005.

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expor nascentes, inserindo-as em reas pblicas de uso recreativo e educacional;

Figura 66: valorizao de nascentes. Fonte: consrcio Habitat/2005.

Figuras 67 e 68: Favela imbuais guarapiranga, espao pblico criado. praa 1. Fonte: escritrio de arquitetura paulo Bastos.

Figura 69: Favela imbuais guarapiranga, espao pblico criado. praa 1. Fonte: escritrio de arquitetura paulo Bastos.

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Figuras 70 e 71: Favela imbuais guarapiranga, espao pblico criado. praa 1. Fonte: escritrio de arquitetura paulo Bastos.

O projeto precisa ser apoiado em um Plano de Obras, no qual se define a estratgia de execuo. Em reas planas sem risco de eroso, possvel executar a abertura de vias e redes em todo o local e depois executar os equipamentos e pavimentao paulatinamente, ou se podem fazer todas as obras em cada trecho predeterminado, no caso de reas maiores. preciso prever a remoo ou troca de posteamento e outros ramais de concessionrias que interfiram na urbanizao. Em casos de intervenes de macro e microdrenagem em microbacias, importante que o plano garanta que as obras de jusante estejam prontas antes de todo o sistema de escoamento pronto. Como j foi afirmado, a urbanizao de favelas requer muitas vezes diferentes executores ou formas de execuo. Por isso o Plano de Obras deve ser elaborado pela projetista com acompanhamento do rgo pblico, dos moradores e outros agentes. O oramento dever refletir os custos e cronograma de desembolsos desejveis para cada agente. O Plano de Obras permite a preparao das diferentes formas de contratao, tais como licitao das obras por assentamento individualmente, pacote de diversas reas organizadas por proximidade ou por microbacia, contrato por servio medido (ata de preo), contratos de fornecimento de materiais para mutiro, contratos de cooperativas de mo de obra para mutiro remunerado e outras. O projeto de urbanismo sistema virio completo com ligaes com o entorno, conforme a dimenso do assentamento, definio e destinao das reas pblicas e compatibilidade com diretrizes de individualizao das redes deve ser o principal objeto de publicidade aos moradores e agentes envolvidos. O poder pblico pode predefinir a utilizao de componentes, equipamentos e mobilirio urbano, de forma a adotar uma poltica uniforme para toda a cidade, facilitando a manuteno urbana e a integrao social. So exemplos elementos pr-moldados para ligaes e cavaletes, guias, sarjetas, luminrias, placas de ruas e sinalizao, tampes das singularidades.

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sites de Escritrios de arquitetura e urbanismo:


Demacamp. www.demacamp.com.br. Escritrio Mayerhofer & Toledo Arquitetura. http://www.mtarquitetura.com.br. Fbrica arquitetura. www.fabricaarquiteturario.com.br. GTA Grupo Tcnico de Apoio. www.gtaproj.com.br. Lahbah. www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/ Usina - Centro de Trabalhos para Ambiente Habitados. www.usinactah.org.

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Planejamento, gerenciamento e controle de obras

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Mdulo 3

PlANEJAMENTo, GERENCIAMENTo E CoNTRolE dE oBRAS

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Introduo

Seja bem-vindo disciplina de Planejamento, Gerenciamento e Controle de Obras do Curso de Educao a Distncia de Urbanizao da Favelas. O presente texto est estruturado em quatro partes. A primeira projeto e gerenciamento de projetos apresenta conceitos bsicos sobre o que o nosso objeto de estudo (o projeto, e a obra como um projeto) e a atividade de gerenciamento do projeto. A segunda planejamento aborda conceitos e aspectos gerais do planejamento, atividade fundamental do gerenciamento, apresenta um dos principais produtos de planejamento, que o cronograma fsico, e as principais tcnicas para sua elaborao: diagrama de barras e a tcnica de rede. A terceira custos aborda conceitos bsicos ligados a custos e oramentao de obras e apresenta as principais tcnicas de oramento e anlise de custos. A quarta parte tempos, custos e controle apoia-se nas anteriores e apresenta tcnicas de distribuio de custos ao longo do tempo. Aborda tambm tcnicas de controle fsico e fsico-financeiro. A base para a elaborao deste texto a experincia do autor como oramentista, planejador e gerenciador de obras e tambm sua experincia como pesquisador e professor universitrio na rea de custos e planejamento de obras, com aplicaes em habitao de interesse social e urbanizao de favelas. No poderamos deixar de ressaltar como contribuio fundamental os ensinamentos do engenheiro Fernando Jos Vidal Alvarenga e colegas da Meta Gerencial, ao longo de vrios anos de convivncia profissional. As referncias a esta empresa, no texto, pretendem exprimir estas contribuies e se o fizeram de modo incompleto ou incorreto, a responsabilidade deve ser creditada ao autor. Contamos, tambm, com a colaborao do engenheiro Heitor Csar Riogi Haga, no apoio elaborao do texto, na formatao e programao visual. Esperamos que o material apresentado atenda s suas e s nossas expectativas. Boa leitura e bom trabalho!

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1.Projeto e Gerenciamento de projetos 1.1 Projeto


Nosso curso sobre planejamento, gerenciamento e controle de obras de urbanizao de favelas. Assim, a obra nosso objeto de estudo. O que obra? A obra ser definida para os efeitos deste curso como um projeto. Projeto um conjunto de atividades no rotineiras (nico), com incio e fim bem definidos, destinadas a materializar um objetivo (EESC/USP, 1998). As caractersticas de um projeto so:
possuir um objetivo bem definido, ligado satisfao de necessidades humanas; desenvolver-se ao longo do tempo, com um ciclo de vida que pode ser dividido em etapas (por exemplo: concepo, planejamento, execuo, trmino); estar sujeito a restries de tempos, custos e qualidade; e atividades multidisciplinares.

A figura abaixo ilustra o ciclo de vida de um projeto.


CoNCEPo uTIlIzAo dE RECuRSoS PlANEJAMENTo ExECuo TRMINo

PlANEJAMENTo
Fonte: Adaptado de AHUJA (1994)

ExECuo

Figura 1 - Ciclo de vida do projeto


Este conceito se aplica a projetos nas mais diferentes reas da atividade humana. H projetos espaciais, projetos sociais, projetos esportivos, projetos pessoais, assim como projetos de construo. O que varia o tipo de conhecimento exigido, o grau de abrangncia e complexidade. A construo de um pequeno centro comunitrio possui complexidade e abrangncia muito menor que a construo de uma usina hidreltrica. Entretanto, ambas pretendem atingir objetivos, desenvolvem-se ao longo do tempo e esto sujeitas a restries de tempos, custos e qualidade. Portanto, uma obra sempre um projeto e assim que ser
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considerada neste texto.

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H tambm outro entendimento de projeto, talvez mais comum na rea da arquitetura e engenharia, que conjunto de documentos tcnicos (desenhos e especificaes). Para no fazer confuso entre as duas ideias, que representam coisas muito distintas, embora relacionadas, utilizaremos neste texto o termo projeto tcnico quando estivermos nos referindo ao projeto como conjunto de desenhos e especificaes tcnicas.

1.2. Gerenciamento de projetos


O gerenciamento de projetos quase uma consequncia da natureza do projeto. Para que um projeto tenha xito, seja implantado, necessrio administrar recursos, com restries de tempo, custos, qualidade, entre outros, de modo a fazer com que o projeto atenda seus objetivos e satisfaa a todos os que nele estiverem envolvidos. Isto gerenciar projetos, ou seja, um projeto no se materializa espontaneamente, precisa ser gerenciado. Gerenciar projetos fazer com que o projeto seja efetivado. possvel, ainda, entender que a realizao de um projeto est assentada sobre um trip, a saber: o plano (objetivos, cronogramas, oramentos, o projeto tcnico etc.), os recursos (financeiros, humanos, tecnolgicos etc.) e um ambiente (clientes, comunidade, moradores, organizaes e empresas participantes, pessoas e interesses atingidos pelo projeto, Se um desses trs apoios falhar, o projeto ter problemas. Gerenciar pode ser entendido como a arte e a cincia de se manter este trip permanentemente equilibrado (META, 2004).

1.2.1 As trs dimenses do gerenciamento de projetos


Conforme autoress como EESC/USP (1994) h trs dimenses do gerenciamento: as funes, os processos e as etapas. As funes significam o que gerenciar e incluem, conforme o autor acima, alm de (DINSMORE, 1982): Escopo: definio de tarefas, responsabilidades, misses, fronteiras e interfaces; Tempos: planejamento, controle e replanejamento de tempos, estabelecimento de duraes, ritmos e cadncias; elaborao de cronogramas fsicos e fsico-financeiros; Custos: previses e oramentos, controles e projees de custos; Qualidade: busca da qualidade especificada dos produtos intermedirios e final, e busca de processos com baixas taxas de falhas, inclusive o do prprio gerenciamento; Comunicao: estabelecimento de formas e produtos de comunicao entre a equipe e empresas internas ao projeto e destes com o ambiente externo; Recursos humanos: definio e alocao de equipes, administrao de pessoal, motivao e comportamentos, treinamento e desenvolvimento; Contratos e fornecimentos: definir pacotes de contrataes, administrar contratos, lidar com terceiros e fornecedores; Risco: anlise e avaliao de desvios e riscos aos objetivos do projeto.
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Os processos dizem respeito ao como gerenciar e so atividades de: planejamento: elaborar cronogramas, oramentos, metas de produo etc.; organizao e coordenao: agendar reunies com as partes envolvidas, definir procedimentos e mtodos, tomar decises etc.; execuo: elaborao de medies, relatrios etc.; monitoramento e controle: realizar controles fsicos, financeiros, de qualidade etc.

Finalmente as etapas, que significam quando gerenciar e dizem respeito s fases, ao longo do tempo, em que se desenvolve o projeto, a saber: concepo; planejamento; execuo; finalizao ou operao.

Funes do Gerenciamento do Projeto o que controlar?


Escopo Tempo Custo Qualidade Comunicao Recursos Humanos Risco
lIGAo

Processos do Gerenciamento Como controlar?


Plano organizao Execuo Monitoramento e controle

Estgios do Projeto Quando controlar?


Concepo Planejamento Execuo Trmino

Figura 2 - Modelo de gerenciamento do Projeto


Fonte: adaptado de aHUja (1994)

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1.2.2 Quem gerencia?


Existem vrias formas de gerenciar um projeto, de acordo com o maior ou menor grau de terceirizao, ou contratao, dessa atividade. Essas formas podem ser resumidas basicamente em trs: prprio, apoio/assessoria e gerenciamento integral, conforme segue.
a) Gerenciamento prprio

O proprietrio, instituio ou rgo governamental executa diretamente o gerenciamento, por meio da sua prpria equipe. o caso de uma prefeitura que gerenciar uma obra de urbanizao de um assentamento com profissionais de seu prprio quadro. Nesse caso, a prefeitura ter controle total de todas as atividades, o que uma vantagem. Por outro lado o gerenciamento prprio exige equipes e quadros prprios e o sucesso do gerenciamento depende essencialmente da qualificao e treinamento dessas equipes.
b) Apoio, assessoria ou assistncia tcnica ao gerenciamento

Neste caso, o gerenciamento tambm feito por uma equipe prpria, com apoio de uma equipe externa, especializada, em reas onde o contratante no possui experincia ou no pretende desenvolver competncia, preferindo terceiriz-las. o caso de uma obra municipal de urbanizao de assentamento em que ser necessrio executar um servio de conteno complexo, com execuo de tirantes, por exemplo. A prefeitura pode no ter pessoal especializado para o acompanhamento deste tipo de obra e pode contratar uma assessoria ou fiscalizao especfica para isto. Essa prtica interessante, pois amplia a capacitao tcnica do contratante, por meio de uma complementao entre reas e equipes, sem as dificuldades que podem ocorrer no gerenciamento prprio. Porm, h possibilidade de ocorrncia de conflitos entre as equipes interna e externa, sendo necessria liderana suficiente do pessoal interno e confiana em relao ao pessoal externo. necessrio tambm habilidade das equipes externas, procurando manter uma postura colaborativa e no crtica/fiscalizadora. Deve-se lembrar que a equipe externa, embora deva estar comprometida com os resultados do gerenciamento, no tem poder de deciso. E ainda h possibilidade de transferncia de tecnologia de gerenciamento (da equipe externa para a interna)
c) Gerenciamento externo, ou integral

O gerenciamento totalmente contratado e a equipe externa tem poder de deciso, embora sempre submetida palavra final da contratante. indicada quando no h pessoal interno adequado e disponvel, com equipes muito pequenas, sem quadros, ou com poucos profissionais para desenvolver muitas tarefas. o chamado gerenciamento clssico. H possibilidade tambm, de transferncia de tecnologia.
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1.2.3 As equipes de gerenciamento


So apresentados a seguir alguns exemplos de organizao das equipes de gerenciamento de obras, ilustrados nas figuras a seguir. A Figura 3 mostra o primeiro caso gerenciamento prprio, com ou sem apoio/assessoria comum a obras de pequeno e mdio porte, a equipe pode ser composta do gerente, ou coordenador de contratos (nome utilizado para projetos de urbanizao de assentamentos), mestre de obra e, abaixo destes os encarregados de produo. Os responsveis pelo apoio/ assessoria esto ligados mais diretamente ao gerente. Os subcontratados esto ligados tambm ao gerente e ao mestre. No segundo caso (Figura 4), para obras de maior porte e onde h maior necessidade de apoio e terceirizao, a equipe de gerenciamento ainda basicamente a mesma, porm complementada com aquelas atividades. No terceiro caso (Figura 5) exemplificada a organizao do gerenciamento de uma obra de maior porte, terceirizado (externo ou integral). a situao em que o rgo pblico contrata um gerenciador para a execuo da obra, esta feita por uma construtora, tambm contratada pelo mesmo rgo publico. Observa-se que as atividades de produo neste caso so executadas integralmente por terceiros, havendo novas relaes entre a equipe de gerenciamento e as demais, no existentes nos outros casos. Observe que nos dois primeiros casos as ligaes entre as funes verticais so hierrquicas e funcionais/contratuais. No terceiro caso as relaes hierrquicas nem sempre so funcionais/ contratuais. Por exemplo, o gerente/coordenador de contratos hierarquicamente superior ao engenheiro residente, mas os dois no tm relao contratual.

Proprietrio/Contratante Prefeitura Coordenador de contratos

Apoio/Assessoria

Subcontratos

Mestre

Enc 1

Enc 2

Enc 3

legenda:

enc. = encarregado

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Figura 3 - Gerenciamento prprio, com ou sem Apoio/Assessoria.

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Proprietrio/Contratante Prefeitura Coordenador de contratos

Apoio/Assessoria

Projeto/Consultoria

Fornecedores

Subcontratos

Mestre

Tcnico em edificaes

Enc. Administrativo

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Sub 1

Sub 2

Enc 1

Enc 2

Enc 3

Topog

Seg

Alm

Vig

lim

legenda:

F = Fornecedor; topog = topografia vig = vigia

sub = subcontratado seg = segurana limp = limpeza

enc = encarregado alm = almoxarife

Figura 4 - Gerenciamento prprio, com Apoio/Assessoria.

Proprietrio/Contratante Prefeitura Coordenador de contratos Projeto/Consultoria

Fornecedores

Eng. Residente

Eng Gerenciadora

Segurana

Qualidade

F1

F2

Mestre

Mestre, topografia

Enc 1

Enc 2

Construtora e Fornecedores

Gerenciadora

Projeto e Apoio ao gerenciamento

legenda:

F = Fornecedor;

enc. = encarregado

Figura 5 - Gerenciamento externo ou integral.

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2. Planejamento 2.1 objetivos e caracterizao geral do planejamento


Vimos, no item anterior, que o planejamento um dos ps onde se apoia a atividade do gerenciamento. Portanto, uma atividade fundamental para o incio do projeto e tambm para seu gerenciamento. Vimos tambm que o objetivo de um projeto materializar uma viso de futuro, algo que ser construdo. Portanto, o planejamento a atividade que propicia um caminho possvel para se chegar ao objetivo do projeto. Planejar , antes de tudo, a capacidade de realizar, adequadamente, uma antecipao do que pode ocorrer no futuro. Deve-se lembrar tambm, conforme META (2004), que o planejamento feito por quem decide. E quem toma decises ao longo da obra no s o departamento de planejamento da prefeitura. tambm o mestre de obras, as equipes no canteiro, a coordenao da interveno, no nvel de deciso estratgica, e os demais escales intermedirios da organizao. Se esses atores no forem copartcipes do planejamento, esse acabar sendo um plano de intenes, no um planejamento.

2.2 os produtos do planejamento


Os itens que compem o planejamento de uma obra podem ser sintetizados como segue (META, 2004, adaptado pelo autor):
definio do escopo; acompanhamento de projetos: identifica todas as necessidades de projeto tcnico, especificaes, bem como normalizao e procedimentos; plano de contrataes: define as necessidades e os pacotes de fornecimentos; plano de ataque: plano estratgico de execuo da obra; estrutura analtica (decomposio do projeto em unidades de execuo e de centros de custos); cronograma: definio e durao de todas as atividades, sua sequncias e seus interrelacionamentos, visando o acompanhamento; oramento; planos de controles; organograma da equipe de gerenciamento; comunicao: definio dos documentos a serem produzidos e procedimentos de comunicao.

Entre estes produtos abordaremos, a seguir, os relativos ao planejamento fsico, necessrios para o plano de ataque e cronogramas e nos prximos captulos os
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relativos aos custos e controle.

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2.3 A elaborao do cronograma fsico


Os objetivos e critrios que devem nortear o planejamento fsico so (META, 2004), adaptados pelo autor: decomposio do objeto obra em partes e etapas, procurando identificar as que se repetem (mdulos); identificao de todas as atividades, organizando-as numa sequncia lgica, que leva em conta as seguintes relaes de dependncia: fsica ou natural: aquela que no pode ser invertida, tem de ser executada obrigatoriamente em nveis ou camadas. Num edifcio, por exemplo, necessrio fazer primeiro a fundao para depois subir a estrutura, e esta deve ser construda nvel por nvel (1 laje tipo, 2 laje tipo etc.). Numa obra de pavimentao faz-se primeiro a base do pavimento para depois fazer o seu revestimento; tecnolgica (por exemplo: para iniciar a alvenaria de um pavimento necessrio desescorar a estrutura, que s poder ser feita aps a cura da laje, quando ela atingir uma determinada resistncia); administrativas e organizacionais (por exemplo: terminar alojamentos provisrios para iniciar as relocaes de famlias para execuo de obras); estabelecimento das as duraes das atividades, considerando as necessidades de prazo, a produtividade esperada e um ritmo de execuo regular (chamada cadncia); organizao das equipes de modo que as atividades sejam executadas sequencialmente, com cada equipe trabalhando de forma contnua e regular, com frente desobstruda (sem trombar com a equipe da frente), desde o incio at o final da atividade. As tcnicas de elaborao do cronograma devem tambm: ser simples, de fcil entendimento, operao e visualizao/comunicao; propiciar o controle e o replanejamento. Para elaborao de cronogramas sero abordadas as tcnicas de diagrama de barras e de redes. a) diagrama de barras a mais simples e antiga tcnica de planejamento. Foi inventado por Gantt, engenheiro ingls, em 1917 (por isso tambm chamada cronograma de Gantt). Consiste na representao das atividades por barras estendidas ao longo de um calendrio, com comprimento equivalente sua durao. Na Figura 6, a seguir, apresentado um cronograma de barras da construo de uma casa.

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Sua principal desvantagem o fato de no considerar o encadeamento que existe entre as atividades e por isso, a impossibilidade de manipular (simular) variveis como duraes, folgas, modificaes de sequncias de execuo, entre outras (ASSUMPO apud CARDOSO, 1999).
CRoNoGRAMA dE BARRAS dA CoNSTRuo dE uMA CASA

Figura 6
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

NoME dA TAREFA obra: Construo de uma casa limpeza e preparo do terreno Fundaes Estrutura e alvenaria Cobertura Instalaes hidrulicas Instalaes eltricas Revestimento Esquadrias e vidros Pintura limpeza e entrega

MS 1

MS 2

MS 3

MS 4

MS 5

Atividade prevista

Esta ainda a tcnica mais utilizada em planejamento e isto se explica pelas suas vantagens de simplicidade e rapidez de elaborao, e a facilidade de comunicao. Mesmo o pblico leigo compreende e faz uso desta representao. Sua principal desvantagem o fato de no considerar o encadeamento que existe entre as atividades e por isso, a impossibilidade de manipular (simular) variveis como duraes, folgas, modificaes de sequncias de execuo, entre outras (ASSUMPO apud CARDOSO, 1999). Alm disso, ela no incorpora no cronograma os desvios que ocorrem entre o previsto e o realizado. Por este motivo desenvolveu-se outra tcnica, a de rede (PERT/CPM), que ser resumidamente apresentada a seguir. Maior detalhamento pode ser visto na bibliografia, em especial CARDOSO (1999) e EESC/USP (1998). b) Redes de precedncia Rede PERT/CPM A tcnica PERT (Program Evaluation and Review Technique - Tcnica de Avaliao e Controle de Programas/Critical Path Method Mtodo do Caminho Crtico) foi desenvolvida nos anos 1950/1960. A rede PERT/CPM pode ser definida como a representao grfica de um conjunto de atividades inter-relacionadas que descrevem um plano de execuo (ASSUMPO apud CARDOSO, 1999).
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As atividades so representadas por segmentos orientados, indicando o sentido de execuo no tempo. Cada atividade comea num evento incio, termina num evento fim e tem uma determinada durao. Os eventos so marcos (no tm durao, so instantneos: momento de incio, momento de fim de uma atividade) e so representados por crculos. Pelo arranjo grfico so estabelecidas as relaes de dependncia que possam existir entre as atividades, podendo ocorrer atividades que so executadas concomitantemente (em paralelo) ou sequencialmente (em srie). Este mtodo de representao chamado ADM (Arrow Diagram Method). apresentado a seguir um cronograma de execuo da mesma casa do exemplo anterior, em rede. Para isso necessrio definir as atividades a serem feitas, as relaes de precedncia entre elas (atividades das quais cada uma depende para ser executada) e as duraes previstas, como pode ser visto na tabela acima do grfico. Aps a Tabela 1, apresentada a rede (Figura 7) com as atividades sequenciadas e suas duraes. Repare que a durao no tem relao com os comprimentos das setas.
RElAo dE ATIVIdAdES E PRECEdNCIAS

TABElA 1

IdENTIFICAo

ATIVIdAdES Construo da Casa

PRECEdNCIAS

duRAES
dias teis

a b c d
e F g H i

limpeza e preparo do terreno Fundaes estrutura e alvenaria cobertura instalao hidrulica instalao eltrica revestimento

-a b c b c d

5 10 20 15
50 45 25

esquadrias e vidros
pintura limpeza e entrega

G G,H,E,F
I

10 15
5

Fonte: eesc/Usp (1998)

FIGuRA 7: REdE do PRoJETo dE CoNSTRuo dA CASA

E
50 A 5 B 10 C 20 d 15 G 25 H 10 I 15 J 5

F
caminho crtico

45
291

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A rede pode ser calculada, isto , calcula-se o caminho crtico e o prazo de durao da obra. No exemplo dado, o caminho crtico equivale a 105 dias teis ou aproximadamente 5 meses corridos, que o prazo da obra. Observe, no diagrama, que o caminho crtico a sequncia que exige o menor tempo de execuo possvel. Qualquer atraso nesta sequncia acarretar atraso no prazo da obra. Pode eventualmente haver mais de um caminho crtico na rede. H tambm sequncias no crticas, como o caso das que aparecem as atividades E e F (instalaes hidrulicas e eltricas). Por no serem crticas, essas atividades possuem folgas para sua execuo, podendo sofrer atrasos ou terem seus incios retardados dentro de limites, que so calculados sem prejudicar o prazo final da obra. A atividade E, por exemplo (instalao hidrulica), pode sofrer atraso de at 20 dias, e a F (instalao eltrica) pode atrasar at 5 dias, sem que acarretem atraso no prazo total. Essas folgas so denominadas folgas totais. O clculo da rede no complexo matematicamente e at poderia ser feito manualmente para um cronograma simples, como no exemplo apresentado. Porm, o trabalho e o risco de erro, aumentados exponencialmente conforme aumenta o nmero de atividades do cronograma, fazem com que s se utilize a rede com apoio de ferramenta computacional. Quando a tcnica de rede foi inventada, nos anos 1950/1960, s grandes corporaes a utilizavam, pois exigia supercomputadores para serem elaboradas. Com o desenvolvimento dos computadores pessoais, disseminou-se o acesso ferramenta computacional e o uso da rede em todo o mundo. Hoje o uso da rede acessvel e h vrios softwares aplicativos disponveis com este fim. Com uso desses programas, cronogramas com dezenas ou centenas de atividades podem ser elaborados e calculados em pouqussimo tempo, at em minutos. possvel tambm a realizao de simulaes, controles de andamento e replanejamentos facilmente e a qualquer momento. A nica diferena entre o que estes programas fazem e o que vimos at agora que utilizam a forma de representao PDM, que ser vista a seguir. Rede PdM A rede PDM (Precedence Diagram Method) uma representao da mesma rede PERT/ CPM, porm com a diferena que, neste caso, as atividades so representadas por crculos ou retngulos, ou mesmo barras, e as relaes de dependncia por setas. Assim, uma vez feito o arranjo grfico, a rede pode ser manipulada apenas alterando as ligaes, esperas e duraes. Na rede PDM podem ser utilizadas quatro tipos de ligaes, ilustradas nas figuras a seguir. Fim-Incio: a atividade s pode iniciar aps trmino da anterior. Se houver necessidade de espera, basta acrescent-la ao lado da ligao. A espera pode ser positiva ou negativa. o tipo de ligao mais comum. Incio-Incio: a atividade s pode iniciar aps incio da anterior. Fim-Fim: a atividade s pode terminar com o fim da anterior. Incio-Fim: a atividade s pode terminar aps incio da anterior (mais difcil de ocorrer na prtica).

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A Escavao de valas (15)

B Assentamento de tubos (15)

A B

10
A Escavao de valas (15)

-10

B Assentamento de tubos (15)

A B

+28
A Estrutura de um pavimento (15)

+28

B Alvenaria de um pavimento (15)

A B

Nota: Os nmeros entre parnteses representam duraes em dias e os nmeros sobre as setas representam as esperas em dias. Nas ligaes Fim-Incio a espera contada a partir do fim da atividade predecessora.

Figura 8

ligaes Fim-Incio, com e sem espera.

10
A Canteiro de obras (15)

+10

B Alojamentos provisrios (15)

A B

Nota: Nas ligaes Incio-Incio a espera contada a partir do incio da atividade predecessora.

Figura 9

ligao Incio-Incio, com espera.

B desmobilizao de alojamentos provisrios (30)

A limpeza e entrega das casas (60)

A B

Nota: Nas ligaes Fim-Fim a espera, se existir, contada a partir do fim da atividade predecessora.

Figura 10

ligao Fim-Fim, sem espera.


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Esta a tcnica utilizada pelos programas que fazem cronogramas em rede. O cronograma pode ser visualizado tanto na forma de rede PDM como na forma de barras, que a mais comum. Veja, a seguir, o mesmo cronograma da casa, elaborado em programa de rede e visualizado em rede PDM, e em barras. No final do texto veremos um exerccio resolvido.

limpeza e preparo do terreno (5 d)

Fundaes (10 d)

Estrutura e alvenaria (20 d)

Cobertura (15 d)

Revesstimentos (25 d)

Esquadrias e vidros (10 d)

Instalaes eltricas (45 d)

Instalaes hidrulicas (50 d)

Revestimentos (15 d)

Esquadrias e vidros (5 d)

Figura 11

Cronograma em rede PdM da casa

CRoNoGRAMA dE BARRAS dA CoNSTRuo dE uMA CASA


NoME dA TAREFA
durao 105 d Incio 3/8/09 3/8/09 10/8/09 24/8/09 21/9/09 24/8/09 21/9/09 12/10/09 16/11/09 30/11/09 21/12/09 Trmino 25/12/09 7/8/09 21/8/09 18/9/09 9/10/09 30/10/09 20/11/09 13/11/09 27/11/09 18/12/09 25/12/09 MS 1 MS 2 MS 3 MS 4 MS 5

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

obra: Construo de uma casa

limpeza e preparo do terreno 5 d Fundaes Estrutura e alvenaria Cobertura Instalaes hidrulicas Instalaes eltricas Revestimento Esquadrias e vidros Pintura limpeza e entrega
10 d 20 d 15 d 50 d 45 d 25 d 10 d 15 d 5d

Resumo do projeto Atividade prevista

Figura 12

Cronograma em rede e visualizado em barras da casa.

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3. Custos 3.1 Custo, preo e valor.


a) Custo Custos so os gastos para produzir (matria-prima, mo de obra, por exemplo) e ocorrem na obra. As despesas so gastos relacionados administrao ou venda (corretagens, impostos, por exemplo) e se realizam fora da obra. Apesar desta distino adotaremos a palavra custo tanto para a produo (custos que se realizam no canteiro de obras) quanto para administrao ou venda (custos que se realizam fora da obra). b) Preo Preo o valor, traduzido em moeda, pelo qual o bem vendido. Sua formao, embora tenha relao com o custo, no est diretamente determinada por este. O preo est relacionado a fatores macroeconmicos e pelo jogo das foras que atuam no mercado, tanto pelo lado dos fornecedores (oferta) quanto pelo lado dos compradores (demanda). Assim, o preo pode ser maior, igual ou menor que o custo: se for maior, haver lucro; se for menor haver prejuzo; se for igual, no haver nem lucro nem prejuzo. c) Valor O valor pode ter um significado subjetivo, pois est associado menor ou maior utilidade do bem ou servio. O valor est tambm relacionado ao desempenho do produto. Tende a ter mais valor o produto que oferece maior desempenho ou relao benefcio/custo. O valor est associado ainda disponibilidade do bem: tende a ter mais valor aquilo que escasso. Numa economia de mercado, ainda que imperfeita, o valor se expressa pelo preo, ou seja, este funciona como um equalizador desses fatores.

3.2 Classificao e composio dos custos de construo


Os custos de construo podem ser classificados em (CARDOSO, 1999): diretos: so custos que podem ser atribudos a um item de execuo da obra, especfica e individualmente. Por isso, diz-se que esses custos incidem diretamente no custo de construo. So usualmente os custos de materiais e mo de obra utilizados na produo dos itens que compem a obra. Exemplo: custos de tubos, argamassas, pedreiros, encanadores, serventes. Esses custos normalmente so relacionados a servios que ficam agregados obra. So tambm chamados custos variveis (variam com as quantidades de servios medidas). Indiretos: incidem indistinta e genericamente sobre todos os itens executados. So portanto, custos que incidem indiretamente no custo de construo. Normalmente no ficam agregados obra. So considerados usualmente como indiretos os custos de canteiro, equipe administrativa, equipamentos e ferramentas. So tambm chamados custos fixos (no variam com a quantidade produzida e sim quanto ao tempo em que ficam alocados obra, ou outros fatores).
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3.3 do custo ao preo


O custo da construo, ou custo de produo, ou ainda custo da obra, a soma dos custos diretos e indiretos de produo e ocorrem no canteiro. H ainda outros custos que ocorrem fora do canteiro. Estes custos so todos indiretos e so denominados custos indiretos de administrao. So exemplos: o custo do escritrio central da construtora, custos de comercializao, custos financeiros e impostos. Alm de todos esses custos h ainda o lucro do construtor. A soma de todos os custos diretos, indiretos (tanto os que ocorrem na obra quanto os que ocorrem fora da obra) mais o lucro, resulta no preo da obra. usual na prtica da oramentao, principalmente para obras pblicas, o clculo do preo aplicando-se uma taxa, denominada BDI (Bonificao e Despesas Indiretas), normalmente variando em torno de 20 a 30%, sobre o custo direto. Esta taxa abrangeria todos os custos indiretos (produo e administrao), mais o lucro, obtendo-se assim o preo, como pode ser visto na tabela a seguir.

CoMPoSIo do CuSTo E do PREo TABElA 2


CuSToS QuE oCoRREM NA oBRA

(custos de produo)

CuSToS QuE oCoRREM FoRA dA oBRA

(custos de administrao)

Custos diretos Custos Indiretos

Materiais e mo de obra Projeto, canteiro, equipe, equipamentos e ferramentas Escritrio central, financiamento, comercializao, impostos e seguros luCRo do CoNSTRuToR
BdI PREo

Embora usual, essa prtica no deve ser usada de forma geral e indiscriminada, pois os custos indiretos podem variar muito dependendo de cada situao, fazendo com que a aplicao de uma mesma taxa acarrete sub ou superavaliaco do preo. Maior detalhamento e aprofundamento sobre o BDI na construo podem ser vistos na bibliografia1.

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1. pode ser consultado sobre o assunto cardOsO (1999).

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3.4 Composio dos custos de produo


Os custos de produo compem-se de: materiais, mo de obra, equipamentos e servios. Abordaremos aspectos relativos aos fatores que compem cada um deles.

3.4.1 Materiais
Compem-se dos seguintes itens: custo lquido, transportes, armazenamento e perdas. a) Custo lquido, transporte e armazenamento O custo lquido o preo de mercado do material, incluindo impostos. Este valor mais o transporte at a obra (frete) o que usualmente entra no oramento como preo do material. O custo de transporte pode ser decomposto em duas partes: o transporte at a obra (frete), que deve ser somado ao preo do material, e o feito no interior da obra. O custo de transporte interno obra considerado um custo indireto e orado juntamente com os demais itens de custos indiretos. O custo de armazenamento tambm considerado como custo indireto (custo de canteiro). O custo de armazenamento tambm considerado como instalao de canteiro. b) Perdas Perda a diferena entre o consumo real e aquele teoricamente necessrio para a execuo de um determinado servio. O consumo teoricamente necessrio obtido do projeto e das especificaes tcnicas2. A perda traduzida no oramento em um ndice que acresce o consumo teoricamente necessrio e este ndice. Dependendo do caso, pode ser relativamente elevado. Segue na Tabela 3 os ndices usuais de perdas, conforme literatura (GIAMMUSSO, 1991) e prtica de oramentos:

2. se houver diferena entre o que foi projetado e o que foi construdo, o consumo teoricamente necessrio deve ser calculado sobre o projeto as built (como construdo), que o projeto que registra como a obra foi realmente executada.

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PERdAS TPICAS dE MATERIAl TABElA 3


cimento areia, pedra, ao e argamassas concreto Fios, tubos tijolos blocos revestimentos cermicos Ferragens, louas, metais, esquadrias, elevadores 2 a 3% 5 a 15% 5% 10% 10% 5% 5 a 10% 0%

3.4.2 Mo de obra
Pode ser: direta, indireta, prpria ou subcontratada. Mo de obra direta a empregada em servios agregados ao edifcio e formadora do custo direto (pedreiros, carpinteiros, serventes etc.). Mo de obra indireta a que administra a obra e formadora do custo indireto (gerente, mestre, encarregados etc.). Mo de obra prpria a que funcionria da empresa executora e subcontratada ou empreitada a fornecida por empresas de mo de obra ou servios, contratados pela empresa executora. a) Mo de obra prpria O custo de mo de obra prpria composto dos salrios mais os encargos sociais, Equipamentos de Proteo Individual (EPIs) e benefcios (refeio, transporte). Os encargos sociais so indexveis aos salrios isto , podem ser definidos e calculados a partir de uma porcentagem aplicada sobre eles. A Tabela 4 apresentada, a seguir, mostra como estes encargos podem ser compostos, para mo de obra horista e mensalista. Os EPIs e benefcios devem ser calculados conforme critrios e situaes especficas de cada obra e empresa.

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TAxAS dE lEIS SoCIAIS E RISCoS do TRABAlHo (%) TABElA 4


a1 a2 a3 a4 a5 a6 a7 a8 a9 previdncia social Fundo de garantia por tempo de servio salrio-educao servio social da indstria (sesi) servio nacional de aprendizagem industrial (senai) servio de apoio pequena e mdia empresa (sebrae) instituto nacional de colonizao e reforma agrria (incra) seguro contra os acidentes de trabalho (inss) seconci-servio social da indstria da construo e do mobilirio (aplicvel a todas as empresas constantes do iii grupo da clt-art.577)
ToTAl doS ENCARGoS SoCIAIS BSICoS HoRISTAS MENSAlISTAS

20,00 8,50 2,50 1,50 1,00 0,60 0,20 3,00 1,00 38,30 22,90 0,79 0,34 10,57 4,57 39,17 5,91 14,06 13,12 33,09 15,00 1,11 16,12 126,68

20,00 8,50 2,50 1,50 1,00 0,60 0,20 3,00 1,00 38,30

A
b1 b2 b3 b4 b5

repouso semanal e feriados auxlio-enfermidade licena-paternidade 13 salrio dias de chuva/faltas justificadas/acidentes de trabalho/greves/falta ou atraso na entrega de materiais ou servios na obra/outras dificuldades
ToTAl doS ENCARGoS SoCIAIS QuE RECEBEM AS INCIdNCIAS dE A

8.22

B
c2 c2 c3
C

8,22 4,60 10,93 10,20 25,73 3,15 0,87 4,02 76,27

depsito por despedida injusta: 50% sobre (a2+(a2xb)) Frias indenizadas aviso-prvio indenizado
ToTAl doS ENCARGoS SoCIAIS QuE No RECEBERAM AS INCIdNCIAS GloBAIS dE A

d1 d2

reincidncia de a sobre b reincidncia de a2 sobre c3


ToTAl dAS TAxAS dAS REINCIdNCIAS PERCENTAGEM ToTAl (%)
Fonte: Revista Construo Mercado (2008)

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b) Mo de obra subcontratada ou empreitada a mo de obra fornecida por terceiros, isto , outras empresas contratadas pela empresa executora. Neste caso, o custo da mo de obra normalmente definido e contratado por unidade de servio (preo de mo de obra por m2 de alvenaria, por m3 de concreto, por exemplo) e neste valor j esto considerados todos os custos (salrios, encargos, EPIs e benefcios) que correro por conta do empreiteiro.

3.4.3 Equipamentos
Os custos dos equipamentos devem ser definidos em funo de serem prprios ou alugados a) Equipamentos prprios Quando os equipamentos so prprios, a composio do custo deve considerar os seguintes itens: custos de propriedade; custos de operao; custos de manuteno. b) Equipamentos alugados Corresponde ao custo de mobilizao mais o de locao do equipamento. As construtoras tendem a preferir equipamentos locados a adquiri-los, seja por dificuldade de capitalizao ou falta de garantia de continuidade de obras. De outro lado, as empresas locadoras de equipamentos tm mais facilidade para amortizar o custo dos seus equipamentos por fornecerem para diversos clientes. Estes fatores tm feito com que o mercado de locao se tenha tornado bastante competitivo e esperado que, em funo disso, o custo de um equipamento calculado com base no critrio de aquisio dever ser mais alto do que o valor de locao do mesmo equipamento obtido no mercado. Portanto, para oramentos visando concorrncias mais indicado utilizar dados de custo relativos a equipamentos obtidos no mercado de locao. Mesmo assim, maior detalhamento dos custos de aquisio dos equipamentos podem ser vistos na bibliografia, por exemplo GIAMUSSO (1991).

3.4.4 Servios
Correspondem hoje, nos grandes centros, maior parte dos custos das obras, e a tendncia para o futuro aumentar ainda mais esta participao. So diversos os tipos de servios, a saber: material com servios (concreto); mo de obra (empreiteiros de mo de obra civil para execuo de estrutura, alvenaria, revestimentos); material, mo de obra com apoio local (pedras, pintura); empreitada global (instalaes, elevadores); subsistema pronto (fachada pronta, alvenaria pronta).
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Podem ser observadas as seguintes tendncias com relao ao tipo de fornecimento: aumento da pr-fabricao, como: estruturas pr-fabricadas, nas vedaes drywall, nos revestimentos fachadas pr-fabricadas; aumento da especializao e da terceirizao: fundaes, empresas especializadas na execuo de estruturas, instalaes, caixilharia, fachadas etc.; aumento do grau de servios incorporado: empresas fornecedoras de material que passam a oferecer o material com o servio acoplado, por exemplo ao-pronto e, mais recentemente, alvenaria pronta (fornecedoras de blocos) e fachada pronta (fornecedoras de revestimento cermico).

3.5 Tcnicas de apurao de custos


As tcnicas de apurao de custo podem ser divididas em trs tipos, conforme o estgio do projeto: estimativa: utilizadas na fase de concepo e planejamento; oramentao: utilizadas na fase de planejamento e pr-execuo, quando j se tm informaes de projeto razoavelmente definidas; controle e projeo: utilizadas na fase de execuo e baseiam-se nos custos ocorridos. Abordaremos neste tpico as duas primeiras e o controle ser visto no prximo captulo.

3.5.1 Estimativas
Os mtodos estimativos podem ser de dois tipos: baseados em consultas e baseados em modelos. Os mais utilizados para custos de obras de urbanizao de favelas so os baseados em modelos. Tendo em vista tratar-se de assunto extenso e complexo, no ser abordado neste curso. Recomenda-se sobre este tema o trabalho do autor, em ABIKO et al (2007).

3.5.2. oramentao
a) oramento por composies de custo unitrio Consiste na quantificao de todos os servios a serem executados e sua multiplicao pelo custo unitrio de cada um. O oramento a soma do custo de todos os servios. Para a elaborao do oramento necessrio elaborar uma relao a mais detalhada possvel de todos os servios a serem realizados, relao esta usualmente denominada plano de contas. necessrio tambm conhecer a maneira pela qual os servios sero tecnicamente executados. Para isso recorre-se ao projeto e especificaes tcnicas. Definidos quais servios sero feitos e de que forma, faz-se a quantificao deles, de acordo com o projeto e especificaes, e elaboram-se as composies de custo unitrio, que fornecero o custo unitrio de cada servio. Em seguida multiplicam-se as quantidades de servio pelos respectivos custos unitrios.
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Dessa forma, as variveis que intervm nesse tipo de oramento so: a quantificao; as composies de custo unitrio; os preos dos insumos presentes nas composies unitrias. Quantificao a medio das quantidades de cada servio, realizada a partir do projeto. H critrios de levantamento que precisam ser obedecidos3. Composies unitrias So as quantidades de insumos utilizadas para a execuo de uma unidade de servio (materiais, mo de obra e equipamentos), expressas por tabelas bastante conhecidas no meio tcnico como, por exemplo, as publicadas pela Editora PINI (TCPO-Tabelas para composies de preos para oramentos) e as incorporadas em softwares para oramentos. Essas tabelas expressam consumos mdios. Por isso, importante que as empresas e rgos executores desenvolvam suas prprias composies, a partir de controles e registros ocorridos em suas obras. importante tambm considerar na elaborao e utilizao de composies unitrias o fato de que entre os servios a serem orados, h normalmente alguns que so fornecidos por terceiros, fazendo com que o insumo no seja nem material, nem mo de obra, nem equipamento, mas sim um servio. Como j dissemos, uma tendncia bastante forte de inovao tecnolgica exatamente a substituio de servios produzidos no canteiro por servios produzidos fora e fornecido por terceiros. At o fornecimento de mo de obra empreitada pode ser considerado um servio. Por isso, deve ser definido para cada caso quais so esses servios e a forma de consider-los nas composies unitrias, conforme mostrado nos exemplos a seguir.

302

ver na bibliografia, por exemplo, giammUssO (1991).

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ExEMPlo dE CoMPoSIo uNITRIA - MATERIAl E Mo dE oBRA PRPRIA TABElA 5


Cdigo
02.10.21

descrio
bloco concreto 9x19x39 argamassa industrializada
saco 40 kg

unid
p kg H H

consumo
13,13 17,78 1,00 1,00

custo unitrio R$
1,27 1,01 3,96 3,32

custo total R$
16.71 17,90 3,96 3,32 9,22 51,11 12,78 63,89

Alvenaria Bloco de concreto 9x19x39 vedao argamassa industrializada (m2)

3.36.020 3.05.300 2.10.020 2.10.050

pedreiro servente leis sociais= 126,68%

Custo total BdI= 25%


Preo

ExEMPlo dE CoMPoSIo uNITRIA - MATERIAl E Mo dE oBRA EMPREITAdA TABElA 6


Cdigo
02.10.21

descrio
bloco concreto 9x19x39 argamassa industrializada
saco 40 kg

unid
p kg m2

consumo
13,13 17,78 1,15

custo unitrio R$
1,27 1,01 11,45

custo total R$
16.71 17,90 13,16 47,78 11,95 59,73

Alvenaria Bloco de concreto 9x19x39 vedao argamassa (m2)

3.36.020 3.05.300 2.20.030

mO (mo de obra) alvenaria

Custo total BdI= 25%


Preo

ExEMPlo dE CoMPoSIo uNITRIA - SERVIo E APoIo TABElA 7


Cdigo
16.30.70

descrio
Mrmore em piso(m2)

unid

consumo
1,00 0,03 3,56 3,56

custo unitrio R$
92,12 71,80 0,37 0,36

custo total R$
92,12
2,15 1,32 1,29 96,88 24,22 121,10

5.62.250 3.01.020 3.03.010 3.04.010

mrmore em piso (material e mO) m2 areia mdia cimento cp-32 saco 50kg cal hidratada saco 20kg
Custo total BdI= 25%

kg kg

Preo

ExEMPlo dE CoMPoSIo uNITRIA - SERVIo TABElA 8


Cdigo
19.10.04

descrio
ltex PVA sobre gesso liso (m2)

unid

consumo

custo unitrio R$

custo total R$

5.68.105

ltex pva sobre gesso liso


Custo total BdI= 25%

m2

1,00

8,67

8,67
8,67 2,17 10,84

Preo

ExEMPlo dE CoMPoSIo uNITRIA - VERBA TABElA 9


Cdigo
17.05.04

descrio
instalao eltrica empreitada global
Custo total BdI= 25%

unid

consumo

custo unitrio R$

custo total R$

Instalao eltrica empreitada global (vb)

5.71.100

vb

1,00

500.000,00

500.000,00
500.000,00 125.000,00 625.000,00

Preo

303

M d u l o

3 :

O p e r a c i O n a l i z a O

d a s

i n t e r v e n e s

i n t e g r a d a s

e m

a s s e n ta m e n t O s

p r e c r i O s

Preos dos insumos Consiste na determinao dos preos dos insumos utilizados nas composies unitrias (materiais, mo de obra, equipamentos e servios), com base na verificao dos preos vigentes no mercado. Uma forma de se fazer a verificao dos preos pela consulta a publicaes que realizam pesquisas e divulgam preos para uma determinada regio. Entretanto, a grande variedade de fornecedores atuando nas mais diversas condies faz com que haja alto ndice de variao de preos entre eles. Os preos publicados pelas revistas especializadas so valores mdios entre os coletados no mercado. Alm disso, influem tambm nos preos as condies macroeconmicas a que o setor est sujeito, alm das condies especficas decorrentes do poder de compra da empresa, da quantidade a ser comprada, das condies de entrega e pagamento etc. Nesse sentido, a forma mais segura de se fazer a verificao de preos pela cotao direta junto aos fornecedores, o que necessariamente resultar em maior tempo para a realizao do oramento ou da anlise dos preos. Uma soluo intermediria a cotao somente dos preos com maior incidncia no custo, identificados nas tabelas ABC, que sero conceituadas adiante. Sabe-se que os insumos responsveis por at 80% do custo total constituem, em mdia, nmero relativamente pequeno de itens, podendo ser cotados diretamente. Para os restantes, a verificao poderia ser feita por consulta a publicaes.

3.5.3. A anlise do oramento A anlise do oramento tem como objetivos verificar se:
os custos apresentados correspondem de fato ao objeto a ser executado; o oramento consistente, isto , se foi corretamente elaborado; os resultados do oramento esto compatveis com os objetivos do projeto. a) Correspondncia dos custos com o objeto a ser executado Essa verificao diz respeito fidelidade do plano de contas ao projeto orado, ou seja, revisar todos os itens do oramento para ter segurana de que nada foi esquecido.

304

A u l A

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g e r e n c i a m e n t O

c O n t r O l e

d e

O b r a s

b) Consistncia do oramento

Curva ABC
Vimos que as variveis do oramento so as quantidades, as composies unitrias e os preos. Analisar a consistncia de um oramento significa analisar a consistncia dessas trs variveis. Essas anlises poderiam ser feitas extensivamente, para todos os itens, ou seletivamente, somente para os itens considerados importantes. Como o oramento tem normalmente um nmero grande de itens, impossibilitando na prtica a verificao extensiva, a anlise feita somente para os itens importantes. Assim, a identificao destes itens fundamental e a ferramenta para isso a curva ABC. A curva ABC a representao grfica da hierarquizao dos itens do oramento, por incidncia no custo. Essa hierarquizao normalmente mostra que uma quantidade relativamente pequena de itens responsvel por uma grande incidncia no custo, como mostra a figura abaixo. Este fato, tambm conhecido como regra de Pareto, autor desta descoberta, permite identificar facilmente, por meio da curva (na prtica representada por tabelas, as chamadas tabelas ABC), quais so estes itens, sobre os quais deve ser concentrada a anlise do oramento. Os itens A so os que somam at 50% do custo total. Os itens B so os que somam entre 50 e 80% do custo. Os restantes so os itens C. Recomenda-se que os itens A e B, que somam at 80 % do custo, sejam analisados, isto , verificados para que no ocorra erro na quantificao, nas composies unitrias e nos preos destes itens. Num oramento de cerca de 200 itens, em torno de 30 a 40 correspondem aos itens A e B. A seguir mostrada uma curva ABC e uma tabela ABC para uma obra habitacional.

100% 90% 80%

CuSToS ACuMulAdoS

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110

A
120 130 140 150 160 170 180 190 200 210

NMERoS dE ITENS do oRAMENTo

Figura 13

Curva ABC Global


305

M d u l o

3 :

O p e r a c i O n a l i z a O

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a s s e n ta m e n t O s

p r e c r i O s

TABElA ABC dE INSuMoS dE uMA oBRA - CoNJuNTo RESIdENCIAl

TABElA 10

ITEM

dESCRIo

uNId.

QuANT. CuSTo uNITRIo (R$) CuSTo ToTAl (R$)

% ACuM.

ToTAl
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 49 50 Mo de obra civil Ao CA-50 Gerenciamento Instalaes eltricas Portas e janelas de alumnio completas Concreto estrutural Madeira para canteiro e estrutura Instalaes hidrulicas Cimento portland Controle fsico-financeiro e de custos Areia mdia Projeto arquitetnico, legal e aprovaes Bloco de concreto 19X19X39 Laje mista Escavao mecanizada Manta asfaltica com armadura Pedra piso externo Forro de pinho 1X10 cm Telha cermica Projeto estrutural Paisagismo Tampo granito MO e equipamento para estaca in loco 20T Reservatrio enterrado de gua pluvial Projeto de instalaes hidrulicas e eltricas Pedra em capa para muro Vidro 6 mm Gradil de ferro com porto Azulejo Tinta ltex acrlica Oramento e planejamento Tinta ltex Fossa e sumidouro Placa de gesso Verniz sinttico Caamba para entulho Cermica para piso VB kg ms VB VB m
3

498.166,52
1,00 3.128,00 10,00 1,00 1,00 136,00 1,00 1,00 5.760,98 10,00 168,55 1,00 5.160,09 310,00 712,00 530,15 130,35 181,50 8.650,00 1,00 1,00 56,00 591,40 1,00 1,00 132,00 19,00 20,00 108,15 245,64 1,00 262,80 1,00 68,04 174,50
3

124.997,69 2,98 2.500,00 25.000,00 21.500,00 161,50 17.565,00 15.000,00 0,27 1.000,00 46,00 7.500,00 1,32 19,87 8,45 11,20 42,00 29,70 0,56 4.700,00 4.000,00 65,00 6,00 3.500,00 3.300,00 25,00 169,00 156,50 28,40 12,50 3.000,00 11,30 2.950,00 42,20 12,00 25,00 17,80

124.997,69 39.121,44 25.000,00 25.000,00 22.900,00 21.964,00 17.565,00 15.000,00 12.355,46 10.000,00 7.753,30 7.500,00 6.811,32 6.159,70 6.016,40 5.937,68 5.474,70 5.390,55 4.844,00 4.700,00 4.000,00 3.640,00 3.548,40 3.500,00 3.300,00 3.300,00 3.211,00 3.130,00 3.071,46 3.070,50 3.000,00 2.969,64 2.950,00 2.871,29 2.094,00 2.000,00 1.635,82

25,09 7,85 5,02 5,02 4,60 4,41 3,53 3,01 2,48 2,01 1,56 1,51 1,37 1,24 1,21 1,19 1,10 1,08 0,97 0,94 0,80 0,73 0,71 0,70 0,66 0,66 0,64 0,63 0,62 0,62 0,60 0,60 0,59 0,58 0,42 0,40 0,33

25,09 32,94 37,96 42,98 47,58 51,99 55,51 58,52 61,00 63,01 64,57 66,07 67,44 68,68 69,89 71,08 72,18 73,26 74,23 75,17 75,98 76,71 77,42 78,12 78,78 79,45 80,09 80,72 81,34 81,95 82,56 83,15 83,74 84,32 84,74 85,14 85,47

VB VB kg MES m3 VB un m
2

m m m

m2 un VB VB m
2

M VB VB m m
2

m2 m2 l VB l un m l m
2

80,00 91,90

m2

nota: so apresentados os itens a (1 ao 6) e b (7 ao 27). O total de itens da obra de 210.

306

A u l A

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g e r e n c i a m e n t O

c O n t r O l e

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c) Resultados do oramento Como vimos logo no incio do curso, todo projeto est sujeito a restries de custo. Assim, necessrio verificar se, com o oramento correto, o custo resultante est dentro das expectativas do projeto. A base desta anlise a comparao do custo obtido com custos de obras similares, que tenham sido executadas ou oradas. Essas comparaes podem ser feitas por meio de ndices. No caso de urbanizao de favelas podem ser usados ndices gerais (custos de urbanizao/m2 de gleba urbanizada; custos de urbanizao/famlia ou habitao) e ndices de custos de servios (custo de pavimentao/m2; custo de redes por metro linear etc.). Calculam-se os ndices da obra orada e comparam-se com os de outras obras. Na falta de dados de obras podem ser consultados tambm ndices de publicaes ou de empresas concessionrias. Para essa anlise, indispensvel o conhecimento aprofundado do projeto e tambm das caractersticas das obras com as quais est sendo comparado, para que haja similaridade. necessrio tambm o conhecimento dos fatores que afetam os custos, para que eventuais diferenas de custos entre intervenes possam ser entendidas e explicadas. Em urbanizao de favelas fatores como: adensamento, topografia e forma da gleba, existncia ou no de contenes, proximidade do entorno urbanizado, necessidade de relocaes de famlias, solues tecnolgicas, entre outros, podem fazer variar significativamente os custos entre intervenes. A esse respeito pode ser consultado trabalho do autor sobre custos de urbanizao de favelas, j citado. No final do texto h um exerccio de custos resolvido.

4. Tempos, Custos e Controle 4.1 Cronograma fsico-financeiro e curva S


Vimos nos itens anteriores como fazer o planejamento fsico e o oramento. Veremos, agora, como distribuir os custos ao longo do tempo, isto , ao longo da programao fsica da obra. Fazer isso significa elaborar o cronograma fsico-financeiro da obra. O custo de uma obra ao longo do tempo pode resultar num desembolso acumulado com formato grfico semelhante a um S. Da o nome Curva S, com a qual esta distribuio conhecida. Essas distribuies so parametrizadas para diferentes prazos de obra e estes parmetros podem ser obtidos da literatura. Abaixo apresentada a curva S para uma obra de 12 meses (Figura 14). Em DINSMORE (1982) so apresentadas curvas para obras de 1 a 24 meses.
307

M d u l o

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O p e r a c i O n a l i z a O

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p r e c r i O s

MS MENSAl (%do custo total) ACuMulAdo (%) 2 2

10

11

12

5 7

6 13

11 24

11 35

11 46

14 60

12 72

11 83

11 94

4 98

2 100

100%

80%

PoRCENTAGEM

60%

mensal acumulado

40%

20%

0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

MS

Figura 14
Fonte: dinsmOre (1982).

Curva S padro para uma obra de 12 meses.

Com base nesses parmetros e tendo-se o custo e o prazo da obra, pode-se elaborar um cronograma fsico-financeiro preliminar e pode-se, tambm, analisar cronogramas fsicofinanceiros elaborados por empresas executoras. Outra alternativa para elaborao do cronograma fsico-financeiro fazer o cronograma fsico e lanar os custos das atividades ao longo do tempo de sua durao. Somam-se os custos das atividades ms a ms, obtendo-se assim os desembolsos mensais da obra. Na Tabela 11 apresentado um cronograma fsico-financeiro elaborado dessa forma, somente com as atividades principais, para a obra de urbanizao de favelas do exerccio1. Na Figura 15 apresentada a curva S correspondente. Essa tcnica mais precisa que a anterior, pois baseada no cronograma fsico real da obra e no em parmetros padronizados. Porm, o cronograma fsico precisa ser bem elaborado, pois seno o resultado final pode apresentar mais distores do que as curvas S padro. necessrio tambm, neste caso, fazer a decomposio do oramento conforme os itens do cronograma fsico e distribu-los, tarefa essa tanto mais trabalhosa quanto maior for o detalhamento do cronograma e do oramento. Como j foi dito no captulo de planejamento, h softwares de gerenciamento e oramento que possibilitam a integrao do planejamento fsico com o oramento e podem ser utilizados para isso.

308

A u l A

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c O n t r O l e

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O b r a s

CRoNoGRAMA FSICo-FINANCEIRo (VAloRES EM R$ x 1000)

TABElA 11

oBRA: urbanizao de favelas


Atividades mobilizao e canteiro de obras escavaes escoramentos assentamento de tubulaes preparo de base drenagem esgoto gua reaterro compactado bota-fora pavimentao abertura de caixa preparo e compactao do subleito execuo de guias e sarjetas base revestimento caladas desmoblizao entrega tOtal % mensal % acumulada 70 90 120 190 250 100 45 25 2.066 117 6% 6% 110 5% 11% 63 3% 14% 230 11% 25% 331 16% 41% 380 18% 60% 320 15% 75% 220 11% 86% 175 8% 94% 35 35 45 45 120 95 95 125 125 50 50 45 25 120 6% 100% 60 150 251 190 85 180 30 30 75 125 75 126 50 45 80 40 180 60 CuSTo ToTAl Ms 1 Ms 2 Ms 3 Ms 4 Ms 5 Ms 6 Ms 7 Ms 8 Ms 9 Ms 10 45 105 110 45 50 22 55 55 33

Figura 15

Curva S correspondente ao cronograma fsico-financeiro da Tabela 11.


nota: Observa-se que a curva s prevista est bem prxima da padro, indicando um cronograma fsico-financeiro consistente.
100%

80%

PoRCENTAGEM
previsto acumulado (%) ideal acum. curva s padro (%)

60%

40%

20%

0%

ms 1

ms 2

ms 3

ms 4

ms 5

ms 6

ms 7

ms 8

ms 9

ms 10

MS

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M d u l o

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p r e c r i O s

4.2 Controle
Os itens abordados sero: controle do andamento fsico; controle do cronograma fsico-financeiro. a) Controle do andamento fsico Uma forma simples e rpida de se fazer uma avaliao do andamento fsico, que tanto pode ser feita para cronograma em barras ou em rede, manualmente ou em software, a seguinte: entra-se com as datas realizadas no cronograma fsico ou com as porcentagens realizadas de cada servio na data de controle e elaboram-se as barras executadas, em cor diferente das previstas; faz-se uma linha vertical na posio da data de controle (linha de controle), atravessando todas as barras das atividades; desenha-se uma linha contnua e fechada (linha de progresso) ligando os pontos finais das barras de todas atividades iniciadas e ainda no finalizadas (em andamento). A anlise feita visualmente. Quanto mais centralizada em relao linha de controle estiver a linha de progresso, mais o planejado est sendo seguido. Se a linha de controle estiver mais direita da linha de progresso, a obra est atrasada e se estiver mais esquerda, a obra est adiantada (Figura 16).
CoNTRolE FSICo

FIGuRA 16
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

NoME dA TAREFA obra: urbanizao de favelas


Mobilizao de canteiro de obras Escavaes Escoramentos Assentameento de tubulaes Preparo da base Drenagem Esgoto gua Reaterro compactado Bota-fora Pavimentao Abertura de caixa

% concl MS 1 39% 100 % 100 % 100 % 81 % 100 % 90 % 80 % 50 % 10 % 0% 4% 20 %

MS 2

MS 3

MS 4

MS 5

MS 6

MS 7

MS 8

MS 9

MS 10

linHa de prOgressO

Preparo e compactao do subleito 0 % Execuo de guias e sarjetas Base Revestimento Caladas Desmoblizao Entrega
0% 0% 0% 0% 0% 0%

linHa de cOntrOle

Obs.: Observa-se que a linha de controle est um pouco mais direita da linha de progresso, dessa forma a obra encontra-se com pequeno atraso.

310

resumo do projeto ou etapa

atividade realizada

atividade prevista

A u l A

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No caso de cronograma em rede e uso de programa computacional, o controle pode ser mais detalhado e preciso, alm de propiciar o replanejamento. Entra-se no programa com as datas de execuo e/ou porcentagens executadas de cada atividade e o programa calcula e atualiza o cronograma, apontando as novas datas de incio e fim de todas as atividades, a partir das quais so identificados atrasos, se houver. A partir dessas informaes a obra pode ser ou no replanejada, conforme as necessidades do projeto. c) Controle fsico-financeiro Consiste em acompanhar o custo realizado mensal ou desembolso mensal e comparlo com o cronograma fsico-financeiro previsto, que corresponde a uma curva S prevista. O desembolso mensal obtido a partir da medio dos servios executados. Este acompanhamento fundamental, pois permite avaliar se h atraso no cronograma fsico-financeiro e quanto ser necessrio de esforo para recuper-lo. recomendvel tambm que este acompanhamento seja visualizado graficamente, conforme exemplificado a seguir. Na Tabela 12 e Figura 17 apresentado um acompanhamento fsico-financeiro da mesma obra de urbanizao de favela, at o ms 5. Nesse exemplo, observa-se que a obra encontra-se com andamento fsico-financeiro com pequeno atraso em relao ao previsto.
CoNTRolE FSICo-FINANCEIRo TABElA 12
Obra: Urbanizao de Favela
previsto (r$x1000) previsto acumulado (r$x1000) previsto (%) previsto acumulado (%) ideal (%) ideal acumulado curva s padro (%) realizado (r$x1000) realizado acumulado (r$x1000) realizado (%) realizado acumulado (%) 117 117 5,66 5,66 2,00 2,00 165 165 7,99 7,99 110 227 5,33 10,99 6,00 8,00 95 260 4,60 12,59 63 290 3,05 14,04 11,00 19,00 85 345 4,12 16,70 230 520 11,14 25,18 14,00 33,00 155 500 7,50 24,21 331 851 16,00 41,18 14,00 47,00 290 790 14,04 38,25 380 1.231 18,40 59,57 15,00 62,00 320 1.551 15,49 75,07 14,00 76,00 220 1.771 10,65 85,72 14,00 90,00 175 1.946 8,47 94,19 8,00 98,00 120 2.066 5,81 100,00 2,00 100,00 MS 1 MS 2 MS 3 MS 4 MS 5 MS 6 MS 7 MS 8 MS 9 MS 10

Obs.: como

executado 4

Figur

Obs.: como se pode observar, at o ms 5, a obra encontra-se com um pequeno atraso em relao ao previsto e curva s padro. deveria ter sido executado 41,18% e foi realizado 38,25%.

Figura 17

Controle fsico-financeiro atravs da curva S

Obs.: como se pode observar, at o ms 5, a obra encontra-se com um pequeno atraso em relao ao previsto e a curva s padro. deveria ter sido executado 41,18% e foi realizado 38,25%.
100%

80%

PoRCENTAGEM
previsto acumulado ideal acumulado. curva s padro realizado acumulado

60%

40%

20%

0%

ms 1

ms 2

ms 3

ms 4

ms 5

ms 6

ms 7

ms 8

ms 9

ms 10

MS

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M d u l o

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a s s e n ta m e n t O s

p r e c r i O s

Exerccios resolvidos Exerccio 1


Elaborar um cronograma das atividades principais de uma obra de urbanizao de favelas composta de redes de gua, esgoto, drenagem e pavimentao.

Resoluo: O primeiro passo relacionar as atividades, as relaes de precedncia e as duraes, que sero utilizadas tanto para cronogramas em barras como para cronogramas em rede. Para exemplificar os conceitos vistos, relacionaremos, tambm, na mesma tabela, os tipos de ligaes e as folgas. Quando se utilizam aplicativos, todas essas informaes so digitadas diretamente no programa. Como sequncia geral deve-se iniciar pela rede mais profunda (drenagem), seguida de rede de esgoto e depois a de gua. A pavimentao deve ser feita aps a execuo de todas as redes.

CoNTRolE FSICo FINANCEIRo Obra: Urbanizao de Favela

TABElA 13

ITEM ou NMERo dA ATIVIdAdE

ATIVIdAdE

PRECEdNCIA (ATIVIdAdE dA QuAl dEPENdE)

TIPo dE lIGAo

FolGA duRAES (dIAS TEIS) (1) (dIAS TEIS)

1 2 3 4 4.1 4.2 4.3 4.4 5 6 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 8 9

mobilizao e canteiro de obras escavaes escoramentos assentamento de tubulaes preparo de base drenagem esgoto gua reaterro compactado bota-fora pavimentao abertura de caixa preparo e compactao do subleito execuo de guias e sarjetas base revestimento caladas desmoblizao entrega 5 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 8 Fim-incio Fim-incio Fim-incio Fim-incio Fim-incio Fim-incio Fim-fim Fim-incio -20 -10 -10 -10 -10 -10 0 0 3 4.1 4.2 4.3 4.4 5 Fim-incio Fim-incio Fim-incio Fim-incio Fim-incio Fim-incio 0 0 -10 -10 -10 0 1 2 incio-incio Fim-incio 5 -10

5 5 30 15 25 20 15 20 10 30 25 20 30 30 20 5 5

(1)conforme visto na explicao, a folga contada sempre a partir da atividade predecessora (fim ou incio, conforme a relao de precedncia.

Caso no se use software (cronograma em barras) pode-se fazer o cronograma manualmente ou numa planilha. Posiciona-se o incio de cada barra conforme a data de incio, estendendo a durao de cada barra ao longo do tempo. Caso se utilize um programa, o aspecto do cronograma pode ser visto a seguir (Figura 18).

312

A u l A

9 : p l a n e j a m e n t O ,

g e r e n c i a m e n t O

c O n t r O l e

d e

O b r a s

CRoNoGRAMA EM REdE, VISuAlIzAdo EM BARRAS ( ExERCIo 1)

FIGuRA 18
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

NoME dA TAREFA obra: urbanizao de favelas


Mobilizao de canteiro de obras Escavaes Escoramentos Assentameento de tubulaes Preparo da base Drenagem Esgoto gua Reaterro compactado Bota-fora Pavimentao Abertura de caixa Preparo e compactao do subleito Execuo de guias e sarjetas Base Revestimento Caladas Desmoblizao Entrega

duRAo INCIo 205 d 5d 25 d 30 d 55 d 15 d 25 d 20 d 15 d 20 d 10 d 105 d 30 d 25 d 20 d 30 d 30 d 20 d 5d 5d

TRMINo Ms 1 Ms 2 Ms 3 Ms 4 Ms 5 Ms 6 Ms 7 Ms 8 Ms 9 Ms 10

03/08/09 14/05/10 03/08/09 07/08/09 10/08/09 11/09/09 31/08/09 09/10/09 12/10/09 25/12/09 12/10/09 30/10/09 02/11/09 04/12/09 23/11/09 18/12/09 07/12/09 25/12/09 14/12/09 08/01/10 11/01/10 14/12/09 11/01/10 01/02/10 15/02/10 15/03/10 12/04/10 22/01/10 22/01/10 12/02/10 26/02/10 26/03/10 23/04/10 07/05/10 14/12/09 07/05/10

03/05/10 07/05/10 10/05/10 14/05/10

resumo do projeto ou etapa

atividade prevista

Exerccio 2
apresentado a seguir um oramento com as composies unitrias, de execuo de rede de esgotos de urbanizao de favelas, elaborado por uma construtora contratada por uma prefeitura. Foram considerados nos preos: encargos sociais de 127% e BDI de 27,5%. apresentada tambm uma tabela com cotaes locais recentes de preos de materiais e mo de obra. Com base nestes dados, responda: a) Quais itens do oramento devem ser analisados e como? b) Identifique os custos de insumos mais importantes do oramento e verifique se esto compatveis com o mercado local.
oRAMENTo (ExERCCIo 2) ClIENTE: PREFEITuRA Obra Urbanizao - esgotamento sanitrio

TABElA 14

CdIGo

dESCRIo

uNId. QuANT.

PREo uNITRIo

PREo ToTAl

%
100,00% 1,55% 1,55% 56,63% 31,29% 19,91% 0,07% 5,36% 11,08% 11,08% 13,48% 5,38% 5,88% 2,21% 12,02% 12,02% 5,24% 5,24%

227.409,35 1 11100 2 40100 40300 46000 40800 3 60300 4 60500 66802 66803 5 61802 6 63500 servios preliminares lOcaO de eiXO de reFerncia movimento de terra escavaO manUal c/ prOFUndidade at 1,50m escavaO manUal c/ prOFUndidade at 3,00m remOO de terra alm dO primeirO Km reaterrO cOmpactadO escoramento de valas escOramentO descOntnUO para canalizaO Fornecimento e assentamento tubos p/ esgoto lastrO de brita e p de pedra FOrnecimentO e assentamentO de tUbO 4 FOrnecimentO e assentamentO de tUbO 6 poos de visita pOO de visita at 2,50 m acessrios ligaO dOmiciliar de esgOtO unid. 458,00 26,03 unid. 14,00 1.952,62 m3 m m 120,50 2.156,00 458,00 101,60 6,21 10,99 m2 2.382,40 10,57 m3 m3 m3 m3 2.629,44 1.254,72 283,12 2.330,00 27,06 36,08 0,55 5,23 m 2.410,00 1,47 3.534,05 3.534,05 128.774,89 71.152,65 45.270,30 154,90 12.197,04 25.188,64 25.188,64 30.653,48 12.242,56 13.378,17 5.032,75 27.336,68 27.336,68 11.921,63 11.921,63

313

M d u l o

3 :

O p e r a c i O n a l i z a O

d a s

i n t e r v e n e s

i n t e g r a d a s

e m

a s s e n ta m e n t O s

p r e c r i O s

CoMPoSIES uNITRIAS (ExERCCIo 2) ClIENTE: PREFEITuRA


Obra: Urbanizao - esgotamento sanitrio

TABElA 15

CdIGo

dESCRIo

uNId

CoNSuMo PREo uNITRIo (R$)

PREo ToTAl (R$)

11100

loCAo dE EIxo dE REFERNCIA 01179 calcUlista de tOpOgraFia 01181 94286 tOpgraFO teOdOlitO cOm precisO

h h h

0,012 0,030 0,030

31,77 35,20 1,29

0,37 1,06 0,04

40100

ESCAVAo MANuAl C/ PRoFuNdIdAdE MENoR 1,50M 02099 servente h 3,000 9,02 27,06

40300

ESCAVAo MANuAl C/ PRoFuNdIdAdE AT 3,00M 02099 servente h 4,000 9,02 36,08

46000

REMoo dE TERRA AlM do PRIMEIRo KM 94008 caminHO bascUlante - 10 m3 h 0,007 76,64 0,55

40800

REATERRo CoMPACTAdo dE FuNdAo 02099 servente 94221 cOmpactadOr manUal

h h h m kg h m3 m3 h h h m3 kg m h h m3 kg m kg m3 h h un m3 kg h h m kg kg m h h m un kg

0,500 0,062 0,800 0,104 0,120 1,000 0,370 1,200 0,012 0,160 0,160 0,0004 0,196 0,500 0,160 0,160 0,0006 0,294 1,000 118,608 1,670 45,730 29,881 126,125 0,80 136,680 12,330 8,820 6,300 2,640 0,945 3,716 0,800 0,800 1,000 0,125 1,125

9,02 11,69 10,05 14,35 4,17 9,02 44,30 63,00 48,92 12,00 9,02 47,84 0,29 5,53 12,00 9,02 47,84 0,29 7,51 3,87 118,94 9,02 10,05 2,00 47,84 0,29 10,17 10,05 3,05 4,42 4,17 0,83 12,00 9,02 5,53 6,16 2,59

4,51 0,72 8,58 1,49 0,50 9,02 16,39 75,60 0,59 1,92 1,44 0,02 0,06 2,77 1,92 1,44 0,03 0,09 7,51 459,01 198,58 412,48 300,30 252,25 38,40 39,64 125,40 88,64 19,22 11,67 3,94 3,08 9,60 7,22 5,53 0,77 2,91

60300

ESCoRAMENTo dESCoNTNuo PARA CANAlIzAo 02013 carpinteirO 11037 17515 eUcaliptO d=20/30 cm pregO 18 X 27 cOmUm - pOlidO

60500

lASTRo dE BRITA E P dE PEdRA 02099 servente 10552 10555 94045 p de pedra pedra britada nmerO 3 e 4 retrOescavadeira

66802

FoRNECIMENTo E ASSENTAMENTo dE TuBo 4 02035 encanadOr 02099 10506 10517 72011 servente areia lavada mdia cimentO pOrtland cpii-e/F-32 manilHa de barrO vidradO 4

66803

FoRNECIMENTo E ASSENTAMENTo dE TuBo 6 02035 encanadOr 02099 10506 10517 72010 servente areia lavada mdia cimentO pOrtland cpii-e/F-32 manilHa de barrO vidradO 6 aO ca-50 cOncretO UsinadO FcK= 20,0mpa servente pedreirO blOcO de cOncretO (19X19X39)cm areia lavada mdia cimentO pOrtland cpii-e/F-32 armadOr - OFicial FerreirO carpinteirO pinUs - tbUa de 1 X 12 - brUta arame recOzidO n. 16 e n. 18 pregO 18 X 27 cOmUm - pOlidO pinUs - sarraFO de 1 X 4 - brUtO

61802

Poo dE VISITA AT 2,50M 11513 10524 02099 02020 12534 10506 10517 02102 02013 11070 17740 17515 11066

63500

lIGAo doMICIlIAR dE ESGoTo 02035 encanadOr 02099 72011 72020 84011 servente manilHa barrO vidradO 4 cUrva barrO vidradO 4 X 45 cimentO asFlticO

314

A u l A

9 : p l a n e j a m e n t O ,

g e r e n c i a m e n t O

c O n t r O l e

d e

O b r a s

PREoS CoTAdoS dE MATERIAIS E Mo dE oBRA (ExERCCIo 2)

TABElA 16

ITENS - Mo armadOr carpinteirO encanadOr pedreirO servente itens - materias aO ca-50 areia lavada mdia blOcO de cOncretO (19X19X39)cm cimentO pOrtland cpii-e/F-32 cOncretO UsinadO FcK= 20,0mpa eUcaliptO d=20 / 30 cm manilHa de barrO vidradO 4 X 60cm pinUs - tbUa de 1 X 12 - brUta

uNIdAdE h h h h h

PREo CoTAdo (R$) 3,60 3,60 4,20 3,60 3,10 preO cOtadO (r$)

kg m
3

4,08 36,45 2,00 0,23 85,00 11,05 5,06 2,38

un kg m3 m m m

Resoluo:
a) Para se saber quais itens devem ser analisados deve-se elaborar a tabela ABC do oramento, isto , ordenar os itens de acordo com a incidncia de custo no oramento. Se o oramento for disponvel em planilha eletrnica, isto pode ser feito usando a ferramenta Dados-classificar, ordem decrescente, selecionando-se a coluna dos preos totais. Depois de ordenados os itens, calcula-se as porcentagens de cada item no custo total e faz-se a soma acumulada das porcentagens. Caso no se tenha planilha eletrnica, a tabela ABC pode ser feita manualmente, se o oramento no for muito extenso, como o caso desse. O resultado apresentado a seguir.

TABElA ABC doS SERVIoS (ExERCCIo 2) ClIENTE: PREFEITuRA


Obra: Urbanizao - esgotamento sanitrio

TABElA 17

CdIGo

NoME do SERVIo

uNId

QuANT.

PREo uNITRIo

PREo ToTAl

%
31,29% 19,91% 12,02% 11,08% 5,88% 5,36% 5,38% 5,24% 2,21% 1,55% 0,07%

% ACuM.

40100 40300 61802 60300 66802 40800 60500 63500 66803 11100 46000

escavaO manUal c/ prOFUndidade at 1,50m escavaO manUal c/ prOFUndidade at 3,00m pOO de visita at 2,50 m escOramentO descOntnUO para canalizaO FOrnecimentO e assentamentO de tUbO 4 reaterrO cOmpactadO lastrO de brita e p de pedra ligaO dOmiciliar de esgOtO FOrnecimentO e assentamentO de tUbO 6 lOcaO de eiXO de reFerncia remOO de terra alm dO primeirO Km

2.629,44 1.254,72 14,00 2.382,40 2.156,00 2.330,00 120,50 458,00 458,00 2.410,00 283,12

27,06 36,08 1.952,62 10,57 6,21 5,23 101,60 26,03 10,99 1,47 0,55

71.152,65 45.270,30 27.336,68 25.188,64 13.378,17 12.197,04 12.242,56 11.921,63 5.032,75 3.534,05 154,90

31,29% 51,20% 63,22% 74,29% 80,18% 85,54% 90,92% 96,16% 98,38% 99,93% 100,00%

m3 unid. m
2

m m3 m3 unid. m m m3

315

M d u l o

3 :

O p e r a c i O n a l i z a O

d a s

i n t e r v e n e s

i n t e g r a d a s

e m

a s s e n ta m e n t O s

p r e c r i O s

Os dois primeiros itens da tabela so chamados de itens A e so os que somam at 50% do custo total. So eles: 40100 Escavao manual c/ profundidade at 1,5m; 40300 Escavao manual c/ profundidade at 3m. Estes dois itens correspondem a 51,20% do custo total. Os trs itens seguintes a eles so denominados itens B e somam entre 50 e 80% do custo. So eles: 61802 Poo de visita at 2,5m; 60300 Escoramento descontnuo para canalizao; 66802 Fornecimento e assentamento de tubo de 4. Estes trs itens junto com os dois anteriores somam 80,18% do custo total e so os itens A e B do oramento. Os itens restantes so os itens C. A recomendao dada na apostila analisar cuidadosamente os itens A e B, que somam at 80% do custo da obra. Neste caso so os 5 itens retroidentificados. Para estes devem ser checadas as quantidades, as composies unitrias e os preos dos insumos. b) A identificao dos insumos mais importantes feita a partir da anlise das composies unitrias dos itens A e B do oramento. De acordo com essas composies (admitindo-se que j foram verificadas e consideradas corretas, conforme resposta do item anterior), os itens mais importantes so os colocados em negrito:

316

A u l A

9 : p l a n e j a m e n t O ,

g e r e n c i a m e n t O

c O n t r O l e

d e

O b r a s

CoMPoSIES uNITRIAS MAIS IMPoRTANTES (ExERCCIo 2) ClIENTE: PREFEITuRA


Obra: Urbanizao - esgotamento sanitrio

TABElA 18

CdIGo
40100

dESCRIo
escavaO manUal c/ prOFUndidade at 1,50m 02099 SERVENTE

uNId CoNSuMo PREo uNITRIo(R$)

PREo ToTAl(R$)

3,000

8,35

25,05

40300

escavaO manUal c/ prOFUndidade at 3,00m 02099 SERVENTE h 4,000 8,35 33,40

61802

pOO de visita at 2,50 m 11513 02099 02020 12534 10524 02102 02013 10517 10506 11070 17740 17515 11066 Ao CA-50 SERVENTE PEdREIRo BloCo dE CoNCRETo (19x19x39)CM CoNCRETo uSINAdo FCK= 20,0MPA ARMAdoR - oFICIAl FERREIRo CARPINTEIRo CIMENTo PoRTlANd CPII-E/F-32 AREIA lAVAdA MdIA PINuS - TBuA dE 1 x 12 - BRuTA arame recOzidO n. 16 e n. 18 pregO 18 X 27 cOmUm - pOlidO pinUs - sarraFO de 1 X 4 - brUtO kg h h un m3 h h Kg m3 m kg kg m 118,608 45,730 29,881 126,125 1,670 12,330 8,820 136,680 0,80 6,300 2,640 0,945 3,716 3,87 8,35 9,97 2,00 118,94 10,17 9,97 0,29 47,84 3,05 4,42 4,17 0,83 459,01 381,85 297,91 252,25 198,58 125,40 87,94 39,64 38,40 19,22 11,67 3,94 3,08

60300

escOramentO descOntnUO para canalizaO 02013 11037 17515 CARPINTEIRo EuCAlIPTo d=20 / 30 CM pregO 18 X 27 cOmUm - pOlidO h m kg 0,800 0,104 0,120 9,97 14,35 4,17 8,58 1,49 0,50

66802

FOrnecimentO e assentamentO de tUbO 4 72011 02035 02099 10517 10506 MANIlHA dE BARRo VIdRAdo 4 ENCANAdoR SERVENTE cimentO pOrtland cpii-e/F-32 areia lavada mdia m h h g m3 0,500 0,160 0,160 0,196 0,000 5,53 11,00 8,35 0,29 47,84 2,77 1,76 1,34 0,06 0,02

Como as composies unitrias so de preos, para se obter os custos destes itens deve-se dividilos pelo BDI (para materiais) e pelo BDI e encargos sociais para os itens de mo de obra. O resultado obtido deve ser comparado com as cotaes, conforme segue.
VERIFICAo dE PREoS CoTAdoS (ExERCCIo 2)

TABElA 19

ITENS Mo
armadOr - OFicial FerreirO carpinteirO encanadOr pedreirO servente

PREo NA CoMPoSIo
10,17 10,05 12,00 10,05 9,02

CuSTo (PREo/27,5%/127%) CoTAo


3,51 3,47 4,15 3,47 3,12 3,60 3,60 4,20 3,60 3,10

RESulTAdo
cOmpatvel (1) cOmpatvel cOmpatvel cOmpatvel cOmpatvel

ITENS - MATERIAl
aO ca-50 areia lavada mdia blOcO de cOncretO (19X19X39)cm cimentO pOrtland cpii-e/F-32 cOncretO UsinadO FcK= 20,0mpa eUcaliptO d=20 / 30 cm manilHa de barrO vidradO pinUs - tbUa de 1 X 12 - brUta

PREo NA CoMPoSIo
3,87 47,84 2,00 0,29 118,94 14,35 5,53 3,05

CuSTo (PREo/27,5%)
3,04 37,52 1,57 0,23 93,29 11,25 4,34 2,39

CoTAo RESulTAdo
4,08 36,45 2,00 0,23 85,00 11,05 5,06 2,38 incOmpatvel cOmpatvel incOmpatvel cOmpatvel incOmpatvel cOmpatvel incOmpatvel cOmpatvel

nota: (1) at 5% para mais ou para menos em relao cotao.

317

M d u l o

3 :

O p e r a c i O n a l i z a O

d a s

i n t e r v e n e s

i n t e g r a d a s

e m

a s s e n ta m e n t O s

p r e c r i O s

Referncias Bibliogrficas
ABIKO, A.; CARDOSO, L. R. A.; RINALDELLI, R., HAGA, H. C. R. Basic Costs in Slum Upgrading in Brazil. In: Land and Urban Policies for Poverty Reduction (Proceedings of the Third International Urban Research Symposium/Braslia/April 2005). Washington: World Bank and IPEA, 2007. vol. 1. pp. 251-276. AHUJA, H. N. et al. Project management: techniques in planning and cotrolling construction projects. New York , John Wiley & Sons, Inc., 1994. CARDOSO, L. R. A. Metodologia de avaliao de custos na produo de habitaes de interesse social. Tese (Doutorado), EPUSP. So Paulo, 1999. DINSMORE, P. C. Gerncia de programas e projetos. So Paulo, PINI, 1982. EESC/USP. Gerenciamento da construo civil. Editor: Escrivo Filho, E. So Carlos, EESC/USP Projeto REENGE, 1998. GIAMMUSSO, S. E. Oramento e custos na construo civil. So Paulo, PINI, 1991. META GERENCIAL DE PROJETOS E OBRAS S/C LTDA. Gerenciamento de obras. Apostila para curso Gerenciamento de obras, coordenado pelo CREA-RS. Elaborada por ALVARENGA, F. J. V. e CARDOSO, L. R. A. So Paulo, 2004. Revista Construo Mercado. Tabela de encargos sociais: taxas de leis sociais e riscos de trabalho. So Paulo. Editora PINI. maro. 2008.

318

aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios


BiBl iog r a fi a C omp l emen ta r C u r s o a di s t nC i a

monitoramento e avaliao de programas de ao integrada em assentamentos precrios

Francesco Notarbartolo di Villarosa

319

c u r s o

d i s t n c i a

320

bibLiograFia compLementar: MONITORAMENTO E AVALIAO DE PROGRAMAS DE AO INTEGRADA EM ASSENTAMENTOS PRECRIOS

aes integradas de urbanizao de assentamentos precrios

monitoramento e aValiao de programas de ao integrada em assentamentos preCrios

BiBliografia Complementar

introduo
O Monitoramento e Avaliao (M&A) de projetos vm adquirindo crescente relevncia na agenda dos gestores pblicos e dos financiadores internacionais. Entretanto, h dificuldades em transformar as intenes em interesses reais, e estes em prticas estabelecidas: frequentemente, o M&A continua sendo uma atividade residual, no institucionalizada na gesto dos projetos, e desarticulada dos momentos de tomada de decises (internos e externos aos projetos); frequentemente limita-se a um acompanhamento de atividades, eventualmente de produtos, e raramente estende-se mensurao de resultados e impactos. Consequentemente, o efeito de retroalimentao sobre o desempenho dos projetos tende a ser mnimo. Tais problemas que tendem a ser mais graves em projetos integrados, onde as informaes so multissetoriais - tm origem a) tcnica: os gestores tm um conhecimento superficial dos mtodos e ferramentas de M&A preciso capacitar para melhorar a oferta de dados adequadamente produzidos e analisados; b) institucional: no h demanda sustentada para informaes de M&A pelos tomadores de decises em diferentes nveis preciso implementar arranjos capazes de gerar incentivos ao M&A. A partir de tais consideraes, essta apostila est estruturada da forma seguinte: na seo 2 so apresentadas algumas consideraes preliminares sobre aspectos institucionais relevantes para o efetivo funcionamento do M&A. A seo 3 dedicada s definies do que monitoramento e o que avaliao; aos tipos de M&A e aos critrios mais utilizados; discusso de algumas metodologias peculiares de M&A, como a avaliao de impacto, o M&A participativo, e o diagnstico rpido participativo. A seo 4 trata do Marco Lgico, instrumento que fundamenta todo o processo de M&A. Na seo 5 so apresentadas algumas indicaes didticas e certamente no exaustivas de como fazer. Enfim, a seo 6 trata do modelo de M&A proposto pelo Ministrio das Cidades especificamente para projetos de urbanizao de favelas.
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1. Consideraes preliminares
O M&A um instrumento de gesto de projetos, programas ou polticas1. Como tal, no pode funcionar num vcuo organizacional um arranjo institucional apropriado essencial para que haja M&A. Tipicamente, o M&A sofre das seguintes deficincias: baixa demanda por parte dos policy-makers e, de reflexo, dos tcnicos; problemas com a relevncia, o formato, a fragmentao, os fluxos e os prazos das informaes a serem produzidas rotineiramente; dficit na capacidade de anlise dos dados obtidos; difuso insuficiente e no calibrada para audincias distintas; coordenao inefetiva; responsabilidades incertas e diludas; procedimentos indefinidos e pouco transparentes. Cabem, portanto, as seguintes recomendaes:
fortalecer a coordenao entre os atores evitando estruturas pesadas e duplicadas; racionalizar os processos evitando acrescentar novas funes de m&a sem simplificar as existentes; focar produtos e simplificar procedimentos; minimizar o peso de novas tarefas nos atores que esto s margens do processo e que portanto recebem incentivos menores (ex. as linhas funcionais das secretarias s quais pertence o projeto). mas, ao mesmo tempo, alguns pontos focais das secretarias devem estar plenamente envolvidos e articulados; importante o envolvimento dos rgos produtores de estatsticas; reforar e institucionalizar a capacidade analtica um ponto absolutamente crtico; dar apoio externo constante, por perodos, ou ad hoc por produtos pode ser imprescindvel.

Destacam-se aqui os seguintes aspectos: a) Liderana e comprometimento: O M&A um processo poltico com dimenses tcnicas no o contrrio. fundamental que o impulso para iniciar, implementar e sustentar o M&A venha de um nvel hierrquico com capacidade efetiva de tomar decises, mobilizar os recursos necessrios, e motivar os atores envolvidos o gerente do projeto, quando este tiver autonomia e poder suficientes; o secretrio, ou melhor ainda, o prefeito/governador; os financiadores, no caso de projetos dotados de recursos externos. O comprometimento das lideranas crucial: precisa de uma combinao de capacidade institucional e vontade poltica. A liderana deve se dar no somente na inteno mas tambm como interesse real nos detalhes necessrios para a implementao do arranjo proposto (Banco Mundial 2004).
1. Daqui para frente, ser utilizado genericamente o termo projeto para indicar projetos, programas ou polticas. Quando a

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referncia for a um projeto, programa ou poltica especfico, ser usado o termo apropriado com letra inicial maiscula.

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b) demandas efetivas: Os produtos do M&A devem ser originados de demandas que tenham capacidade de influenciar os eventos. Quando os produtos do M&A conseguem chegar perto do centro do governo e do processo oramentrio, o M&A ganha autoridade. Onde a informao oriunda do M&A pode ser influente: em pontos-chave do processo de policy-making, como o oramento, os ciclos de planejamento, as sesses legislativas, os momentos de dilogo pblico, a elaborao de estratgias com os financiadores (Lucas et al. 2004). Um calendrio institucionalizado de produtos peridicos (ex. relatrios) do M&A fundamental. c) estrutura de incentivos: Para que a vontade poltica e as demandas institucionais se tornem eficazes na implementao do M&A, necessria uma estrutura adequada de incentivos. Essa pode resultar de uma variedade de dispositivos, como: um sistema de premiao para gestores que produzem resultados fundamentados em slidas informaes; condicionalidades que tornam a liberao de recursos dependente de indicadores de desempenho (e no somente da prestao de contas); mecanismos participativos que visam aumentar a transparncia e o controle social no somente sobre a alocao de recursos, mas tambm sobre os resultados do uso desses ltimos; e, talvez acima de tudo, um crculo virtuoso que torne explcita a ligao entre M&A e a melhoria do desempenho do projeto, assim levando institucionalizao do primeiro. Tambm contribuem para o sucesso do M&A: a articulao do M&A com procedimentos, sistemas de informao, bases de dados j existentes e rotineiramente alimentadas; e a necessidade de comparabilidade dos resultados do projeto em nvel regional, nacional ou internacional.

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2. Conceitos bsicos
Monitorar e avaliar significa mensurar, por meio de indicadores, o desempenho do projeto e os seus resultados sobre os beneficirios. No nosso dia a dia, o uso de instrumentos de M&A algo imprescindvel: por exemplo, ningum pensaria em medir o efeito de um remdio contra a febre sem utilizar um termmetro vrias vezes ao dia, ou os resultados de uma dieta sem se pesar numa balana. O M&A deveria ser imprescindvel tambm na gesto de um projeto.

definies
Para finalidades didticas, aqui oportuno estabelecer algumas definies. monitoramento um processo contnuo de coleta e anlise de informao para saber o quo bem um projeto est sendo implementado, basicamente em relao s atividades e aos produtos esperados. uma atividade gerencial, que busca determinar se os recursos materiais, humanos e financeiros so adequados; se as atividades esto sendo implementadas conforme o cronograma; se o plano de trabalho foi executado e se os produtos previstos foram efetivamente elaborados.

avaliao a averiguao mais episdica do que o Monitoramento de uma interveno planejada, em andamento ou concluda, para determinar a sua relevncia, eficincia, efetividade, impacto e sustentabilidade. Tem como objetivo incorporar lies aprendidas ao processo de tomada de deciso. Documenta e mede no somente o quanto um projeto foi bem sucedido, mas tambm de que maneira e o que fez ele funcionar? Explora tambm resultados inesperados, alternativas possveis.
(Banco Mundial 2004, Raupp e Reichle 2003)

De fato, espera-se que o Monitoramento mensure o desempenho do projeto contra os objetivos do projeto. Com essa base, espera-se que a Avaliao responda a perguntas que vo alm de um simples registro do que aconteceu (USDOL 2004). A avaliao, por sua vez, pode ser Formativa (ao longo do projeto) ou Sumativa (no final do projeto).
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O seguinte quadro resume as principais caractersticas do Monitoramento e dos dois tipos citados de Avaliao.
monitoramento, aValiao formatiVa e aValiao sumatiVa

tabeLa 1
monitoramento FreQuncia Constante, diria aValiao formatiVa Ao longo do projeto aValiao sumatiVa Episdica; ao final do projeto Determinar se os objetivos foram alcanados; documentar os resultados; descrever a repercusso e impacto Exame dos resultados Observaes de campo, questionrios, entrevistas, levantamentos, estudos Avaliadores externos Medem os resultados obtidos na clientela do projeto e no universo

obJetiVo principaL

Melhoria da eficincia, documentao do que foi realizado vs planejado Documentao de insumos e produtos Registros administrativos

Melhoria da eficcia

Foco Fontes de inFormao

Exame dos processos Observaes de campo, questionrios, entrevistas, levantamentos, estudos Equipes do projeto e avaliadores internos e externos Medem o progresso em relao aos objetivos acordados

responsVeis

Gerentes e equipes do projeto Medem o nmero de atividades e produtos realizados

indicadores

(Raupp e Reichle 2003)

Critrios
O M&A frequentemente mede o desempenho de um projeto na base de determinados critrios; apresentamos a seguir os principais. eficcia: o grau em que o projeto atinge os seus objetivos especficos. eficincia: relao custo/benefcio. impacto (ou efetividade): se o projeto tem efeitos no ambiente externo; se est contribuindo para o alcance do fim (ou objetivo) geral. sustentabilidade: a capacidade de continuidade dos efeitos do projeto aps o seu trmino. custo-efetividade (ou custo-oportunidade): comparao de formas alternativas de ao para atender ao mesmo objetivo com o menor custo. (Raupp e Reichle 2003)
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s vezes, tambm relevante medir o grau de Focalizao de um projeto se o projeto concentra os recursos e as aes onde a necessidade maior; se a clientela prioritria (normalmente os mais vulnerveis) identificada e efetivamente alcanada. O uso de sistemas (simplificados) de geoprocessamento nesse caso de grande ajuda, pois mapas de pobreza ou vulnerabilidade, normalmente construdos a partir de dados censitrios, permitem identificar onde esto localizados os grupos em maior risco, assim direcionando as intervenes em prol dos mesmos (di Villarosa 1993).

Figura 1: reas de vulnerabilidade social e clientela do peti e bolsa escola, olinda.

Na figura acima (produto de uma consultoria do docente para USAID), as reas hachuradas representam microrregies de alta vulnerabilidade social. Os quadradinhos representam os beneficirios do projeto. Observe-se que, numa das reas de alta vulnerabilidade (indicada com uma seta), s foi beneficiada uma famlia. Nesse caso, h um erro evidente de focalizao.

tipos de m&a
Existem diferentes tipos de M&A que dependem, basicamente, do estgio do projeto no qual o M&A realizado. diagnstico: precede o desenho de um projeto identifica um problema, e desenha um projeto para solucion-lo Formativo: referente aos processos implementados comprova que as atividades esto sendo desenvolvidas de acordo com o planejado, documenta como esto ocorrendo, quais produtos so elaborados, aponta sucessos e fracassos, identifica reas problemticas, faz recomendaes sumativo: referente aos resultados finais obtidos. Outra tipologia parecida a seguinte: Ex-ante: anlise da relevncia e viabilidade poltica, tcnica, financeira e institucional do projeto; construo da linha de base; durante: anlise dos produtos, eficcia, repercusso; Ex-post: anlise do impacto e eficcia; lies aprendidas.
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(Raupp e Reichle 2003)

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Observe-se que a avaliao de impacto propriamente dita representa um tipo de avaliao diferente na metodologia e nas finalidades. Seu objetivo mensurar os efeitos do projeto sobre os beneficirios, isolando-os dos efeitos de outros fatores do contexto ex.: em que medida o aumento observado da renda de um grupo de beneficirios devido a aes de capacitao profissional feitas pelo projeto, e em que medida devido melhora generalizada do quadro macroeconmico. A avaliao de impacto visa estabelecer relaes de causa-efeito especficas e exclusivas entre as atividades e produtos do projeto e os resultados observados sobre os beneficirios. Para tanto, utiliza slidos instrumentos contrafactuais, ou grupos de controle (grupos com caractersticas semelhantes quelas dos beneficirios mas que no receberam intervenes do projeto), uma linha de base ou marco zero dos grupos de tratamento (beneficirios) e de controle (no beneficirios) antes do incio do projeto, e atualizaes peridicas de tal linha de base para ambos os grupos. As diferenas detectveis entre os dois grupos representam os efeitos especficos e exclusivos do projeto, conforme o exemplo a seguir, que utiliza um dos mtodos possveis de medio do impacto (difference-in-difference).

exemplo de dados para aValiao de impaCto

tabeLa 2
Renda antes do projeto (linha de base) beneficirios (grupo de tratamento) no beneficirios (grupo de controle) 100 Renda aps o projeto (atualizao da linha de base) 130 (+30%) Efeito atribuvel ao projeto (diferena-em-diferena) 20%

100

110 (+10%)

A avaliao de impacto um tipo de avaliao sofisticado, que exige elevado rigor cientfico, competncias especializadas e um notvel investimento (na coleta e tratamento dos dados). Normalmente, poucos projetos renem condies para realizar esse tipo de avaliao. Isso no quer dizer que outros tipos de avaliao sejam menos vlidos ou menos importantes: simplesmente, eles no podem definir, com um grau de certeza mensurvel, em que medida os resultados observados so causados pelo projeto ou por outros fatores externos; mesmo assim, podem dizer se em que medida o projeto atingiu os resultados esperados, enquanto a influncia especfica do projeto nisso ser objeto de argumentao e interpretao, inclusive na base de outras informaes, mais ou menos sistematizadas ou intuitivas, sobre o contexto.

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m&a participativo
Na opinio de muitos, inclusive a minha, qualquer tipo de M&A deve conter elementos de participao dos atores envolvidos no projeto (stakeholders), inclusive os beneficirios, embora em medida varivel de acordo com a natureza do projeto e outras circunstncias. De qualquer forma, o termo M&A Participativo tende a indicar um modelo especfico de M&A, que pode ser sintetizado da forma seguinte: envolve mais ativamente os stakeholders na anlise do projeto. eles deixam de ser objetos para se tornarem atores do processo de M&A. o envolvimento se d em todas as fases o qu vai ser avaliado, com que mtodos de coleta e anlise, quem ser envolvido, e na discusso dos resultados e das recomendaes. participao, aprendizagem e ao esto integradas.No abre mo de triangulao e amostragem aleatria, para garantir validade e confiabilidade dos dados. os stakeholders so treinados para serem facilitadores doM&A. Os seus propsitos so os seguintes: construir localmente capacidade de refletir, analisar, propor solues e empreender aes (capacity-building); aprender e fazer ajustes para garantir que os objetivos do projeto sejam alcanados (flexibilidade); gerar controle (accountability) em todos os nveis comunidade beneficiria, equipe responsvel pela implementao, e financiadores; celebrar e construir a partir do que se descobre estar funcionando bem. As suas caractersticas principais so: desenho simples, sustentvel e adequado aos recursos disponveis; os instrumentos so veculos para a discusso, anlise, busca de solues e empreendimento de aes coletivas; deve dar voz s necessidades, prioridades, aspiraes e capacidades locais; constri sobre a criao participativa de resultados esperados; pode ser complementar a outros mtodos de M&A; usa tcnicas como entrevistas semiestruturadas, anlise de stakeholders, mapeamento, anlise de tendncias, desenhos etc.; mais do que capacitao: um processo contnuo que cria condies para a ao, ao invs de uma atividade discreta; enfatiza uma abordagem positiva aprendizagem e melhora do desempenho, na base do compromisso, inovao e flexibilidade versus julgamento ou punio.
(Cupal 2001)

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diagnstico rpido participativo (drp)


Normalmente, qualquer projeto de urbanizao de assentamentos precrios inicia com um diagnstico das reas e das comunidades locais. Existem, obviamente, inmeras formas de realizar esse diagnstico. Nessa seo apresentada uma metodologia que eu desenvolvi e apliquei em dezenas de municpios, no Brasil e em outros pases. Por razes de espao, a apresentao aqui necessariamente sinttica. Quem quiser aprofundar essa metodologia, pode consultar o Manual DRP (di Villarosa 1993) na bibliografia complementar deste curso. Trata-se de uma metodologia de diagnstico, e por meio de atualizaes peridicas de monitoramento e avaliao, aplicvel no mbito dos assentamentos urbanos precrios. A sua principal peculiaridade dada pela referncia geogrfica das informaes, que permite no somente construir um conhecimento sistematizado de tais assentamentos, mas tambm dividir o territrio dos mesmos em reas menores (microreas) de acordo com as condies de vida dos seus residentes. Dessa forma, o territrio de interveno de um projeto de urbanizao integrada de favelas esquadrinhado em microreas, que tornam se unidades de planejamento e ao mais facilmente manuseveis, e que podem ser priorizadas conforme as suas caractersticas, assim apoiando a focalizao das intervenes em prol das comunidades mais vulnerveis. Os produtos do DRP so informaes sistematizadas em mapas georreferenciados por microreas, com bases de dados associadas a estas ltimas, de fcil manuseio e portanto voltadas a apoiar de maneira efetiva a tomada de decises.

Metodologia
O DRP inicia com um reconhecimento da rea do projeto, que percorrida de carro e a p pela equipe de campo, tendo o mapa da rea como referncia. No mapa so anotadas informaes referentes a aspectos visveis do territrio (ex: tipologia habitacional, declividade, adensamento, pavimentao, presena de lixo acumulado, esgoto a cu aberto, alagamentos, iluminao etc.), de forma que, no final do primeiro dia de trabalho, possvel traar uma hiptese preliminar de diviso do territrio (identificao das microreas). Com base nessa hiptese inicial, a equipe identifica e entrevista (de acordo com um questionrio-roteiro previamente elaborado) informantes-chave. So esses moradores da comunidade, que pela posio social, redes de contato, vivncia etc. possuem um bom conhecimento da rea ex: lderes, mas tambm simples membros de associaes, funcionrios dos servios pblicos locais (especialmente agentes de sade), padres, mes de santo, comercirios, moradores antigos etc. Os informantes-chave fornecem aos entrevistadores informaes, que so rigorosamente referenciadas ao mapa (ex: aqui no tem esgoto exatamente aqui onde? entre a rua A e a rua B). fundamental que a equipe selecione um leque amplo e diferenciado de informantes-chave, de forma a obter um quadro o mais objetivo possvel. A cada dia, os novos informantes so escolhidos na base de indicaes dadas pelos informantes j entrevistados.
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Com base nos dados fornecidos pelos informantes-chave, e da observao contnua da rea, a hiptese preliminar de diviso em microreas vem sendo gradualmente aperfeioada, ao mesmo tempo em que aprofundado o conhecimento desse espao. Diferentemente das pesquisas tradicionais, a informao coletada imediatamente analisada, num processo contnuo de planejamento do trabalho de campo (quem entrevistar e onde) levantamento dos dados anlise e sistematizao destes. A coleta de dados termina quando novas entrevistas e observaes no acrescentam mais novas informaes quelas j levantadas e sistematizadas. A ltima etapa do DRP representada pela sistematizao dos dados em tabelas onde as linhas so representadas pelos indicadores utilizados, e as colunas pelas microreas identificadas. Ou seja, para cada varivel pesquisada so disponibilizadas informaes detalhadas por microrea. O conjunto delas, por sua vez, cobre a totalidade da rea do projeto. Sucessivamente, aos dados que so de cunho basicamente qualitativo so atribudas pontuaes que facilitam a hierarquizao e portanto a priorizao das situaes identificadas. Enfim, os dados so sistematizados em mapas geoprocessados, em que os limites das microreas so desenhados acima do mapa da rea, e em bases de dados associadas s prprias microreas. O software GIS (Geographic Information Systems) possvel utilizar software livre permite assim gerar mapas temticos por caracterstica das microreas; as microreas mais precrias so facilmente identificadas, e suas caractersticas so facilmente consultadas nas bases de dados associadas. O DRP assim elaborado pode ser complementado (a) por uma pesquisa quantitativa amostral estratificada (tendo as microreas como estratos) para aprofundar temas dificilmente capturveis por mtodos qualitativos (ex: renda, nvel educacional apesar de que estes temas j esto implcitos nos demais dados coletados: por exemplo, evidente que nas piores microreas a renda mais baixa, assim como o nvel de educao a esta associado); (b) por grupos focais caso se deseje aprofundar temas (ex: segurana) ou grupos (ex. jovens, idosos, mulheres) especficos.

Organizao
Normalmente uma equipe de mediamente dez/quinze pessoas treinada no DRP em cinco dias. O treinamento essencialmente prtico, e consiste na aplicao em campo de todas as etapas da metodologia acima descrita, tendo, no final do quinto dia, um produto completo da rea pesquisada; mediamente, uma rea de 20.000 pessoas pode ser pesquisada em uma semana. Na equipe devem constar supervisores (que devero se tornar gradualmente especialistas no DRP) e pesquisadores, na razo de um supervisor a cada cinco/seis pesquisadores. Idealmente, os supervisores sero membros da equipe do projeto (com nvel superior e experincia de pesquisa/ trabalho em assentamentos informais), enquanto os pesquisadores podero ser estagirios. Para agilizar o deslocamento na rea, recomendvel dispor de um veculo tipo Kombi.
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essencial dispor de uma base fsica no local.

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Figura 2: microreas identificadas no drp (fonte: consultoria do docente)

Na figura acima, so identificadas, por meio do DRP, as reas de maior vulnerabilidade. Para cada rea disponibilizada uma janela com as informaes do banco de dados.

3. o m&a no desenho e na gesto dos projetos: o marco lgico


Um projeto uma sequncia estruturada de atividades, que deve levar soluo de um problema previamente identificado. No desenho do projeto, tal problema transformado num objetivo geral. Para alcanar tal objetivo necessrio estruturar uma hierarquia organizada de objetivos cada vez menores que, se forem alcanados em sequncia, levaro a alcanar o objetivo geral. Quando um projeto desenhado, so feitas hipteses do tipo: se fazemos A, ento alcanamos B que, por sua vez, nos levar a C etc. Um projeto uma construo gradual, em que diversas atividades, se forem realizadas com sucesso, levam a obter produtos que por sua vez, se forem bem utilizados, levam a resultados; enfim, a soma dos resultados, dadas condies favorveis, leva a alcanar o objetivo geral, e portanto a solucionar o problema que tinha originado o projeto. Por exemplo: se o problema identificado a elevada mortalidade infantil, o objetivo ser sua reduo em um percentual definido (meta). Digamos que, para alcanar tal objetivo, eu tenha de obter resultados em termos de diminuio da desnutrio infantil, aumento do aleitamento materno, diminuio da desidratao das crianas com diarreia etc. Agora, para obter tais resultados, precisamos de produtos, como o aumento da cobertura do programa de sade da famlia, o aumento da mdia das visitas domiciliares s famlias, equipes de sade da famlia mais capacitadas e melhor equipadas, novas unidades de sade etc. E enfim, para obtermos tais produtos, precisamos executar atividades tais: a seleo e contratao de mais equipes de sade da famlia, a realizao de cursos para elas, a construo de centros de sade, a compra de equipamentos etc. Desse quadro, fica evidente que somente a realizao das atividades no leva necessariamente a alcanar o objetivo geral: preciso, para que isso acontea, que seja alcanada uma sequncia de objetivos menores que, no seu conjunto, levaro a alcanar o objetivo maior. A definio correta dessa sequncia essencial para o desenho do projeto. Agora: um bom desenho
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condio necessria, mas no suficiente para que o projeto tenha sucesso: igualmente importante ter uma boa gesto. O M&A do projeto justamente um instrumento que, a partir de mensuraes, indica se a gesto est sendo boa ou no permitindo assim os ajustes que forem oportunos. S que no podemos medir a gesto em geral precisamos desagregar tal conceito nas suas diversas dimenses, e torn-lo operacional, e portanto mensurvel, justamente por meio de uma sequncia analtica de atividades, produtos e resultados, que podem ser medidos individualmente, e que no seu conjunto fornecem indicaes essenciais para a boa gesto do projeto. Tal sequncia normalmente chamada de Marco Lgico. O Marco Lgico deve ser elaborado no momento do desenho do projeto, e utilizado durante sua gesto. O arcabouo do Marco Lgico pode ser visualizado na figura abaixo. A figura 3 visualiza a seguinte sequncia: recursos aplicados permitem executar atividades, que por sua vez geram produtos ou servios, que levam a resultados efetivamente vivenciados pelos beneficirios. Se tais resultados se sustentarem ao longo do tempo e se espalharem num universo mais amplo, o projeto ter gerado um impacto, e consequentemente, ter alcanado o seu objetivo geral. Note-se, retomando a discusso acima, que o Monitoramento tem como objetos as atividades e os produtos; a avaliao, os resultados e os impactos. Infelizmente, esses resultados e impactos tendem, com frequncia, a ficar de fora do M&A dos projetos; a tendncia se concentrar e achar isso suficiente nas atividades que foram executadas e nos produtos que foram realizados (itens para os quais dados so mais facilmente disponveis). S que esse tipo de informao diz pouco em relao ao efetivo grau de sucesso do projeto, que basicamente medido pelos resultados.

portanto, a recomendao que o foco do m&a seja nos resultados.


Figura 3 Arcabouo do Marco Lgico (Banco Mundial 2004)

resultados

aValiao

impaCtos

5- Melhoria social ampla e de longo prazo

resultados

4- Benefcios para a clientela dos projetos

produtos monitoramento implementao

3- Produtos e servios gerados

atiVidades

2- Tarefas realizadas pelos projetos

inVestimentos

1- Recursos materiais, financeiros e humanos

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Observe-se que, enquanto as atividades, os produtos e os resultados esto dentro do espao de governabilidade do projeto, e portanto dependem basicamente do bom desenho e da boa gesto dele, alcanar o Objetivo geral depende tambm, pelo menos parcialmente, de condies externas (normalmente explicitadas no Marco Lgico como pressupostos ou hipteses ou riscos) que esto fora do controle do projeto. No exemplo acima, mesmo tendo o projeto de reduo da mortalidade infantil um bom desempenho, esta poderia no cair devido a fatores no controlveis como a piora do quadro macroeconmico (aumento do desemprego, da pobreza), mudanas climticas que afetam a produo agrcola etc. Para sabermos se, quando, quanto e como foi alcanada a hierarquia de objetivos prevista, precisamos de mensuraes. Estas so dadas por indicadores que so acrescentados ao Marco Lgico, para cada atividade, produto, resultado e impacto, junto com as fontes dos dados ou mtodos de coleta. Segue um exemplo resumido de estrutura do Marco Lgico com indicadores e fontes dos dados, para um projeto de insero de jovens no mercado do trabalho:

exemplo de marCo lgiCo Com indiCadores

tabeLa 3
nVeL descrio Aumenta o acesso qualificado dos jovens ao mercado do trabalho Jovens qualificados para insero no mercado do trabalho Jovens inscritos que concluem os cursos Realizao de cursos para os jovens Centro tecnolgicos e de capacitao profissional implantados Articulao de escolas da rede pblica com os centros nome do indicador Fontes Dados do PNAD, PED, Ministrio do Trabalho, desagregados para o grupo etrio selecionado; pesquisa de campo amostral Registros administrativos do projeto; pesquisa junto aos egressos Registros administrativos do projeto Registros administrativos do projeto

impacto

Taxa de desemprego entre os jovens

resultado

% de egressos trabalhando aps 3 meses da concluso do curso N. de jovens concluintes como % dos inscritos N. e tipo de cursos oferecidos, horas/aula, e n. vagas, respectivamente presenciais e a distncia N. de centros implantados (prprios/conveniados) e respectivo n. de vagas N. de escolas da rede pblica articuladas aos Centros

produto

atividade

produto

Registros administrativos do projeto Registros administrativos do projeto

atividade

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4. o m&a passo a passo


A preparao, execuo e manuteno do M&A de um projeto pode ser sintetizada em nove passos: 1) esclarecendo os objetivos; 2) selecionando as perguntas; 3) selecionando o desenho; 4) selecionando os indicadores; 5) coletando os dados; 6) analisando os dados; 7) preparando o relatrio final; 8) divulgando os resultados; 9) dando manuteno ao m&a.
(Banco Mundial 2004, Raupp e Reichle 2003)

Descrevemos sinteticamente, a seguir, os passos acima listados. 1) esclarecendo os objetivos A definio dos objetivos do M&A de um projeto tem muito a ver com o Marco Lgico. Se no desenho foi elaborado um Marco Lgico de qualidade, o leque de objetivos do M&A j est praticamente definido. Dentro desse leque podero eventualmente ser definidas prioridades, elementos do projeto que, do ponto de vista do M&A, recebero um cuidado especial. importante que essas definies sejam feitas de forma cooperativa e consensual, envolvendo todos os stakeholders do projeto. tambm importante desagregar os objetivos: para quem? onde? quanto? quando? (Banco Mundial 2004) 2) selecionando as perguntas melhor ter uma resposta aproximada para a pergunta correta que uma resposta precisa para a pergunta errada John W. Tukey Uma vez selecionados os objetivos do M&A, estes devem ser transformados em perguntas especficas s quais queremos responder. Por exemplo, para o objetivo melhorar a renda dos beneficirios, perguntar quantos beneficirios melhoraram a sua renda diferente de perguntar em quanto aumentou a renda mdia dos beneficirios?. As perguntas que se quer formular devem ser avaliadas na base dos seguintes critrios: por que essa pergunta relevante? quem est interessado nela? que podemos fazer com os dados da resposta a essa pergunta? (Raupp e Reichle 2003).
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3) selecionando o desenho O desenho de M&A define quais dados coletar e como, como analis-los e quais comparaes sero feitas. A credibilidade do desenho est baseada na validade e na confiabilidade dos mtodos propostos. Um mtodo vlido quando utiliza os instrumentos adequados ao objeto que se quer medir (ex.: uma balana adequada para medir o peso, um termmetro para medir a temperatura). E confivel quando reproduz os mesmos resultados em aplicaes repetidos, dadas as mesmas condies. O desenho pode prever um ou mais padres de comparao: absoluto: resultados versus metas; cronolgico: depois versus antes (linha de base); ou longitudinal: sries histricas ao longo do tempo (mesmo assim, a linha de base essencial); Com versus sem projeto: grupo de tratamento versus grupo de controle; aqui o desenho pode ser experimental (tratamento e controle so escolhidos aleatoriamente), ou no (o grupo de controle escolhido baseado na semelhana com o grupo de tratamento: o caso mais frequente); normativo: em relao a padres considerados de sucesso em projetos semelhantes
(Raupp e Reichle 2003).

4) selecionando os indicadores Adotar um novo rigor metodolgico fundamentado em dois princpios: - da ignorncia ideal saber o que que no vale a pena saber - da acurcia proporcional reconhecer o grau de acurcia necessrio Robert Chambers Os indicadores permitem efetuar medies que fornecem as respostas s perguntas que formulamos. Duas sugestes so aqui importantes: a) realismo: no adianta construir indicadores sofisticados que sp impossveis, ou caros ou complicados demais, coletar e analisar; b) economia: igualmente, no adianta prever um nmero grande demais de indicadores, para os quais no haver tempo ou capacidade para uma anlise adequada depois da coleta. melhor ter poucos indicadores, mas relevantes, cujos dados podem ser levantados com relativa facilidade, e investir mais tempo e recursos, depois da coleta, numa anlise aprofundada (por meio de cruzamentos, comparaes, desagregaes etc.), que prever um plano ambicioso com muitos indicadores complexos, que sero coletados com grande esforo, deixando o projeto sem tempo, nem recursos, nem motivao para uma anlise exaustiva.
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c u r s o

d i s t n c i a

Em sntese, os indicadores escolhidos devem ser c r e a m:

claros (precisos e no ambguos); relevantes (apropriados ao tema em questo);


econmicos (disponveis a um custo razovel);

adequados (devem fornecer uma base satisfatria para avaliao do desempenho);


monitorveis (passveis de validao independente).
(Banco Mundial 2004)

Os indicadores qualitativos medem variaes em qualidade, no em quantidade (ex.: condies habitacionais: material reciclado, taipa, madeira, alvenaria...), embora possam ser ordenados em escalas/hierarquia. Medem tambm como e porque aconteceu algo (ou seja: alm do produto, o processo). Esto normalmente associados a mtodos como grupos focais, entrevistas aprofundadas, observao, diagnstico rpido participativo etc. (Banco Mundial 2004). 5) coletando os dados Existem inmeros mtodos para coletar os dados correspondentes aos indicadores selecionados. A escolha do mtodo depende da natureza do indicador, da acessibilidade aos dados, da disponibilidade de recursos humanos e materiais, do prazo, e de outros fatores circunstancias. Previamente, na hora de definir os indicadores, consideraes sobre o mtodo de coleta de dados devem estar bem presentes. Quando estiverem disponveis dados secundrios relevantes e atualizados, sempre devero ser aproveitados. Entretanto, em muitos casos necessrio gerar dados primrios, diretamente em campo. A no ser que a populao a ser pesquisada seja muito pequena, aconselhase utilizar amostras. Uma amostra uma parcela da populao a ser pesquisada (que chamada de universo), selecionada de maneira a ser representativa. Tal representatividade total somente com amostras aleatrias; mas outros tipos de amostras, a depender das circunstncias, podem ser aceitveis. Os principais tipos de amostra so os seguintes: randmica ou aleatria simples: todos os indivduos do universo tm igual chance de serem escolhidos portanto, as caractersticas individuais deles tendem a se distribuir homogeneamente na amostra; randmica estratificada: separando os indivduos em grupos mutuamente exclusivos, dos quais so tiradas amostras aleatrias (ex. de estratos: por gnero, idade, renda, educao, rea geogrfica etc.). Amostras estratificadas tendem a ser maiores (e portanto,
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mais caras) que amostras no estratificadas.

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por matriz: indivduos e indicadores so escolhidos aleatoriamente; de convenincia: so selecionadas todas as pessoas que esto num dado lugar, num dado momento (ex. na fila de um centro de sade: nesse caso, a amostra ser representativa no do universo da populao em geral, mas da clientela daquele centro de sade); crtica (ou direcionada): selecionando os indivduos que, se acha, podem dar a melhor opinio. Por exemplo informantes-chave no diagnstico rpido participativo (ver acima).
(Raupp e Reichle 2003)

Descrevemos a seguir os principais mtodos, ou fontes, para coleta de dados. Registros administrativos: trata-se das informaes documentais geradas pelo prprio projeto (ex: atas de reunio, listas de presena, cadastro de participantes a cursos com relativa frequncia e desempenho, etc.). As vantagens de usar registros administrativos decorrem do fato de eles serem produzidos rotineiramente, e o custo e o tempo para levantamento serem reduzidos. As desvantagens: podem estar incompletos, no perfeitamente aderentes s perguntas formuladas e aos indicadores escolhidos, e o esforo necessrio para peneir-los e sistematiz-los pode no ser pequeno. (Raupp e Reichle 2003) Observaes: podem ser estruturadas (na base de escalas, fichas, protocolos de observao) ou impressionsticas (anota-se o que acontecer). fundamental capacitar bem os observadores, e dispor de supervisores experientes no mtodo. Sugere-se identificar antecipadamente o que deve ser focado na observao, e preparar uma ficha que facilite o registro dos dados. (Raupp e Reichle 2003) Questionrios: o uso de questionrios tem as seguintes vantagens: permite aplicaes simultneas, pode ser enviado, o respondente tem mais tempo para responder, annimo, uniforme, a anlise mais fcil; e as seguintes desvantagens: pouco flexvel (para explicar ou aprofundar), pessoas podem ter dificuldade em se expressar por escrito, e no h comunicao com os respondentes; precisa analisar e controlar as no respostas. Sugere-se que o questionrio seja curto; que o vocabulrio seja adaptado ao pblico a ser pesquisado; que, antes da sua aplicao, seja decidido como registrar os dados e como analis-los; que cada pergunta seja limitada a uma ideia. (Raupp e Reichle 2003) Entrevistas aprofundadas: podem ser estruturadas ou no; individuais ou em grupo. As entrevistas apresentam as seguintes vantagens: elevada interao facilidade de formulao e explicao orais, pouca dependncia da leitura, boa comunicao, honestidade e profundidade, observao de atitudes corporais e vocais, flexibilidade para esclarecimentos, taxa de retorno elevada. Desvantagens: dependem da habilidade do entrevistador, necessitam de tempo para coleta e processamento dos dados, apresentam dificuldades de resumo, anlise e interpretao. (Raupp e Reichle 2003)
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Grupos focais: so utilizados para aprofundar, junto a grupos de beneficirios, aspectos especficos relevantes para o projeto; utilizam-se mediamente grupos de 10-12 pessoas, com caractersticas homogneas, familiarizadas com uma situao, numa discusso semiestruturada de, normalmente, duas horas. O moderador resume periodicamente os temas da discusso e busca criar consenso sobre as concluses. (Raupp e Reichle 2003) Estudos de caso: um estudo de caso um mtodo para se aprender sobre uma situao complexa. baseado num entendimento abrangente e/ou aprofundado da situao. Normalmente, usa dados qualitativos para melhor interpretar os quantitativos, dando nfase observao participativa, grupos focais, entrevistas abertas, etc. (ou seja, a mtodos menos estruturados). (Banco Mundial 2004) 6) analisando os dados A anlise um processo de reflexo sobre o que os dados nos apontam. A sequncia normalmente adotada para estruturar a anlise a seguinte: (i) quais so as nossas perguntas; (ii) anlise descritiva: pontos mais relevantes, tendncias, aspectos inesperados, relaes e comparaes entre dados; (iii) inferncias, explicaes; (iv) concluses e sugestes, eventuais dados adicionais. (Raupp e Reichle 2003) 7) preparando o relatrio final O relatrio final do M&A deve comunicar audincia o que essencial conhecer do desempenho do projeto. Ele deve ser: conciso; bem redigido; impecavelmente organizado; apresentado no momento oportuno. A estrutura sugerida do relatrio final de M&A a seguinte: capa; ndice; siglas; resumo executivo (finalidade, metodologia, resultados); seo 1 antecedentes: contexto;
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descrio do projeto;

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Seo 2 Metodologia de M&A: desenho (bases de comparao e indicadores); plano (coleta, mtodos de anlise, instrumentos, discusso sobre validade e confiabilidade); Seo 3 Resultados: Tabelas, grficos, figuras, mapas etc., e discusso de cada um; descrio, comparaes, resultados. Seo 4 Concluso: resumo apontando sucessos e falhas do projeto; sugestes referncias (pessoas, documentos etc.) anexos (ex: questionrios utilizados)
(Raupp e Reichle 2003)

8) divulgando os resultados A divulgao do resultados do M&A um aspecto fundamental. Ter um relatrio e no divulg-lo nas sedes apropriadas, onde as decises podem ser tomadas, invalidaria todo o esforo feito. Uma estratgia adequada de divulgao deve ser calibrada s diversas audincias interessadas ao projeto (gestores, polticos, financiadores, beneficirios, pblico em geral, etc.). Desde a fase de planejamento do M&A, importante reconhecer as diversas audincias, os seus interesses, construir consenso e prever a estratgia de divulgao. (Raupp e Reichle 2003) A divulgao dos resultados do M&A visa o seguinte: atender s demandas por responsabilizao (accountability); ajudar a justificar solicitaes de recursos; ajudar a tomar decises operacionais sobre a alocao de recursos; favorecer o aprofundamento dos problemas de desempenho e das correes; motivar as equipes; monitorar o desempenho de parceiros, beneficiados etc.; fornecer dados para outros estudos; ajudar a fornecer servios mais eficientemente; apoiar o planejamento estratgico e de longo prazo; estabelecer uma comunicao transparente com a sociedade, gerando confiana.
(Banco Mundial 2004)

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9) dando manuteno ao m&a A sustentabilidade dos procedimentos implantados de M&A no automtica. Aes so necessrias para garantir a manuteno deles. (i) Continuidade da demanda: resultados continuam sendo solicitados pelo governo, sociedade, financiadores etc.; as equipes querem evidenciar o seu desempenho. (ii) papis e responsabilidades so claramente estabelecidos: h linhas organizacionais formais hierrquicas para a coleta, anlise e relato dos dados; uma ligao formal entre planejamento/finanas e rgos setoriais; todos os nveis demandam informaes, nenhum atua s como filtro. (iii) H garantia que a informao confivel: a informao transparente e sujeita a auditorias independentes. (iv) H responsabilizao (accountability): as organizaes civis, a mdia, a sociedade cobram resultados; o fracasso no recompensado, os problemas so reconhecidos e enfrentados. (v) H massa crtica de capacidades: preparo tcnico e gerencial das equipes; sistemas de coleta de dados so institucionalizados; h priorizao de recursos financeiros de acordo com o desempenho; h acmulo de experincia institucional. (vi) Existe uma estrutura de incentivos: o sucesso reconhecido e recompensado, os problemas detectados so enfrentados, o mensageiro no punido, o aprendizado individual e organizacional valorizado.

5. o modelo de m&a proposto pelo ministrio das Cidades


O Ministrio das Cidades tem uma produo significativa de material sobre M&A de projetos de habitao de interesse social e urbanizao de favelas. Nessa seo apresentamos uma sntese dos principais conceitos, diretrizes metodolgicas, dimenses e indicadores do M&A. escopo do m&a Do ponto de vista do gestor, um projeto representa normalmente uma pea de um conjunto mais amplo de iniciativas, dentro poltica habitacional seja municipal, estadual ou federal. Consequentemente, importante que o M&A do projeto esteja articulado com um acompanhamento mais macro em nvel municipal e/ou estadual. Isso significa que, idealmente, indicadores em nvel municipal devem ser elaborados e alimentados em relao a aspectos quais:
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a evoluo do dficit habitacional quantitativo (necessidades de novas habitaes) e qualitativo (habitaes existentes mas precrias, necessitando de melhorias); a evoluo do mercado das terras: disponibilidade de vazios urbanos para novas habitaes de interesse social e preveno de novas invases (seja por meio da oferta de lotes semiurbanizados ou da produo pblica e/ou privada de novas habitaes), e relativos preos; impactos e ameaas ao meio ambiente derivantes da situao urbana atual e projetada; evoluo da arrecadao de tributos municipais (IPTU e ISS) versus a evoluo do mercado imobilirio; O acompanhamento desses e eventualmente, outros indicadores relevantes, importante para retroalimentar as polticas pblicas de habitao de interesse social e urbanizao de favelas, inclusive orientando a elaborao de novos projetos e/ou o ajuste daqueles j existentes. Assim, a articulao, no M&A, entre o nvel macro das polticas pblicas e o nvel micro dos projetos pode ser visualizada da seguinte forma.

Figura 4 Escopo da avaliao (Ministrio das Cidades s.d., p.5)

aValiao

da poltiCa

do programa

da ps-oCupao

ConCepo diretrizes pressupostos

desempenho resultados impaCtos

resultados impaCtos satisfao

modo de regulao

A avaliao da poltica deve, portanto, substanciar-se na definio de modos de regulao que, por via normativa, influenciam aspectos como o preos das terras, os padres habitacionais, a produo de habitaes, o licenciamento ambiental, a tributao referente a imveis e atividades econmicas em mbito urbano etc. Por sua vez, para tal avaliao tambm contribui o M&A dos programas e projetos individualmente considerados, a ser focada sobre o desempenho, seus resultados e impactos, assim como na satisfao dos beneficirios. O ciclo a ser configurado o seguinte:
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Figura 5 Ciclo de avaliao (Ministrio das Cidades s.d., p.6)

CiClo aValiatiVo

avaliao de implementao para execuo monitoramento das aes avaliao ex-ante avaliao de resultados avaliao ps-execuo avaliao de marco zero avaliao de impacto

Observe-se que a avaliao da ps-ocupao situa-se entre a avaliao de resultados e a avaliao de impactos. o m&a dos projetos de urbanizao de favelas com foco na ps-ocupao No modelo proposto pelo Ministrio das Cidades, o foco do M&A na ps-ocupao. Tal viso coincide com os princpios metodolgicos gerais acima apresentados, onde o M&A deve ser focado nos resultados, ou seja, nos benefcios efetivamente vivenciados pelos moradores das comunidades atendidas. Dentro de uma viso da urbanizao de favelas como um processo integrado, fsico e social, voltado efetiva insero da favela na cidade formal, evidentemente tais benefcios no se esgotam na produo de habitaes e infraestrutura urbana, mas abrangem um leque mais amplo de dimenses ligadas ao bem-estar dos moradores. Assim, o Ministrio da Cidade prope que o M&A esteja estruturado em trs eixos: moradia, insero urbana e incluso social, os quais contemplam diferentes dimenses, conforme visualizado na figura seguinte.

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Figura 6 Matriz avaliativa (Ministrio das Cidades s.d., p.10)

matriz aValiatiVa

eixo 1 moradia e insero urBana

eixo 2 inCluso soCial

dimenses
infraestrutura bsica mobilidade urbana qualidade ambiental moradia regularizao fundiria controle urbanstico

dimenses
acesso a servios sociais pblicos cidadania e pariticipao insero no mundo do traballho

eixo 3 satisfao do morador

dimenses
moradias e servios urbanos vida social e comunitria

Sugere-se consultar, na bibliografia complementar deste curso, a listagem dos indicadores e relativos descritores (trata-se do conceito do indicador operacionalizado para mensurao e clculo) e meios de verificao (fontes dos dados), para cada eixo e dimenso, em Ministrio das Cidades (s.d.), pp. 12-20. Outro modelo de indicadores para M&A de projetos de urbanizao de favelas que importante aqui mencionar aquele desenvolvido e implementado pela Prefeitura de Santo Andr (SP). Nesse caso, o foco est na equiparao da qualidade dos servios, e da sua manuteno, da favela ps-urbanizao, com o restante da cidade formal. Para aprofundamento desse tema, sugere-se a leitura de Denaldi et al (s.d.) na Bibliografia Complementar deste curso.

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anexo
dois cases de m&a em projetos de urbanizao de favelas a construo das linhas de base nos projetos dias melhores (bahia) e prometrpole (pernambuco). Nesse anexo queremos descrever brevemente dois casos, claramente opostos, de como vem sendo construda a linha de base em projetos, ambos financiados pelo Banco Mundial com contrapartida estadual (e, no Prometrpole, tambm dos municpios de Recife e Olinda), de urbanizao de favelas. O foco desses cases nos procedimentos que foram utilizados, e na criatividade que foi preciso utilizar, sem perder o rigor metodolgico, para solucionar os problemas encontrados. 1. projeto dias melhores, salvador, bahia. O Dias Melhores (ex-Viver Melhor) foi selecionado pelo Banco Mundial para fazer parte do grupo restrito de projetos que, no mundo inteiro, participam da iniciativa Development Impact Evaluation Avaliao do Impacto sobre Desenvolvimento (DIME). Como tal, o Dias Melhores recebe uma avaliao de impacto bem mais aprofundada e rigorosa do que a mdia dos projetos financiados pelo Banco. O Dias Melhores um projeto com expressivo componente social 25% do seu oramento total (de US$ 82 milhes) alocado para aes sociais em reas de assentamentos precrios. Por isso, para planejamento das intervenes do projeto, foram identificados dois tipos de reas elegveis para receber intervenes: as Poligonais de Interveno Fsica (PIF), que so beneficiadas por aes fsicas e sociais; e, ao redor das PIFs, as Poligonais de Interveno Social (PIS), que recebero somente aes sociais. As PIFs e PIS foram identificadas com base nos Mapas de Vulnerabilidade Social geoprocessados elaborados pelo InfoRMS/Conder. A avaliao prevista visa mensurar o impacto do projeto em ambos os tipos de poligonais, e compar-los entre si assim como com um grupo de controle (onde no h intervenes do projeto). Em final de 2007 iniciou o levantamento da linha de base, iniciando pelo bairro de Pau da Lima, onde constam vrias PIFs e uma extensa PIS. O primeiro passo foi a contagem de domiclios nas PIFs, onde se constatou um nmero quase duplo de domiclios em relao aos dados usados na preparao do projeto (que eram os dados do Censo IBGE 2000). Este aumento dramtico de populao foi devido rpida verticalizao da regio, e nos obrigou a uma redefinio das metas e portanto das PIFs. Foi elaborado e testado um questionrio bastante exaustivo, e para garantir o rigor metodolgico da pesquisa, foi celebrado um convnio com a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI), rgo ligado Secretaria de Planejamento do Estado,
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que tem ampla experincia de conduo de pesquisas de campo. A SEI indicou, para contratao, pesquisadores e supervisores profissionais, e alocou um dos seus tcnicos para dirigir a pesquisa de campo. Em, aproximadamente, quatro meses foram aplicados mais de 6.000 questionrios, de forma censitria, nas PIFs. O fato de a pesquisa das PIFs ter sido feita de forma censitria se deu por finalidade de cadastro de fato, para a linha de base da avaliao de impacto, a pesquisa poderia ter sido amostral. Na medida em que os dados eram coletados, eles eram digitados num aplicativo on-line desenvolvido pelo InfoRMS/Conder. Esto previstas tambm pesquisas qualitativas e grupos focais, que ainda no foram aplicados. Enquanto a pesquisa nas PIFs foi censitria, na PIS ela teria de ser amostral, devido ao seu grande contingente populacional (mais de 20.000 famlias). Tambm no grupo de controle (uma rea fora da abrangncia do projeto, mas com caractersticas identificadas como semelhantes quelas de Pau da Lima, com base na comparao dos dados IBGE dos setores censitrios) a pesquisa seria amostral. Para definio da amostra foi definido o procedimento seguinte: ao mapa da PIS obtido atravs de restituio fotogramtrica sobreposto, num Sistema de Informaes Geogrficas (SIG), um reticulado (grid) bastante adensado, de maneira que em nenhuma das clulas que o compem estivessem presentes mais do que 50 habitaes. Sucessivamente, tais clulas so sorteadas, at alcanar o tamanho total previsto da amostra. Nas clulas sorteadas, feito em campo um ajuste dos limites, para definir quais das habitaes que esto no limite de cada clula estariam respectivamente dentro ou fora dela. Em seguida, dentro das clulas selecionadas feita a contagem dos domiclios (as habitaes no necessariamente correspondem aos domiclios), e alguns destes so selecionados aleatoriamente e marcados para os seus ocupantes serem entrevistados. Simulaes foram efetuadas para garantir a significncia e a potncia da amostra, dados os diferentes tamanhos previstos. Os dados at agora coletados esto sendo analisados num Plano de Apurao, onde so elaboradas distribuies de frequncia basicamente para observao das no-respostas em cada varivel utilizada e preciso das estimativas. Atualmente, a construo da linha de base est sendo iniciado em outros bairros de Salvador, e j foi concluda numa pequena PIF de Feira de Santana. O plano de M&A prev que as pesquisas sejam repetidas, de forma somente amostral, um ano, cinco anos e nove anos aps a concluso do projeto, de forma que possam ser avaliados os efeitos de longo prazo das intervenes realizadas e a sua sustentabilidade.

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2. projeto prometrpole, banco mundial, pernambuco. Linha de base O Prometrpole um projeto de urbanizao de favelas, orado em US$ 84 milhes, que abrange parte dos assentamentos precrios da bacia do rio Beberibe, nos municpios de Recife e Olinda. Neste projeto est prevista uma avaliao de tipo tradicional, no de impacto como no Dias Melhores. Mesmo assim, h necessidade de informaes slidas para poder mensurar se o projeto alcanou seus objetivos e se houve efetiva melhora nas condies de vida das comunidades atendidas. A linha de base no foi construda no incio do projeto. Tivemos, portanto, de enfrentar um problema substancial sem linha de base, muito difcil estimar se e quanto as condies de vida das pessoas melhoraram. Precisou de bastante criatividade para solucionar este problema. Buscamos, portanto, os cadastros de populao realizados pelas empresas que tinham sido contratadas para elaborar os projetos executivos das obras a serem executadas - os dados foram coletados pelos tcnicos (principalmente assistentes sociais) dessas empresas, ou seja, pessoas com experincia prvia de pesquisa, mas no propriamente pesquisadores profissionais. Tais dados foram coletados entre 2003 e 2006, enquanto o trabalho de M&A iniciou-se em meados de 2007. Redefinimos os indicadores do Marco Lgico do projeto em base s variveis dos cadastros. O problema principal foi que as reas originariamente cadastradas para receberem intervenes tinham sido drasticamente reduzidas devido, principalmente, desvalorizao do dlar frente ao real. Entretanto, os dados cadastrais armazenados em bancos de dados estavam referenciados s reas totais originariamente previstas. Para solucionar este problema, utilizamos os seguintes procedimentos: primeiro, recortamos nos mapas digitais das reas a serem originariamente beneficiadas, as parcelas que foram mantidas para receberem intervenes; nessas parcelas selecionamos os endereos ou outras referncias geogrficas adotadas nos cadastros; a seguir, foram aplicados filtros nas bases de dados para selecionar somente as famlias residentes nas reas a serem beneficiadas. Com essas novas bases de dados prontas, elaboramos distribuies de frequncia das principais variveis, que constituem a linha de base do projeto. Apesar de termos utilizado mtodos relativamente heterodoxos, conseguimos uma linha de base de qualidade razovel. Daqui para frente, na medida em que as intervenes em andamento vm sendo concludas, em cada rea ser aplicado novamente o questionrio que foi utilizado originariamente no cadastro, tornando assim possvel a comparao ex-ante versus ex-post. Desta comparao, teremos indicaes importantes em relao aos resultados do projeto sobre o bem-estar das famlias que foram atendidas.

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referncias Bibliogrficas
BANCO MUNDIAL, Curso de Monitoramento e Avaliao, 3-4/02/2004, Braslia (mimeo). CUPAL, Franoise, Results-based Participatory Monitoring and Evaluation, CIDA (Canadian Agency for International Development), Ottawa 2001. DENALDI, Rosana; Ervilha, Telma Fernandes; Santos, Clia Domingos dos, Avaliao e monitoramento dos servios de infraestrutura em favelas urbanizadas em Santo Andr, mimeo, s.d. LUCAS H., Evans D., Pasteur K. e Lloyd R., Research on the current state of PRS monitoring systems, IDS Discussion Paper 382, Brighton 2004. MINISTRIO DAS CIDADES, Matriz de indicadores para avaliao do ps-ocupao dos projetos piloto de investimento - interveno em favelas, Braslia DF, s.d. NOTARBARTOLO DI VILLAROSA F., A estimativa rpida e a diviso do territrio em distritos sanitrios: manual de instrues, Srie Desenvolvimento de Servios de Sade 11, OPAS, Braslia, 1993. (*disponvel on-line: Manual DRP) RAUPP, Magdala e Reichle, Adriana, Avaliao: ferramenta para melhores projetos, EDUNISC, Santa Cruz do Sul (RS), 2003. USDOL - US Department of Labor, Programa Internacional do Trabalho Infantil, Washington 2004.

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