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Captulo 2.

A classificao do uso do solo municipal na legislao portuguesa __________________________________________________________________________________________

CAPTULO 2. A CLASSIFICAO DO USO DO SOLO MUNICIPAL NA LEGISLAO PORTUGUESA


2.1. ANTERIORES REFERNCIAS CLASSIFICAO DO USO DO SOLO Pretende-se neste ponto analisar o modo como a classificao do uso do solo foi instituda nos instrumentos de planeamento municipal do passado, nomeadamente nos Planos Gerais de Urbanizao e Expanso, Planos Gerais de Urbanizao, Planos Directores Municipais e Planos Municipais de Ordenamento do Territrio. 2.1.1. Planos Gerais de Urbanizao e Expanso Em 1944 foi publicado o Decreto-Lei n. 33.921, de 5 de Setembro que veio obrigar as Cmaras Municipais a promover o levantamento de plantas topogrficas e elaborar planos gerais de urbanizao e expanso (PGUE) para todos os aglomerados com mais de 2.500 habitantes (abrangendo assim todas as sedes de concelho), os centros urbanos e as zonas de interesse turstico, recreativo, climtico, teraputico, espiritual, histrico ou artstico, designadas pelo Governo. Pretendia-se a transformao e desenvolvimento do territrio municipal segundo as exigncias da vida econmica e social, da esttica, da higiene e da viao, com o mximo proveito e comodidade para os seus habitantes. O mbito territorial destes planos compreendia: As zonas j edificadas; As zonas a urbanizar no interior ou na periferia das localidades; As zonas rurais de proteco, vedadas construo urbana, pertencentes ou no ao concelho da localidade a que respeitasse o plano; As artrias de ligao s redes de viao ordinria e acelerada e a quaisquer centros prximos de recreio, cura, repouso ou de interesse turstico.

A base cartogrfica para a elaborao destes planos seriam plantas topogrficas s escalas 1:1.000 e 1:2.000 (conforme a importncia e extenso das localidades) e tinham que ser igualmente realizadas pela Cmara Municipal. As plantas topogrficas deviam ser acompanhadas da seguinte informao: As zonas j edificadas; Dados climticos, ventos dominantes; Sistemas de tratamento de lixos, de abastecimento de gua, de esgoto, de iluminao e respectivas redes, quando existissem; Caractersticas arquitecturais prprias da localidade; Parques, matas e principais monumentos e obras de arte existentes; Localizao das escolas, hospitais, sanatrios, edifcios pblicos, campos de jogos, existentes, etc.; Centros industriais e comerciais e previso sobre o seu desenvolvimento futuro; Exigncias particulares, respeitantes viao e higiene; Edifcios pblicos e instalaes de interesse social, de carcter desportivo, ou especiais, a prever; Regras, regulamentos urbanos e instrues a respeitar; Quaisquer outras imposies ou factores a considerar; Obras em curso.

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Enquanto no dispusessem de planos gerais aprovados, as Cmaras Municipais poderiam elaborar e submeter a aprovao do Governo planos parciais de urbanizao. No final do processo de elaborao, o plano devia compreender os seguintes elementos: Uma planta geral, designada planta de orientao, em escala reduzida, com a indicao, a cores e traos convencionais, dos arranjos e traados projectados; a mesma planta transformada em plano de apresentao, dando a impresso do projecto realizado; Uma planta geral nas escalas 1:1.000 ou 1:2.000, com curvas de nvel, designada planta de trabalho, contendo os traados simples dos arruamentos projectados, de forma a poderem relacionar-se com os perfis longitudinais apresentados; Uma planta geral, nas mesmas escalas, designada plano de urbanizao, onde, a traos e cores convencionais, sero indicadas as ruas, praas, alamedas, jardins e parques, os espaos livres a utilizar, a localizao dos principais edifcios pblicos, mercados, matadouros, gares, embarcadouros, cemitrios, instalaes de interesse social ou econmico, campos de jogos, etc.; Planta esquemtica do sistema de drenagem de guas pluviais e esgotos; Plantas esquemticas das redes de abastecimento de guas e de iluminao pblica; Perfis longitudinais dos principais arruamentos e perfis transversais tipo; Memria descritiva e justificativa da orientao e dos mtodos adoptados, acompanhada das regras especiais e regulamentos a publicar para salvaguarda da esttica, do carcter arquitectnico, pitoresco e histrico das urbes, da higiene, segurana, e conforto dos seus habitantes, onde se contenham as imposies a estabelecer no aproveitamento dos terrenos disponveis, na construo e salubridade das edificaes, na distribuio de gua e luz, na utilizao da rede de esgotos e na circulao dos transportes.

No mbito territorial dos planos, na informao que deve acompanhar as plantas topogrficas e no contedo das plantas a apresentar, so dados alguns indcios sobre a classificao do uso do solo a estabelecer. contudo no contedo das plantas a apresentar, mais concretamente na planta do plano de urbanizao, que so dadas indicaes mais precisas para o estabelecimento de uma classificao propositiva. Assim e segundo o diploma, a planta do plano de urbanizao dever indicar as ruas, praas, alamedas, jardins e parques, os espaos livres a utilizar, a localizao dos principais edifcios pblicos, mercados, matadouros, gares, embarcadouros, cemitrios, instalaes de interesse social ou econmico, campos de jogos, etc.. Estes elementos, referem-se no entanto apenas s zonas urbana e urbanizvel quando, no mesmo diploma, se previa que o mbito territorial dos PGUE abrangesse tambm as zonas rurais de proteco (o que alis, at estaria mais de acordo com a designao destes planos). Do mesmo modo, as escalas apontadas para as bases cartogrficas (1:1.000 e 1:2.000), so as utilizadas normalmente para a elaborao de planos de grande detalhe e pouco abrangentes em termos de rea territorial. 2.1.2. Planos Gerais de Urbanizao O Decreto-Lei n. 33 921, de 5 de Setembro de 1944, orientou durante perto de 30 anos o processo legal do ordenamento urbano, tendo sido, em 1971, revogado e substitudo pelo D.L. n. 560/71, de 17 de Dezembro, o qual conservou grande parte dos elementos que constituam o seu antecessor, mas introduziu algumas inovaes (Condessa, 1995). De entre as vrias inovaes, destaca-se o estabelecimento de uma hierarquia nos planos de urbanizao: os planos gerais de urbanizao, os planos parciais de urbanizao e os
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planos de pormenor e ainda a criao de uma nova figura, os planos gerais de urbanizao das reas territoriais, cuja elaborao seria da responsabilidade da Direco Geral de Servios Urbanos. Para alm das localidades e zonas de interesse abrangidas pelo diploma anterior, so ainda objecto dos novos planos as reas territoriais em que a estrutura urbana justifique planos de conjunto abrangendo vrios centros urbanos e zonas rurais intermdias ou envolventes (Artigo 2 do D.L. n. 560/71). Os planos de pormenor debruam-se sobre os sectores urbanos das reas j abrangidas por planos gerais ou parciais de urbanizao aprovados. O contedo e constituio dos planos gerais ou parciais de urbanizao e dos planos de pormenor foram definidos no Decreto-Lei n. 561/71, publicado na mesma data. Os planos gerais ou parciais de urbanizao deveriam indicar, para a rea do territrio por eles abrangida: a situao existente; o zonamento primrio, definindo as reas destinadas habitao, indstria, ao comrcio, agricultura, a espaos livres pblicos e a outros usos; O traado proposto para a rede geral das vias de comunicao; A localizao dos principais equipamentos pblicos ou de interesse geral; Os elementos essenciais das redes de abastecimento de gua, de saneamento e de electrificao e indicao da sua viabilidade tcnico-econmica; A organizao geral da circulao rodoviria e dos transportes; As principais zonas urbanas ou naturais a proteger; As fases de realizao do plano.

Quanto aos elementos que deviam integrar, so referidos os seguintes: Memria descritiva e justificativa; Planta da regio, na escala 1:25.000, com as principais vias rodovirias e ferrovirias e o permetro do aglomerado; Planta escala 1:5.000 ou escala 1:10.000, quando a dimenso do aglomerado o imponha, com curvas de nvel e o pormenor topogrfico correspondente a essas escalas, sintetizando as principais disposies propostas para a rede viria e o zonamento; Regulamento definindo as caractersticas de ocupao de cada zona, as zonas prioritrias de urbanizao, os coeficientes de ocupao do solo, a proporo das reas a reservar para equipamento urbano, em funo da populao e ainda as prescries relativas a reas de estacionamento e espaos verdes.

Em relao aos planos de pormenor, estabeleceu-se que conteriam os seguintes elementos: Memria descritiva e justificativa, referindo, especialmente, o enquadramento no plano geral ou parcial e o programa e descrevendo e justificando a soluo proposta nos aspectos tcnico-econmicos; Extracto do plano geral ou parcial de urbanizao, assinalando a zona objecto do plano de pormenor; Planta de sntese, escala de 1:2.000 ou de 1:1.000 com curvas de nvel e o pormenor topogrfico correspondente a essas escalas, indicando o traado da rede viria e a localizao do equipamento, das zonas habitacionais, das zonas industriais e dos espaos livres Perfis longitudinais e perfis transversais-tipo dos principais arruamentos;

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Regulamento, com prescries relativas implantao dos edifcios, sua altura e, se for caso disso, ao aspecto exterior, condicionamentos referentes s zonas industriais e obrigaes quanto a reas de estacionamento e espaos verdes.

Com este diploma passa a haver, entre os planos de urbanizao e os planos de pormenor, uma distino clara quer em termos do contedo quer das escalas de trabalho. Os planos de urbanizao, so elaborados s escala 1:5.000 ou 1:10.000 e devem conter a rede viria e o zonamento primrio, que define as reas destinadas a habitao, indstria, comrcio, agricultura, espaos livres pblicos e outros usos; os planos de pormenor, so elaborados escala 1:2.000 ou 1:1.000 e devem indicar o traado da rede viria, a localizao de equipamentos, zonas habitacionais, industriais e espaos livres. No anterior diploma deu-se particular ateno aos espaos pblicos, edifcios pblicos, equipamentos pblicos e infra-estruturas, reas que na altura eram da competncia da Administrao Central apesar da elaborao dos planos ser da obrigao das Cmaras Municipais. Com o novo diploma abordam-se outros domnios como a habitao e as actividades produtivas. Est-se no final do perodo do Estado Novo (1926-1974), em que progressivamente o Estado comea a delegar para a autonomia local a responsabilidade sobre muitas obras pblicas. Relativamente aos planos gerais de urbanizao das reas territoriais, apesar de apresentarem uma carcter supra-concelhio, o seu contedo no figurava na lei, o que na prtica, resultou na transposio da metodologia aplicada aos planos gerais de urbanizao, esquecendo-se a componente estruturante e desenvolvimentalista que deles se esperava (Mendes, 1990). 2.1.3. Planos Directores Municipais Em 1982 sai o primeiro regime legal dos Planos Directores Municipais (PDM); tendo sido definidos, no Decreto-Lei n. 208/82, de 26 de Maio, o seu quadro regulamentar, na Portaria n. 989/82, de 21 de Outubro, o seu contedo tcnico e no Decreto Regulamentar n. 91/82, de 29 de Novembro, o seu processo de elaborao. Segundo o Decreto-Lei n. 208/82, o PDM define as metas a alcanar nos domnios do desenvolvimento econmico e social do municpio nas suas relaes com o ordenamento do territrio, um instrumento de planeamento da ocupao, uso e transformao do territrio do municpio pelas diferentes componentes sectoriais da actividade nele desenvolvida e um instrumento de programao das realizaes e investimentos municipais que, respeitando as normas urbansticas existentes, constituir um meio de coordenao dos programas municipais com os projectos de incidncia local dos departamentos da administrao central e regional, articulando-se com os planos ou estudos de carcter nacional e regional. Entre os vrios objectivos, destaca-se a necessidade de proceder classificao do uso e destino do territrio municipal, definindo o regime geral da edificao e parcelamento da propriedade, a eventual transformao da rede urbana e as condies de acessibilidade dos aglomerados. O PDM constitui-se como um regulamento administrativo dispondo sobre vrios domnios, designadamente sobre a delimitao, o uso, o destino e o regime de transformao das diversas zonas, recorrendo para isso ao zonamento do territrio municipal. Quanto constituio, os planos deveriam integrar os seguintes elementos:

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Relatrio, descrevendo as principais condicionantes e metas tidas em conta no planeamento do territrio municipal e justificando as medidas indicativas e disposies nele adoptadas; Planta da regio, com um extracto do plano de ordenamento regional ou sub-regional, quando existente; Planta que serviu de base elaborao do plano, denominada planta de situao existente; Planta de sntese, com a representao da estrutura urbana fundamental e o zonamento municipal propostos; Programa de administrao urbanstica, com as principais obras pblicas a cargo do municpio, o plano plurianual de actividades ajustado aos mandatos autrquicos e o plano de financiamento contendo uma estimativa de todas as operaes previstas a curto e mdio prazos, a promover pelas entidades pblicas e privadas; Regulamentao da prtica urbanstica, com as orientaes genricas e parmetros segundo os quais a ocupao, uso e transformao das reas definidas pelo zonamento deveriam ser regidas.

Em relao ao zonamento foi estabelecido que o PDM definiria: reas ou corredores destinados s redes e sistemas de comunicao e de saneamento bsico; reas destinadas a fins agrcolas, florestais e indstrias extractivas; Delimitao dos aglomerados existentes e das suas reas de expanso e das zonas industriais, que sero objecto de estudos para a elaborao de planos gerais de urbanizao; Delimitao de zonas ou parques industriais fora dos aglomerados; Criao de novos aglomerados urbanos; Delimitao de reas de recuperao de loteamentos clandestinos, que sero objecto de plano geral de urbanizao; Zonas de proteco a valores do patrimnio histrico, cultural e artstico; reas de conservao da natureza e de proteco da paisagem; reas afectas a recursos hdricos e hidrogeolgicos; reas sujeitas a servides administrativas; reas rurais degradadas a recuperar; reas rurais no especificadamente classificadas.

Pela primeira vez regulamentado um plano que tem como mbito territorial todo o municpio ficando deste modo abrangidos no s os aglomerados como tambm o espao envolvente. Neste sentido, passaram a ser objecto de estudo os espaos agrcolas, os florestais, os industriais localizados fora dos aglomerados, os espaos rurais e outros espaos que reflectem o mbito mais abrangente dos novos planos e tambm as escalas de trabalho agora aconselhadas (1:5.000, 1:10.000 e 1:25.000). No zonamento estabelecido, est ainda presente a preocupao com outros domnios como a preservao dos valores patrimoniais naturais e construdos, a recuperao dos loteamentos clandestinos, a criao de novos aglomerados urbanos e o estabelecimento das redes de saneamento. o reflexo do recente1 e cada vez mais importante papel das autarquias locais.

Na Lei n. 79/77, que define as atribuies das autarquias e competncias dos respectivos orgos, refere-se no artigo 2 que, atribuio das autarquias tudo o que diz respeito aos respectivos interesses e, designadamente: de administrao de bens prprios e sob sua jurisdio; de fomento; de abastecimento pblico; de cultura e assistncia; de salubridade pblica. 27

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2.1.4. Planos Municipais de Ordenamento do Territrio Um contedo tcnico rgido e muito abrangente por serem exigidos estudos em muitos domnios, uma das principais crticas apontada primeira regulamentao dos PDM. Assim, em 1991 sai uma nova legislao que vem abranger no s os PDM como tambm os restantes planos de ocupao do solo da competncia dos municpios, nomeadamente, os planos gerais e parciais de urbanizao e os planos de pormenor, agora englobados sob a designao genrica de Planos Municipais de Ordenamento do Territrio (PMOT). Trata-se do Decreto-Lei n. 69/90, de 2 de Maro, alterado pelos Decretos-Lei n. 211/92, de 8 de Outubro, n. 151/95, de 24 de Junho e n. 155/97, de 24 de Junho, que vem regular a elaborao, aprovao e ratificao dos PMOT. Foram especificados, de um modo articulado, os mbitos territoriais e os contedos de cada tipo de plano municipal. Assim, estabeleceu-se que os PDM abrangeriam todo o territrio municipal, definindo para o mesmo uma estrutura espacial, a classificao dos solos, os permetros urbanos e os indicadores urbansticos, tendo em conta os objectivos de desenvolvimento, a distribuio racional das actividades econmicas, as carncias habitacionais, os equipamentos, as redes de transportes e de comunicaes e as infra-estruturas. Os planos de urbanizao (PU), abrangeriam as reas urbanas e urbanizveis, podendo tambm abranger reas no urbanizveis intermdias ou envolventes daquelas e definiriam uma organizao para o meio urbano, estabelecendo designadamente o permetro urbano, a concepo geral da forma urbana, os parmetros urbansticos, o destino das construes, os valores patrimoniais a proteger, os locais destinados instalao de equipamentos, os espaos livres e o traado esquemtico da rede viria e das infra-estruturas principais. Os planos de pormenor (PP), tratariam em detalhe as reas inseridas dentro do PDM e PU e definiriam com mincia, a tipologia de ocupao de qualquer rea especfica do municpio, estabelecendo, no caso de rea urbana, a concepo do espao urbano, dispondo, designadamente, sobre os usos do solo e condies gerais de edificao, quer para transformao das edificaes existentes, caracterizao das fachadas dos edifcios e arranjos dos espaos livres. O regime dos PMOT constaria de um regulamento e seria traduzido graficamente em plantas. Estas compreendiam a planta de ordenamento, planta de zonamento ou planta de implantao, consoante se tratasse, respectivamente, de PDM, de PU ou de PP e eram genericamente designadas por plantas de sntese; a planta actualizada de condicionantes. A planta de ordenamento delimita classes de espaos, em funo do uso dominante, e estabelece unidades operativas de planeamento e gesto; a planta de zonamento delimita categorias de espaos, em funo do uso dominante, estabelece unidades e subunidades operativas de planeamento e gesto que serviro de base ao desenvolvimento de planos de pormenor e indica os respectivos parmetros urbansticos; a planta de implantao dever estabelecer, entre outros, o parcelamento, alinhamentos, polgono de base para a implantao dos edifcios, nmero mximo de fogos, nmero de pisos e crceas, rea total dos pavimentos e respectivos usos, demolio, manuteno ou reabilitao das construes existentes e natureza e localizao dos equipamentos e arranjos paisagsticos, ressalvandose os casos de planos de pormenor para reas especficas em que se comprove a impossibilidade tcnica de apresentao de todos estes elementos. A planta actualizada de condicionantes assinala as servides administrativas e restries de
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utilidade pblica, incluindo as decorrentes das Reserva Agrcola Nacional e da Reserva Ecolgica Nacional, reas classificadas ao abrigo do Decreto-Lei n. 613/76, de 27 de Julho, as reas submetidas ao regime florestal, as reas de proteco a imveis classificados e as reas integradas no domnio pblico hdrico. Para alm destes elementos, designados por Elementos Fundamentais, acompanhavam ainda o plano os elementos complementares e anexos, pouco relevantes para o argumento em questo. Na primeira regulamentao sobre os PDM (de 1982), tinham que ser definidas, dentro do zonamento, as reas sujeitas a servides administrativas e as reas que seriam objecto de planos gerais de urbanizao. No novo diploma, as servides administrativas autonomizamse passando a integrar, conjuntamente com as restries de utilidade pblica, uma nova planta. Quanto s reas a ser objecto de um outro tipo de plano, estas so agora definidas como unidades e subunidades operativas de planeamento e gesto, e estabelecidas na mesma planta onde se apresenta a classificao de uso do solo, mas de modo independente. Em relao classificao do uso do solo, foram definidas, em funo do uso dominante, as seguintes classes de espaos: urbano, urbanizvel, industrial, de indstrias extractivas, agrcola, florestal, cultural e natural e canal (ver Quadro 2.1). Quadro 2.1 Uso dominante do solo
Classes de espaos Espaos urbanos Descrio Caracterizados pelo elevado nvel de infra-estruturao e concentrao de edificaes, onde o solo se destina predominantemente construo. Assim denominados por poderem vir a adquirir as caractersticas de espaos urbanos e Espaos urbanizveis geralmente designados por reas de expanso. Destinados a actividades transformadoras e servios prprios e apresentando elevado Espaos industriais nvel de infra-estruturao. Espaos para indstrias extractivas incluindo as reas destinadas a controlar o impacte Espaos para indstrias extractivas sobre os espaos envolventes. Espaos agrcolas, abrangendo as reas com caractersticas adequadas actividade Espaos agrcolas agrcola ou que as possam vir a adquirir. Espaos florestais Onde predomina a produo florestal. Onde se privilegiam a proteco dos recursos naturais ou culturais e a salvaguarda dos Espaos culturais e naturais valores paisagsticos, arqueolgicos, arquitectnicos e urbansticos. Correspondem a corredores activados por infra-estruturas e que tm efeito de barreira Espaos canais fsica dos espaos que os marginam. Fonte: Decreto-Lei n. 69/90, de 2 de Maro e alteraes.

Surgem, pela primeira vez as designaes classes de espaos e uso dominante, embora os seus conceitos no tenham sido clarificados. De um modo geral, mantm-se as classes do diploma anterior, mas as reas rurais, as reas afectas aos recursos hdricos e hidrogeolgicos, as reas de conservao da natureza e de proteco da paisagem e as zonas de proteco a valores do patrimnio histrico, cultural e artstico so englobadas sob a designao genrica de espaos naturais e culturais. Est patente a vontade de simplificao do contedo, que se apresentava to pesado no diploma anterior. Os planos, passaram assim, a ser elaborados a partir de uma base de contedo mnimo obrigatrio que as Cmaras Municipais poderiam ou no complementar com estudos e propostas mais aprofundadas, dentro da definio maximalista que resultava de legislao anterior.

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Contudo a classificao apresentada refere-se apenas aos PDM, no havendo quaisquer orientaes para o estabelecimento das categorias de espaos e dos usos, referidos respectivamente na planta de zonamento e planta de implantao. Assim, se os zonamentos definidos nos diplomas anteriores ao surgimento do PDM j eram genricos e dispersos (no contedos do plano e elementos integrantes), agora passaram a ser inexistentes.

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2.2. O REGIME DE USO DO SOLO NA LEI DE BASES DO ORDENAMENTO DO TERRITRIO E URBANISMO A existncia de diversos instrumentos de planeamento, desarticulados entre si, sujeitos a vrias tutelas e sem qualquer enquadramento a nvel de poltica resultou, aps a apresentao de vrios anteprojectos, na publicao da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e do Urbanismo (LBOTU) - Lei n. 48/98, de 11 de Agosto, tendo sido estabelecidos o quadro da poltica de ordenamento do territrio e de urbanismo e os instrumentos de gesto territorial e reguladas as relaes entre os diversos nveis da Administrao Pblica, desta com as populaes e com os representantes dos vrios interesses econmicos e sociais. Na sequncia desta lei ainda publicado o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial (IGT) - Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, sendo definidos o regime de coordenao dos mbitos nacional, regional e municipal do sistema de gesto territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaborao, aprovao, execuo e avaliao dos instrumentos de gesto territorial. No mbito da nova regulamentao, a poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo assenta sobre um sistema de gesto territorial, organizado em trs mbitos distintos (o nacional, o regional e o municipal) e concretizado atravs dos instrumentos de gesto territorial, definidos conforme a natureza e as funes que desempenham (ver Figura 2.1). Os PMOT, tambm designados Instrumentos de Planeamento Territorial, tm natureza regulamentar e estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evoluo previsvel da ocupao humana e da organizao de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parmetros de aproveitamento do solo e de garantia da qualidade ambiental. Visam estabelecer: A traduo, no mbito local, do quadro de desenvolvimento do territrio estabelecido nos instrumentos de natureza estratgica de mbito nacional e regional; A expresso territorial da estratgia de desenvolvimento local; A articulao das polticas sectoriais com incidncia local; A base de uma gesto programada do territrio municipal; A definio da estrutura ecolgica municipal; Os princpios e as regras de garantia da qualidade ambiental e da preservao do patrimnio cultural; Os princpios e os critrios subjacentes a opes de localizao de infra-estruturas, equipamentos, servios e funes; Os critrios de localizao e distribuio das actividades industriais, tursticas, comerciais e de servios; Os parmetros de uso do solo; Os parmetros de uso e fruio do espao pblico; Outros indicadores relevantes para a elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial.

Especificamente, o PDM, estabelece o modelo de estrutura espacial do territrio municipal, constituindo uma sntese da estratgia de desenvolvimento e ordenamento local prosseguida, integrando as opes de mbito nacional e regional com incidncia na respectiva rea de interveno.

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Figura 2.1 Sistema de Gesto Territorial


Vinculao : entidades pblicas

PROGRAMA NACIONAL DA POLTICA DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO regras PLANOS REGIONAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO ( PROT ) PLANOS INTERMUNICIPAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITRIO

Instrumentos de DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL


Natureza estratgica

orientaes

Vinculao : entidades pblicas e particulares

PLANO DIRECTOR MUNICIPAL ( PDM )

Instrumentos de
Natureza regulamentar

P.M.O.T.
PLANO DE URBANIZAO ( PU ) PLANO DE PORMENOR ( PP ) directrizes no domnio de interveno regras

PLANEAMENTO TERRITORIAL

compatibilizao

Vinculao : entidades pblicas

Instrumentos de POLTICA SECTORIAL


Programam ou concretizam as polticas de desenvolvimento econmico e social

PLANOS com incidncia territorial nos domnios de:

Transportes Comunicaes Educao e Formao Cultura Sade

Habitao Turismo Comrcio e Indstria Florestas Ambiente


compromisso recproco de compatibilizao

Energia e Recursos Geolgicos Agricultura

prevalecem sobre

prevalecem sobre

Vinculao : entidades pblicas e particulares

PLANO DE ORDENAMENTO DE ALBUFEIRAS DE GUAS PBLICAS ( POAAP )

Instrumentos de NATUREZA ESPECIAL

P.E.O.T.
PLANO DE ORDENAMENTO DA ORLA COSTEIRA ( POOC ) PLANO DE ORDENAMENTO DE REAS PROTEGIDAS ( POAP )

Estabelecem um meio supletivo de interveno do Governo apto prossecuo de objectivos de interesse nacional

Fonte: Adaptado de Instituto de Conservao da Natureza

O plano de urbanizao (PU) define a organizao espacial de parte determinada do territrio municipal, integrada no permetro urbano, que exija uma interveno integrada de planeamento. O plano de pormenor (PP) desenvolve e concretiza propostas de organizao espacial de qualquer rea especfica do territrio municipal, definindo com detalhe a concepo da forma de ocupao e servindo de base aos projectos de execuo das infra-estruturas, da arquitectura dos edifcios e dos espaos exteriores, de acordo com as prioridades estabelecidas nos programas de execuo constantes do PDM e do PU. O regime de uso do solo define-se pela classificao do solo em urbano e rural, conforme o destino bsico dos terrenos, e pela qualificao do solo, que regula, segundo a classificao bsica, o aproveitamento dos terrenos em funo da actividade dominante que neles possa ser efectuada ou desenvolvida, estabelecendo o respectivo uso e edificabilidade. A qualificao do solo processa-se atravs da integrao em categorias (ver Quadro 2.2).

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Quadro 2.2 Classificao e qualificao do uso do solo


Designao Solo rural Classificao do solo Descrio Aquele para o qual reconhecida vocao para as actividades agrcolas, pecurias, florestais ou minerais, assim como o que integra os espaos naturais de proteco ou lazer, ou que seja ocupado por infra-estruturas que no lhe confiram o estatuto de solo urbano. Qualificao do solo Processa-se atravs da integrao nas seguintes categorias: espaos agrcolas ou florestais afectos produo ou conservao; espaos de explorao mineira; espaos afectos a actividades industriais directamente ligadas s utilizaes referidas nas alneas anteriores; espaos naturais; espaos destinados a infra-estruturas ou a outros tipos de ocupao humana que no impliquem a classificao como solo urbano, designadamente permitindo usos mltiplos em actividades compatveis com espaos agrcolas, florestais ou naturais. Processa-se atravs da integrao nas seguintes categorias: os solos urbanizados; os solos cuja urbanizao seja possvel programar; os solos afectos estrutura ecolgica necessrios ao equilbrio do sistema urbano.

Solo urbano

Aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de edificao, nele se compreendendo os terrenos urbanizados ou cuja urbanizao seja programada, constituindo o seu todo o permetro urbano. Fonte: Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro.

Segundo as descries apresentadas, a classificao do solo em urbano e rural advm da sua vocao para um ou outro uso. Considerando as definies de vocao e aptido apresentadas no captulo 1, seria aptido e no vocao, o termo correcto a utilizar, j que para alm das caractersticas naturais do territrio, so tambm considerados os aspectos scio-culturais e econmicos. Em relao qualificao do uso do solo, o regime em discusso estabelece que a classificao de uso do solo que determina a sua qualificao, quando em termos metodolgicos, devia ser o contrrio. Alguns autores consideram que as definies apresentadas vm apenas contribuir para a ambiguidade que normalmente existe em torno destas classificaes e efeitos porque j existe uma panplia de conceitos similares ou correlativos dispersos por diversa legislao em vigor, como o caso do Cdigo da Contribuio Autrquica ou do Cdigo das Expropriaes e outra legislao urbanstica (ADURBEM, 1997; Correia, 1997; Azevedo; 1997). Os autores dedicados particularmente ao solo urbano, criticam o facto de serem simultaneamente englobados sob esta designao os solos urbanizados e os urbanizveis: Oliveira (1997) explica que os respectivos regimes jurdicos so diversos; Carvalho (1997) refere que as reas urbanizveis definidas nos PDM no correspondem a nenhuma previso, significando apenas cautela e permissividade. Em relao ao solo rural, o acordo generalizado quanto incluso, sob esta designao, das actividades agrcolas, pecurias, florestais e cinegticas, o mesmo no acontecendo com as infra-estruturas (Oliveira, 1997). A este propsito, Magalhes (1998), diz que a classificao do solo em rural e urbano assenta na confuso com solo edificvel e no edificvel: enquanto estas ltimas designaes se referem aptido das reas para a edificao, a designao de urbano muito mais lata, contendo reas edificadas, reas com aptido para a edificao, reas non aedificandi, todas elas integradas num todo, do qual fazem tambm parte as infra-estruturas e os equipamentos colectivos. Tambm a designao de rural no significa uma rea no edificada ou non aedificandi, mas sim um mundo predominantemente verde destinado conservao e produo primria, com os mesmos trs tipos de reas, regidos por regras resultantes de premissas diferentes.
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Assim, considera que o territrio devia ser dividido nas seguintes reas especficas de ordenamento do territrio, sobre as quais incidiriam orientaes polticas de ordenamento do territrio especficas: reas urbanas: reas predominantemente edificadas, incluindo as reas de futura expanso edificada, representando uma lgica urbana de ocupao do territrio, podendo conter reas verdes de expresso secundria relativamente edificao; reas rurais: reas predominantemente verdes, onde a actividade dominante a produo primria ou a conservao da natureza, podendo incluir pequenos aglomerados urbanos e outros usos, com carcter secundrio relativamente matriz verde em que se inserem; reas do litoral: Zona alargada de contacto entre o espao terrestre e o espao martimo, na qual os equilbrios naturais so particularmente sensveis e da qual dependem actividades econmicas especficas, nomeadamente de aproveitamento dos recursos marinhos e de lazer e recreio; reas de montanha: reas situadas a cotas elevadas, com particular importncia na conservao da gua e do solo vivo e com economias especficas que, embora condicionadas, so indispensveis preservao da sustentatibilidade ecolgica e cultural; reas deprimidas: reas onde as actividades econmicas so insuficientemente desenvolvidas para assegurar um nvel mnimo de qualidade de vida dos seus habitantes ou onde a desertificao ecolgica e/ou social aconselha medidas de interveno urgentes.

O regime de uso do territrio seria definido mediante a classificao do solo, que regularia as caractersticas ou destino bsico do solo, em funo das pr-existncias e da sua aptido ecolgica para as diversas actividades humanas estabelecendo o respectivo uso e edificabilidade, nomeadamente as: reas edificadas- reas j codificadas, independentemente do uso dos edifcios nela implantados; reas edificveis - reas com aptido para a edificao sobre as quais se deve implantar a futura expanso edificada, independentemente do uso previsto, podendo este ser indicado atravs da respectiva categoria; reas non-aedificandi - reas de grande valor ecolgico ou cultural, nas quais a edificabilidade nula; reas agrcolas e florestais - reas com aptido para os usos agrcola e florestal, nas quais a edificabilidade condicionada; reas naturais e culturais - reas com aptido para a conservao da natureza ou do patrimnio cultural, de ndole natural ou construda, nas quais a edificabilidade condicionada; rea degradadas - reas degradadas por actividades desenvolvidas de modo incorrecto, susceptvel de causar impactos negativos de ndole ambiental ou cultural, sobre as quais devero ser tomadas medidas de recuperao Espaos canais - Espaos lineares correspondendo a estruturas ecolgicas ou estruturas construdas do territrio, s quais interessa conferir uma identidade prpria que garanta as continuidades indispensveis ao funcionamento dos ecossistemas e utilizao do territrio.

Nesta perspectiva, e contrariamente ao estabelecido na LBOTU, a qualificao apresentaria um contedo mais programtico, enquanto que a classificao seria mais operacional e diria exclusivamente respeito ao regime de uso do solo, tal como era no anterior regime dos PMOT, alis, a classificao agora apresentada em muito pouco difere da prevista na legislao anterior.
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Por outro lado, utilizar-se a dicotomia urbano/rural, um artificialismo que no corresponde realidade onde no meio dos dois extremos - um tecido urbano consistente e bem consolidado nos centros urbanos e reas mais nitidamente rurais existe toda uma gama de situaes de transio que no se encaixam claramente numa ou noutra classificao, como o caso das reas suburbanas, peri-urbanas, de transio urbano-rural, etc. (Cancela dAbreu, 1998). tambm uma classificao redutora porque deixa em aberto o destino e respectivas polticas de ordenamento do territrio a atribuir s zonas de povoamento disperso (AAP, 1997), porque ignora as grandes questes que h j dcadas persistem no sector do urbanismo, como sejam as reas de crescimento urbano descontrolado (reas urbanas de gnese ilegal) e outras em situaes crticas, to pouco equaciona as carncias habitacionais e de espaos edificados para as actividades econmicas e os problemas de planeamento e gesto das reas Metropolitanas (SPU, 1997). As preocupaes apresentadas podero contudo ser ultrapassadas com a publicao dos critrios uniformes aplicveis a todo o territrio nacional para a classificao e reclassificao do solo, previstos no Decreto-Lei n. 380/99, de 31 de Maro. At l, o contedo material e documental definidos para cada PMOT, constituem um complemento essencial para o estabelecimento da classificao do uso do solo (ver Quadros 2.3 e 2.4).

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Quadro 2.3 Contedo material dos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio


Plano Director Municipal (PDM) O PDM define um modelo de organizao municipal do territrio nomeadamente estabelecendo: A caracterizao econmica, social e biofsica, incluindo da estrutura fundiria da rea de interveno; A definio e caracterizao da rea de interveno identificando as redes urbana, viria, de transportes e de equipamentos de educao, de sade, de abastecimento pblico e de segurana, bem como os sistemas de telecomunicaes, de abastecimento de energia, de captao, de tratamento e abastecimento de gua, de drenagem e tratamento de efluentes e de recolha, depsito e tratamento de resduos; A definio dos sistemas de proteco dos valores e recursos naturais, culturais, agrcolas e florestais, identificando a estrutura ecolgica municipal; Os objectivos prosseguidos, os meios disponveis e as aces propostas; A referenciao espacial dos usos e das actividades nomeadamente atravs da definio das classes e categorias de espaos; A identificao das reas e a definio de estratgias de localizao, distribuio e desenvolvimento das actividades industriais, tursticas, comerciais e de servios; A definio de estratgias para o espao rural, identificando aptides, potencialidades e referncias aos usos mltiplos possveis; A identificao e a delimitao dos permetros urbanos, com a definio do sistema urbano municipal; A definio de programas na rea habitacional; A especificao qualitativa e quantitativa dos ndices, indicadores e parmetros de referncia, urbansticos ou de ordenamento, a estabelecer em PU e PP, bem como os de natureza supletiva aplicveis na ausncia destes; A definio de unidades operativas de planeamento e gesto, para efeitos de programao da execuo do plano, estabelecendo para cada uma das mesmas os respectivos objectivos, bem como os termos de referncia para a necessria elaborao de planos de urbanizao e de pormenor; A programao da execuo das opes de ordenamento estabelecidas; A identificao de condicionantes, designadamente reservas e zonas de proteco, bem como das necessrias Plano de Urbanizao (PU) O PU prossegue o equilbrio da composio urbanstica nomeadamente estabelecendo: A definio e caracterizao da rea de interveno identificando os valores culturais e naturais a proteger; A concepo geral da organizao urbana, a partir da qualificao do solo, definindo a rede viria estruturante, a localizao de equipamentos de uso e interesse colectivo, a estrutura ecolgica, bem como o sistema urbano de circulao de transporte pblico e privado e de estacionamento; A definio do zonamento para localizao das diversas funes urbanas, designadamente habitacionais, comerciais, tursticas, de servios e industriais, bem como identificao das reas a recuperar ou reconverter; A adequao do permetro urbano definido no PDM em funo do zonamento e da concepo geral da organizao urbana definidos; Os indicadores e os parmetros urbansticos aplicveis a cada uma das categorias e subcategorias de espaos; As subunidades operativas de planeamento e gesto Plano de Pormenor (PP) Sem prejuzo da necessria adaptao especificidade da modalidade adoptada, o PP estabelece, nomeadamente: A definio e caracterizao da rea de interveno identificando, quando se justifique, os valores culturais e naturais a proteger; A situao fundiria da rea de interveno procedendo, quando necessrio, sua transformao; O desenho urbano, exprimindo a definio dos espaos pblicos, de circulao viria e pedonal, de estacionamento bem como do respectivo tratamento, alinhamentos, implantaes, modelao do terreno, distribuio volumtrica, bem como a localizao dos equipamentos e zonas verdes; A distribuio de funes e a definio de parmetros urbansticos, designadamente ndices, densidade de fogos, nmero de pisos e crceas; Indicadores relativos s cores e materiais a utilizar; As operaes de demolio, conservao e reabilitao das construes existentes; A estruturao das aces de perequao compensatria a desenvolver na rea de interveno; A identificao do sistema de execuo a utilizar na rea de interveno.

O PP pode ainda, por deliberao da cmara municipal, adoptar uma das seguintes modalidades simplificadas: Projecto de interveno em espao rural; Plano de edificao em rea dotada de rede viria, caracterizando os volumes a edificar com definio dos iecfica de aproveitamento. Plano de conservao, recuperao ou renovao do edificado; Plano de alinhamento e crcea, definindo a implantao da fachada face via pblica; Projecto urbano, definindo a forma e o contedo arquitectnico a adoptar em rea urbana delimitada, estabelecendo a relao com o espao envolvente. O PP relativo a rea no abrangida por PU, incluindo as intervenes em solo rural, procede prvia explicitao do zonamento com base na disciplina consagrada no PDM.

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Plano Director Municipal (PDM) concretizao dos planos de proteco civil de carcter permanente; As condies de actuao sobre reas crticas, situaes de emergncia ou de excepo, bem como sobre reas degradadas em geral; As condies de reconverso das reas urbanas de gnese ilegal; A identificao das reas de interesse pblico para efeitos de expropriao, bem como a definio das respectivas regras de gesto; Os critrios para a definio das reas de cedncia, bem como a definio das respectivas regras de gesto; Os critrios de perequao compensatria de benefcios e encargos decorrentes da gesto urbanstica a concretizar nos instrumentos de planeamento previstos nas unidades operativas de planeamento e gesto; A articulao do modelo de organizao municipal do territrio com a disciplina consagrada nos demais instrumentos de gesto territorial aplicveis; O prazo de vigncias e as condies de reviso Fonte: Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro. Plano de Urbanizao (PU) Plano de Pormenor (PP)

Quadro 2.4 Contedo documental dos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio


Integram o Plano Plano Director Municipal Regulamento; Planta de ordenamento que representa o modelo de estrutura espacial do territrio municipal de acordo com a classificao e a qualificao dos solos, bem como com as unidades operativas de planeamento e gesto definidas; Planta de condicionantes que identifica as servides e restries de utilidade pblica em vigor que possam constituir limitaes ou impedimentos a qualquer forma especfica de aproveitamento. Estudos de caracterizao do territrio municipal; Relatrio fundamentando as solues adoptadas; Programa contendo disposies indicativas sobre a execuo das intervenes municipais previstas bem como sobre os meios de financiamento das mesmas. Plano de Urbanizao Regulamento; Planta de zonamento que representa a organizao urbana adoptada; Planta de condicionantes que identifica as servides e restries de utilidade pblica em vigor que possam constituir limitaes ou impedimentos a qualquer forma especfica de aproveitamento. Plano de Pormenor Regulamento; Planta de implantao; Planta de condicionantes que identifica as servides e restries de utilidade pblica em vigor que possam constituir limitaes ou impedimentos a qualquer forma especfica de aproveitamento.

Acompanham o Plano

Relatrio fundamentando as solues adoptadas; Programa contendo disposies indicativas sobre a execuo das intervenes municipais previstas, bem como sobre os meios de financiamento das mesmas.

Relatrio fundamentando as solues adoptadas; Peas escritas e desenhadas que suportem as operaes de transformao fundiria previstas, nomeadamente para efeitos de registo predial; Programa de execuo das aces previstas e respectivo plano de financiamento.

Fonte: Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro.

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