-437 -

Não quer isto dizer que tais bens não
possam ser posteriormente alienados. e que
a saída decorrente dessa alKnação não pos~
sa configurar circulação. Nestes casos. a
incidência do I.C.M. ocorrerá. mas como
primeira etapa de uma circulação que terá
tido início com a saída. da sociedade c~
tituenda. dos bens originàriélDl{nte recebidos
por. ela a título de conferência de capital.
São Paulo. maio de 1967. - Rubem
Gomes de Sousa, advogado em São Paulo.

IMP6STO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS -FUNDO

DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNIC1PIOS
- Cabe, a cada Município, como receita própria, 20%
do montante do impôsto sôbre circulação de mercadorias arre-
cadado no respectivo território. '
-Interpretação do art. 24, § 79 da Constituição de 1967.
PARECER

I de um Estado. ou a participação de vinte

A Constituição federal no art. 24. inciso
lI. atribui competência aos Estados e ao
Distrito Federal para decretar impostos sô-
bre operações N lativas à circulação de
mercadorias. inclusive lubrificantes e com-
bustíveis líquidos. realizadas por produto-
res. industriais e comerciantes.
por cento há de ser de cada Munlcipio sõ-
bre o montante arrecadado no seu territó-
rio. conforme disposto no Ato Complemen-
tar n 9 31. de 28 de dezembro de 19667
11) A entrega. direta e imediata. dos
200fo. será o único critério compatível com
o dispositivo constitucional?

Nesse mesmo artigo. § 7'. dispõe que do
produto da arrecadação dêsse impô8to. oi~
N tar ou ordinária. ou por decreto-lei. insti~
tenta por cento constituirão receita dos Es~
tados e vinte por cento. dos Munlcipios".
devendo as parcelas pertencentes aos Mu~
nicipios creditarem-se "em contas especiais.
abertas em estabelecimentos oficiais de cré~
dito. na forma e nos prazos fixados em lei
federal".
Tendo em vista que no parágrafo se fala
de .. parcdas pertencentes aos Municípios".
pergunta-se:
I) Essa referência DO plural (Munlci~
pios) significa pertencerem os vinte por
cento globalmente a todos os Municipios
I1I) Pode a União. por lei complemen-
tuir um Fundo Estadual de Participação
dos Municípios. integrado pela parcela de
20% da arrecadação total do ICM em cada
Estado, para efeito de redistribuição pelos
respectivos Municípíos. proporcionalmente
à superfície, população, produção e re~
celta tributária, ou com base em algum
outro critério7
11
1. Tanto considerando em seu conjunto
os textos da Constituição federal, nos quais
se consubstancia o sistema tributário, como
tendo em vista apenas o § 7· do art. 24.
 - 438-
I'
concernente à distribuição da receita decor-
rente do impOsto sôbre circulação de mer-
cadorias (ICM), parece-nos caber, neces-
sàriamente, a cada MunicípiO, como receita
própria, 200/0 do montante arrecadado no
respectivo território. Temos por excluída,
destarte, a possibilidade de adotar-se, por
ato legislativo, qualquer outro critério de
distribuição.
2. A taxativa discriminação de rmdas,
entre a União, os Estados e os Municí-
pios, atribuindo às pessoas jurídicas de Di-
reito Político, das diferentes órbitas, recur-
sos tributários à base da imposição sôbre
fatos geradores referidos, especificamente,
como fontes de impostos para cada qual
delas, constitui uma das pilastras funda-
mentais do regime federativo (relações CIIl-
tre a União e os Estados) e da autonomia
das municípalidades (relações entre Esta-
dos e Municípios), segundo a nossa tradi-
ção constitucíonal, cujas origens remontam
à Constituição de 1891 (na qual ainda não
se davam rendas privativas aos Munící-
pios) e que se desenvolve através das ou-
tras Cartas Políticas (tooas já contemplan-
do, de par com os Estados, OS Municípios).
Por ela, com a rigidez peculiar das normas
do direito positivo de grau máximo, se as-
segura às unidades federadas receita pró-
pria, subtraindo-as à d, pendência da União,
e, do mesmo passo, se acobertam os Muni-
cípios contra a dependência econômica em
face dos Estados, atribuindo-se-Ihes recur-
sos próprios para o custeio dos seus servi-
ços públicos.
3. Neste particular o constituinte de
1891, cuja orientação foi preservada ao
correr das mutações constitucíonais que o
País sofreu até hoje, teve bem a noção da
realidade do meio brasileiro, fugindo ao
modêlo nortt'-americano, segundo o qual a
privatividade da competência se refere ape-
nas à União, e, ainda assim, em uma faíxa
muito limitada.
4. A Constituição vigente manteve o re-
gime federativo e a autonomia municipal
( arts. 1', 13 e 16), ainda que impondo
algumas normas e restrições inéditas a Es-
tados (arts. lO, n" V, letras b e c, art. 13,
ns. m, VI, VII e § SO) e Municípios (art.
16, §§ 1', 2", 3° e SO). Assim sendo, não
pod€ria afastar-se do critério tradicional
de discriminação taxativa, para colocar re-
ceitas tributáriéIB básicas das pessoas jurí-
dicas de Direito Político na dependência
de atos legislativos, capazes, como é óbvio,
de estabelecerem a sujeição econômica dos
Estados à União, e dos Municípios aos
Estados. Se o tivesse feito, mostrar-se-ia
incoerente consigo mesma, poís acolhendo,
por um lado, o critério da enunciação espe-
cífica de receitas. assecuratório da auto-
nomía econômico-financeira das entidades
menores, por outro o tornava inoperante
pela permissão de interferências legislativas
que, desfigurando-o, anulariam, na prática,
aquela autonomia. Por isto, as suas normas
sôbre a competência imposítiva guardam
harmonia com os princípios informadores
da estrutura política do regime, não dei-
xando margem ao legislador para instituir
critérios eventuais de repartição das recei-
tas especificamfnte destinadas ao Distrito
federal, aos Estados, e aos Municípios.
S. Tal como o fazia o direito anterior,
a Constituição de 1967 especificou, no con-
cernente à União, ao Distrito Federal, aos
Estados e aos Municípios, os fatos gerado-
res pe culíares às respectivas jurisdições tri-
butárias (arts. 22, 24 e 2S), de sorte a as-
segurar, a cada um, fontes próprias de re-
ceita.
Distanciou-se da sistemática adotada pe-
las Constituições precedentes, mas não
nesse ponto. A sua tendência inovadora se
revelou, sobretudo, na racionalização do
sistema tributário. Pelo que, considerando a
massa contribuinte como um todo no con-
texto da economia do País, excluiu a su-
perposição de cargas fiscais e utilizou o
poder impositivo em função das sugestões
mutáveis da conjuntura econômica, interna
e internacional. E, sob a Inspiração de tais
propósitos, vedou a cobrança de taxa com
assento em base de cálculo, que haja ser-
vido para a incidência de impôsto (art. 19,
§ 2'), e a dupla tributação no exercício
da competência residual (art. 19, § 6") ,
 - 439-
estabeleceu a IÍão-cumulatividade dos im-
postos sõbre produtos industrializados e
circulação de mercadorias (arts. 22, I 4'.
e 24, § 59), permitiu a variação das alí-
quotas e bases de cák:ulo dos impostos de
importação, exportação e sObre operações
de crédito, câmbio, seguro, ou relativas a
títulos e valõres mobiliários (art. 22, § :z.).
Quando comete à União arrecadar impostos
a serem transferidos parcialmente aos Es-
tados (art. 28), com o que não inovou.
pois a Constituição de 1946 já conhecia
êsse mecanismo (art. 15. §§ 29 e 49 ) . e
atribui aos Estados arrecadarem impostos
para transferência aos Municipios (art. 24.
§ 79 ) , não rompe a rigidez da discrimina-
ção. Sim, porque uma coisa é a competên-
cia para arrecadar e outra a titularidade
do direito sõbre a receita arrecadada. Em
todos os casos de arrecadação para trans-
fuência posterior de parcelas ao Distrito
Federal e aos Estados ou Municípios. o
que há é apenas a unificação da aparelha-
gem arrecadadora, seja por motivos de or-
dem prática (arts. 22, ns. IV, VIII, IX e
X, e 24. n9 11 e § 79 ) . seja para contrõle
da aplicação de certas receitas. quando se
comete à lei federal lhes vincular a apli-
cação (art. 28, parágrafo único). As re-
ceitas arrecadadas são, originàriamente,
das pessoas de Direito Público às quais se
transferem apãs a arrecadação. Elas do
nas recebem como subvenção ou auxilio
da pessoa de Direito Público arrecadadora,
mas como créditos próprios, por fôrça do
texto constituciona! instituidor básico dos
tributos. Daí porque os textos alusivos a
impostos arrecadados por uma pessoa de
Direito Público para entrega a outra, se
reportam à parcela desta outra dizendo que
lhe pertence ("Pertencem ao Municipios.....
- art. 25, § 19 ). que lhe aerá distribuída
("A União distribuirá aos Estados, Dis-
trito Federal e Municípios ........ - art.
28), que constituirá receita SUB ( "oitenta
por anto constituirão receita dos Estados
e vinte por cento, dos Municípios ••. " -
art. 24. § 79 • Usam-se expressões significa-
tivas de que os Estados ou Municípios do
titulares de direitos subjEtivos a determina-
das parcelas da arrecadação, recebendo-as
como tais e não na qualidade de beneficiá-
rios de auxílios da pessoa de Direito
Público arrecadadora.
6. Quando a Constituição quis condi-
cionar a participação na receita tributária
a critérios não diretamente seus, porém do
legislador, disse-o explicitamente, abrindo
exação à rigidez pEculiar da disCrimina-
ção de rendas. g o que se vê do art. 26,
com a instituição do "Fundo de Participa-
ção dos Estados e do Distrito Federal" e
do . "Fundo de Participação dos Municí-
pios". Os recursos que nêles se integram
("impôsto de renda e proventos de qualquer
natureza" - art. :12, n9 IV) e que, pela
Constituição de 1946, constituíam receita
própria dos Municípios (art. 15, § 49 ) .
pocl<m favorecê-los agora, bem como aos
Estados, mas em forma de auxílio, segun-
do critérios que o Congresso tenba por
melhores.
7. Com a enunoaÇ3o rígida de rendas
tributária&. assegurou-ee base econômico-
-financeil'a considerada indispensável para
a sobrevivência mesma das unidades polí-
ticas federadas (EstadÓS) e- das- subUDi-
dades, também politicas, ainda que mais
administrativas do que políticas (Municí-
pios), componentes da peculiar estrutura
tríplice da nossa Federação. Com a insti-
tuição dos Fundos, visto o problema sob
outro prisma, se adotou um mecanismof1e-
xivel, a juízo do Poder Legislativo. para
a partilha do produto de certas fontes de
recursos, capaz de permitir o atendim€nto
desigual (em têrmos absolutos) de Esta-
dos e Municípios, visando a corrigir de-
sigualdades naturais ou 'conjunturals entre
êles. Não se amarrou o parcelamento e
normas preestabelecidas, como feito a pro-
pósito dos impostos sõbre combustíveis,
energia elétrica e minerais (art. 28, pará-
grafo 6nico), porque rendas próprias dos
Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cípios.
8. Em função dêsse quadro de .antece-
d?ntes, e tendo em vista que a ra:dio de
ser do sistema tributArio. na FederaçAo
brasileira, está, precIsameme, no propósito
 - 440-
de garantir a cada Estado ou Municipio.
acima de interferências ocasionais. fontes
de receita suficientes à sua sobrevivência.
é que se terão de interpretar os textos que
possam suscitar dificuldades de entendi~
mEnto. quando isolados dos outros. Sim.
porque se é certo que a Constituição hâ
de interpretar~se como um todo. de sorte
que os seus vários principios informadores
jamais se contradigam e antes se articulem
e integrem. é certo. igualmente. que êsse
mesmo critério exegético. transferido. den-
tro dela. ao plano das diferentes matérias
versadas. impõe se entendam OS textos de
cada capitulo como componentes de um
conjunto de principios. harmoniosos e coe~
rentes. E talvez não haja exagêro em dizer.
co~ referência especifica à nossa Lei Su~
prema. que nenhum capitulo exige mais
essa visão conjunta do intérprete. do que o
reservado ao sistema tributário. pois õ~
viammte. a l'xegese unilateral lhe afetaria a
essência politica de instrumento de compo~
sição de interêsses entre as unidades das
três órbitas de jurisdição financeira.
9. Ora. considerando-se a razão de ser
da discriminação constitucional de rendas
e a importância. para a dinâmica do regi~
me. do seu funcionamento como um siste-
ma; é bem de ver que o § 7'. do art. 24.
há de ser entendido como trazendo em si
um critério de distribuição da receita do
ICM pelos Municípios. segundo porcenta~
gens invariáveis. por vinculadas a circuns~
tâncias da economia de cada um dêles (o
volume das operações de circulação de
mercadOrias realizadas dentro dos limites
de cada Município). e não à base de per~
centagens estipuladas prlo legislador. a seu
alvedrio. Foi por isto que o Ato Comple~
mentar n' 31. de 28 de dezembro de 1966.
embora numa previsão estranha. conforme
se vê da sua motivação. de que o Proj-to
Governamental de Constituição seria final
aceito pelo Congresso. dispõs que a quota
municipal do ICM a ser criado, correspon~
deria. para cada Município. ao "valor das
operações tributárias realizadas no seu ter~
ritório" (art. 2').
10. A referência do § 7' a Municípios,
não autoriza a ter a porcentagem de 20Dk
do montante da arrecadação do ICM. como
reservada ao conjunto dos Municípios do
Estado arrecadador. nos têrmos de crité-
rios previstos em lei. E não o autoriza.
seja porque insuficiente para tanto o sim~
pIes uso do plural. seja porque tal exegese
conduziria a graves distorções na distribui~
ção de receita constitucionalmente privati-
va dos Municipios.
No dtado parágrafo se usa o plural
para abranger os Municípios do País no
seu todo. e. ao mesmo tempo. cada Mu~
nicípio como unidade. Tal como se o cons~
tituinte houvesse usado o singular. estaria
se referindo. inversamente. a cada Municí~
pio como unidade. e. do mesmo passo. a
todos os Municípios do Pais. Entre duas
fórmulas lingüísticas equivalentes. optou
êle pela do plural. Certo poderia ter sido
mais claro no expor o seu pensamento.
porém do modo por que o exprimiu não
deixou alternativa ao intérprete. pois a
êste não se reconhece opção entre a inteli~
gência conforme ao espirito do texto e ao
bom senso. e a que conduz ao absurdo da
contradição do texto com o sistema em
que se entrosa.
11. Aliás. no seu próprio teor literal o
§ 7· supõe a preexistência de critério rí~
gido para a fixação das quotas a serem
distribuídas. AS&lm é que. dispondo sôbre
a entrega das "parcelas pertencentes aos
Municipios". deixa à legislação federa~ es-
tatuir apenas quanto à forma e aos prazos:
"As parcelas pertencentes aos Municí~
pios serão creditadas -em contas especiais.
abertas em estabelecimentos oficiais de cré~
dito. na fonna e nos prazos fixados em lei
fede:ral."
Evidentemente. se o objetivo fôra con~
fiar à lei. além da discíplina de prazos e
da forma a obedecer. a da proporcionali~
dade. não teria escapado ao constituinte
referir êsse ponto vital. dizendo - "na
proporção. na forma e nos prazos fixados
em lei". Repugna admitir que em matéria
dessa ordem. querendo~se conferir ao legis~
 - 441-
lador competência ampla, se omitisse a
menção do aspecto mais relevante de tal
competência, ou seja, s< referissem os a~
pectos formais e se silenciasse a respeito
do aspecto substancial.
12. Aceitar que as parcelas a serem dis-
tribuídas aos Municipíos possam variar
percentua1m: nte, para mais e para menos,
segundo critêrios legislativos, é retirar
qualquer sentido à fixação da porcentagem
de 200/0 como limite ao arbítrio na contem-
plação das unidades menores (Municipíos)
pelas maiores (União e Estados), visto
que a proporção mencionada no texto cons-
titucional poderá resultar inconseqüente por
fõrça da lei que lhe dê execução. Reconhe-
cer êsse papel à leí, é reconhecer ao legis-
lador, através da submissão da norma cons-
titucional à sua exegese discricionária, o
poder de negar sobrevivência a êste ou
àquele Município. Nas suas mãos estaria,
mais do que o poder de negar, por via
oblíqua, a autonomia municipal enfàtica-
mente reconhecida pela Carta Política, por-
que estaria o poder até de destruir qual-
quer Município pela suprEssão de receita
condicionadora da sua existência, numa
contradição com o objetivo básico da enun-
ciação de fontes de renda privativas. Ter-
-se-ia então admitido, com negação do cá-
none pacifico dE' hermenêutica, segundo o
qual não se atribui ao legislador contradi-
ção de propósitos, que a Constituição ou-
torgara receita privativa aos Municípios e,
simultàneamente. permitira lhes fõsse ela
retirada pelo Poder ugislativo, na medida
em qu~ o achasse conveniente.
13. O absurdo a que conduziria a ín-
terpretação do § 7~. com apoio apenas na
referência a Municípios. ressalta ainda
mais gritantemente, atentando-se na posi-
ção dos Estados como sujeitol! ativos da re-
ceita provenifDte do ICM. O texto empre-
ga o plural, tanto quando se refere à par-
cela das unidades federadas, como quando
se reporta às subunidades em que elas se
dividem. Nêl? se fala de Municípios, como
se fala de Estados. com o que é manifesta
a identidade de tratamento ao direito esta-
dual à percentagem de 800/0 e ao direito
municipal à percentagem ru 200/0. Aceitan-
do-se que a referência a Municípios enseja
a adoção, pelo legislador, do critério que
lhe aprouver para o rateio, entre os de
um mesmo Estado, da rec€ita arrecadada,
forçosamente ter-se-á de admitir que a lei
possa prescrever, para a parcela de 800/0
atribuída aos Estacros. qualquer critério es-
pecífico de partilha, tido pElo legislador
como conveniente. As razões que existiriam
para ter os 200/0 da arrecadação do ICM,
reservados aos Municípios, em cada Esta-
do, como representando um valor global a
repartir-se entre êIes, segundo critério de
livre escolha do legislador, levariam a ad-
mitir que a percentagem de 800/0 da arre-
cadação do mesmo impOsto, destinada aos
Estados, pudesse vir a compor um fundo
nacional para rateio. entre êstes. nos têy-
mos da lei. Mas. se em face da tênue ex-
pressão política dos Municipios no quadro
federativo brasileiro. impressiona menos a
possibilidade de por lei se regularem os
critérios de repartição da receita tributária
no plano munidpal, diante da autonomia
dos Estados. histórica, incontroversa e de-
finitivamente reconhecida, ninguém tolerará
que o texto discriminativo da Constituição
nada signifique, deixando-se à livre vonta-
de do Congresso, através de leis de exe-
cução, privar uns Estados de recursos bá-
sicos indispensáveis à sua sobrevívência.
ao mesmo tempo favorecendo outros com
receitas mais elevadas.
Ora, nada melhor demonstra a inconsis-
tência de determinada exegese de um texto
legal, do que as conseqüências absurdas por
ela desencadeadas. Ao intérprete se impõe,
como critério elementar. fugir às constru-
ções inconciliáveis com o razoável, "e. ain-
da mais, com o próprio bom senso.
E o que nos parece.
Rio, 19 de agôsto de 1967.
M. Seabra Fagundes. advogado na
Guanabara.