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PARTE I

O Processo Legislativo

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4. INTRODUO Este manual apresenta, sinteticamente, os principais elementos a serem observados quando do planejamento, da elaborao e da redao de um parecer e de uma proposio legislativa. Dedica-se a: a. indicar a legislao que disciplina a redao de proposies; b. orientar sobre as tcnicas de redao legislativa; c. informar sobre cada um dos tipos de proposies, inclusive por meio de exemplos e modelos e respectivos pareceres; d. apresentar os instrumentos de apoio elaborao de proposies disponveis na Casa. O processo legislativo possui balizas estabelecidas nas Constituies Federal e Estadual, existindo tambm especificaes procedimentais no Regimento Interno da Assemblia Legislativa. Pode-se definir processo legislativo como o conjunto de atos ordenados sucessivamente e destinados elaborao de emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, decretos legislativos ou resolues, seguindo certos princpios e normas previamente estabelecidas. Cumpre esclarecer que, alm das normas acima mencionadas, que correspondem s que a Constituio Estadual faz expressa meno, a elaborao de proposies abrange, ainda, moes, indicaes, requerimentos, substitutivos, emendas e subemendas e os requerimentos de informao, cujas tramitaes e objetos constam do Regimento Interno. 5. INSTRUMENTOS DE APOIO Por intermdio da rede de computadores, a Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo coloca disposio dos Deputados e servidores vrios instrumentos para pesquisa jurdica (legislao, doutrina e jurisprudncia). Existem, ainda, rgos da

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estrutura administrativa da Casa que realizam atividades especializadas na elaborao de proposies legislativas e voltados a subsidiar e ajudar os Deputados no desempenho dos seus mandatos.
5.1. SISTEMA INFORMATIZADO DO PROCESSO LEGISLATIVO - SPL

O Sistema informatizado do Processo Legislativo ( SPL) registra todas as proposies e sua tramitao, apresentadas a partir de 1992. No cone consulta, o programa oferece acesso s proposies que esto em trmite e at mesmo s j arquivadas. Pode-se pesquisar por espcie de proposio (ex.: projeto de lei, moo, indicao), por nome de Deputado, pelo nmero e por palavra-chave. Havendo sucesso na consulta, podem-se obter informaes sobre o andamento da proposio, imprimir ou visualizar o seu texto na tela. Trata-se de uma ferramenta de acesso muito til, principalmente quando se quer saber se determinado tema j foi objeto de proposio, em que termos certa questo foi abordada e por que tipo de proposio. Cabe salientar que o SPL oferece a possibilidade de leitura dos pareceres, se j existentes, emitidos pelas Comisses pertinentes para a anlise do tema objeto da proposio. Essa pesquisa pode, algumas vezes, esclarecer a respeito dos posicionamentos jurdicos adotados pela Assemblia Legislativa sobre algumas questes mais polmicas.
5.2. BASE DE DADOS FLIO

A Base de Dados Flio consiste num instrumento que indexa textos, facilitando a pesquisa e busca de temas e expresses. Contm informaes sobre a Casa, a legislao de interesse dos servidores pblicos, os manuais de redao (administrativa, parlamentar e da qualidade), alm da legislao

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paulista atualizada, entre outros dados. Destaque-se, ainda, a presena do Guia de Prestao de Servios Internos, que contm informaes sobre a forma correta de solicitar a prestao de servios internos s Secretarias e seus departamentos, Procuradoria e demais rgos da Assemblia Legislativa.
5.3. INTERNET E INTRANET

A Internet, no mbito dos trabalhos legislativos, uma ferramenta de acesso voltada para a pesquisa de assuntos diversos, que podem ser objeto de um projeto de lei, de uma indicao, moo ou at de um requerimento de informaes. Para tanto, indica-se a importncia dos sites jurdicos e de rgos governamentais, assim como os sites de busca. Na pgina do Departamento de Documentao e Informao - DDI, h uma lista de endereos eletrnicos especialmente selecionados para atender aos assuntos de interesse da Assemblia. Por sua vez, a Intranet age como uma ferramenta de acesso e de tramitao de documentos internos da Casa. importante indicar, tambm, o Sistema Interlegis, que articula os Poderes Legislativos, possibilitando uma maior e melhor colaborao e troca informaes entre os mesmos.
5.4. RGOS DA ASSEMBLIA - REA PARLAMENTAR

A Constituio Federal, no 3 do art. 27 dispe que compete s Assemblias Legislativas dispor sobre seu regimento interno, polcia e servios administrativos de sua secretaria, e prover os respectivos cargos. O termo secretaria, disposto pela Constituio Federal, indica a instituio de uma estrutura administrativa de suporte ao desenvolvimento dos trabalhos e atividades do Poder Legislativo estadual. Revela, por outro lado, a independncia e a autonomia do Poder Legislativo em relao aos demais

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Poderes do Estado, afastando a subordinao do servio pblico essencial prestado pelo Poder Legislativo (legislao e fiscalizao) das ordens e diretrizes oriundas da Chefia do Poder Executivo. O servio pblico do Poder Legislativo chefiado e orientado pela respectiva Mesa Diretora, formada pelos Deputados eleitos por seus pares para a conduo dos trabalhos legislativos e administrativos do Parlamento. Para tanto, a prpria Constituio garante autonomia poltica, administrativa e financeira s Casas legislativas. No se trata de concesso ou faculdade destinada aos Estados-membros. Trata-se da aplicao prtica do princpio federativo consagrado pelo art. 1 da Constituio Federal, sendo a autonomia dos Poderes Legislativos estaduais caracterstica desse princpio. No mbito do Estado de So Paulo, a Constituio de 1989 repete a norma constitucional federal no inciso III do artigo 20, quando prescreve competir exclusivamente Assemblia Legislativa dispor sobre a organizao de sua Secretaria, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios e fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias. O Regimento Interno da Assemblia Legislativa, por sua vez, estabelece que os servios da Assemblia sero dirigidos pela Mesa Diretora (art. 14, II, a) e sero realizados atravs de sua Secretaria, regendo-se pelo respectivo regulamento (art. 283). Esse regulamento consubstancia-se por uma resoluo, que especial destinada a regular, com eficcia de lei ordinria, matria de competncia exclusiva da Assemblia Legislativa de carter administrativo. Atualmente, a Secretaria da Assemblia Legislativa encontra-se regulamentada pela Resoluo n 776, de 14 de outubro de 1996. Essa Resoluo instituiu na estrutura administrativa da Assemblia duas Secretarias Gerais, subordinadas Mesa Diretora, colaborando com esta na conduo dos servios administrativos da Casa: a Secretaria Geral de Administrao, encarregada de planejar, coordenar, orientar e executar as atividades

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ligadas diretamente rea administrativa, e a Secretaria Geral Parlamentar, cujas atribuies concentram-se no planejamento, coordenao, orientao e execuo das atividades ligadas s funes precpuas do Poder Legislativo: legislar e fiscalizar os atos do Executivo. Em especial, coube Secretaria Geral Parlamentar dirigir os trabalhos da Secretaria, ou seja, os trabalhos de assessoramento conduo do processo legislativo atravs do Gabinete do Secretrio Geral Parlamentar e dos departamentos, divises e sees que integram sua estrutura administrativa. Na direo das atividades da Secretaria Geral Parlamentar encontra-se o Secretrio-Geral Parlamentar, ao qual compete prestar assessoramento tcnico-jurdico ao Presidente na conduo dos trabalhos em Plenrio; organizar a Ordem do Dia, sob as instrues do Presidente; realizar por determinao do Presidente, os estudos necessrios soluo de questes de ordem; prestar os esclarecimentos que forem solicitados pela Mesa ou pelos Deputados, relativos aplicao do Regimento Interno e ao andamento das proposies; determinar a publicao de atos e demais matrias relacionadas com as atividades legislativas e parlamentar; assinar a folha de pagamento dos Deputados; apresentar, anualmente, ou quando se fizer necessrio, relatrio dos trabalhos da Secretaria, entre outras atribuies. Compem a estrutura administrativa da Secretaria Geral Parlamentar, o Gabinete do Secretrio Geral Parlamentar, o Departamento de Comisses, o Departamento de Documentao e Informao, o Departamento de Comunicao e o Departamento Parlamentar. Subordinada Secretaria Geral Parlamentar e auxiliando no assessoramento dos trabalhos legislativos dos Deputados est o Departamento de Comisso com a Diviso de Proposies Legislativas - DPL e a Diviso de Equipe Tcnica - DET. A Diviso de Proposies Legislativas - DPL, subordinada ao Departamento de Comisses - DC, elabora estudos e proposies legislativas, bem como realiza pesquisas, estudos e anlises para a formulao dessas proposies. A Diviso de Equipe Tcnica - DET, tambm subordinada

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ao Departamento de Comisses, elabora pareceres de proposies legislativas e procede a pesquisas, anlises e coordenao de elementos destinados a elaborao de estudos temticos de interesse das Comisses. Procuradoria da Assemblia Legislativa, rgo subordinado Mesa Diretora, compete tambm, no campo do assessoramento legislativo, a elaborao de pareceres tcnico-jurdicos, estudos e proposies legislativas e a defesa das normas estaduais quando questionadas judicialmente perante o Supremo Tribunal Federal e o Tribunal de Justia do Estado.
5.5. PROGRAMA AUTOR ELABORA

Valendo-se deste programa especial, as proposies so redigidas e protocoladas eletronicamente, via rede de computadores da Assemblia.
5.6. SISTEMA DE GERENCIAMENTO DA EXECUO ORAMENTRIA - SIGEO

Neste sistema de informaes, sob a responsabilidade da Secretaria de Estado da Fazenda, esto disponibilizadas informaes referentes execuo oramentria e financeira da Administrao Direta e Indireta, inclusive do Legislativo e do Judicirio. 6. LEGISLAO O processo legislativo matria essencialmente constitucional, pois insere-se na definio, exerccio e limite do poder. Assim, preciso, antes de mais nada, observar a Constituio Federal e a Constituio Estadual no momento da elaborao legislativa, especialmente no que se refere questo das competncias legislativas, das espcies legislativas e da obedincia ao devido processo legislativo. Na esfera federal, a Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998, alterada pela Lei Complementar n 107, de 27

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de abril de 2001, dispe sobre o assunto, conforme determina o pargrafo nico do artigo 59 da Constituio Federal. No mbito do Estado de So Paulo, a Lei Complementar n 863, de 29 de dezembro de 1999, alterada pela Lei Complementar n 944, de 26 de junho de 2003 disciplina o tema, a teor do item 16, pargrafo nico, do artigo 23 da Constituio Estadual. Resumidamente, essa lei disciplina as formas para: a. o sistema de numerao das leis e demais normas; b. a estruturao das leis; c. articulao e a redao das leis; d. a alterao das leis em vigor; e. a consolidao das leis e de outros atos normativos. Ao lado dessas consideraes, tambm necessrio observar as disposies e regras do Regimento Interno da Assemblia, porque todo o processo legislativo estadual est praticamente codificado nessa norma, principalmente no que se refere s hipteses de cabimento de indicao, moo e requerimento de informaes, bem como os seus artigos 134, 148,155 e 159, que estabelecem normas de redao. 7. AS NORMAS JURDICAS E A COMPETNCIA LEGISLATIVA DOS ESTADOS-MEMBROS H uma hierarquia de normas jurdicas que dever ser observada para se estabelecer um conjunto de regras no Estado e na sociedade. Em primeiro lugar, a Constituio Federal e as suas normas encontram-se no topo da pirmide jurdica sob a qual est estruturado o ordenamento jurdico. Ela veicula normas jurdicas de carter fundamental, dispondo sobre os direitos e garantias dos indivduos; a estruturao, definio e limitao do poder; o estabelecimento dos Poderes do Estado; as formas de aquisio e perda do poder poltico; a forma de elaborao de outras normas jurdicas; a definio das competncias legislativas e administrativas dos entes polticos que compem o Estado, entre outras determinaes. As normas constitucionais, cabe frisar, em grande parte

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destinam-se a estabelecer a estrutura e organizao do Estado, a distribuio de competncias e os princpios que devem guiar o seu funcionamento. A questo de suma importncia porque, nas palavras do Professor RAUL MACHADO HORTA, a Constituio Federal como responsvel pela repartio de competncias, que demarca os domnios da Federao e dos Estados-Membros, imprimir ao modelo federal que ela concebeu ou a tendncia centralizadora, que advir da amplitude dos poderes da Unio, ou a tendncia descentralizadora, que decorrer da atribuio de maiores competncias aos Estados-Membros.1 Como se resolver a partilha ou distribuio de competncias entre as unidades componentes da Federao e o que isso implicar nas relaes entre os diversos governos que poderemos identificar no Estado Federal, em especial no caso brasileiro, onde se incluem os Municpios e o Distrito Federal na composio federalista, ser o tema que iremos agora desenvolver, cabendo a ressalva de que o nosso estudo pautou-se em analisar as denominadas competncias legislativas insertas no Estado Federal, porquanto tratar-se as competncias polticas e administrativas assunto diverso ou conseqente da competncia legislativa.
7.1. REPARTIO HORIZONTAL E VERTICAL DE COMPETNCIAS LEGISLATIVAS: OS MODELOS CLSSICO E MODERNO

A leitura dos textos constitucionais dos diversos Estados do mundo contemporneo revelar qual a intensidade de poder (funcional e territorial) que vige em cada pas, repisando a posio KELSEN, j exposta. Ou seja, se o poder est concentrado num nico ente ou pessoa ou se est disperso ou espalhado em mltiplos rgos, entes e pessoas, no embate centralizao/ descentralizao. No ser tratada, aqui, a discusso do poder funcional, ligado separao de funes ou poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judicirio), mas da diviso jurdica
1 HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey: 1995. p. 349

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e espacial do poder e das competncias, principalmente, em Estados que assumam a forma federal verificando-se, como se d , neste modelo, a referida diviso. Assim, a repartio de competncias poder se dar na forma horizontal ou na forma vertical. Para entendermos a forma horizontal de repartio, vigente no modelo norte-americano clssico de Federao, valemo-nos, mais uma vez da lio do Professor RAUL MACHADO HORTA, o esquema da repartio horizontal de competncias, no sistema federativo, admite trs solues diferentes: a) repartio exaustiva da competncia de cada ordenamento; b) enumerao da competncia da Unio e atribuio aos Estados dos poderes reservados ou no enumerados; c) enumerao da competncia dos Estados-Membros e atribuio Unio dos poderes reservados. O esquema constitucional efetivo consagrou a tcnica dos poderes enumerados da Unio e dos poderes reservados dos Estados, criao do constituinte de Filadlfia e que exerceu secular influncia na organizao do Estado Federal. Essa tcnica, que atendeu exigncia do compromisso poltico, necessrio ao estabelecimento da nova forma de Estado, encontra, tambm, explicao lgica e justificadora de sua presena no sistema federal.2 Em relao a repartio vertical de competncias, modelo de vertente europia, podemos dizer que exerce, atualmente, uma certa prevalncia sobre o modelo clssico e grava o modelo constitucional brasileiro de Federao. O professor RAUL MACHADO HORTA nos explica essa forma de repartio: As Constituies federais passaram a explorar, com maior amplitude, a repartio vertical de competncias, que realiza a distribuio de idntica matria legislativa entre a Unio Federal e os Estados-Membros, estabelecendo verdadeiro condomnio legislativo, consoante regras constitucionais de convivncia. A repartio vertical de competncias conduziu tcnica da legislao federal fundamental, de normas gerais e diretrizes essenciais, que recai sobre determinada matria legislativa de eleio do
2 Ob. Cit. p. 364

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constituinte federal. A legislao federal reveladora das linhas essenciais, enquanto a legislao local buscar preencher o claro que lhe ficou, afeioando a matria revelada na legislao de normas gerais s peculiaridades e s exigncias estaduais. A Lei Fundamental ou de princpios servir de molde legislao local... A legislao fundamental superou a competncia exclusiva e a tcnica dos poderes reservados. Desenvolveu e aprimorou a tcnica da competncia concorrente, que pressupe a matria legislativa no campo da competncia da Unio e a sucessiva atividade legislativa da Unio e do Estado-Membro, marcada por intensidade diversa sobre a matria eleita.3 A repartio vertical de competncias predominante na nossa Constituio Federal, promulgada em 05 de outubro de 1.988, no abandonando, de todo, a clssica repartio horizontal, principalmente quando prescreve, em seu artigo 25, pargrafo 1- e de forma, data venia, pfia e incua, tendo em vista a exaustiva enumerao de competncias legislativas Unio e aos Municpios- que so reservadas aos Estados as competncias que no lhe sejam vedadas por esta Constituio. A seguir, expem-se as classificaes que a Constituio e a doutrina conferem repartio de competncia legislativa no Direito brasileiro.
7.2. REPARTIO EM MATRIA LEGISLATIVA: CLASSIFICAO CONSTITUCIONAL E DOUTRINRIA

O Professor ALEXANDRE DE MORAES reproduz, de forma didtica, a classificao que a repartio das competncias legislativas recebe tanto da Constituio como da doutrina: Quadro geral de repartio de competncia legislativa: competncia privativa da Unio (CF, art. 22) possibilidade de delegao de competncia da Unio para os Estados (CF, art. 22, pargrafo nico) competncia concorrente Unio / Estado / Distrito
3 HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey: 1995. p. 366.

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Federal (CF, art. 24) competncia remanescente (reservada) do Estado (CF, art. 25 1) competncia exclusiva do municpio (CF, art. 30, I) competncia suplementar do municpio (CF, art. 30, II) competncia reservada do Distrito Federal (CF, art. 32, 1) 4

Na doutrina constitucional brasileira, encontraremos outras classificaes. O Ministro VICTOR NUNES LEAL nos apresenta um quadro de competncias, invertendo o plo de classificao, partindo do Municpio para a esfera federal. A demonstrao interessante, porque a obra fora escrita no princpio da dcada de 1.960, poca que o Municpio, a despeito de certos poderes e autonomias, no passava de simples apndice do Estado-Membro, vindo a Constituio de 1.988 a alterar profundamente essa situao, alando o Municpio qualidade de ente federal. Vejamos as regras desenvolvidas pelo eminente publicista: 1 regra: Os poderes municipais expressos e exclusivos afastam a competncia federal e estadual; 2 regra: poderes federais expressos e implcitos e os poderes estaduais expressos afastam os poderes municipais implcitos; 3 regra: poderes municipais implcitos afastam a competncia estadual remanescente; 4 regra: os poderes federais concorrentes prevalecem sobre os poderes estaduais concorrentes que prevalecem sobre os poderes municipais concorrentes. 5 Outra classificao de repartio de competncias est contida na obra do Professor J. H. MEIRELLES TEIXEIRA: Na distribuio de poderes entre o Estado Federal e os Estados-membros, dois sistemas apresentam-se nas legislaes: a) enumerao de poderes do governo federal, deix-

4 MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 8 ed. So Paulo: Atlas: 2000. p. 263. HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey: 1995. p. 366. 5 LEAL, Victor Nunes. Problemas de Direito Pblico. Braslia: Imprensa Nacional: 1999. p. 325.

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ando-se aos Estados-membros os poderes remanescentes exceto os especificamente proibidos... b) o segundo sistema de distribuio de poderes nos Estados federativos consiste justamente no inverso do primeiro: a Constituio outorga certos poderes aos Estados-membros , e todos os poderes restantes so reservados Unio... No primeiro sistema, o governo federal um governo de poderes delegados, neste sentido de poderes determinados (delegated powers), ao passo que aos Estados-membros so corporaes autnomas de poderes reservados, remanescentes ou residurios (residuary, reserved powers). No segundo sistema, o governo federal governo de poderes reservados, residurios, remanescentes, ao passo que os Estados-membros so governos de poderes delegados, enumerados.(...) Alm dessa diviso geral de poderes- em delegados (enumerados), reservados(remanesc entes, residurios), e implcitos- outras espcies existem de competncia, nos Estados federativos, a saber: a) competncia privativa; b) competncia complementar ou supletiva; c) competncia concorrente; d) competncia paralela. Diz-se que a competncia privativa quando exclui a de outro poder ou governo.(...) A competncia complementar, ou supletiva, como tambm se denomina, quando se exerce como complemento da competncia principal, primria, de outro poder, apenas para preencher-lhe as possveis lacunas.(...) Diz-se que a competncia concorrente, quando certos assuntos, ou certas matrias, ficam entregues tanto aos Estados-membros, como Unio. Se esta fizer uso dessa competncia, seus atos prevalecem sobre os dos Estados-membros, que com os primeiros devem conformar-se, sob pena de derrogao, se lhe forem acaso contrrios. Mas, enquanto a Unio no fizer uso de sua competncia, tm os Estados plena liberdade nos mesmos domnios. (...) Diz-se, finalmente, existirem competncias paralelas, quando tanto Unio, como aos Estados-membros, lcito exerc-las, sem que a ao federal possa de qualquer modo prejudicar a estadual. Essas competncias se exercem facultativa e cumulativamente, podendo coexistir plenamente, sem nenhum impedimento constitucional.

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7.3. COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE: PECULIARIDADES

A competncia legislativa concorrente se reveste se certas peculiaridades, que a prpria Constituio, nos pargrafos que sucedem o artigo 24, trata de esclarecer. Prescreve o pargrafo 1 que, no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. Entretanto, a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados ( 2). Por sua vez, o pargrafo 3, acautelando-se de uma possvel inrcia legislativa da Unio em prejuzo aos Estados-Membros determina que, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender suas peculiaridades. A razo de ser desse tipo de competncia, segundo a Professora CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA, da Faculdade de Direito da PUC-MG que na prtica, o que se tem mais freqentemente a definio do que sejam normas gerais e normas sobre questes especficas por excluso, a dizer, diante de uma lei se examina se ela especializa e aprofunda questes que so de interesse predominante e tratamento possivelmente diferenciado de uma entidade federada. Se nesse exame a concluso for positiva, cuida-se de uma competncia estadual e escapa-se do mbito da norma geral. A mesma matria objeto de tratamento legislativo de duas entidades: a nacional e a estadual. Apenas a forma e a extenso do seu tratamento so delimitadas pela nacionalidade, que generaliza a norma, ou pela regionalizao, que torna sujeita ao cuidado do legislador estadual o ponto especializado, que a ele compete suplementar na disposio geral. 6 Por fim, o pargrafo 4 prima pela sua engenharia jurdica, estabelecendo uma clusula suspensiva de eficcia da norma, ao prever que, a supervenincia de lei federal sobre normas gerais
6 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e Federao no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey: 1997. pp. 247-248.

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suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Ou seja, se originariamente a Unio, no exercendo a sua competncia legislativa concorrente-genrica numa determinada matria e o Estado-Membro exercer a sua, em sobrevindo lei federal que regule a questo, a lei estadual restar suspensa; inerte. No revogada no embate lei especial derroga a lei geral. Aqui, lei geral suspende lei geral, no que lhe for contrrio. Isto significa que, perdendo a Unio interesse em regular genericamente a matria e revogando a sua lei disciplinadora, a lei estadual desce de sua inrcia e vigorar tranqilamente, at que outra lei estadual a revogue ou outra lei federal lhe suspenda novamente os efeitos. A Professora CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA comenta este ltimo pargrafo: Nos termos do 4 da Constituio da Repblica, exercendo a Unio a sua competncia e elaborando norma geral sobre determinada matria aps o exerccio de competncia legislativa estadual plena- a qual se ter dado em razo da morosidade daquela pessoa para firmar o seu desempenho -, suspende-se a eficcia da norma estadual no que contrariar a lei nacional. Como a competncia irrenuncivel, intransfervel e impostergvel, certo que, mesmo quando exercida morosamente, no se restringe ou se altera a eficcia de sua prtica. Por isso, como a competncia legislativa concorrente entregue, quanto s normas gerais, Unio, o seu exerccio suprime a competncia legislativa plena exercida pelo Estado-membro, exercida por inrcia daquela pessoa nacional. Suprimida a competncia, aquilo que do seu exerccio resulte contrrio quanto ao positivado pelo legislador nacional no exerccio de competncia prpria, perde o seu fundamento, donde a suspenso de seus efeitos determinada constitucionalmente. Cuida-se, aqui, entretanto, de suspenso da eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio, dizer, do que se mostra adverso, colidindo, de maneira inconcilivel, incompatvel, com a norma nacional justaposta e sobreposta norma estadual anteriormente elaborada. Sendo compatveis as duas, entretanto, elas so interpretadas de maneira conciliatria, a fim de que o sistema

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em fase de produo de efeitos apenas melhore e no provoque rupturas ou alteraes desnecessrias.7


7.4. DA COMPETNCIA COMUM DOS ENTES FEDERATIVOS

Um outro trao caracterstico da nossa Constituio a previso de competncias comuns a serem desenvolvidas por todas as unidades que compem a federao brasileira(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), previso esta instalada no artigo 23. Ao final deste artigo, h um pargrafo-orientao a esta atividade, delegando lei complementar a fixao de normas para a cooperao entre os entes federativos visando a promoo do bem-estar social nacional. Mais uma vez, a lio da Professora CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA: O que marca as competncias comuns a difuso dos interesses que se encontram subjacentes e que determinam um condomnio de atuaes. Nenhuma das entidades titular exclusiva, superior ou desigual das competncias. No se d aqui nem superioridade hierrquica nem subordinao de uma das entidades. No se d a exclusividade da responsabilidade de uma delas nem(e muito menos) a omisso possvel dessa responsabilidade por qualquer delas. A execuo das competncias comuns pode ser pleiteada de todas as entidades. A forma de cooperao para que ela faa de forma eficiente que se impe na forma determinada pela lei complementar prevista no pargrafo nico do art. 23 da Constituio.8 A intensidade de concentrao de poder na Federao ser o vetor que guiar as relaes intergovernamentais, relaes estas que tm que ser desenvolvidas e executadas pensando sempre na promoo do bem-estar do titular do Poder no Estado brasileiro, qual seja, o Povo. Porm, no a isso que se assiste no atual cenrio poltico-administrativo brasileiro, onde, no anseio de tudo fazer ou na comodidade de nada fazer, os vrios entes fed7 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e Federao no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey: 1997. pp. 249-250. 8 Ob. Cit. p. 253.

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erativos brasileiros vacilam e se omitem no cumprimento ou da produo legislativa bsica ou das decorrentes atividades administrativas concretas provenientes da legislao que competiria a cada um efetivar. Como sintoma disso, o grande volume de aes diretas de inconstitucionalidade distribudas no Supremo Tribunal Federal, foro competente para dirimir e solucionar os conflitos que surgem entre a Unio e os Estados-Membros, tendo como provocador dessas aes o Procurador-Geral da Repblica, a Unio, os prprios Estados e terceiros legitimados interessados na preservao de seus direitos, violados no af dos legislativos estaduais em procurar satisfazer os anseios das diversas camadas que compem a sociedade. Pertinentes para dar cabo ao presente estudo, os comentrios da Professora CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA, que ao final traz o sempre atualizado pensamento do Professor OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO: Repartio de competncias nas Federaes sempre questo intrincada e de difcil soluo perfeita. O que se observa so tendncias que buscam uma aproximao maior entre a histria e a demanda de uma determinada sociedade estatal e uma possibilidade decorrente de condies especficas de cada territrio e de cada povo. Nem h a exausto das competncias repartidas, por mais que se busque tal modelo(at mesmo porque o Estado tem alteradas as suas funes no curso da histria, o que impe o rebalizamento da questo relativa s competncias), nem h a satisfao plena de qualquer dos modelos de repartio de competncias, porque as mudanas havidas no processo poltico determinam alteraes nos espaos de ao das entidades federadas. Como bem salientava OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO a diviso de poderes[referindo-se s competncias]feita na Constituio Federal, por mais pormenorizada que seja, jamais completa. E o desenvolvimento contnuo da vida social faz cada dia surgirem novos interesses impossveis de serem previstos. 9
9 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Repblica e Federao no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey: 1997. p. 254.

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Em termos prticos, o que vem a significar a autonomia dos Estados-Membros da Federao? A resposta est na positivao que a Constituio instituidora do Estado tenha conferido a este. na Constituio que encontraremos as disposies necessrias para a fixao das competncias do poder central e dos poderes locais, competncias estas de ordem legislativa, administrativa e judiciria, fruto da capacidade de auto-organizao, auto-administrao e o autogoverno, elementos bsicos que delineiam a noo de autonomia no Estado Federal. O poder de auto-organizao dos Estados-Membros, corolrio da autonomia no regime federal, entretanto, no surge, histrica e juridicamente, com a proclamao da Repblica no Brasil, em 1889. Apesar de o documento-marco da Repblica ter institudo, seguindo explicitamente o modelo constitucional norte-americano inaugurado no sculo XVIII, o regime federativo como forma de diviso territorial do poder, abdicando do Estado Unitrio centralizado nas mos do Imperador, o regime instaurado em 1889 expediu, aps seis dias da instituio da Repblica, o Decreto n 7 dissolvendo as Assemblias Provinciais- paradigmas monrquicos das atuais Assemblias Legislativas- e determinando que os novos Estados seriam transitoriamente administrados por Governadores nomeados pelo Governo Provisrio. Reservou-se ao Governo Provisrio e, por que no, quela altura dos acontecimentos, Central, a faculdade de ampliar, restringir ou suprimir quaisquer das atribuies conferidas aos Governadores, que podiam ser substitudos ad nutum, conforme melhor conviesse ao bem pblico e paz e direito dos povos. Com a promulgao da primeira Constituio da Repblica em 1891, aps a manifestao de uma Assemblia Constituinte especialmente convocada para tanto, o Brasil comeou a desfrutar, do ponto de vista jurdico-constitucional, da prtica federativa, experimentando as antigas Provncias, transformadas em Estados, poderes e atribuies legislativas e administrativas desconhecidas no Estado Unitrio centralizado. O regime federativo, institudo com a Repblica, no resultou da agregao de coletividades polticas anterior-

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mente dispersas, e sim de um processo de descentralizao revolucionariamente imposto. Sob o magistrio de OSWALDO TRIGUEIRO, considerado o regime federal pelo seu aspecto jurdico- e no pelos antecedentes histricos, a que o direito positivo indiferente- afigura-se irrecusvel a natureza federativa do regime institudo pela Repblica. Com efeito, a Constituio de 1891 estruturou um Estado que reproduziu, nos traos essenciais, o molde federal ento conhecido e adotado pelos Estados Unidos, Sua, Argentina, Mxico e Alemanha. Do ponto de vista do direito legislado, a Repblica brasileira passou a ser, no plano do direito interno, um Estado composto, com os seguintes traos distintivos: a) descentralizao poltica de natureza constitucional; b) entidades secionais dotadas do poder de auto-organizao e autogoverno; c) garantia eficaz de integridade territorial; d) Estados-membros possuidores de competncia de legislao e execuo, a ser exercida em carter independente e isento de controle pelo poder federal. Dessa forma, os Estados membros da Repblica brasileira podiam ser definidos como coletividades parciais integrantes de um Estado composto, constitucionalmente descentralizados, providos de governo prprio e dotados de plena autonomia nos assuntos reservados esfera de competncia.10 Os meios mais comuns de provocao do Supremo Tribunal Federal para a tutela do princpio federativo e a discusso da autonomia dos Estados-membros e adequao destes Constituio, so a ao direta de inconstitucionalidade e o recurso extraordinrio. Mas acentuada a utilizao de outros instrumentos constitucionais e processuais, como a reclamao, o mandado de segurana, a petio, a ao direta de inconstitucionalidade por omisso, a ao direta de inconstitucionalidade inteventiva, ao originria, a argio de descumprimento de preceito fundamental, entre outras peas jurdicas, inclusive o habeas corpus, como veremos numa das decises do STF, que mais adiante citaremos a ttulo de exem10 TRIGUEIRO, Oswaldo. Direito Constitucional Estadual. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1980.pp. 28/29.

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plo.
7.5. O CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE DAS NORMAS JURDICAS: MEIO REPRESSIVO E MEIO PREVENTIVO

O art. 102, I, a, da Constituio Federal, afirma competir ao STF, precipuamente a guarda da Constituio, cabendo-lhe processar e julgar, originariamente, a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual. Por sua vez, o art. 97 estende a possibilidade do controle difuso tambm aos tribunais, estabelecendo, porm, uma regra, ao afirmar que somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo rgo podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder pblico. Escreve o professor ALEXANDRE DE MORAES que, no Brasil, salvo na Constituio do Imprio, sempre houve a adoo do controle de constitucionalidade repressivo jurdico ou judicirio, em que o prprio Poder Judicirio quem realiza o controle da lei ou do ato normativo, j editados, perante a Constituio Federal, para retir-los do ordenamento jurdico, desde que contrrios Carta Magna. Na atual Constituio, foram adotados os dois clssicos sistemas de controle judicirio de constitucionalidade repressiva: norte-americano e austraco. O primeiro ser exercido por via de ao direta, denominandose reservado, abstrato ou concentrado(...)Pelo segundo, controle difuso, por via de exceo ou defesa ou aberto, todos os juzes e tribunais podero realizar o controle de constitucionalidade, nos moldes do judicial review(...).11 Pelo lado do controle preventivo da constitucionalidade exercido pelo Legislativo - reconhecendo ex vi legis o controle preventivo instrumentalizado pelo veto do Chefe do Poder Executivo - os critrios tcnicos que aliceram os parmetros que orientam o Presidente da Assemblia Legislativa na avalia11 MORAES, Alexandre. Jurisdio Constitucional e Tribunais Constitucionais. So Paulo: Atlas, 2000.pp. 228230.

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o comparativa surge no embate entre os textos constitucionais e legais e as proposies legislativas, esto sintetizados na lio de MEIRELLES TEIXEIRA: Incorrer no vcio de inconstitucionalidade formal a lei que violar dispositivos constitucionais relativos sua elaborao e vigncia, ou que estabelecer a competncia do rgo que emana...A inconstitucionalidade formal pode resultar, portanto, seja de vcio de elaborao, seja de vcio de competncia, em face das normas constitucionais... ocorreria inconstitucionalidade formal [por elaborao], por inobservncia de formalidades ou requisitos extrnsecos, isto , na elaborao da lei, exigidos na Constituio. A inconstitucionalidade formal por incompetncia do poder ou rgo de que emana a lei, em face dos dispositivos da Constituio, de ocorrncia muito mais freqente, especialmente num regime federativo... O vcio de inconstitucionalidade por incompetncia poder ainda caracterizar-se quando qualquer dos Poderes - o Legislativo, o Executivo ou o Judicirio - invadir a esfera de competncia normativa do outro Poder... Em todos esses casos de inconstitucionalidade formal, a contradio entre a Constituio e a lei ordinria exterior a esta, isto , no diz respeito propriamente matria, ao contedo da lei, mas a um defeito de forma, ou a uma falta de competncia do ente ou do rgo do qual promana, e da denominar-se, tambm, inconstitucionalidade extrnseca. 12 Lanando, portanto, o seu despacho denegatrio de noadmisso de uma proposio (artigos 18, II e 135, I e II do Regimento Interno da Assemblia Legislativa), o Presidente exerce, aproximadamente, aquilo que MONTESQUIEU taxou de faculdade de impedir, modernamente chamado de direito de veto13, o que vem a ser um direito particular dos chefes executivos de Poder, ainda mais se esse direito exercido objetivando
12 MEIRELLES TEIXEIRA, J. H. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991. pp. 386/388. 13 MONTESQUIEU, Baro de La Brede e de. Do Esprito das Leis. So Paulo: Nova Cultural, edio de 1997.p. 205-206. Ao lado da faculdade de impedir, MONTESQUIEU coloca a faculdade de estatuir, qual seja, o direito de ordenar, por si mesmo, ou de corrigir o que foi ordenado por outrem.

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manter ntegro o sistema jurdico e resgatar sempre o compromisso de velar pela supremacia da Constituio. A proposio legislativa no admitida, retornar ao parlamentar para cincia do despacho presidencial e, se quiser, recorrer do mesmo Comisso de Constituio e Justia (Artigo 135, 2 do RI), solicitando a esta um reexame das razes de denegao, bem como rogando-lhe a devoluo, da proposio, tramitao normal. A soberania opinativa da Comisso de Constituio e Justia, dessa maneira, no sofrer abalos. Ao contrrio, a atuao da Comisso reforada, pois atuar como cmara revisora da conduta presidencial, podendo manifestar-se sobre a questo em duas oportunidades: a) a primeira, na anlise do recurso interposto pelo parlamentar irresignado com o despacho presidencial, provendo ou no o recurso e b) em sendo provido o recurso e retomando a proposio legislativa seu trmite normal e ordinrio, a Comisso ser instada a se manifestar novamente sobre a questo.
7.6. AS NORMAS JURDICAS EM ESPCIE

As leis, por seu turno, veiculam normas jurdicas que traduzem regras de conduta para a sociedade. So elaboradas pelo Estado com a finalidade de produzir comandos que obriguem, permitam ou probam atos e comportamentos das pessoas instaladas no territrio do Estado. O Poder Executivo pode editar atos administrativos de carter normativos (ex.: decretos, regulamentos, resolues, portarias, instrues normativas) todos voltados aplicao da lei e a execuo dos seus comandos meritrios. Na esfera federal, alm desses atos normativos, pode o Presidente da Repblica editar medidas provisrias, com fora de lei. Os decretos e os regulamentos destinam-se a explicitar a lei, esclarecendo aspectos peculiares sua aplicao pelos agentes pblicos, no podendo criar obrigaes, restringir ou ampliar os termos da lei. O Poder Judicirio tambm edita atos administrativos de carter administrativo (ex.: portarias e resolues) destinados a organizar os seus servios administrativos e seu funcionamento

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interno. Os Poderes Executivo e Judicirio tm, ainda, a iniciativa, constitucionalmente prevista, para a iniciativa de leis, para o exerccio de suas respectivas competncias. O Poder Legislativo, por sua vez, pode iniciar o processo legislativo em todas as hipteses no reservadas em carter exclusivo ou privativo para os demais Poderes. Compete-lhe, ainda, dar o devido andamento, na forma previamente estipulada pela Constituio do Estado e pelo Regimento Interno, a todos os projetos de lei, sejam estes de sua iniciativa ou no. O que sujeito apreciao deste Poder pode ser aprovado ou rejeitado, e no primeiro caso tem a possibilidade de tornar-se norma jurdica geral e abstrata, sendo sua forma de apresentao o projeto, ou proposta, quando se trata de emenda constitucional. No mbito do Estado de So Paulo, a Constituio estadual relaciona, em seu artigo 21, as normas que so produzidas mediante o processo legislativo: 1. Emendas Constituio do Estado; 2. Leis Complementares; 3. Leis Ordinrias; 4. Decretos legislativos; 5. Resolues. 8. PROPOSIES Na linguagem parlamentar, proposio a prpria matria que ser levada deciso do Plenrio ou do Presidente para, posteriormente, alcanar o fim que se pretende (ex.: transformar-se numa lei, numa resoluo). As proposies dividem-se, sob o aspecto da competncia para o seu conhecimento e deliberao, em dois grandes grupos: as que precisam ser votadas pelo Plenrio e as despachadas pela Mesa ou pelo Presidente. Pode-se, dizer, ainda, com base no Regimento Interno, que as proposies, sob o aspecto formal, dividem-se pelo mtodo de elaborao: elaborao legislativa comum (Ttulo V do

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Regimento Interno) e elaborao legislativa especial ( Ttulo VII

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do Regimento Interno) . A seguir, so apresentados os tipos de proposies e seu respectivo processo legislativo.
8.1. QUADRO GERAL E TRAMITAO

9. ELABORANDO UMA PROPOSIO


9.1. INICIATIVA DE PROPOSIO

O artigo 146 do Regimento Interno estabelece a quem caber a iniciativa das proposies: Deputados, Comisses, Mesa, Governador do Estado, Presidente do Tribunal de Justia, Procurador Geral de Justia, Presidente do Tribunal de Contas do Estado e aos cidados, atravs de iniciativa popular. Esta questo importante, pois o citado artigo regimental segue as disposies contidas na Constituio Federal e na Constituio do Estado de So Paulo. Assim, se a proposio no estiver em conformidade com as Constituies Federal e Estadual, bem como com o Regimento Interno, ela poder padecer de uma anomalia jurdica denominada inconstitucionalidade por vcio de iniciativa, correndo o risco de ser anulada pelo rgo Especial do Tribunal de Justia do Estado ou pelo Supremo Tribunal Federal.
9.2. ESCOLHENDO A PROPOSIO ADEQUADA

Adotada a deciso poltica para a regulamentao de uma determinada rea do comportamento humano, necessrio definir-se qual proposio se apresenta como a mais adequada para atingir os objetivos perseguidos entre aquelas que se inscrevem no mbito da competncia regulatria do Estado e o aspecto da iniciativa. Para enfrentar essas questes, necessria se faz a observncia da distribuio de competncias que a Constituio Federal realizou entre a Unio, os Estados e os Municpios, assim como entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, o que foi tratado nos seguintes artigos: 21, 22, 23, 24, 25, 30 - com relao aos entes federativos -, 48, 49, 51, 52, 61, 1, 84, 96 e 165

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- quanto s competncias privativas de cada um dos Poderes. No mesmo sentido, visando a observncia do princpio da separao dos Poderes, previsto no artigo 2 da Constituio Federal e no artigo 5 da Constituio do Estado de So Paulo, deve-se respeitar as limitaes estabelecidas pelos seguintes artigos desta ltima: 20, 24, 47, 69 e 174. Quanto ao cabimento de proposta de Emenda Constituio, projeto de lei complementar ou de lei ordinria, parece no haver maiores problemas: a primeira pertinente a alteraes no texto da Constituio do Estado, a segunda deve ser utilizada para a modificao de leis complementares em vigor, ou para tratar de matrias que devem ser abordadas por essa espcie normativa por expressa determinao constitucional, e terceira so reservadas as demais hipteses que no lhe so vedadas e que devem ser objeto de regulamentao por meio de lei em sentido estrito. Existem hipteses de proposies que visam regular matrias, de forma exclusiva ou privativa, pertinentes ao Poder Legislativo, tais como os projetos de decreto legislativo e os projetos de resoluo. O artigo 145 da XI Consolidao do Regimento Interno discriminou a funo de cada uma dessas proposies: a. projetos de decreto legislativo visam a regular as matrias de competncia privativa do Legislativo, sem a sano do Governador do Estado; b. projetos de resoluo destinam-se a regular, com eficcia de lei ordinria, matrias de competncia exclusiva da Assemblia Legislativa, de carter poltico, processual, legislativo ou administrativo, ou quando deva a Assemblia pronunciar-se em casos concretos, tais como: perda de mandato de Deputado, qualquer matria de natureza regimental, todo e qualquer assunto de sua economia interna, que no se compreenda nos limites de simples ato administrativo, a cujo respeito se prover no Regulamento dos seus servios. Outra questo diz respeito a escolha entre uma indicao ou moo. Tendo-se em vista a interpretao dos artigos 154, 158 e 159 da XI Consolidao do Regimento Interno, conclui-se que:

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a. moo a proposio em que sugerida a manifestao da Assemblia sobre determinado assunto, apelando, aplaudindo ou protestando. Traduz manifestao da Assemblia Legislativa; b. indicao cabvel quando so sugeridas aos Poderes do Estado ou da Unio medidas de interesse pblico local ou municipal. Reflete manifestao individual de seu autor.
9.3. AUTORIA

Considera-se autor da proposio um ou mais deputados (RI, art. 136 com a reduo dada pela Res. 833, de 24.10.03). Quando a Constituio ou o Regimento Interno exijam determinado nmero de proponentes, todos sero considerados autores. Ultrapassado o nmero de assinaturas necessrias, as demais sero consideradas de simples apoiamento (RI, art. 136 2, com a redao dada pela Res. 833, de 24.10.03). Por exemplo: Na Proposta de Emenda Constituio so considerados autores os 32 Deputados que primeiro a assinaram, porque a prpria Constituio exige este nmero de proponentes (1/3 dos Deputados). Na Emenda de Plenrio (apresentada na sesso em que se inicia a discusso do projeto), so autores os 19 Deputados (1/5 dos Deputados) que a assinam em primeiro lugar, porque o Regimento Interno exige esse nmero mnimo de assinaturas. Para efeito de melhor identificao dos autores, recomendase que, ao se elaborar proposies de autoria conjunta, j se imprima uma lista para assinaturas em seqncia, conforme os modelos inclusos neste Manual. Nas proposies de competncia exclusiva dos Poderes Executivo e Judicirio, os autores so os Chefes desses Poderes. Em se tratando de proposta de Emenda Constituio que vise modificar o texto constitucional relativo a matrias de inter-

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esse do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, o autor da proposio o Chefe do Poder Executivo, pois a Constituio do Estado no reservou poder de iniciativa de emenda constitucional aos Chefes do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico. Deve-se mencionar que as leis podem ser de iniciativa popular, nos termos do artigo 24, 3, itens 1, 4 e 5, da Constituio Estadual.
9.4. PROJETO

As normas jurdicas que so produzidas mediante o processo legislativo so primeiramente apresentadas como projetos. Os Deputados ou a Mesa Diretora podem, assim, para regular um determinado assunto com fora de generalidade, abstrao e obrigatoriedade e que no se amolde nas hipteses que no lhe so vedadas e que devem ser objeto de regulamentao por meio de lei em sentido estrito, no estando reservada, ainda, a outro tipo de proposio, apresentar um projeto de lei. Seguindo essa mesma lgica, a Resoluo se origina de um Projeto de Resoluo, a Lei Complementar tem origem em um Projeto de Lei Complementar e assim por diante, com exceo da Emenda Constituio, que se origina de uma Proposta de Emenda Constituio, e no de um Projeto de Emenda Constituio.

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9.5. ESTRUTURA DO PROJETO

Seguindo o disposto no artigo 23, pargrafo nico, item 16 da Constituio estadual, as normas tcnicas para a elaborao legislativa dos projetos, so definidas pela Lei Complementar n 863, de 29 de dezembro de 1999, alterada pela Lei Complementar 944, de 26 de junho de 2003. De acordo com essas normas tcnicas, os projetos devem conter a seguinte estrutura:

9.5.1 ESTRUTURA GERAL

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9.5.2 ESTRUTURA TCNICA DAS PARTES DA LEI

Constituem elementos do projeto: 9.5.3. PREMBULO

a identificao do projeto, composto pela epgrafe, a ementa e a frmula de promulgao.


9.5.3.1. EPGRAFE

o ttulo ou frase que identifica um assunto. A epgrafe traz a identificao da proposio, sua qualificao, nmero e ano de apresentao. Exemplo:
PROJETO DE LEI n de 2002.

Observe-se que o nmero deve ser deixado em branco, pois o protocolo legislativo conferir-lhe- uma numerao seqencial, permitindo manter uniformidade no sistema.

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9.5.3.2. EMENTA

o resumo claro e conciso do contedo da proposio, indicando a matria que visa regular, tornando fcil sua identificao, devendo, se o projeto pretender alterar dispositivo de lei, a ele fazer referncia, transcrevendo a ementa da lei modificada. Exemplos:
Institui o Programa de Recuperao das Rodovias. Dispe sobre a fiscalizao da gua mineral distribuda no Estado de So Paulo. Altera a Lei n 6.374, de 1 de maro de 1989, que institui o Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao - ICMS. Declara rea de Proteo Ambiental o Bosque Municipal de Cruzeiro. D a denominao de Ivani de Melo Kubota ao viaduto localizado no km 396 da SP-300, que d acesso ao Municpio de Piraju.

Convm salientar que, de acordo com inciso III do artigo 135 do Regimento Interno, se a proposio aludir a qualquer dispositivo legal, a transcrio deste dever acompanhar o projeto.
9.5.3.3. FRMULA DE PROMULGAO

a ordem de execuo, consistindo em A Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo decreta (ou resolve, no caso de Projetos de Resoluo).
9.5.4. CORPO

Compreende a matria de que trata a proposio. dividida em artigos, que podem ser agrupados em Sees, Captulos, Ttulos e Livros. Essa composio pode incluir tambm Disposies Preliminares, Gerais e Transitrias, sendo que

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os artigos destas ltimas tero numerao parte. Por sua vez, o artigo subdivide-se em pargrafos, incisos, itens e alneas. A Lei Complementar n 863/99 alterada pela Lei Complementar 944, de 26 de junho de 2003 dispe sobre esses elementos na Seo II, artigo 7.
9.5.4.1. ARTIGO

a frase que determina o comando da norma jurdica, imprimindo uma obrigao, uma proibio ou a permisso de uma conduta. Cada artigo dever conter um nico assunto, que ser fixado no seu caput (palavra latina para cabea). Inicia-se sempre com letra maiscula, devendo a expresso Artigo ser escrita por extenso, e no abreviada: Artigo 1, e no Art. 1. Pode ocorrer que o projeto contenha apenas um artigo. Nesse caso, deve-se usar a expresso Artigo nico. Porm, na maioria dos projetos h mais de um artigo, cuja numerao feita por algarismos arbicos e ser ordinal at o 9, e cardinal a partir do 10. Exemplo: Artigo 5 - So Poderes do Estado, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. 1-.................................................................................... . 2-.................................................................................... .
9.5.4.2. PARGRAFO

a subdiviso do artigo e tem por finalidade completar o sentido ou relacionar as restries ou excees ao comando estipulado no caput. representado pelo sinal grfico e deve ser numerado da mesma forma que os artigos. Inicia-se com letra maiscula, porque precedido por ponto final (do caput do artigo). Quando o artigo tiver um nico pargrafo, este no deve ter numerao, seguindo-se a expresso Pargrafo nico. O pargrafo deve compreender um nico perodo, encer-

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rado com ponto final. Se necessrio, ser subdividido em itens. Exemplos:


Artigo 9- O Poder Legislativo .......................................... . 1 - A Assemblia Legislativa reunir-se-, em sesso legislativa anual, independentemente de convocao, de 1 de fevereiro a 30 de junho e de 1 de agosto a 15 de dezembro. 2 ....................................................................................... . Artigo 10 - O Poder Legislativo.......................................... . Pargrafo nico - A sede da Assemblia Legislativa......... .
9.5.4.3. INCISO

tambm uma diviso imediata do artigo, sendo empregado como elemento discriminativo ou de enumerao. O inciso vem aps o texto do artigo, precedido de dois pontos. numerado por algarismos romanos, seguido de hfen, e inicia-se com letra minscula, ( exceo de nomes prprios), terminando em ponto e vrgula, salvo o ltimo inciso do artigo, que pontuado ao final. O inciso pode desdobrar-se em alneas. Exemplo:
Artigo 20 - Compete, exclusivamente, Assemblia Legislativa: I - eleger a Mesa e constituir as Comisses; II - elaborar seu Regimento Interno; III - (...).
9.5.4.4. ITEM

a diviso do pargrafo, numerado em algarismos arbicos na forma cardinal, seguido por ponto, e tem a funo de facilitar a sistematizao do elemento desdobrado. precedido de dois pontos, inicia-se por letras minsculas e termina em ponto e vrgula, salvo o ltimo, que tem ponto final. Se necessria sua subdiviso, usam-se alneas. Exemplo:
Artigo 10 - .......................................................................... . 1 - ................................................................................... .

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2 - O voto ser pblico, salvo nos seguintes casos: 1. no julgamento de Deputados ou do Governador; 2. na eleio dos membros da Mesa e de seus substitutos; 3. (...).
9.5.4.5. ALNEA

Desdobramento do inciso ou do item, precedida de dois pontos e indicada por letra minscula, seguida de parntese. Inicia-se com letra minscula, terminando em ponto e vrgula, salvo a ltima, que tem ponto final. Exemplos:
Artigo 8 - As disposies normativas sero redigidas com clareza, preciso e ordem lgica: I - para obteno de clareza: a) usar as palavras e expresses em seu sentido comum, salvo quando a norma versar sobre assunto tcnico, hiptese em que se empregar a nomenclatura prpria da rea em que se esteja legislando; b) construir as oraes na ordem direta, evitando o preciosismo, neologismo e adjetivaes dispensveis.

Artigo 175 - os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes ................................................................................ . 1- As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem sero admitidas desde que: 1. ......................................................................................... . 2. indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas os que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Municpios.
9.5.4.6. CLUSULA FINANCEIRA

O artigo 25 da Constituio Estadual dispe que nenhum projeto de lei que implique a criao ou aumento de despesa

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pblica ser sancionado sem que dele conste a indicao dos recursos disponveis, prprios para atender aos novos encargos. Assim, nos projetos que criem ou aumentem a despesa pblica devem ser indicados os recursos disponveis, podendo-se adotar o seguinte texto:
Artigo 7 - As despesas decorrentes da execuo desta lei correro conta de dotaes oramentrias prprias.
9.5.4.7. CLUSULA DE VIGNCIA

a clusula que fixa a data a partir da qual torna-se obrigatria a observncia da norma. Exemplos:
Artigo 10 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicao. ou Artigo 9 - Esta lei entra em vigor em 1 de junho de 2003. ou Artigo 11 - Esta lei entra em vigor aps decorrido 90 (noventa) dias de sua publicao oficial.

Na ausncia deste dispositivo, a lei s entrar em vigor 45 dias depois de publicada no Dirio Oficial, conforme dispe o artigo 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil - Lei n 4657, de 4 de setembro de 1942.
9.5.4.8. CLUSULA REVOGATRIA

a que indica quais os dispositivos (artigos, pargrafos, incisos, itens, alneas) de leis - ou outra espcie normativa - que esto sendo revogados. Deve haver referncia expressa lei que se quer alterar ou revogar, sendo vedado o uso da expresso genrica revogam-se (ou ficam revogadas) as disposies em contrrio. Exemplo:
Artigo 15 - Fica revogada a Lei n ..., de 1989. ou ento: Artigo 15 - Ficam revogados o artigo 15, e o pargrafo nico do artigo 16 da Lei n ..., de 1991.

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Quando o projeto no alterar lei anterior, a clusula revogatria torna-se desnecessria. No processo legislativo estabelecido no Regimento Interno da Assemblia Legislativa, as clusulas de vigncia e revogatria devem estar contidas no mesmo artigo, conforme dispe o artigo 147, VIII do Regimento Interno. Portanto, o texto dever ter a seguinte forma exemplificativa:
Artigo 15 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicao, ficando revogados o artigo 12, e os incisos I e II do artigo 13, da Lei n ......., de ... de ......, de 1989.

As clusulas financeira, revogatria e de vigncia compem o encerramento.


9.5.5. DISPOSIES TRANSITRIAS

So os dispositivos que estabelecem condies e procedimentos especiais e de carter temporrio, com o objetivo de permitir a transio dos cidados de uma situao estabelecida por norma revogada para a nova situao legal, ou atender aos pr-requisitos da lei que entra em vigor. Nem todas as leis exigem estes dispositivos, porm, caso se faam necessrios, so colocados fora do corpo do projeto e os artigos que o compem so numerados separadamente a partir do 1.
9.5.6. ANEXOS

So informaes e determinaes imprescindveis para a correta vigncia da lei como, por exemplo, tabelas e quadros com alquotas ou valores, prescries tcnicas, formulrios padronizados.
9.5.7. JUSTIFICATIVA

So os argumentos do autor para demonstrar a necessidade, convenincia, oportunidade e relevncia da proposio.


9.5.8. FECHO

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a parte que indica o local de origem da proposio ( Sala das Sesses, ou Sala das Comisses), seguido da expresso em, indicativa do memento da apresentao, porm sem data, vez que ser considerada a data do recebimento no Protocolo Legislativo. Em seguida vem, abaixo, o nome do autor ou autores, e sua(s) assinatura(s).
9.5.9. AGRUPAMENTO DE ARTIGOS

O agrupamento de artigos dar-se- na seguinte forma: a. Sees A Seo o conjunto de artigos que versam sobre o mesmo tema; so indicadas por algarismos romanos. b. Subsees A Subseo constitui um desdobramento da Seo, uma subdiviso. c. Captulos Um agrupamento de Sees forma um Captulo. d. Ttulos O Ttulo engloba um conjunto de Captulos. e. Livro Em leis extensas, como ocorre no caso das legislaes codificadas (Cdigo Civil, Cdigo de Processo Civil, etc.), os conjuntos de Ttulos so reunidos em Livros. f. Parte A Parte constitui um conjunto de Livros. Todos esses elementos devem ser grafados em letras maisculas e numerados em algarismos romanos. g. Disposies preliminares Correspondem ao grupo de artigos, localizados no incio do

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texto legal, que delimitam a matria a ser normatizada, definindo os seus termos e o seu alcance. h. Disposies gerais So o agrupamento de artigos que fixam normas comuns a vrias partes do texto legal. i. Disposies finais So o conjunto de artigos localizados no final do texto legal. O agrupamento utilizado para separar o tratamento de certo tema de outros j explicitados. j. Disposies transitrias So o agrupamento de artigos contendo normas que disciplinam o conflito temporal resultante da introduo da nova lei no conjunto do ordenamento jurdico em vigor. As disposies que no tiverem carter permanente - disposies transitrias recebero numerao prpria. Cabe salientar que todas proposies devero ser apresentadas de acordo com os artigo 134 e 135 do Regimento Interno da Assemblia Legislativa. Ou seja, devero ser redigidas em termos claros e sintticos, no se admitindo proposies manifestamente inconstitucionais; anti-regimentais; as que, aludindo a qualquer dispositivo legal, no se faam acompanhar de sua transcrio; quando redigidas de modo que no se saiba, simples leitura, qual a providncia objetivada; que, fazendo meno a contratos ou concesses, no os transcrevam por extenso; que contenham expresses ofensivas a quem quer que seja; quando, em se tratando de substitutivo, emenda ou subemenda, no guardem direta relao com a proposio principal e quando no devidamente redigidas. 10. TCNICA DE REDAO A tarefa do legislador ao elaborar normas de extrema responsabilidade, pois a lei, em razo de seu carter vinculante, produz conseqncias no cotidiano social, obrigando a todos,

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MANUAL DO PROCESSO LEGISLATIVO

indistintamente. Portanto, o sistema jurdico deve conter somente regras claras e precisas, a fim de afastar possveis dvidas quanto sua aplicao. Dessa forma, sua elaborao deve ser cercada de precaues, a partir da obteno de informaes sobre a matria a ser regulada, alm de pesquisa da legislao existente sobre o assunto. Ao redigir um projeto, deve-se levar em conta algumas regras bsicas, tais como: a. cada artigo deve conter um nico assunto; b. o artigo deve mencionar apenas o princpio, a norma geral. As normas complementares e as excees devem ser expressas em pargrafos; c. quando houver necessidade de o assunto ser enumerado ou discriminado, esses elementos devero ser apresentados nos incisos; d. as frases devem ser claras, curtas e reduzidas ao mnimo possvel, sem perda da idia bsica; e. as palavras devem ser usadas em seu sentido comum, a menos que se trate de assunto tcnico, para se evitar diversas interpretaes; f. as siglas e abreviaturas devem seguir imediatamente aps o nome a que se referem, como por exemplo: O Programa Estadual de Desenvolvimento Agrrio - PEDA (...); g. quando se fizer nova referncia a uma instituio cuja sigla j foi mencionada, pode-se utilizar somente o nome ou a sigla; h. os tempos dos verbos devem ser uniformes e mantidos na seqncia dos diversos assuntos tratados; i. a forma mais simples deve ser preferida. Por exemplo, a frase obrigado a ou tem o dever de, pode ser substituida por deve; j. as letras maisculas devem ser empregadas somente quando necessrio; k. as ambigidades devem ser evitadas. No se deve escrever: entre as idades de 12 e 18 anos, mas 12 anos ou mais, e menos de 18; l. embora alguns professores de Lngua Portuguesa indiquem que no caso de siglas puras utilize-se ponto aps as

PARTE I O PROCESSO LEGISLATIVO

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letras maisculas (por exemplo: I.N.S.S.), este no usado nas legislaes federal, estadual e municipal, bem como nas Constituies Federal e Estadual (por exemplo: CLT, ALESP, CTN). m. as frases devem ser construdas na forma direta (sujeito, verbo, predicado); n. no se deve utilizar expresses esclarecedoras tais como ou seja ou isto ; o. no se deve utilizar a expresso e/ou; p. quando o texto normativo fizer referncia a uma alnea deve-se coloc-la entre aspas (exemplo: artigo 1, inciso II, alneas b e c); q. no se deve usar etc., entre outros, e outras expresses de mesmo tipo, uma vez que a lei deve expressar, de forma explcita, todas as possibilidades de sua aplicao; r. no incluir nos artigos e demais dispositivos do corpo da lei textos que expressem justificativas ou relaes com outras normas jurdicas, tais como considerando...., em virtude...., em cumprimento...., uma vez que a lei uma regra a ser cumprida por si mesma, cabendo essas consideraes na justificativa do projeto; s. as siglas e os nomes de fantasia no utilizam a forma plural, visto que, nas siglas puras, o plural se forma na terminao das palavras cujas iniciais a compem, como por exemplo: Unidade(s) Fiscal (is) do Estado de So Paulo UFESP; os nomes de fantasia, por representaram a logomarca, so singulares por natureza, como por exemplo PETROBRAS ou INTERNET. t. indicar, expressamente, o dispositivo objeto de remisso, no usando as expresses anterior, seguinte ou equivalentes.