CONVERSA INICIAL

Nesta aula você encontrará um breve histórico das políticas públicas

voltadas ao meio ambiente no Brasil, que resultaram no estabelecimento da
legislação ambiental brasileira.
Na primeira parte, são apresentadas as principais conferências
internacionais e a ampliação das discussões acerca das questões ambientais no
país, além dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente e da criação do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Na sequência, os aspectos
legais são abordados com ênfase na Constituição de 1988 e na legislação
infraconstitucional relativa ao meio ambiente. Para concluir, relata-se um estudo
de caso, de modo a correlacionar teoria e prática.
Aproveite este material e procure aprofundar o estudo dos conteúdos,
consultando o referencial bibliográfico indicado para as aulas.

TEMA 1 – AS CONFERÊNCIAS INTERNACIONAIS E A QUESTÃO AMBIENTAL

NO BRASIL

A questão ambiental ocupa a agenda internacional desde os primórdios

da governança global contemporânea, criada com a fundação, em 1945, da
Organização das Nações Unidas (ONU); ainda durante a década de 1940, a
ONU convocou a Conferência Científica das Nações Unidas para Conservação
e Utilização dos Recursos Naturais (UNCCUR, em inglês). Realizada em 1949,
a Conferência reuniu cientistas de diversos campos do conhecimento para
discutir, de maneira pragmática, as melhores formas de utilizar os recursos
naturais para atender às necessidades humanas, com destaque para “os
problemas específicos dos países subdesenvolvidos” (UNCCUR, 1948).
Esse caráter técnico e pragmático das discussões sobre o meio ambiente
manteve-se pelos anos seguintes, até a realização, em 1968, da Conferência
Intergovernamental de Especialistas sobre as Bases Científicas para Uso e
Conservação Racionais dos Recursos da Biosfera, pela Organização das
Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (Unesco, em inglês). Nessa
conferência, a questão ambiental passa a ter maior relevância política, com
maior participação de representantes dos Estados-membro da ONU e a
elaboração de alguns princípios que virão a ser a base do futuro regime
internacional do meio ambiente, como a indissociabilidade entre sociedade

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 humana e meio ambiente, proveniente do reconhecimento de que “o homem é
um principal fator de modificação da biosfera” (Unesco, 1968).
Essa natureza mais politizada da discussão ambiental culminou na
realização, em 1972, da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente
Humano, em Estocolmo. O próprio nome da conferência refletia o princípio da
indissociabilidade. Ainda que as conferências anteriores tenham contribuído
inegavelmente para o debate, a Conferência de Estocolmo é tida como o marco
fundador do atual regime internacional do meio ambiente, por ter sido a primeira
conferência em grande escala organizada pela ONU sobre o tema, para a qual
mais de 100 países enviaram representantes (LAGO, 2009). Desde então, a
cada 10 ou 20 anos a sociedade internacional reúne-se para discutir os avanços
alcançados no tema até então e o trabalho a ser feito a partir dali.
A Conferência de Estocolmo foi marcada pelo embate entre duas
correntes de pensamento a respeito do meio ambiente: a corrente
preservacionista, formada por políticos e cientistas de países desenvolvidos que
defendiam limites para o crescimento econômico como forma de preservar o
meio ambiente; e a conservacionista, formada por países em desenvolvimento,
que defendiam que os interesses socioeconômicos de suas populações não
poderiam deixar de ser atendidos.
Esse embate definiu a discussão ambiental pelos próximos anos, ao longo
dos quais algumas medidas importantes foram tomadas: a criação do Programa
das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma, em 1973); a Convenção de
Viena sobre a Camada de Ozônio; e o subsequente Protocolo de Montreal (1985
e 1987), que erradicou o uso de CFCs, o lançamento do relatório Nosso Futuro
Comum consolidando o conceito de desenvolvimento sustentável como resposta
ao embate preservacionista e conservacionista, e o lançamento, em 1988, do
Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) – até hoje um
importante instrumento de verificação dos efeitos causados pela emissão dos
gases de efeito estufa.
No ano de 1992, na cidade do Rio de Janeiro, uma nova conferência sobre
o meio ambiente fora organizada, dando continuidade à Conferência de
Estocolmo, realizada 20 anos antes. A Conferência das Nações Unidas para o
Meio Ambiente e Desenvolvimento (Cnumad) é de suma relevância por dois
motivos. O primeiro deles foi por ter consolidado a posição dos países em
desenvolvimento de que a preservação ambiental deve estar de acordo com os

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 anseios dos países periféricos em sua busca por padrões de vida melhores, que
é o âmago do conceito de desenvolvimento sustentável (mais uma vez, o nome
da conferência reflete a ideia principal em discussão). Já o segundo é por
expressar o protagonismo que o Brasil procurava exercer no tema ambiental,
uma busca por maior participação na ordem internacional decorrente do
processo de redemocratização pelo qual passava o país nos anos anteriores à
realização da Cnumad.
Antes de falar mais sobre o Brasil ao longo desse processo de formação
do regime internacional do meio ambiente, vale ressaltar importantes resultados
produzidos pela RIO-1992 (como popularmente ficou conhecida a Cnumad),
como a Agenda XXI, conjunto de ações práticas a serem adotadas pelos Estados
membros em favor da sustentabilidade ambiental; a Declaração do Rio sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento; a Declaração de Princípios para o Manejo
Sustentável de Florestas; e as duas Convenções-Quadro sobre Diversidade
Biológica e sobre Mudanças Climáticas, as quais servem de base aos
importantes acordos que são firmados até hoje sobre esses temas, a exemplo
do Protocolo de Quioto (e seu sucessor o Acordo de Paris) e o Protocolo de
Nagoia.
A última grande conferência das Nações Unidas sobre o tema ocorreu em
2012, também no Rio de Janeiro, razão pela qual a Conferência das Nações
Unidas para o Desenvolvimento Sustentável também ficou conhecida como
RIO+20. Essa conferência foi importante por várias razões. A primeira foi o
contexto histórico no qual ela estava inserida poucos anos após a crise financeira
de 2008, momento em que os países estavam compelidos a dar menor atenção
à causa ambiental em favor da recuperação de suas respectivas economias. A
RIO+20 serviu para refrear esse ímpeto mais individualista dos Estados-membro
e também defendeu que a questão ambiental era na verdade um mecanismo de
superação da crise por meio de investimentos na economia verde.
Além disso, a Rio+20 lançou as bases para a renovação de dois regimes
internacionais importantes que estavam para expirar naquele momento: o
Protocolo de Quioto, voltado para a mitigação da emissão dos gases de efeito
estufa, que fora substituído pelo Acordo de Paris, assinado em 2015; e os
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, conjunto de compromissos voltados à
promoção do desenvolvimento, bem-estar e combate à pobreza e desigualdade
por toda a comunidade internacional durante os anos 2000 e 2015. Essa

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 iniciativa fora substituída pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável,
renovando o compromisso de promoção do desenvolvimento para o período
entre 2015 e 2030, dessa vez associando esse compromisso também à causa
ambiental.

TEMA 2 – PRINCÍPIOS DA POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Cabe agora falarmos um pouco mais sobre o papel do Brasil no contexto

do regime internacional e sua influência na atual Política Nacional do Meio
Ambiente do país. Como visto, nas últimas décadas o Brasil foi bastante ativo no
debate ambiental, fato comprovado pelas conferências realizadas no Rio de
Janeiro em 1992 e 2012. Esse ativismo contrasta com o relativo baixo
engajamento do país no início da formação do regime internacional do meio
ambiente, na década de 1970. Nessa época, o Brasil vivia sob a ditadura militar,
regime que assumiu posições soberanistas em relação a temas do meio e
ambiente e direitos humanos como resposta à pressão internacional contra as
ações tomadas internamente pelo governo (é a partir dessa época, por exemplo,
que se inicia o desmatamento da Amazônia).
De fato, segundo Gelson Fonseca Junior (1998), a inserção internacional
brasileira no período foi marcada pela “autonomia pela distância”, estratégia de
preservação do que se entendia como interesse nacional (isto é, o
desenvolvimento econômico) de ingerências externas tidas como nocivas e
impeditivas para que o Brasil superasse sua condição de país subdesenvolvido.
Segundo o mesmo autor, essa estratégia contrasta com a mudança vinda com
a redemocratização, em que o Brasil buscava preservar seus interesses
nacionais com maior engajamento na arena internacional, fazendo valer sua voz
nos foros multilaterais, dentre eles as conferências das Nações Unidas para o
meio ambiente. Essa estratégia é chamada por Fonseca Jr. de “autonomia pela
participação”.
Tendo em mente esse quadro conceitual, fica mais fácil entendermos a
evolução dos marcos legais (que veremos com mais detalhes adiante), e a
formação dos princípios que regem a Política Nacional do Meio Ambiente. Do
ponto de vista estritamente legal, a legislação ambiental brasileira data desde a
década de 1960 (Estatuto da Terra, Código Florestal), o que mostra que mesmo
o relativo isolamento da discussão internacional não impediu que o país
promovesse seus próprios marcos regulatórios. Esses marcos, no entanto, ainda

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 estavam imbuídos de uma visão utilitarista de preservação de recursos naturais
para seu melhor aproveitamento. Uma abordagem mais principiológica viria
décadas mais tarde.
De fato, segundo Berté (2013), um marco essencial nessa progressão de
fatos rumo a uma política ambiental foi a Lei n. 6.938/1981, que estabeleceu a
Política Nacional do Meio Ambiente. Conforme seu artigo 2º, essa lei determina
dez princípios que devem ser considerados para assegurar as condições ao
desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade humana. Yamawaki e Salvi (2013, p. 225) apontam que
tais princípios determinam que “o meio ambiente passa a ser considerado
patrimônio público e, em função disso, que a ação governamental prime pela
manutenção do equilíbrio ecológico, tendo em vista o uso coletivo desse
recurso”. Também preveem o controle e o zoneamento das atividades
poluidoras, o acompanhamento da qualidade ambiental, os incentivos às
pesquisas acerca da temática ambiental e às práticas socioeducativas por meio
da Educação Ambiental. Deve-se, portanto, investir no planejamento e na
fiscalização.

TEMA 3 – O SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA)

A Lei n. 6.938 definiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama),

criado em atendimento aos parâmetros legais e à diretiva governamental, com o
propósito de integrar e coordenar a política ambiental e de compatibilizar a
atuação municipal, estadual e federal. Além disso, Yamawaki e Salvi (2013)
destacam que a referida lei define o Sinama como o órgão responsável pela
proteção e pela melhoria da qualidade ambiental em todo o território brasileiro.
Nessa ocasião, também foi criado o Conselho Nacional de Meio Ambiente
(Conama). Segundo Berté (2012, p. 151), “entre os aspectos organizacionais
relacionados à questão ambiental de maior expressão que resultaram da criação
do Sisnama e do Conama, encontramos a diretiva que estabeleceu o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e o respectivo Relatório de Impacto sobre o Meio
Ambiente (Rima)”, que serão apresentados no decorrer da disciplina.
De acordo com o portal do Ministério do Meio Ambiente, o Sisnama “é a
estrutura adotada para a gestão ambiental no Brasil, e é formado pelos órgãos
e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
responsáveis pela proteção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental no

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 Brasil”1. É interessante ressaltar essa intersetorialidade entre os diversos entes
federados, algo que veremos com mais detalhes quando falarmos da
Constituição de 1988, o que mostra que uma política pública voltada à
preservação ambiental só pode ser bem-sucedida se for coordenada nos
âmbitos local, regional e nacional (e internacional, como vimos nas
conferências). De acordo com a Lei n. 6.938/81, o Sisnama é formado pelos
seguintes órgãos:

a) o Conselho de Governo, responsável por assessorar o presidente da

república na formulação da política nacional;
b) o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), responsável por
assessorar o Conselho de Governo;
c) a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a
finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar a política
nacional no tema;
d) o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (Ibama) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade (Instituto Chico Mendes), com competência para executar
e fazer executar a política e as diretrizes governamentais no tema;
e) os órgãos ou entidades estaduais e municipais responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de
atividades capazes de provocar a degradação ambiental.

TEMA 4 – A RELEVÂNCIA DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

Segundo Yamawaki e Salvi (2013, p. 243), a Constituição Federal de 1988

é a primeira na história do país a citar a relevância das questões ambientais,
abordando conceitos que vão desde a “defesa do meio ambiente até a política
de desenvolvimento urbano”. A referida lei trata da importância do crescimento
econômico das regiões, porém ressalta que deve ocorrer de modo sustentável.
“As Constituições até então elaboradas estabeleciam a manutenção da fauna,
flora e dos ecossistemas para fins meramente utilitaristas” (Yamawaki; Salvi,
2013). O artigo 225 da Constituição de 1988 versa que “todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado” (Brasil, 1988). Seja no campo ou nas

1
MMA. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <https://bit.ly/3gjszi8>. Acesso em
11 out. 2020.
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 cidades, o meio ambiente é considerado um bem de uso comum do povo e,
portanto, deve ser assegurado às presentes e futuras gerações. Nesse contexto,
a política de desenvolvimento urbano deve conciliar crescimento econômico e
sustentabilidade, com base na legislação ambiental.
Para compreender o lugar do meio ambiente na Constituição de 1988, é
preciso entender melhor sobre os direitos fundamentais e suas dimensões. De
acordo com José Afonso da Silva, os direitos fundamentais são “situações
jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes,
nem mesmo sobrevive” (Silva, 2014). São direitos inerentes ao ser humano
necessários para que este consiga viver de maneira digna. Normalmente
referidos como direitos humanos na esfera internacional, em tratados e
convenções, os direitos fundamentais são normalmente expressos nas normas
constitucionais – normas de maior valor hierárquico no ordenamento jurídico de
um país –, divididos em três dimensões ou gerações.
As normas de primeira geração são aquelas ligadas aos direitos
individuais, à liberdade e autonomia de um indivíduo, como os direitos civis
(liberdade, segurança, propriedade) e políticos (direito à participação). As
normas de segunda geração são ligadas aos direitos sociais e coletivos (direitos
econômicos, culturais, direito à saúde, educação), comuns a uma comunidade
de pessoas, por exemplo a população de um país. Por fim, as normas de terceira
geração são as de direito difuso, comuns a todas as pessoas de maneira ampla
(extensível a toda espécie humana). Um dos direitos de terceira geração mais
comuns é o direito a um meio ambiente saudável. É por meio dessa concepção
que devemos entender o tema do meio ambiente na Constituição.
As normas constitucionais sobre o meio ambiente estão contidas no artigo
225. Em seu caput, é expressa a natureza do direito fundamental nesse tema
nos termos que discutimos.

Artigo 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Aqui está contida a ideia de que esse é um direito difuso (todos têm
direito), que abrange todos os indivíduos, incluindo aqueles que ainda não
vieram a nascer (defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações),
um exemplo daquilo que convencionou-se a chamar direito intergeracional.

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 O artigo 225, bem como seus incisos e parágrafos, expressam princípios
importantes da legislação ambiental, como o princípio da prevenção, que visa a
impedir uma ação que cause lesão irreparável ao patrimônio ambiental; o
princípio do poluidor-pagador, que define que o agente potencialmente causador
do dano ambiental deve arcar com os custos da prevenção ou eventual
reparação; e o mencionado princípio da equidade intergeracional (Viegas, 2017).

TEMA 5 – A LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL RELATIVA AO MEIO

AMBIENTE

A década de 1960 registrou a promulgação de diversas leis que tratam de

aspectos referentes à proteção dos recursos naturais no Brasil, com intuito
utilitarista. Segundo Yamawaki e Salvi (2013), parte da legislação foi
desenvolvida no intuito de proteger solo, elementos minerais, fauna e flora,
buscando assegurar a manutenção e utilização desses recursos. É o caso do
Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/1964) e da Lei de Proteção à Fauna
(n. 5.197/1967) e dos decretos-lei, Código de Pesca (n. 221/1967) e Código de
Mineração (n. 227/1967). A defesa do meio ambiente começa a se expressar de
forma efetiva a partir do Código Florestal (Lei n. 4.771/1965), que trata da
questão da preservação ambiental com ênfase na preservação das florestas e
das demais formas de vegetação existentes no território nacional. No entanto,
essa lei foi revogada em 2012, com alterações aprovadas pela nova lei
n. 12.651/2012, considerada um retrocesso.

FINALIZANDO

Vimos nesta aula a gênese da causa ambiental no mundo e a participação

do Brasil nessa discussão. A questão do meio ambiente foi incorporada aos
interesses da sociedade internacional à medida que o arcabouço dos direitos
humanos fundamentais consolidou-se.
Diversas conferências foram realizadas ao longo das décadas, com
participação cada vez mais ativa do Brasil, como comprova a realização da Rio
1992 e da Rio + 20, em 2012. Essa participação traduziu-se na legislação interna
do país, que seguiu com uma série de normas infraconstitucionais a respeito do
tema, vindo a fortalecer o Sisnama. A consolidação veio com a Constituição
Federal de 1988, na qual a questão ambiental fora alçada à norma fundamental
da República Federativa do Brasil.

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 CONVERSA INICIAL

Esta aula está organizada em cinco tópicos inter-relacionados, de modo

a lhe conduzir para que os objetivos de aprendizagem sejam alcançados, sendo
eles:

a) A institucionalização do planejamento urbano, cujo objetivo é fazer uma

breve introdução aos aspectos institucionais das políticas públicas
voltadas às cidades.
b) A nova ordem urbana a partir da Constituição de 1988 apresenta a
organização e institucionalização do direito urbanístico no Brasil.
c) A Lei Federal de Desenvolvimento Urbano (n. 10.257/2001) – Estatuto da
Cidade, que estabelece as bases para o planejamento das cidades, por
meio de normas de ordem política e interesse social.
d) Os aspectos da legislação urbanística estadual são apresentados com
base no exemplo do estado de São Paulo e da Constituição Estadual de
1989.
e) E o Plano Diretor, importante instrumento da política de desenvolvimento
e expansão urbana, que deve abranger o município como um todo.

TEMA 1 – INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO URBANO NO

BRASIL

Na presente aula, abordaremos o tema do planejamento do uso do

espaço urbano, seus marcos legais, seu espaço na Constituição e a divisão de
competências desse tema entre os três entes federados. Antes de abordarmos
esses pontos especificamente, precisamos entender como o tema é
institucionalizado no Brasil, ou seja, quais são as instâncias que participam no
processo decisório no que tange a gestão do espaço urbano.
Essa ideia de participação, de fato, é muito importante para a discussão,
uma vez que a Constituição, que teve um papel transformador importante nesse
assunto, como veremos adiante, valoriza a maior participação popular nos
processos decisórios em diversas áreas da administração pública. Essa maior
participação está de acordo com os anseios de uma Constituição que estabelece
as bases de um país que se redemocratizava.
A participação democrática nesse tema é institucionalizada pela formação
de conselhos e conferências de municípios, espaços em que a sociedade civil
2
 organizada pode manifestar seus interesses e perspectivas (Tonella, 2013).
Esse componente democrático de exercício de cidadania deve estar presente
em nossas mentes quando abordamos o tema da gestão urbana, por esta ser
uma manifestação de direitos humanos fundamentais, como o direito à moradia,
o direito ao saneamento básico e o que veio a ser convencionado chamar direito
à cidade, o direito de um cidadão a ter acesso a serviços e benfeitorias no espaço
em que habita.
Salvi (2013, p. 60) relata que:

A construção da 'esfera pública' não obedeceu uma lógica linear e,

apesar de sua institucionalização corresponder a demandas do
pensamento urbanístico, sua utilização e efetividade dependem (...) do
conteúdo ideológico dos grupo que detêm o poder", da concepção que
eles elaboram sobre "cidadania, democracia e participação.

Nesse contexto, em 1995, foi criado o Ministério da Administração Federal

e Reforma do Estado, no intuito de redefinir o papel do Estado por meio da
descentralização, autonomia e flexibilidade. Com a reforma, o mercado e a
sociedade passaram a disputar o poder de influenciar as ações do Estado.
Diante disso, a participação da sociedade nos processos decisórios se tornou
fundamental, e uma das formas de tornar efetivo o processo participativo foi a
criação dos Conselhos Municipais (Yamaki; Salvi, 2013).

TEMA 2 – NOVA ORDEM LEGAL URBANA A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO DE

1988

Para compreendermos melhor as transformações na gestão urbana que

a Constituição de 1988 trouxe, é preciso compreender alguns conceitos
referentes à forma de Estado federativo e à divisão de competências dela
decorrentes.
O art. 1º da Constituição traz que a República Federativa do Brasil é:

Formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito

Federal [...]”. Essa expressão manifesta a forma de Estado que os
constituintes escolheram para o país, a forma federativa. “Forma de
Estado”, no caso, é um conceito que expressa “o modo de exercício do
poder político em função do território. (Silva, 2014)

Ou seja, o exercício do poder político da nação será repartido (divisão de

competências) entre diversas porções do território nacional, conhecidos no Brasil
como estados e municípios.

3
 Essa distinção não é trivial. Em países com forma de Estado centralizado,
essas divisões subnacionais representam não mais do que repartições
meramente administrativas de organização do território, não expressando poder
político autônomo do ente central do país. No caso do Brasil juridicamente
inaugurado pela Constituição de 1988, a gestão das políticas públicas dos
diversos temas de interesse da sociedade (em particular, para fins deste curso,
a gestão ambiental e urbanística) será compartilhada entre as instâncias
nacional, regionais e municipais.
A divisão de competências entre os entes federados é definida pelos arts.
21 e seguintes da Constituição. Essas competências possuem natureza
legislativa (quem é competente para legislar sobre o quê) ou administrativa (qual
ente é responsável por tal gestão pública) e são divididas entre competências
exclusivas ou privativas (aquelas que só podem ser exercidas por um ente
federado) e compartilhadas, em que os entes colaboram para a gestão daquela
política pública de maneira conjunta.
Para fins de nosso curso, vamos observar o art. 23 e alguns de seus
incisos:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios:
[...]
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
[...]
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico;
[...]
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de
pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus
territórios;

Como podemos ver, em se tratando de temas concernentes à gestão

ambiental e urbanística, prevalece a atuação comum dos três entes federados.
Cabe ressaltar que, quando se trata dessa atuação comum, manifesta-se o
princípio do maior interesse para definir como cada ente atuará em um tema
específico. A ideia central é que, se o interesse maior for local, cabe ao município
atuar na questão. Vejamos por exemplo o art. 30, inciso VIII da Constituição, que
define que “compete aos municípios: [...] VIII - promover, no que couber,
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano”. Fica evidente que o correto uso

4
 do espaço urbano é de maior interesse da população local, logo, sua gestão
compete ao município correspondente ao território.
A Constituição de 1988, marco institucional e legal do processo de
democratização no país, propiciou a organização de uma ordem legal urbana e
configurou o direito urbanístico brasileiro. Libório e Saule Jr. (2017) relatam que
essa nova ordem vem conferindo ao Município o papel preponderante como
“ente federativo para atuar no campo legislativo, administrativo e econômico na
promoção das políticas de desenvolvimento urbano, no planejamento e
ordenamento de uso e ocupação de seu território [...]”, além da responsabilidade
de fomentar políticas que "propiciem o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e da propriedade e do bem-estar de seus habitantes". Além
dos municípios, a União e os Estados têm responsabilidades e competências
para o enfrentamento dos problemas socioambientais urbanos. Na esfera
Federal, o direito urbanístico brasileiro está embasado na Lei de
Desenvolvimento Urbano (10.257/2001), o Estatuto da Cidade.
Em resumo, quando se trata da ordem legal urbana desenvolvida pela
Constituição de 1988, é importante sempre ter em mente esse desenho
institucional de divisão de competências entre os entes federal, estadual e
municipal. É o que explica, por exemplo, a existência de uma lei federal geral
sobre uso do espaço urbano (Estatuto da Cidade), ainda que esse tema, em boa
parte das vezes, seja de interesse local.

TEMA 3 – LEI FEDERAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO – ESTATUTO DA

CIDADE

Antes de falarmos especificamente sobre o Estatuto da Cidade, cabe

falarmos um pouco mais sobre alguns conceitos do Direito Constitucional que
tornarão mais claro o tema. De acordo com José Afonso da Silva (1982), as
normas constituições podem ser classificadas em três tipos: normas de eficácia
plena; normas de eficácia contida e normas de eficácia limitada.
As normas de eficácia plena são aquelas cujos efeitos já são produzidos
desde a promulgação da Constituição, como por exemplo os artigos sobre as
competências dos entes federados (o art. 21, por exemplo). As normas de
eficácia contida são aquelas que também têm efeito imediato, mas cujo alcance
pode ser limitado por lei infraconstitucional, como por exemplo o art. 133, em que

5
 a inviolabilidade do exercício da profissão de advogado pode ser modulada por
lei ordinária posterior (“nos limites da lei”).
Por fim, normas de eficácia limitada são aquelas que não exercem efeitos
imediatos, necessitando de lei ordinária posterior. É aqui que entra o objeto
dessa seção.
Pelo texto do art. 182 da Constituição, que trata da política urbana, vemos
o seguinte: “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de
seus habitantes” (Brasil, 1988).
Importante retomarmos o que vimos sobre divisão de competências que
a Constituição atribuiu ao município, seguindo a ideia de maior interesse da
localidade em ver o bom uso de seu próprio espaço urbano. Também verificamos
que esse dispositivo está condicionado (ou seja, tem sua eficácia limitada) a uma
lei ordinária posterior (“conforme diretrizes gerais fixadas em lei”). Essa lei é o
Estatuto da Cidade.
Segundo Yamawaki e Salvi (2013, p. 65), para que os princípios da
Constituição de 1988 pudessem ser implementados, foi necessária uma
legislação específica. Assim, foi criada a Lei Federal n. 10.257/2001,
denominada Estatuto da Cidade. A Lei estabeleceu instrumento que possibilitou
“ao Poder Público maior capacidade de intervenção no uso e na ocupação do
solo, bem como na rentabilidade das terras urbanas, viabilizando a função social
da cidade e da propriedade”. Com o Estatuto, a gestão municipal passou a ter
diretrizes que auxiliam no enfrentamento de problemas, principalmente em
relação à desigualdade de acesso à terra urbana. As normas, de ordem política
e interesse social, passaram a regular o uso do solo urbano em prol do bem
coletivo, da segurança e bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
ambiental. A Lei também estabelece que a sociedade tenha participação nos
processos decisórios, por meio de audiências e consultas públicas.

TEMA 4 – ASPECTOS DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA ESTADUAL

De acordo com o art. 25, parágrafo 1º da Constituição, “são reservadas

aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição” (Brasil, 1988). Em outras palavras, as competências que não foram
atribuídas para a União ou para os municípios expressamente pela Constituição
6
 ficam a cargo dos estados e do Distrito Federal, o que é chamado de
competência subsidiária.
Ademais, Malheiros (2014, p. 6) relata que “a partir da aprovação dos
dispositivos legais relacionados ao desenvolvimento urbano e meio ambiente na
esfera federal, vem ocorrendo um esforço no nível estadual de implementação
de instrumentos com o necessário detalhamento e adequação às realidades
específicas”. O autor cita o exemplo do estado de São Paulo, que buscou instituir
a integração da entre as políticas ambientais e as políticas de desenvolvimento
urbano, por meio da Constituição Estadual de 1989. Essa integração é
observada no Capítulo II – Do Desenvolvimento Urbano e do Capítulo IV – Do
Meio Ambiente, dos Recursos Naturais e do Saneamento, nas quais se
estabelece que as diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano
deverão assegurar desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia
do bem-estar de seus habitantes, em consonância com a preservação, proteção
e recuperação do meio ambiente urbano.

TEMA 5 – AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS (AIA)

Como vimos, o plano diretor de um município é um dos principais

instrumentos de gestão do espaço urbano. De acordo com José Afonso da Silva
(20xx), o plano diretor “constitui um plano geral e global que tem [...] por função
sistematizar o desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal,
visando ao bem-estar da comunidade local”.
Como já dissemos, a gestão do espaço urbano em um município é a
manifestação de diversos direitos a que um cidadão pode usufruir, em especial
o direito à cidade em si. Essa manifestação ocorre fisicamente sobre o solo da
municipalidade, o qual é por essência fracionado em porções tanto sob domínio
privado (no caso de casas, prédios, estabelecimentos comerciais) quanto sob
domínio público (ruas, avenidas, praças, etc.).
O plano diretor expressará os objetivos gerais e específicos que
ordenarão esses espaços fracionados, de modo que consiga promover o bem-
estar coletivo constante nas diretrizes desse plano, seja por meio da localização
dos equipamentos urbanos nos espaços públicos, seja pela definição de zonas
de ocupação, que definirão o uso dos espaços privados (Silva, 20xx).
O plano diretor é elaborado tanto sob o aspecto econômico do uso do solo
urbano quanto sob o aspecto social. No aspecto econômico, o plano organiza e
7
 define as regiões destinadas para uso residencial, bem como aquelas para o uso
comercial e industrial. No aspecto social, o plano define os locais em que
serviços públicos necessários à população, como saúde, educação, cultura,
lazer, bem como os ligados à preservação da memória histórica daquela
localidade. Desnecessário dizer que o aspecto ambiental certamente está
contemplado nessa dinâmica, já que, como vimos anteriormente, o direito a
usufruir de um meio ambiente saudável é um direito fundamental também
contemplável na elaboração de um plano diretor.
De acordo com Di Bernardi (2015, p. 103-104), “nos termos do Estatuto
da Cidade, o Plano Diretor é definido como instrumento básico para orientar a
política de desenvolvimento e ordenamento da expansão urbana do município”.
Sua função é definir as condições necessárias para que o direito à propriedade
e o uso do solo urbano cumpram suas funções sociais. Dessa forma, o Plano
Diretor foi estabelecido com o objetivo fundamental de “[...] garantir o acesso a
terra urbanizada e regularizada, reconhecer a todos os cidadãos o direito à
moradia e aos serviços urbanos”. É o mais importante instrumento de
planificação urbana previsto no Direito Brasileiro, sendo obrigatório para os
municípios com mais de 20 mil habitantes e facultativo para os outros. Integra o
processo de planejamento municipal, devendo ser aprovado por lei, com ampla
participação dos diversos setores da sociedade por meio de debates, audiências
e consultas públicas.

NA PRÁTICA

Qual é a densidade demográfica do seu município? O município onde

você reside possui Plano Diretor? Quais são as políticas ambientais e de
desenvolvimento urbano praticadas no município/estado onde você mora? Como
proposta para colocar em prática os conhecimentos apresentados nesta aula,
você também poderá pesquisar como está elaborado o Plano Diretor do seu
município. Busque aprofundar sua pesquisa acadêmica acerca da legislação
ambiental e urbanística vigente nas esferas municipais e estaduais,
considerando o seu contexto local. Essa aproximação facilitará o entendimento
do direito urbanístico por meio da leitura das dinâmicas políticas, econômicas,
sociais, culturais e ambientais, com base em realidades específicas. Vamos
praticar? Comece agora mesmo a sua pesquisa na internet. Caso seja

8
 necessário, procure dialogar com os gestores públicos, agentes de órgãos
públicos, atores políticos locais e lideranças da comunidade.

FINALIZANDO

Nesta aula, abordamos os diversos aspectos do planejamento urbano na

legislação brasileira. Verificamos a importância de entender como a Constituição
atribui competências aos entes federados para matérias legislativas ou
administrativas nos mais diversos assuntos de interesse da sociedade, em
especial para nosso foco de interesse a gestão do espaço urbano. Vimos a
relevância da atuação conjunta dos três entes federados do tema.
Abordamos a legislação infraconstitucional mais relevante sobre o tema,
o Estatuto da Cidade, que vem complementar a norma constitucional de eficácia
limitada constante nos arts. 182 e 183 a respeito da política urbanística. Vimos
que, dos instrumentos trazidos pelo Estatuto, um dos mais relevantes é o Plano
Diretor, que é responsável por orientar o município na organização do uso do
espaço urbano.

9
 CONVERSA INICIAL

A relação entre o planejamento ambiental e o planejamento urbano é de

grande relevância para a gestão das cidades brasileiras, auxilia na orientação do
uso e da ocupação do solo e no equilíbrio entre as intervenções antrópicas e a
manutenção dos ecossistemas. O planejamento ambiental urbano precisa estar
vinculado às políticas de desenvolvimento que, por sua vez, estão diretamente
relacionadas à qualidade de vida. Nessa perspectiva, entende-se que o processo
de ocupação do território urbano deve se constituir por meio da utilização
racional dos recursos naturais, pois esta é uma premissa básica para todo
projeto de desenvolvimento pautado na sustentabilidade socioambiental. Essa é
a temática apresentada nesta aula, na qual você encontrará elementos para
analisar as relações entre planejamento urbano e legislação ambiental no
contexto da expansão urbana.

TEMA 1 – PLANEJAMENTO URBANO E A LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

O conhecimento da legislação ambiental é pressuposto para o exercício

dos profissionais da gestão pública urbana, que atuam diretamente sobre a
realidade de sua cidade e tratam de questões que repercutem sobre a vida de
seus habitantes. Muitos dos problemas socioambientais que as cidades
brasileiras enfrentam estão relacionados à falta de planejamento adequado e ao
descumprimento da legislação vigente. Comumente são observadas situações
nas quais os gestores buscam soluções paliativas em vez de atuar
preventivamente para que elas não ocorram. Nesse contexto, destaca-se que o
planejamento ambiental urbano deve seguir as diretrizes gerais preconizadas
pelo Estatuto da Cidade, pautado em uma política de desenvolvimento e de
promoção da função social da propriedade que incluem a garantia do direito à
qualidade de vida nas cidades. A aplicação efetiva das leis ambientais é
fundamental no processo de planejamento com vistas à sustentabilidade.
A história da urbanização brasileira elucida a gravidade dos conflitos
ambientais urbanos que passaram a se acumular no território nacional. A grande
transição no perfil da população ocorreu durante o século XX. Em 1940, a taxa
de urbanização estava em torno de 26,35%, quarenta anos depois, em 1980, ela
alcança 68,86%. Ao longo desse mesmo período, a população total do país
aumenta três vezes de tamanho, enquanto a população exclusivamente urbana

2
 aumenta em sete vezes o seu tamanho, proporcionalmente ao total. Como
demonstra a tabela a seguir, o índice de urbanização aumenta significativamente
dos anos 1940 até os anos 1990. Em conjunto, a proporção da população
urbana, se comparada à população rural, se multiplica a ponto de, no final do
século XX, a imensa maioria da população brasileira estar situada nas áreas
urbanas.

Tabela 1 – Índice de Urbanização

ano pop. Total pop. Urbana índice de urbanização

1940 41.326.000 10.891.000 26,35
1950 51.944.000 18.783.000 36,16
1960 70.191.000 31.956.000 45,52
1970 93.139.000 52.905.000 56,8
1980 119.099.000 82.013.000 68,86
1990 150.400.000 115.700.000 77,13
Fonte: Santos, 2013, p. 32.

As etapas do processo de urbanização brasileira, desenvolvidas após os

anos 1940, foram descritas por Santos (2012; 2013) mediante três conceitos: a
urbanização aglomerada, a urbanização concentrada, e a metropolização.

Desde a revolução urbana brasileira, consecutiva à revolução

demográfica dos anos 1950, tivemos, primeiro, uma urbanização
aglomerada, com o aumento do número e da população respectiva –
dos núcleos com mais de 20mil habitantes e, em seguida, uma
urbanização concentrada, com a multiplicação de cidades de tamanho
intermediário, para alcançarmos, depois, o estágio da metropolização,
com o aumento considerável do número de cidades milionárias e de
grandes cidades médias (em torno de meio milhão de habitantes).
(Santos, 2013, p. 77)

A sequência dessa transição no perfil habitacional da população brasileira

percorre uma trajetória urbana que começa na aglomeração em cidades com
mais de 20.000 habitantes, consideradas cidades médias nos anos 1940. “A
população urbana das aglomerações com mais de 20mil habitantes cresce mais
depressa que a população total e que a população urbana do país.” (Santos,
2013, p. 80). Essa aglomeração da população em cidades de tamanho médio é
acompanhada de uma concentração regional e, posteriormente, metropolitana
da trajetória urbana brasileira.
A tabela a seguir apresenta essa última faceta da urbanização, a
metropolização. Ao ser observada as porcentagens de aumento da população
nacional que se instala nas regiões metropolitanas, os anos 1970-1980

3
 evidenciam quase metade da população brasileira residindo nas regiões
metropolitanas.

Tabela 2 – Crescimento da população metropolitana

população que se instala nas % do aumento da população

Ano nacional que se instala nas regiões
regiões metropolitanas
metropolitanas
1940-1950 3.052.907 28,75
1950-1960 5.952.919 32,62
1960-1970 8.596.874 37,46
1970-1980 11.259.743 43,37
Fonte: Santos, 2013, p. 85.

Em vias de síntese, a história da urbanização demonstra as pressões que

passaram a se acumular nas metrópoles brasileiras. Um crescimento
exponencial e concentrado aconteceu desprovido de uma regulação federal que
acompanhasse esse processo. O próprio Estatuto da Cidade, a Lei n. 10.257, só
é publicado em 10 de julho de 2001. O descompasso entre a formação de uma
legislação estratégica e a história da urbanização estabelece a realidade na qual
o planejamento urbano se impõe como uma necessidade já tardia de
implementação. A sequência dos temas desta rota irá apresentar os
instrumentos voltados para racionalizar o uso e a ocupação desse espaço
urbano.

TEMA 2 – INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO AMBIENTAL URBANO

O planejamento das cidades no Brasil é prerrogativa constitucional da

gestão municipal que responde, inclusive, pela delimitação oficial da zona
urbana, rural e demais territórios para onde são direcionados os instrumentos de
planejamento ambiental. De acordo com o Ministério do Meio Ambiente, no
âmbito do meio ambiente urbano, os principais instrumentos de planejamento
ambiental são o Plano Diretor Municipal, o Zoneamento Ambiental, o Plano de
Bacia Hidrográfica, o Plano Ambiental Municipal, a Agenda 21 Local e o Plano
de Gestão Integrada da Orla. No entanto, todos os planos setoriais relacionados
à qualidade de vida no processo de urbanização como saneamento básico,
moradia, transporte e mobilidade, também constituem instrumentos de
planejamento ambiental. Tais instrumentos devem ser compostos por ações

4
 preventivas e normativas que permitam controlar os impactos negativos dos
investimentos público-privados sobre os recursos naturais.
O conjunto de instrumentos legais que compõe as formas de intervenção
no espaço urbano, tal como supracitadas, atinge o planejamento por métricas
distintas. Entretanto, o conjunto de instrumentos deve estar baseado em
unidades de gestão integradas. Em especial a unidade síntese de todo
planejamento ambiental, bem como de funcionamento dos sistemas ambientais,
a bacia hidrográfica, deve estabelecer as fundações para organização e
compatibilização das legislações. A figura abaixo demonstra como essa unidade
de gestão permite que sejam visualizadas as múltiplas dimensões do
planejamento em uma base cartográfica, legal, ambiental e política comum.

Figura 1 – Bacias hidrográficas e núcleos populacionais

Créditos: João Moreira.

O mapa foi extraído do Plano Estadual de recursos Hídricos do Estado do

Paraná. Nessa escala e na legenda adotada, percebe-se o conjunto de bacias
hidrográficas que compõe o estado. As divisões das bacias em: bacia do Iguaçu
(baixo, médio e alto), bacia do Paraná e Paranapanema (1,2,3,4), bacias do Ivaí
e Tibagi (alto, médio e baixo), assim como Cinzas, Itararé, Ribeira e, por fim, a
bacia litorânea. O mapa organiza todas as bacias hidrográficas em uma única
escala.

5
 Da mesma forma que o sistema de circulação de água desse sistema, as
unidades ambientais mais importantes acompanham os principais canais desses
grandes rios que formam o território paranaense. A concentração fitogeográfica
do entorno desses rios é o que permite a existência de uma diversidade biológica
nesses corredores de circulação de água. As bacias hidrográficas controlam o
movimento das águas e a concentração da vida no seu entorno. Nesse sentido,
os recursos ambientais para sobrevivência humana derivam do funcionamento
desse sistema. Por isso, as bacias são uma realidade física inescapável.
Em vias de síntese, o mosaico de legislação urbano-ambiental deve estar
ordenado em torno de critérios biogeográficos de ordenação. A bacia
hidrográfica concentra esses componentes e, sobretudo, permite que sejam
elaborados comitês de gestão dessas bacias nas quais as cidades fazem parte.
É sempre importante lembrar que os assentamentos humanos fazem parte e são
dependentes desse sistema para sua sobrevivência. Por isso, a legislação deve
e, de fato está, estar voltada para harmonização da sobrevivência humana com
o funcionamento equilibrado dos sistemas naturais.

TEMA 3 – O PLANO DIRETOR SOB A PERSPECTIVA AMBIENTAL

Agentes públicos em prol do desenvolvimento urbano em consonância

com a conservação dos recursos naturais e dos ecossistemas urbanos. Ao
regulamentar as previsões dos artigos 182 e 183 da Constituição, a Lei Federal
n. 10.257 de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, estabeleceu que o plano
diretor, aprovado por lei municipal, é instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana, cujas diretrizes gerais incluem "a garantia
do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações"
(Brasil, 2001). A integração do plano diretor com os instrumentos de
planejamento, financiamento e gestão é essencial para alinhar ações com vistas
ao desenvolvimento urbano sustentável.

6
 TEMA 4 – ZONEAMENTO AMBIENTAL OU ZONEAMENTO ECOLÓGICO-
ECONÔMICO (ZEE)

De acordo com Yamawaki e Salvi (2013), o Zoneamento Ambiental é um

instrumento de organização do território regulamentado pelo Decreto n. 4.297,
de 10 de julho de 2002 (Brasil, 2002), definido como Zoneamento Ecológico-
Econômico do Brasil (ZEE). Atua como um dos instrumentos definidos pela
política urbana e que deve ser explicitado pelo plano diretor. Estudos
multidisciplinares para a elaboração do zoneamento podem gerar novas
diretrizes de crescimento e ordenação espacial das cidades, bem como definir
estratégias inovadoras de desenvolvimento com base em uma análise global do
território municipal. As decisões dos agentes públicos e privados em planos e
projetos que envolvam a utilização de recursos naturais devem assegurar a
plena manutenção do capital e dos serviços ambientais dos ecossistemas. O
ZEE deve almejar a sustentabilidade em níveis ecológicos, econômicos e
sociais, e contar com a participação democrática da sociedade.
Podemos encontrar mais de uma fórmula para elaboração de planos que
relacionem a dimensão natural e humana em determinado espaço. O próprio
sítio oficial do Ibama apresenta algumas modalidades: zoneamento
agroecológico (ZAE), derivada da lei federal n. 8171/1991, apresenta critérios
para o uso e a ocupação do solo, inclusive a ponto de condicionar a concessão
de mecanismos de financiamento, como é o caso do crédito rural; zoneamento
agrícola de risco climático, um instrumento da política agrícola que tem por
objetivo auxiliar o produtor rural a prever o comportamento climático em
determinadas regiões, associado a culturas de plantio específicas;
etnozoneamento, instrumento efetivado pela lei federal n. 7.747/2012, e a
Política Nacional de Gestão Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI), que
permite a elaboração de um documento constituído em parceria com os grupos
indígenas para mapeamento temático de seu território.
Esse conjunto de instrumento para o zoneamento de um espaço tem por
objetivo aumentar a compreensão sobre os potenciais usos de determinado
território, versus as suas limitações. O Zoneamento é uma fórmula cartográfica
e política que tem por objetivo equilibrar os conflitos latentes desses espaços.
Nesse sentido, os diversos planos permitidos pelas legislações correlatas devem
estar em consonância com o Zoneamento ecológico-econômico regional. Por

7
 isso, as escalas sugeridas para elaboração dos planos permitem que essa
diversidade de documentos seja compatibilizada. As escalas do sistema nacional
de ZEEs são definidas pelo decreto 4.297/2002. São elas: nacional 1:5.000.000,
macrorregionais 1:1.000.000, estaduais 1:3.000.000, 1:1.000.000, 1: 250.000,
1:100.000, e locais, 1:100.000.
Um exemplo de macrozoneamento ecológico-econômico é o realizado
pelo IBGE, em parceria com o MMA, sobre a região da Amazônia Legal. O
documento possui múltiplos mapas e avaliações realizadas e está disponível
como arquivo público nos sites do IBGE e do IBAMA. A figura abaixo é um dos
mapas produzidos pelas instituições. Trata-se da classificação de unidades
territoriais e estratégicas para a Amazônia legal.

Figura 2 – Macrozoneamento Ecológico-Econômico da Amazônia Legal

Créditos: João Moreira.

Como o mapa demonstra, percebe-se um dégradée de cores, partindo do

verde ao amarelo. São duas faixas bem definidas do mapa, uma área voltada
para intensa proteção do núcleo florestal, marcada com um verde mais vivo. E
uma outra área mais próxima da borda do mapa, que possui redes e cadeias
produtivas regionais a serem fortalecidas. Nesse sentido, o mapa ilustra duas
linhas de ação estratégica para a Amazônia legal, de um lado uma mais
protetiva, que coincide com o núcleo florestal mais ao norte do território. E uma
área mais dinâmica e urbanizada, mais ao sul e sudeste do mapa, destinada ao
fortalecimento das cadeias produtivas regionais. No meio dessas duas áreas,
8
 encontra-se a faixa de fronteira. Nessa, duas ações são prioritárias: a contenção
das frentes de expansão agrícola e a diversificação das unidades produtivas para
a região. Toda essa legenda está descrita na Figura 3 abaixo.

Figura 3 – Legenda Macrozoneamento Ecológico Econômico

Fonte: IBGE, 2010.

Em vias de síntese, o zoneamento ecológico-econômico é um instrumento

da Política Nacional do Meio Ambiente. Como tal, é um documento que possui
uma finalidade política. Baseado em métodos cartográficos, mas com uma
orientação de conduzir o território em uma dada direção estratégica. Respeitar a
legislação e sobretudo influenciar o território em uma dada direção. Impor limites
a usos inadequados e ao mesmo tempo facilitar o desenvolvimento de atividades
que proporcionem investimentos e condições de desenvolvimento regional.
Ambas dimensões: natureza e sociedade podem coabitar mediante um ZEE bem
elaborado.

9
 TEMA 5 – AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS (AIA)

A Resolução n. 1, de 23 de janeiro de 1986, do Conama, estabeleceu as

definições, responsabilidades, critérios básicos e diretrizes gerais para uso e
implementação da Avaliação de Impactos Ambientais (AIA). De acordo com o
art. 1º dessa Resolução (Brasil, 1986), impacto ambiental é definido como:

Qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do

meio ambiente, causada por qualquer [...] das atividades humanas que,
direta ou indiretamente, afetam: I - a saúde, a segurança e o bem-estar
da população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV -
as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e, V - a
qualidade dos recursos ambientais.

Assim como o Zoneamento Ambiental, a AIA é um instrumento para a

promoção da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), e deve ser utilizado
para o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, seja no meio urbano ou rural.
A resolução CONAMA, ainda nos seus artigos 2º e 4º, avança em definir
os tipos de atividades que demandam relatórios de impacto ambiental (art. 2º)
como ferrovias, portos, aeroportos, assim como compatibilizar o processo de
licenciamento, com as etapas de planejamento e execução dos
empreendimentos (art. 4º).

Art. 2º Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e

respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos
à aprovação do órgão estadual competente, e da Secretaria Especial
do Meio Ambiente - SEMA157 em caráter supletivo, o licenciamento de
atividades modificadoras do meio ambiente, tais como: (...)
Art. 4º Os órgãos ambientais competentes e os órgãos setoriais do
SISNAMA deverão compatibilizar os processos de licenciamento com
as etapas de planejamento e implantação das atividades modificadoras
do meio ambiente, respeitados os critérios e diretrizes estabelecidos
por esta Resolução e tendo por base a natureza o porte e as
peculiaridades de cada atividade. (CONAMA,1986).

O art. 5º da resolução do CONAMA avança em direção a recomendar um

conjunto de diretrizes gerais para os estudos de impacto ambiental. São elas: i)
contemplar as possibilidades técnicas de execução e implantação do projeto,
levando em consideração a totalidade de opções, inclusivo a não efetivação da
obra; ii) identificar de forma sistemática os impactos ambientais gerados, em
cada uma das fases do projeto; iii) estabelecer os limites geográficos da área
diretamente e indiretamente afetada pelo empreendimento, tomando como base
a bacia hidrográfica unidade de análise; iv) levar em consideração os planos de

10
 governo existentes e aproximar a realização os objetivos do empreendimento
com os horizontes estabelecidos pelos poder público sobre a área.
Os artigos 6º, 7º (revogado) e 8º versam sobre a estrutura técnica do EIA
– estudo de impacto ambiental e do RIMA – relatório de impacto ambiental.
Esses serão explorados em maior detalhe em outras aulas. Por enquanto, é
importante compreender o conceito de avaliação de impacto ambiental, os
empreendimentos que demandam esse tipo de avaliação e as diretrizes para os
estudos. Em conjunto, esses instrumentos particularizam os instrumentos de
planejamento ambiental desenvolvidos nessa rota.

NA PRÁTICA

Com o intuito de promover o aumento da área permeável no interior de

lotes urbanos destinados a novas construções, o município de Porto Alegre, por
meio de sua Câmara de Vereadores, aprovou o Projeto de Lei de Alteração do
Plano Diretor que trata da Reserva Legal Urbana, designada também, para fins
legais, como Área Livre (AL). A partir da modificação do plano diretor, deverá ser
mantida no interior dos lotes uma superfície livre de pavimentação que permita
maior infiltração de água no solo, contribuindo-se, assim, para a recarga do
aquífero e a redução do escoamento superficial das águas pluviais que causa
alagamentos em certas áreas da capital gaúcha. A Lei Complementar n. 646, de
22 de julho de 2010, define que "nos terrenos de área inferior a 1.500 m2 (mil e
quinhentos metros quadrados) a AL deverá ser de, no mínimo, 70% (setenta por
cento) da área remanescente da taxa de ocupação.

FINALIZANDO

Nesta rota, o nosso objetivo foi situar o estudo da legislação ambiental

em temas-chave partindo da história da urbanização brasileira, como um
fenômeno determinante na formação de grandes aglomerações populacionais,
em torno das regiões metropolitanas. Fato este que contribuiu para a pressão
resultante em produzir documentos legais voltados para racionalizar as formas
de ocupação desse espaço. Em seguida, procuramos apresentar os
instrumentos legais mais usados para intervenção urbana. Nesse movimento,
usamos o conceito de bacia hidrográfica como uma fórmula síntese para gestão
e compatibilização do mosaico de regramentos citados.

11
 A partir da metade da aula, o objetivo foi apresentar o zoneamento
ecológico-econômico e o licenciamento ambiental. Ambos instrumentos são
necessários como recursos legais e técnicos para o engajamento direto dos
agentes econômicos no território. No caso do zoneamento, procuramos enfatizar
o aspecto político desse documento, uma vez que condiciona não apenas a
forma atual de ocupação, mas estabelece horizontes possíveis para as
intervenções nesse espaço. Seja restringindo, seja incentivando, o zoneamento
é um instrumento determinante para compatibilização dos interesses existentes
para ocupação do território.
Por fim, procuramos apresentar um estudo prático de análise da reserva
legal urbana, com o intuito de mostrar os instrumentos que têm sido
desenvolvidos para melhorar o desempenho dos sistemas ambientais em
ambientes urbanos.
Esperamos que esta aula tenha sido uma fértil trajetória pedagógica em
torno da legislação ambiental e urbanística brasileira. Continue nessa
empreitada, pois ainda temos mais assuntos importantes a abordar nesta
disciplina.

12
 CONVERSA INICIAL

A relação entre ordenamento do território, planos urbanísticos e legislação

ambiental e a questão de como é possível regular ações humanas articulando-
as com a conservação ambiental são aspectos importantes que devem ser
considerados durante todo processo de planejamento ambiental urbano.
Diante das intensas e rápidas transformações da cidade contemporânea,
os planejadores urbanos devem estar atentos às relações entre os níveis de
intervenção que implicam regulação do uso do solo de modo a vincular
instrumentos, planos e projetos setoriais em território municipal sem esquecer
outras escalas de magnitude regional. Nesse contexto, os planos apresentados
nesta aula são apontados como instrumentos de políticas públicas que buscam
maior integração das ações voltadas ao desenvolvimento territorial sustentável.

TEMA 1 – OS PLANOS URBANÍSTICOS AMBIENTAIS

De acordo com Malheiros (2014), as décadas de 1980 e 1990 significaram

um marco de mudança conceitual e institucional. O quadro de degradação
ambiental já presente nas cidades chamou a atenção para a relação sociedade-
natureza e a necessidade de regulação do uso dos recursos naturais. Com a
aprovação dos dispositivos legais relacionados ao desenvolvimento urbano e ao
meio ambiente na esfera federal, vem ocorrendo um esforço nos níveis estadual
e municipal de implementação de instrumentos com o necessário detalhamento
e adequação às realidades específicas.
Nesse contexto, o plano urbanístico ambiental dos municípios prevê o
macrozoneamento e os elementos estruturadores e integradores da cidade. Por
meio do macrozoneamento são definidas as áreas de proteção ambiental e de
estruturação e qualificação urbana, considerando especificidades e aplicação de
políticas públicas diferenciadas para o desenvolvimento urbano-ambiental. A lei
que regulamenta e estabelece as diretrizes gerais da política urbana, o Estatuto
da Cidade (Lei n. 10.257/2001), inclui em seu texto a dimensão ambiental dos
municípios, conforme consta nos seguintes trechos.

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o
direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à

2
 infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
(...)
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres.
(...)
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente
natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico,
paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada
nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com
efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural
ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas
edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e
aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos
ambientais e a economia de recursos naturais (incluído pela Lei n.
12.836, de 2013).

O art. 2 estabelece já no seu primeiro inciso o conceito de cidades

sustentáveis, descrito como o direito a um conjunto de serviços sociais e
ecológicos que possam ser oferecidos da mesma maneira para as gerações
futuras. O próprio conceito e a ideia a ele vinculada, ambos legados da
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(Cnumad), ou ECO 1992, aparecem na letra da lei. A posição que esse conceito
ocupa no Estatuto da Cidade, logo no primeiro inciso do segundo artigo, ilustra
a hierarquia que o conceito de sustentabilidade ocupa na legislação sobre
política urbana para as cidades.
A preocupação com uma relação equilibrada no ambiente natural continua
sendo exibida em alguns pontos: alínea G do inciso VI, por meio do necessário
controle da poluição e da degradação ambiental; inciso XII, pela proteção,
preservação e recuperação do ambiente natural, aqui associada a categoria
de patrimônio; inciso XIII, quando exige a realização de audiências públicas para
a instalação de obras que tenham efeitos potencialmente negativos sobre o
meio ambiente natural; e inciso XVII, quando estimula o desenvolvimento de
sistemas operacionais e padrões de construção que busquem reduzir o impacto
ambiental e estimulem a economia dos recursos naturais.
A sequência do Estatuto instrumentaliza princípios traçados logo no início
mediante pedido de planos para ordenamento territorial, conforme o art. 4º:

Art. 4º. Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros
instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico e social;

3
 II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas
e microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental; [...]

A exigência de um zoneamento ambiental como um documento próprio,

em grande medida feito por um decreto municipal específico, ilustra a posição
que o ambiente natural tem na lei de política urbana. Em síntese, como a
legislação demonstra, o plano diretor é o documento guia que estabelece
diretrizes de uso e ocupação, enquanto o zoneamento ambiental municipal é o
documento específico que traduz a ênfase dada ao meio ambiente no Estatuto.

TEMA 2 – PLANO AMBIENTAL MUNICIPAL

Conforme mencionado no tema anterior, a política urbana nacional prevê

a realização de estudos para compatibilizar a relação entre o ser humano e a
natureza. No entanto, existe mais de um instrumento jurídico para o
desenvolvimento de um plano integrado de gestão do meio ambiente. Esse é o
Plano Municipal do Meio Ambiente.
Segundo o Governo do Estado do Paraná (2009), o Plano Municipal do
Meio Ambiente é um instrumento participativo de planejamento, gestão e
fiscalização ambiental que identifica os principais desafios socioambientais do
município, define ações do governo e da sociedade civil a serem desenvolvidas
de forma transversal ao conjunto das políticas públicas, orienta a adoção e
implementação de normas legislativas e administrativas, e prevê a alocação de
recursos institucionais, técnicos, logísticos e financeiros necessários à promoção
do desenvolvimento sustentável.
Segundo Godecke e Maurício (2015), na interface com as diversas
políticas públicas municipais a elaboração dos planos ambientais municipais
deve-se observar, entre outros, o Plano Diretor Municipal; a Agenda 21 Local; o
Código Municipal de Meio Ambiente; o Zoneamento Ecológico Econômico; o
Plano Municipal de Saneamento Básico; e o Plano Municipal de Gestão
Integrada de Resíduos Sólidos.

4
 TEMA 3 – AGENDA 21 LOCAL E PLANO LOCAL DE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL

Se o Plano Diretor define a destinação dos espaços no município e o

Plano Plurianual Municipal (PPA) prevê as prioridades da ação governamental
no período de quatro anos, a Agenda 21 Local busca construir um Plano Local
de Desenvolvimento Sustentável. Segundo o Ministério do Meio Ambiente, a
Agenda 21 Local é um instrumento de planejamento de políticas públicas que
envolve a sociedade civil e o governo em um processo amplo e participativo de
consulta sobre os problemas ambientais, sociais e econômicos locais e o debate
sobre soluções para esses problemas por meio da identificação e implantação
de ações concretas que visem ao desenvolvimento sustentável local. A
elaboração da Agenda considera todas as informações e os documentos já
disponíveis, assim como os planos que já foram realizados ou elaborados. No
diagnóstico, o Plano Diretor e o PPA são fundamentais e trazem informações
sobre a ocupação territorial e a dinâmica socioeconômica.
A Agenda 21 teve duas fases de estabelecimento como horizonte
normativo ambiental. A primeira, caracterizada pela negociação e celebração do
acordo no âmbito internacional e sua internalização dentro do sistema jurídico
brasileiro. O marco da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, a
Eco 1992, inaugurou a trajetória que esse dispositivo empreenderia no Estado
brasileiro; esse primeiro percurso seria encerrado dez anos após a Eco 1992.
Em 2002, dois documentos passaram a servir como guia para a segunda fase,
que iniciaria em 2003, Agenda 21 brasileira, ações prioritárias e Agenda 21
brasileira, resultado da consulta nacional 1. Os dois documentos passaram a
estabelecer parâmetros de aplicação da Agenda 21 no Brasil, servindo como
guia de aplicação das recomendações elaboradas pela Agenda 21 internacional.
Após o estabelecimento de uma Agenda 21 nacional, a formação de um
guia para realização dessa mesma Agenda nos municípios foi sistematizada
mediante um passo a passo disponibilizado na plataforma do Ministério do Meio
Ambiente (MMA) 2.

1
Ambos os documentos estão disponíveis como referência principal no site do MMA. Conferir
em: <https://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21/documentos.html>.
Acesso em: 19 out. 2020.
2
Consultar em: <https://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21/agenda-
21-local/item/724.html>. Acesso em: 19 out. 2020.

5
 • 1º Passo: mobilizar para sensibilizar governo e sociedade.
• 2º Passo: criar o Fórum da Agenda 21 Local.
• 3º Passo: elaborar o diagnóstico participativo.
• 4º Passo: elaborar plano local de desenvolvimento sustentável.
• 5º. Passo: implementar o plano local de desenvolvimento sustentável.
• 6º Passo: monitorar e avaliar o plano local de desenvolvimento
sustentável.

A elaboração deste guia para os municípios concluiu os três níveis

principais a que a metodologia da Agenda 21 se propõe: o internacional, o
nacional e o municipal. No passo a passo sugerido para os municípios, os
gestores locais devem iniciar com uma rodada de mobilização e sensibilização,
passando pela criação de um fórum da Agenda 21, até a elaboração de
diagnósticos e planos de desenvolvimento, para encerrar com a implementação
e o monitoramento dos resultados. Em linhas gerais, esse guia está estruturado
em: sensibilização → diagnóstico → plano → implementação/monitoramento.
A Tabela 1 procura sistematizar o resultado prático alcançado pelos
municípios no Brasil. A Tabela 2 retrata a Agenda 21 em dois anos: 2002 e 2009.
As linhas da tabela fazem menção aos municípios que iniciaram o processo de
elaboração da Agenda 21, bem como os estágios em que esse processo se
encontra: 1) sensibilização/mobilização; 2) definição de diagnóstico e
metodologia; 3) elaboração do plano de desenvolvimento sustentável;
4) implementação de ações da Agenda 21 em políticas públicas.
Os resultados do estudo produzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE) evidenciam participação expressiva de municípios (29,7%)
iniciando o processo em 2002 e apenas poucos municípios finalizando essa
implementação, tanto em 2002 (4,6%) quanto em 2009 (4,5%).

6
 Tabela 1 – Resultado prático alcançado pelos municípios no Brasil

Fonte: IBGE, 2002 e 2009, citado por Santos e Medeiros, 2020.

A tabela resume, em termos práticos, que apesar do esforço internacional,

somado ao engajamento do governo federal, ao longo dos anos 1990 e 2000
ocorreu um baixo índice de implementação dos planos de desenvolvimento
traçados pela Agenda 21. Em certa medida essa lacuna deveria ser preenchida
pelos demais instrumentos nacionais que estão sendo descritos nesta aula.
Tanto o zoneamento, citado nos temas anteriores, quanto os demais
instrumentos que serão vistos a seguir, preenchem o espaço político de gestão
que deveria ter sido implantado pelo movimento da Agenda 21.

TEMA 4 – PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO

A criação da Lei n. 11.445/2007, denominada Lei do Saneamento Básico,

e do Decreto 7.217/2010, regulamentou a gestão do saneamento nos municípios
brasileiros, estabelecendo desde os princípios fundamentais que devem reger
tal gestão até atribuições comuns e específicas de cada ente da federação,
impondo novas atribuições e prazos para suas ações.
Essa lei tem como um dos seus princípios fundamentais a universalização
do acesso aos serviços de saneamento, quais sejam: abastecimento de água
potável; esgotamento sanitário; drenagem e manejo de águas pluviais; limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos. Ou seja, é um investimento na promoção
de saúde e qualidade de vida da sociedade. Dessa forma, os planos municipais
de saneamento básico são indispensáveis para a política pública de saneamento
municipal, obrigatórios para a contratação ou concessão de serviços, bem como
para recebimento de recursos financeiros da União.
7
 Ocorre que, com a sanção da Política Nacional de Saneamento, em
2007, há uma reestruturação regulatória fundamental no setor. Isto é,
ao invés de definir um desenho institucional único – al qual ocorrera à
época do Planasa – o novo regramento limitou-se a estabelecer
diretrizes para a articulação entre atores e funções, a despeito do
arranjo institucional. Tal solução preconizou não só o novo ambiente
institucional marcado pela presença dos municípios como entes
federativos, mas também reconheceu sua heterogeneidade e,
portanto, a necessidade de produzir soluções diferenciadas. (Vasquez,
2020, p. 7)

O retrato da gestão que a lei de 2007 permitiu estabelecer pode ser notado
no Gráfico 1, que demonstra os percentuais de participação na oferta de serviços
de água e esgoto entre municípios e estados. Os dados ilustram a majoritária
participação dos estados mantendo-se como os principais fornecedores do
serviço ao longo de todo o período avaliado pelo gráfico, o que demonstra a força
do modelo concentrado na oferta do serviço pelos estados como a regra principal
no modelo de gestão do saneamento básico no Brasil.

Gráfico 1 – Participação percentual nos serviços de água (AG001) e esgoto

(ES001) em âmbito nacional entre gestão municipal e estadual (2011-2017)

Fonte: Vasques, 2020, p. 10.

No entanto, após mais de dez anos de promulgação da lei citada, as

condições de distribuição do acesso ao saneamento básico no país ainda se
mantém aquém das necessidades da população. A Tabela 2 demonstra os
dados de acesso à água tratada e à coleta de esgotos nos municípios brasileiros,
divididos por macrorregiões. Apesar do dado agregado nacional estar em 83,6%
de municípios com acesso à água, as regiões Norte e Nordeste apresentam
apenas 57,1% e 74,2%, respectivamente. No caso da coleta de esgotos, esses
índices são ainda menores e pior distribuídos. O dado agregado nacional está
em 53,2%, enquanto as regiões Norte e Nordeste estão em 10,5% e 28%,
respectivamente.
8
 Tabela 2 – Níveis de atendimento com água e esgoto dos municípios brasileiros

Fonte: SNS 2018, p. 58.

A manutenção desse déficit de acesso ao saneamento básico, somado à

mudança no perfil do legislativo e aos interesses do setor privado em entrar
nesse mercado via licitações, são os motivos que influenciaram a elaboração e
aprovação do novo marco regulatório do saneamento básico. A Lei n. 14.026, de
15 de julho de 2020, estabeleceu os parâmetros de atuação do novo
entendimento legal sobre o tema.
Pode-se notar dois aspectos da Lei n. 14.026 que são indicativos do novo
marco: o primeiro enfatiza a seleção competitiva do prestador de serviço, que
alterou o art. 2º da Lei n. 11.445, de 05 e janeiro de 2007; o segundo está voltado
à regulação do saneamento pela Agência Nacional das Águas (ANA), que passa
a se chamar Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico.
O quadro que a nova mentalidade da Lei n. 14.026 irá incidir pode ser
observado no Gráfico 2, que demonstra a participação entre o setor público e o
setor privado na rede de água e esgoto. Entre 2011 e 2017 a participação do
setor privado tanto para água quanto para esgoto inicia em 4,8% o total e chega
à 6,1% e 7,8%, respectivamente.

9
 Gráfico 2 – Participação percentual de água (AG001) e esgoto (ES001) em
âmbito nacional entre setor público e iniciativa privada por ano (2011-2017)

Fonte: Vasques, 2020, p. 10.

Em vias de síntese, o saneamento básico no Brasil após a promulgação

do novo marco legal está orientado a aumentar o papel do setor privado como
provedor do serviço à população, somado à centralização e regulação a ser
estabelecida pela Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico.

TEMA 5 – PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO INTEGRADA DOS RESÍDUOS

SÓLIDOS

O Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PGIRS)

deve ser elaborado e desenvolvido em conformidade com a Lei Federal
n. 11.445/2007 (Política Nacional de Saneamento Básico) e a Lei Federal
n. 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos). A elaboração do PGIRS
é condição necessária para os municípios terem acesso aos recursos da União,
destinados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos. Para municípios
com população total inferior a 20 mil habitantes, o Plano terá conteúdo
simplificado, exceto os municípios integrantes de áreas de interesse turístico
inseridos na área de influência de atividades com significativo impacto ambiental
ou Unidades de Conservação. Os municípios que optarem por soluções
consorciadas intermunicipais para gestão dos resíduos estão dispensados da
elaboração do plano municipal de gestão integrada, desde que o plano
intermunicipal atenda às prerrogativas da Lei n. 12.305/2010.
O plano de resíduos sólidos possui um roteiro a ser seguido, o qual se
divide em quatro etapas: 1) mobilização social; 2) diagnóstico; 3) plano de ação;

10
 e 4) agendas de implementação. As quatro etapas são um resumo dos 19 itens
exigidos pela Política Nacional de Resíduos Sólidos.

Art. 19. O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem

o seguinte conteúdo mínimo:
I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo
território, contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos
e as formas de destinação e disposição final adotadas;
II - identificação de áreas favoráveis para disposição final
ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor de
que trata o § 1o do art. 182 da Constituição Federal e o zoneamento
ambiental, se houver;
III - identificação das possibilidades de implantação de soluções
consorciadas ou compartilhadas com outros Municípios, considerando,
nos critérios de economia de escala, a proximidade dos locais
estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais;
IV - identificação dos resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano
de gerenciamento específico nos termos do art. 20 ou a sistema de
logística reversa na forma do art. 33, observadas as disposições desta
Lei e de seu regulamento, bem como as normas estabelecidas pelos
órgãos do Sisnama e do SNVS;
V - procedimentos operacionais e especificações mínimas a serem
adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de
resíduos sólidos, incluída a disposição final ambientalmente adequada
dos rejeitos e observada a Lei n. 11.445, de 2007;
VI - indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços
públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos;
VII - regras para o transporte e outras etapas do gerenciamento de
resíduos sólidos de que trata o art. 20, observadas as normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e demais
disposições pertinentes da legislação federal e estadual;
VIII - definição das responsabilidades quanto à sua implementação e
operacionalização, incluídas as etapas do plano de gerenciamento de
resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder público;
IX - programas e ações de capacitação técnica voltados para sua
implementação e operacionalização;
X - programas e ações de educação ambiental que promovam a não
geração, a redução, a reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos;
XI - programas e ações para a participação dos grupos interessados,
em especial das cooperativas ou outras formas de associação de
catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas
físicas de baixa renda, se houver;
XII - mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego e
renda, mediante a valorização dos resíduos sólidos;
XIII - sistema de cálculo dos custos da prestação dos serviços públicos
de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem como a forma
de cobrança desses serviços, observada a Lei nº 11.445, de 2007;
XIV - metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre
outras, com vistas a reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados
para disposição final ambientalmente adequada;
XV - descrição das formas e dos limites da participação do poder
público local na coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o
disposto no art. 33, e de outras ações relativas à responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XVI - meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no
âmbito local, da implementação e operacionalização dos planos de
gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20 e dos
sistemas de logística reversa previstos no art. 33;
XVII - ações preventivas e corretivas a serem praticadas, incluindo
programa de monitoramento;

11
 XVIII - identificação dos passivos ambientais relacionados aos
resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e respectivas medidas
saneadoras;
XIX - periodicidade de sua revisão, observado prioritariamente o
período de vigência do plano plurianual municipal.
XIX - periodicidade de sua revisão, observado o período máximo de 10
(dez) anos.

Em linhas gerais, o plano de resíduos sólidos é uma parte que compõe a

definição ampliada de saneamento básico. Água, esgoto, limpeza urbana,
sistema de drenagem, gestão das bacias e resíduos sólidos, representam os
pilares de uma gestão integrada do saneamento. Segundo Bier et al. (1988),
havia consenso sobre a necessidade de ampliar a definição de saneamento –
indo além de água e esgotamento – para incluir também limpeza urbana,
drenagem, gestão de mananciais e resíduos sólidos, bem como a necessidade
de articular ações entre outras políticas, em especial, saúde pública (Vasques,
2020, p. 14).

NA PRÁTICA

Um exemplo de plano urbanístico ambiental pode ser observado no Plano

Diretor Estratégico (PDE) do município de São Paulo. Conforme apresenta
Malheiros (2014), a questão ambiental foi enfocada como tema transversal que
permeou o PDE em todos os seus aspectos: nas políticas públicas por meio de
diretrizes e ações estratégicas; no plano urbanístico pelos elementos
estruturadores (rede hídrica ambiental) e elementos integradores (áreas verdes
e espaços públicos); na disciplina do uso e ocupação do solo com a definição do
macrozoneamento e introdução de parâmetros de qualidade e conforto
ambiental; e nos instrumentos de gestão com a definição das áreas de
intervenção urbana. Essa abordagem urbanística buscou integrar os princípios
de preservação, proteção, recuperação e ampliar a noção de requalificação
ambiental e paisagística, com objetivo de incorporar o valor do meio natural nas
intervenções urbanas.

FINALIZANDO

A legislação ambiental brasileira contempla o papel dos municípios como

um ator político determinante na gestão dos recursos naturais, bem como no
estabelecimento de um ordenamento apropriado para relação entre as cidades
e o espaço. O sistema de regramentos que fornece subsídios para essa gestão

12
 foi descrito ao longo desta aula. Ele contempla desde instrumentos
internacionais de gestão, como é o caso da Agenda 21, até instrumentos próprios
da política nacional, a exemplo da política nacional de resíduos sólidos.
Por fim, apresentamos a legislação mais recente do tema, o novo marco
legal do saneamento, mediante uma estratégia comparada de análise, entre as
opções legais adotadas pela lei e os dados de acesso à água e ao esgoto.

13
 CONVERSA INICIAL

Analisando a expansão urbana e a qualidade ambiental nos municípios

brasileiros, inúmeros estudos destacam que o crescimento desordenado do
espaço urbano e as intervenções antrópicas sobre o meio ambiente, sem
controle do Poder Público local, têm sido os principais responsáveis pelo
surgimento e acirramento dos graves problemas ambientais que, atualmente,
comprometem a qualidade de vida da população urbana. Nesse contexto,
Gonçalves e Guerra (2013) apontam como única saída para a ação do Poder
Público a aplicação e uso de instrumentos legais, como Leis de Uso e
Parcelamento do Solo e o Plano Diretor. De modo a complementar o conteúdo
das aulas anteriores, nesta aula são apresentados os principais instrumentos de
políticas urbanas e ambientais que buscam a integração de ações voltadas à
mitigação dos impactos negativos gerados pelos empreendimentos e atividades
que possam comprometer o equilíbrio ecológico e o bem-estar social.

TEMA 1 – IMPACTOS AMBIENTAIS URBANOS NO BRASIL

No Brasil, o acentuado processo de urbanização após a década de 1970

gerou considerável degradação ambiental, comprometendo os ecossistemas, a
qualidade ambiental e, consequentemente, a qualidade de vida nas cidades.
Desmatamento, ocupação de áreas de proteção ambiental, impermeabilização,
compactação e erosão do solo, acréscimo significativo da poluição doméstica e
industrial, saneamento ambiental deficitário etc. são processos e eventos
responsáveis por mudanças sociais e ecológicas (impactos ambientais) no
espaço urbano. A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente traz o conceito de
meio ambiente como objeto específico de proteção em seus diversos aspectos.
Sob a perspectiva da gestão urbana, o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001)
é uma lei imprescindível para garantir à população o uso da propriedade urbana
em prol do bem coletivo, utilizando uma série de instrumentos no controle dos
impactos socioambientais urbanos.

TEMA 2 – INSTRUMENTOS LEGAIS: POLÍTICAS URBANAS E AMBIENTAIS

Instrumentos são procedimentos pelos quais o Poder Público executa as

políticas urbanas e ambientais. A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA),
instituída pela Lei n. 6.938/1981, é um dos principais instrumentos jurídicos para

2
 a implementação das diretrizes constitucionais voltadas ao desenvolvimento
sustentável e deve servir como base legal para o planejamento urbano. Segundo
Malheiros (2014), em 1988, a Constituição Federal constituiu referência
obrigatória para o entendimento da necessária integração entre as políticas
ambientais e as políticas de desenvolvimento urbano, consolidando os
princípios, diretrizes e instrumentos anteriormente adotados pela PNMA. Os
principais instrumentos da PNMA são: Licenciamento Ambiental, Estudo de
Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental. Em 2001, a Lei n. 10.257
estabelece o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) como importante
instrumento para a qualidade de vida nas cidades.
O conjunto de instrumentos que serão demonstrados a seguir parte de
base normativa encontrada na política nacional de meio ambiente, tal como
supracitado. Cinco são as regras básicas que organizam as legislações
correlatas, todas extraídas do art. 10 da Lei n. 6.938/1981, alterado pela Lei
Complementar (LC) n. 140/2011.

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de

estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma,
de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento
ambiental.
§ 1o Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva
concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico
regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de
comunicação mantido pelo órgão ambiental competente.
§ 2o Nos casos e prazos previstos em Resolução do Conama, o
licenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação da
Sema (revogado)
§ 3o O órgão estadual do meio ambiente e a Sema, esta em caráter
supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades
pecuniárias cabíveis, determinar a redução das atividades geradoras
de poluição, para manter as emissões gasosas, os efluentes líquidos e
os resíduos sólidos dentro das condições e limites estipulados no
licenciamento concedido (revogado)
§ 4o Caberá exclusivamente ao Poder Executivo Federal, ouvidos os
Governos Estadual e Municipal interessados, o licenciamento previsto
no caput deste artigo, quando relativo a polos petroquímicos e
cloroquímicos, bem como a instalações nucleares e outras definidas
em lei (revogado).

Desse modo, podemos resumir o art. 10 da seguinte forma (Motta, Pêgo,

2013, p. 32):

1. Todo empreendimento potencialmente causador deve estar submetido ao

licenciamento;
2. O licenciamento deve ser efetivado em princípio pelo órgão estadual do
Sisnama;

3
 3. O licenciamento exige publicidade (que é um princípio constitucional,
como será demonstrado no tema a seguir);
4. Os órgãos ambientais devem fiscalizar as permissões dadas pela licença;
5. Cabe à esfera federal a competência para o licenciamento de
empreendimentos de interesse nacional.

TEMA 3 – INSTRUMENTOS DE AVALIAÇÃO PRÉVIA: EIA/RIMA

A Constituição Federal estabeleceu dois princípios jurídicos para o

estabelecimento dos Estudos de Impacto Ambiental: o princípio da significância
e o princípio da publicidade. Como descrito pelo art. 225 da CF, parágrafo 1º:
“para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder público: [...] IV –
exigir, na forma de lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de
impacto ambiental, a que se dará publicidade”. Dessa maneira, ambos os
princípios devem ser tomados como norteadores dos estudos e dos instrumentos
que serão regulados pela legislação infraconstitucional, como é o caso da
Conama 001/1986 (Motta; Pêgo, 2013, p. 32).
Segundo Yamawaki e Salvi (2013), a Resolução Conama n. 001/1986
institui a obrigatoriedade da elaboração de um Estudo de Impacto Ambiental
(EIA) e da apresentação do respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA),
em caráter supletivo ao licenciamento de atividades modificadoras do meio
ambiente, como a construção de oleodutos, gasodutos, linhas de transmissão
(acima de 230 kV), barragens, aterros sanitários, emissários de esgotos
sanitários e a elaboração de projetos urbanísticos acima de 100 ha, ou em áreas
consideradas de relevante interesse ambiental. Ademais, é importante ressaltar
que o EIA e o RIMA representam documentos distintos. O EIA é de maior
abrangência e engloba o RIMA, abrange o levantamento da literatura científica
e legal pertinente, trabalhos de campo, análises de relatórios e a própria redação
do relatório. O RIMA, dessa forma, deve abordar os principais temas tratados no
EIA e ser apresentado de forma objetiva e em linguagem acessível.

TEMA 4 – LICENCIAMENTO AMBIENTAL

O conjunto de regramentos que incide sobre o licenciamento ambiental

pode ser sumarizado pelo seguinte conjunto direto:

4
 1. Lei n. 6.938/1981, institui o licenciamento como instrumento da PNMA;
2. Lei n. 7804/1989, altera a lei de 1981 e define os casos de competência
do IBAMA;
3. Decreto n. 99274/1990, define os requisitos para exigência do EIA;
4. Resolução Conama n. 001/1986, estabelece as definições e diretrizes
para execução da Avaliação de Impacto (AIA);
5. Resolução Conama n. 237/1997, revisa os procedimentos do
licenciamento ambiental e organiza as competências para o licenciamento
(Motta; Pêgo, 2013, p. 32).

O Licenciamento Ambiental é uma obrigação legal que deve anteceder a

instalação de qualquer empreendimento ou atividade que possa poluir ou
degradar o meio ambiente, constituindo-se em instrumento para a gestão
ambiental, instituído pela PNMA. A Resolução do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama) n. 001/1986 estabelece as áreas de competência dos
órgãos administrativos para emitir o licenciamento ambiental, segundo a
abrangência territorial dos empreendimentos, entre o Ibama, o órgão ambiental
de cada estado e o de cada município. Ao órgão ambiental municipal, quando
for o caso, cabe emitir o licenciamento de empreendimentos e atividades de
impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo estado por
instrumento legal ou convênio (Berté, 2012).
Ademais, as fases do licenciamento ambiental foram estabelecidas pelo
art. 19 do Decreto n. 99.274/1990, que regulamenta a Política Nacional de Meio
Ambiente, lei n. 6.938/1981, e estão descritas a seguir:

I - Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de

atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de
localização, instalação e operação, observados os planos municipais,
estaduais ou federais de uso do solo ;II - Licença de Instalação (LI),
autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações
constantes do Projeto Executivo aprovado; e III - Licença de Operação
(LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da
atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de
controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e
de Instalação.

A rigor, o licenciamento ambiental está dividido em três fases principais:

prévia, instalação e operação. Cada uma possui a respectiva licença vinculada
e um procedimento próprio para obtenção.

5
 Saiba mais

Podemos ilustrar o procedimento administrativo básico para obtenção da

licença prévia para parcelamento do solo urbano da seguinte maneira: Fase 1 –
requerimento de LP, mediante formulário próprio elaborado pelo órgão ambiental
e entregue pelo empreendedor; Fase 2 – definição dos estudos ambientais
obrigatórios para o parcelamento, em que os técnicos do órgão ambiental
analisam a documentação, fazem uma visita a área impactada e definem o tipo
de estudo exigido; Fase 3 – o órgão ambiental apresenta o termo de referência
necessário para o estudo a ser elaborado; Fase 4 – o empreendedor elabora o
estudo ambiental; Fase 5 – se o estudo for um EIA/RIMA, o RIMA deve ser
colocado à disposição para consulta pública, deixando a possibilidade de
comentários da população por 45 dias corridos após o depósito do documento;
Fase 6 – o órgão ambiental cria um edital e publica pelo diário oficial da união
(dou) o recebimento do estudo ambiental e fixa a data para audiência pública;
Fase 7 – o órgão ambiental constitui uma comissão de técnicos para análise do
estudo; Fase 8 – emissão de um parecer com aprovação completa ou
demandando complementação do estudo, ou reprovação do empreendimento;
Fase 9 – concluída a análise, o órgão emite a licença prévia (LP); Fase 10 –
expedida a LP, com validade de até cinco anos, o empreendedor poderá solicitar
a LI (Motta; Pêgo, 2013, p. 44).

No caso do parcelamento do solo urbano, a LP é solicitada na fase de

planejamento do empreendimento e autoriza a “localização, concepção e
viabilidade ambiental do parcelamento e as condições a serem observadas na
elaboração dos projetos executivos” (Motta; Pêgo, 2013, p. 46). Já a Licença de
instalação (LI) permite a implantação do empreendimento, o que inclui a
infraestrutura urbana e os mecanismos de controle ambiental estabelecidos pelo
estudo exigido. Por fim, a Licença de Operação (LO) é emitida após a vistoria
que verifica a instalação e a eficácia dos sistemas de controle ambiental
estabelecidos ao longo do estudo ambiental elaborado. Nota-se que, no caso
do parcelamento do solo urbano, a LP é a etapa mais demandante, tanto para o
empreendedor, quanto para o órgão ambiental.

6
 Figura 1 – Fluxograma do licenciamento ambiental para parcelamento do solo
urbano

Fonte: Motta; Pêgo, 2013, p. 47

TEMA 5 – ESTUDOS DE IMPACTO DA VIZINHANÇA (EIV)

O último tema desta aula versa sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança

(EIV). Como um instrumento de intervenção no espaço, o estudo exige que se
leve em consideração o adensamento populacional, os equipamentos urbanos
disponíveis, o uso e ocupação do solo, o grau de valorização imobiliária do

7
 espaço, o impacto no tráfego, o transporte público local, a disponibilidade de
iluminação e ventilação, assim como a existência e os impactos na paisagem
urbana e ao patrimônio natural e cultural. É o que diz o texto do Estatuto da
Cidade na seção XII:

Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades

privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração
de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças
ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo
do Poder Público municipal.
Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos
positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à
qualidade de vida da população residente na área e suas
proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:
I – adensamento populacional;
II – equipamentos urbanos e comunitários;
III – uso e ocupação do solo;
IV – valorização imobiliária;
V – geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI – ventilação e iluminação;
VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do
EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do
Poder Público municipal, por qualquer interessado.
Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação
de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da
legislação ambiental.

Conforme supracitado, três artigos regulam o instrumento do Estudo de

Impacto de Vizinhança. O art. 36 deixa para os municípios a competência para
definir qual tipo de empreendimento e atividade precisa ser acompanhado do
estudo. O art. 37 define quais elementos devem constar no estudo, quando este
for requisitado. O art. 38 esclarece que o estudo de impacto de vizinhança não
substitui o estudo de impacto ambiental.
Em vias de síntese, o legislador definiu na seção XXI do estatuto,
competências compartilhadas para o EIV. Se por um lado, deixa aos municípios
a liberdade para exigir o estudo, por outro, mantém a obrigatoriedade dos
estudos de impacto ambiental, nos casos definidos pelas resoluções CONAMA.

NA PRÁTICA

Para exemplificar a aplicação de um instrumento da política ambiental no

âmbito municipal, foi selecionado o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) do
Novo Aterro Sanitário implantado no município de Cuiabá, Mato Grosso.
Segundo o documento, os estudos realizados, cujos resultados e conclusão
constam no relatório, foram desenvolvidos em atendimento aos Termos de

8
 Referência, emitidos pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente de Mato
Grosso e pela Prefeitura de Cuiabá, através do Processo Administrativo n.
PG976918-0/2014. Além dos Termos de Referência, foram consideradas
resoluções do CONAMA, bem como o Código Ambiental do Estado de Mato
Grosso e legislação urbana do município de Cuiabá. A abrangência dos
trabalhos, bem como os métodos empregados para sua realização, segue as
diretrizes da Resolução CONAMA n. 001/86, que institui o EIA/RIMA como
instrumento de política ambiental brasileira.

FINALIZANDO

O licenciamento ambiental é um dos aspectos da Política Nacional de

Meio Ambiente de maior significado operacional. Levado em conjunto, o
licenciamento estabelece os parâmetros para o engajamento do setor privado e
dos empreendimentos do setor público no território nacional, território este que
é formado por um conjunto de sistemas geoambientais em equilíbrio, que
fornecem os serviços ecológicos responsáveis pela manutenção da vida humana
neste espaço. A disponibilidade de água, a fertilidade dos solos, os recursos
florestais, os ciclos regulares da chuva, a temperatura média, a biodiversidade.
Sem esses recursos e serviços, as condições para a vida humana são
impraticáveis. Por isso, o licenciamento deve ser considerado o instrumento
protetivo desse sistema e dos serviços e recursos que ele oferece. Trata-se de
uma das bases da política nacional de meio ambiente, como procuramos
enfatizar nesta aula.

9
 CONVERSA INICIAL

Nas aulas anteriores, você estudou as diretrizes das principais leis de

conservação ambiental nas cidades, fundamentais para as ações de
planejamento urbano. Agora você já pode identificar as interfaces das leis
urbanísticas e ambientais, que possibilitam a elaboração dos planos municipais
destinados à gestão do território e ao estabelecimento de medidas normativas,
com o propósito de assegurar a qualidade ambiental e o bem-estar da
população. Também conheceu instrumentos de controle e mitigação dos
impactos ambientais gerados pelas atividades antrópicas, por meio dos quais
ocorre a aplicação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento urbano
sustentável. Nesta aula, vamos apresentar cinco estudos de caso, com o objetivo
de evidenciar alguns conflitos socioambientais nas cinco regiões do país, para
que você seja capaz de correlacionar os conhecimentos adquiridos e os desafios
da aplicação da legislação brasileira.

TEMA 1 – IMPACTOS AMBIENTAIS NA ZONA FRANCA DE MANAUS/AM

(REGIÃO NORTE)

Inicialmente idealizada como Porto Livre em 1957, a Zona Franca de

Manaus (ZFM) foi criada pelo Decreto-Lei n. 288, de 1967, que reformulou o
modelo e instituiu incentivos fiscais para a implantação de um polo industrial,
comercial e agropecuário na Amazônia, com o objetivo de estimular o
desenvolvimento regional. Os empreendimentos da ZFM contam com diversos
incentivos, com redução ou isenção de tributos, além da venda de terrenos a
preços simbólicos no Polo Industrial de Manaus (PIM), com infraestrutura
completa. Em 2014, o Senado Federal aprovou a prorrogação dos incentivos
fiscais da ZFM até 2073. Durante os debates, muitos discursos associavam a
ZFM ao desenvolvimento sustentável e à proteção ambiental no estado. No
entanto, após 50 anos da implantação do PIM, o desafio no âmbito de
preservação ambiental ainda é grande, sobretudo no que se refere à gestão dos
resíduos e ao tratamento dos efluentes industriais.

2
 Figura 1 – Setores urbanos e bairros: Manaus

Crédito: João Miguel.

O modelo de crescimento da ZFM foi estabelecido em duas etapas: i)

compreendida entre 1967 e 1990, baseava-se na substituição de importações e
tinha por objetivo reduzir a dependência externa de investimentos e de bens de
capital; ii) na segunda etapa, que começa em 1990 e segue até hoje, o projeto
de substituição de importações é atualizado, em decorrência da atração de
investidores externos, da internacionalização da indústria local e da expansão
regional da industrialização. Entre as companhias atraídas pela segunda fase de
industrialização da zona franca estão Honda, Nokia, Siemens e Samsung (Silva,
2015) 1.
Os desafios que a ZFM apresenta estão relacionados ao horizonte que
essa região tem para a sustentabilidade. A ZFM é um exemplo de como o
desenvolvimento e a industrialização permitem que a sustentabilidade seja
pensada como projeto regional. Há estudos conduzidos pela Suframa, como o
“Impacto virtuoso do polo industrial de Manaus sobre a Floresta amazônica”, que
estabelecem relação entre o polo industrial e a prevenção ao desmatamento na

1
Veja fotos da industrialização da ZFM, 1960 e 1990, nos links:
<https://idd.org.br/acervo/primeiros-galpoes-do-distrito-industrial/>;
<https://d.emtempo.com.br/economia/202565/zfm-contara-com-industrias-da-area-da-saude-
na-pos-pandemia>. Acesso em: 16 out. 2020.
3
 floresta amazônica. Cada ciclo de crescimento associado às indústrias da região
amazônica tem uma correlação com a diminuição do desmatamento (Silva,
2015).
Entretanto, apesar dessa correlação regional, a gestão interna dos
resíduos industriais gerados pela ZFM ainda é um desafio a ser superado.
Levantamento realizado pela Agência de Cooperação Internacional do Japão
(JICA) indicou a falta de um plano de gerenciamento de resíduos em mais da
metade de cerca de 187 fábricas pesquisadas pelo estudo, o que indica que há
desafios próprios ao processo de industrialização na ZFM (Brianezi; Sorrentino,
2013).

TEMA 2 – CONFLITOS LEGAIS E IMPACTOS AMBIENTAIS NO MUNICÍPIO DE

EXTREMOZ/RN (REGIÃO NORDESTE)

Ao analisar os conflitos legais em áreas protegidas e os impactos

ambientais no município de Extremoz, no estado do Rio Grande do Norte, Barros
et al. (2018) destacam os problemas decorrentes do uso e da ocupação do solo,
dentre os quais: desmatamento e queima da vegetação de mata ciliar; ocorrência
de processos erosivos e assoreamento em corpos hídricos; possível perda de
biodiversidade pela extração de areia.
Em relação aos conflitos, constatou-se que 11% das áreas protegidas
estão ocupadas por atividades antrópicas. Segundo os autores, o crescimento
das cidades nas últimas décadas tem sido responsável pelo aumento da pressão
das atividades antrópicas sobre os recursos naturais. Os investimentos
imobiliários nas áreas de expansão urbana e o aumento da atividade turística no
litoral do município são responsáveis pelo crescimento econômico nos últimos
anos, à custa de degradação ambiental.
As Figuras 2 e 3 representam os mapas de Extremoz. A Figura 2 é uma
caracterização geográfica que informa a localização da cidade dentro do estado
brasileiro e do estado do Rio Grande do Norte, bem como um mapa com o limite
municipal circunscrito a uma imagem de satélite. Em estudos ambientais, a
caracterização geográfica do município é uma etapa introdutória ao
desenvolvimento do trabalho.

4
 Figura 2 – Extremoz: caracterização geográfica

Crédito: João Miguel.

A Figura 3 representa um mapa temático que sintetiza as informações que

são objeto de estudo. No mapa, estão relacionadas duas camadas de
informação: áreas protegidas ocupadas e áreas protegidas não ocupadas. A
área hachurada em vermelho indica a parte protegida e, ao mesmo tempo,
ocupada. São extensas faixas de território com conflitos estabelecidos entre a
ocupação e a legislação ambiental e urbanística. Entre os conflitos encontrados,
estão áreas construídas em cima de dunas, faixas de mata nativa desbastadas
em áreas de preservação permanente e voçorocas entalhadas em faixas de
mata ciliar.

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 Figura 3 – Extremoz: mapa temático

Crédito: João Miguel.

Sintetizando, o estudo de Barros et al. (2018) demonstra que, apesar da

existência de uma legislação ambiental estabelecida, tanto em nível federal
quanto municipal, há conflitos socioambientais disseminados por todo território
brasileiro.

TEMA 3 – AVALIAÇÃO DA QUALIDADE AMBIENTAL DE APARECIDA DE

GOIÂNIA/GOIÁS (REGIÃO CENTRO-OESTE)

Ribeiro (2013) realizou uma pesquisa no município de Aparecida de

Goiânia, localizado na região metropolitana de Goiânia. Segundo o autor, o
processo de urbanização foi influenciado por assentamentos promovidos pelo
poder público. As deficiências da estrutura institucional, aliadas à inobservância
de normas e legislações urbanísticas e às intervenções aleatórias dos governos
estadual e municipal, contribuíram para que a malha urbana se configurasse de
maneira descontínua, dispersa e inadequada. O trabalho buscou realizar a
integração sistematizada de dados para avaliar a qualidade ambiental no
município de Aparecida de Goiânia. Já Belizário (2014) identificou e avaliou os

6
 impactos ambientais decorrentes da dinâmica espacial do município,
especificamente na bacia do córrego Pipa. Os resultados obtidos por meio das
pesquisas realizadas no município poderão ser utilizados para a tomada de
decisões de planejamento urbano e ambiental.

Figura 4 – Aparecida de Goiás

Crédito: João Miguel.

A metodologia utilizada por Belizário (2014) é o foco deste tema. Trata-se

da construção de indicadores de qualidade ambiental. Assim como existem
indicadores de crescimento econômico e indicadores de desenvolvimento
humano, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OECD) elaborou o indicador ambiental. O indicador baseia-se na ideia de
relacionar as pressões das atividades humanas com a mediação do estado sobre
essa pressão e as consequências dessa interação. O modelo pressão-estado-
resposta foi aplicado por Ribeiro (2013), com dois quadros que aplicam essas
dimensões nos solos, na água e na vegetação.

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 Quadro 1 – Modelo pressão-estado-resposta

Fonte: Ribeiro, 2013, p. 28.

O Quadro 2 avança no modelo estabelecido pelo Quadro 1, introduzindo

índices que expressam quantitativamente cada critério do modelo, em termos de
qualidade ambiental. Ao final do quadro, um valor médio relaciona todos os
demais e apresenta um número que pode ser comparado com outras futuras
avaliações. Por esses critérios, os valores mais próximos ao número 1 indicam
maior qualidade ambiental, enquanto os números mais próximos a 0 indicam
uma qualidade ambiental inferior (Ribeiro, 2013, p. 32).

Quadro 2 – Quadro modelo com índices

Fonte: Elaborado com base em Ribeiro, 2013.

8
 Em resumo, o terceiro tema desta aula, em um estudo de caso, mostrou
a existência de metodologias de avaliação da qualidade ambiental. Trata-se aqui
de ferramentas quantitativas de verificação, capazes de correlacionar diferentes
formas de relação entre a ocupação urbana e a capacidade de o ambiente
absorver essa demanda e fornecer os serviços ecológicos para a população que
ali reside. No caso da cidade de Aparecida de Goiânia, o número encontrado foi
0,483, que indica uma baixa qualidade ambiental.

TEMA 4 – OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA: A EXPERIÊNCIA DE BELO

HORIZONTE/MG (REGIÃO SUDESTE)

A região do Isidoro, localizada na porção Norte de Belo Horizonte,

destaca-se por ser a única grande gleba ainda não parcelada do município.
Trata-se de uma área com cerca de 10 km², em quase sua totalidade de
propriedade particular, e de enorme relevância ambiental e cultural. Segundo
Caldas (2014), o Plano Urbano-Ambiental da Região do Isidoro trouxe três
alterações principais para a área, com o objetivo de garantir instrumentos de
planejamento e controle da ocupação, com alternativas para viabilizar a efetiva
preservação da região e disponibilizar grande parte para usufruto público: i)
aumento das áreas de Zona de Preservação Ambiental – ZPAM; ii) instituição da
Área de Diretrizes Especiais de Interesse Ambiental do Isidoro; iii) proposição
da Operação Urbana do Isidoro. No entanto, investimentos públicos realizados
recentemente pelo Governo do Estado, no chamado Vetor Norte, reforçaram a
pressão pela ocupação da Região.

9
 Figura 5 – Isidoro

Crédito: João Miguel.

O objeto desse estudo de caso está concentrado no instrumento de

“operação urbana consorciada”. Trata-se de um dispositivo criado pela seção X
do Estatuto da Cidade. O art. 32 define esse instrumento como o conjunto de
intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a
participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental (Brasil, 2001).
A criação de uma área urbana consorciada é derivada de uma intenção
de transformação do território, expressa em um projeto urbano. O art. 33 da
mesma lei estabelece os parâmetros para tal ação:

Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada

constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no
mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a população
diretamente afetada pela operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI - contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes
e investidores privados em função da utilização dos benefícios

10
 previstos nos incisos I, II e III do § 2o do art. 32 desta Lei; (Redação
dada pela Lei nº 12.836, de 2013)
VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado
com representação da sociedade civil.
VIII - natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprietários,
usuários permanentes e investidores privados, uma vez atendido o
disposto no inciso III.

Entre os requisitos exigidos pelo art. 33, destaca-se a exigência de

contrapartidas exigidas pelos “proprietários, pelos usuários permanentes e pelos
investidores privados” dos benefícios criados pelo plano urbano consorciado, o
que demonstra o perfil da economia estabelecida entre o setor público e o setor
privado na elaboração e no desenvolvimento desse tipo de intervenção urbana.
A Figura 6 ilustra como os instrumentos legais supracitados foram
aplicados à cidade de Isidoro. A legenda do mapa indica as unidades de
permissão construtivas elaboradas.

Figura 6 – Plano geral da operação urbana de Isidoro

Crédito: João Miguel.

Destacam-se três graus de proteção. O primeiro coincide com as áreas

verdes da região, como parques e RPPNs. O segundo coincide com áreas de
alta vulnerabilidade ambiental, como planícies de inundação. O terceiro, mais
permissivo, é o que tem os maiores atrativos para a intervenção do setor privado.
São as áreas que, em geral, justificam a formação dos planos de operação

11
 urbana, pois concedem liberdades de exploração compartilhada entre o setor
privado e o público.
Sintetizando, a cidade de Isidoro, por meio de operação urbana
compartilhada, aplicou os mecanismos previstos pelo estatuto da cidade no
planejamento do espaço urbano. Mediante o zoneamento de uma área com alto
grau restritivo de ocupação, criou oportunidades de investimento privado na
região, oferecendo oportunidades de intervenção público-privada no território.

TEMA 5 – O CASO COSTÃO DO SANTINHO RESORT EM FLORIANÓPOLIS/SC

(REGIÃO SUL)

O Costão do Santinho Resort está localizado no extremo nordeste da Ilha

de Santa Catarina, na Praia do Santinho. O estudo de caso sobre o resort,
proposto por Lopes (2015), busca analisar a dinâmica socioambiental instaurada
pela implantação de grandes empreendimentos turísticos em Florianópolis. A
hipótese levantada pelo autor é a de que

existe uma tendência à efetivação dos interesses dos grandes

empreendimentos turísticos em Florianópolis, que afronta as
legislações ambiental e urbanística, impacta de forma irreversível o
meio ambiente, descaracteriza as comunidades tradicionais e acentua
a segregação socioespacial com a legitimação do Poder Público.
(Lopes, 2015)

A pesquisa foi feita com base em trabalhos de campo, nos pareceres do

Estudo de Impacto Ambiental – EIA e do Relatório de Impacto ao Meio Ambiente
– RIMA, bem como na Ação Civil Pública impetrada pelo Ministério Público
Federal contra o Costão do Santinho Empreendimentos Turísticos.

Figura 7 – Costão do Santinho Resort

Crédito: Paulo Vilela/Shutterstock.

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 O último estudo de caso selecionado toma como exemplo o projeto
imobiliário criado no Costão do Santinho, em Florianópolis, uma área com
potencial de exploração pelo setor privado, mas localizada em uma região de
grande importância ambiental. O estabelecimento do resort, o plano ambiental
produzido, a relação com a prefeitura e o papel do Ministério Público, ao longo
de toda a obra, são ilustrativos dos conflitos que a legislação ambiental e
urbanística procura regular. Trata-se de um projeto disputado, econômica e
judicialmente, que representa o perfil de conflitos que queremos evidenciar. A
norma existe para todos os setores da sociedade, mas sua aplicação depende
da jurisprudência, dos princípios gerais do direito e, sobretudo, dos diversos
interesses envolvidos em estabelecimentos e projetos construtivos.

NA PRÁTICA

Agora, vamos praticar! Escolha um dos estudos de caso apresentados,

de preferência da região brasileira em que você tem maior vivência (ou sobre a
qual você tem curiosidade de aprofundar o seu conhecimento), e siga o seguinte
roteiro de investigação:

1. Elabore um quadro analítico contendo as informações indicadas no

modelo:

a. Objeto de estudo do caso selecionado;

b. Recorte territorial (município, cidade, bairro, bacia hidrográfica etc.)
e localização (estado, região etc.) da área de estudo;
c. Problemas/conflitos socioambientais na área de estudo;
d. Legislações pertinentes ao estudo de caso selecionado;
e. Descrição da legislação;
f. Relação com a área de estudo.

2. Além do estudo de caso da região que você selecionou, amplie sua

pesquisa e selecione mais um conflito socioambiental, ou quantos
considerar importante para ampliar os conhecimentos adquiridos na
disciplina. Elabore um quadro comparativo dos estudos de caso
selecionados.

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 Quadro 3 – Modelo para estudo de caso

ESTUDO DE CASO 1: INSERIR TÍTULO

Recorte Relação com

Objeto de Problemas/conflitos Legislações Descrição da
territorial e a área de
estudo socioambientais pertinentes legislação
localização estudo

FINALIZANDO

Figura 8 – Resumo da aula

14