constitucionais poderiam justificar a fungibilidade. No caso concreto, porém, por se tratar de /ei ordinaria federal editada depois da promulgacao da CF/88, longe de envolver duvida objetiva, nao configuraria a fungibilidade por se tratar de erro grosseiro na escolha do instrumento, violando, assim, o art. 4.°, § 1.°, da Lei n. 9.882/99 (ADPF 314 AgR/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, j 11.12.2014, Plenario, DJE de 19.02.2015). Estamos diante, portanto, da posigéo do STF sobre a aplicagao do principio da fungibilidade e, como bem colocou o Min. Marco Aurélio, da orientagao conciliatoria entre “instrumentalidade e celeridades processuais, de um lado, e necessidade de nao se baratear os institutos, do outro”. De acordo com os precedentes citados, admite-se a fungibilidade quando se estiver diante de duvida razoavel sobre o “caradter auténomo de atos infralegais (...) como decretos, resolugées, portarias” ou em razdo da “alteragao superveniente da norma constitucional dita violada’. Fora essas hipdteses, caracterizado estara o erro grosseiro a afastar a aplicagao da fungibilidade. Nesses termos, damos um claro exemplo de erro grosseiro, como verificado no precedente acima: impugnagao de lei federal pds-constitucional por ADPF, quando cabivel, no caso, indubitavelmente, a propositura de ADI. = 6.7.4. Acao Direta de Inconstitucionalidade por Omisséo (ADO) = 6.7.4.1. Conceito (ADO) Trata-se de inovagéo da CF/88, inspirada no art. 283 da Constituigao portuguesa. O que se busca com a ADO é combater uma ‘“doenga’, chamada pela doutrina de “sindrome de inefetividade das normas constitucionais”.O art. 103, § 2.°, da CF/88 determina que, declarada a inconstitucionalidade por omiss4o de medida para tornar efetiva norma constitucional, sera dada ciéncia ao poder competente para a adocao das providéncias necessarias e, em se tratando de orgao administrativo, para fazé-lo em trinta dias. O que se busca é tornar efetiva norma constitucional destituida de efetividade, ou seja, somente as normas constitucionais de eficacia limitada!?" Abrimos um pequeno paréntese, remetendo o leitor para o capitulo que trata dos remédios constitucionais, sugerindo o estudo conjunto da ADO com o do mandado de injungao, que também se caracteriza como um “remédio” cujo objetivo é combater a “sindrome de inefetividade das normas constitucionais’, de eficacia limitada. Na ADO temos 0 controle concentrado; através do mandado de injungao, o controle difuso, pela via de excegado ou defesa e, atualmente, com algumas particularidades previstas na Lei n. 13.300/2016, que o regulamentou (cf. item 14.11.5). Cabe mencionar, por ultimo, a Lei n. 12.063/2009, que passou a estabelecer a disciplina processual da ADO e sera apresentada nos itens seguintes. = 6.7.4.2. Espécies de omissao “4 Paraaireiativa A omissao podera ser total (absoluta) ou parcial: total, quando nao houver o cumprimento do dever de normatizar, editando medida para tornar efetiva a norma constitucional; parcial, quando houver a normatizac¢ao infraconstitucional, porém de forma insuficiente.Como exemplo de inconstitucionalidade por omissao total ou absoluta, destacamos o art. 37, VII, que prevé o direito de greve para os servidores ptiblicos, ainda ndo regulamentado por lei.222 Outro exemplo é 0 revogado art. 192, § 3.°, que dependia de lei (limitagao da taxa de juros a 12% ao ano — cf. S. 648/STF e SV 7/2008). A inconstitucionalidade por omissdo parcial, por seu turno, divide-se em duas: parcial propriamente dita ou parcial relativa. Por omissao parcial propriamente dita, o ato normativo, apesar de editado, regula de forma deficiente o texto. Como exemplo, temos o art. 7.°, IV, que dispée sobre o direito ao salario minimo. A lei fixando o seu valor existe, mas o regulamenta de forma deficiente, pois o valor estabelecido € muito inferior ao razoavel para cumprir toda a garantia da referida norma Ja omissao parcial relativa surge quando o ato normativo existe e outorga determinado beneficio a certa categoria, mas deixa de concedé-lo a outra, que deveria ter sido contemplada. Nesse caso, deve-se lembrar o entendimento materializado na Sumula 339/STF, potencializada com a sua conversao na SV 37/2014: “nao cabe ao Poder Judiciario, que nao tem fungao legislativa, aumentar vencimentos de servidores ptiblicos sob o fundamento de isonomia’. = 6.7.4.3. Objeto (ADO) O art. 103, § 2.°, fala em “omissao de medida” para tornar efetiva norma constitucional em razao de omissao de qualquer dos Poderes ou de 6rgao administrativo. Com preciséo anota Barroso que a omissao é de cunho normativo, que € mais ampla do que a omissao de cunho legislativo. Assim, engloba “... atos gerais, abstratos e obrigatoriosde outros Poderes e nado apenas daquele ao qual cabe, precipuamente, a criagdo do direito positivo”. A omissao, entéo, pode ser do Poder Legislativo, do Poder Executivo (atos secundarios de carater geral, como regulamentos, instrugdes, resolugées etc.), ou do préprio Judiciario (por exemplo, a omissao em regulamentar algum aspecto processual em seu Regimento Interno). Portanto, continua Barroso, “... sao impugnaveis, no controle abstrato da omissao, a inércia legislativa em editar quaisquer dos atos normativos primarios suscetiveis de impugnagaéo em acgao direta de inconstitucionalidade... O objeto aqui, porém, € mais amplo: também cabera a fiscalizagao da omissao inconstitucional em se tratando de atos normativos secundarios, como regulamentos ou instrug6es, de competéncia do Executivo, e até mesmo, eventualmente, de atos préprios dos érgaos judiciarios”.225 O STF ja decidiu que, pendente julgamento de ADO, se a norma constitucional que nao tinha sido regulamentada vier a ser revogada, a acdo devera ser extinta por perda de objeto, julgando- se prejudicada (ADI 1.836, Rel. Min. Moreira Alves, j. 18.06.1998). A mesma decisao, qual seja, pela perda de objeto, tomou o STF para a hipdtese de encaminhamento de projeto de lei sobre a matéria ao Congresso Nacional (cf. ADI 130-2/DF), ou, ainda, pelo nao cabimento da agado se, no momento de sua propositura, 0 processo legislativo j4 havia sido desencadeado (ADI 2.495, Rel. Min. Ilmar Galvao, j. 02.05.2002, DJ de 02.08.2002). CUIDADO: este Ultimo posicionamento, contudo, foi repensado no julgamento da ADO 3.682, entendendo o STF nao se justificar a demora na aprecia¢ao de projetos ja propostos (inertia deliberandi das Casas Legislativas), passivel de se caracterizar umadesautorizada “conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas’, colocando em risco a prépria ordem constitucional (voto do Min. Gilmar Mendes — tema discutido no item 6.7.4.9). Por derradeiro, adotando posicionamento bastante formalista, sobre o qual deixamos a nossa critica, o STF entendeu inexistente a fungibilidade da ADO com o mandado de injungao, tendo em vista a diversidade de pedidos: “Impossibilidade juridica do pedido de conversdo do mandado de injuncdo em acao direta de inconstitucionalidade por omissao” (MI 395-QO, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 11.09.1992). = 6.7.4.4. Competéncia (ADO) O Orgao competente para apreciar a acao direta de inconstitucionalidade por omissao é o STF, de forma originaria (art. 103, § 2.°, c/c, analogicamente, o art. 102, |, “a”). = 6.7.4.5. Legitimidade (ADO) Os legitimados para a propositura da ADO sao os mesmos da ADI genérica, ou seja, o rol previsto no art. 103, com as peculiaridades ja apontadas em relagao a pertinéncia tematica. A Lei n. 12.063/2009 ratificou esse posicionamento, nao havendo mais qualquer duvida sobre a questao. = 6.7.4.6. Natureza juridica dos legitimados (ADO) Conforme anota o Min. Gilmar Mendes, assim como acontece na ADI genérica, 0 processo de controle na ADO tem por escopo a “defesa da ordem fundamental contra condutas com ela incompativeis. Nao se destina, pela propria indole, a protecado desituagdes individuais ou de relagées subjetivadas, mas visa precipuamente a defesa da ordem juridica”. Os legitimados agem como “advogados do interesse ptblico ou, para usar a expressao de Kelsen, como advogados da Constituigdo”. Utilizando a denominagao de Triepel, tem-se “tipico processo objetivo” (voto na ADI 3.682). = 6.7.4.7. Procedimento (ADO) O procedimento da acgao direta de inconstitucionalidade por omissdo (ADO) é praticamente o mesmo da ADI genérica, com algumas peculiaridades. Nos termos do art. 12-B da Lei n. 9.868/99, a peticao inicial, acompanhada de procuragao, se for o caso, sera apresentada em duas vias, devendo conter copias dos documentos necessarios para comprovar a alegagao de omissao, e indicara: = a omiss&o inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento de dever constitucional de legisiar ou quanto a adogao de providéncia de indole administrativa; = 0 pedido, com suas especificagées. Naturalmente, em razdo do peticionamento eletrénico, nao faz mais sentido a prescrigdo de apresentacdo da peticao em duas vias, por isso o texto prescreve essa necessidade “se for 0 caso”. Dentro dessa realidade, de modo acertado, o art. 4.°, § 1.°, da Lei n. 13.300/2016 (que disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injuncgao individual e coletivo) estabelece que, “quando n4o for transmitida por meio eletrénico, a petigao inicial e os documentos que a instruem serao acompanhados de tantas vias quantos forem os impetrados”.A peticao inicial inepta, nado fundamentada, e a manifestamente improcedente serdo liminarmente indeferidas pelo relator, cabendo agravo da referida decisao. Lembramos que, de acordo com o CPC/2015, com vacatio legis de um ano a contar da data de sua publicagao oficial (art. 1.045), previsto nos arts. 994, Ill, e 1.021, contra a decisaéo monocratica do Relator cabera o recurso de agravo interno para o Pleno do STF.A novidade € que, por forga da regra explicita do art. 1.070 e da previsao geral fixada no art. 1.003, § 5.°, o prazo para a interposigao desse recurso, bem como para responder-lhe (art. 1.021, § 2.°), passa a ser de 15 dias (e nao mais de 5), devendo a contagem, pela regra geral do art. 219 do Novo CPC/2015, dar-se em dias Uteis. Proposta a a¢ao, nao se admitira desisténcia, devendo ser, no que couber, aplicadas as disposigdes constantes da Segao | do Capitulo II da Lei n. 9.868/99. Os legitimados constantes do art. 103 da CF/88 poderado manifestar-se, por escrito, sobre 0 objeto da agdo e pedir a juntada de documentos reputados titeis para o exame da matéria, no prazo das informagées, bem como apresentar memoriais. Modificando o entendimento do STF,274 a lei passou a estabelecer que o relator podera solicitar a manifestagao do AGU, cujo encaminhamento devera ser feito no prazo de 15 dias. O Procurador-Geral da Republica, nas agdes em que nao for autor, tera vista do processo, por 15 dias, apds o decurso do prazo para informagées. Finalmente, segundo Clémerson Merlin Cleve, “nado ha prazo para a propositura da aco. E evidente, entretanto, que sem o transcurso de um prazo razoavel, aferivel caso a caso, nao haveraomissao inconstitucional censuravel, mas sim mera lacuna técnica (omissao constitucional e omissao constitucional em transito para a inconstitucionalidade)’.225 = 6.7.4.8. Medida cautelar (ADO) Nesse ponto, a Lei n. 12.063/2009 inovou a matéria, passando a admitir expressamente medida cautelar na ADO. Segundo o art. 12-F da Lei n. 9.868/99, em caso de excepcional urgéncia e relevancia da matéria, o STF, por decisdo da maioria absoluta de seus membros, observado o disposto no art. 22 (quorum de instalagéo da sessao de julgamento com no minimo 8 Ministros), podera conceder medida cautelar, apés a audiéncia dos orgaos ou autoridades responsaveis pela omissao inconstitucional, que deverao pronunciar-se no prazo de 5 dias.226 A medida cautelar podera consistir na suspensao da aplicagao da lei ou do ato normativo questionado, no caso de omissao parcial, bem como na suspensao de processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em outra providéncia a ser fixada pelo Tribunal. O relator, julgando indispensavel, ouvira o Procurador-Geral da Republica, no prazo de 3 dias. No julgamento do pedido de medida cautelar, sera facultada sustentagdo oral aos representantes judiciais do requerente e das autoridades ou orgaos responsaveis pela omissao inconstitucional, na forma do previsto no Regimento do Tribunal. Concedida a medida cautelar, o STF fara publicar, em secao especial do Diario Oficial da Unido e do Diario da Justiga da Uniao, a parte dispositiva da decisao no prazo de 10 dias, devendo solicitar as informag6es a autoridade ou ao orgao responsavel pela omissaoinconstitucional, observando-se, no que couber, 0 procedimento estabelecido na Secao | do Capitulo Il da Lei n. 9.868/99. = 6.7.4.9. Efeitos da decisao (ADO) = 6.7.4.9.1. Regras gerais Declarada a inconstitucionalidade em razao de omiss4o total ou parcial, indagamos se o STF (Poder Judiciario) poderia elaborar a lei, para suprir a omissao Em respeito ao principio da tripartigao dos Poderes, insculpido no art. 2.° da CF/88, nao é permitido ao Judiciario legislar (salvo nas hipoteses constitucionalmente previstas, como a elaboragao de seu Regimento Interno). O art. 103, § 2.°, estabelece efeitos diversos para o poder competente e para o 6rgao administrativo: =| poder competente: sera dada ciéncia ao poder competente, nao tendo sido fixado qualquer prazo para a adocao das providéncias necessarias; = Orgdo administrativo: devera suprir a omissao da medida no prazo de 30 dias, sob pena de responsabilidade, ou, na dicgao do art. 12-H, § 1.°, da Lei n. 9.868/99, em prazo razoavel a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstancias especificas do caso e o interesse publico envolvido. Neste ponto, o art. 103, § 2.°, poderia ser interpretado de duas maneiras: a) ou o prazo foi estabelecido apenas para o orgao administrativo, nado podendo o STF fixar prazo para o Legislativo ou outro Poder omisso; b) ou o prazo pode ser fixado pelo Judiciario tanto para o érgdo administrativo como para o Legislativo ou outro6rgao omisso. Porém, se estabelecido para o orgdo administrativo, devera ser dentro de 30 dias e, agora, nos termos do art. 12-H, § 1.°, da Lei n. 9.868/99, em prazo razoavel a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstancias especificas do caso e o interesse ptiblico envolvido. Nesse sentido, o Min. Carlos Britto, no julgamento da ADO 3.682, observou, acompanhando o voto do Min. relator: “diferentemente da Constituigado portuguesa, a nossa nao se limitou a cuidar da ADI por omissao de medida legislativa; foi além. Quando a nossa Constituigaéo falou em dar ciéncia ao poder competente, claro que mais de um poder, nado so ao Poder Legislativo, apenas a Constituigao avangou o comando de que, em se tratando de orgao administrativo, esse prazo seria de trinta dias, mas sem com isso excluir a possibilidade de se fixar um prazo, logicamente, maior para o Poder Legislativo” (grifamos). O tema, nessa linha, foi amplamente revisto pelo STF no precedente citado (e de indispensavel leitura para as provas e concursos), no qual se discutiu a inércia do legisiador em elaborar a LC federal, prevista nos termos do art. 18, § 4.°, na redagado dada pela EC n. 15/96, fixando o procedimento de criagao dos novos Municipios (cf. item 7.6.1). Como se sabe, a EC n. 15/96, alterando a redagao do art. 18, § 4.°, foi publicada em 13.09.1996. Apesar de fazer mais de 20 anos, a lei complementar federal ainda nao é uma realidade, mostrando- se, portanto, flagrante a omissao. (Devemos lembrar que o Congresso Nacional ja aprovou projeto de lei complementar disciplinando a matéria, porém, este foi vetado pela entao Presidente da Republica Dilma Rousseff mais de uma vez. O ultimo, nos mesmos termos de veto anterior, de acordo com a mensagem n. 250/2014, teve por fundamento o dito interesse publico:“depreende-se que havera aumento de despesas com as novas estruturas municipais sem que haja a correspondente geracdo de novas receitas”). O Min. Relator, Gilmar Mendes, no julgamento da citada ADO 3.682, a época antes da aprovagao dos mencionados projetos de lei (que, alias, como visto, foram todos vetados), estabeleceu: “... apesar de existirem no Congresso Nacional diversos projetos de lei apresentados visando a regulamentagdo do art. 18, § 4.°, da Constituigao, € possivel constatar a omissao inconstitucional quanto 4a efetiva deliberagdo e aprovagado da lei complementar em referéncia. As peculiaridades da atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, 0 processo legislativo, nao justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas, conduta esta que pode por em risco a propria ordem constitucional. A inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser objeto da acao direta de inconstitucionalidade por omissao. A omissdo legislativa em relacéo a regulamentagao do art. 18, § 4.°, da Constituigao, acabou dando ensejo a conformagao e a consolidagao de estados de inconstitucionalidade que nao podem ser ignorados pelo legislador na elaboracao da lei complementar federal” Pelo que se observa do voto do Min. Gilmar Mendes, no direito alemao, com o objetivo de afastar as omissées legislativas, varias técnicas surgiram, como aquela que declara a inconstitucionalidade sem pronuncia de nulidade (Unvereinbarerlarung), ou aquela de apelo ao_ legislador (Appellentschedung), esta ultima “... decisao na qual se afirma que a situagao juridica em apreco ainda se afigura constitucional, devendo o legislador empreender as medidas requeridas para evitar aconsolidagdo de um estado de inconstitucionalidade”, tudo para se evitar uma inconcebivel situagdo de “auténtico caos juridico”. E conclui: “o principio do Estado de Direito (art. 1.°), a clausula que assegura a imediata aplicacao dos direitos fundamentais (art. 5.°, § 1.°) e o disposto no art. 5.°, LXXI, que, ao conceder o mandado de injungado para garantir os direitos e liberdades constitucionais, impde ao legislador o dever de agir para a concretizacgao desses direitos, exigem agao imediata para eliminar o estado de inconstitucionalidade’. Assim, a aco foi julgada “... procedente para declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoavel de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providéncias legislativas necessarias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4.°, da Constituigao, devendo ser contempladas as situagdes imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissao. Nao se trata de impor um prazo para a atuacdo legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixacao de um parametro temporal razoavel, tendo em vista 0 prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI n. 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municipios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses municipios” (ADO 3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 09.05.2007, DJ de 06.09.2007). Muito embora a ementa acima reproduzida nao indique o carater coercitivo da decisdo do STF (“nado se trata de impor um prazo para a atuacao legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixagéo de um parametro temporal razoavel’), a leitura do acérdao?2” e suas discussées finais nos dava a ideia de que, em tazao do carater mandamental da decisao, o Congresso Nacionalteria de legislar dentro de tal periodo de 18 meses, prazo, inclusive, fixado no dispositivo do acérdao. Em nao elaborando a lei, dado o carater mandamental, consequéncias processuais poderiam decorrer e, ainda, parece-nos que seria possivel aplicar, por analogia, o art. 64 e seus paragrafos (CF/88), com a ideia de travamento de pauta, ou, quem sabe, diante da evolugado da jurisprudéncia do STF no controle das omissées legislativas (MI 712 — cf. item 14.11.57) e das novidades introduzidas pela Lei n. 13.300/2016, o suprimento da omissao pelo proprio STF. Questionando os efeitos praticos da ADO 3.682, em 11.09.2008, o Presidente da Camara dos Deputados encaminhou o Oficio n. 1073/2008/SGM/P, de 02.09.2008, ao Presidente do STF, dizendo nao ter tomado conhecimento de decisdo que “obrigasse” o Parlamento a elaborar a LC, assim como alertando sobre o risco de a decisao do STF violar o principio da separagao de Poderes (art. 2.° da CF/88), caso fosse realmente impositiva a decisdo proferida. Contudo, restringindo nossa opinido, o entaéo Presidente do STF, Min. Gilmar Mendes, determinou, em 12.09.2008, por meio do Oficio n. 346/GP, fosse comunicado ao Presidente da Camara dos Deputados 0 inteiro teor do acérdao de fis. 132-187, e esclareceu: “nao se trata de impor um prazo para a atuacdo legislativa do Congresso Nacional, mas apenas da fixagao de um parametro temporal razoavel, tendo em vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI ns. 2.240, 3.316, 3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municipios ou alteram seus limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja promulgada contemplando as realidades desses municipios”.Deixou claro, no entanto, que findo o prazo de 24 meses e nao resolvida a situacao dos Municipios criados violando a regra contida no art. 18, § 4.°, eles desapareceriam, restabelecendo a situagao anterior. Para tentar resolver esse impasse, o CN promulgou a EC n. 57/2008, que acrescentou 0 art. 96 ao ADCT.: “ficam convalidados os atos de criac&o, fusao, incorporagéo e desmembramento de Municipios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legisiagao do respectivo Estado a época de sua criagao”. Percebe-se que referida EC convalidou, de acordo com os limites temporais indicados, o vicio formal de todas as leis estaduais que criaram Municipios sem a observancia do art. 18, § 4.°, “constitucionalizando”, de maneira ilegitima, leis que nasceram inconstitucionais. Parece-nos bem complicado aceitar que Municipios que foram criados, alguns até, por exemplo, sem o plebiscito adequado, sem um rigoroso estudo de viabilidade, sejam convalidados por emenda constitucional em um “gritante’ e imoral mecanismo de constitucionalidade superveniente. Em nosso entender, a EC foi contra a decisao do STF que fazia um “apelo” para se elaborar a lei complementar e, uma vez elaborada, a decisdo do STF era no sentido de se corrigir 0 vicio apontado, dando oportunidade para que os Municipios criados preenchessem todos os requisitos constantes do art. 18, § 4.°. Foi por esse motivo que o STF fixou um prazo distinto na modulagao dos efeitos. Lembrando, o apelo era para o Congresso Nacional fazer a lei em 18 meses e, em relacgao aos Municipios, foi fixado o prazo de 24meses de sobrevida. Essa diferenga de 6 meses seria para que 0 Municipio corrigisse 0 vicio formal de inconstitucionalidade, e, se nada fizesse, findo o prazo maior de 24 meses, implacavelmente, o Municipio desapareceria. Sem duvida, novamente, insistimos, a EC mostra-se ilegitima e inconstitucional. Resta saber como o STF interpretara essa questao se, eventualmente, a EC n. 57/2008 vier a ser objeto de futura ADI (matéria pendente). Temos observado que os municipios que foram criados a partir de 31.12.2006, data estabelecida pela emenda, nao estéo sendo preservados pelo STF, ja que referida emenda convalidou expressamente apenas aqueles que foram efetivamente criados até aquela data, conforme se observa pelo comando contido no art. 96 do ADCT (cf. ADI 4.992, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 11.09.2014, Plenario, DJE de 13.11.2014) Alertamos, contudo, que, em determinado caso concreto, o STF acabou aceitando os termos da referida emenda, o que, com o maximo respeito, pelos motivos expostos, nado entendemos ter sido a melhor decisao, até porque sustentamos que a EC n. 57/2008, além de ser imoral, é flagrantemente inconstitucional por violar a regra contida no art. 18, § 4.°, CF/88. Vejamos: “EMENTA: Criagao do Municipio de Pinto Bandeira/RS. Acao julgada prejudicada pela edicgdo superveniente da EC 57/2008. Alegagao de contrariedade a EC 15/96 (...). Como advento da EC 57/2008, foram convalidados os atos de criagao de Municipios cuja lei tenha sido publicada até 31.12.2006, atendidos os requisitos na legislagaéo do respectivo estado a época de sua criagdo. A Lei 11.375/99 foi publicada nos termos do art. 9.° da Constituigaéo do Estado doRio Grande do Sul, alterado pela EC 20/97, pelo que a criagdo do Municipio de Pinto Bandeira foi convalidada” (ADI 2.384 AgR, Rel. Min. Carmen Lucia, j. 24.03.2011, Plenario, DJE de 11.04.2011). = 6.7.4.9.2. Novas perspectivas: ADOs 24, 25 e 26 — um passo adiante nas decisé6es meramente recomendatérias LET ed Passamos a estudar trés importantes casos que sinalizam uma perspectiva de superacao do timido entendimento que se firmou na jurisprudéncia do STF no sentido de simplesmente constituir o Poder competente em mora. O primeiro deles foi a decisdo tomada pelo Min. Dias Toffoli, no julgamento monocratico do pedido de medida cautelar na ADO 24 (j. 1.°.07.2013). Apesar de se tratar de julgamento monocratico e nao pelo Plenario (como aquele proferido na ADO 25, a seguir analisado), a sua importancia se mostra extremamente relevante, e, por isso, o seu destaque. O art. 27 da EC n. 19/98 estabeleceu 0 prazo de 120 dias para que o Congresso Nacional elaborasse a lei de defesa do usuario de servicgos publicos, alias, um assunto extremamente importante quando se pensa nos servicgos de satide, educacao, transporte, assisténcia social etc. Nesse sentido, o art. 37, § 3.°, |, CF/88 estabelece que a lei disciplinara as formas de participagao do usuario na administragao publica direta e indireta, regulando especialmente e dentre outrasquestées as reclamagées relativas a prestacdo dos servicos publicos em geral, asseguradas a manutengado de servicos de atendimento ao usuario e a avaliagdo periddica, externa e interna, da qualidade dos servigos. O art. 175, |, CF/88, por sua vez, ao disciplinar a prestagao de servicos publicos, assevera, dentre outras questées, que a lei dispora sobre os direitos dos usuarios e a obrigagdo de manter o servi¢o adequado. No momento do julgamento do pedido de liminar (j. 1.°.07.2013), haviam-se passado quase 20 anos, e a lei, que deveria ter sido editada em 120 dias, a contar da data da EC n. 19/98, ainda nao tinha sido elaborada, apesar da existéncia de projetos de lei tramitando (PLC n. 6.953/2002, substitutivo do PL n. 674/99). Tratava-se de mais um complicado exemplo de inatividade legislativa e, no caso, por existirem os projetos de lei, de inertia deliberandi (discussao e votagao). Em sua decisao, de maneira acertada, o Ministro entendeu que a inércia na apreciagao dos projetos de lei se mostrava inaceitavel, ja que manifesta a omiss4o a caracterizar afronta a Constituigao (e, por que nao dizer, nas palavras do Min. Gilmar Mendes, no julgamento da ADO 3.682, omissdo negligente e desidiosa a colocar em risco a propria ordem constitucional). Dessa forma, acolhendo o pedido formulado pela OAB, fixou o prazo de 120 dias para que o Congresso Nacional elaborasse a lei. Muito embora tenha sido fixado o prazo de 120 dias para que o Congresso Nacional elaborasse a lei, de maneira extremamente complicada, pois nao se respeitou a ordem judicial que fixava o prazo mais do que razoavel, somente em 26.06.2017 foi editada a Lei n. 13.460, estabelecendo as normas basicas para participagao,protecdo e defesa dos direitos do usuario dos servigos publicos prestados direta ou indiretamente pela administragao publica. A lei é@ bastante avancada e traz importantes conquistas. Contudo, algo nos chamou muito a atengao: o art. 25 do dispositivo legal estabelece os seguintes prazos, a contarem da publicacdo, para sua vigéncia (vacatio legis): = 360 dias para a Unido, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios com mais de quinhentos mil habitantes; = 540 dias para os Municipios entre cem mil e quinhentos mil habitantes; e = 720 dias para os Municipios com menos de cem mil habitantes. Realmente, lamentavel essa previsdo de vacatio legis extremamente desarrazoada! A EC n. 19/98, ha 19 anos, fixou um prazo de 120 dias para que a lei fosse elaborada. Passados nao 120 dias, mas 19 anos, ou seja, quase 7.000 dias (e nao 120, insista- se), a lei foi publicada. Curiosamente, os Parlamentares fixaram novos prazos para sua vigéncia, totalmente inaceitaveis. Em nosso entender, o art. 25 da lei, que estabelece referidos prazos, tendo como parametro o de 120 dias a contar da promulgagao da EC n. 19/98, ou seja, a contar de 04.06.1998, é flagrantemente inconstitucional. Essa questao, pensamos, poderia ter sido discutida na referida ADO em analise, sob a perspectiva de que o desproporcional prazo de vacatio legis significou afronta ao prazo de 120 dias fixado na liminar, que foi proferida no ano de 2013. Em 20.12.2017, contudo, o processo foi extinto em razao do advento da lei e, assim, eventual discussao somente podera ser travada em acdao individual ou mediante a propositura de eventual ADI.Agora passamos a analisar o segundo precedente, qual seja, 0 julgamento da ADO 25, que se deu pelo Plenario do STF e, assim, sem duvida, trouxe novas e avan¢gadas perspectivas. Conforme expresso na E.M.I. n. 84/MF/C.Civil, de 30.04.2003, que encaminhou a PEC 41/2003, aprovada como EC n. 42/2003 (‘Reforma Tributaria”), objetivava-se, com as alteragdes propostas. “mantendo a arrecadagéo nas trés esferas de governo e fortalecendo a Federagao”, “estimular a atividade econémica e a competitividade do Pais, através da racionalizagao e simplificagao dos tributos’”. Assim, dentre as varias modificagdes introduzidas pela reforma, destacamos a constitucionalizagao da desoneragdo do ICMS prevista na Lei Kandir (LC n. 87/96 e suas alteragées). Essa medida, contudo, gerou expressivo impacto nas finangas estaduais e prejuizos, ja que, ao se prescrever a imunidade constitucional (art. 155, § 2.°, X, “a”), acabou com a referida receita publica. Para compensar essa perda de arrecadagao, o art. 91 do ADCT, introduzido pela EC n. 42/2003, estabeleceu uma formula de transferéncia constitucional obrigatoria da Unido para os Estados e o DF, consagrando um inegavel exemplo de federalismo cooperativo, com o objetivo de atenuar os impactos financeiros decorrentes dos incentivos tributarios. Todo esse mecanismo compensatorio, contudo, de acordo com a regra constitucional introduzida, depende de lei complementar nacional, que definira o montante de acordo com critérios, prazos e condigdes nela determinados, podendo considerar as exportagées para o exterior de produtos primarios e semielaborados, a relagado entre as exportag6es e as importagées, os créditos decorrentes de aquisi¢ées destinadas ao ativo permanente e aefetiva manutengdo e aproveitamento do crédito do imposto a que se refere o art. 155, § 2.°, X, “a”. Muito embora tenham sido fixados critérios provisorios de repasse nos termos do art. 91, § 3.°, ADCT, que remete as regras da Lei Kandir, essa previsao se mostra timida e nao reflete a realidade, estando muitos Estados com vultosos prejuizos. Ha, portanto, uma inegavel mora legislativa do Congresso Nacional desde 2003. Diante desse quadro, em 30.11.2016, o STF julgou a ADO 25 e, por maioria, fixou prazo de 12 meses para o Congresso Nacional sanar a omissao. Findo esse prazo e nao sendo elaborada a lei complementar, caberaé ao Tribunal de Contas da Unido (justificando essa incumbéncia ao TCU em razao do prescrito no art. 161, paragrafo Unico, da CF/88) a) fixar o valor do montante total a ser transferido aos Estados-membros e ao DF, considerando os critérios do art. 91 do ADCT; b) calcular o valor das quotas a que cada um deles fara jus, considerando os entendimentos entre os Estados-membros e o Distrito Federal realizados no ambito do Conselho Nacional de Politica Fazendaria — CONFAZ. Quando vier a ser elaborada a necessaria lei complementar pelo Congresso Nacional, naturalmente, cessara de imediato a competéncia do TCU, conferida de forma precaria e excepcional pela decisao judicial da Corte. Estamos diante, neste caso da ADO 25, de precedente extremamente significativo e emblematico, que consagra a posigao concretista intermediaria que é a regra estabelecida pela lei que regulamentou o mandado de injungado (cf. art. 8.° da Lei n. 13.300/2016 e discussao no item 14.11.5.7 deste nosso estudo). Como disse a Min. Carmen Lucia, “a fixagao de um prazo para que o parlamento supra a omissdo € um passo adiante na naturezarecomendatoria que se tinha no julgamento das ADOs’” (Noticias STF de 30.11.2016). Destacamos que houve pedido de prorrogagado do prazo por mais 12 meses e, depois, por mais 90 dias, tendo sido referendada a decisdo do Relator pela maioria dos Ministros. Em seguida, foi homologado acordo firmado entre a Unido e todos os Entes Estaduais para encaminhamento ao Congresso Nacional para as providéncias cabiveis, nos termos do voto do Relator. Trata-se, sem duvida, de situacdo inédita no ambito federativo. “A Corte registrou a inauguragao, nesta ADO, do pensamento do possivel no Federalismo cooperativo, uma das facetas mais formidaveis da interpretagao constitucional. Todos os atores do pacto federativo foram chamados para tentarem solucionar o impasse entre as esferas federal, estadual e distrital, que se prolongava desde a instituigdo da Lei Kandir (Lei Complementar 87/1996), com algumas atuagGes pontuais produzidas pelas Leis Complementares 102/2000 e 115/2002 e com a EC 42/2003. As unidades federativas foram conclamadas para que, na linha do pensamento do possivel, se dissipassem de suas certezas absolutas, interesses estratificados e compreendessem a oportunidade sob o olhar do federalismo cooperativo, no afaé de diminuir as tens6es/diferengas e aproximar as convergéncias”. No referido acordo, “chegou-se a um consenso minimo quanto a valores e forma de pagamento, deu-se quitagao de eventuais dividas pretéritas e futuras. Previu-se que a _ parcela constitucionalmente devida aos municipios (25%) esta reservada e que nao serao devidos honorarios advocaticios nas agGes judiciais extintas em decorréncia dele. Nele, ha clausula resolutdria e eleigao de foro para dirimir eventuais entraves que surjam em sua interpretagdo” (Inf. 978/STF)O Congresso Nacional, em criticavel demora, somente em 29 de dezembro de 2020, editou a LC n. 176 para dispor sobre a compensagaéo das perdas na arrecadagdo, conforme acima estudado, sendo que a EC n. 109/2021 revogou o art. 91 do ADCT. Finalmente, destacamos o julgamento da ADO 26 (em conjunto com o MI 4.733), na qual, de maneira inovadora, o STF adotou a posicao concretista direta, geral e com efeito vinculante. O Tribunal, por maioria, reconheceu o “estado de mora inconstitucional do Congresso Nacional na implementagaéo da prestagdo legislativa destinada a cumprir o mandado de incriminagao a que se referem os incisos XLI e XLII do art. 5.° da Constituigao, para efeito de protegao penal aos integrantes do grupo LGBT”. Assim, diante da _ existéncia de omissao normativa inconstitucional do Poder Legislativo da Uniao, a Corte cientificou o Congresso Nacional, constituindo-o em mora formal. Contudo, sem dar qualquer prazo ou obrigar 0 Congresso Nacional a legislar (o que poderia significar afronta 4 separagao de poderes), o STF deu “interpretagaéo conforme a Constituigao, em face dos mandados constitucionais de incriminagao inscritos nos incisos XLI e XLII do art. 5.° da Carta Politica, para enquadrar a homofobia e a transfobia, qualquer que seja a forma de sua manifestagado, nos diversos tipos penais definidos na Lei n. 7.716/89, até que sobrevenha legislagao auténoma, editada pelo Congresso Nacional, seja por considerar-se, nos termos deste voto, que as praticas homotransfobicas qualificam-se como espécies do género racismo, na dimensao de racismo social consagrada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento plenario do HC 82.424/RS (caso Ellwanger), na medida em que tais condutas importam em atos de segregagao que inferiorizam membrosintegrantes do grupo LGBT, em razao de sua orientacdo sexual ou de sua identidade de género, seja, ainda, porque tais comportamentos de homotransfobia ajustam-se ao conceito de atos de discriminagao e de ofensa a direitos e liberdades fundamentais daqueles que compéem o grupo vulneravel em questao” (ADO 26, j. 13.06.2019, DJE de 06.10.2020). Os Ministros Lewandowski e Toffoli questionaram se seria possivel o Poder Judiciario estabelecer a criminalizagdo de determinada conduta, especialmente diante da regra contida no art. 5.°, XXXIX, da CF/88, que consagra o principio da estrita reserva legal (cf. item 14.10.28.2). Em outras palavras e abrindo o questionamento: poderia o Poder Judiciario ter criminalizado uma determinada conduta, invadindo a atribuigaéo especifica do Poder Legislativo? Em um primeiro momento, entendemos que nao, mesmo que se esteja diante de interpretagao conforme a Constituigao. Pensamos que o Supremo “legislou”, e, nesse sentido, por mais que tenhamos a expectativa de um STF mais ativo no controle das omissées normativas, essa atuagdo positiva em matéria penal, definindo condutas criminosas, mostra-se muito delicada. (Estamos avaliando, contudo, diante do importante comando constitucional estabelecido nos mandados constitucionais de incriminagao inscritos nos incisos XLI e XLII do art. 5.°, até que ponto se poderia tolerar a inércia parlamentar. Qual seria o limite dessa omissao inconstitucional?) De todo modo, deixando de lado essa nossa critica, analisando apenas a evolucdo das decisées tomadas pelo STF nas ADOs 24, 25 e 26, temos esperangas de que essas novas perspectivas consagrem um novo sentido para a ADO que nao seja o da ineficiente “mera ciéncia”’= 6.7.4.10. A atual jurisprudéncia do STF admite a fungibilidade entre ADI e ADO? SIM. Pedimos vénia para transcrever a ementa do precedente, recomendando a leitura do voto do Min. Gilmar Mendes, bem como a analise da discuss4o que expusemos no item 6.7.3.10 deste estudo, tendo o STF estabelecido alguns parametros: “EMENTA: Senhores Ministros, Senhoras Ministras. Estamos diante de um caso deveras interessante. Temos quatro acdes diretas de inconstitucionalidade (ADI n. 1.987/DF, ADI n. 875/DF, ADI n. 2.727/DF e ADI n. 3.243/DF) imbricadas por uma evidente relagao de conexao, fendmeno que determina o seu julgamento conjunto, conforme a jurisprudéncia desta Corte (ADI-MC n. 150, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 9.3.1990). Por outro lado, é possivel observar a intengao dos requerentes de estabelecer uma nitida distin¢do de pedidos: uns pela declara¢ao da inconstitucionalidade por omissao e outros pela declaragao da inconstitucionalidade (por agao). (...) O quadro aqui revelado, portanto, esta a demonstrar uma clara imbricagao de pedidos e causas de pedir e, dessa forma, a evidenciar a patente fungibilidade que pode existir entre a agao direta de inconsti nalidade e a agao direta de inconstitucionalidade por omissao. (...) A Lei n. 9.868/99 possui capitulos especificos para a acdo direta de inconstitucionalidade (Capitulo Il) e para a agao declaratéria de constitucionalidade (Capitulo Ill). Com a nova Lei n. 12.063, de 22 de outubro de 2009, a Lei n. 9.868/99 passa a contar com o capitulo IIl-A, que estabelece rito procedimental e medidas cautelares especificas para a agao direta deinconstitucionalidade por omissao. A Lei n. 9.882/99, por seu turno, trata da arguigaéo de descumprimento de preceito fundamental. No Supremo Tribunal Federal, atualmente, todas as agdes possuem uma classe especifica de autuagao: Agao Direta de Inconstitucionalidade (ADI); Agao Declaratoria de Constitucionalidade (ADC); Acgao Direta de Inconstitucionalidade por Omissao (ADO) e Arguigaéo de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Portanto, ante a aparente confusao inicialmente verificada nos diversos pedidos, como demonstrado, e tendo em vista a patente defasagem da jurisprudéncia até entao adotada pelo Tribunal, temos aqui uma valiosa oportunidade para superarmos o antigo entendimento e reconhecermos o carater fungivel entre as agGes” (ADI 875; ADI 1.987; ADI 2.727, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 24.02.2010, Plenario, DJE de 30.04.2010). = 6.7.5. Representagao Interventiva (IF) = 6.7.5.1. Conceito (IF) O art. 18, caput, da CF/88 estabelece que a organizagao politico- administrativa da Reptblica Federativa do Brasil compreende a Unido, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios, todos auténomos. Vale dizer, como regra geral, nenhum ente federativo devera intervir em qualquer outro. Excepcionalmente, no entanto, a CF prevé situagdes (de anormalidade) em que podera haver a intervengao: = Unido 4 nos Estados, Distrito Federal (hipoteses do art. 34) e nos Municipios localizados em Territério Federal?® (hipétese do art. 35);