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Administrao Pblica Administrao Pblica

Hugo Junior Brandio Marcia Prezotti Palassi Dirce Nazar de Andrade Ferreira

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PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE POLTICAS EM EDUCAO A DISTNCIA DPEAD Hlio Chaves Filho SISTEMA UNIVERSIDADE ABERTA DO BRASIL Celso Costa COMISSO EDITORIAL DO PROJETO PILOTO UAB/MEC Marina Isabel Mateus de Almeida (UFPR) Teresa Cristina Janes Carneiro (UFES) Antonio Roberto Coelho Serra (UEMA) Jonilto Costa Sousa (UnB) Vicente Chiaramonte Pires (UEM) Ozrio Kunio Matsuda (UEM) Anderson de Barros Dantas (UFAL)

ORGANIZAO DO CONTEDO Hugo Junior Brandio Marcia Prezotti Palassi Dirce Nazar de Andrade Ferreira PROJETO GRFICO Annye Cristiny Tessaro Mariana Lorenzetti DIAGRAMAO Annye Cristiny Tessaro Victor Emmanuel Carlson REVISO DE PORTUGUS Srgio Meira (Soma)

Sumrio
Apresentao....................................................07

UNIDADE 1 Administrao Pblica


Conceitos de Administrao Pblica.........................................................11 Natureza e Fins da Administrao Pblica....................................................14 Princpios da Administrao Pblica.....................................................15 Crimes contra a Administrao Pblica.....................................................18 Resumo.......................................................................................................22 Atividade de aprendizagem........................................................................23

UNIDADE 2 Organizao Poltico-Administrativa do Brasil


O Estado...........................................................................................27 O Governo...........................................................................................31 Organizao Poltica....................................................................................36 Estrutura Organizacional da Administrao Indireta...................................40 Resumo.......................................................................................................45 Atividade de aprendizagem.......................................................................46

UNIDADE 3 O que Reforma Administrativa?


O que Reforma Administrativa?.............................................................49 O Carter Histrico-Conceitual da Reforma Administrativa........................51 A Base Histrico-Conceitual da Natureza do Estado Capitalista................54 Histrico das Principais Intervenes no Aparelho do estado................65 Resumo......................................................................................................73 Atividade de aprendizagem.......................................................................74

UNIDADE 4 Processo de Formulao de Polticas Pblicas


O que Poltica Pblica.............................................................77 Referncias Conceituais.........................................................................81 Algumas Perspectivas Recentes..........................................................97 Resumo......................................................................................................101 Atividade de aprendizagem......................................................................102 Referncias.....................................................................................103 Minicurrculos.....................................................................................108

Apresentao
As pessoas no conseguem realizar sozinhas suas necessidades. Ento se agrupam para buscar realizaes de objetivos. A reunio de pessoas na sociedade denomina-se grupo social (Maslow, 1970) e deve ser regida de acordo com normas daquele grupo. Para que o grupo social tenha suas necessidades bem atendidas necessria a formao de organizaes. Assim, surge o Estado: uma corporao formada por povo, territrio e governo, que dever ser bem administrada. O povo enquanto elemento mais importante desta trilogia deve ter seus anseios realizados, ento delega competncia para o governo prover aquelas necessidades dantes faladas. E para que isso acontea, contribui com impostos para que haja contrapartida do governo s suas demandas. Desta forma, para o governo implementar servios de qualidade, ele precisa criar instituies pblicas especializadas para atender s necessidades de seus cidados. Ento surge a Administrao pblica, um conjunto de rgos voltados existentes para a realizao de servios pblicos, buscando atender s necessidades da coletividade. Ento Administrao pblica entendida como meios ou procedimentos dos quais dispe o governo para pr em prtica suas aes polticas, a partir das demandas do povo, que o legtimo destinatrio dos bens, servios e interesses administrados pelo Estado. A partir disso, para realizar os interesses da coletividade a Administrao pblica tem uma finalidade: o bem comum do povo administrado. Logo, precisa defender o interesse pblico e as aspiraes da comunidade. Para que isto seja realizado, a mquina pblica, (que o conjunto de rgos disposio do povo) deve ser bem administrada. Ento o governo cria leis especficas para a movimentao da mquina. Mas isso no a nica forma: a mquina precisa ser bem coordenada para funcionar com eficcia. Ento a cincia da Administrao atua como verdadeira diretriz para organizar o Estado, satisfazer os cidados e evitar abuso de poder dos governantes.

Assim, ao estudar a cincia da Administrao voc dever ter noes de gesto tanto das empresas privadas quanto das pblicas. A Administrao pblica a atuao indireta do povo nas organizaes. O povo age assim pois ele quem escolhe os governantes, para diretamente agirem com efetividade no pas e prover melhorias Ento h uma retroalimentao, ou feedback permanente na mquina pblica entre povo e governo. Nossa expectativa que voc, ao estudar Administrao pblica, entenda o contedo das organizaes pblicas, suas principais subdivises e objetivos. Fazendo isso voc entender melhor a funo pblica, os poderes e deveres dos governantes e os direitos e deveres da comunidade. Ento, um sistema que funciona de maneira integrada cuja fiscalizao muitas vezes necessria para que seu funcionamento seja o mais eficiente possvel. Bom estudo!

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Administrao Pblica Administrao Pblica
Dirce Nazar de Andrade Ferreira

UNIDADE

Curso de Graduao em Administrao a Distncia

Objetivo
Conhecer conceitos de Administrao pblica e a importncia da gesto pblica no Brasil. Conceituar a natureza da Administrao pblica e o fenmeno da Administrao. Verificar a conduta tica de administradores no manejo da gesto. Identificar os crimes cometidos contra a Administrao pblica.

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Mdulo 4

Conceitos de Administrao Pblica

Nesta Unidade voc vai conhecer alguns conceitos de Administrao pblica, seus objetivos e as principais diretrizes que a constituem. Apresentaremos tambm exemplos de crimes contra a Administrao pblica, tanto por servidores pblicos quanto por particulares.

Conforme voc estudou em Teoria da Administrao, um sistema um conjunto de partes interligadas e integradas. Um pas considerado um sistema, pois formado de elementos que se integram. Um pas tambm chamado Estado soberano (pois ele independente) e representa o conjunto formado por trs elementos: povo, territrio e governo. O povo chamado de elemento humano: so as pessoas presentes no pas que fazem parte de sua populao. O territrio a base fsica ou geogrfica do pas onde est situado seu povo. Governo a administrao do povo e do territrio, atravs dos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Para bem administrar o povo e seu territrio o governo cria rgos pblicos, tambm chamados de pessoas jurdicas pblicas: so as instituies que iro prestar servios pblicos aos cidados. Mas o que so pessoas jurdicas? Vamos compreender este conceito: Pessoas Fsicas: denominao de pessoas naturais, os seres humanos. Pessoas Jurdicas: denominao que significa empresas, organizaes constitudas com a finalidade de cumprir obrigaes. Podem ser: privadas (empresas pertencentes aos particulares) e pblicas (empresas pertencentes ao governo). Essa prestao de servios pblicos deve ser feita com eficincia. Ento necessrio que os rgos pblicos ou pessoas jurdicas sejam bem administrados, isto , tenham uma boa gesto. Logo, preciso que haja Administradores pblicos competentes e srios.
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Administrao pblica o conjunto de rgos criados pelo governo e geridos por administradores para atender s necessidades do povo. Cada rgo tem uma funo especializada, e o conjunto de rgos ou pessoas jurdicas forma o servio pblico. A Administrao pblica realiza servios visando satisfazer s necessidades da coletividade (povo), que o elemento mantenedor do Estado atravs da contribuio de impostos. Esta contribuio deve ser retribuda ao povo atravs de bens e servios. A gesto desses bens e servios deve ser feita por administradores pblicos comprometidos em servir comunidade. Logo, o governo, atravs do poder Legislativo, cria um conjunto de leis para reger a atuao dos seus administradores. O administrador pblico tem em sua gesto a responsabilidade de gerir interesses dos cidados; neste aspecto, Administrao pblica a gesto de bens e interesses da comunidade, visando o bem comum da coletividade. Como foi dito antes, Administrao pblica o conjunto de rgos e servios do Estado para servir ao povo, que deve ser gerido por administradores pblicos com responsabilidade definida em lei. Ento agora voc vai saber como dever ser a atuao dos administradores pblicos. A natureza da Administrao pblica um encargo para quem a exerce. Ento o administrador investido em funo pblica assume o compromisso de bem servir coletividade, buscando o progresso social de seu pas. A gesto da coisa pblica deve ser de acordo com o dever de eficincia funcional. necessrio que o administrador pblico seja eficiente. E para que exista eficincia deve haver sinergia; logo, isso equivale a uma srie de condutas: Adequao dos meios aos fins. Produtividade do rgo pblico. Perfeio do trabalho.

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Conforme voc estudou em Direito Administrativo, o administrador dever zelar pelo bom funcionamento da gesto pblica; assim desejvel que em sua atuao exera condutas de: Confrontar desempenhos (comparar sua atuao com a atuao que o rgo deseja ter). Avaliar resultados (verificar se seu trabalho est de acordo com aquilo que o rgo planejou). Aperfeioar sua atuao (melhorar a cada dia sua atuao como servidor pblico). Disto possvel concluir que os gestores pblicos tm dever de prestar contas, para agir de acordo com as delegaes que recebem da legislao criada pelo governo. Assim, o administrador pblico tem sua ao enquadrada na lei. Ele possui responsabilidades com os bens do povo, ento no poder ultrapassar os limites da lei, pois estar agindo com excesso de poder. Ento agora vamos estudar as finalidades da Administrao pblica, ressaltando que esta atividade de grande importncia para o crescimento dos Estados soberanos. Pas bem administrado possui gesto pblica sria e eficiente.

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Natureza e Fins da Administrao Pblica

GLOSSRIO *Sistema noo de todo, conjunto de partes integradas que tem objetivos. *Sinergia propriedade do sistema de somar esforos.

A natureza da Administrao Pblica cumprir o interesse do povo. Ento quer dizer que no se pode deixar de observar seu carter de sistema*. O conjunto social ou coletividade, deve estar acima dos interesses particulares. Ento a Administrao Pblica deve olhar primeiro o interesse da comunidade, dispondo ao nvel secundrio os interesses pessoais dos indivduos; deve estar acima de paixes e emotividades pessoais; e deve ser racional, no sentido de cumprir suas finalidades, preconizando permanncia. Isso por que suas finalidades resumem-se ao cumprimento do bem comum da coletividade. Aqui o povo prevalece sobre o indivduo, o particular. O querer do povo est expresso na escolha dos governantes. E governantes, junto com o poder Legislativo, elaboram leis. Ento a finalidade da Administrao pblica satisfazer o povo, atravs da gesto eficiente, que cumpre com respeito s leis. Meireles (2006, p. 46), neste aspecto, destaca que:
Na administrao pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na administrao pblica s permitido fazer aquilo que a lei autoriza.

Os fins ou finalidade da Administrao pblica devem dominar todas as formas de administrao, e neste aspecto, exclui a vontade pessoal do prprio administrador. por que esses fins esto atados defesa do interesse pblico, significando as aspiraes lcitas almejadas pela sociedade. E a elas o administrador deve atender.

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Princpios da Administrao Pblica

Conforme voc estudou em Direito Administrativo, Administrao pblica construda sobre princpios, dentre alguns: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia. Para atender a finalidade da administrao pblica, o administrador deve ter sua atividade funcional atada s leis, delas no podendo se afastar ou desviar, sob pena de desvio de finalidade e atos ilcitos. Meirelles (2005, p. 88) destaca que Administrao pblica deve ser direcionada lei por que ela est orientada tambm pelos princpios do Direito e da Moral, para que o legal se junte ao honesto e conveniente aos interesses sociais. O princpio da legalidade se ope a quaisquer vontades personalistas dos governantes. Ele o antdoto contra poder oligrquicos ou absolutistas que poderiam, por certo minar a racionalidade da Administrao. O princpio da legalidade tambm significa continuidade e segurana; medida que as leis so cumpridas, h segurana no convvio social. Para saber mais De acordo com esses princpios,
*O tema tica na Administrao Pblica atual e os administradores devem atuar na suscita inmeros debates. Para atender aos anseios Administrao pblica, obedecendo dos administrados foi criado o Decreto n 1.171 de princpios ticos. Essa conduta impli22 de junho de 1994, denominado Cdigo de tica ca agir usando lealdade e boa f na Profissional do Servidor Pblico Civil, que contm uma gesto dos bens pblicos. Com efeito, srie de condutas obrigatrias ao servidor pblico. moral o conjunto de regras de condutas respeitosas [no trato dos recursos humanos e materiais] que devem germinar no ambiente organizacional pblico (HARIOU, 1989). Ento, no trato com os administrados, a Administrao pblica no dever somente optar entre o lcito e o ilcito, mas tambm entre o justo e o injusto, o honesto e o desonesto. A ao dos administradores deve proceder com sinceridade, devendo ainda evitar comportamentos maliciosos que possam confundir os administrados ou dificultar suas aes.

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O princpio da moralidade vem junto com a conduta de probidade administrativa: ele obriga os administradores pblicos a exercerem suas atividades com eficcia e, ao assim faz-lo agir com honestidade. Vale dizer, ao honesta aquela que respeita as leis dando a cada um aquilo que lhes pertence de forma justa. Assim, age sem moralidade administrativa aquele que despreza o zelo profissional ou invade a esfera de competncia de outro, ou procura obter vantagem para si a partir das situaes que o cargo disponibiliza. O gestor pblico deve conduzir-se de maneira institucional, deve tratar a todos sem discriminaes, benefcios pessoais ou favoritismo. Isto significa dizer que no so tolerados comportamentos visando proteo ou guarida a critrios pessoais, nem aes protegendo determinadas pessoas por simpatias. Por via contrria tambm no lcito perseguir algum por razes emocionais. E isto deve ser a tnica, pois o princpio da igualdade ou isonomia destaca que todos so iguais perante a lei. Ento, a Administrao pblica deve ser conduzida de acordo com seu carter tcnico impessoal. Isto impede a conduta do administrador pblico de buscar objetivos de interesses prprios ou de terceiros.

Desde a Teoria da Burocracia, Max Weber destacava que o princpio da racionalidade significava adequao dos meios aos objetivos institucionais, de maneira que a gesto fosse sria e impessoal. (MOTA, 2002)

A teoria da burocracia criada por Weber destaca o carter racional do trabalho nas organizaes. Aqui j se pregava a impessoalidade nas organizaes. Para essa teoria, a distribuio de atividades deve ser sempre realizada em funo dos cargos e no das pessoas envolvidas, da seu carter impessoal. Para essa corrente h nas organizaes ocupantes de cargos e funes, que devem conduzir-se de acordo com as regras formalizadas na prpria organizao. Vale dizer que a organizao se sobrepe pessoa e ao prprio cargo. Com isso se quer dar continuidade instituio ao longo do tempo: as pessoas passam, a organizao permanece.

Conforme foi estudado em Direito Administrativo, o administrador tem o dever de manter plena transparncia em seu comportamento. Publicidade significa divulgao dos atos dos administradores
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para que o povo conhea e tenha condies de julgar a conduta moral. Publicidade anda junto com o princpio da moralidade. Voc estudou como deve ser conduzida a Administrao pblica; agora vamos conhecer as condutas que no devem ser adotadas.

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Crimes contra a Administrao Pblica

E o que um cargo pblico? o conjunto de atribuies de um servidor nas instituies pblicas da Administrao direita e indireta.

O Estado foi criado para alcanar o bem comum, atravs da satisfao da necessidade dos administrados. Ento, a Administrao pblica como um conjunto de bens pblicos deve ser coordenada por gestores srios. O Estado, atravs de seu poder Legislativo, cria leis (tanto para proteger seus bens, quanto para punir a m-conduta de seus administradores pblicos). Isto quer dizer que o Cdigo Penal, nos artigos 312 a 327, define e descreve as condutas desonrosas dos servidores, chamando-as de crimes contra a Administrao pblica. Estes crimes podem ser praticados tanto por servidores pblicos quanto por particulares (as pessoas que no trabalham no servio pblico). O conceito de servidor pblico repousa na lei como: pessoa investida em cargo pblico (BRASIL, 1990).

Para os efeitos penais, considerada servidor pblico qualquer pessoa que exera cargo pblico (pessoa sem remunerao, estagirio, cargo provisrio, temporrio, etc).

O servidor pblico deve ter conduta honrosa, pois trabalha com os bens do povo. Ento, h muitas leis sobre a sua conduta entre elas: a lei n 8.112/90 e o cdigo de tica do servidor pblico (esses dois instrumentos legais do punio administrativa: suspenso, demisso, etc). Mas o cdigo penal pune com maior rigor quem comete conduta grave definida como crime. Vamos conhecer alguns deles:

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Crimes cometidos por servidores pblicos contra a Administrao pblica:


(Lembre-se: estes crimes so cometidos por funcionrios pblicos; se a pessoa no for funcionrio pblico, comete outro tipo de crime)

Peculato: apropriao ou desvio de dinheiro, valor ou outro bem mvel pblico ou particular, de que o servidor pblico tenha posse, em razo de seu cargo. Essa apropriao ou desvio pode ser para beneficiar o prprio servidor ou qualquer outra pessoa. Pena: recluso de 2 a 12 anos e multa. Insero de dados falsos em sistema de informaes: inserir ou facilitar a insero de dados falsos; ou excluir dados em sistema de informaes (fraudar banco de dados) para obter vantagem para si ou para outra pessoa. Pena: recluso de 2 a 12 anos e multa. Corrupo passiva: solicitar ou receber (para si ou para outra pessoa) vantagem indevida. Esta vantagem pode ser qualquer coisa; direta ou indiretamente. A vantagem est sempre relacionada com a funo que o servidor exerce. Pena: recluso de 1 a 8 anos e multa. Prevaricao: retardar (demorar) ou deixar de fazer (no realizar) indevidamente, um ato funcional; ou praticar ato contra lei para tirar vantagem pessoal, para si ou para outra pessoa. Pena: deteno de 3 meses a 1 ano e multa. Condescendncia criminosa: chefe que por indulgncia (d, pena) deixa de responsabilizar subordinado que cometeu infrao. Servidor pblico que embora no sendo chefe, sabe da infrao e silencia (no leva o fato autoridade competente). a mesma coisa que conivncia, pois o servidor tem o dever de comunicar ao superior imediato as condutas indevidas que tiver conhecimento. Pena: deteno de 15 dias a 1 ms ou multa. Advocacia administrativa: patrocinar (ajudar, priorizar) interesse privado perante a Administrao pblica, valendo-se da funo. Aqui o servidor privilegia interesse de algum ferindo o direito de participao de todos no servio. Pena: deteno de 1 a 3 meses ou multa.

A pena de recluso aquela cumprida em regime prisional.

A deteno pena mais branda (meses de pena) e pode ser cumprida em regime aberto e semi-aberto.

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Violncia arbitrria: praticar violncia fsica no exerccio da funo pblica. Servidor agride pessoa ou pratica conduta violenta quebrando patrimnio pblico. Pena: deteno de 6 meses a 3 anos, mais a pena correspondente violncia. Abandono de funo: abandonar o cargo pblico fora dos casos previstos em lei. Aqui o servidor vai embora, no trabalha. Pena: deteno de 15 dias a 1 ms ou multa. Se causar prejuzo: pena de deteno de 3 meses a 1 ano e multa. Violao de sigilo profissional: servidor revela segredo que conhece, em razo de seu cargo; ou facilita a revelao. Pena: deteno de 6 meses a 2 anos ou multa. Extravio, sonegao ou inutilizao de livro ou documento: extraviar significa perder; sonegar quer dizer esconder; e inutilizar significa estragar de modo que no mais sirva. Pena: recluso de 1 a 4 anos. Na Administrao pblica interessante destacar o interesse, entre governo e servidores pblicos, de implementar uma administrao de gestores srios. Assim existem propostas para modernizar a administrao tirando as duplicidades, ambigidades e aspectos de lentido, para melhor atender ao pblico.

Veja: aqui h opo; ou deteno ou multa, conforme as circunstncias do caso.

Muito bem, voc estudou alguns crimes cometidos por servidores pblicos. Agora vamos ver outros crimes cometidos por particulares. Mas quem o particular? quem no est investido em funo pblica. s vezes este particular tem condutas ilcitas. Vamos estud-las:

Usurpao de funo pblica: particular se investe na funo pblica sem autorizao de ningum. (Fica trabalhando no servio pblico, sem cargo legtimo, s vezes sem remunerao, para depois pleitear integrao no rgo pblico). Pena: deteno de 3 meses a 2 anos e multa.

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Resistncia: particular se ope ou impede execuo de ato legal praticado por servidor pblico ou quem o esteja auxiliando. Particular faz ameaa ou usa violncia fsica ao servidor ou ao auxiliar, impedindo-o de trabalhar. Pena: deteno de 2 meses a 2 anos. Desobedincia: particular no cumpre ordem legal (ou se cumpre, faz o contrrio) de servidor pblico. Pena: deteno de 15 dias a 6 meses e multa. Desacato: particular desrespeita, humilha, desprestigia, ofende servidor pblico no exerccio da funo. Pena: 6 meses a 2 anos ou multa. Corrupo ativa: particular oferece ou promete vantagem indevida a servidor pblico para que ele pratique ou retarde aes relativas ao seu cargo. Pena: recluso de 1 a 8 anos e multa. Subtrao ou inutilizao de livro ou documento: subtrair retirar, levar, carregar; inutilizar estragar de modo que faa perder sua finalidade. Aqui o particular causa prejuzo ao acervo documental do servio pblico. Pena: recluso de 2 a 5 anos. Inutilizao de edital ou sinal: particular rasga, inutiliza, estraga certos documentos do servio pblico. So eles: o edital pblico e o selo pblico. Pena:deteno de 1 ms a 1 ano ou multa. Edital: correspondncia formal que serve para comunicar e publicar atos. Selo: adesivo ou sinal que tem a finalidade de lacrar, fechar correspondncias, pacotes ou bens imveis do servio pblico.

Saiba mais...
No site do servidor pblico procure estes assuntos: Cdigo de Conduta da alta administrao federal Orientao sobre Legislao de Recursos Humanos Legislao sobre Administrao Pblica. www.servidor.gov.br

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RESUMO
Nesta Unidade voc viu a importncia da Administrao pblica. Um pas no pode prescindir da mquina pblica: ela o instrumento da aplicao das verbas coletadas como tributos e que devem ser bem reaplicadas. Ento, o meio para movimentar a mquina a Administrao Pblica. Ela deve ser sria e ter uma gesto pautada na transparncia a fim de viabilizar o controle por parte de seus administrados. Voc estudou tambm sobre crimes praticados por servidores pblicos e particulares contra a Administrao pblica. Viu que a conduta do servidor impe cuidar dos bens e ter boa conduta enquanto gestor da coisa pblica. O cdigo penal brasileiro, ao definir os crimes e as penas, quer com isso proteger diretamente a Administrao pblica e indiretamente os cidados.

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Atividades de aprendizagem
1. Por que as pessoas se agrupam em cidades, vilas, etc? 2. Quais os componentes do Estado? 3. Por que importante a mquina pblica para o Estado? 4. O que significa peculato? 5. O que corrupo e qual a diferena entre corrupo ativa e passiva? Trabalho em grupo: Escolha uma instituio da Administrao pblica, ou faa um estudo na instituio onde voc trabalha (se voc for servidor pblico) sobre o princpio da eficincia. Pesquisa Faa uma pesquisa na internet sobre os crimes Peculato e Corrupo Ativa praticados contra a Aministrao Pblica.

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Organizao Organizao Poltico-Administrativa Poltico-Administrativa do Brasil do Brasil
Dirce Nazar de Andrade Ferreira

UNIDADE

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Objetivo
Compreender a organizao poltico -administrativa do governo. Verificar o carter sistmico dos trs poderes. Destacar a viso integrada entre as unidades da federao. Revisar alguns conceitos de Administrao direta e indireta.

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O Estado

Vimos na Unidade I que Estado significa o conjunto de 3 elementos: Povo: elemento humano ou conjunto de pessoas que habita um pas soberano; Territrio: elemento geogrfico ou base fsica onde mora o povo; e Governo: autoridades constitudas para administrar o pas. Governo, o conjunto de funes pelas quais assegurado o funcionamento daquele pas. Nesta Unidade voc estudar sobre a estrutura do pas e a forma poltica e administrativa: como ele organizado para atender seus cidados. Veja que, Estado nestes termos, significa pas. A denominao Estado enquanto sinnimo de pas foi dada desde a Antigidade por filsofos como Maquiavel, Thomas Hobbes e Montesquieu. Eles estudaram o poder poltico para organizar o pas e administr-lo com eficincia (BONAVIDES, 1997).

O filsofo Kant conceituou o Estado como uma multido de pessoas vivendo em um territrio cumprindo leis editadas pelo governo. As leis esto contidas na Constituio.

Bastos (1988) nos diz que o Estado (pas) uma associao humana (povo) que mora em determinado lugar (territrio), sob o comando de um administrador pblico (governo) que no se submete a qualquer outro Estado (soberania). O pas soberano por que tem poder decisrio* para conduzir seus rumos de acordo com a vontade de seu povo.

GLOSSRIO *Poder decisrio capacidade de decidir suas estratgias de aes, quando administra.

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Princpio fundamentais do Estado Democrtico: - Vontade Popular, expressa pelo voto; - Liberdade de ir e vir; e - Igualdade de Direitos. Fonte: DALLARI (1999)

Dessa forma o pas pode agir de acordo com a vontade de seus integrantes. E ao assim fazer, constri leis conforme seus cdigos de conduta social e administra suas instituies pblicas de acordo com a vontade de seu povo. O Estado brasileiro hoje democrtico, pois o governo possui um sistema de leis e administra o pas conforme a vontade de seus cidados.

Formas de Estado
Forma de Estado a maneira como o povo, o territrio e o poder so organizados. A forma de Estado leva em considerao a composio geral do Estado ou pas. Isso significa que ela traduz a diviso do poder, ou seja como o poder exercido e repartido no territrio. Ento podemos ter duas formas de Estado dependendo da estrutura do poder, sua unidade, distribuio e competncias no territrio (DALLARI, 1999). Estado Unitrio ou Centralizado: unificao poltica do poder. O territrio dividido em provncias, quase sem autonomia poltica (somente uma pequena delegao administrativa). Ex: A constituio de 1824 do Brasil estabeleceu o Estado Unitrio. Depois, com o Ato Adicional de 1834, as provncias passaram a ter legislao prpria, com os presidentes sendo nomeados pelo Imperador. Estado Federado ou Federalismo: o pas apresenta delegao poltica, e dividido em unidades da federao (Estados-Membros) como, por exemplo: Rio de Janeiro, So Paulo, etc. Estes entes federados no tm soberania como o pas, mas so autnomos politicamente (cada unidade da federao possui uma Constituio Estadual). O Brasil um Estado Federado ou Federativo, o que traz a idia de aliana: unio indissolvel entre Estados, Municpios e Distrito Federal.

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Caractersticas do Federalismo
Descentralizao Poltica: cada unidade da federao ou Estado-Membro escolhe seus governantes, de acordo com a Constituio Federal, que a lei que diz como deve ser feita essa descentralizao poltica. Assim, h dois planos polticos harmnicos: o federal e o estadual. Descentralizao Legal: cada unidade da federao ou Estado-Membro pode criar suas Leis, inclusive a Constituio Estadual, pois os Estados-Membros so autnomos. Participao: na Federao, h descentralizao e atuao conjunta. Os Estados-Membros devem participar tambm da criao de leis que vigoram no territrio nacional. Isto se d por meio do Senado, que composto de representantes dos Estados e do Distrito Federal (Ver artigo 46 da Constituio Federal). Rigidez Constitucional: o Estado Federado um sistema composto por unidades; assim, o que mantm a Federao a superioridade hierrquica da Constituio Federal, que coordena a Federao e lhe d estabilidade e harmonia. A Constituio, por sua natureza superior, justifica a denominao que recebe de lei das leis. Ela contm os princpios basilares* da ordem social, poltica, econmica e administrativa, que orientam e disciplinam a conduta dos governantes e dos particulares, na Federao. O Brasil por suas prprias condies geogrficas, tem vocao histrica para o federalismo. Pas de imensido territorial e diversidade de condies, obriga naturalmente a uma descentralizao, que a base do federalismo. Tratando-se de um dos maiores Estados do mundo, com territrio rico em recursos naturais e quase todos aproveitveis, deve ser administrado como sistema harmnico. H assim uma vocao histrica conjugada com a vontade do povo brasileiro na manuteno do Estado Federal. GLOSSRIO *Princpio basilar significa base ou estrutura sobre a qual se estabelecem as demais leis.

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Para saber mais

Um dos papis dos portugueses no perodo colonial foi manter a *O artigo 25 da Constituio Federal d aos Estaunidade territorial do pas, preservandos-Membros o poder de criar suas prprias Constido-o como Estado, impedindo assim tuies e leis. Esta previso ou poder de se autoreger chamada de auto-organizao estadual a usurpao das terras brasileiras por (BASTOS, 1986). outros povos. As causas sociais da origem do federalismo brasileiro so, portanto justificadas e funcionam bem at hoje. a prpria imensido territorial que obriga a descentralizao do governo, a fim de manter a pluralidade das condies regionais, tudo integrado na unidade nacional. Como a metfora sistmica, os Estados so elementos componentes de um conjunto, representado pela Unio. Esta por sua vez, abriga diferenas e reconhece diversidades dos elementos, coordenando cada um deles de forma sinrgica.

Ento vamos reforar as diferenas entre estado-nao e estados-membros:

1) Nao (Estado Soberano): conjunto homogneo de pessoas ligadas entre si por vnculos permanentes de sangue, idioma, religio, cultura e ideais, habitando um territrio, administrado por um governo. Unio. 2) Estados-Membros (Estados da Federao): Estados autnomos, so partes da Federao, podendo se auto-organizar e auto-governar, mas sem soberania. Partes ou Estados da Nao.

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O Governo

Governo o Conjunto de funes pelas quais assegurada a gesto das instituies do Estado. Dessa noo deriva que governo o conjunto de poderes e rgos constitucionais para administrar o pas. So as funes estatais bsicas que do suporte ao sistema para que seu funcionamento seja garantido. Segundo Meireles (2006), governo a conduo poltica dos negcios pblicos, sendo que ora se identifica com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originrias desses Poderes e rgos, como manifestao da soberania. Administrao pblica o conjunto de rgos institudos para cumprir os objetivos do governo, significando o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral. Disto se pode entender que a Administrao no pratica atos de governo, somente atos de execuo, com maior ou menor autonomia. Administrao atividade neutra, normalmente vinculada lei ou norma tcnica (MEIRELES, 2006). O autor ainda destaca que Governo e Administrao se complementam. So criaes abstratas de leis, impulsionadas pela vontade humana. Este impulso efetivado atravs de pessoas jurdicas e seus agentes investidos nos cargos.

Formas de Governo
Tambm chamados de sistemas polticos, so os meios procedimentais pelos quais o governo administra as instituies.

Para saber mais


*Forma de governo (ou regime poltico ou sispoltico, Forma poltico) tema poltico significa o conjunto de instituies polticas por meio das quais um pas se organiza de maneira a exercer seu poder sobre seus cidados. Fonte: DALLARI

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(Aristteles) Formas Puras


MONARQUIA (Governo vitalcio {a vida inteira}de reis, por exemplo.) ARISTOCRACIA (Governo de uma classe restrita, normalmente rica) DEMOCRACIA TIRANIA (Absolutismo, autoritarismo). OLIGARQUIA (Governo se apossa de bens, se autobeneficia). DEMAGOGIA

Formas Impuras

(Governo conduz o povo falsa situao, (Governo de dirigentes escolhidos pelo povo) engodo, engano).

Quadro 1: Aristteles Fonte: DALLARI (1999)


(Maquiavel) Caracteres
MONARQUIA (Governo vitalcio, de reis) REPBLICA ABSOLUTA (o Rei acredita que recebeu poder divino, no h leis formais) CONSTITUCIONAL (Rei rege obedecendo leis formalizadas e constituio. Ex: Inglaterra) ARISTOCRTICA (Governo feito por classe restrita, privilegiada por nascimento ou conquista) DEMOCRTICA (Governantes eleitos pelos cidados para mandatos com durao predeterminada e obedecendo Constituio). Governo do povo.

Para saber mais


*Repblica: do latim, coisa pblica. Forma de governo no qual o chefe de Estado , normalmente chamado Presidente, escolhido pelo povo mediante eleio, para exercer mandato por tempo determinado. O Brasil possui a forma republicana democrtica, pois os governantes so eleitos diretamente pelo povo. A monarquia (estado absolutista) foi substituda no Brasil com a subdiviso do Estado Unitrio do perodo imperial, reportando-nos Proclamao da Repblica. A Repblica a forma de governo oposta Monarquia e compatvel com a noo de democracia. Seus fundamentos so a temporariedade, a eletividade e a responsabilidade do chefe de governo. Fonte: DALLARI.

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Sistemas de Governo

A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados, Municpios e do Distrito Federal, se constitui em Estado Democrtico de Direito (BRASIL, 1988).

Ento voc estudou o que uma Repblica, uma Federao, e que a Repblica pode ser democrtica ou no; agora vamos estudar o que so sistemas de governo. Por Sistemas de governo entendemos os modos pelos quais a Constituio separa os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio para administrar a mquina pblica. So tcnicas que regulamentam as relaes entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exerccio das funes governamentais.

Tipos de Sistemas de Governo


Sistema Presidencialista ou Presidencialismo: o sistema de governo no qual o Poder Executivo se concentra nas mos de uma nica pessoa, que representar externamente a nao e o governo. Caractersticas do sistema Presidencialista (BONAVIDES, 1998): O Presidente da Repblica o Chefe do Estado e o Chefe de Governo: ele ocupa simultaneamente as duas chefias de um Estado e, ao mesmo tempo, preside a nao e a representa internacionalmente enquanto chefe de Estado; e ainda administra e desenvolve diretrizes do Poder Executivo para o pas. O Presidente da Repblica escolhido pelo povo: na maioria das vezes prevalece a democracia; o povo o elege diretamente, como no Brasil, ou indiretamente, como nos Estados Unidos da Amrica (atravs de colgios eleitorais), ou seja, o povo participa de alguma forma da escolha do Chefe de Estado e de Governo.

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O Presidente da Repblica escolhido por um prazo determinado: para evitar a vitaliciedade da monarquia e a perpetuidade do exerccio arbitrrio do poder do Estado, o presidencialismo foi moldado para que o presidente, aps eleito, tivesse um tempo determinado para exercer sua funo. Aps o final do mandato, feita nova eleio com outros candidatos. O Presidente da Repblica tem uma equipe de ministros de Estado, nomeados por ele: os ministros de Estado so simples auxiliares do Presidente da Repblica, que tem poder para nome-los e exoner-los a qualquer tempo, sendo que cada um atua como se fosse chefe de um grande departamento administrativo (Ministrio ou pasta ministerial). Existem no Estado presidencialista trs poderes: so eles o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Os trs poderes so independentes e harmnicos entre si: significa que um deles no pode se sobrepor ao outro. Deve haver equilbrio. O sistema presidencialista s pode ser usado com a forma de governo repblica: este sistema adotado no Brasil, Estados Unidos e Mxico.

Visite os sites oficiais da Presidncia da Repblica e do Senado. www.presidencia.gov.br

Segundo Dallari (1999), a Constituio Federal de 1988 deu ao Congresso muitos poderes tpicos do parlamentarismo, o que suaviza o poder do Presidente da Repblica. Na verdade, houve grande expectativa pela aprovao do Parlamentarismo em um plebiscito realizado em 21 de abril de 1993, mas este tipo de regime no foi aprovado no Brasil.

Sistema Parlamentarista ou Parlamentarismo: o sistema de governo com as seguintes caractersticas: Ver o quadro da pg. 27, formas de Governo segundo Maquiavel. tpico das Monarquias Constitucionais: nas quais o rei ou rainha no tem poder absoluto e devem obedecer a Constituio. Tambm nesse sistema h os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, com ntida separao entre eles. O Poder Executivo se divide em duas partes:
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Um Chefe de Estado (que, como o prprio nome diz, representa o Estado). Normalmente este chefe de Estado ou Rei (Inglaterra, por exemplo) ou Presidente da Repblica (no caso, Portugal). Um Chefe de Governo (que atua mais na parte poltica). Normalmente este chefe o Primeiro Ministro (premier), que tambm preside o Conselho de Ministros (equipe denominada parlamento). Este modelo tpico da Inglaterra. O Primeiro Ministro indicado ou nomeado pelo Rei (se for monarquia) ou pelo Presidente da Repblica (se no tiver monarquia), mas sua investidura definitiva, bem como sua permanncia posterior no cargo, dependem da confiana da Cmara dos Deputados e s vezes at do prprio Senado. A aprovao do Primeiro Ministro e do seu Conselho de Ministros feita pela Cmara de Deputados, que analisa o plano de governo apresentado pelo Primeiro Ministro. Ento ao aprovar o plano, a Cmara assume a responsabilidade de governo junto com aquele ministro, empenhando-se perante o povo para administrar bem a coisa pblica. O governo exercido por um corpo coletivo orgnico: o parlamento. As medidas governamentais so, na verdade as atividades do primeiro ministro e de sua equipe (Ministros e seus ministrios). O Poder Legislativo assume no Parlamentarismo funes poltico-governamentais mais amplas, transformando-se em Parlamento na medida em que compreende tambm os membros do governo. Um sistema orgnico: uma equipe ou conjunto de pessoas com poder de votar, aprovar ou reprovar o programa do premier.

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Organizao Poltica

Conforme vimos, a Federao a aliana dos estados sob uma nica Constituio, e Unio o nome que se d Federao ou pas. A Repblica Federativa do Brasil constituda por 26 Estados e 1 Distrito Federal. A Federao uma pessoa jurdica soberana, ento ela edita leis nacionais (leis que valem para todo o povo brasileiro), para se organizar e providenciar uma convivncia harmoniosa no territrio, onde o povo deve respeitar-se e respeitar as instituies. Mas a Federao se relaciona com outras Federaes (outros pases) no plano internacional. Ento:
[...] neste relacionamento podem surgir conflitos; ento a Federao tambm edita leis com validade para fora de seu territrio, so elas: as convenes internacionais, os tratados internacionais, convnios internacionais (BASTOS, 1988).

Ver o Ttulo IV da Constituio Federal de 1988, captulo I: DA ORGANIZAO DOS PODERES.

A Unio possui trs poderes independentes e harmnicos: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio.

Fontes (2004, p. 56) explica que independncia significa: cada poder tem sua esfera de atuao, no podendo nenhum deles se sobrepor aos outros. Todavia, a Federao busca harmonia, ento cada poder funciona exercendo controle e vigilncia sobre os atos dos outros. Assim, a federao busca o equilbrio.

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Poder Executivo
A funo de governar e administrar, da melhor maneira possvel e dentro da legalidade, a Administrao Pblica (o dinheiro pblico) compete ao chefe do Executivo. Na Unio, o Poder Executivo representado pelo Presidente da Repblica e seu Gabinete de Ministros e Secretrios. Ele eleito pelo voto direto, e exerce o mandato por 4 anos, com possibilidade de uma reeleio em seqncia. Como chefe de Estado, o presidente representa a soberania nacional, e como chefe do Executivo, comanda a administrao pblica federal, garantindo o cumprimento das leis elaboradas pelo Legislativo. Nos estados, o Poder Executivo exercido pelo Governador, auxiliado pelos Secretrios de Estado. Os lderes de uma democracia constitucional agem sempre de acordo com a lei que define e limita a sua autoridade. Nos municpios o Poder Executivo representado pelos Prefeitos.

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Poder Judicirio
A distribuio da Justia tarefa do Poder Judicirio. Juzes independentes so o alicerce de um sistema de tribunais justo, imparcial e garantido constitucionalmente. Isso no significa que os juzes possam tomar decises com base em preferncias pessoais, mas, sim, que so livres para tomarem decises legais, ainda que sejam contrrias aos interesses do governo ou de outros grupos envolvidos em determinado caso.

Poder Legislativo
O Poder legislativo, no mbito federal, composto pelo chamado sistema bicameral (duas casas): Cmara dos Deputados e Senado Federal, que, quando reunidos, formam o Congresso Nacional. No mbito estadual, os representantes do povo no Poder Legislativo so os Deputados Estaduais e no mbito municipal, os vereadores. A principal funo do Poder Legislativo a elaborao das leis que regulam a vida em sociedade. Alm da funo legislativa, o poder Legislativo tambm tem a funo fiscalizadora, pois atravs dela que os Deputados e Senadores podem impedir atos de improbidade dos membros dos outros poderes. Cada Estado da Unio representado por trs Senadores da Repblica, eleitos em votao majoritria, para um mandato de 8 anos. J o nmero de Deputados Federais eleitos varia de acordo com a populao de cada Estado (votao proporcional), sendo no mnimo oito e no mximo setenta, por Estado, para o mandato de 4 anos.

Visite a pgina do Senado Federal e conhea a histria de uma instituio que h quase dois sculos ajuda a construir a histria do Brasil. www.senado.gov.br

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A organizao poltico-administrativo da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos nos termos desta Constituio. (BRASIL, 1988).

A Unio um ente abstrato. Voc lembra o que significa Federao? Pois a Unio a aliana dos Estados-Membros sob uma nica Constituio, e Unio o nome que se d a esse conjunto, que represnta a entidade soberana da Federao. O chefe do Poder Executivo na esfera federal o Presidente da Repblica; ele o responsvel pela administrao da Unio, juntamente com o vice-Presidente e os Ministros de Estado. O Estado-membro, ou Estado da Federao, representa cada parte em que est dividido o pas. Cada um deles tem como chefe do executivo o Governador, e uma Constituio Estadual, que lhe d competncias para legislar. Estados so autnomos e possuem tambm os 03 poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio. J os municpios so a diviso dos Estados-Membros. Possuem os poderes Executivo (Prefeito e Cmara de Vereadores) e Legislativo prprios. No possuem Constituio, mas sim Lei Orgnica.

Exemplo de EstadosMembros: Minas Gerais, Par, Maranho, etc.Cada Estado tem competncia residual (competncia de fazer leis que atendam seu Estado) delegada pela Unio.

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Estrutura Organizacional da Administrao Indireta

GLOSSRIO *Descentralizao o deslocamento da tomada de deciso para outros nveis da pirmide organizacional; normalmente nveis abaixo do que est sendo deslocado.

O estudo da Administrao pblica, em geral envolve a estrutura e as atividades do servio pblico. Em outras palavras, organizao administrativa a diviso de competncias em diversos rgos e entidades administrativas para atender coletividade. A organizao e funcionamento dos servios pblicos cabem ao Estado. Mas o Brasil um pas de natureza continental, e a Unio precisa organizar suas aes para prestar de maneira eficiente os servios pblicos. Ento, o poder pblico divide a funo em reas especficas e cria instituies especializadas para atuar naquelas reas. Ao fazer isso, o poder pblico usa uma atividade administrativa chamada descentralizao*. Desta forma o Estado divide a funo pblica ou servios pblicos em reas especficas e cria instituies especializadas para atuar naquelas reas. Ao fazer isso, o poder pblico reparte suas funes mantendo a coordenao, sem quebrar hierarquia. Ele faz somente uma delegao de autoridade deslocando atividades para outros centros decisrios de poder. Stonner (2002) nos ensina que a repartio de competncias gera esferas de atribuies especializadas. Na Administrao pblica, essas esferas de competncias necessitam de rgos ou instituies com competncia tcnica especializada para satisfazer s necessidades do pblico (sociedade brasileira, que o cliente da administrao pblica). Ento Meireles (2006) nos diz que o governo a conduo poltica dos negcios pblicos, para atender o povo. Esse servio deve ser prestado com qualidade; para tanto, o Governo precisa se organizar, criando mecanismos de diviso (especializao) e coordenao para implementar o controle no servio pblico. Assim preserva a cadeia de comando, sem quebrar hierarquia.

Especializao: diviso do trabalho, grau em que as atribuies da organizao so separadas em departamentos. Cada departamento possui um corpo de profissionais; e cada profissional desempenha um conjunto de tarefas especializadas.

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H uma distribuio interna de competncias decisrias, pois ao delegar autoridade a Lei preserva a unidade do Estado atravs do vnculo hierrquico. A instituio que recebeu a competncia age indiretamente como se fosse o prprio Estado. Ento, essa instituio (rgo pblico) est ligada ao Estado, que tem sobre ela os seguintes poderes: comando, fiscalizao, reviso e punio.

Ento, para prestar servio pblico de qualidade, o Governo organiza a funo pblica atravs de Leis. O Decreto-Lei 200/67, divide a Administrao Pblica em:

Administrao Direta
Constituda pela Presidncia da Repblica e Ministrios. Ento, reforando a denominao, na Administrao pblica direta, o Estado age por via imediata (MEIRELES, 2006) atravs da Unio. Ela chamada de nvel estratgico ou cpula da Administrao pblica.

rgo pblico unidade ou centro de competncia institudo para o desempenho das funes pblicas. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao do Estado.

Fonte: Meireles (2006)

Administrao Indireta
Conforme voc estudou em Direito Administrativo, a Administrao indireta decorre da descentralizao. O poder pblico, atravs da Lei, cria instituies para executar servios pblicos especializados. Ento a Administrao indireta constituda por instituies (pessoas jurdicas) com a finalidade de realizar determinadas atividades do ser-

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vio pblico. So entidades vinculadas Administrao Direta. Possuem autonomia administrativa e financeira. possvel dizer que Administrao indireta o conjunto de servios pblicos mediatamente realizados pelo Estado, atravs de outras pessoas jurdicas. E por que mediatamente? por que as instituies esto ligadas Presidncia ou ao Ministrio que os criou; e o Ministrio representa diretamente o Estado. Agora vamos relembrar as instituies componentes da Administrao Indireta: 1 Autarquias; 2 Fundaes Pblicas; 3 Empresas Pblicas; e 4 Sociedades de Economia Mista. Para saber mais
*Nos ltimos anos, como fruto da reforma, surgiram algumas autarquias sob regime especial; so as agncias reguladoras: ANAC Agncia Nacional de Avio Civil; ANA Agncia Nacional de guas; ANS Agncia Nacional de Sade; ANATEL Agncia

Autarquias

Instituies pblicas criadas para desempenhar atividades tpicas de adminisguladoras surgiram a partir de 1997, como parte do trao pblica; ou seja, praticam atos caprocesso de privatizao das empresas estatais. O ractersticos de Estado, quase sempre onde objetivo do Governo era garantir a fiscalizao de setores essenciais que estavam sendo transferidos para no h perspectiva de comercializao e a iniciativa privada, por meio de rgos independentes lucratividade (Sade, Educao, cultura que assegurassem o cumprimento das regras pblica, etc). Por isso possuem personaestabelecidas. De acordo com a Lei n 9986/97, que lidade jurdica de direito pblico. criou as agncias, seus dirigentes tm estabilidade no As Autarquias esto submetidas incargo e mandato no coincidente com o do presidente tegralmente s caractersticas dos rgos da Repblica. Os conselheiros e diretores s perdero de administrao direta. os recursos seus mandatos em caso de renncia, condenao judihumanos das autarquias esto sujeitos ao cial ou processo administrativo disciplinar. regime jurdico previsto pela lei da instituio que a criou. A proibio de acumulao remunerada de cargos, empregos e funes pblicas atinge os servidores das Autarquias, bem como seus dirigentes.
Nacional de Telecomunicaes, etc. As agncias re42

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Fundaes Pblicas
Muito parecidas com as Autarquias. So instituio sem fins lucrativos, criadas para desenvolver atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico. Tm autonomia administrativa, patrimnio gerido por seus respectivos rgos de direo e funcionamento custeado por recursos da Unio e outras fontes. Possuem personalidade jurdica de direito pblico, significando que, tal como as Autarquias, no tm finalidade lucrativa, pois visam o interesse da coletividade. Seu patrimnio impenhorvel, mas pode ser utilizado segundo as disposies estatutrias que elas entendem melhor.

Empresas Pblicas
Empresas pblicas so instituies pertencentes Administrao Indireta, que atuam em reas que o Governo tenha interesse para explorar atividade econmica. Da sua denominao: paraestatais. So instituies que, embora pertenam ao Governo, tm certas caractersticas de empresas privadas. Por isso sua personalidade jurdica de Direito Privado. So geralmente destinadas prestao de servios pblicos industriais ou atividades econmicas nas quais o governo tenha interesse em obter lucro.

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Sociedades de Economia Mista


As sociedades de Economia Mista so pessoas jurdicas (instituio) criadas por lei como um instrumento de ao do Estado. Tm personalidade jurdica de direito privado; seu funcionamento se d nos moldes da empresa privada. O que as diferem das empresas privadas justamente por serem institudas pelo governo. Ento a sociedade tem caracterstica mista: criada pelo governo com participao do poder pblico e de particulares. Isto quer dizer que outras pessoas fsicas ou jurdicas que no pertenam Administrao Pblica podem ser seus acionistas. Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista: (algumas semelhanas e diferenas)

Empresas Pblicas
CAPITAL: integralmente vindo das pessoas jurdicas de direito pblico ou entidades da Administrao Indireta. FORMA SOCIETRIA: empresas pblicas podem adotar qualquer forma de sociedade. QUESTES JUDICIAIS: empresas pblicas geralmente so processadas e julgadas na Justia Federal (art. 109, de CF)

Sociedades de Economia Mista


CAPITAL: conjugao de recursos pblicos e particulares.

FORMA SOCIETRIA: s podem adotar a forma de Sociedade Annima. QUESTES JUDICIAIS: Sociedades de Economia Mistas tm suas questes apreciadas pela justia estadual.

Fonte: Dallari

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RESUMO
Nesta Unidade voc estudou os conceitos de Administrao pblica e os princpios que o gestor pblico deve seguir para prestar um servio de qualidade para a sociedade. Mas todos os dias na sociedade democrtica, onde as comunicaes so transparentes, tomamos conhecimento de condutas indesejveis dos responsveis pela Administrao Pblica. A Lei a eles reserva uma srie de punies. Estas dizem respeito aos crimes cometidos pelos servidores pblicos e pelos particulares contra a Administrao pblica. Ento para que o governo tenha controle sobre os atos dessas pessoas e para que o prprio servio pblico tenha bom funcionamento, o Estado divide a Administrao pblica em dois blocos para melhor coorden-la: a Administrao pblica direta e a indireta. As instituies da Administrao pblica indireta permeiam nossa vida como cidados; vive-se em um pas onde o servio pblico tem tradies e rtulos nem sempre excelentes. O administrador pblico, ento, aquele profissional que, espera-se, d uma roupagem de efetividade mquina pblica: somando eficincia com eficcia.

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Atividades de aprendizagem
Questes de reviso: 1. Considerando o que voc estudou no captulo II, definir o princpio da Moralidade na Administrao pblica. 2. Quais os princpios da Administrao pblica que voc considera mais importantes? Justifique. 3. O que peculato? Cite um exemplo desse tipo de conduta. Faa referncia pgina em que o quadro est apresentado. No o fiz por que quero que o aluno procure e leia (entendimento por deduo). 4. Considerando o quadro que envolve o servio pblico, voc acha que ele se relaciona com a Teoria da Burocracia? Explique. 5. Quais as diferenas entre Fundao Pblica e Sociedade de Economia Mista? 6. O que Estado? Quais as diferenas entre Estado-Membro e Estado soberano? Trabalho em grupo: Nem todas as IES trabalham como grupos de estudo. Voc pode pedir que eles faam um trabalho em grupo, mas no se reportar aos grupos de estudo. Faa um grupo de estudos para elaborar uma pesquisa sobre as empresas pblicas na sua cidade, mostrando a relevncia que elas possuem. Pesquise na Internet: Tipos de Empresa de Economia Mista existentes na sua regio e a importncia que elas representam para a Administrao Pblica.

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O que Reforma O que Reforma Administrativa? Administrativa?
Marcia Prezotti Palassi

UNIDADE

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Objetivo
Caro estudante, esta Unidade visa promover uma reflexo sobre o que a reforma administrativa, constituindo-se assim num importante referencial para compreender o desenvolvimento do Estado ou do pas. Leia com ateno e, se tiver dvidas, releia e busque esclarec-las nas indicaes do Saiba Mais e tambm junto ao Sistema de Acompanhamento. Vamos juntos construir nosso conhecimento. Bons estudos!

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O que Reforma Administrativa?

A reforma administrativa est atrelada reforma do Estado. No entanto, h uma distino entre ambas. Vejamos na figura a seguir as premissas destes dois tipos de reformas no Brasil.
Reforma do Estado
Implementao de polticas voltadas para o crescimento econmico a partir das reformas na previdncia social, na rea fiscal e tributria e na rea econmica, considerada a principal reforma estrutural (TORRES apud FADUL E SOUZA, 2005).

Reforma Administrativa
Implementao de um conjunto de polticas voltadas para a retomada da perfomance e da qualidade dos servios pblicos (TORRES apud FADUL E SOUZA, 2005).

Quadro 4: Premissas da Reforma do Estado e da Reforma Administrativa no Brasil Fonte: Elaborado pela autora com base em Fadul e Souza (2005)

Dito de outra maneira, de forma mais detalhada, a reforma administrativa, no seu sentido mais comum, o processo de transformao de atitudes, funes, sistemas, procedimentos e estruturas administrativas das dependncias e entidades do Governo para torn-las compatveis com a estratgia de desenvolvimento e fortalecer a capacidade executiva do Estado em um contexto de planejamento. Apesar das diferenas existentes entre reforma do Estado e reforma administrativa, no podemos esquecer que o processo de reforma do Estado um processo poltico, pois redefine as relaes do Estado com a sociedade, reconfigurando as relaes de poder. Conseqentemente, a reforma administrativa tambm um processo poltico, por ter implicaes nas relaes de poder. Em pases onde h condies para uma mudana real nas relaes de poder, a reforma administrativa pode representar uma transformao mais profunda e no apenas mais um projeto de modernizao burocrtica. Embora

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haja mltiplos determinantes na reforma administrativa, confluncia de interesses divergentes e contraditrios, esta reforma gera uma ampla variedade de possibilidades de redesenho das relaes entre Estado e sociedade, mudanas na institucionalidade do setor pblico e alterao de prticas gerenciais e administrativas. Neste sentido, por mais semelhanas que possam haver entre reformas administrativas em diferentes Estados, cada pas ou Estado, desenha seu prprio projeto de acordo com as foras polticas e os recursos econmicos, institucionais e tcnicos existentes (TEIXEIRA, 2001).

Saiba mais...
Leia o interessante artigo de TEIXEIRA, S.M.F. Fundamentos de la Reforma Del Estado. In: Anais do ENANPAD, 2001. Neste artigo voc conhecer o alcance da reforma, as orientaes tericas, princpios e modelos de reformas.

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O carter histrico-conceitual da Reforma Administrativa


GLOSSRIO *Patrimonialismo referente a patrimnio. Caracteriza um Estado que no estabelece limites entre o pblico e o privado. Os recursos obtidos pelo governo so utilizados para atender objetivos pessoais em detrimento dos interesses gerais. O termo sugere que o Estado acaba sendo um patrimnio de seu governante.

Vimos o que a reforma administrativa e a importncia de considerar o contexto. Pode-se dizer que ela sempre tem um carter histrico-conceitual. No contexto de uma sociedade capitalista nacional brasileira, pode-se debater a idia da existncia de um Estado anterior Sociedade, bem como a transposio da estrutura administrativa governamental portuguesa para uma sociedade brasileira. O escritor, advogado, cientista poltico e historiador brasileiro Raymundo Faoro (1925-2003) apresenta a formao histrico-social brasileira em seu livro Os donos do poder, escrito em 1958. O livro cita o perodo colonial brasileiro como a origem da corrupo e da burocracia no Brasil. Colonizado por Portugal, um Estado absolutista naquela poca, o autor defende que toda a estrutura patrimonialista* foi trazida de Portugal para o Brasil. No entanto, enquanto isso foi superado em outros pases, aqui tal fato acabou sendo mantido, tornando-se a estrutura de nossa economia poltica. Joaquim Nabuco, em seu livro O Abolicionismo, captulo XV, tambm nos ajuda a compreender esse processo. Leia este captulo para obter maior compreenso do assunto. Nessa concepo, de Estado patrimonialista, Faoro (1958) aponta: a propriedade individual como sendo concedida pelo Estado, caracterizando uma sobre-propriedade da coroa sobre seus sditos; o Estado sendo regido por um soberano e seus funcionrios; a inexistncia de um regime propriamente feudal nas origens do Estado brasileiro. Faoro (1958) conclui que tivemos no Brasil um capitalismo politicamente orientado, conceito este de inspirao weberiana. O autor via no Brasil uma forma pr-capitalista, entendida a partir do pensa-

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GLOSSRIO *Estamento burocrtico uma forma de estratificao social, com camadas sociais mais fechadas do que as classes sociais e mais abertas do que as castas. Na obra de Max Weber este tal conceito mais amplo. Significa uma teia de relacionamentos que constitui um determinado poder e influi em determinado campo de atividade. No estamento, cada estrato deve obedecer leis diferenciadas. Para Faoro, o estamento burocrtico comanda o ramo civil e militar da administrao e, a partir da, com aparelhamento prprio, invade e dirige a esfera econmica, poltica e financeira. o smbolo do autoritarismo e da impunidade, cujas prticas remontam aos tempos da colonizao do Brasil. Torna-se mais forte e presente no primeiro Imprio. ainda mais evidente no final do 2 Sculo XX, ao 5 tomar conta da cena poltica brasileira.

mento weberiano, onde o capitalismo definido como uma aquisio racional de lucros burocraticamente organizada, diferente do capitalismo politicamente orientado, em que tal aquisio direcionada por interesses do Estado e da sua concorrncia com outros estados. O capitalismo politicamente orientado atribui ao Estado patrimonial e seus funcionrios caractersticas de um estamento burocrtico*, ainda que este impea a consolidao de uma ordem burguesa propriamente dita no pas. O Brasil colnia era visto ento, como um patrimnio do rei, dirigido pelo estamento burocrtico, onde o povo no tinha importncia. Com a independncia, a Nao passa a ser organizada a partir de uma Constituio excludente e conservadora. Durante o Imprio, o Estado continua sendo o dono do poder, por se comportar como o senhor da razo, que tudo sabe, administra e prov. Na Repblica h a permanncia do estamento, atravs do federalismo e da desvirtuao do regime pelo coronelismo. Voc pode ler o livro Coronelismo, Enxada e Voto, de Vitor Nunes Leal, escrito em 1945, para compreender o coronelismo, pois nesta obra que essa categoria surge na anlise poltica brasileira. Mas, mesmo assim, o Estado permanece sendo o grande ator, principalmente no que se refere questo financeira ou s polticas de sustentao do preo do caf, impulsionando a interveno pblica na economia. A partir da dcada de 1930, a ao pblica torna-se cada vez mais visvel com a adoo de um modelo capitalista politicamente orientado, obedecendo ainda a tradio portuguesa do Sculo XV, transportada para o Brasil colnia, presente tambm durante o Imprio. Pode-se dizer que, de Dom Manuel a Getlio Vargas, a histria do Brasil tem sido marcada pelo Estado impondo-se sobre a sociedade civil (AXN, 2001). Na metade do Sculo XX ocorre uma das mudanas mais importantes no papel do Estado. Este passa de um carter tradicional (Estado provedor direto do progresso social e econmico) para um carter que considera a sociedade civil e o setor privado como seus "scios" no desenvolvimento da nao (DROPA, 2003). Atualmente, o Estado liberal, torna-se o modelo em grande parte do mundo capita-

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lista ocidental, adotando politicamente a democracia pluralista ou as sociais-democracias (ALMEIDA, 1999).

Saiba mais...
Raymundo Faoro nasceu em Vacaria RS, em 27 de abril de 1925 e morreu no Rio de Janeiro, em 15 de maio de 2003. Escritor, advogado, cientista poltico e historiador brasileiro, assumiu a Cadeira n 6 na Academia Brasileira de Letras, ao suceder Barbosa Lima Sobrinho. Foi tambm, Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, de 1977 a 1979. Escreveu, em 1958, o livro Os Donos do Poder: Formao do Patronato Poltico Brasileiro, considerado um clssico da sociologia poltica brasileira e um dos livros fundamentais para a compreenso do Brasil. Trata-se de uma interpretao sociolgica do subdesenvolvimento brasileiro. Inspirado nas teorias de Max Weber, o autor afirma que o Estado controlado por um estamento burocrtico que o rbitro do pas e de suas classes, regulando materialmente a economia e funcionando como proprietrio da soberania, atribuindo herana da administrao colonial portuguesa a responsabilidade pelo subdesenvolvimento do Brasil. Atualmente, os motivos dos problemas brasileiros no se restringem ao poder absoluto do estamento burocrtico citado pelo autor, mas sim incapacidade do Estado de governar democraticamente o pas em benefcio de todos. No entanto, o livro continua sendo uma referncia para a compreenso da transposio da estrutura administrativa governamental portuguesa para uma sociedade brasileira, na poca, em formao.

Sobre a atualidade do pensamento de Raymundo Faoro, leia o artigo de SCHWARTZMAN, Simon. Atualidade de Raymundo Faoro. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de janeiro, vol. 16, n 2, 2003, pp.207213. Em: http:// www.scielo.br/ scielo.php

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A Base Histrico-Conceitual da Natureza do Estado Capitalista

Para dar continuidade ao nosso estudo sobre a base histricoconceitual da natureza do Estado capitalista, onde as reformas administrativas so estabelecidas, vamos apresentar a discusso conceitual bsica existente entre duas perspectivas diferentes: a marxista e a weberiana. Voc vai ver ainda a perspectiva gramsciana de Estado Integral inerente sociedade civil e poltica. Entretanto, para ficar mais clara a diferena entre esses autores, veja primeiro como cada um deles entende o Estado, j que a reforma administrativa sempre est atrelada reforma do Estado.
Marx
O Estado no visa o bemcomum, age conforme os interesses da classe dominante. O Estado uma instituio de classes socialmente necessria e encarregado da represso na sociedade burguesa

Weber
O fundamento do Estado moderno a autoridade racional-legal. O Estado a organizao que detm o monoplio legtimo da violncia

Gramsci
O Estado igual sociedade poltica mais sociedade civil. hegemnico e coercitivo. Expressa uma determinada forma de organizao social da produo. concebido como organismo prprio de um grupo, destinado a criar as condies favorveis mxima expanso do prprio grupo

Quadro 4: Diferentes Concepes de Estado Fonte: Elaborado pela autora

Observe na Figura acima como o poder do Estado est presente nas trs concepes apresentadas e como ele exercido. A seguir, vamos detalhar um pouco mais as relaes de poder estabelecidas entre o Estado e a sociedade, com base nesses autores. Embora esteja presente nas discusses de Marx, importante ressaltar que o autor no desenvolveu uma teoria completa e nica do Estado.

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Para os marxistas, h quatro pressupostos que orientam a anlise do Estado. O primeiro refere-se s condies materiais de uma sociedade, as quais podem ser observadas no modo e nas relaes de produo, que constituem a base da estrutura social, da conscincia humana e da forma de ser do Estado. O segundo pressuposto, parte do princpio de que o Estado no visa o bem-comum, muito pelo contrrio, pois defende os interesses da classe dominante, tornando-se a expresso poltica da estrutura de classes vigente. Sendo assim, o Estado no est acima dos conflitos sociais, mas profundamente envolvido neles. O terceiro pressuposto est relacionado viso do Estado como uma instituio de classes socialmente necessria. Portanto, pratica tarefas essenciais sobrevivncia da sociedade, dentre as quais se destacam a mediao do conflito de classes e a manuteno da ordem capitalista. Por fim, o quarto pressuposto refere-se represso da sociedade burguesa pelo Estado. Dentre os tericos marxistas h pontos comuns, expostos acima, mas h tambm divergncias, fazendo com que eles se dividam em quatro grandes grupos quando estudam o Estado capitalista. Vejamos quais so estes grupos (ALMEIDA, 1999): Instrumentalismo (Lenin, G. William Domhoff, Ralph Miliband e Paul Sweezy); Estruturalismo (Nicos Poulantzas, Louis Althusser e Antonio Gramsci); Criticalismo (Escola de Frankfurt, Herbert Marcuse e Jrgen Habermas); e Estatismo (Claus Offe, Erik Olin Wright e James OConnor). Agora vamos ver o que Weber nos dizia. Ele estava preocupado com as relaes entre a economia e a sociedade. Assim, ope a estrutura e o funcionamento da sociedade tradicional sociedade de massa, formada a partir da industrializao. Para ele, h trs tipos de autoridade na sociedade: a tradicional, a carismtica e a racionallegal. E completa: o fundamento do Estado moderno a autoridade racional-legal, pois neste modelo de Estado moderno uma lei consi55

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Para saber mais


*Karl Heinrich Marx considerado como um dos autores mais relevantes no desenvolvimento do pensamento sociolgico. Nasceu em Trveris, 1818, e faleceu em Londres, 1883. Formado em filosofia, direito e economia, Marx iniciou sua carreira como professor, mas foi obrigado a deixar o cargo e a Alemanha devido a seu ativismo poltico e oposio ao Estado prussiano. Embora seja considerado um dos fundadores da Sociologia, tambm possvel encontrar a influncia de Marx em vrias outras reas, como a Filosofia e a Histria, j que o conhecimento humano, em sua poca, no estava fragmentado em diversas especialidades da forma como se encontra hoje. Teve participao como intelectual e como revolucionrio no movimento operrio, sendo que ambos (Marx e o movimento operrio) influenciaram un ao outro durante o perodo em que o autor viveu. Atualmente bastante difcil analisar a sociedade humana sem se referenciar, em maior ou menor grau, produo de Karl Marx, mesmo que a pessoa no seja simptica ideologia construda em torno do pensamento intelectual dele, principalmente em relao aos seus conceitos econmicos. Fonte: Wikipdia. Mais informaes sobre Marx podem ser encontradas nas suas principais obras: Crtica da filosofia do direito de Hegel; Teses sobre Feuerbach, em Friedrich Engels; Feuerbach e o fim da filosofia clssica alem; O 18 Brumrio de Louis Bonaparte; Contribuio crtica da economia poltica; O capital: crtica da economia poltica, 3 vols; Manuscritos econmico-filosficos de 1844; A Ideologia Alem, em colaborao com Engels, e O Manifesto Comunista.

derada legtima se foi votada em conformidade com as condies estabelecidas pelos procedimentos legalmente aceitos na sociedade em questo (MOTTA e VASCONCELOS, 2006). Consequentemente o Estado monopolista por definio, uma vez que as suas atividades exclusivas so monopolistas, ou seja, no so passveis de concorrncia. Sendo assim, o autor defendia que o Estado o detentor do monoplio legtimo da violncia, j que o responsvel pela definio das leis do pas, pode impor a justia, manter a ordem, defender o pas represent-lo no Exterior, arrecadar impostos, regulamentar as atividades econmicas, fiscalizar o cumprimento das leis, etc. (BRESSER PEREIRA, 2007). Observe que a violncia est presente tambm na anlise do Estado pelos marxistas. Voc vai verificar que a violncia aparecer tambm nas anlises de Gramsci. Vejamos o que este tem a nos dizer. Ele escreveu sobre o Estado, relacionando-o com a sociedade civil e a sociedade poltica, com a estrutura e a superestrutura como campos de tenso, bem como sobre a conquista e manuteno da hegemonia. Gramsci amplia a concepo de Estado de Marx, pois, ao

contrrio deste, no considera a sociedade civil apenas parte da base ou infra-estrutura econmica, mas tambm como uma esfera de mediao entre a superestrutura e a infraestrutura concebidas por Marx.

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Gramsci comea a sua anlise Para saber mais sobre o que o Estado no primeiro *Antonio Gramsci nasceu em Ales, 1891, e falecaderno que ele escreveu quando esceu em Roma, 1937. Foi um poltico, filsofo e citava na priso. Para ele, o Estado a entista poltico, comunista e anti-fascista italiano. Marxista italiano, participou de movimentos pela insexpresso de uma determinada fortaurao da democracia operria, que considerava ma de organizao social da produuma alternativa ao sistema parlamentar de governo. o. Por essa razo, no via Preso em 1926 como membro do Partido Comunisdissociao entre a conquista do pota, Gramsci escreveu sua maior obra, os Cadernos der e a afirmao de um novo mundo do Crcere, durante os dez anos de cumprimento da econmico e produtivo, alegando que pena. O autor buscava alternativas ao determinismo a unidade da classe poltica e econmieconmico do marxismo ortodoxo, argumentando ca dominante decorrente dessa que a opresso de classe dependia no s dos arranjos econmicos ou de coero do Estado, mas tambm indissociabilidade. Ao prestar ateno do grau de aceitao da classe operria. Defendia ainna relao entre a economia e a poltida a importncia de combinar a teoria com a prtica. ca, sem deixar de lado a complexidade das relaes existentes entre o desenvolvimento econmico e poltico (inter)nacional, esse autor desvendava o processo de racionalizao, apontando a funo histrica do Estado como determinao do absoluto. Para Gramsci, o desenvolvimento da economia e da poltica estavam marcados por influncias, aes e reaes, pelas lutas que protagonizavam as classes no terreno (inter)nacional. Neste aspecto, ele observava o relacionamento entre a economia com as superestruturas e como elas otimizavam as condies de (re)produo das relaes sociais capitalistas por meio da unidade econmica e poltica da classe dominante que se processa no Estado; e, por essas razes, via o Estado como o organismo prprio de um grupo voltado a criar condies favorveis maximizao do prprio grupo. Tambm ressaltava como essa expanso tendia a apresentar-se como uma expresso da sociedade por meio da incorporao das reivindicaes e interesses dos grupos subalternos vida estatal. Por isso, Gramsci entendia o Estado como um conjunto, formado pela sociedade poltica e civil, denominando-o de Estado integral. Ao se referir ao Estado, estava tambm se referindo sociedade poltica, cujo aparelho

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Violncia qualquer comportamento ou conjunto de comportamentos que visa causar dano a outra pessoa, ser vivo ou objeto. Pode se manifestar por meio da negao da autonomia, da integridade fsica ou psicolgica. Refere-se tambm, ao uso excessivo de fora, alm do necessrio ou esperado.

governamental era o responsvel pela administrao direta e pelo exerccio legal da coero (BIANCHI, 2007). Como voc pode verificar, a violncia est presente nas relaes de poder entre o Estado e a sociedade. Quando falamos em violncia, importante ressaltar que esta no se restringe somente violncia fsica, pois ela pode se manifestar de outras maneiras, como por exemplo, a violncia verbal. No que diz respeito s relaes de poder entre o Estado e a sociedade, muitas vezes as pessoas, no cotidiano, atribuem a violncia burocracia, tratando-a de forma pejorativa, como instrumento de poder e de dominao de classe. Porm, tal fato tambm pode ser observado nas anlises de alguns autores, por exemplo, Marx, que definia a burocracia como um instrumento de opresso. Na anlise marxista, o conceito de burocracia se referia aos problemas de administrao do Estado, concebido como um aparato opressivo da classe capitalista, Para saber mais cujos problemas da burocracia deviam-se *Max Weber nasceu em Erfurt, 1864, e faleceu em Munique, 1920. considerado na histria da luta entre as classes. assim que a buSociologia como um de seus fundadores. No deixe rocracia passa a ser estudada como um de ler A tica Protestante e o Esprito do Capitalissistema poltico de dominao que apamo, considerada, ao final do Sculo XX, como a rece de um deslocamento de poder das maior obra escrita no sculo. Seus estudos sobre a fontes legtimas de autoridade para os burocracia tornaram-se paradigmticos para os estuburocratas que esto em uma posio dos do fenmeno burocrtico na administrao de dominante devido ao seu conhecimento empresas. Foi um dos pioneiros da perspectiva de especializado. Autores impressionados conflito, principalmente em seu trabalho sobre o desenvolvimento da burocracia como forma saturante com o crescimento dos regimes totalitride organizao social. O autor argumentava que a os tambm passaram a ver a burocracia racionalizao estava se transformando em um princomo instrumento de dominao cpio cada vez mais poderoso sob o capitalismo in(BLEPER, 2002). dustrial, medida que custo, lucro e eficincia cresPorm, vale lembrar que Weber,
ciam em importncia social. Argumentava que o reque manteria a vida de pessoas em suas garras, restando pouco esperana, alternativa ou alvio de seus sufocantes efeitos sobre o esprito humano. Fonte: Johnson, A. Dicionrio de Sociologia. Editora Zahar. sultado desse processo seria uma jaula de ferro

autor da teoria da burocracia no tratava a esta no sentido pejorativo e nunca se preocupou se ela era boa ou m. Para este autor a burocracia era um instrumento de eficincia. Como voc viu na Unida-

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de 1 deste livro e nas disciplinas de Teoria das Organizaes, de Sociologia e de Cincia Poltica, Weber considerava que o trao mais importante da sociedade ocidental no Sculo XX era o agrupamento social em organizaes. A partir desse pressuposto, ele procurou fazer um mapeamento de como o poder se estabelecia nessas organizaes, construindo um modelo ideal. Nesse modelo, as organizaes so caracterizadas por cargos formalmente bem definidos, ordem hierrquica com linhas de autoridade e responsabilidade delimitadas. Assim, nasceu a expresso burocracia, para representar esse tipo ideal de organizao; uma organizao eficiente por excelncia. Para conseguir essa eficincia, a burocracia precisava detalhar antecipadamente como as coisas deveriam ser feitas. Do ponto de vista de Weber, burocratizao significa principalmente o crescente aumento de tipos racionais de organizao, em todos os sistemas administrativos, dentro e fora das organizaes pblicas. Mais largamente, ele tambm se referia ao aumento de racionalizao nos relacionamentos e crenas humanas. O autor enfatizava que a idia de eliminao da burocracia era ingnua e que a dominao poltica da burocracia era problemtica, pois dependia das foras externas de cada situao especfica. Para ele a permanncia ou no da burocracia era irrelevante. O principal era entender os impactos da burocracia na sociedade (BLEPER, 2002).

A Concepo Revolucionria e a Reformista


Vista a base histrico-conceitual da natureza do Estado capitalista, necessrio se faz agora observar a diferena existente entre os termos reforma e revoluo. A compreenso destes importante para voc entender como a revoluo se diferencia da reforma, bem como entender as crticas que so realizadas pelos revolucionrios aos reformistas e vice-versa, quando ambos tentam defender suas propostas.

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Voc vai verificar que a violncia volta a aparecer quando nos referimos ao termo revoluo, principalmente quando consultamos o dicionrio. Vamos ver na figura abaixo o significado dos termos reforma e revoluo existente no dicionrio da lngua portuguesa (HOUAISS, 2003). GLOSSRIO *Reformista movimento que visa a melhorar e a aperfeioar, talvez at radicalmente, mas nunca a destruir, o ordenamento existente (BOBBIO, 2004). *Revolucionamento movimento que, independente dos meios usados (pacficos, violentos ou mistos), visa a um tipo de ordenamento social, talvez no claramente especificado em sua articulao concreta, porm declaradamente antittico em todos os campos (econmico, poltico, cultural e civil), em relao ao ordenamento capitalista democrtico (BOBBIO, 2004).
Reforma
Reformar: reconstruir, consertar, aperfeioar, modificar renovando Reformismo: sistema que cr na reforma das leis, e no na revoluo, como meio de transformao poltica reformista*

Revoluo
Revolucionar: provocar mudanas, inovar, revoltar(-se), sublevar(-se). Revoluo: rebelio armada, insurreio, mudana poltica radical, transformao sbita revolucionamento*.

Quadro 5: Diferenas conceituais entre Reforma e Revoluo Fonte: Elaborado pela autora com base em Houaiss (2003)

Como voc pode observar, o significado do termo revoluo passa a impresso de ser mais violento do que a reforma. Essa associao torna-se ainda mais explcita quando o termo revoluo vinculado aos termos rebelio, golpe de Estado e violncia, por exemplo: a revoluo a tentativa, acompanhada do uso da violncia, de derrubar as autoridades polticas existentes e de substituir, a fim de efetuar profundas mudanas nas relaes polticas, no ordenamento jurdico-constitucional e na esfera scio-econmica. (BOBBIO, 2004, 1121). No mesmo dicionrio, o autor afirma que nem sempre a revoluo violenta, citando ainda a distino entre revoluo, rebelio, revolta e golpe de Estado. Mas, ser isso verdade? Ser que toda revoluo necessariamente violenta? Estas so questes para sua reflexo. Veja como o termo revoluo tem conotao diferente de rebelio ou revolta e de golpe de Estado. A compreenso destes termos importante para voc compreender como eles se diferenciam da reforma, bem como as crticas que so realizadas pelos revolucionrios ao reformismo.

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Rebelio ou Revolta
Limita-se geralmente a uma rea geogrfica circunscrita. Muitas vezes isenta de motivaes ideolgicas. No propugna a subverso total da ordem constituda, mas o retorno aos princpios originrios que regulavam as relaes entre as autoridades polticas e os cidados. Visa satisfao imediata das reivindicaes polticas e econmicas. um movimento popular

Golpe de Estado
Configura-se apenas como uma tentativa de substituio das autoridades polticas existentes dentro da figura institucional, sem nada ou quase nada mudar dos mecanismos polticos e scio-econmicos. um movimento pertencente elite, pois realizado por escasso nmero de homens j pertencentes elite

Quadro 6: Diferena entre Rebelio ou Revolta e Golpe de Estado Fonte: Elaborado pela autora com base em Bobbio (2004)

Preste ateno que a rebelio pode, portanto, ser acalmada tanto com a substituio de algumas das personalidades polticas, como por meio de concesses econmicas. J a tomada do poder pelos revolucionrios pode at vir a acontecer mediante um golpe de Estado, mas s ser completa se realizar profundas mudanas nos sistemas polticos, social e econmico. (BOBBIO, 2004, p. 1.121) Observe na Figura a seguir, que a insatisfao com a administrao pblica pode gerar movimentos coletivos voltados introduo de mudanas polticas e scio-econmicas, como a revoluo de massa, o golpe de Estado reformista e o golpe de Estado palaciano.
Revoluo de Massa
Os insurretos pretendem subverter fundamentalmente as esferas poltica, social e econmica.

Golpe de Estado Reformista


Os insurretos visam mudanas mais ou menos importantes na estrutura da autoridade poltica, alm de transformaes scio-econmicas limitadas

Golpe de Estado Palaciano


Os insurretos visam unicamente substituir os lderes polticos

Quadro 7: Objetivo dos Atores da Revoluo de massa, do Golpe de Estado Reformista e do Golpe de Estado Palaciano Fonte: Elaborado pela autora com base em BOBBIO (2004, p. 1.121)

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A forma de atuao desses atores em alguns casos pauta-se na participao popular. Vejamos quais movimentos a adotam e com que intensidade.
Revoluo de Massa
H uma grande participao popular. A durao da luta prolongada e a incidncia da violncia interna torna-se sumamente elevada

Golpe de Estado Reformista


A participao popular escassa. A durao da luta breve e o nvel de violncia bastante baixo

Golpe de Estado Palaciano


A participao popular , nula. A durao da luta brevssima e a violncia interna provavelmente limitadssima

Quadro 8: Movimentos Coletivos x Participao Popular Fonte: Elaborado pela autora com base em (BOBBIO, 2004, p. 1.121)

Mas, o autor chama a ateno para a limitao do conceito de revoluo apresentado anteriormente. Quando falamos em revoluo passa-se a impresso de que este movimento vitorioso por estar vinculado s mudanas scio-econmicas, deixando de lembrar que pode haver tambm movimentos revolucionrios fracassados. Neste caso, h duas possibilidades: 1. os revolucionrios no conseguem consolidar o seu poder; 2. os revolucionrios conseguem conquistar o poder, mas administram a ss, revelando-se incapazes para promover a transformao radical do quadro poltico institucional e das relaes scio-econmicas (BOBBIO, 2004). No senso comum, costumamos citar com mais freqncia o uso da violncia como elemento constitutivo de uma revoluo, sem, no entanto, recordarmos que historicamente possvel verificar como as classes dirigentes no cedem seu poder sem resistncia. Por isso, muitas vezes, os revolucionrios so forados a requer-lo por meio da fora para se defender. Nestes casos, tero que recorrer ainda mais mobilizao de vastos segmentos da populao para obter apoio na luta contra as autoridades polticas que esto no poder. As autoridades polticas, obviamente utilizaro os instrumentos de coero ao seu dispor, como o exrcito e a polcia, contribuindo dessa forma para aprofundar o conflito. Todavia, se houver paridade entre as foras em campo, o conflito pode se prolongar (BOBBIO, 2004).
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Enfim, podemos dizer que a revoluo possui momentos mais ou menos prolongados de guerra civil. Voc j deve ter percebido que no podemos deixar de ressaltar o elemento tpico da revoluo no mundo contemporneo, que a diviso da sociedade em dois grupos antagnicos, os quais lutam por manter ou conquistar o poder. Em nosso pas, no temos a experincia da revoluo. Todavia, no se pode esquecer de lembrar que o Brasil passou por um processo de democratizao aps a ditadura militar, apostando num modelo poltico-administrativo para reverter lgica centralizadora, autoritria e tecnocrtica que marcou nossa histria no Sculo XX. Nas ltimas dcadas deste sculo, a democracia e a participao adquiriram centralidade no debate poltico tanto por parte da direita como da esquerda. Para a corrente neoliberal a globalizao significa ampliao da democracia por meio da diminuio do Estado e ampliao do mercado. Por outro lado, alguns militantes de partidos de esquerda, preocupados com a possibilidade de resgate de prticas centralizadoras e autoritrias, defendem a democracia participativa, como direito do cidado e valor universal para a conquista de consensos quanto adoo de medidas democrticas, convictos de que um outro mundo preciso e possvel. Portanto, cabe examinar a relao entre as diferentes formas de democracia e os nexos que elas mantm com os interesses em luta na sociedade cujo Estado se pretende reformar (ALMEIDA, 2003, p. 9). Para voc conhecer como tem ocorrido a democracia e a participao na reforma do Estado, no deixe de ler o livro de Ilse Gomes Silva, publicado pela Editora Cortez em 2003, sobre este assunto. Neste livro voc encontrar o histrico do processo de democratizao e participao no Brasil nas dcadas de 80 e 90, cenas dos movimentos populares e expresses de participao popular neste perodo, bem como reflexes sobre a crise do Estado, a reforma do Estado brasileiro nos anos 90 e a participao e controle no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado atravs das organizaes sociais.

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Saiba mais...
Consulte o dicionrio de poltica de Bobbio (2004), para saber mais sobre: a relao do sistema poltico com os reformistas e revolucionrios; as origens do conceito de reforma e revoluo; a diferena entre o anarquismo e reformismo, marxismo e reformismo, proto-reformismo e o desenvolvimento histrico do reformismo; as causas da revoluo, a diferena entre guerrilha e revoluo, a revoluo permanente, a contra-revoluo, o futuro da revoluo e a crise da idia de revoluo. Voc tambm pode assistir filmes sobre as revolues americana e francesa para ter uma viso mais ampliada, profunda e histrica sobre esses movimentos coletivos.

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Histrico das Principais Intervenes no Aparelho do Estado

Voc j deve ter percebido at o momento, que no h como falar em reforma administrativa sem considerar a reforma do Estado, o contexto da Administrao Pblica e a atuao dos atores sociais nesse processo. No Brasil, este contexto, tem sido marcado historicamente por movimentos reformistas, materializados em planos e programas, mais comumente denominados de reformas administrativas. Estas visam atingir a eficincia administrativa, aumentar a produtividade e racionalizar as estruturas administrativas de recrutamento e seleo, entre outros objetivos. Para que possamos compreender as principais iniciativas de reforma da administrao pblica ocorridas no Brasil a partir da dcada de 1930 e entender a atual forma e modelo de Governo, necessrio fazer um breve histrico das principais intervenes no Estado. Sendo assim, voc vai conhecer as reformas consideradas paradigmticas e no-paradigmticas (FADUL E SOUZA; 2005), por meio de trs mapas conceituais. Os mapas conceituais so representaes grficas que visam estruturar um conjunto de conceitos organizados em categorias para oferecer uma viso ampla e sistmica do assunto. Ao ler os mapas conceituais, voc pode observar a presena da legislao brasileira. A leitura da legislao que regulamenta cada uma das reformas tambm uma fonte de conhecimento, caso voc sinta necessidade de se aprofundar em cada uma delas. Vamos comear pelo Mapa das Reformas Paradigmticas, que destaca as reformas consideradas mais expressivas no que diz respeito configurao da estrutura administrativa do Brasil. So consideradas paradigmticas porque todas elas provocaram mudanas e impactos nas estruturas administrativas do setor pblico brasileiro (gerenciais, organizacionais e no funcionalismo pblico). Contriburam para que a administrao pblica brasileira, nestes perodos
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histricos, passasse por transformaes na configurao e na definio de novos modelos de gesto. (FADUL E SOUZA, 2005, p. 4).

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Figura 4: Mapa conceitual das reformas paradigmticas Fonte: Fadul e Souza (2005, p. 5)

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Note que neste mapa h quatro grandes esforos reformistas no Brasil (FADUL E SOUZA, 2005): o primeiro esforo localiza-se na dcada de 1930 durante o perodo do Estado Novo; a segunda reforma significativa refere-se ao Decreto Lei n 200/67, do Regime Militar; a terceira reforma relevante refere-se quela empreendida com a Constituio de 1988; a quarta reforma expressiva ocorre nos anos 1990, iniciada no Governo Collor, consolidada de forma extensiva e aprofundada nos Governos de Fernando Henrique Cardoso e Lula. Conhea agora as reformas no-paradigmticas. Estas so consideradas no-paradigmticas porque as mudanas implementadas so menos complexas e abrangentes, seja no campo da administrao pblica ou da articulao poltica. Por isso, elas no tm a mesma centralidade que as reformas paradigmticas e sendo assim, no so consideradas marcos da administrao pblica brasileira (FADUL E SOUZA; 2005).

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Figura 5: Mapa conceitual das reformas no-paradigmticas Fonte: Fadul e Souza (2005, p. 7)

Dentre essas reformas, o perodo do Governo Collor de Melo destoa dos demais, pois foi o nico que tinha como principal objetivo a desconstruo do setor pblico por meio de uma poltica de desmoralizao da administrao e do funcionalismo pblico. O presidente da repblica, neste caso, era o principal ator desse processo, ao atribuir a responsabilidade pelo endividamento pblico e a ineficcia dos servios pblicos incompetncia e irresponsabilidade dos funci-

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onrios pblicos, defendendo a desregulamentao econmica e a privatizao para superar a ineficcia (TORRES apud FADUL E SOUZA, 2005). A pretenso de reforma do governo Collor tem continuidade no governo de Fernando Henrique Cardoso, pois em 1994, no Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado Brasileiro (Mare), sob o comando de Luiz Carlos Bresser-Pereira, que esse desejo se expressa. Inspirado no livro Reinventando o Governo, de Osborne e Gaebler, bem como nas propostas de reforma e caractersticas da nova administrao pblica da Inglaterra, dos Estados Unidos, da Nova Zelndia e da Austrlia, Bresser apresenta em 1995 o Plano Diretor da Reforma do Estado, para modificao da burocracia pblica brasileira, dividindo as atividades estatais em dois segmentos: 1. atividades exclusivas do Estado (a legislao, a regulao, a fiscalizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas) e 2. atividades no exclusivas do Estado (servios de carter competitivo e atividades auxiliares ou de apoio). Vale ressaltar que essa proposta no se restringia ao nvel federal de governo, propondo que os estados e municpios acompanhassem o modelo de gesto definido no plano diretor (PAULA, 2007), o qual passou a ser hegemnico quando a aliana social-liberal alcanou o poder e implementou a administrao pblica gerencial. Com a vitria da aliana popular-nacional nas eleies de 2002, criou-se uma expectativa de que a vertente gerencial (transferncia de tecnologias de gesto empresariais do setor privado para o setor pblico) pudesse vir a ser substituda pela vertente societal (experincias alternativas de gesto pblica realizada no mbito do poder local no Brasil e que pressupem a participao popular na gesto). Parte dos descontentamentos com as reformas empreendidas no governo Lula pautam-se na viso de continuidade das reformas do governo FHC, embora uma avaliao mais concreta da gesto pblica ainda no possa ser concluda por estar em implementao. Voc vai ver a seguir, o terceiro mapa, que mostra a estruturao da atual reforma administrativa promovida pelo governo Lula. (FADUL E SOUZA, 2005), as quais ainda no podem ser consideradas

Para compreender essa proposta em uma perspectiva crtica, leia o livro Por Uma Nova Gesto Pblica, de Ana Paula Paes de Paula, Editora da FGV.

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paradigmticas ou no-paradigmticas por estarem em fase de implementao.

Figura 6: Mapa conceitual das reformas em implementao no atual governo Fonte: Fadul e Souza (2005, p. 10)

Observem nesse mapa que as reformas do governo Lula enquadram-se em trs categorias: 1. Estado promotor da incluso social; 2. reformas do modelo de gesto pblica; e 3. aes voltadas para a inovao gerencial. Outra categoria a ser contemplada refere-se a reformas na estruturao do executivo federal.

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Observe que, se esse conjunto de reformas foi efetivado, elas podem vir a tornarem-se paradigmticas, devido aos impactos significativos relativos amplitude e profundidade das aes previstas (FADUL E SOUZA, 2005). Para concluir esta Unidade, importante destacar que, embora o termo reforma administrativa seja muito ouvido e falado entre ns, esta expresso deixou de ser utilizada no Sculo XX por ser considerada limitada a procedimentos de remodelagem do aparato estatal, passando a ser denominada de modernizao administrativa, para dar uma conotao de transformao, ao invs de focar apenas os processos administrativos internos, pretendendo atuar tambm no campo das relaes polticas e sociais (FADUL E SOUZA, 2005) A modernizao administrativa considerada mais ampla e est relacionada ao processo de desenvolvimento de sociedades subdesenvolvidas, com foco na mudana social, definindo novos objetivos, metas e programas de ao, a fim de adquirir caractersticas comuns das sociedades desenvolvidas (FADUL E SOUZA, 2005). importante chamar a ateno para a diferena existente entre reforma e modernizao administrativa, presente na trajetria da administrao pblica brasileira, por duas razes (FADUL E SOUZA, 2005): 1. porque ela marca a mudana de enfoque, de abordagem e de importncia da administrao pblica neste contexto; 2. porque as principais premissas da administrao pblica se localizam tanto em alguns momentos episdicos das crises polticas e institucionais em que o Brasil esteve envolvido, como nos perodos em que o prprio Estado brasileiro passou por momentos de crise, os quais exigiram um redimensionamento e reviso de suas polticas e estratgias de desenvolvimento.

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Saiba mais...
importante esclarecer que a reforma do Estado um debate que envolve uma extensa produo acadmica e autores relevantes como Sergio Abranches, Helio Beltro, David Osborne, dentre outros. Nesta apostila adotamos trabalhos que possibilitassem a construo de um breve balano da reforma do Estado no Brasil. Por isso, chamamos a ateno para a necessidade de leituras complementares, dada a impossibilidade de tratar o assunto neste espao com a profundidade que o tema merece, bem como contemplar todos os autores pertinentes. Para compreender em detalhes a poltica de reforma administrativa brasileira entendida a partir dos mapas conceituais apresentados, no deixe de ler o artigo de FADUL, E.; SOUZA, A.R.DE. Polticas de Reformas da Administrao Pblica Brasileira: Uma Compreenso a partir de seus Mapas Conceituais. In: Anais do ENANPAD, 2005. Neste artigo voc entender por que so feitas as reformas e obter explicaes detalhadas de cada perodo apontado nos mapas conceituais com as respectivas aes e avaliao de seus impactos. Para entender as falhas das reformas, vale a pena ler: REZENDE, F. da C. Por que falham as reformas administrativas? Rio de janeiro : FGV, 2004. Sobre a reforma do Estado de 1995, leia o artigo de ADRIOLO, L. J. A Reforma do Estado de 1995 e o Contexto Brasileiro. In: Anais do ENANPAD, 2006. Este artigo explica o que a nova gesto pblica, as bases da reforma do Estado de 1995 e os condicionantes da implantao da reforma no que tange cultura. Sobre a reforma do Estado no federalismo brasileiro no deixe de ler o artigo de ABRUCIO, F. L. Reforma do Estado no federalismo brasileiro: a situao das administraes pblicas estaduais. Revista de Administrao Pblica RAP, 39 (2): 401-420, mar./ abr. 2005. O artigo apresenta os resultados de ampla radiografia das mquinas pblicas estaduais brasileiras, feita sob encomenda para o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage), coordenado pelo governo federal e com a participao ativa de todos os estados.
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Bem, chegamos ao final desta Unidade. Voc pode visualizar um panorama sobre a reforma administrativa. Recomendamos que voc leia as bibliografias recomendadas no Saiba mais para aprofundar seus conhecimentos. Tambm, para refletir sobre as reformas que possam estar ocorrendo no Estado onde voc reside. Se voc ficou em dvida sobre algo aqui exposto, busque auxlio junto ao Sistema de Acompanhamento. muito importante entrar em contato com os textos aqui recomendados pois seno voc ficar com uma viso incompleta sobre o assunto ou conhecendo-o apenas a partir das observaes realizadas por quem leu o material recomendado.

RESUMO
Nesta Unidade voc estudou o que a reforma administrativa e o carter histrico-conceitual da reforma. Pde verificar tambm, que a reforma administrativa se insere dentro da reforma do Estado e que este termo caiu em desuso nos ltimos anos, passando a ser denominado de modernizao administrativa. Observou ainda como se deu a transposio da estrutura administrativa governamental portuguesa para a sociedade brasileira e a discusso conceitual bsica sobre a natureza do Estado, onde as reformas acontecem a partir de trs perspectivas diferentes: a marxista, a weberiana e a gramsciana. Pde perceber tambm, a diferena entre a concepo reformista e a revolucionria e como a participao popular est relacionada a estes movimentos. E visualizou as principais reformas adotadas para tentar resolver os problemas da administrao pblica brasileira a partir da dcada de 1930 at hoje.

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Atividades de aprendizagem
1. Faa uma entrevista com um gestor da secretaria de administrao do governo do seu estado ou da prefeitura do municipio onde voc reside sobre os problemas da administrao pblica local. Em seguida, busque recolher informaes, documentos, depoimentos, etc, que lhe permitam elaborar uma redao sobre a necessidade ou no de reforma administrativa sobre o aspecto investigado, utilizando tambm argumentos pautados no contedo desta Unidade. 2. Identifique os motivos das falhas das reformas administrativas no livro Por qu as Reformas Falham?. 3. Descreva as aes inerentes aos trs mapas conceituais apresentados nesta Unidade. 4. Aponte os principais problemas encontrados no diagnstico realizado por Abrucio nas mquinas pblicas estaduais brasileiras. 5. Entreviste no mnimo duas e no mximo cinco pessoas que participam do movimento popular na sua cidade sobre as aes desenvolvidas para reivindicar melhorias da administrao pblica local.

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Mdulo 4

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Processo de Formulao de Processo de Formulao de Polticas Pblicas Polticas Pblicas
Hugo Junior Brandio

UNIDADE

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Objetivo
Seja bem vindo a esta ltima Unidade de estudos da disciplina Administrao Pblica. Convidamos voc para um bom estudo. Aqui voc vai conhecer alguns importantes aspectos e elementos conceituais que orientam a anlise do processo de formulao e avaliao de Polticas Pblicas. Para isso, sero abordados alguns elementos que permitiro a voc compreender melhor as relaes entre os atores polticos, considerados de modo coletivo ou individual; as estruturas com as quais tais atores se relacionam; a natureza da racionalidade que predominantemente orienta a formulao, implementao e avaliao das Polticas Pblicas; bem como compreender a dinmica da sociedade onde tais Polticas so formuladas e executadas. Alm disso, so apresentadas, de maneira sucinta, algumas perspectivas recentes que apontam para a importncia de uma orientao tica no campo de atuao dos administradores, enquanto importantes atores envolvidos com o processo de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. Esperamos que, ao final desta Unidade, voc esteja apto a analisar decises alocativas de recursos, identificando os principais atores envolvidos neste processo, compreendendo objetivos e principais beneficirios de algumas dessas decises.
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Bom estudo.

Mdulo 4

O que Poltica Pblica

Neste tpico, voc conhecer alguns aspectos que objetivam situar as Polticas Pblicas num panorama de atuao de diferentes estruturas, sejam elas pblicas, privadas ou sociais. As questes relacionadas ao campo de estudos administrativos podem ser analisadas a partir de seus aspectos macro e micro-polticos. Tendo em vista suas relaes diretas com a sociedade, ou seja, na medida em que seus impactos se do sobre toda a sociedade ou parte dela, as Polticas Pblicas devem ser analisadas a partir de abordagens macrossociais ou macro-polticas. Desta forma, possvel verificar os impactos causados na sociedade por decises tomadas por estruturas governamentais com objetivos formulados em um processo que visa intervir em uma determinada realidade social, econmica, cultural e poltica. Alm de compreendermos que qualquer deciso poltica adotada no plano das estruturas governamentais afeta a sociedade com a qual se relacionam, podemos entender que o conceito de Poltica Pblica deve abranger as decises adotadas, tambm, nos planos das estruturas econmicas privadas (as empresas) e das estruturas sociais (as organizaes da sociedade civil) que afetam a sociedade como um todo, ou parte dela. Para entendermos a atuao dessas diversas estruturas ou agentes, devemos situ-los em uma tipologia apresentada por Rubem Csar Fernandes.

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Figura 7: Tipologia de agentes e respectivos setores Fonte: (FERNANDES. apud TENRIO, 1999, p.87)

Compreender as relaes entre estes agentes ajuda a compreender a dinmica da sociedade afetada pelas diferentes decises de Polticas Pblicas. Para facilitar o entendimento dos impactos causados por decises que afetam a sociedade, com maior ou menor intensidade, necessrio percebermos que, portanto, toda deciso poltica, em sentido amplo, porque beneficia ou prejudica a qualidade de vida da populao como um todo, ou de parte dela. Podemos observar que vrias decises que afetam a sociedade como um todo, ou parte dela, esto relacionadas a um ou mais de um dos referidos agentes, localizados em um panorama maior das relaes entre os diferentes setores.

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Mdulo 4

Figura 8: Relaes entre os setores Fonte: BRANDIO, Hugo Jnior.

Voc pode perceber que as relaes de parceria entre estes setores devem ser observadas como importantes condicionantes de contedos de Polticas Pblicas. Exemplos de parcerias (suporte financeiro, tecnolgico, de pessoas, de informaes, de qualquer elemento necessrio ao atendimento a determinadas demandas atravs do processo de formulao e implementao de Polticas Pblicas) podem ser encontrados em aes desempenhadas por cada estrutura (ou agente) aqui relacionada. Tambm importante observar casos de aes desenvolvidas por organizaes sociais (3 Setor), de maneira independente ou quando articuladas com o poder pblico, ou, ainda, quando articuladas com estruturas empresariais. Quando uma organizao social voltada para objetivos como aqueles vinculados ao combate ao preconceito contra portadores de deficincias fsicas, por exemplo, decide implementar campanhas educativas com esta finalidade, podese afirmar que tal ao significa uma Poltica Pblica especfica, com apoio ou no do poder pblico ou de estruturas empresariais. Assim, exemplos de decises que afetam a qualidade de vida, ou o prprio modo de viver de parcela da populao ou de sua totalidade, so tambm as decises adotadas por estruturas de Mercado (2 Setor). Quando uma empresa de siderurgia decide ampliar seu parque industrial, tal deciso pode ser considerada uma questo de Poltica

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Pblica na medida em que repercute no seu ambiente de atuao. Assim, neste exemplo, podemos supor que ocorrero demandas por mais empregados qualificados para suas respectivas funes, que afetaro por outro lado a distribuio social do trabalho, a oferta por agentes pblicos e/ou privados de oportunidades de qualificao de mo-deobra, a estrutura urbana, de transportes, de moradia, de sade, de lazer, de saneamento bsico, enfim, tal deciso afetar todo um contexto regional em sua rea de atuao.

Como voc observou, estudando a disciplina Cincia Poltica, as Polticas Pblicas visam atender a demandas diversas (novas, recorrentes e reprimidas) constituindo, portando, proposies de solues por parte do Estado visando resolver tais demandas. Aqui, ampliamos a idia, apresentando articulaes entre o Estado, o Mercado e o Terceiro Setor como importantes elementos do processo de anlise de Polticas Pblicas.

Tendo em vista que, na maioria das abordagens, Poltica Pblica entendida como Poltica Governamental, enfatizamos a idia da necessidade de ampliar tal entendimento. Entretanto, tendo em vista as observaes encontradas na literatura como aquelas j apresentadas na disciplina Cincia Poltica, em alguns momentos referindo-se s Polticas Pblicas como as decises de governantes visando satisfazer as demandas que lhe so dirigidas, consideramos relevante agregar a esta discusso os elementos conceituais a seguir apresentados. Naquela disciplina foi abordada a seqncia das polticas pblicas e as decises, a questo da deciso poltica e dos atores polticos, alm de outros elementos relacionados a esta Unidade de Estudo. Portanto, com a finalidade de ampliarmos as referncias necessrias anlise de Polticas Pblicas, voc conhecer alguns outros elementos conceituais elas relacionados.

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Referncias conceituais

Neste tpico, voc conhecer algumas referncias conceituais importantes para anlise das Polticas Pblicas. Elas sero apresentadas de maneira sucinta atravs dos seguintes blocos: Os novos ambientes, a nova sociedade e os novos problemas; A questo da(s) racionalidade(s) que orienta(m) as Polticas Pblicas; A relao atores-estruturas-atores; Internalismo e externalismo na anlise.

Os novos ambientes, a nova sociedade e os novos problemas


As realidades sociais so dinmicas. Atravs das diversas relaes Estado-Sociedade ocorrem transformaes decorrentes da prpria dinmica histrica, em cada realidade social especfica. Por exemplo, podemos compreender, no campo da anlise das Polticas Pblicas, que cada deciso adotada no mbito do Estado (intervindo na realidade social) provoca transformaes na sociedade que, por sua vez, promove em alguma escala, transformaes no quadro institucional deste Estado. como uma via de mo dupla, onde as presses sociais modificam o quadro institucional, moldura jurdicoinstitucional da atuao governamental, exigindo a configurao de um especfico aparato do Estado. Este, por sua vez, ao adotar decises que visam atender s demandas sociais, promove modificaes na prpria ordem social, configurando uma nova realidade que apresenta novas demandas a serem atendidas. uma relao dialtica.
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Como exemplo de uma nova situao social, consolidando uma nova realidade poltica, podemos observar a situao brasileira aps a promulgao da Constituio de 1988, resultado de decises de parlamentares escolhidos pela populao para redigirem a Carta Magna do pas, implicando em uma certa reconfigurao do Estado para atendimento s demandas apresentadas nos diversos planos da sociedade. Os direitos sociais institucionalizados na Constituio e outros diplomas legais, por exemplo aqueles relacionados ao meio-ambiente ou aos direitos dos consumidores, exigiram modificaes na prpria estrutura governamental nas reas de fiscalizao e controle das aes praticadas por empresas e indivduos. Alm disso, o novo quadro demogrfico, atravs do aumento da populao com mais de sessenta anos, das crianas e jovens, do nmero de habitantes do Brasil como um todo, configura, tambm, uma nova realidade social que exige um novo quadro institucional voltado para atender as novas demandas sociais. Novas exigncias educacionais, de sade pblica, da situao previdenciria, de segurana pblica, entre outras, configuram um novo cenrio onde as polticas pblicas devem ser formuladas. interessante notar, por exemplo, que a respeito da provvel incapacidade governamental de atender a demandas apresentadas pela sociedade, podemos relacionar o crescente surgimento de organizaes do terceiro setor, com importantes aes que, muitas vezes, procuram minimizar os impactos negativos causados pelas estruturas econmicas de mercado ou da no apresentao de solues pelas estruturas do Estado. Assim, podemos observar que, em cada momento histrico especfico, ocorrem relaes entre o Estado e a Sociedade que consolidam novos cenrios de atuao governamental, com novos problemas que, por sua vez, exigem novas solues. Tambm no ambiente macro-econmico de um pas, ocorrem decises que favorecem ou prejudicam o desenvolvimento de estruturas produtivas de mercado, o grau de desenvolvimento tecnolgico, alm da capacidade de absoro da crescente mo-de-obra nacional, entre outros fatores. Decises governamentais regulatrias sobre taxa de juros, por exemplo, afetam decises empresariais com conseqen82

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tes modificaes no panorama geral da economia, repercutindo na qualidade de vida da sociedade, em vrios aspectos. Voc pode perceber que as Polticas Pblicas significam formulaes de algumas medidas ou aes para modificar situaes sociais, econmicas, culturais e polticas (que apresentam determinadas demandas) que consolidam novos cenrios macropolticos ou macroeconmicos. Por sua vez, novos cenrios apresentaro novas demandas que exigiro novas Polticas Pblicas. Apresentaremos, a seguir, um elemento conceitual importante na anlise das Polticas Pblicas: a(s) racionalidade(s) que orienta(m) sua formulao.

A(s) racionalidade(s) das Polticas Pblicas


Neste tpico, voc conhecer o tipo predominante de racionalidade que orienta o processo de formulao e avaliao de Polticas Pblicas. Para isso, ser feita uma contraposio de trs tipos bsicos encontrados na literatura: a racionalidade formal ou racionalidade em relao a fins; a racionalidade substantiva ou racionalidade em relao a valores; e a racionalidade dialtica. A seguir, sero feitas algumas consideraes a respeito de cada um deles. Cabe ressaltar que estes trs tipos bsicos encontrados na literatura sobre o assunto so comentados a partir de duas perspectivas epistemolgicas distintas no quadro geral das Cincias Sociais: a perspectiva weberiana e a perspectiva marxista. Seguindo a perspectiva weberiana, percebemos que o tipo de racionalidade predominante no campo da formulao e avaliao das Polticas Pblicas aquele que Max Weber chamou de Racionalidade em Relao a Fins. De acordo com ele, esta racionalidade deter83

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minada por expectativas no comportamento tanto de objetos do mundo exterior como de outros indivduos, usando essas expectativas como condies ou meios para o alcance, com sucesso, de fins racionalmente escolhidos pelo prprio agente (WEBER, 1964, p. 20). Assim, podemos observar que, nesta definio, h uma relao direta entre meios e finalidades, implicando que os meios devem ser empregados de maneira econmica para se obter certas finalidades. Tais finalidades podem ser traduzidas, no campo das organizaes burocrticas como a produo de bens ou a prestao de servios. Ou seja, este tipo de racionalidade define um padro de raciocnio onde o indivduo deve promover um arranjo eficiente dos meios ou condies necessrias obteno de finalidades por ele definidas. a forma de raciocnio presente na seguinte assertiva: eu vou missa todos os domingos, porque quero entrar no Reino dos Cus. Ir missa todos os domingos a condio necessria, ou o meio, para atingir a finalidade de entrar no Reino dos Cus. Assim, neste processo de raciocinar predomina a lgica formal. No processo de formulao de Polticas Pblicas h a definio de padres de eficincia (economia dos meios na obteno de fins) para tais polticas, onde se espera que os objetivos sejam alcanados de maneira econmica, com o uso criterioso e parcimonioso dos recursos necessrios. Tambm, podemos observar que neste tipo de racionalidade, que orienta e constitui a base do pensamento econmico, est implcita a noo de que os benefcios sejam maiores que os custos, em um processo onde se espera que os objetivos alcanados de maneira econmica se traduzam em algum retorno econmico ou lucratividade. o caso de uma poltica de financiamento de algum empreendimento econmico com as garantias para o Banco (fonte dos recursos) de que haja remunerao do que foi emprestado a partir de uma determinada taxa de juros. Polticas Pblicas que so orientadas por esta racionalidade constituem distribuio de recursos que implicam na implementao de diretrizes e decises alocativas do tipo bidirecional. So decises predominantes no campo das Polticas Pblicas. Existem, por outro lado
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transferncias de recursos do tipo unidirecional. Consideramos oportuno reproduzir consideraes efetuadas por Ramos (1981) a respeito destes tipos de transferncia de recursos, com o intuito de permitir a compreenso dos impactos de tais decises alocativas de recursos no plano geral da sociedade:
H duas maneiras bsicas para implementao de diretrizes e decises alocativas na sociedade: transferncias nos dois sentidos two way , caractersticas da economia de troca, e transferncias em sentido nico one way , caractersticas daquilo que Keneth Boulding e seus associados chamam de economia de subvenes (grants). Por exemplo, existem sistemas sociais, sobretudo aqueles que utilizam um mecanismo de troca para distribuio de bens e servios tpicos ao pblico, cuja eficcia avaliada atravs da contabilidade convencional de preo/lucro. Mas a qualidade e o desenvolvimento de uma sociedade no resultam apenas das atividades desses sistemas centrados no mercado. Qualidade e desenvolvimento resultam tambm de uma variedade de produtos, distribudos atravs de processos alocativos que no representam troca. A avaliao da eficcia desses processos alternativos e de seus ambientes sociais envolve mais do que uma contabilidade direta de fatores de produo. Sua contribuio para a viabilidade do conjunto social no pode ser determinada numa estrutura convencional de custo/benefcio. Esses sistemas, normalmente, no podem funcionar, a menos que sejam financiados por subvenes (RAMOS, 1981: 178-9).

Podemos perceber que qualquer deciso de alocao de recursos, orientada pela Racionalidade em Relao a Fins, caracteriza uma deciso de Poltica Pblica do tipo bidirecional. Max Weber aponta, ainda, um outro tipo de racionalidade: a Racionalidade em Relao a Valores. De acordo com ele, esta racionalidade determinada pela crena consciente no valor absoluto tico, esttico, religioso ou de qualquer outra forma de uma determinada conduta, independentemente do resultado, ou seja, puramente pelos mritos deste valor (WEBER, 1964, p. 20). Como voc pode perceber, este segundo tipo de racionalidade, denominada de substantiva ou em relao a valores, implica num padro de pensamento onde no h nenhuma expectativa de retorno eco85

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nmico para uma determinada deciso. No constitui uma relao entre meios e fins. No exemplo citado anteriormente, a assertiva, orientada pela Racionalidade em Relao a Valores seria a seguinte: eu vou missa todos os domingos porque considero importante, por si s, o exerccio da religiosidade. Nesta forma de pensamento no existe a expectativa de alcanar de forma bem-sucedida qualquer finalidade. A conduta relevante porque na deciso considera-se importante o prprio exerccio do valor (tico, esttico, religioso ou de outra forma). Vale salientar que Weber demonstrou seu pessimismo diante de um mundo racionalizado, no sentido formal ou em relao a fins, a partir da predominncia desta racionalidade, em detrimento da Racionalidade em Relao a Valores. Com o desenvolvimento das sociedades capitalistas e das organizaes burocrticas que predominam nestas sociedades (ambas as instncias - social e organizacional se estruturando a partir da Racionalidade em Relao a Fins), ocorre o que Weber chamou de racionalizao do mundo, que o transformaria numa gaiola de ferro, na qual o homem estaria irremediavelmente preso, enredado em uma teia, perdido em um labirinto sem sada (REZENDE, S. 1980, p. 9). A esse respeito, bastante contundente a defesa da individualidade e do exerccio dos valores, ameaada a partir do predomnio da Racionalidade em Relao a Fins nas sociedades modernas, feita por Weber:
o processo evolutivo no qual estamos imersos coloca uma questo fundamental que , no a de como podemos promover ou apressar esta evoluo, mas sim, como podemos nos opor a esta maquinaria a fim de manter uma parcela da humanidade livre desta diviso de alma, deste domnio supremo que a vida burocrtica impe sobre o homem contemporneo, o homem moderno (WRONG, D. apud REZENDE, 1980, p. 9).

Podemos observar que a Racionalidade em Relao a Valores pode orientar decises distributivas de recursos do tipo unidirecional. Como exemplo, podemos situar as decises de Polticas Pblicas a fundo perdido. o caso de uma poltica de vacinao infantil ou de outra deciso onde no h expectativa de retorno, principalmente do tipo financeiro.
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Seguindo a perspectiva marxista podemos encontrar na literatura sobre o assunto anlises sobre um terceiro tipo de racionalidade: a racionalidade dialtica. Para Marcuse, nas sociedades industriais capitalistas, predomina o exerccio da racionalidade em relao a fins, classificada por ele como sendo uma racionalidade de dominao. O homem moderno, no contexto dessas sociedades industriais avanadas, ao se orientar apenas pela racionalidade econmica afirmaria a ordem de coisas, o status quo, exercitando apenas a dimenso da afirmao. Esta a concepo do homem unidimensional, o homem que exercita apenas a concordncia, a submisso ao estado de coisas, seguindo e reproduzindo a ideologia dessas sociedades e garantindo a permanncia de privilgios para certos grupos ou classes sociais. o homem que v o das coisas. Portanto, essa racionalidade garante o exerccio da dominao constituda, na perspectiva marxista, de estratgias diferenciadas usadas por um grupo ou indivduo com o intuito de manuteno de posio privilegiada. J o exerccio da Racionalidade Dialtica, pode constituir um exerccio de libertao, na medida em que tal padro de pensamento possibilita a percepo das contradies presentes em determinadas realidades sociais, permitindo, assim, verificar como as coisas deveriam ser. O homem orientado pelo exerccio da Racionalidade Dialtica chamado por Marcuse de homem bidimensional. Em ambas as perspectivas, percebemos que o predomnio da Racionalidade em Relao a Fins, ou Racionalidade Formal, mereceu crticas contundentes que nos permitem constatar implicaes polticas relevantes na medida em que Polticas Pblicas formuladas seguindo orientaes racionais formais ou em relao a fins, pressupem que seu formulador seja compreendido de maneira limitada. Assim, os formuladores de tais polticas so entendidos, predominantemente, como indivduos racionais (no sentido de que tomam decises visando solucionar certos problemas, com certos limites neste processo). Ao apontar, por exemplo, que a submisso da Racionalidade Substantiva (ou Racionalidade em Relao a Valores) Racionalidade Formal implicava na eliminao da capacidade de julgamentos ticos na construo de sua realidade, vrios autores como Karl Mannheim

Importante filsofo alemo, colaborou de maneira contundente no desenvolvimento de crticas s sociedades industriais avanadas, evidenciando a alienao do homem. Foi um dos participantes da Escola de Frankfurt.

Este autor denomina de Racionalidade Substancial a Racionalidade em Relao a Valores (de Weber) ou a Racionalidade Substantiva (de Ramos)
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Para saber mais


*Alberto Guerreiro Ramos (nascido em 13.09.1915, em Santo Amaro da Purificao, Bahia, e falecido em 06.04.1982, em Los Angeles, EUA), se distingue no cenrio intelectual brasileiro como uma estrela de primeira grandeza. Em 1956, o socilogo clssico Pitirim A. Sorokin incluiu-o entre os autores eminentes que contriburam para o progresso mundial da disciplina da Sociologia. Como professor, pesquisador e autor, Ramos esteve associado a quatro importantes instituies DASP, ISEB/MEC, EBAP/FGV e USC e por seu intermdio publicou a maior parte de sua obra. Alm da carreira acadmica, exerceu mandato poltico como deputado federal. Como scholar, Guerreiro Ramos teve uma produo acadmica expressiva em dimenso e originalidade, em seus 45 anos de atividade intelectual, tendo dado contribuies significativas s cincias sociais, sobretudo aos estudos de sociologia das organizaes e da administrao. Quanto ao conceito de delimitao de sistemas sociais, Guerreiro Ramos parte da presuno de que, na anlise tradicional de sistemas sociais, a categoria de mercado o nico pressuposto bsico a orientar a organizao da existncia social e individual. J para o seu modelo de delimitao dos sistemas sociais, por outro lado, o mercado um domnio social necessrio, mas deve ser circunscrito e regulado. A noo de delimitao organizacional implica que (a) a sociedade se compe de diversos domnios, dentro dos quais os indivduos se associam em diferentes tipos de atividade; e (b) um governo societrio formula e implementa polticas para alocar os recursos e tomar as decises necessrias interao desejada entre os diversos domnios ou encraves sociais. A economia deixa de ser a nica fora e critrio para a organizao da vida social e individual. O arranjo multicntrico do espao social, vislumbrado por seu paradigma

e Guerreiro Ramos, entre outros, seguiram a perspectiva weberiana.. J em relao perspectiva marxista, Marcuse foi bastante contundente ao denunciar a unidimensionalizao do homem racional-formal (MARCUSE, 1973).

Esperamos que voc possa compreender que, a partir destas consideraes sucintas a respeito dos trs tipos bsicos de racionalidade, os modelos de anlise de Polticas Pblicas, como o modelo incremental e o modelo racional-compreensivo, abordados na disciplina Cincia Poltica, abrangendo, apenas, o tipo de racionalidade formal, possuem algumas limitaes. Tais modelos pressupem que as Polticas Pblicas racionais significam processos decisrios no mbito das estruturas governamentais, principalmente, evidenciando limites que devem ser observados nas tentativas de compreenso dos atores polticos.

A seguir, sero apresentadas algumas consideraes a respeito da relao atores-estruturas-atores, objetivando permitir que voc compreenda mais alguns conceitos importantes.

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Mdulo 4

A relao atoresestruturas-atores

Para saber mais


paraeconmico, permite ao indivduo fazer escolhas autnticas e ordenar sua existncia de acordo com suas necessidades de realizao pessoal. Este paradigma pode ser imaginado e construdo sobre

Neste tpico, sero apresentados duas linhas que se cruzam ao meio, em ngulo reto. alguns breves comentrios sobre a relaA linha vertical aponta, em sentido ascendente, para o atores e estruturas, elemento imporum espao crescentemente prescritivo; e, em sentido tante para a anlise de Polticas Pblicas. descendente, para um espao cada vez menos regulado por normas. A linha horizontal, em seu sentido Consideramos que no h esquerda, aponta para uma orientao comunitexcludncia entre os dois objetos de ria; e, em seu sentido direita, para uma orientao anlise das Polticas Pblicas: os atoindividual. Os seis domnios usados para descrever o res e as estruturas. Antes, evidenciaparadigma (economia, isonomia, horda, eremita, mos a importncia do reconhecimento fenonomia e anomia) so categorias heursticas com da complementaridade entre eles. o carter e a funo dos tipos ideais de Weber. A Na perspectiva de anlises elalgica dos dois vetores permite uma infinidade de boradas ao nvel macropoltico, veriarranjos intermedirios, alm dos seis tipificados. De acordo com Ramos, as possibilidades humanas pofica-se a predominncia da viso dem ser melhor atendidas sob este arranjo paradigmtica marxista que privilegia multicntrico do espao social do que sob o arranjo a noo do conflito como realidade priunidimensional do mercado. mordial da sociedade. Nesta viso, a Fonte: Heidemann, F. .Puc-Pr/Mestrado em Adminfase aplicada nas chamadas estrunistrao/Srie Monogrfica: Caderno de Cincias turas, principalmente adotando elemenSociais Aplicadas. tos de anlise que privilegiam a observao das classes sociais e os conflitos existentes na realidade social. Por outro lado, em anlises elaboradas a partir dos chamados fundamentos micropolticos, considera-se importante a verificao da atuao de atores considerados individualmente. Podemos considerar que a primeira perspectiva, a macropoltica, deriva do paradigma marxista e a segunda, a micropoltica, deriva do paradigma liberal. Objetivando esclarecer a relao entre tais paradigmas, entendemos como oportuno reproduzir as seguintes consideraes de Jaguaribe, tambm com o intuito de apresentar a perspectiva denominada funcional-dialtica. Segundo Jaguaribe, as bases da sua perspectiva funcional-dialtica podem ser reduzidas a trs linhas centrais:
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A primeira se refere ao entendimento da sociedade como forma e unidade bsica da vida humana associativa constituindo, como tal, uma associao naturalmente funcional. A segunda concerne diferena analtica e emprica entre a autoridade autovalidada, de carter consensual, e a autoridade institucionalizada, tendencialmente coercitiva. O trnsito de uma a outra, historicamente, ocorreu com a transformao das formas naturais da autoridade, baseadas na consanginidade, em formas institucionais, territorialmente delimitadas, baseadas na combinao entre poder coercitivo e mito legitimizante. A terceira linha bsica da perspectiva funcional-dialtica a que, a partir de uma diferenciao analtica das macro-funes sociais e de seus respectivos subsistemas, nega o fato de que um dos subsistemas, como o econmico, por exemplo, tenha, necessariamente, um carter estrutural, enquanto outro, como o cultural, tenha, necessariamente, um carter superestrutural, este determinado por aquele. Opostamente, o modelo funcional-dialtico se baseia na interdependncia circular dos subsistemas. Nenhum dos subsistemas sociais , de per si, necessariamente estrutural ou superestrutural. Transformaes estruturais podem originar-se em qualquer dos subsistemas (...). Relativamente perspectiva funcionalista, a funcional-dialtica aceita o carter basicamente funcional da ordenao social, na medida em que, histrico-antropologicamente, a origem e o fundamento da autoridade tm carter consensual. Mas nega que um suposto consenso valorativo seja, fctica e normativamente, o fundamento da ordenao social nas sociedades estruturalmente diferenciadas, como as sociedades de classe. Relativamente perspectiva dialtica, a funcional-dialtica aceita o carter basicamente coercitivo e conflitual das formas institucionalizadas da autoridade e das sociedades correspondentes. Mas nega que as foras produtivas necessariamente determinem as relaes de produo, ou, com maior preciso analtica, que o subsistema econmico seja, per se, estrutural e determinante dos demais (JAGUARIBE, Hlio. 1978, p. 37-38).

Concordando com tal posicionamento terico, consideramos que na anlise de Polticas Pblicas devem ser observadas, portanto, relaes no mutuamente excludentes, mas, sim, complementares entre as duas perspectivas.

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Consideramos, tambm, que as anlises de Polticas Pblicas devem, alm da tentativa de compreenso da sociedade em que tais polticas so formuladas e implementadas, buscar elementos que revelem a importncia de se considerar a relao atores-estruturas-atores, no se privilegiando um nvel em detrimento do outro. Ou seja, as anlises de Polticas Pblicas devem romper a dicotomia entre atores e estruturas. Uma importante contribuio para este rompimento pode ser verificada nas posies tericas de Adam Przeworski, constituindo o que tem sido chamado de individualismo metodolgico, que apresenta o desafio de
fornecer microfundamentos para os fenmenos sociais (se baseando) ... em duas posies que no vo necessariamente juntas: 1) a exigncia de individualismo metodolgico que todos os fenmenos sociais tm que ser compreensveis como um produto de ao dos indivduos; e 2) o suposto substantivo de escolha racional que o comportamento individual racional no sentido instrumental desse termo (PRZEWORSKI, 1988, p. 5).

Na perspectiva de Przeworski necessrio submeter as anlises estruturais, principalmente as de cunho marxista, a este desafio imposto pelo individualismo metodolgico. Ao se posicionar criticamente em relao anlise marxista, Przeworski afirma que
as aes dos indivduos j no podem ser vistas como dadas por suas posies de classe, devem ser explicadas no mbito de cada conjunto de condies. Afirmaes sobre indivduos e coletividade devem ser cuidadosamente separadas: atribuies do status de ator coletivo ao capital, classe trabalhadora ou ao estado devem ser submetidas a exame crtico para ver se a ao coletiva consistente com racionalidades individuais (...) a teoria satisfatria aquela capaz de explicar a histria em termos das aes de indivduos racionais e voltados para a realizao de objetivos (PRZEWORSKI, 1988, p. 7).

De acordo com nossa tentativa de colaborar com o entendimento das Polticas Pblicas, concordamos que o exame de uma realidade
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social especfica, onde tais polticas so formuladas, deve, a partir de consideraes sobre a tenso existente entre atores e estruturas, abranger a
viso adequada (que) no nem o de duas classes prontas para agir, nem a de indivduos abstratos, mas (sim) a de indivduos imersos em diferentes tipos de relao com outros indivduos no interior de uma estrutura social descrita multidimensionalmente (PRZEWORSKI, 1988, p.16).

A seguir, voc conhecer duas formas de abordagens na anlise das Polticas Pblicas: a externalista e a internalista.

Internalismo e externalismo na anlise


Agora voc conhecer duas abordagens diferentes na anlise das Polticas Pblicas: a externalista e a internalista. A posio externalista argumenta que o que determina as Polticas Pblicas a estrutura social, ou seja, o que interessa nesta abordagem determinar quais fatores situados fora das fronteiras governamentais tm a capacidade de determinar a forma e o contedo das Polticas Pblicas. Para a Teoria das Elites, necessrio identificar o comportamento e as atitudes das elites polticas que permitam inferir o contedo das Polticas Pblicas, ocorrendo modificaes nas Polticas quando mudam as elites. A elite reflete a composio social e suas configurao de poder. Para a Teoria dos Grupos, devem ser verificados os processos de mobilizao, articulao e confrontao dos grupos de interesse com as decises de grupos distintos, com interesses diversos afetando as Polticas Pblicas. Os grupos sociais podem, em situaes particulares, articularem-se com setores governamentais e setores da elite. No se identifica uma elite estvel orientando e decidindo sobre todas as questes.

Os modelos que se enquadram nesta abordagem so: a) a Teoria das Elites; b) a Teoria dos Grupos; e c) o Modelo Ecolgico.

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O Modelo Ecolgico busca reconhecer as caractersticas do ambiente como fatores determinantes das Polticas Pblicas. A estrutura social fornece parmetros para os formuladores de decises atravs, principalmente, de indicadores socioeconmicos. O nvel de despesa e/ou servios parcialmente determinado pelo nvel de recursos disponveis. A posio internalista assume que o conjunto de caractersticas do aparato governamental determinante na alterao nas Polticas Pblicas e no o meio ambiente. Busca identificar o processo decisrio interno estrutura de governo. O Modelo Racional supe que o formulador de Polticas Pblicas faz escolhas timas, escolhendo a melhor alternativa para resolver um determinado problema. Orienta-se pela Racionalidade em Relao a Fins. Algumas posies assumem que esta racionalidade limitada, no permitindo ao decisor a escolha da melhor, mas sim da possvel alternativa. O Modelo Incremental busca verificar o que mudou, o incremento derivado de determinada Poltica Pblica em relao s Polticas passadas. Assim, voc pode observar que as abordagens externalistas na anlise de Polticas Pblicas sustentam que o que determina as polticas, em termos, principalmente de definio de seus contedos, a estrutura social, situando, assim, os determinantes das polticas em componentes do meio ambiente. J as abordagens internalistas sustentam que os determinantes das alteraes nas Polticas Pblicas constituem-se de um conjunto de caractersticas do prprio aparato estatal e no do meio ambiente. Consideramos que as orientaes internalistas e externalistas no so mutuamente excludentes havendo, assim, possibilidade de integrao entre ambas. Tal possibilidade pode ser viabilizada atravs da introduo da noo de feedback. Assim, considerando-se que em ambas as abordagens no levada em considerao a possibilidade de que as polticas afetem o ambiente e o aparato estatal, precisamente a introduo da noo de feedback que pode promover a integrao entre elas.

Os modelos que se enquadram nesta abordagem so: a) o Modelo Racional; e b) o Modelo Incremental.

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Lima Jr. e Santos (1976) mostraram que isto possvel com a introduo de novos nveis e estgios na anlise atravs do tratamento de outras variveis relacionadas com a ao do Estado. No plano ambiental, foco das abordagens externalistas, os autores introduzem a idia da influncia combinada dos chamados processos naturais, da estrutura de escassez e da complexificao social no processo de formulao-implementao-formulao das Polticas Pblicas. No plano interno da ao estatal, Lima Jr. e Santos consideram importantes as mudanas nas percepes e comportamento da elite poltica, mudanas essas influenciadas por mudanas no conhecimento social especializado, derivando, da, mudanas nos prprios contedos das polticas.

Figura 9: Influncia combinada dos processos naturais, da estrutura de escassez e da complexificao social no processo de formulao-implementao-formulao de polticas pblicas. Fonte: (LIMA JR, SANTOS, 1976, p. 253)

A Figura 9 mostra essas variveis e a interao entre elas. Os processos naturais esto representando o resultado agregado e imprevisto de um conjunto de decises individuais e privadas. So processos tais como o crescimento populacional, a diviso social do trabalho e a urbanizao, que no so necessariamente controlveis pela
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ao do estado. Alm disso, tais processos atuam sobre as variveis estrutura de escassez e complexificao social. A estrutura de escassez pode ser compreendida como a relao mutvel na oferta ou na demanda de bens e recursos de toda ordem. A complexificao social pode ser compreendida como a evoluo do tecido social, modificando posies relativas de grupos, estratos e classes sociais e induzindo o surgimento de organizaes que tm como objetivo a mudana de suas prprias posies na estrutura da sociedade. Podemos considerar que tais variveis ambientais, conjugadas com as mudanas no conhecimento social especializado influenciam as mudanas nas percepes e comportamentos da elite poltica. Estas mudanas, por sua vez, condicionam mudanas no contedo e volume das decises polticas, que, num processo de feedback, influenciam tanto a estrutura de escassez quanto o processo de complexificao social. Apontando o fato de que o esquema preliminar de anlise proposto no considerava o papel das burocracias, de acordo com os prprios autores, relevante para o entendimento da possibilidade e da necessidade de integrao do internalismo e do externalismo na anlise das Polticas Pblicas citar a seguinte passagem:
Presumimos que, to logo a elite poltica tenha modificado seu comportamento e suas opinies, pressionada, seja por novas organizaes, nova estrutura de escassez, novos desenvolvimentos no conhecimento social especializado, ou por alguma combinao deles, as mudanas nas polticas ocorreriam sem nenhum tipo de obstculo. Este, contudo, no o caso. As elites polticas no conduzem a mquina do Estado, puramente de acordo com seus desejos, do mesmo modo que no corresponde realidade emprica a idia de que o aparato estatal, isto , as burocracias, os grupos tcnicos, os especialistas, etc. neutro. As burocracias e tecnocracias estatais so por vezes bastante poderosas, tanto para sabotar um plano governamental como para suportar o esforo de manter o Estado em funcionamento, enquanto a estrutura poltica mais visvel est sendo danificada por conflito intenso e em larga escala. Pelas mesmas razes, um alto grau de rotatividade da elite poltica no garante automaticamente que mudanas polticas venham a ocorrer. Tudo depende da autonomia do Estado como uma organizao, que pode ou no se tornar

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um obstculo, ou, inversamente, uma fonte geradora de mudana. Curiosamente, poucos analistas consideraram esta face da moeda. como se o aparato, que eventualmente pode oporse mudana, com base em valores comuns, no fosse jamais capaz de promover modificaes baseadas naqueles mesmos valores. As burocracias pblicas so sempre vistas como obstculos mudana e ao progresso, ou como neutras; raramente, como fontes de mudanas (LIMA JNIOR;1976, p.253).

Percebemos, portanto, que anlises das Polticas Pblicas devem observar relaes complexas entre condicionantes das decises implementadas no mbito do Estado e condicionantes resultantes da prpria dinmica social. Agora, guisa de consideraes finais, sero apontadas sucintamente algumas questes que consideramos relevantes para contextualizarmos as Polticas Pblicas no panorama atual da sociedade brasileira.

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Algumas perspectivas recentes

Esperamos que voc tenha compreendido que as Polticas Pblicas devem ser analisadas enquanto inseridas em contextos sociais historicamente determinados, com a considerao adicional de que devemos observar a importncia de diferentes aspectos relacionados ao processo de sua formulao, implementao e avaliao ou anlise. Agora, importante que voc considere importantes princpios e valores atualmente em discusso que, de certa maneira, contribuem para o desenvolvimento da sociedade brasileira, e possuem implicaes que julgamos relevantes quando se analisa o Processo de Formulao, Implementao e Avaliao de Polticas Pblicas. Assim, guisa de consideraes finais, apresentaremos alguns elementos para reflexo, relacionados questo do que tem sido denominada Nova Gesto Pblica, constituindo princpios e valores que deveriam orientar o funcionamento do novo Estado. Restringindo, portanto, ao objetivo de apontar tendncias recentes na discusso do papel do aparato governamental, sua relao com as organizaes sociais e com o mercado no deve estar ausente na considerao desses elementos. Concordamos com o documento elaborado pela FUNDAP quando aponta os seguintes princpios e valores (FUNDAP, sd): a) Profissionalizao da alta burocracia requerendo a constituio de um ncleo estatal estratgico que se encarregue da formulao, superviso e regulao das polticas, formado por elite burocrtica apta tecnicamente e capaz de desenvolver capacidades de negociao e responsabilizao frente ao sistema poltico; b) Transparncia requer que a Administrao Pblica seja transparente e que seus administradores sejam responsabilizados democraticamente perante a sociedade; c) Descentralizao implica na descentralizao da execuo dos servios pblicos (aquelas funes que podem ser
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realizadas pelos governos subnacionais), buscando aumento do nvel de eficincia e efetividade, e aumentando, tambm, a possibilidade de fiscalizao e controle social pelos cidados sobre as Polticas Pblicas; d) Desconcentrao implica na delegao de execuo de determinadas funes para agncias descentralizadas, seguindo o princpio de que deve haver uma separao funcional entre as estruturas responsveis pela formulao de polticas e as unidades descentralizadas e autnomas, executoras dos servios, possibilitando que a Administrao Pblica se oriente pelo controle dos resultados obtidos por essas agncias autnomas; e) Gesto por resultados requer que a Administrao Pblica gerencial se oriente pelo controle dos resultados e no pelo controle passo a passo das normas e procedimentos; f) Novas formas de controle implica em aumento da autonomia gerencial das agncias e de seus gestores, atravs de novas formas de controle, passando a se estabelecer mecanismos que permitam averiguar ganhos de eficincia e efetividade das polticas, combinando-se quatro tipos de controle: controle por resultados; controle contbil de custos; controle por competio administrada; e controle social. g) Novas formas de prestao de servios pblicos implica em transferir atividades no-exclusivas do Estado, como os servios sociais e cientficos, para o chamado setor pblico no-estatal (Terceiro Setor), com o Estado sendo o principal financiador e exercendo importante papel regulador na definio de diretrizes gerais e possibilidade de interrupo do processo, caso no ocorra o trabalho esperado pelos cidados; h) Orientao para o cidado-usurio trata-se da prestao dos servios orientada para o cidado-usurio, respondendo s suas demandas; i) Accountability (responsabilizao) implica na modificao do papel da burocracia, visando a democratizao do poder. Implica, tambm, na responsabilizao do servidor pblico: perante a sociedade, com maior transparncia da Administrao Pblica, com os funcionrios tratando os ci98

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dados com direitos que devem ser respeitados; perante os polticos eleitos, nos termos da democracia representativa; e perante os representantes formais e informais da sociedade que atuam junto esfera pblica no-estatal. Desenvolvendo um pouco mais este ltimo importante princpio, verificamos que o conceito de accountability poltica implica em dois outros elementos: a) a capacidade de resposta (answerability), que significa, em termos gerais, a obrigao dos agentes pblicos e dos governantes de informarem e explicarem seus atos; e b) a capacidade (enforcement) das agncias de accountability de impor sanes deliberando sobre a perda de poder para os agentes pblicos e governantes que violarem os deveres pblicos (SCHEDLER et. all, 1999). importante verificar, em cada caso concreto, a relao entre as trs dimenses da accountability a informao, a justificao e a punio no campo da formulao, implementao e avaliao das Polticas Pblicas. A sociedade brasileira contempornea, na dinmica relao com o aparato governamental e com os responsveis pelas decises polticas, parece estar atravessando um aumento do grau de exigncia de maior tica e maior capacidade de gesto por parte da Administrao Pblica, em todos os nveis de governo. Alm disso, com a democratizao de informaes, permitindo maior acessibilidade aos cidados do conhecimento de como a coisa pblica conduzida, pode ocorrer maior exigncia de padres gerenciais adequados execuo das Polticas Pblicas. Bem, chegamos ao final desta Unidade. Esperamos que voc tenha estudado alguns elementos conceituais importantes para a anlise do Processo de Formulao de Polticas Pblicas. Esperamos, tambm, que voc possa refletir sobre natureza das Polticas Pblicas, evindenciando que importante que a cidadania se fortalea na medida em que, com a sua participao, se consolidem novos cenrios no panorama poltico de nosso pas. Consideramos que urgente a participao da sociedade no controle das aes do Estado, permitindo que a sociedade reclame, cada vez mais, aes governamentais que busquem solucionar nossos problemas, em todas as reas da vida humana
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associada brasileira. Buscar constituir mecanismos de responsabilizao dos governantes e coloc-los em funcionamento nossa tarefa conjunta. Urgente. Se voc ficou em dvida sobre algo aqui exposto, busque auxlio junto ao Sistema de Acompanhamento.

Saiba mais...
Importante obra para entendimento das especificidades brasileiras: RAMOS, Alberto Guerreiro. Administrao e contexto brasileiro; esboo de uma teoria geral da administrao. 2.ed. Rio de Janeiro: Ed. da Fundao Getlio Vargas, 1983. Importante obra para compreenso das realidades sociais consideradas de modo multidimensional onde as relaes entre diferentes contextos so relevantes para o processo de formulao, implementao e avaliao de Polticas Pblicas, especialmente seu captulo 7 Teoria da Delimitao dos Sistemas Sociais: Apresentao de um Paradigma: RAMOS, Alberto Guerreiro. A nova cincia das organizaes; uma reconceituao da riqueza das naes. Rio de Janeiro: Ed. da Fundao Getlio Vargas, 1981.

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RESUMO
Nesta Unidade voc conheceu elementos que permitem compreender as relaes entre a Sociedade, o Mercado e o Estado, agentes ou setores que formulam, permanentemente, polticas que tm impacto direto em nossas vidas, seja para piorar ou melhorar nossa qualidade de vida. Assim, apresentamos elementos que buscaram desvendar as relaes entre os atores, considerados coletiva ou individualmente, no quadro geral metodolgico dos paradigmas, buscando, de certa maneira, romper dicotomias entre diferentes pontos de vista, tentando apontar para a necessidade de se perceber complementaridade entre eles. Voc conheceu, tambm, diferentes tipos de racionalidade que podem facilitar o entendimento do Processo de Formulao de Polticas Pblicas, objetivando o seu reconhecimento de que existem algumas implicaes quanto predominncia de um tipo especfico na orientao desse processo. Alm disso, voc conheceu diferentes abordagens na anlise das Polticas Pblicas. Por fim, voc conheceu novos princpios e valores que so relevantes na construo de uma nova gesto da coisa pblica.

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Atividades de aprendizagem
A ttulo de sugesto so apresentadas as seguintes atividades que buscam colaborar para seu entendimento acerca das Polticas Pblicas. Esperamos que voc realize bons estudos nesta tarefa. 1. Conceitue, com suas prprias palavras, Poltica Pblica.

2. Descreva as abordagens externalista e internalista na anlise de Polticas Pblicas. 3. Escolha uma Poltica Pblica e elabore uma anlise sucinta a partir do contedo apresentado nesta Unidade de estudo. 4. Apresente alguns atores importantes que participam do Processo de Formulao de Polticas Pblicas, evidenciando os interesses em jogo na realidade brasileira de hoje.

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REFERNCIAS
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