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COMISSO DO LIVRO BRANCO DOS SERVIOS DE PREVENO

Livro branco dos servios de preveno das empresas/Comisso do Livro Branco dos Servios de Preveno. - Lisboa: IDICT, 2001. - 99 p. (Segurana e sade no trabalho. Estudos; 1) Servios de preveno na empresa/Livro branco/IDICT/Portugal

Autor: Comisso do Livro Branco dos Servios de Preveno Design e Produo Grfica Miuxa Carvalhal Fotocomposio, Fotolitos e Impresso Seleprinter Sociedade Grfica, Ld Editor IDICT Instituto de Desenvolvimento e Inspeco das Condies de Trabalho Tiragem: 2.500 exemplares 2 Edio Lisboa, Maio 2001 Depsito legal: 142542/99 ISBN: 972-8321-28-7

O Livro Branco dos Servios de Preveno teve em conta o Livro Verde, divulgado pelo IDICT em 1997, e um largo conjunto de colaboraes provindas do debate pblico que se produziu em seu torno. A sua elaborao foi da responsabilidade da Comisso do Livro Branco dos Servios de Preveno, constituda por: Presidente: Dr. Fernando Antnio Cabral Peritos: Prof. Doutor Alberto Srgio Miguel Prof. Doutor Salvador Massano Cardoso Prof. Doutor Lus Alves Dias Prof. Doutor Alexandre Sousa Pinto Dr. Carlos Silva Santos Dr. Jos Henrique Costa Tavares Dr. Alexandra Costa Artur Dr. Lus Conceio Freitas Eng. Antnio Neto Simes Dr. Armando Tavares Dr. Josefina Marvo Dr. Luis Filipe Nascimento Lopes Dr. Joaquim Arenga

NOTA DE APRESENTAO Este Livro Branco pretende dar cumprimento ao Despacho do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 14 de Setembro de 1998, que considerando a necessidade de se imprimir uma dinmica poltica forte ao desenvolvimento da segurana e sade do trabalho nos locais de trabalho, constituiu esta Comisso com o objectivo de reflectir sobre o debate produzido em torno do Livro Verde dos Servios de Preveno e formular recomendaes sobre as diversas medidas a implementar quer no plano normativo, quer no mbito dos sistemas envolventes dos servios de preveno dos locais de trabalho. Realo o empenhamento dos membros da Comisso na misso de que foram incumbidos, o qual foi bem demonstrado quer na disponibilizao de conhecimentos, experincias e tempo, quer na permanente procura de consensos em torno doquadro de medidas fundamentais ao desenvolvimento da segurana e sade nos locais de trabalho. Evidencio ainda a extraordinria colaborao que foi prestada Comisso e a mim prprio em todos os momentos, mas, em particular, na recolha e tratamento da informao necessria ao desenvolvimento dos trabalhos e na redaco final do Livro Branco pelos meus colegas do Instituto de Desenvolvimento e Inspeco das Condies de Trabalho (IDICT), Dr. Manuel Maduro Roxo e Eng. Maria Leonor Figueira. Abril de 1999 O Presidente da Comisso do Livro Branco dos Servios de Preveno Fernando A. Cabral

DESPACHO DO MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE

Despacho n. 17 118/98 (2. srie). Considerando que a organizao das actividades de segurana, higiene e sade do trabalho nos locais de trabalho constitui o elemento fulcral da implementao dos princpios da Directiva n. 89/39/CEE, de 12 de Junho, que foi objecto de transposio pelo DecretoLei n, 441/91, de 14 de Novembro, e do desenvolvimento da estratgia preconizada no Acordo de Segurana, Higiene e Sade do Trabalho e no Acordo de Concertao Estratgica, subscritos pelo Governo e pelos parceiros sociais respectivamente em Julho de 1991 e Dezembro de 1996; Considerando que a efectiva implementao de tais princpios e estratgia exige a definio de um quadro harmonizado de medidas que garanta a adequabilidade do regime s especificidades dos sectores e das empresas do Pas e a existncia de recursos nacionais necessrios ao desenvolvimento efectivo da preveno de riscos profissionais nos locais de trabalho; Considerando que urge dar sequncia dinmica que neste contexto foi criada com o Livro Verde sobre os Servios de Preveno, editado em 1997 pelo IDICT (Instituto de Desenvolvimento e Inspeco das Condies de Trabalho), por incumbncia do Governo; Considrando que a divulgao daquele Livro Verde foi acompanhada de um inqurito que permitiu a recolha de um nmero muito significativo de contributos dos mais diversos sectores da sociedade implicados na problemtica da segurana, higiene e sade do trabalho; Considerando que se encontra concludo o tratamento daquelas respostas, tendo sido j disponibilizados ao Governo os respectivos resultados; Considerando que importa aprofundar prospectivamente tais resultados atravs do concurso de peritos de competncia firmada e vises plurais complementares, com vista recomendao final de medidas a adoptar nos domnios relevantes; Considerando, por fim, que, em face do atraso que ainda se verifica no nosso pas no domnio da segurana, higiene e sade do trabalho, particularmente visvel nos elevados ndices de acidentes de trabalho e de doenas profissionais, se reconhece a necessidade de imprimir a este processo uma dinmica poltica forte que conte com o envolvimento de personalidades que conheam profundamente a natureza das problemticas em causa: Determino: 1 constituda a Comisso do Livro Branco dos Servios de Preveno. 2 Compete a esta Comisso reflectir sobre toda a problemtica relativa organizao das actividades de segurana, higiene e sade do trabalho nos locais de trabalho e seus sistemas envolventes a partir das perspectivas traadas no Livro Verde sobre os Servios de Preveno e dos contributos recolhidos atravs da sua divulgao. 3 Em resultado desta reflexo, a Comisso dever elaborar um livro branco onde sejam perspectivadas e sistematizadas as diversas medidas a implementar, quer no plano normativo quer no mbito dos sistemas envolventes dos servios de preveno dos locais de trabalho. 4 A Comisso do Livro Branco dos Servios de Preveno integrada pelos seguintes elementos: Dr. Fernando Antnio Rodrigues da Silva Cabral; Prof. Doutor Alberto Srgio Miguel; Prof. Doutor Salvador Massano Cardoso; Prof. Doutor Lus Alves Dias; Prof. Doutor Alexandre Sousa Pinto; Dr. Carlos Silva Santos; Dr. Jos Henrique da Costa Tavares; Dr. Alexandra Costa Artur; Dr. Lus Conceio Freitas; Engenheiro Antnio Neto Simes; Dr. Armando Tavares; Dr. Josefina Marvo; Dr. Lus Filipe Nascimento Lopes; Dr. Joaquim Arenga. 5 A Comisso ser presidida pelo Dr. Fernando Antnio Cabral, presidente do IDICT. 6 A Comisso poder directamente suscitar a colaborao dos servios ou tcnicos da Administrao do Estado ou obter a colaborao de peritos externos, desde que tal se justifique para o bom e clere andamento dos trabalhos. 7 A Comisso dever apresentar o livro branco at ao final do ano em curso. 8 O IDICT assegurar o apoio logstico ao funcionamento da Comisso e ao financiamento da sua actividade atravs das verbas afectas aos Programas da Segurana e Sade do Trabalho. 14 de Setembro de 1998. O Ministro do Trabalho e da Solidariedade, Eduardo Lus Barreto Ferro Rodrigues.

(Publicado no Dirio da Repblica - 2. Srie - 1/10/98)

NDICE A MISSO DA COMISSO E A ABORDAGEM PROPOSTA NO LIVRO BRANCO DOS SERVIOS DE PREVENO 1. A SEGURANA E SADE NO TRABALHO E AS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO 1.1. O TRABALHO E A PREVENO: BREVE REFLEXO HISTRICA 1.2. O CONTEXTO DA GLOBALIZAO 1.3. AS ESTRATGIAS DA QUALIDADE E DO AMBIENTE 1.4. AS ESTRATGIAS DE VALORIZAO DOS RECURSOS HUMANOS 1.5. OS MODELOS DA GESTO DA PREVENO DE RISCOS PROFISSIONAIS NA EUROPA 1.6. A ESTRATGIA DA UNIO EUROPEIA PARA A SEGURANA E SADE NO TRABALHO 1.7. A PROBLEMTICA DOS ACIDENTES DE TRABALHO E DAS DOENAS PROFISSIONAIS 1.8. A ESTRUTURA EMPRESARIAL 1.9. O SISTEMA NACIONAL DE PREVENO DE RISCOS PROFISSIONAIS 1.10. O ACORDO SOCIAL DA SEGURANA, HIGIENE E SADE DO TRABALHO (1991) 1.11. O ACORDO DE CONCERTAO ESTRATGICA (1996) 2. OS SERVIOS DE PREVENO COMO OBJECTIVO ESTRATGICO 2.1. A NOVA ABORDAGEM DA PREVENO 2.2. PRINCIPAIS CONSTRANGIMENTOS DIAGNOSTICADOS 2.3. A DINMICA DO LIVRO VERDE DOS SERVIOS DE PREVENO 2.4. ACTIVIDADES DE RISCO ELEVADO 2.5. SECTORES E GRUPOS ESPECIAIS 2.6. MISSO DOS SERVIOS DE PREVENO 2.7. FUNES E ACTIVIDADES DOS SERVIOS DE PREVENO 2.8. ESTRUTURAO DOS SERVIOS DE PREVENO 2.9. RECURSOS INTERNOS DOS SERVIOS DE PREVENO 2.9.1. SERVIOS INTERNOS 2.9.2. SERVIOS ASSEGURADOS PELO EMPREGADOR 2.9.3. SERVIOS ASSEGURADOS POR TRABALHADOR DESIGNADO PELO EMPREGADOR 2.10. RECURSOS EXTERNOS 2.10.1. SERVIOS EXTERNOS 2.10.2. SERVIOS ASSOCIATIVOS 2.10.3. SERVIOS INTEREMPRESAS 2.10.4. SERVIOS ASSEGURADOS PELO SERVIO NACIONAL DE SADE 2.11. A FORMAO DOS ACTORES DO SISTEMA DE PREVENO DAS EMPRESAS 2.11.1. A FORMAO DOS EMPREGADORES E SEUS REPRESENTANTES 2.11.2. A FORMAO DOS TRABALHADORES E SEUS REPRESENTANTES 2.11.3. A FORMAO QUALIFICANTE DE PROFISSIONAIS DE SHST 2.11.4. A QUALIFICAO DOS TCNICOS DE SEGURANA E HIGIENE DO TRABALHO 2.11.5. A QUALIFICAO DOS PROFISSIONAIS DA SADE DO TRABALHO 2.12. O SISTEMA DE QUALIDADE DOS SERVIOS DE PREVENO 2.12.1. CERTIFICAO DOS PROFISSIONAIS DE SHST 2.12.2. QUALIDADE DA FORMAO QUALIFICANTE 2.12.3. QUALIDADE DOS PROCEDIMENTOS TCNICOS 2.12.4. QUALIDADE DA PRESTAO DE SERVIOS DE SHST 2.12.5. AVALIAO DAS ACTIVIDADES DOS SERVIOS DE PREVENO 3. CONCLUSES 4. NOTA FINAL RESUMO RSUM SUMMARY 12 13 13 17 18 19 20 21 27 34 36 39 42 45 45 47 48 49 50 51 52 54 57 57 58 60 60 60 61 61 62 64 65 66 67 68 70 71 73 74 75 75 77 79 93 95 97 99

A MISSO DA COMISSO DO LIVRO BRANCO DOS SERVIOS DE PREVENO A Directiva 89/391/CEE, de 12 de Junho - Directiva-Quadro - veio estabelecer para todo o espao da Unio Europeia um conjunto de medidas destinadas a promover a melhoria da segurana e da sade dos trabalhadores, no trabalho. Tais medidas configuram uma nova abordagem da preveno de riscos profissionais, considerando-se a organizao das actividades de segurana, higiene e sade do trabalho, nos locais de trabalho, como elemento fulcral da implementao dos seus princpios. Os princpios desta Directiva apontam para a necessidade do desenvolvimento de estratgias que potenciem a integrao dos vectores da preveno de riscos profissionais na gesto empresarial, tendo em vista a obteno de nveis elevados de segurana, sade e bem-estar dos trabalhadores, a par da melhoria da capacidade competitiva das empresas. A promoo de tais princpios estratgicos exige a definio de um quadro harmonizado de medidas que garanta a adequabilidade do respectivo regime s especificidades dos sectores econmicos e do tecido empresarial do nosso Pas, bem como a criao de recursos nacionais necessrios ao desenvolvimento efectivo da preveno de riscos profissionais nos locais de trabalho. Em tal sentido, o LIVRO VERDE DOS SERVIOS DE PREVENO, organizado e divulgado em 1997 pelo IDICT (Instituto de Desenvolvimento e Inspeco das Condies de Trabalho), por incumbncia do Governo, veio suscitar um debate pblico profcuo de que importa retirar as concluses fundamentais. Assim, o Governo, por Despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, de 14 de Setembro de 1998, veio a constituir a COMISSO DO LIVRO BRANCO DOS SERVIOS DE PREVENO, qual assinalou como misso. REFLECTIR SOBRE TODA A PROBLEMTICA RELATIVA ORGANIZAO DAS ACTIVIDADES DE SEGURANA, HIGIENE E SADE DO TRABALHO NOS LOCAIS DE TRABALHO E SEUS SISTEMAS ENVOLVENTES. Tendo analisado o contedo do Livro Verde e dos contributos recolhidos no debate pblico que se desenvolveu em seu torno, esta Comisso apresenta no seu relatrio, que assume a forma de LIVRO BRANCO. UM CONJUNTO DE PERSPECTIVAS SOBRE AS DIVERSAS MEDIDAS FUNDAMENTAIS A IMPLEMENTAR, QUER NO PLANO NORMATIVO, QUER NO MBITO DOS SISTEMAS ENVOLVENTES DOS SERVIOS DE PREVENO DOS LOCAIS DE TRABALHO.

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A ABORDAGEM PROPOSTA NESTE LIVRO BRANCO A segurana, higiene e sade do trabalho no se configura como um mero conjunto de actividades de natureza tcnica e organizativa em torno da preveno dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais. Com efeito, trata-se de uma rea cuja gesto influencia decisivamente a vida das organizaes e que determinante no desenvolvimento da sua principal fonte de energia: As pessoas. Por outro lado, a dinmica da segurana, higiene e sade do trabalho no se circunscreve ao territrio das organizaes produtivas, dizendo respeito, tambm, prpria organizao social, sendo, por isso, cenrio de polticas pblicas de grande dimenso. Entendeu-se, por isso, que este Livro Branco deveria comear por problematizar as prprias envolventes da segurana e sade do trabalho para, no seu final, chegar, sustentadamente, identificao de um conjunto de medidas relativas organizao da preveno nos locais de trabalho. E, assim, a sua estrutura conhece o desenvolvimento seguinte: A propsito da SEGURANA E SADE NO TRABALHO e DAS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO, recordam-se as origens da preveno de riscos profissionais e procura-se situar a preveno no quadro dos novos desafios do mundo do trabalho, identificando o seu contributo para o desenvolvimento econmico-social do pas, sem esquecer o papel fundamental que o dilogo social e a participao nos locais de trabalho desempenha neste contexto; A propsito do LIVRO VERDE dos SERVIOS DE PREVENO, analisa-se o quadro estratgico em que as actividades de segurana e sade no trabalho devem ser contextualizadas e apresenta-se todo um conjunto de reflexes e propostas tendo em vista o desenvolvimento dos recursos e dos modelos da sua organizao no mbito das empresas; Por fim, apresenta-se nas CONCLUSES uma sntese das medidas fundamentais propostas neste Livro Branco.

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1. A SEGURANA E SADE NO TRABALHO E AS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO 1.1. O TRABALHO E A PREVENO: BREVE REFLEXO HISTRICA A segurana no trabalho preocupa a humanidade desde longa data. Com efeito, at Revoluo Francesa a organizao do trabalho ligava de forma intrnseca o Trabalho e a Preveno. A aprendizagem profissional compreendia a aprendizagem da segurana. As regras de cada arte, por exemplo, consubstanciavam esta integrao, na linha da defesa das corporaes das artes e ofcios. A viso civilista das relaes entre os indivduos, decorrente da Revoluo Francesa, fez incidir no salrio, que pagava a fora de trabalho, o dever principal do empregador na relao jurdico-laboral, pelo que se verificou neste perodo histrico um retrocesso ao nvel das condies do ambiente de trabalho que foi potenciado pelas novas condies que passaram a caracterizar os processos industriais (revoluo industrial). Em meados do sculo XIX, verificou-se uma tomada de conscincia sobre os efeitos mais nefastos deste retrocesso e adoptaram-se medidas de proteco sobre situaes de trabalho mais penosas ou mais sujeitas a riscos graves, com destaque para o trabalho infantil e a durao de jornada de trabalho. No final do sculo XIX / princpio do sculo XX, com o advento do taylorismo, apareceram as noes de Higiene e Segurana do Trabalho e desenvolveu-se a criao de corpos de Inspeco do Trabalho, dirigidos, muito particularmente, ao controlo das condies de higiene e segurana do trabalho, particularmente nas situaes de trabalho mais penosas (p.ex. trabalho em Minas) e em reas de maior repercusso na vida dos trabalhadores (p.ex. Durao do Trabalho e Trabalho Feminino). Os primeiros desenvolvimentos no sentido da criao destes corpos de inspectores do trabalho podero ser encontrados na Inglaterra (1833), em Frana (1850), na Alemanha (1870), em Itlia (1870) e em Espanha (1880). Em 1919 criada a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), em cuja Carta constitutiva se prev a obrigao da constituio, nos pases subscritores, daqueles servios de inspeco. Na sua primeira Sesso, realizada em Washington, no mesmo ano, adoptada a 5 Recomendao que versa, precisamente, sobre a inspeco do trabalho para questes de higiene e segurana do trabalho. Entretanto, ainda no princpio do sculo que emergem os primeiros afloramentos do Direito de Reparao da sinistralidade laboral. Em 1925, a OIT adoptou

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as Convenes 17 e 18 relativas, respectivamente, reparao de acidentes de trabalho e reparao de doenas profissionais. Aps a 2 Guerra Mundial, a OIT adopta, em 1947, a Conveno 81 que versa sobre a Inspeco do Trabalho na Indstria e Comrcio, centrando a sua aco nas condies de trabalho, com particular destaque para as condies de higiene e segurana do trabalho. Em 1969, adopta a Conveno 129 que, dentro do mesmo esprito, versa sobre a Inspeco do Trabalho na Agricultura. Em 1981, finalmente, aquela organizao internacional formula o conjunto de princpios que passa a constituir a arquitectura fundamental da Preveno de Riscos Profissionais, ao adoptar a Conveno 155. Em Portugal, no incio do sculo XIX foi instituda uma legislao, com um correspondente servio de inspeco, sobre a segurana no trabalho em geradores e recipientes a vapor. Em finais deste mesmo sculo verificam-se, ainda, desenvolvimentos legislativos e inspectivos quanto ao trabalho de mulheres e menores nas fbricas e oficinas (1891), bem como quanto ao trabalho na construo civil (1895) e nas padarias (1899). Na primeira metade do sculo XX surge legislao e um sistema de inspeco dirigidos segurana no trabalho das instalaes elctricas (1901) e ao regime de durao do trabalho (1919 e 1934), bem como o regulamento de higiene, salubridade e segurana nos estabelecimentos industriais (1922). Por outro lado, verifica-se o aparecimento do sistema de reparao (em 1913), com a definio da responsabilidade patronal pelos acidentes de trabalho e com a instituio do seguro social obrigatrio (1919), acompanhado da criao do Instituto de Seguros Sociais Obrigatrios e da Previdncia Geral, que foi, mais tarde, substitudo pelo Instituto Nacional de Trabalho e Previdncia (1933). Nas dcadas de 40 e 50 possvel identificar alguns desenvolvimentos interessantes no plano de SHST, nomeadamente: O surgimento por influncia francesa e inglesa das primeiras experincias de servios mdicos de empresa em algumas grandes organizaes empresariais, numa lgica de servir os trabalhadores dos respectivos grupos econmicos; A publicao de legislao relativa segurana no trabalho da construo civil (1958), acompanhada da realizao de uma campanha nacional de preveno de acidentes de trabalho nesta actividade;

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 A atribuio negociao colectiva do papel de regular a constituio de comisses de higiene e segurana do trabalho nas empresas com o objectivo de enquadrar a interveno dos trabalhadores neste domnio (1959). Na dcada de 60 evidenciam-se quatro momentos importantes: A criao de estruturas (1961) no mbito do Ministrio das Corporaes (Gabinete de Higiene e Segurana do Trabalho e Caixa Nacional de Seguros e Doenas Profissionais); A publicao de legislao relativa preveno mdica da silicose (1962); A adopo do regime de reparao dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais (1965); A aprovao de legislao relativa medicina do trabalho (1967). Na dcada de 70 desenvolve-se a criao de Servios de Medicina do Trabalho em algumas grandes empresas industriais e, por influncia do Regulamento Geral de Higiene e Segurana do Trabalho para a Indstria, publicado em 1971, surgem as primeiras experincias no desenvolvimento de actividades de segurana e higiene do trabalho nas empresas, particularmente nos sectores das indstrias qumica e metalomecnica. Na dcada de 80 assistimos a alguns factores de desenvolvimento da preveno de riscos profissionais, sendo de destacar: A consagrao constitucional, na reviso de 1982, do direito prestao do trabalho em condies de higiene, segurana e sade; A criao do Conselho Nacional de Higiene e Segurana do Trabalho, por resoluo do Conselho de Ministros de 1982; A ratificao, em 1984, da Conveno 155 da OIT que constitui o grande quadro de referncia internacional em matria de polticas nacionais e aces a nvel nacional e a nvel de empresa no mbito da segurana, sade dos trabalhadores e ambiente de trabalho; A publicao, em 1986, do Regulamento Geral de Higiene e Segurana do Trabalho nos Estabelecimentos Comerciais, de Escritrio e Servios. Nesta dcada verifica-se, tambm, a publicao de alguns diplomas legais relativos preveno de riscos profissionais, particularmente no que respeita ao trabalho nas minas e pedreiras e, ainda, quanto aos riscos associados aos agentes fsicos e qumicos, em resultado da transposio da primeira gerao de Directivas comunitrias que precedeu a Directiva-Quadro de 1989. Em tal caso esto, nomeadamente, os regimes relativos s radiaes ionizantes, ao rudo, ao amianto, ao chumbo e ao cloreto de vinilo monmero.

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 , todavia, no incio da dcada de 90 que se vai verificar o grande salto na perspectivao de uma poltica nacional global para a segurana, higiene e sade do trabalho, tendo-se avaliado o estado de subdesenvolvimento da implementao dos princpios da Conveno 155 da OIT, ao mesmo tempo que se equacionavam os novos desafios trazidos pela Directiva-Quadro da Unio Europeia, de 1989 (Directiva 89/391/CEE). Os marcos fundamentais deste perodo podem encontrar-se nos seguintes momentos: Julho/91: Acordo Social de Segurana, Higiene e Sade do Trabalho; Novembro/91: Regime Jurdico de Enquadramento da Segurana, Higiene e Sade do Trabalho; 1992: Ano Europeu para a Segurana e Sade no Local deTrabalho; 1993: Reestruturao da Administrao do Trabalho e criao do IDICT; 1994: Regime Jurdico de Organizao e Funcionamento das Actividades de Segurana, Higiene e Sade do Trabalho. , tambm, na dcada de 90 que se verifica uma repentina e abundante produo normativa, tendo em vista a transposio de diversas Directivas Comunitrias, como sejam as relativas a: Locais de Trabalho; Equipamentos de Trabalho; crans de Visualizao; Equipamentos de Proteco Individual; Movimentao Manual de Cargas; Sinalizao de Segurana; Estaleiros Temporrios ou Mveis (Construo); Navios de Pesca; Agentes Biolgicos; Indstria Extractiva. Em todo este quadro de produo normativa assistimos, ainda, no mesmo perodo, adopo de novos regimes relativos ao licenciamento industrial, aos acidentes industriais graves e organizao das actividades de segurana, higiene e sade do trabalho nos servios e organismos da Administrao Pblica. Entretanto, o Acordo de Concertao Estratgica celebrado entre o Governo e Parceiros Sociais, em Dezembro de 1996, identifica um conjunto de medidas

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necessrias para o desenvolvimento efectivo da preveno nos locais de trabalho e , j, nesse contexto que, em Julho de 1997, divulgado o Livro Verde sobre os Servios de Preveno das empresas, editado pelo IDICT. 1.2. O CONTEXTO DA GLOBALIZAO A influncia das condies de trabalho na vida dos trabalhadores e na capacidade competitiva das empresas foi sempre reconhecida como importante no quadro da produo em massa que caracterizou, durante quase um sculo, a sociedade industrial. Em tal contexto, foram-se desenvolvendo, quer na Europa, quer nos EUA, diversas abordagens centradas, num primeiro momento, em grupos de trabalhadores expostos a trabalhos de maior penosidade e insalubridade, para, num momento posterior e j no ps-guerra, se passar a equacionar a problemtica dos riscos profissionais ao nvel dos factores produtivos, atravs da percepo da influncia dos agentes fsicos, qumicos e biolgicos na segurana e sade. As abordagens de segurana e sade no trabalho, a que nos referimos, traduziam-se, fundamentalmente, em: Intervenes sobre o homem, atravs da vigilncia mdica; Intervenes correctivas sobre os componentes materiais do trabalho, nomeadamente locais de trabalho e equipamentos de trabalho; Intervenes ao nvel de equipamentos de proteco individual do trabalhador. Todas estas abordagens perspectivavam-se no mbito de uma filosofia de proteco do trabalhador e tinham em vista uma preveno correctiva que fizesse diminuir os efeitos dos riscos de acidentes de trabalho ou de doena profissional. O nvel de resultados, desta forma obtido na empresa, conhecia os seus efeitos repercutidos nas condies de trabalho do trabalhador e no nvel da sua produtividade. A acelerao da introduo das novas tecnologias nos processos produtivos veio, entretanto, pr em causa o nvel de eficcia de tais abordagens. Com efeito, tornou-se mais difcil acompanhar, em termos de conhecimento, todas as propriedades das novas matrias primas, materiais e produtos, bem como dos novos equipamentos de trabalho que, com grande rapidez, comearam a substituir os anteriores. Estes novos componentes passaram a ser, muitas vezes, adquiridos em outros pases, nem sempre sendo fcil obter a informao relativa sua composio, natureza e modo de utilizao, alm de que, cada vez mais, foi aumentando a dificuldade de se lhe acrescentarem dispositivos ou sistemas de proteco.

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Por outro lado, estes componentes passaram a interferir fortemente na estrutura dos processos produtivos, dando lugar a alteraes radicais dos mtodos e processos de trabalho, o que permitiu verificar a enorme influncia dos modos operatrios no nvel do ambiente de segurana e sade do trabalho. Todo este cenrio foi sendo cada vez mais marcado pela evoluo das tecnologias de informao e comunicao (TIC) que passaram a influenciar a empresa, no s no mbito dos seus processos produtivos, mas, tambm, no que se refere relao com o mercado. Com efeito, tais tecnologias ampliaram a dimenso das relaes do mercado, pela acessibilidade que as oportunidades de negcio passaram a ter no domnio da informao dos agentes econmicos, daqui resultando um aumento crescente da competitividade entre as empresas. Estes desenvolvimentos foram introduzindo nas empresas diversos factores de mudana, particularmente notrios no mbito dos equipamentos de trabalho, das matrias primas, dos mtodos de trabalho e, em geral, na organizao do trabalho, os quais passaram a evidenciar a necessidade de se apostar na gesto de uma nova abordagem preventiva sobre os riscos profissionais, reais e potenciais, capaz de responder eficazmente a todo este ambiente de variabilidade ao nvel dos factores produtivos. A evoluo da perspectiva sobre a preveno, todavia, no teve s a ver com o desenvolvimento dos factores de produo. Com efeito, evoluiu, ao mesmo tempo, o prprio conceito de sade no trabalho, vindo este a ser entendido j no como um mero estado de ausncia de doena, mas como necessidade de se promover um ambiente de bem estar, gerador dos factores motivacionais dos colaboradores da empresa. Alis, a abrangncia deste conceito de sade no trabalho veio a integrar novas preocupaes no mbito dos factores associados ao ritmo de trabalho e aos factores psicossociais. Tais realidades vieram, afinal, suscitar a necessidade da preveno se moldar em novas metodologias, capazes de gerarem uma percepo global do quadro de interaco entre todos estes riscos profissionais, de se apoiarem numa atitude constante de avaliao de todos os riscos e de se traduzirem em intervenes preventivas sempre enquadradas pela informao, pela formao e por formas de participao. Esta perspectiva no estranha, alis, maior ateno que passou a ser dada ao domnio da gesto, factor sem o qual a empresa deixa de ser capaz de integrar toda a variabilidade destes elementos. A funo da preveno de riscos profissionais surge, assim, como dimenso estratgica dessa mesma gesto. Este quadro de evoluo permite, assim, compreender todo o desenvolvimento que ultimamente se tem verificado nas estratgias de preveno, tendo em vista

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objectivos econmicos (aumento da produtividade do trabalho e diminuio das disfunes na organizao empresarial) e sociais (nova conscincia em torno do valor da sade). 1.3. AS ESTRATGIAS DA QUALIDADE E DO AMBIENTE O desenvolvimento do mercado trouxe, ainda, gesto das empresas a preocupao em torno da qualidade. Comeando tal conceito por se reportar s caractersticas de cada produto, cedo se transformou numa abordagem centrada nos processos (produtivos e organizacionais) desenvolvidos pela empresa, para acabar por se assumir, mesmo, como requisito de credibilidade do agente econmico. Ora, a preveno de riscos profissionais cruza-se com tais estratgias da qualidade, na medida em que no s se dirige eliminao das mesmas disfunes, como absorve algumas das suas metodologias, concorrendo, igualmente, para a auto-satisfao do empresrio, trabalhador e cliente. Hoje em dia, por exemplo, j no possvel classificar como bom o produto ou o processo que no garanta, tambm, nveis aceitveis de bem-estar de quem os produz, comercializa ou consome. Por outro lado, a evoluo que caracterizou a sociedade industrial, produziu consequncias de grande envergadura ao nvel das interferncias no ambiente. De facto, os processos produtivos clssicos da indstria revelaram-se altamente poluidores (ex.: siderurgias, celuloses, indstrias qumicas) e, por outro lado, algumas das novas tecnologias de grande difuso revelaram-se, tambm, de grande impacte ambiental (ex.: pesticidas agrcolas, solventes, plsticos... ...). A responsabilizao crescente que as sociedades atribuem aos agentes econmicos em torno do impacte ambiental de tais processos, tem feito com que as empresas desenvolvam competncias neste mbito, verificando-se a um cruzamento flagrante com as abordagens da preveno de riscos profissionais. Na verdade, as disfunes no mbito da concepo, organizao e gesto dos locais de trabalho frequentemente repercutem-se no ambiente externo (ex.: sistemas de exausto e evacuao, rudo...). 1.4. AS ESTRATGIAS DE VALORIZAO DOS RECURSOS HUMANOS O papel dos recursos humanos numa organizao empresarial , hoje, visto de uma forma diferente daquela que caracterizou o paradigma da sociedade industrial. Com efeito, a gesto das novas tecnologias, mas, sobretudo, a gesto da imprevisibilidade do mercado, faz com que as prticas de gesto empresarial se flexibilizem, cada vez mais, no sentido da procura da adaptao dos factores produtivos a um elevado nvel de eficcia na satisfao das necessidades e expectativas do consumidor. Em tal contexto, o que se pretende dos recursos

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humanos de uma organizao empresarial j no se fica no domnio da eficincia da execuo de tarefas pr-determinadas, evoluindo no sentido da sua compreenso dos processos desenvolvidos e, portanto, da sua identificao com a empresa, os seus objectivos e prioridades. Tudo isto pressupe o desenvolvimento da organizao do trabalho e dos factores motivacionais do trabalhador, individualmente considerado, e a valorizao dos seus saberes individuais, inseridos numa estratgia de valorizao do trabalho, entendido este como fonte de valor e no como mero custo. Sintomas notrios destas estratgias podem ser reconhecidos na dinamizao da formao profissional, na redefinio de perfis profissionais, na insero dos recursos humanos na organizao, no desenvolvimento dos sistemas de informao e de comunicao, no alargamento das formas de participao e, enfim, no desenvolvimento da cultura da empresa. As pessoas so, pois, presentemente, objecto de investimentos (directos e indirectos) cada vez mais elevados, seja por parte dos Estados, seja por parte das empresas, exigindo-se, tambm, que sobre elas se desenvolvam intervenes que garantam a sua preservao fsica e psquica e que potenciem a sua energia criadora. Os recursos humanos, vistos com toda esta abrangncia, constituem a verdadeira diferena da identidade de cada organizao e, como tal, constituem, cada vez mais, o vector fundamental da sua gesto estratgica. Ora, em todo este contexto, a preveno de riscos profissionais constitui um domnio de consenso, desempenhando um papel muito significativo no desenvolvimento da organizao do trabalho e da motivao dos colaboradores da empresa e dando sentido a intervenes abrangentes que potenciam a melhoria das condies de trabalho e de vida, a melhoria da produtividade, o desenvolvimento do esprito de iniciativa, a optimizao e racionalizao da cadeia produtiva e da organizao da empresa e, ainda, a qualidade dos processos e a imagem dos agentes econmicos. 1.5. OS MODELOS DA GESTO DA PREVENO DOS RISCOS PROFISSIONAIS NA EUROPA Os desenvolvimentos operados no ps-guerra nos pases actualmente englobados na Unio Europeia, evidenciaram modelos de gesto da preveno de riscos profissionais, nos locais de trabalho, centrados mais no ambiente de trabalho (caso do norte da Europa) ou mais no trabalhador (caso do sul da Europa). Desta diferente perspectiva resultou que nos primeiros pases se tivesse desenvolvido mais a interveno nos domnios da engenharia de segurana (no trabalho), da higiene industrial e da ergonomia, enquanto que nos segundos pases se desenvolveu mais a medicina do trabalho.

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Na actualidade, entende-se que a promoo da sade no trabalho deve traduzirse numa interveno global e integrada, envolvendo todos os trabalhadores, todos os sectores da empresa e todas as dimenses da empresa. Assim, alm dos domnios tradicionais da segurana e sade do trabalho os componentes materiais do trabalho, o ambiente de trabalho e a vigilncia mdica dos trabalhadores , a preveno deve ainda englobar a prpria organizao do trabalho e as relaes sociais da empresa. Esta perspectiva supe, assim: Por um lado, o desenvolvimento das metodologias especficas inerentes s principais valncias implicadas (a segurana do trabalho, a higiene do trabalho e a medicina do trabalho); Por outro lado, o desenvolvimento das metodologias prprias das abordagens complementares, como sejam a ergonomia, a psico-sociologia do trabalho e o recurso sistemtico formao e informao; Por fim, o desenvolvimento da prpria gesto da preveno, como abordagem integradora na empresa. 1.6. A ESTRATGIA DA UNIO EUROPEIA PARA A SEGURANA E SADE NO TRABALHO A segurana e sade do trabalho inscreve-se no mbito das polticas sociais, sendo que os tratados originrios das Comunidades Europeias, CECA Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (1951), CEE - Comunidade Econmica Europeia (1957) e CEEA -Comunidade Europeia de Energia Atmica (1957), visavam objectivos de natureza econmica e comercial. , contudo, a partir do Tratado CEE que surge uma dinmica no mbito da segurana e sade do trabalho. O Tratado CEE explicitava no seu art 2 a necessidade de se promover um desenvolvimento harmonioso das actividades econmicas e, tambm, um acelerado aumento do nvel de vida. Contudo, esta interveno no foi, em si mesma, suficiente para garantir o desenvolvimento social que era entendido como consequncia natural do crescimento econmico. Paralelamente, os arts ns 117 e 118 que contemplavam matrias inerentes sade e segurana, no se mostraram suficientes para desencadear o enquadramento normativo e garantir o suporte jurdico adequado para o desenvolvimento destas questes. As Directivas que apareceram sobre a segurana dos produtos eram fundamentadas no art 100, visando facilitar as livres trocas comerciais, mas, na prtica, tiveram um efeito perverso, pois deram lugar a normas nacionais que, de facto, acabavam por inviabilizar a livre circulao pretendida.

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 Por estas razes a oportunidade para a segurana, higiene e sade do trabalho surge quando, na Conferncia de Chefes de Estado e de Governo, realizada em Paris, em 1972, se formularam alguns considerandos e princpios destinados ao estabelecimento de um programa de aco social, onde se indicava que: A expanso econmica no um fim em si mesmo, mas deve traduzir-se por uma melhoria da qualidade do nvel de vida; Uma aco vigorosa no domnio social tem a mesma importncia que a realizao da unio econmica e monetria, pelo que se convidavam as instituies comunitrias a empreenderem um programa de aco social. A orientao base para este Programa apontou para a melhoria das condies de vida e trabalho que permitam a sua igualizao no progresso. E, assim, a humanizao das condies de vida e de trabalho, passa, nomeadamente pela: Melhoria da higiene e segurana do trabalho; Eliminao progressiva dos riscos fsicos e psquicos nos locais de trabalho. Na sequncia deste desenvolvimento, uma resoluo do Conselho, de 21 de Janeiro de 1974, apontava para o estabelecimento de um programa de segurana, higiene e sade no trabalho. E, por Deciso do mesmo Conselho, de 27 de Junho de 1974, foi criado o Comit Consultivo para a Segurana, Higiene e Proteco da Sade no Local de Trabalho, cujas funes se circunscrevem ao mbito do Tratado CEE e que serve de orgo de consulta destinado a apoiar a aco da Comisso na matria em causa. O desenvolvimento normativo comunitrio processa-se a partir desta poca, aparecendo, em 1977, uma Directiva do Conselho sobre Sinalizao de Segurana, alis complementada por uma Directiva da Comisso, em 1979, ambas transpostas para o direito interno portugus, ainda na poca de pr-adeso. Embora seja matria importante para a preveno de riscos profissionais, a sinalizao de segurana foi abordada nestas Directivas de uma forma restrita e uma das suas justificaes era a de que ajudaria a eliminar as dificuldades lingusticas para a livre circulao dos trabalhadores. Em 1978, com a aprovao da Directiva sobre Cloreto de Vinilo Monmero que surgiu por se ter detectado um nmero anormal de casos de cancro de fgado com caractersticas pouco frequentes, afectando trabalhadores da indstria dos plsticos, definiu-se, pela primeira vez, uma estratgia que veio a evidenciar aspectos to importantes como a necessidade de se explicitar valores-limite de exposio e metodologias de actuao.

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Ainda em 1978, aparece o primeiro programa de aco para o horizonte temporal de 1978/1982. A formulao deste Programa pela Comisso Europeia beneficiou da assistncia do Comit Consultivo e tinha um objectivo muito amplo que consistia tanto no estudo das causas das doenas e acidentes, como na proteco contra as susbtncias perigosas, na preveno dos acidentes devido a mquinas, na inspeco das condies de higiene e de segurana nos locais de trabalho e na formao neste domnio. Em 1980 o Conselho adopta uma Directiva mais geral (80/1107/CEE) que define a estratgia a seguir em relao a todos os agentes fsicos, qumicos e biolgicos existentes. Esta Directiva, tambm denominada 1 Directiva-Quadro, definia um conjunto de regras que todos os Estados Membros deviam seguir, sendo, pois, um mecanismo de pr-harmonizao da regulamentao nacional. Para alm disso, e como norma nas Directivas-Quadro, ela previa a sua prpria regulamentao atravs de Directivas especficas, aparecendo, por esta via, as Directivas relativas ao Chumbo, ao Amianto, ao Rudo, Interdio e, ainda, as propostas de Directivas relativas aos Agentes Cancergenos e aos Agentes Biolgicos. Em 1984, foi lanado o 2 Programa de Aco que reorientava os objectivos e tinha um horizonte temporal at 1987. Em suma, de 1977 a 1987, a Comisso preparou 10 Directivas, 7 das quais aprovadas pelo Conselho de Ministros, que tinham por base jurdica o art n 100 do Tratado CEE que estatua a regra de unanimidade. Em 1985 foi publicado um Livro Branco que tinha por objectivo equacionar as medidas preparatrias para o Mercado Interno. Atravs do Acto nico Europeu passou-se, a partir de 1987, a uma segunda etapa destinada a criar um grande mercado sem fronteiras a partir de 1993, tornando bvia a necessidade de dar consistncia Europa social e, simultaneamente, Europa econmica, exigindo o desenvolvimento da harmonizao desta regulamentao a nvel de todos os Estados Membros. Dois artigos do Acto nico Europeu, aditados ao Tratado CEE, materializam este objectivo: O artigo n 100-A relativo segurana dos produtos e o artigo n 118-A relativo segurana e sade dos trabalhadores, tendo por objectivo a harmonizao no progresso das condies existentes nesse mbito. Dado o desequilbrio europeu provocado neste domnio pelas normas mais exigentes dos pases da Europa do Norte e para no prejudicar a proteco dos seus trabalhadores, so estabelecidas prescries mnimas, progressivamente mais exigentes, para se garantir a harmonizao plena, sem colocar em causa os pases mais atrasados.

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 de salientar que estas Directivas passam a ser adoptadas por maioria qualificada, com base nas alteraes introduzidas no art n 100-A, o que, como se compreende, veio tornar o respectivo processo de adopo muito mais rpido. Em 1988 foi adoptado o 3 Programa de Aco, explicitando reas prioritrias de actuao e dando uma ateno particular problemtica das PMEs. E, em 1989 foi adoptada (com excepo do Reino Unido) a Carta Comunitria dos Direitos Fundamentais dos Trabalhadores, a qual contm uma vertente consagrada segurana e sade no local de trabalho. Igualmente em 1989 foi adoptada, em 12 de Junho, a nova Directiva-Quadro (Directiva 89/391/CEE), constituindo o primeiro acto de grande alcance social no mbito do Acto nico e que passa a ser a pedra angular de nova poltica, estabelecendo os grandes princpios que devem reger a poltica de segurana e sade no trabalho, com um significativo impacte nas legislaes nacionais dos Estados Membros. Esta Directiva de carcter horizontal e aplica-se, indiferenciadamente, a todos os sectores e ramos da actividade econmica, pblica ou privada, tendo como grandes objectivos: Melhorar a segurana e sade dos trabalhadores nos locais de trabalho; Constituir uma componente social do mercado interno; Constituir o quadro jurdico de referncia a ser respeitado pelas Directivas especiais que so normas jurdicas de contedo acentuadamente tcnico; Estabelecer critrios gerais da poltica comunitria, sendo referncia obrigatria para a interpretao das restantes Directivas e das normas nacionais de harmonizao. Conforme reflexo j desenvolvida no Livro Verde dos Servios de Preveno, a Directiva-Quadro estabelece uma plataforma comum e inovadora quanto gesto da preveno de riscos profissionais nos locais de trabalho, onde se evidenciam obrigaes fundamentais para os Estados, Empregadores e Trabalhadores. Quanto aos Estados ser de realar a obrigao de adoptarem medidas legislativas, regulamentares e administrativas, necessrias ao efectivo cumprimento dos princpios daquela Directiva e entre elas destacam-se as que se referem definio de: Capacidades dos profissionais (e outros intervenientes relevantes) de segurana e sade do trabalho; Aptides dos servios externos de preveno; Instrumentos de planeamento e avaliao da actividade dos servios de preveno da empresa;

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 Critrios de dimensionamento dos recursos afectos ao desenvolvimento das actividades daqueles servios. Quanto aos Empregadores o ncleo central das suas obrigaes reside em: Assegurar a preveno relativamente a todos os trabalhadores e a todos os riscos profissionais; Desenvolver as actividades preventivas de acordo com uma ordem fundamental de princpios gerais de preveno; Promover no mbito daqueles princpios a avaliao dos riscos que no puderam ser eliminados; Disponibilizar a organizao de meios adequados implementao das medidas de preveno e proteco, de forma integrada no processo produtivo e na gesto da empresa; Promover um quadro de participao na empresa para potenciar a aco preventiva. Quanto aos Trabalhadores a Directiva indica como obrigaes fundamentais: Utilizar correctamente os meios que lhes so colocados disposio na empresa; Comunicar situaes de perigo grave e iminente; Colaborar com o empregador, os profissionais da preveno e as autoridades pblicas na melhoria das condies de segurana e sade nos locais de trabalho. Desta nova filosofia resulta que a problemtica da preveno na empresa j no se pode confinar a determinados riscos especficos ou determinados trabalhadores, devendo ser assumida globalmente quanto a todos os aspectos relacionados com o trabalho, incluindo a interaco dos riscos e o conjunto dos factores psico-sociais, e, ter como horizonte a promoo da melhoria da segurana, da sade e do bem estar dos trabalhadores. Por outro lado, toda a actividade de preveno passou a ter uma matriz de referncia, baseada num conjunto de princpios fundamentais (princpios gerais de preveno): Evitar os riscos; Avaliar os riscos que no podem ser evitados; Combater os riscos na origem;

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 Adaptar o trabalho ao homem, agindo sobre a concepo, a organizao e os mtodos de trabalho e de produo; Realizar estes objectivos tendo em conta o estdio da evoluo da tcnica; De uma maneira geral, substituir tudo o que perigoso pelo que isento de perigo ou menos perigoso; Integrar a preveno dos riscos num sistema coerente que abranja a produo, a organizao, as condies de trabalho e o dilogo social; Adoptar prioritariamente as medidas de proteco colectiva, recorrendo s medidas de proteco individual unicamente no caso de a situao impossibilitar qualquer outra alternativa; Formar e informar os trabalhadores e demais intervenientes na preveno. Em todo aquele contexto, a avaliao dos riscos assume um papel fundamental, porque a partir deste processo que se devem determinar as abordagens preventivas, tendo em conta: As prioridades de interveno; As necessidades de informao e de formao; As medidas tcnicas e organizativas; O controlo peridico das condies de trabalho; O grau de exposio dos trabalhadores aos riscos; As necessidades da vigilncia da sade dos trabalhadores. A conjugao de todas estas abordagens supe, naturalmente, o planeamento, para que seja garantida a adequabilidade e a eficcia das medidas, a par dos seus bons resultados ao nvel da gesto empresarial. A Directiva-Quadro aponta, assim, a necessidade das empresas desenvolverem a capacidade de gesto, nela integrando a preveno dos riscos profissionais, como forma do empregador reunir, organizar e rendibilizar um conjunto de meios suficientes e adequados promoo de nveis de segurana, sade e bem estar elevados. Ora, neste contexto que surge o conceito de Servios de Preveno, enquanto sistema de gesto que d qualidade e coerncia s actividades a desenvolver e obtenha a sua perfeita integrao no processo produtivo, na organizao da empresa e no seu processo de desenvolvimento. A Directiva-Quadro acentua, pois, todo este conjunto de princpios enformadores da filosofia de gesto da preveno, deixando aos Estados membros a liberdade de definirem em concreto os sistemas de organizao dos servios de preveno na empresa.

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 Refira-se, ainda, que esta Directiva considera como fundamental o papel que deve ser desempenhado pelos prprios trabalhadores. Partindo da considerao de que os trabalhadores no so o objecto da preveno, mas, sim, actores da preveno, define como dimenses fundamentais do seu envolvimento, a informao e a formao, devendo o campo da sua participao estender-se consulta e cooperao em diversos domnios das actividades preventivas. Por fim, importa referir que aps a realizao do Ano Europeu para a Segurana e Sade no Local de Trabalho, em 1992, e j no mbito desta Directiva e das Directivas especiais dela decorrentes, o 4 Programa de Aco, adoptado pela Comisso em 1996 com um horizonte temporal at ao ano 2000, vem colocar o acento tnico na informao, no apoio s PMEs, no reforo da proteco dos trabalhadores a par do desenvolvimento da capacidade competitiva das empresas e no papel do dilogo social na promoo das polticas de segurana e sade. 1.7. A PROBLEMTICA DOS ACIDENTES DE TRABALHO E DAS DOENAS PROFISSIONAIS O Livro Verde refere que a estimativa dos custos dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais na Unio Europeia representa cerca de 12% do custo da produo bruta global. De facto, as estatsticas europeias, apesar de ficarem aqum da realidade em resultado das dificuldades de harmonizao dos sistemas estatsticos dos Estados-Membros, so preocupantes. J para a composio da UE no incio da dcada de 90 e para um universo de 120 milhes de trabalhadores, se falava de: Mais de 8.000 acidentes de trabalho mortais por ano; Mais de 10 milhes de vtimas de acidentes de trabalho e de doenas profisssionais, o que significava que 1 em cada 12 trabalhadores era, em cada ano, vtima de um acidente de trabalho ou de uma doena profissional; 27 mil milhes de ecus de custos directos com esta sinistralidade. Quanto aos custos indirectos, apesar da sua difcil quantificao, h, no entanto, a ideia de que atingem propores extraordinrias, pois que eles repartem-se por um elevado nmero de factores, como sejam: Custos associados substituio do trabalhador acidentado; Custos do sistema de sade; Custos administrativos; Reparao dos equipamentos danificados; Perdas de produo e reduo da produtividade;

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 Perdas de competitividade; Perdas associadas imagem; Custos sociais diversos. Em Portugal, os indicadores, quando comparados com os da Unio Europeia, so ainda mais preocupantes, at pela maior dimenso do impacto que essas realidades tm em sociedades e economias que revelam algumas vulnerabilidades, como o caso portugus. Assim, para uma populao activa empregada de cerca de 4.250.000 pessoas, temos nos ltimos anos: Uma oscilao entre 200.000 e 300.000 acidentes de trabalho por ano; Uma oscilao entre 250 e 370 acidentes de trabalho mortais por ano; Para alm da indstria, um peso muito forte nestes indicadores do sector da Construo e uma expresso j significativa nos sectores do Comrcio e Servios; H ainda uma realidade escondida o sector da Agricultura , cujos indicadores seriam preocupantes, se a debilidade da estrutura empresarial das exploraes agrcolas no prejudicasse profundamente o prprio sistema de declarao dos acidentes e das doenas relacionadas com o trabalho. Importa, desde j, referir que no existe no nosso pas, neste domnio, um sistema de informao estruturado com base num conjunto de indicadores que permitam uma anlise fundamentada das condies de segurana e sade nos locais de trabalho, como, alis, reconhecido no Acordo de Concertao Estratgica de 1996. Apenas se dispe de um pequeno e muito imperfeito conjunto de informaes reportadas quantificao de acidentes de trabalho e de doenas profissionais que est consideravelmente subdimensionado, que no se reporta a indicadores relevantes da preveno de riscos profissionais e que nem sequer disponibilizado atempadamente. Por outro lado, o sistema de declarao dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais est, ele prprio, longe de representar o universo desta realidade e o tratamento da informao no se desenvolve de acordo com uma grelha de indicadores que permitam a sua anlise na ptica da preveno (agentes causais, indicadores de incidncia, etc.). A informao que de seguida se apresenta, apesar de conter toda aquela imperfeio, de algum modo d uma ideia da expresso e da evoluo dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais no nosso pas.

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Refira-se desde logo que para uma populao activa empregada actual de cerca de 4.250.500 pessoas, a Administrao Pblica contribui com cerca de 700.000 e o sector do trabalho independente com perto de 900.000, representando estes conjuntos, assim, um tero daquela populao. A informao que se disponibiliza nos quadros que se seguem reporta-se s doenas profissionais e aos acidentes de trabalho declarados ao sistema estatstico na presente dcada de noventa, o qual, como se sabe, no compreende os grupos de trabalhadores acabados de referir, reportando-se, por isso, apenas a dois teros da populao activa empregada. QUADRO I - ACIDENTES DE TRABALHO (1990 - 1996)
ANO
N acidentes N vtimas mortais2 Custo (milhes de contos)3 Populao activa empregada4
1

1990
305 512 294 40 700 4 497 300

1991
293 886 185 49 500 4 631 900

1992
278 455 313 56 600 4 340 200

1993
251 577 253 57 700 4 255 300

1994
234 070 321 66 400 4 251 450

1995
204 273 353 59 400 4 225 125

1996
215 854 373 4 250 500

(1) Fonte: INE (2) Fonte: IGT: (3) Fonte: Instituto de Seguros de Portugal (custos directos com a reparao) (4) Anurio de Estatsticas Sociais (1983-1993)

GRFICO I - EVOLUO DOS ACIDENTES DE TRABALHO (1990-1996)

350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

199

Anos

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GRFICO II - EVOLUO DO NMERO DE VTIMAS MORTAIS (1990-1996)

400 350 300 250 200 150 100 50 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Anos

Na informao contida no quadro I e grficos I e II ser de realar as seguintes concluses: A diminuio dos acidentes de trabalho acompanhado do decrscimo da populao activa empregada, o que significa que, em termos relativos, no se tem verificado uma efectiva reduo da sinistralidade; Os acidentes de trabalho mortais, por sua vez, aps uma oscilao entre 1990 e 1992, revelam uma tendncia de crescimento contnuo, a partir de 1993. Importa ainda verificar a distribuio sectorial desta sinistralidade no mesmo perodo de referncia (1990-1996):

GRFICO III - DISTRIBUIO PERCENTUAL DOS ACIDENTES POR SECTOR DE ACTIVIDADE (1990 - 1996)
Indstria 44% Construo 23% Comr./Rest./Hot. 16% Servios e outros 3% Agri. e pesca 6% Transp./Comu. 4% Banco/Seg./Op. imveis 4% Elec./Gs/gua 0,4%

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GRFICO IV - DISTRIBUIO PERCENTUAL DOS ACIDENTES MORTAIS POR SECTOR DE ACTIVIDADE (1990 - 1996)
Indstria 26% Construo 29% Comr./Rest./Hot. 11% Servios e outros 7% Agri. e pesca 16% Transp./Comu. 7% Banco/Seg./Op. imveis 3% Elec./Gs/gua 1%

Dos grficos precedentes visvel que: O conjunto dos sectores industriais representa cerca de metade do total dos acidentes de trabalho; Os sectores da construo e da agricultura evidenciam-se no conjunto dos dois grficos, em particular no que respeita aos acidentes de trabalho mortais (cerca de 40%). Por sua vez, a informao relativa s doenas profissionais conhece no nosso pas um conjunto substancial de limitaes que advm dos seguintes factores: O campo reduzido das situaes configuradas na lista codificada de doenas profissionais, em resultado da sua desactualizao face evoluo tcnica e tecnolgica associada ao trabalho e ao conhecimento cientfico das patologias; A subdeclarao de doenas profissionais em resultado da insuficiente cobertura da vigilncia da sade nos locais de trabalho; A dificuldade de comprovao da exposio aos factores de risco de doena profissional em resultado da reduzida dimenses da avaliao de riscos que ainda subsiste nos locais de trabalho. Os quadros e grficos que se seguem reportam-se quele contexto e representam as situaes relativas aos pensionistas com incapacidade permanente devida a doena profissional, no perodo de 1990 a 1996:

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QUADRO II - PENSIONISTAS COM INCAPACIDADE PERMANENTE POR TIPO DE DOENA PROFISSIONAL (1990-1996)
Incapacidades
Pneumatoses Surdez prof. Dermatoses Ac. Trab. Outras Intoxicaes No/codific. Total

1990
10 460 3 402 957 470 296 184 176 15 936

1991
10 460 3 557 1 079 540 240 199 264 16 339

1992
10 346 3 634 1 239 596 280 207 283 16 558

1993
10 354 3 793 1 374 610 462 219 311 17 123

1994
10 350 3 920 1 485 667 796 226 372 17 816

1995
10 316 4 157 1 640 739 1 152 242 403 18 649

1996
10 492 4 329 1 768 739 405 253 19 202

Fonte: Anurio Estatstico da Segurana Social

GRFICO V - EVOLUO DO NMERO DE PENSIONISTAS COM INCAPACIDADE PERMANENTE (1990-1996)

N total de incapacidades permanentes
20.000 16.000 12.000 8.000 4.000 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Anos

GRFICO VI - DISTRIBUIO DOS PENSIONISTAS COM INCAPACIDADE PERMANENTE POR TIPO DE DOENA PROFISSIONAL (1990-1996)
Pneumatoses 60% Surdez prof. 22% Dermatoses 8% Ac. Trab. 4% Outras 3% Intoxicaes 1% No codific. 2%

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QUADRO III - CUSTOS DEVIDOS A INCAPACIDADES (1990-1996)

Custos
Custos/incapacidade temporria (contos) Custos/incapacidade permanente (contos)

1990
103 853

1991
104 152

1992
141 591

1993
152 138

1994
179 343

1995
83 022

1996
101 508

2 009 000 2 327 000 2 610 000 3 095 000 3 448 000 3 789 000 3 932 712

Fonte: Anurio Estatstico da Segurana Social

GRFICO VII - EVOLUO DOS CUSTOS TOTAIS COM INCAPACIDADES (1990-1996)

4500000 4000000 3500000

Custos (contos)

3000000 2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Anos

Da informao dos quadros e grficos precedentes pode-se concluir que: Se verifica uma clara tendncia de crescimento dos custos com as incapacidades devidas a doena profissional; particularmente notria a expresso do nmero de pensionistas com incapacidades devidas a surdez profissional e a dermatoses. O Livro Verde refere que, em Portugal, os encargos das companhias seguradoras e da Segurana Social com esta realidade ultrapassam os 60 milhes de contos anuais, mas que, se formos considerar os custos totais (directos e indirectos), incluindo as situaes de sub-registo, tais encargos podero ascender a 600 milhes de contos anuais. Todo este panorama de custos econmicos, a que acrescem os custos sociais e humanos, determina a necessidade de se agir com determinao, seja na perspectiva do desenvolvimento das condies de trabalho

33

e de vida dos trabalhadores, seja na perspectiva do desenvolvimento da capacidade competitiva das nossas empresas, seja, por fim, na perspectiva da gesto dos investimentos pblicos nos sistemas envolventes da segurana social e da sade. 1.8. A ESTRUTURA EMPRESARIAL Uma outra realidade cujo conhecimento de extrema importncia para a definio de estratgias de gesto da preveno de riscos profissionais, relaciona-se com a estrutura empresarial nacional. De facto, como muito oportunamente evidencia o Livro Verde, o tecido empresarial nacional fortemente marcado pelas PMEs. Para uma melhor compreenso da clara e rpida tendncia de evoluo do tecido empresarial portugus no sentido das PMEs e da sua expresso crescente ao nvel do emprego, vejam-se os quadros seguintes: QUADRO IV-EVOLUO DA ESTRUTURA EMPRESARIAL PORTUGUESA (1988-1994)
Dimenso das emp. (n. trab.)
At 9 microemp. 10-19 N. empresas % N. empresas % N. empresas % N. empresas % N. empresas % N. empresas % N. empresas % N. emp.

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

87 366 74,5 14 966 12,7 9 488 8,1 3 112 2,6 1 462 1,2 761 0,6 319 0,3 117 474

99 109 75,2 16 229 12,3 10 308 7,8 3 359 2,6 1 512 1,1 853 0,6 350 0,3 131 720

101 138 75,1 16 595 12,3 10 650 7,9 3 534 2,6 1 555 1,1 862 0,6 347 0,3 134 681

108 089 75,8 17 113 12,0 10 899 7,6 3 656 2,6 1 564 1,1 867 0,6 352 0,2 142 540

116 898 76,6 17 941 11,8 11 238 7,4 3 651 2,4 1 600 1,0 883 0,6 326 0,2 152 627

123 618 77,7 18 139 11,4 11 084 7,0 3 544 2,2 1 563 1,0 796 0,5 303 0,2 159 047

141 094 79,8 18 753 10,6 11 138 6,3 3 377 1,9 1 488 0,8 759 0,4 273 0,2 176 882

20-49

50-99

100-199

200-499

500 e mais Total

Fonte: Anurio Estatsticas Sociais - MESS

34

GRFICO VIII - EVOLUO DAS MICRO-EMPRESAS (1988-1994)

160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Anos

QUADRO V-DISTRIBUIO DAS PESSOAS AO SERVIO NAS EMPRESAS, POR DIMENSO DA EMPRESA, EM PERCENTAGEM (1988-1994)
Dimenso das emp. (n. trab.)
At 9 10-19 20-49 50-99 100-199 200-499 500 e mais

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

16,9 10,4 14,8 11,0 10,5 11,7 24,7

17,3 10,3 14,7 10,9 9,8 12,0 25,0

17,4 10,3 15,0 11,4 10,0 12,0 23,9

18,1 10,5 15,1 11,5 9,9 11,8 23,1

18,9 10,8 15,4 11,4 9,9 11,9 21,7

20,3 11,3 15,5 11,3 10,0 11,0 20,6

22,8 11,6 15,6 10,8 9,6 10,7 18,9

Fonte: Anurio Estatsticas Sociais MESS

GRFICO IX-EVOLUO DA DISTRIBUIO DOS TRABALHADORES NAS MICRO-EMPRESAS EM PERCENTAGEM (1988-1994)

25 20 15 10 5 0

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Anos

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 A constatao da clara evoluo no sentido da predominncia das PMEs na economia nacional, determina a necessidade de se identificarem sistemas flexveis de gesto da preveno que se adaptem realidade empresarial do nosso pas. 1.9. O SISTEMA NACIONAL DE PREVENO DE RISCOS PROFISSIONAIS A Conveno 155 da OIT (ratificada pelo Decreto n 1/85, de 16 de Janeiro e desenvolvida pelo D.L. 441/91, de 14 de Novembro), estabelece a necessidade de definio de uma poltica coerente em segurana e sade no trabalho, centrada em quatro eixos fundamentais: Actuao sobre os componentes materiais do trabalho: locais e ambiente de trabalho mquinas e ferramentas materiais agentes qumicos, fsicos e biolgicos processos produtivos. Actuao ao nvel das relaes homem / componentes materiais de trabalho, tendo em vista a adaptao do trabalho s capacidades fsicas e mentais dos trabalhadores; Aco ao nvel da formao e da qualificao profissional, necessrias obteno de bons nveis de segurana e sade no trabalho; Desenvolvimento da circulao de informao adequada construo de redes de preveno de riscos profissionais, desde o local de trabalho at ao plano nacional. Para o desenvolvimento desta poltica, a Conveno 155 estabelece trs linhas de rumo fundamentais: A definio de funes e responsabilidades de todos os agentes dinamizadores (administrao, parceiros sociais, comunidades cientfica e tcnica); A articulao dessas funes e responsabilidades, no sentido da complementaridade e convergncia das diversas abordagens preventivas da decorrentes; A definio de estratgias de aco sectorial que visem identificar os grandes problemas, implementar os meios de resoluo de acordo com a ordem de prioridades, bem como a avaliao sistemtica dos resultados obtidos. Importa acrescentar que a OIT em todos os domnios - e particularmente neste da Preveno de Riscos Profissionais - faz apelo a duas metodologias fundamentais:

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 As polticas de segurana e sade do trabalho devem ser concertadas entre os Governos e os Parceiros Sociais; As aces de Preveno de Riscos Profissionais devem ser partilhadas entre os Governos, os Parceiros Sociais e demais organizaes sociais. o correcto desenvolvimento de toda esta arquitectura que dar sentido quilo que preconizado pela OIT como indispensvel a uma poltica eficiente e eficaz de Segurana e Sade do Trabalho: O SISTEMA NACIONAL DE PREVENO DE RISCOS PROFISSIONAIS. A complexidade e o valor estratgico da Segurana, Higiene e Sade no Trabalho no permitem que se possa desenvolver uma aco consequente a partir exclusivamente das referncias legais existentes sobre Segurana, Higiene e Sade no Trabalho. Por isso, h que: Definir, pr em prtica e reexaminar periodicamente uma poltica nacional coerente em matria de segurana, sade dos trabalhadores e ambiente de trabalho (Art 4 da Conveno 155); Tais polticas devero ser definidas pelos Ministrios responsveis pelas reas das condies de trabalho e da sade(art 6 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro); A coordenao da aplicao das medidas de poltica e da avaliao de resultados cabe ao Ministrio responsvel pela rea das condies de trabalho (art 6 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro); A poltica nacional de Segurana, Higiene e Sade no Trabalho haver de desenvolver-se segundo os seguintes eixos (art 5 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro): Regulamentao Licenciamento Certificao Normalizao Investigao Educao Formao e qualificao Informao Consulta e participao Servios de preveno Inspeco

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 A diversidade, a complexidade e a complementaridade de todas estas vertentes da poltica de Segurana, Higiene e Sade no Trabalho obriga (seja ao nvel da definio das polticas, seja ao nvel da implementao das medidas) ao estabelecimento de uma Rede Nacional de Preveno de Riscos Profissionais (art 6 da Conveno 155 e art 5 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro); Por outro lado, inerente a todo este desenho que a formulao de polticas nacionais de Segurana, Higiene e Sade no Trabalho ter que ser gerada num ambiente de concertao estratgica, isto , no mbito de um processo permanente (definio, implementao, avaliao e redefinio), partilhado por um vasto conjunto de parceiros sociais (condio de implementao destas polticas nos locais de trabalho) e institucionais (condio de funcionamento da Rede de Preveno) - (arts. 4 e 6 da Conveno 155 e arts. 5 e 7 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro); Situa-se, pois, aqui, claramente, o papel do Conselho Nacional de Higiene e Segurana no Trabalho que, apesar de ter sido criado em 1982 (Resoluo do Conselho de Ministros n 204/82, de 16 de Novembro), e ter sido legalmente prevista a sua reformulao posterior (art 7 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro), encontra-se inactivo desde o incio da dcada de noventa; A consistncia da implementao de medidas requer um conjunto de articulaes da interveno dos diversos actores pblicos que desenvolvem competncias ao nvel dos eixos referidos, designadamente: Administrao do Trabalho Administrao da Sade Sistema Educativo Sistema da Formao Profissional Sistema Nacional de Certificao Profissional Entidades licenciadoras das actividades econmicas Entidades do sistema de controlo pblico (inspeco) Sistema Portugus da Qualidade Para a preparao e activao das medidas de poltica, para a dinamizao da Rede de Preveno e para a conjugao de todas as abordagens preventivas da decorrentes, h que garantir a coordenao da execuo de polticas, naturalmente reservada Administrao do Trabalho (arts. 6 e 7 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro e art 15 da Conveno 155);

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 S da conjugao de todos estes factores (definio de polticas, concertao estratgica, articulao dos actores pblicos com competncias especficas, rede de preveno, exerccio da coordenao) possvel chegar-se ao patamar da constituio e funcionamento permanente de um Sistema Nacional de Preveno de Riscos Profissionais (art 5 do D.L. 441/91, de 14 de Novembro). A Preveno de Riscos Profissionais no poder, assim, desenvolver-se com base em medidas avulsas e segundo uma lgica alicerada na casustica. S na base de uma poltica coerente de desenvolvimento do sistema nacional de preveno de riscos profissionais ser possvel criar um conjunto de condies necessrias a que os empregadores possam cumprir integralmente e tirar benefcio da obrigao legal de estabelecerem uma poltica de preveno de riscos profissionais nas suas empresas e de se dotarem com o instrumento de execuo dessa poltica nos locais de trabalho: Os servios de preveno. Torna-se, pois, imperioso estruturar tal aco de forma que se crie uma cultura nacional de preveno de riscos profissionais, que nos permita desenvolver confiada e convictamente uma poltica consequente e, dessa forma, inverter a actual situao de atraso flagrante. Reportando a aco dos vectores do Sistema Nacional de Preveno de Riscos Profissionais ao desenvolvimento de preveno nos locais de trabalho, importa, assim, concluir que: A aquisio das competncias necessrias aos servios de preveno carece, em particular, do desenvolvimento dos eixos de informao, da formao, da normalizao e da investigao; A garantia dos nveis mnimos de segurana e sade a atingir nos locais de trabalho supe, fundamentalmente, o desenvolvimento da regulamentao, da normalizao, do licenciamento e da inspeco; A motivao dos trabalhadores e a co-responsabilizao de trabalhadores e empregadores na aco preventiva, seja ao nvel nacional ou sectorial, seja ao nvel da empresa, supe o desenvolvimento de formas adequadas de participao. 1.10. O ACORDO SOCIAL DA SEGURANA, HIGIENE E SADE DO TRABALHO (1991) Em 30 de Julho de 1991, o Governo e todos os Parceiros Sociais com assento no ento designado Conselho Permanente de Concertao Social (CIP, CCP, CAP, CGTP e UGT), celebraram um Acordo Social para a Segurana, Higiene e Sade do Trabalho que constitui um verdadeiro Programa Nacional que visa a estruturao do sistema nacional de preveno de riscos profissionais e a dinamizao de um conjunto de polticas fundamentais de segurana e sade no trabalho.

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Importa considerar que este Acordo continua a ser o grande referencial estratgico para toda a poltica de Segurana e Sade do Trabalho no nosso pas, pelo que de seguida se recordam os seus principais objectivos e medidas: ACORDO SOCIAL PARA A SHST (1991)
Objectivos gerais Objectivos especficos e medidas Desenvolver o conhecimento sobre os ris- Desenvolver um sistema de informao sobre preveno de riscos profissionais. cos profissionais e as formas de os prevenir. Promover a investigao sobre os componentes materiais do trabalho e o ambiente do trabalho. Desenvolver aplicaes tcnicas inovadoras de que resulte melhor segurana e sade no trabalho. Informar, formar e qualificar para a preven- Divulgar as normas (jurdicas e tcnicas) de segurana, o de riscos profissionais. higiene e sade do trabalho. Estimular hbitos de preveno na idade escolar. Promover a consciencializao dos jovens sobre a sua responsabilidade na preveno, tendo em vista a sua preparao para a entrada na vida activa. Integrar o conhecimento da preveno na formao profissional. Fomentar a criao de cursos na rea da segurana, higiene e sade no trabalho. Apoiar a informao de empresrios, gestores e quadros superiores. Fomentar a qualificao de profissionais de segurana, higiene e sade no trabalho. Apoiar a formao de representantes de empregadores e de trabalhadores para a segurana, higiene e sade no trabalho. Desenvolver a organizao da preveno de Desenvolver uma rede de preveno de riscos profissionais. riscos profissionais Reforar a capacidade tcnica da Administrao do Estado na perspectiva da dinamizao e coordenao do sistema de preveno. Reforar a capacidade tcnica de interveno da Inspeco do Trabalho no domnio da segurana, higiene e sade no trabalho. Desenvolver a cooperao institucional no mbito do licenciamento industrial. Dinamizar condies para a criao de servios de preveno nas empresas. Desenvolver (aprofundar/ajustar) o quadro Promover a superao das deficincias e insuficincias de normas jurdicas e tcnicas no mbito da do quadro normativo da segurana, higiene e sade do segurana e sade do trabalho. trabalho. Promover a divulgao em formas adequadas das normas jurdicas de segurana, higiene e sade do trabalho.

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(continuao)

Objectivos gerais

Objectivos especficos e medidas

Desenvolver (aprofundar/ajustar) o quadro Apoiar o desenvolvimento e a divulgao de normas de normas jurdicas e tcnicas no mbito da tcnicas de segurana, higiene e sade do trabalho segurana e sade do trabalho. (tendo em vista a sua aplicao ao nvel de medidas, planos e programas de prevenao no mbito das empresas). Desenvolver as condies de prestao do Promover a integrao da segurana no mbito do licentrabalho. ciamento industrial, ao nvel da localizao das unidades industriais, das condies dos edifcios, dos equipamentos e das matrias-primas. Apoiar a concepo de projectos para a recuperao da segurana e sade do trabalho nas PMEs. Promover a segurana intrnseca (equipamentos e ferramentas) e apoiar projectos que visem a integrao da segurana e sade nos processos produtivos (substituio ou alterao ao nvel dos agentes qumicos, fsicos e biolgicos) em casos que determinem a preservao de postos de trabalho em risco de extino por tais factores. Dotar os servios operacionais da Administrao do Trabalho dos meios tcnicos necessrios sua interveno no mbito da preveno dos riscos profissionais.

Importa concluir que o estado de execuo deste Acordo encontra-se com um atraso flagrante, nem sequer havendo um sistema de avaliao, por inactividade do Conselho Nacional de Higiene e Segurana do Trabalho que deveria constituir o centro de referncia para tal efeito. Importaria, assim, que a curto prazo se fizesse um diagnstico de avaliao, poltica e socialmente consensualizado, que permitisse a consciencializao do estado de desenvolvimento da segurana, higiene e sade do trabalho em Portugal. A este propsito, dados da gesto dos Programas Operacionais de Preveno de Riscos Profissionais, relativos ao perodo 1994/1998, fornecidos pelo IDICT, podem, desde j, dar-nos uma ideia da dinmica, apesar de tudo, gerada: PROJECTOS APOIADOS POR TIPO DE ACO (1994/1998)
Aco Estudos e investigao Formao Sensibilizao / Divulgao Totais
Fonte: IDICT

N. de projectos 44 62 366 472

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PROJECTOS APOIADOS POR TIPO DE PROMOTOR (1994/1998)

Promotor Administrao pblica Assoc. sindicais Assoc. patronais e empresariais Assoc. profissionais Comunidade tcnica e cientfica Estabelecimentos do ensino superior Estabelecimentos do ensino secundrio Outros Total
Fonte: IDICT

N. de projectos 42 129 91 57 28 66 36 23 472

1.11. O ACORDO DE CONCERTAO ESTRATGICA (1996) A Concertao Social, retomou estas matrias no Acordo de Concertao Estratgica, de finais de 1996, centrando as suas preocupao nos seguintes objectivos e medidas: Constituio das bases de uma Rede Nacional de Preveno de Riscos Profissionais, mediante o levantamento e articulao da capacidade tcnica disponvel; Dinamizao da aco das organizaes identificadas no mbito daquela rede, em especial nos domnios da Formao e da Informao Tcnica; Envolvimento da comunidade tcnica e cientfica no mbito da preveno de riscos profissionais, seja ao nvel daquela rede, seja ao nvel de aces complementares; Incluso progressiva de matrias de SHST nos curricula escolares e de formao profissional; Desenvolvimento de Programas Sectoriais no mbito de actividades de maior sinistralidade com riscos de maior gravidade; Estruturao de linhas de produo de instrumentos de divulgao, informao tcnica e formao em SHST Desenvolvimento destas linhas de divulgao, informao e formao de acordo com os cronogramas, as prioridades e as metodologias definidas para os Programas de aco de curto e mdio prazo; Apoio formao de tcnicos de preveno dos vrios nveis, de acordo com as necessidades nacionais;

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 Criao e consolidao dos instrumentos operativos necessrios e adequados certificao de empresas e tcnicos prestadores de servios de SHST; Estabelecimento do sistema de qualificao e certificao dos tcnicos de preveno em exerccio; Reforo da capacidade tcnica e da participao dos Parceiros Sociais, nomeadamente no mbito da formao de representantes dos trabalhadores e dos empregadores para o desenvolvimento da SHST nos locais de trabalho; Levantamento e adaptao da legislao existente, tendo em vista a avaliao do seu impacte nas empresas, a respectiva capacidade e a eficincia da legislao no domnio da preveno de riscos profissionais; Elaborao da regulamentao geral em falta, cujos anteprojectos sero consensualizados no mbito da Concertao Social; Desenvolvimento de um sistema estatstico claro, simplificado e actual, que cubra todos os sectores de actividade; Implementao junto dos trabalhadores e empregadores portugueses, em particular atravs das suas estruturas associativas, de campanhas de informao, formao e sensibilizao sobre os riscos profissionais, desenvolvendo projectos de investigao, edio de monografias, peridicos, suportes audiovisuais e outros; Desenvolvimento de programas de preveno de riscos profissionais para os trabalhadores da Administrao Central, Regional e Local; Adopo de regulamentao na rea da reabilitao que contemple a incapacidade permanente, parcial e absoluta, para o trabalho habitual, preveja a promoo do trabalho a tempo parcial para trabalhadores acidentados que fiquem numa situao de incapacidade e preveja o estmulo pelo Estado de bolsas para formao profissional dos acidentados. semelhana do que se referiu quanto ao Acordo Social para a SHST, de 1991, importaria proceder-se avaliao da execuo deste Programa do Acordo de Concertao Estratgica, de 1996, o que, mais uma vez, evidencia a necessidade de ser reactivado o Conselho Nacional de Higiene e Segurana no Trabalho, seja como forma de se desenvolver uma poltica nacional coerente de gesto do sistema de preveno de riscos profissionais, seja como forma de conferir visibilidade aos objectivos e resultados alcanados, seja, por fim, como forma de centrar todos os actores (pblicos e privados) na mesma estratgia e nos mesmos objectivos prioritrios. Sem prejuzo da necessidade de tal avaliao, possvel, desde j, identificar como projectos mais relevantes, desenvolvidos no contexto deste Acordo, as seguintes aces impulsionadas pelo IDICT:

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 Levantamento de organismos de competncia especializada no mbito da SHST que consta do Livro Verde dos Servios de Preveno; Desenvolvimento de Campanhas Sectoriais de Preveno (Construo 1994/1996, PME - 1996/1997, Agricultura - 1997/1998, e Txtil/Vesturio em preparao e com lanamento previsto para meados de 1999); Estruturao e lanamento de uma linha editorial especfica para a Preveno, promovida pelo IDICT, com vrias dezenas de ttulos j publicados ao longo dos anos de 1997 e 1998 em trs sries (Divulgao, Formao e Informao Tcnica); Dinamizao de experincias-piloto de formao de tcnicos na rea da Segurana e Higiene do Trabalho, particularmente no mbito do sistema pblico do ensino superior; Apoio ao desenvolvimento da formao de profissionais na rea da Sade do Trabalho; Apoio ao desenvolvimento da formao de representantes dos trabalhadores para a SHST; Dinamizao de vrios projectos de estudo e investigao junto da comunidade cientfica; Adeso Rede Europeia de Informao em Segurana e Sade no Trabalho; Edio e divulgao do Livro Verde sobre os Servios de Preveno, com realizao de inqurito de opinio; Estruturao do sistema de certificao profissional e do perfil de formao dos tcnicos de segurana e higiene do trabalho, incluindo os tcnicos em exerccio; Elaborao de estudos e propostas relativas acreditao das empresas prestadoras de servios de SHST; Elaborao de estudos relativos estruturao do sistema de coordenao de segurana da Construo e ao perfil funcional e de formao dos coordenadores de segurana; Promoo do desenvolvimento do dilogo social sectorial e da participao dos parceiros sociais em torno de prioridades de interveno (campanhas sectoriais, projectos de estruturao do sistema de certificao dos tcnicos de segurana e higiene do trabalho e estudos relativos estruturao do sistema de coordenao de segurana da Construo).

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2. OS SERVIOS DE PREVENO COMO OBJECTIVO ESTRATGICO 2.1. A NOVA ABORDAGEM DA PREVENO Poder-se- dizer que o quadro normativo pr-existente designada nova-abordagem da preveno de riscos profissionais, trazida pela Directiva-Quadro de 1989, era, de forma dominante, marcado por um conjunto, mais ou menos sistematizado, de normas tendentes fixao de regras de conformidade tcnica dos locais e equipamentos de trabalho, obedecendo a uma configurao de mbito sectorial ou por domnio de risco especfico. Como consequncia, a tendncia geral dirigia-se para uma gesto dos riscos a posteriori sempre que se evidenciavam os seus efeitos nocivos ou a sua perigosidade. Deste modo, prevenir era, no essencial, corrigir. Sem prejuzo de se destacar o papel que tal metodologia desempenhou e continuar a desempenhar, o facto que tal abordagem demonstrou alguma dificuldade de adaptao rapidez da evoluo tecnolgica, identificao de novos factores de risco profissional, s novas formas de organizao da gesto empresarial (veja-se, por exemplo, o caso das cadeias de subcontratao que operam no mesmo local de trabalho) e, mesmo, evoluo do prprio Direito do Trabalho (tenham-se presentes, nomeadamente, os fenmenos de precarizao do emprego). Para modificar esta situao, assistiu-se a um processo de deslocalizao do conjunto de normas de conformidade de equipamentos e produtos para os sistemas de controlo de qualidade aos nveis da concepo, fabrico e comercializao. Esta evoluo metodolgica atravessou a linha da qualidade, tendo, tambm, influenciado decisivamente a linha da preveno. Prevenir passou, ento, a ser integrar, quando no, mesmo, eliminar. Com efeito, a Directiva Quadro, veio, em sntese, estabelecer um conjunto de princpios - os Princpios Gerais de Preveno - balizadores da preveno de riscos profissionais e definir uma metodologia de materializao da actividade de preveno na empresa, atravs da organizao dos servios de preveno. Os servios de preveno nas empresas, justificam-se, afinal, na ptica da gesto por antecipao (interveno sobre os procedimentos), porque a jusante (corrigir os riscos declarados) bastaria um conjunto de intervenes pontuais. Os servios de preveno devem, assim, ser um conjunto de meios humanos, materiais e organizacionais, capazes de polarizar a gesto da preveno de riscos profissionais na empresa, tendo em vista a adequada proteco da segurana e da sade dos trabalhadores.

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 A estratgia envolvente dos Servios de Preveno no pode, assim, ser perspectivada fora do quadro do desenvolvimento da organizao empresarial e do desenvolvimento do prprio pas. Com efeito, da sua aco decorrem efeitos estruturantes para a configurao produtiva

Trabalho Configurao Produtiva

Tcnica

Organizao

e efeitos potenciadores para os factores da performance da empresa

Rendabilidade
PERFORMANCE

Produtividade

Competitividade

Por outro lado, importa considerar que estes cenrios de desenvolvimento empresarial determinam a obrigao do Estado configurar e desenvolver as infra-estruturas nacionais que permitam a disponibilizao das competncias necessrias s empresas, nomeadamente: Profissionais qualificados (formao); Conhecimento cientfico e tcnico (investigao fundamental e aplicada); Informao (sistema estatstico e divulgao do conhecimento); Garantia de qualidade (certificao de profissionais e acreditao de servios); ainda obrigao fundamental do Estado, neste contexto, desenvolver todo um sistema adequado de controlo pblico, tendo em vista, por um lado, a consistncia e a permanncia dos padres de qualidade pr-definidos (controlo inicial e peridico sobre aqueles sistemas) e, por outro lado, a sua eficcia nos locais de trabalho (controlo continuado sobre os nveis de segurana e sade dos trabalhadores). Ser, assim, de se terem aqui presentes os papis fundamentais das enti-

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dades certificadoras e licenciadoras dos recursos nacionais da preveno e das entidades de inspeco. O desenvolvimento organizacional das empresas supe, por fim, o envolvimento dos trabalhadores nos objectivos e processos de modernizao. Ora, como tais objectivos e processos devero passar, necessariamente, pela segurana e sade no trabalho, importa valorizar de forma adequada a participao dos trabalhadores no mbito da gesto da preveno na empresa. em tal contexto que deve ser situado o papel dos representantes dos trabalhadores para a segurana e sade no trabalho de contribuir para o desenvolvimento de sinergias entre os trabalhadores e os servios de preveno. De facto, a sua aco pode potenciar os saberes individuais dos trabalhadores e favorecer a adequao das abordagens dos servios de preveno a situaes concretas de trabalho. 2.2. PRINCIPAIS CONSTRANGIMENTOS DIAGNOSTICADOS Iniciou-se no nosso pas, desde a pr-adeso Unio Europeia, um perodo de intensa produo legislativa, particularmente forte no incio da dcada de noventa, de que veio a resultar uma arquitectura normativa sintonizada com a nova abordagem comunitria da preveno. Importa, ainda, recordar que, no mesmo perodo, se desenvolveu um conjunto de aces significativas no domnio da sensibilizao, cujo momento determinante, pela fora mobilizadora que gerou, ocorreu em 1992 com o Ano Europeu para a Segurana e Sade no Local de Trabalho. Por outro lado, h que evidenciar o incio da dcada de noventa (e, em particular, o ano de 1991) no que respeita primeira grande definio estratgica nacional, atravs, nomeadamente, da celebrao do Acordo Social para a SHST e da publicao do Regime de Enquadramento da SHST (D.L.441/91, de 14 de Novembro). Pode, tambm, reconhecer-se que data do mesmo perodo um processo gradual de maior presena da Inspeco do Trabalho nos locais de trabalho, centrada no controlo dos normativos de segurana e sade do trabalho. Todavia, o panorama dos acidentes de trabalho e das doenas profissionais no registou uma evoluo positiva correspondente queles esforos, na medida em que esta actividade tem sido centrada quase exclusivamente na legislao (produo, divulgao e fiscalizao), sem ser enquadrada por uma dinmica poltica dirigida implementao de medidas no legislativas, necessrias ao desenvolvimento das competncias, nomeadamente nos domnios da formao, da investigao, da informao, da qualidade e da participao. Sem aquela dinmica pol-

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tica, no ser, alis, possvel incrementar, de forma sustentada, um conjunto de organismos de competncias especializadas que funcione como sistema de apoio tcnico aos profissionais e aos prestadores de servios de SHST, aos parceiros sociais e s prprias empresas (Rede de Preveno). E, sem uma estratgia conducente criao desta rede, no se lograr uma interveno sistematizada, articulada e consistente de combate sinistralidade laboral (Sistema Nacional de Preveno de Riscos Profissionais). Importa, apesar de tudo, considerar que alguns projectos recentes podem ser analisados como casos de desenvolvimento de boas metodologias, como sejam as Campanhas de Preveno Sectoriais, a formao dirigida a representantes dos trabalhadores e o aumento da disponibilizao da informao tcnica. Todavia, o efeito multiplicador de tais projectos ainda reduzido, em virtude da ausncia de outras abordagens mais estruturantes ao nvel da interveno dos representantes dos trabalhadores e da criao de competncias necessrias ao desenvolvimento da preveno nas empresas, como seja a formao qualificante dos profissionais de segurana e higiene do trabalho. , assim, fundamental evidenciar a importncia estratgica que assume a estruturao da certificao destes profissionais que se encontra, actualmente, em fase de concluso. 2.3. A DINMICA DO LIVRO VERDE DOS SERVIOS DE PREVENO Em face de tudo quanto antecede, a iniciativa do Livro Verde dos Servios de Preveno revelou um interesse estratgico assinalvel, em virtude de, por essa forma, se ter assumido, clara e frontalmente, a necessidade de se problematizarem os reduzidos resultados obtidos nos ltimos anos no mbito do desenvolvimento da preveno nos locais de trabalho. A estratgia do Livro Verde consistiu, assim, na realizao de um diagnstico prospectivo sobre o ambiente de segurana e sade do trabalho actualmente existente nos locais de trabalho e suas envolventes, identificando os principais constrangimentos em presena, fazendo um levantamento da capacidade nacional ao nvel das necessrias abordagens estruturantes e perspectivando um conjunto de solues no mbito da gesto dos recursos nacionais e da organizao da preveno nos locais de trabalho. A divulgao de que foi objecto o Livro Verde, bem como a metodologia seguida, geradora de debate e de expresso de opinio, logrou o desenvolvimento da consciencializao e o estabelecimento de uma linha geral de consenso ao nvel dos diversos aspectos fundamentais de todo este sistema. O INQURITO que, sistematizando as principais questes suscitadas no Livro Verde, acompanhou a sua divulgao, situou-se no mbito do seguinte universo:

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Grupo / classificao Administrao pblica Organizaes patronais Associaes profissionais Organizaes sindicais Centros de formao Centros tecnolgicos Empresas Empresas prestadoras de servios Escolas profissionais Estabelecimentos de ensino superior Pessoas singulares Total
Fonte: IDICT

Enviados 109 250 29 105 59 14 213 340 20 85 56 1280

Recebidos 36 65 6 15 17 4 99 103 4 15 52 416

A percentagem das respostas recebidas situou-se na ordem dos 32,5%. 2.4. ACTIVIDADES DE RISCO ELEVADO O Livro Verde, ao introduzir este tema, teve em vista promover uma reflexo sobre o conjunto dos sectores e actividades de risco elevado que, como tal, deve ser objecto do reforo do sistema de preveno, com expresso ao nvel da capacidade tcnica que deve ser exigida aos prestadores de servios de preveno, bem como ao nvel do sistema de gesto da preveno na empresa. Tal reforo dever conhecer desenvolvimento ao nvel do sistema de acreditao das empresas prestadoras de servios de preveno e ao nvel da formao contnua dos profissionais de SHST, daqui resultando ainda que em tais actividades de risco elevado se devero interditar as formas simplificadas de organizao dos servios de preveno (servios assegurados pelo empregador e por trabalhador por si designado). Com efeito, sendo a avaliao de riscos um instrumento de preveno aplicvel s diferentes fases da vida das empresas e diversidade dos processos produtivos, os modelos de organizao da preveno, a nvel da empresa, no devero fundamentar-se exclusivamente no critrio do nmero de trabalhadores. Assim sendo, devem ser tidos em conta um conjunto de riscos potenciais que, pela sua frequncia ou potencial gravidade, so inerentes a sectores e actividades, como sejam: Trabalhos em obras de construo, de escavao, de movimentao de terras e de tneis, com riscos de quedas de altura ou de soterramento, bem como trabalhos de demolio, interveno em ferrovias e em rodovias sem interrupo de trfego;

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 Indstrias extractivas (minas, pedreiras e sondagens); Trabalho hiperbrico; Actividades que envolvam utilizao ou armazenagem de quantidades significativas de produtos qumicos perigosos susceptveis de provocar acidentes graves; Fabrico, transporte e utilizao de explosivos e pirotecnia; Actividades na industria siderrgica e na construo naval; Actividades que envolvam o contacto com correntes elctricas de mdia e alta tenso; Produo e transporte de gases comprimidos, liquefeitos ou dissolvidos, ou utilizao significativa dos mesmos; Actividades que impliquem a exposio a radiaes ionizantes; Actividades que impliquem a exposio a agentes cancergenos, mutagnicos ou txicos para a reproduo; Trabalhos que envolvam risco de silicose; Actividades que impliquem a exposio a agentes biolgicos particularmente nocivos (grupos 3 e 4); Prestao de cuidados de sade. 2.5. SECTORES E GRUPOS ESPECIAIS Neste mbito, o Livro Verde coloca a questo da previso dos sectores ou grupos especiais que carecem de um regime especial de organizao dos servios de preveno, referenciando: Em ateno especificidade da actividade desenvolvida; Pescas Marinha de Comrcio Construo Civil e Obras Pblicas (estaleiros temporrios ou mveis) Trabalho rural Minas e pedreiras Servios de limpeza Servios de segurana de pessoas e bens Transportes

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 Em ateno natureza e forma de prestao do trabalho e, ainda, dimenso das empresas: Trabalho domicilirio Servio domstico Trabalho independente Micro-empresas do comrcio retalhista, servios de restaurao e hotelaria. No caso da Administrao Pblica, importaria perspectivar um sistema que equacione os seguintes aspectos: No que respeita administrao indirecta do Estado, dada a sua lgica de funcionamento, no se justifica que as respectivas organizaes fiquem fora do regime geral; Quanto generalidade dos servios e organismos da administrao directa do Estado, julga-se que no h razo para a sua excluso do regime geral, bastando um sistema de adaptao que contemple as especificidades das suas formas de organizao e de regime de emprego; Relativamente s actividades cujo exerccio seja condicionada por critrios de segurana ou emergncia, afigura-se necessrio estabelecer todo um regime especial. A particularidade de todos estes sectores e grupos especiais relaciona-se, fundamentalmente, com o desenvolvimento das actividades de segurana e higiene do trabalho, onde facilmente se reconhece a necessidade de flexibilizar o sistema de gesto da preveno nos locais de trabalho, como forma de se encontrarem sistemas adequados e eficazes face diversidade e especificidade destas situaes. No que respeita s actividades da sade do trabalho, evidencia-se a necessidade de se problematizar a capacidade do Servio Nacional de Sade, na medida em que as estimativas deste universo apontam para um tero da populao activa empregada. Considera-se, ainda, que a regulao destes sectores nos referidos domnios se deve desenvolver em simultneo com o regime geral, sob pena de uma parte muito significativo dos trabalhadores ficarem, de facto, excludos de qualquer regime legal de organizao da preveno de riscos profissionais. 2.6. MISSO DOS SERVIOS DE PREVENO A preveno de riscos profissionais exige uma actuao, ao nvel da empresa, que ultrapasse o mero cumprimento formal de um conjunto de prescries e verificaes estabelecido por via regulamentar ou a correco de situaes que

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originaram leses profissionais. O planeamento da preveno deve desenvolverse desde a fase de projecto e fundamentar-se na avaliao de riscos que, por sua vez, deve ser objecto de actualizao peridica. Tais funes, complementadas com a adopo de medidas (organizativas e tcnicas) preventivas e de proteco, conjugadas com os sistemas de informao, formao e consulta dos trabalhadores, constituem a nova filosofia da aco preventiva que, de forma alguma, pode estar desinserida do processo produtivo. A misso dos servios de preveno consiste, assim, em desenvolver sistemas e metodologias de preveno e proteco no mbito da gesto global da empresa, com vista obteno de nveis adequados de segurana e sade no trabalho, tendo em ateno todos os factores de risco e todos os trabalhadores. 2.7. FUNES E ACTIVIDADES DOS SERVIOS DE PREVENO Da reflexo feita em torno da problematizao estabelecida no Livro Verde, ser de concluir que a gesto da preveno na empresa percorre, assim, os domnios fundamentais seguintes: Avaliao e planeamento; Organizao; Medidas de preveno e de proteco. Deste enquadramento decorre, pois, um conjunto de funes, de que se destacam: O planeamento e a implementao de um sistema de gesto da preveno; A coordenao da interveno dos diversos sectores da empresa na melhoria das condies de segurana, higiene e sade do trabalho; A avaliao de riscos profissionais; A concepo, programao e implementao de medidas de preveno e de proteco; A promoo e a vigilncia da sade dos trabalhadores; O desenvolvimento da informao e da formao dos trabalhadores em segurana, higiene e sade do trabalho; A motivao para uma participao qualificada dos representantes dos trabalhadores para a rea da segurana e sade no trabalho; O relacionamento com os organismos da rede de preveno de riscos profissionais; A avaliao dos resultados.

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 A concretizao daquele quadro de funes, prprias dos servios de preveno, supe o desenvolvimento de um vasto conjunto de actividades, onde se podero destacar como fundamentais, as seguintes: Desenvolver a estruturao do sistema de preveno na empresa, atravs da elaborao de diagnsticos que permitam caracterizar a organizao da empresa nos seus domnios fundamentais; Elaborar o plano de preveno de riscos profissionais; Promover a elaborao ou desenvolvimento de planos detalhados de preveno e proteco quando exigidos por legislao especfica (por exemplo, exposio a radiaes ionizantes, trabalhos em minas e pedreiras...); Participar na elaborao do plano de emergncia, atravs da estruturao dos planos especficos de combate ao sinistro, de evacuao e de primeiros socorros; Coordenar as medidas a adoptar em caso de perigo grave e iminente; Pronunciar-se sobre a planificao, os mtodos e a organizao do trabalho, a aquisio e a manuteno dos equipamentos de trabalho e a seleco de matrias primas e produtos; Participar na concepo de locais e processos de trabalho; Definir e implementar procedimentos de integrao da preveno nos sistemas de informao e comunicao da empresa; Identificar perigos associados s condies de segurana, aos contaminantes qumicos, fsicos e biolgicos e organizao e carga de trabalho (fsica e mental); Avaliar os riscos a partir de metodologias e tcnicas adequadas aos perigos identificados; Analisar as condies de trabalho de grupos de trabalhadores especialmente sensveis em funo da exposio a determinados riscos e em funo do seu vnculo contratual, como seja o trabalho temporrio, o trabalho a termo, o trabalho sazonal e o trabalho intermitente (ocasional); Realizar exames de vigilncia da sade (admisso, peridicos e ocasionais); Elaborar relatrios e fichas de exames de vigilncia da sade; Conceber, estruturar e propor medidas de preveno e de proteco; Implementar e acompanhar a execuo de medidas de preveno e de proteco;

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 Assegurar a eficincia dos sistemas necessrios operacionalidade das medidas de preveno e de proteco implementadas; Gerir o aprovisionamento e conservao dos equipamentos de proteco individual, bem como a instalao e manuteno da sinalizao de segurana; Conceber e desenvolver o programa de informao sobre preveno de riscos profissionais; Conceber e desenvolver o programa de formao sobre preveno de riscos profissionais; Apoiar as actividades de consulta e o funcionamento dos rgos de participao na empresa no mbito da preveno; Promover a elaborao de registos (listas de acidentes de trabalho, listas de baixas por doena, registos dos resultados das avaliaes de risco, indicadores estatsticos relativos segurana, higiene e sade do trabalho, etc); Organizar e actualizar documentao, atravs do tratamento e arquivo regular da informao contida nos registos; Organizar os elementos necessrios s notificaes obrigatrias; Organizar os elementos necessrios obteno de apoio tcnico dos organismos da rede de preveno; Identificar os recursos externos, propor a sua contratao e acompanhar a sua actividade; Coordenar ou acompanhar o desenvolvimento de auditorias e inspeces; Realizar inquritos de acidentes de trabalho e analisar as doenas profissionais; Elaborar relatrios de avaliao de riscos; Elaborar listagens de medidas, propostas e recomendaes formuladas; Realizar as participaes obrigatrias em caso de acidente de trabalho ou de doena profissional. 2.8. ESTRUTURAO DOS SERVIOS DE PREVENO Nos termos da Directiva-Quadro, os servios de segurana, higiene e sade do trabalho devero estar dotados de meios fsicos, tcnicos e humanos adequados s seguintes circunstncias:

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 Tipos de risco a que os trabalhadores esto expostos (incluindo os factores de risco potenciais resultantes, nomeadamente, da inovao tecnolgica e da flexibilidade); Distribuio dos riscos na empresa ou no estabelecimento; Dimenso da empresa. Dever, pois, acentuar-se a probabilidade e a gravidade dos riscos como elementos que tero de prevalecer na organizao da preveno na empresa, face ao critrio correntemente utilizado que tende a sustentar-se, unicamente, na sua dimenso ao nvel do nmero de trabalhadores. Dentro daqueles princpios, resulta um vasto leque de modalidades a explorar para a organizao dos servios de preveno nas empresas:
MODALIDADES DE SERVIOS DE PREVENO
SERVIOS INTERNOS RECURSOS INTERNOS TRABALHADORES DESIGNADOS O EMPREGADOR SEGURANA E HIGIENE CONSULTORES (TCNICOS EXTERNOS COMPLEMENTARES) SERVIOSEXTERNOS (ALTERNATIVOS OU COMPLEMENTARES) SERVIOS ASSOCIATIVOS

RECURSOS EXTERNOS

SERVIOS INTERNOS VIGILNCIA DA SADE SERVIOS EXTERNOS SERVIOS ASSOCIATIVOS SERVIO NACIONAL DE SADE

Independentemente da modalidade de servio adoptada, deve ser considerado como princpio fundamental que todas as empresas devem desenvolver um sistema de gesto da segurana, higiene e sade do trabalho. Ser este sistema interno de gesto que possibilitar, quer a observncia dos grandes princpios da nova abordagem trazida pela Directiva-Quadro (responsabilidade do empregador, avaliao e controlo dos riscos, informao e formao dos trabalhado-

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res...), quer a gesto dos recursos (internos ou externos) necessrios quela observncia. Tal sistema pressupe, naturalmente, a existncia de alguns recursos privativos da empresa, independentemente da sua natureza e dimenso. Assim sendo, a adequao da gesto da preveno flexibilidade da gesto empresarial que, alm de se enquadrar nas normas da Unio Europeia particularmente importante num quadro empresarial constitudo predominantemente por PMEs, deve orientar-se mais pela observncia deste princpio do que por uma obrigatoriedade pr-determinada na lei ao nvel da dimenso dos recursos e ao nvel de determinada modalidade de organizao dos servios. Se no contexto de servios (internos) privativos de uma empresa tal sistema de gesto estar, presumivelmente, garantido, a clara tendncia que se verifica no nosso pas de desenvolvimento da utilizao de recursos externos, obriga a clarificar-se e a aprofundar-se o papel daquele interveniente que o regime actual configura como trabalhador designado para acompanhar a actividade dos servios externos. Este interveniente, mais do que um mero trabalhador designado pelo empregador, dever ser, na realidade, um efectivo representante do empregador que disponha de capacidade suficiente para desenvolver o sistema de gesto da preveno na empresa. A propsito dos recursos (internos e externos) que devero ser objecto da gesto da preveno na empresa, importa ter presente que eles no se restringem aos meios especficos da segurana, higiene e sade do trabalho (como, por exemplo, os tcnicos de segurana e higiene do trabalho...), envolvendo, tambm, os recursos afectos a todo o sistema produtivo da empresa (como sejam a gesto dos recursos humanos, o sistema de comunicao, o sistema de aprovisionamento ...). Ora, a gesto do sistema de preveno dever equacionar toda esta realidade para poder potenciar a preveno dos riscos profissionais ao nvel de todos os departamentos e todas as dimenses da empresa. Neste contexto, considera-se que a gesto da preveno nas empresas lev-las- a conjugar, sempre, no desenvolvimento das actividades de preveno, um conjunto de recursos internos com um conjunto de recursos externos, pelo que no far muito sentido a reconduo da organizao dos servios de preveno ao paradigma da lei actual, sustentado na dicotomia servios internos/servios externos. Ao nvel dos recursos internos que em todo e qualquer caso a empresa dever reunir, refira-se que alm do centro da gesto da preveno, j referido, dever existir uma estrutura mnima que assegure as respostas adequadas s situaes de perigo grave e iminente e s relacionadas com primeiros socorros, luta contra incndios e evacuao dos trabalhadores, sempre que se justifique.

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 Ainda, no mbito da flexibilidade da organizao dos servios de preveno na empresa, importa referir que as actividades nucleares destes servios, respeitantes, fundamentalmente, Segurana e Higiene do Trabalho e Sade do Trabalho, podem conhecer na empresa diferente modelo organizativo ao nvel da predominncia dos recursos externos ou internos, na medida em que coordenao do respectivo sistema de gesto de preveno que competir potenciar a complementaridade e a convergncia daquelas intervenes. Quanto quelas actividades nucleares dos servios de preveno (Segurana e Higiene do Trabalho/Sade do Trabalho), referira-se, por fim, que a conveniente articulao de intervenes, supe, necessariamente, a preservao de orientaes tcnicas especficas, como forma de se garantirem as correctas metodologias de abordagem. O Livro Verde problematiza, finalmente, a soluo do actual regime legal que obriga existncia de um Director de Servios com um perfil determinado, embora tal soluo no resulte de imperativo da Directiva-Quadro. Em face de todas as consideraes antecedentes, h que concluir que esta soluo no se justifica, por no se vislumbrar qualquer outra necessidade suplementar que pudesse ser preenchida por tal direco dos servios. De resto, no domnio prprio da sua responsabilidade, o empregador deve instituir um sistema de coordenao, adaptado ao modelo de gesto da sua empresa e capaz de articular as valncias consideradas. 2.9. RECURSOS INTERNOS DOS SERVIOS DE PREVENO 2.9.1. SERVIOS INTERNOS A preveno dos riscos profissionais, mesmo luz dos normativos comunitrios, dever desenvolver-se em funo de uma lgica de resultados e no segundo uma lgica de meios. H, pois, a necessidade de se privilegiar a dimenso qualitativa (as competncias e as responsabilidades) face dimenso quantitativa (os recursos). A estratgia a desenvolver pela empresa dever, assim, situar-se entre os objectivos projectados para a preveno e as capacidades necessrias obteno dos resultados. o dimensionamento destas capacidades que ir determinar a poltica de recursos. Aquele princpio, ainda que diga respeito a todas as modalidades de organizao dos servios de preveno, particularmente pertinente quando se aborda a problemtica dos servios internos. Com efeito, hoje em dia, torna-se difcil classificar os recursos de uma empresa como recursos internos ou recursos externos. Cada vez mais, alis, as empresas, em qualquer funo da sua gesto, associam recursos internos e recursos externos. Aos recursos internos , por

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norma, assinalada uma funo de garantia do know-how especfico da empresa e, ainda, uma funo de gesto e controlo da subcontratao, enquanto que aos recursos externos assinalada uma actividade de consultoria ou de fornecimento de servios especializados. No mbito de um servio de preveno praticamente impossvel conseguir a plenitude das capacidades necessrias ao desenvolvimento das actividades de preveno num servio interno, sem recurso consultoria externa. Assim sendo, no se afigura determinante a estipulao de modelos rgidos de organizao (ex: servios internos) e, muito menos, se tais modelos so relacionados com critrios aferidos pela dimenso das empresas (ex: mais que 800 trabalhadores) e pelo exerccio de actividades regulamentadas por legislao especfica de risco de doena profissional. A reflexo produzida no mbito da problematizao estabelecida a este propsito no Livro Verde, leva-nos a concluir que a rigidez do modelo organizativo no , em si mesma, garantia de capacidade suficiente preveno dos riscos e, por outro lado, os critrios do regime actual ou no so suficientemente abrangentes (quando excluem o risco de acidente) ou no so claramente demarcados (que legislao especfica?). Neste mbito, ser antes de considerar, no plano normativo, um conjunto de princpios indutores do reforo da capacidade (qualitativa) de prevenir riscos profissionais nas empresas face a situaes que comportem risco elevado. E o nico critrio possvel dever-se- balizar no poder de eficcia da resposta concreta face a cada situao concreta, considerando que a resposta necessria ser encontrada, para cada caso real, ou na base de recursos internos ou na base de recursos externos, salvaguardando, neste caso, a existncia da estrutura interna mnima que assegure a coordenao do sistema de preveno e as actividades relacionadas com situaes de perigo grave e iminente e com aces de emergncia (primeiros socorros, luta contra incndios e evacuao de trabalhadores). 2.9.2. SERVIOS ASSEGURADOS PELO EMPREGADOR Considerada que foi, j, a necessidade do empregador desenvolver competncias na sua empresa que lhe permitam gerir a preveno, reconhece-se que sem tais competncias no lhe ser possvel, nomeadamente, identificar necessidades, recrutar recursos externos e potenciar o seu desempenho. Segundo o esprito e a letra da Directiva Quadro, este princpio absolutamente obrigatrio para todas as empresas (independentemente da sua dimenso) e em todos os sectores de actividade, constituindo um dos pilares fundamentais da assumpo, por parte do empregador, da obrigao (intransfervel) de assegurar condies de segurana e sade nos locais de trabalho.

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 De natureza diferente ser a questo que suscitada no Livro Verde e que se relaciona com a possibilidade do empregador vir a assumir actividades, de natureza tcnica, de preveno e proteco que, alis, j se configura no regime actual, embora traduzida como uma modalidade residual limitada inviabilidade de outro modelo organizativo. Considerando a problemtica das pequenas (e, sobretudo das micro) empresas, conjugada com a actual escassez de recursos no domnio de profissionais qualificados, poder-se-ia reconhecer a convenincia de tal possibilidade. Todavia, se por um lado se deve reconhecer a vantagem de se introduzir nestas empresas uma maior flexibilidade organizativa, por outro lado, importa aprofundar e enunciar os principais factores a ter em conta nesta situao, tais como: Sectores/actividades a interditar (designadamente as actividades de risco elevado); Dimenso da empresa/estabelecimento; Perfil do empregador (actividades que pode desenvolver, competncias, formao inicial e formao contnua); Constrangimentos ao exerccio das actividades de preveno; Utilizao de recursos externos complementares; Sistema de autorizao; Avaliao do desempenho (que poderia ser efectuado atravs de auditorias peridicas desenvolvidas por um servio acreditado). No mbito dos sectores/actividades a interditar, poderiam, desde logo, ser considerados os sectores/actividades de risco elevado, j referidos. No mbito da dimenso da empresa, seria de reportar o critrio da admissibilidade ao estabelecimento (e no, propriamente empresa), estabelecendo-se um limite mximo de 9 trabalhadores. Relativamente ao perfil do empregador que opte por assegurar actividades de segurana e higiene no trabalho, seria de considerar que: No se trataria de uma configurao em termos de profisso; A formao inicial deveria ser baseada em cursos de formao reconhecidos por referncia a um quadro pedaggico mnimo pr-determinado; A formao contnua deveria assumir um carcter obrigatrio e condicionar a renovao da autorizao. No domnio dos constrangimentos ao exerccio das actividades de preveno, poderiam ser equacionados trs aspectos:

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 Limitar o exerccio prpria empresa do empregador; Fazer depender a autorizao do exerccio ao compromisso de permanncia habitual no estabelecimento. Limitar o exerccio rea da segurana e higiene do trabalho; Tratando-se de uma figura com um papel mais determinante num modelo organizativo de gesto do que de prestao de servios, a sua interveno viria a pressupor a utilizao de recursos externos (ainda que sem carcter contnuo). A avaliao das condies de trabalho, impulsionadas pelo desempenho deste empregador, deveria ser objecto de avaliao peridica, atravs da obrigatoriedade de auditorias a realizar por servios externos autorizados (empresas autorizadas a prestar servios de segurana e higiene do trabalho, com a especificao da competncia para realizar tais auditorias). Do resultado de tais auditorias poderiam resultar recomendaes ou at a prpria suspenso desta modalidade organizativa, a determinar pela autoridade pblica competente. 2.9.3. SERVIOS ASSEGURADOS POR TRABALHADOR DESIGNADO PELO EMPREGADOR O Livro Verde suscita, ainda, a figura do trabalhador designado que prevista na Directiva-Quadro e que consiste no exerccio de actividades de preveno assegurado por um ou mais trabalhadores designados pelo empregador. A figura do trabalhador designado que neste contexto no tem expresso no regime actual, pode assumir-se como um servio interno simplificado e apresenta a mesma vulnerabilidade que a prestao de actividades por parte do empregador. Assim sendo, so de considerar as mesmas limitaes e constrangimentos que naquele caso foram reflectidos (sectores/actividades a interditar, dimenso da empresa/estabelecimento, perfil do trabalhador designado, constrangimentos ao exerccio das actividades de preveno, utilizao de recursos externos complementares, sistema de autorizao e avaliao do desempenho). A permisso deste exerccio deveria, portanto, limitar-se prpria empresa, por se tratar de uma misso que no configura uma profisso na rea da segurana e higiene no trabalho. 2.10. RECURSOS EXTERNOS 2.10.1. SERVIOS EXTERNOS Desenvolvendo-se a prestao de servios externos predominantemente fora do quadro de um servio pblico, importa considerar o sentido empresarial desta

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actividade, a qual, em funo dos fins prosseguidos (a segurana e a sade dos trabalhadores), est, naturalmente, subordinada a uma tutela pblica. Neste contexto, o funcionamento destes servios tem de ser avaliado com base nos grandes referenciais do regime de enquadramento da preveno de riscos profissionais, designadamente ao nvel dos princpios da gesto e ao nvel da adequao dos recursos (humanos, equipamentos e procedimentos de avaliao de riscos) necessrios sua materializao. Na linha defendida no Livro Verde, considera-se, pois, necessrio um sistema de acreditao dos servios externos que garanta a idoneidade e a capacidade tcnica destas organizaes, consoante as reas de actividade (segurana e higiene do trabalho/sade do trabalho), os sectores de actividade econmica e a natureza mais ou menos elevada dos riscos inerentes s actividades para que se posicionem no mercado como prestadores de servios. Esta acreditao, que ter de integrar uma autorizao de funcionamento e um sistema de acompanhamento, dever desenvolver-se no mbito da Administrao do Estado, podendo o sistema de acompanhamento ser, tambm, assegurado por um corpo de auditores acreditados especificamente para o efeito. Seria, ainda, de considerar que, no momento actual, se afigura como particularmente importante o desenvolvimento deste sistema de acreditao para credibilizar a prpria actividade de preveno nos locais de trabalho e para estimular o funcionamento do mercado nesta rea. 2.10.2. SERVIOS ASSOCIATIVOS Reconhece-se que os servios associativos conquistaram espao no quadro da concertao social que gerou o Acordo de 1991, na perspectiva de que eles poderiam constituir uma resposta interessante em alguns sectores econmicos, caracterizados por uma grande pulverizao empresarial, por alguma debilidade econmica das empresas e por algum isolamento face aos grandes centros onde se concentram os recursos na rea da segurana, higiene e sade do trabalho. Quanto a estes servios associativos, identifica-se como uma nica especificidade, face aos servios externos, a sua natureza jurdica. Todavia e, nomeadamente, no que respeita aos requisitos de constituio e funcionamento, devero subordinar-se lgica das organizaes privadas de prestao de servios, seja para garantia da qualidade dos servios prestados, seja para garantia da leal concorrncia no mercado. 2.10.3. SERVIOS INTEREMPRESAS Os servios interempresas no tm entre ns tradio significativa, no evidenciam procura e no se adequam muito s actuais dinmicas de gesto empresarial.

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Por outro lado, revelam um dfice intrnseco ao nvel da definio de responsabilidades que susceptvel, mesmo, de prejudicar significativamente o princpio basilar da responsabilidade do empregador de assegurar a preveno e o princpio da responsabilidade dos servios de preveno face s autoridades pblicas. Considera-se, por fim, que estes servios no preenchem qualquer segmento do mercado que no possa, at com vantagem, ser preenchido por qualquer uma das outras modalidades organizativas da preveno no local de trabalho, postas ao dispr do empregador. 2.10.4. SERVIOS ASSEGURADOS PELO SERVIO NACIONAL DE SADE Ao equacionar-se o papel a desempenhar pela Administrao da Sade importa, desde logo, clarificar as vertentes fundamentais em que se desdobra a sua aco: O controlo da qualidade da sade; A prestao de cuidados de sade. sobre este ltimo vector que importa aqui reflectir, na perspectiva da identificao de um sistema adequado e eficaz de desenvolvimento dos servios de medicina do trabalho no mbito de determinadas organizaes produtivas. O regime de enquadramento da SHST (DL 441/91, de 14 de Novembro), no seu art 13, n 6, refere que: Aos trabalhadores independentes, aos trabalhadores na situao prevista na parte final do n 2 do presente artigo (empresas onde seja invivel a adopo de outra forma de organizao das actividades de medicina do trabalho) e a outros cuja especificidade da actividade torne praticamente impossvel a integrao no servio previsto no n 1, nomeadamente nos casos de exploraes agrcolas familiares, de pesca em regime de companha, de artesos em instalaes prprias, de trabalho no domiclio, de servio domstico, o direito s actividades de promoo e vigilncia da sade no trabalho ser assegurado pelo Servio Nacional de Sade. Por sua vez, o actual regime legal de organizao das actividades de SHST (D.L.26/94, de 1 de Fevereiro), refere no seu art. 9 que: 1 - Sem prejuzo do disposto no artigo 3, as actividades de promoo e vigilncia da sade podem ser asseguradas atravs das instituies e servios integrados no Servio Nacional de Sade nos seguintes casos: a) Trabalhadores independentes; b) Vendedores ambulantes;

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c) Trabalhadores agrcolas, sazonais e eventuais; d) Artesos e respectivos aprendizes; e) Trabalhadores no domiclio; f) Trabalhadores do servio domstico; g) Exploraes agrcolas familiares; h) Pesca de companha; i) Situaes previstas no n 4 do artigo 4 (empresas onde seja invivel a adopo de outra forma de organizao das actividades de medicina do trabalho) 2 - Os trabalhadores abrangidos pelas situaes previstas no nmero anterior devem fazer prova da situao que lhes confere o direito a ser assistidos atravs das instituies e servios integrados no Servio Nacional de Sade, no mbito do presente artigo. Apesar da lei prever daquela forma a prestao de cuidados de sade (do trabalho) pelo SNS, no se verificou at hoje qualquer desenvolvimento efectivo de execuo da previso legal por parte do SNS, salvo no que respeita ao trabalho martimo. Por outro lado, a estratgia em perspectiva no Ministrio da Sade, ainda que tenha uma grande acentuao na sade pblica, no evidencia qualquer destaque para o desenvolvimento da prestao de cuidados de sade por parte da rede do SNS no mbito da medicina do trabalho. Com efeito, no mbito daquela rede, as funes de investimento e de financiamento da sade viro a ter maior dimenso que a funo de prestao de cuidados de sade e, entre estes ltimos, o domiclio e o sistema escolar tero prioridade, pelo que se tornar problemtica a disponibilidade de recursos para a sade do trabalho, apesar da promoo da sade no local de trabalho integrar os objectivos estratgicos do SNS. Considera-se, todavia, que sem a cobertura da rede do SNS, difcil ser promover a implementao de servios de sade do trabalho em muitas pequenas e micro empresas, particularmente em regies do pas mais perifricas e em sectores de actividade tradicionais, como se indica na legislao acabada de referir. Se a tais sectores acrescentarmos os trabalhadores independentes, teremos pela frente um espectro potencial que poder situar-se entre trinta e quarenta por cento da populao activa empregada. Importa, assim, que seja assumida politicamente uma posio nesta matria, como forma de se garantir a cobertura de todas as actividades econmicas e de toda a populao activa empregada, na linha do disposto na Directiva-Quadro e no D.L. 441/91, de 14 de Novembro.

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2.11. A FORMAO DOS ACTORES DO SISTEMA DE PREVENO DAS EMPRESAS O sistema de gesto da preveno das empresas envolve, de uma forma muito particular, actores de dois nveis: Intervenientes diversos, designadamente: Empregadores; Representantes de empregadores; Trabalhadores; Representantes de trabalhadores Profissionais: De segurana e higiene do trabalho; De medicina do trabalho. A natureza das intervenes de todos estes actores pressupe um processo de aquisio de competncias adequadas s exigncias das suas funes e actividades nucleares. A dimenso da formao necessria a todos estes intervenientes pressupe, da parte do Estado, uma estratgia capaz de gerar os recursos necessrios e de estruturar todo um sistema que garanta a qualidade e a adequabilidade das aces a desenvolver. Em tal mbito ser de destacar, desde j, os seguintes tipos de formao: A formao habilitante, como pressuposto do exerccio da actividade por parte de alguns destes intervenientes (casos do empregador que assuma o exerccio de actividades de preveno ou do trabalhador designado para o exerccio de determinadas actividades de preveno e proteco); A formao estimulada pelo Estado que se deve reportar a referenciais estratgicos de desenvolvimento da gesto da preveno na empresa (caso dos representantes dos empregadores) e da participao (caso dos representantes dos trabalhadores); A formao qualificante dos profissionais de segurana e higiene do trabalho e dos profissionais de medicina do trabalho. No mbito da formao habilitante de considerar que o seu desenvolvimento dever relacionar-se de forma estreita com os referenciais dos processos de reconhecimento daqueles intervenientes, enquanto que as formaes qualificantes dos profissionais devem articular-se fortemente com os respectivos sistemas de certificao profissional. Tais sistemas (de reconhecimento e de certificao profissional) devem, assim, encontrar nas formaes (homologadas) respectivas a sua base fundamental de credibilizao.

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 S deste modo se conseguir desenvolver uma dinmica de qualidade que inerente a um sistema de reconhecimento ou de certificao profissional, bem como imprimir formao uma credibilidade inquestionvel por se reportar no s a critrios cientficos, como, tambm, a referenciais das profisses e da gesto empresarial. 2.11.1. A FORMAO DOS EMPREGADORES E SEUS REPRESENTANTES No que se refere aos empregadores e seus representantes, importa salientar a necessidade de se desenvolver um sistema de formao dirigido criao de competncias de integrao da gesto da preveno no processo de desenvolvimento da sua organizao empresarial. Tal formao dever ser alimentada com uma considervel diversidade de produtos pedaggicos e de aces de informao que se compatibilizem com os perfis e a disponibilidade destes destinatrios. Todavia, a formao dos empregadores que assumam o exerccio de actividades de preveno, bem como dos trabalhadores por si designados com tal finalidade, dever ser, mesmo, objecto de estruturao a partir de um perfil funcional baseado mais no fazer-fazer e no fazer com do que no fazer. Em funo deste perfil, as capacidades a desenvolver por estes intervenientes devero incidir, essencialmente: No domnio do saber: Noes bsicas de um nmero (reduzido) de descritores, ajustados natureza da actividade desenvolvida pela empresa. No domnio do saber-fazer: Identificar momentos de avaliao de riscos; Aplicar tcnicas simples de avaliao de riscos; Aplicar tcnicas e medidas simples de controlo de riscos; Agir em situaes de perigo grave e iminente; Elaborar registos simples e organizar documentao; Identificar domnios e contedos de notificaes obrigatrias simples; Identificar necessidades de informao e de formao; Identificar os principais organismos da Rede de Preveno; Identificar recursos externos; Apoiar auditorias e inspeces externas.

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 No domnio do saber-ser: Tomar iniciativa na resoluo de situaes de perigo grave e iminente; Comunicar com interlocutores internos e externos. O desenvolvimento de tais capacidades faz supr uma formao habilitante, objecto de homologao, que no dever conferir, contudo, certificao profissional. Por outro lado, seria de considerar que estes sistemas de organizao de servios deveriam ser acautelados com a obrigao de reciclagem peridica, garantida atravs de formao contnua. 2.11.2. A FORMAO DOS TRABALHADORES E SEUS REPRESENTANTES A formao dos trabalhadores no domnio da preveno dos riscos profissionais assume uma importncia fundamental, na medida em que visa criar competncias e interiorizar comportamentos adequados. Deste modo, a formao visa no s prevenir os riscos associados ao gesto profissional, mas, tambm, garantir a eficcia da implementao das demais medidas de preveno. Importa, todavia, dar aqui destaque formao dos representantes dos trabalhadores para a SHST, conforme se defende no Livro Verde. Com efeito, identificam-se duas dimenses fundamentais no papel dos representantes dos trabalhadores: Assegurar a participao e o dilogo, tendo em vista o desenvolvimento da segurana e sade no trabalho; Pronunciar-se e propr medidas para prevenir os riscos profissionais. O exerccio das funes e actividades inerentes aos representantes dos trabalhadores pressupe a existncia de um conjunto de capacidades nos domnios do saber, do saber-fazer e do saber-ser que deve configurar todo um quadro de objectivos gerais de formao, em que seria de destacar: O reconhecimento da funo representante dos trabalhadores no quadro da participao no sistema de preveno na empresa; O conhecimento do processo produtivo da sua empresa para identificar e hierarquizar os riscos profissionais, tendo em vista a adopo de medidas tcnicas e organizativas, em obedincia aos princpios gerais de preveno; A identificao de diversos tipos de informao e o conhecimento de tcnicas da sua utilizao no contexto de situaes concretas do exerccio da funo representante dos trabalhadores;

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 A identificao das necessidades de formao, o conhecimento das actividades de formao e a avaliao da sua eficcia; O conhecimento da organizao da empresa e, em particular, da organizao dos servios de segurana, higiene e sade do trabalho, tendo em vista a integrao da preveno na dinmica da empresa. 2.11.3. A FORMAO QUALIFICANTE DE PROFISSIONAIS DE SHST No quadro da reflexo sobre a formao qualificante dos profissionais de SHST, importa ter presente, desde logo, a misso e as actividades fundamentais dos servios de preveno, no mbito dos quais estes profissionais vo desenvolver os seus desempenhos profissionais. Com efeito, as actividades de segurana, higiene e sade do trabalho que se desenvolvem no contexto dos servios de preveno, situam-se em dois planos fundamentais: O plano das actividades nucleares de preveno e de proteco; O plano das actividades especficas complementares. No domnio das actividades nucleares, teremos o concurso de profissionais de segurana e higiene do trabalho e de profissionais de medicina do trabalho, enquanto que no domnio das actividades especficas complementares teremos diversas abordagens prprias da consultoria (psicologia, sociologia do trabalho, ergonomia, formao, avaliao de determinados riscos ...). No mbito da formao qualificante, importa, neste momento, privilegiar a que se dirige aos profissionais de SHST, dado serem eles o factor determinante do prprio desenvolvimento da preveno nos locais de trabalho e, at, da prpria actividade dos consultores. Sem prejuzo da autonomia que no plano cientfico as organizaes de formao tenham, as estratgias de desenvolvimento destas formaes devem, conforme se recomenda no Livro Verde, orientar-se no sentido do seu reconhecimento para efeitos de certificao profissional, como forma de se operar, em simultneo, a promoo da capacidade nacional formativa e o incremento da oferta de profissionais qualificados desta rea. Por outro lado, aquelas estratgias devem ter em conta a natureza profissionalizante desta formao e, deste modo, a sua estruturao deve dirigir-se criao de capacidades necessrias aos respectivos desempenhos profissionais ao nvel do saber, do saber-fazer e do saber-ser. O perfil de formao deve, assim, corresponder a todo o campo de competncias integrantes dos perfis profissionais destes tcnicos, para desenvolver os seus factores cognitivos, psico-motores e afectivos, necessrios sua capacitao.

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 Se bem que a qualificao destes profissionais seja obtida a partir de uma formao inicial, importa, contudo, realar a necessidade de se estruturar a sua formao contnua, sem a qual no lhes ser possvel desenvolver competncias em domnios especficos (como, por exemplo, o campo das actividades de risco elevado), bem como a permanente actualizao face a todo o quadro de desenvolvimento tecnolgico, seja no mbito dos processos produtivos, seja no mbito das metodologias preventivas. A formao contnua deve, assim, integrar o prprio processo de certificao profissional, constituindo um referencial obrigatrio para as renovaes dos certificados de aptido profissional. 2.11.4. A QUALIFICAO DOS TCNICOS DE SEGURANA E HIGIENE DO TRABALHO O desempenho profissional necessrio rea da segurana e higiene do trabalho supe a existncia de dois nveis de qualificao: Nvel superior e nvel mdio. Assim, os respectivos objectivos globais da actividade devero marcar dois aspectos fundamentais: Por um lado, o carcter polivalente destas profisses na rea da segurana e higiene do trabalho; Por outro lado, as competncias de coordenao e controlo das actividades de preveno e de proteco, bem como as competncias de operacionalizao de medidas preventivas. Assim, caber ao tcnico superior de segurana e higiene do trabalho: Colaborar na definio da poltica geral da empresa relativa preveno de riscos e planear e implementar o correspondente sistema de gesto; Desenvolver processos de avaliao de riscos profissionais; Conceber, programar e desenvolver medidas de preveno e de proteco; Coordenar tecnicamente as actividades de segurana e higiene do trabalho, assegurando o enquadramento e a orientao tcnica dos profissionais de segurana e higiene do trabalho; Gerir o processo de utilizao de recursos externos nas actividades de preveno e de proteco; Assegurar a organizao da documentao necessria gesto da preveno na empresa; Promover a informao e a formao dos trabalhadores e demais intervenientes nos locais de trabalho; Desenvolver a integrao da preveno nos sistemas de informao e de comunicao da empresa;

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 Dinamizar processos de consulta e participao dos trabalhadores; Desenvolver as relaes da empresa com os organismos da rede de preveno. Por sua vez, o tcnico (de nvel mdio) de segurana e higiene do trabalho dever: Colaborar no planeamento e na implementao do sistema de gesto da preveno da empresa; Colaborar no processo de avaliao de riscos profissionais; Desenvolver e implementar medidas de preveno e de proteco; Colaborar na concepo de locais, postos e processos de trabalho; Colaborar no processo de utilizao de recursos externos nas actividades de preveno e de proteco; Assegurar a organizao da documentao necessria ao desenvolvimento da preveno na empresa; Colaborar em processos de informao e de formao dos trabalhadores e demais intervenientes nos locais de trabalho; Colaborar na integrao da preveno no sistema de comunicao da empresa; Colaborar no desenvolvimento de processos de consulta e de participao dos trabalhadores; Colaborar no desenvolvimento das relaes da empresa com os organismos da rede de preveno. No mbito da certificao por equiparao dos tcnicos que se encontram em exerccio nesta rea, importa acelerar o processo da sua qualificao, a qual dever ser alicerada na criteriosa valorao da sua experincia profissional, sem prejuzo da formao complementar especfica que se venha a revelar necessria para se garantirem os nveis de qualidade do desempenho indispensveis aos servios que visam promover a segurana e a higiene dos trabalhadores, no trabalho. Em todo o quadro de estruturao do sistema de qualificao dos tcnicos de segurana e higiene do trabalho em curso, a Comisso do Livro Branco tomou em boa conta os desenvolvimentos entretanto operados no Sistema Nacional de Certificao Profissional, com o apoio tcnico do IDICT e a participao de peritos dos Parceiros Sociais, estimando que ele venha a constituir um factor determinante da boa dinamizao da formao destes profissionais.

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2.11.5. A QUALIFICAO DOS PROFISSIONAIS DA SADE DO TRABALHO As intervenes especficas dos profissionais da sade desenvolvem-se, fundamentalmente, ao nvel dos mdicos do trabalho, verificando-se, ainda, desenvolvimentos recentes quanto aos enfermeiros do trabalho. A formao em medicina do trabalho deve configurar-se como formao complementar especializada, de natureza profissionalizante, que visa estimular a aquisio de conhecimentos, de capacidades e de atitudes necessrias ao desempenho profissional no mbito das actividades de sade do trabalho dos servios de preveno. Assim, sem prejuzo de objectivos relacionados com a investigao nos domnios em causa, os objectivos de formao destes cursos devem ser centrados em: Identificar os principais problemas do mbito da Sade do Trabalho e participar na definio de estratgias globais tendentes proteco e promoo da sade dos trabalhadores; Contribuir para a caracterizao das influncias, positivas ou negativas, exercidas por factores de natureza profissional sobre a sade dos trabalhadores, designadamente as que conduzem ocorrncia de doenas profissionais, doenas relacionadas com o trabalho e acidentes de trabalho; Planear, executar e avaliar aces e programas de vigilncia mdica da sade dos trabalhadores, com especial incidncia nos aspectos especificamente relacionados com os riscos profissionais e concretizar as decorrentes medidas de preveno; Contribuir para a concepo, execuo e avaliao de aces e programas de vigilncia ambiental, bem como para a concretizao das decorrentes medidas de preveno; Participar no planeamento, execuo e avaliao de aces e programas de promoo da sade nos locais de trabalho; Participar em processos de inovao tecnolgica e mudana organizacional na empresa, intervindo numa perspectiva de concepo de situaes de trabalho favorveis sade, segurana e bem estar dos trabalhadores; Trabalhar em equipa com os demais profissionais da rea da Segurana, Higiene e Sade no Trabalho e cooperar com os restantes sectores empresariais, em particular com os de Produo e de Recursos Humanos. atravs desta associao estreita entre os objectivos de formao e as capacidades necessrias ao desempenho profissional dos mdicos do trabalho no mbito das actividades nucleares dos servios de preveno, que se dever fazer evoluir a abordagem da medicina do trabalho, da mera proteco da sade e das

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condies fsicas dos trabalhadores, para uma interveno que equacione, tambm, de forma integrada, os factores psico-sociais, de acordo com a prpria evoluo do conceito de sade do trabalho. Por sua vez, a formao dos enfermeiros de trabalho dever reportar-se ao domnio prprio da sua interveno, em que se podero evidenciar as seguintes funes: Colaborar com o mdico do trabalho na realizao de exames de sade; Desenvolver aces de sensibilizao e formao tendo em vista aumentar o potencial de sade (incluindo a formao em primeiros socorros); Desenvolver aces no sentido da promoo da sade no local de trabalho e de estilos de vida mais seguros e saudveis. 2.12. O SISTEMA DE QUALIDADE DOS SERVIOS DE PREVENO Toda a actividade relacionada com os servios de preveno est, necessariamente, sujeita a um sistema de qualidade, objecto de controlo pblico, na medida em que as suas finalidades situam-se no mbito de valores essenciais da vida humana (a integridade fsica e psquica dos trabalhadores). De facto, os cidados investem no trabalho, cada vez mais, a sua energia fsica e psquica e, por outro lado, a vivncia do trabalho assume-se como uma dimenso crescente da prpria organizao social. Assim, possvel identificar na rea da SHST como principais vectores deste sistema de qualidade, os seguintes: Certificao de profissionais; Reconhecimento da formao qualificante; Normalizao de procedimentos; Autorizao de prestao de servios; Avaliao da actividade dos servios de preveno. Este sistema de qualidade no tem sido suficientemente compreendido no nosso pas quanto rea da SHST, julgando-se, muitas vezes, que a preveno de riscos profissionais se resolve nos locais de trabalho, apenas, atravs da produo de leis e da fiscalizao do seu cumprimento. De facto, sem o desenvolvimento adequado deste sistema de qualidade, as leis continuaro a ter um grau de efectivo cumprimento reduzido e as Inspeces no conseguiro ser muito eficazes nas suas actuaes. O desenvolvimento integral do sistema de qualidade na rea da SHST no s corresponde a uma parte muito significativa dos vectores do sistema nacional de pre-

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veno de riscos profissionais, reconhecidos na lei, como, inclusiv, constitui um pressuposto fundamental da nova abordagem trazida pela Directiva-Quadro. Com efeito, quando tais normativos obrigam a este sistema, visam garantir nveis mnimos obrigatrios de qualidade, no se devendo, por isso, confundir tal sistema com o Sistema Nacional da Qualidade, o qual supe a adeso voluntria e aponta para objectivos de qualidade que esto para alm de nveis mnimos. O sistema de qualidade em SHST traduz-se, afinal, num sistema regulador da: Qualidade da actividade dos profissionais de segurana e higiene do trabalho e dos profissionais de sade do trabalho; Qualidade da formao que qualifica aqueles profissionais; Qualidade dos procedimentos tcnicos utilizados na avaliao de riscos; Qualidade dos servios prestados pelas empresas de segurana, higiene e sade do trabalho; Qualidade das actividades fundamentais desenvolvidas pelos servios de preveno das empresas. Importa, assim, clarificar que os sistemas de inspeco (seja a Inspeco do Trabalho, seja a Inspeco da Sade) agem directamente no universo das empresas (industriais, comerciais, de servios...) ao nvel das suas condies de trabalho e no, directamente, no universo dos vectores deste sistema de qualidade. E, por isso, aquela actividade inspectiva s ser eficaz na medida em que se possa apoiar na aco de outros Organismos, dotados de competncia especializada, para desenvolver a qualidade da actividade dos servios de preveno, a qualidade dos servios prestados pelos profissionais desta rea e, consequentemente, a transparncia do mercado de profissionais e de servios de SHST. A aco principal de tais organismos reguladores da qualidade deve, conforme o previsto no DL 441/91, de 14 de Novembro, centrar-se nas seguintes intervenes fundamentais: Licenciamento de empresas de prestao de servios de SHST; Certificao de profissionais de SHST; Normalizao tcnica, no mbito dos procedimentos de avaliao de riscos profissionais; Reconhecimento da formao qualificante daqueles profissionais. Estas intervenes devero materializar-se em actos de controlo inicial e de controlo continuado (acompanhamento) da actividade dos profissionais e dos servios de SHST, atravs de metodologias prprias dos processos de certificao, acreditao e auditoria.

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Na medida em que tais processos tero de ser coordenados pela Administrao do Estado, importa que junto dos respectivos organismos (nomeadamente, IDICT e DGS) sejam rapidamente desenvolvidas competncias e recursos no mbito destas metodologias e que toda a produo normativa no mbito da SHST passe a equacionar adequadamente tais abordagens. 2.12.1. CERTIFICAO DE PROFISSIONAIS DE SHST A actividade profissional na rea da SHST deve ser, obrigatoriamente, sujeita a certificao dos respectivos profissionais, como decorre das consideraes j feitas a propsito do sistema de qualidade e, de resto, conforme tradio da prpria legislao desta rea. No mbito desta actividade profissional ser de considerar as profisses correspondentes s actividades nucleares dos servios de preveno (tcnicos de segurana e higiene do trabalho e mdicos do trabalho). No que respeita aos consultores, julga-se que a sua interveno por se reportar a domnios especializados, mais prprios da subcontratao, contar com o enquadramento dos profissionais de SHST (tcnicos de segurana e higiene no trabalho ou mdicos do trabalho) que estejam responsveis pelo desenvolvimento dos servios de preveno na empresa. Assim, julga-se que nesta fase no premente desenvolver o processo da acreditao dos consultores, em face da necessidade de se concentrarem esforos no incremento da qualificao dos profissionais de segurana, higiene e sade do trabalho e considerando, ainda, que a gesto do recurso consultoria dever, sempre, desenvolver-se no contexto da responsabilidade destes profissionais. O sistema de certificao dos profissionais de segurana, higiene e sade do trabalho dever equacionar como fundamentais os referenciais seguintes: Princpios deontolgicos; Perfis profissionais; Perfis de formao; Nveis de qualificao; Normas de certificao. A sua certificao dever desenvolver-se ao nvel de um processo inicial, a ser concretizado na emisso de um certificado de aptido profissional, e de um processo continuado de renovao peridica daquele certificado, para garantia da permanente actualizao cientfica e tcnica dos profissionais. Tal actualizao deveria pressupor um sistema de formao contnua, conjugado com o exerccio efectivo da profisso.

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 A estruturao destes processos de certificao profissional devem ser centrados no mbito dos sistemas da Certificao Profissional, da Administrao do Trabalho e da Administrao da Sade e a liderana da sua execuo deve ser adjudicada a organismos detentores de competncias abrangentes nas reas em causa (segurana e higiene do trabalho/sade do trabalho), a quem dever competir o reconhecimento das formaes qualificantes. 2.12.2. QUALIDADE DA FORMAO QUALIFICANTE No mbito da qualidade da formao sero de salientar dois aspectos fundamentais: A qualificao de formadores; A acreditao das formaes. No domnio da qualificao dos formadores h que perspectivar polticas pblicas de investimento, por se reconhecer a necessidade do seu quadro ser rpida e substancialmente desenvolvido, seja em termos quantitativos, seja em termos qualitativos, nomeadamente, atravs de apoios a ps-graduaes e investigao que permita a constituio de uma bolsa de formadores a disponibilizar para o mercado da formao. A perspectiva a traar no domnio da acreditao da formao, dever diagnosticar a desarticulao actualmente existente, a qual prejudica a conjugao entre os sistemas seguintes: Reconhecimento do sistema educativo; Reconhecimento acadmico: Reconhecimento do sistema de certificao profissional; Reconhecimento das tutelas (Ministrios); Reconhecimento das Ordens; Acreditao de empresas/organizaes de formao. No mbito do reconhecimento de cursos de formao qualificante devero ter-se presentes os seguintes referncias fundamentais: Contedos fundamentais de formao; Durao da formao; Organizao da formao; Sistema de avaliao dos formandos. Por outro lado, considera-se conveniente um sistema de auditorias aos cursos reconhecidos, como forma de garantir em permanncia a qualidade da prpria formao.

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2.12.3. QUALIDADE DOS PROCEDIMENTOS TCNICOS A problemtica da qualidade dos procedimentos tcnicos conhece uma considervel acuidade no mbito das actividades de preveno de riscos profissionais, particularmente no que respeita avaliao de riscos. O enquadramento normativo, actualmente existente neste mbito, reporta-se ao papel dos organismos de referncia, os quais estariam integrados no Sistema Portugus da Qualidade e teriam por funo assegurar, sempre que necessrio, a validao tcnica de resultados. Sucede, todavia que este enquadramento legal no se afigura adequado, quando pe a tnica no controlo de resultados e no no controlo dos procedimentos, alm de que a definio dada a organismos de referncia no tem correspondncia com a realidade nacional que se verifica no quadro da comunidade tcnico-cientfica. De facto, no existem organismos desta natureza com vocao abrangente para as reas da segurana e higiene do trabalho e da sade do trabalho e, muito menos, com reconhecimento no mbito do Sistema Portugus da Qualidade. Alis, ainda que a aproximao do Sistema Nacional da Qualidade face aos procedimentos da preveno de riscos profissionais seja algo que deva figurar no horizonte, todavia, no deve ser consignado normativamente no plano jurdico. Julga-se, assim que a qualidade dos procedimentos tcnicos, a prever no plano jurdico, poderia ser garantida e desenvolvida a partir dos pilares seguintes: Sistema de autorizao (funcionamento e acompanhamento) de empresas prestadoras de servios de segurana, higiene e sade do trabalho; Normas-guia (directrizes) a desenvolver pelos Departamentos gestores do sistema de segurana e higiene do trabalho (IDICT) e do sistema de sade do trabalho (DGS), os quais, para o desenvolvimento desta actividade, deveriam suscitar a colaborao da comunidade tcnico-cientfica e promover processos da sua consensualizao no plano da concertao social. 2.12.4. QUALIDADE DA PRESTAO DE SERVIOS DE SHST previsvel, e desejvel, um considervel desenvolvimento do mercado de prestao de servios de SHST que configure a emergncia de uma nova actividade econmica, na rea dos servios, at pela circunstncia da estrutura empresarial nacional, mesmo no sector industrial, estar a evoluir, muito rapidamente, para empresas de pequena e mdia dimenso. Importa, contudo, estabelecer um adequado sistema regulador desta prestao de servios, como forma de se garantir a sua qualidade mnima, a par de um adequado desenvolvimento da sua concorrncia no mercado e da prpria transparncia dos procedimentos licenciadores da Administrao do Estado.

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 Este sistema de qualidade passa por um regime de autorizao de funcionamento das empresas prestadoras de servios que dever equacionar referenciais de avaliao nos planos seguintes: Regularidade jurdico-administrativa; Qualidade dos procedimentos tcnicos; Recursos tecnolgicos; Suficincia e qualidade dos recursos humanos. Tal regime dever ser configurado como um processo de licenciamento, gerido por uma entidade coordenadora (o IDICT) com a cooperao de outras entidades do sistema de controlo pblico da rea da SHST (a DGS e a IGT). Este processo deve incluir procedimentos de autorizao inicial e de acompanhamento. A autorizao inicial dever passar pela anlise do projecto de constituio da empresa prestadora de servios, pela avaliao da sua capacidade face s reas de interveno e aos sectores de actividade econmica em que se prope actuar e pela verificao da conformidade do projecto com os recursos efectivamente existentes, o que deve implicar, da parte da entidade licenciadora, o desenvolvimento de metodologias de vistoria, sem o que aquele procedimento assumir uma natureza meramente formal e burocrtica sem conferir ao mercado as necessrias expectativas de confiana. Afigura-se, ainda, necessrio que esta autorizao inicial seja sequenciada por um sistema de acompanhamento que garanta a manuteno dos necessrios padres de qualidade. Este acompanhamento dever incluir procedimentos de relao duradoura entre o prestador de servios e a entidade licenciadora, atravs de um sistema de informao (registos, comunicaes e averbamentos) e de auditorias peridicas que determine nas empresas prestadoras de servios a necessidade de envolvimento destas organizaes num sistema permanente de informao (tcnica), de actualizao (quanto a equipamentos e a procedimentos) e de desenvolvimento de competncias (recursos humanos). O conceito de controlo, subjacente s aces de acompanhamento, assume aqui uma significao de qualidade, com diferente natureza do controlo inspectivo (assegurado pela Inspeco do Trabalho e pela Inspeco da Sade) no qual estar em causa uma continuada avaliao dos resultados (nos locais de trabalho, ao nvel das condies de segurana e sade no trabalho). Sendo diferentes no objecto e na metodologia, o controlo de qualidade e o controlo inspectivo no se opem, devendo, alis, serem desenvolvidos numa linha de crescente complementaridade.

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2.12.5. AVALIAO DA ACTIVIDADE DOS SERVIOS DE PREVENO No mbito dos servios de preveno, constitudos na empresa, importa prever todo um sistema de avaliao da sua actividade, com base nos seguintes referenciais fundamentais: Qualificao dos profissionais afectos; Suficincia dos recursos disponibilizados; Qualidade dos procedimentos tcnicos utilizados; Qualidade da subcontratao de servios realizada; Indicadores relativos s condies de segurana e de sade dos trabalhadores. Neste contexto todas as empresas devero elaborar anualmente um relatrio de actividades de segurana, higiene e sade no trabalho que se reporte ao planeamento efectuado, actividade desenvolvida pelos servios de preveno e aos resultados obtidos. A importncia deste documento leva-nos ainda a considerar que: Dever conhecer uma estrutura simples para se constituir, efectivamente, como instrumento de trabalho de finalidades diversas; Dever reunir a informao necessria para que seja utilizado como instrumento de auto-avaliao da empresa; Dever permitir Administrao do Estado fazer a avaliao da qualidade dos servios de preveno (internos e externos) e intervir, se necessrio, no sentido de induzir o servio de preveno a recuperar os adequados nveis de qualidade; Dever ainda permitir a alimentao do sistema de informao nacional sobre as condies de trabalho nos locais de trabalho. No que respeita s pequenas e micro-empresas, onde as actividades de preveno e de proteco sejam asseguradas pelo prprio empregador ou por trabalhador designado, este sistema de avaliao dever ser, conforme j se referiu, objecto de reforo, atravs da obrigatoriedade de realizao de auditorias peridicas a desenvolver por empresas prestadoras de servios de segurana, higiene e sade do trabalho, devidamente acreditadas. Estas auditorias devem perspectivar-se mais em termos de diagnstico de orientao do que em termos de verificao de mera conformidade, no sentido de potenciarem o desenvolvimento efectivo das actividades de preveno e a correcta gesto dos recursos humanos (internos e externos) a elas afectos.

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Por outro lado, tais auditorias constituiriam um instrumento de ponderao no sistema de autorizao a prever na adopo destas modalidades (servios internos simplificados), na medida em que dos seus resultados poderia resultar quer a prescrio de medidas a observar pelas empresas, quer, em ltima anlise, a prpria suspenso destas modalidades organizativas.

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3. CONCLUSES Chegados ao fim desta reflexo sobre os Servios de Preveno, apresentam-se de seguida as respectivas concluses. Entende esta Comisso que a dinamizao dos Servios de Preveno nas empresas supe o desenvolvimento articulado de um conjunto de medidas fundamentais com a natureza seguinte: Medidas legislativas Medidas no legislativas Entre as medidas no legislativas, evidenciam-se: As medidas estratgicas As medidas operacionias Por fim, julgou-se ainda conveniente dar uma indicao sobre o carcter temporal que deve marcar a adopo de tais medidas: Urgentes Curto prazo Mdio prazo

Medida
1

mbito
Regime de organizao e funcionamento dos servios de preveno

Natureza
Legislativa

Carcter
Curto prazo

1.1. Misso dos Servios de Preveno Enquadramento da aco dos servios de preveno, assinalando de forma programtica e concisa a sua misso, para que o seu papel se torne claro junto dos actores da preveno e para que a sua filosofia de funcionamento fique em sintonia com a nova abordagem da preveno integrada, decorrente da Directiva-Quadro da Unio Europeia. 1.2. Actividades dos servios de preveno Definio das actividades nucleares dos servios de preveno referidas neste Livro Branco, em funo dos seguintes domnios fundamentais da gesto da preveno: Planeamento e avaliao; Organizao; Medidas de preveno e de proteco.

79

1.3. Sistema de gesto da segurana, higiene e sade do trabalho na empresa Considerao no plano normativo do princpio fundamental de que todas as empresas devem estruturar um sistema de gesto da segurana, higiene e sade do trabalho enquadrador de todos os recursos afectos ao sistema produtivo, tendo em conta a sua estrutura e dimenso. Considerao no mbito de tal sistema de gesto dos seguintes elementos fundamentais: Uma coordenao que garanta a complementaridade e a convergncia dos recursos utilizados (internos e externos); Recursos internos mnimos que assegurem respostas adequadas s situaes de perigo grave e iminente e ao desenvolvimento de aces de emergncia (primeiros socorros, combate a incndios e evacuao de trabalhadores). Considerao do dimensionamento e da qualificao destes recursos em ateno natureza, probabilidade e gravidade dos riscos potenciais associados s actividades de risco elevado. Eliminao da figura do Director de Servios, prevista no regime actual. Clarificao do papel do trabalhador designado para acompanhar a actividade dos servios externos, prevista no regime actual, no sentido de lhe ser conferido um estatuto de representante do empregador que disponha de capacidade suficiente para desenvolver o sistema de gesto da preveno na empresa (vd. medidas 12.1 e 18.1). 1.4. Sectores e actividades de risco elevado Definio dos sectores e actividades de risco elevado, conforme reflexo efectuada neste Livro Branco. Previso do reforo da estruturao dos servios de preveno nas empresas destes sectores ou que desenvolvam estas actividades, com traduo nos seguintes nveis: Reconhecimento da capacidade suficiente dos servios externos susceptveis de serem contratados, especificada na respectiva licena de autorizao (classe de acreditao - vd. medida 3.1); Sistema de formao contnua especfica dos profissionais de SHST afectos a estas actividades;

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 Interdio de formas simplificadas de organizao dos servios de preveno (actividades asseguradas pelo empregador e por trabalhador designado - vd. medidas 1.7 e 1.8). 1.5. Modalidades dos servios de preveno Consagrao do princpio da flexibilizao na escolha dos modelos organizativos em funo de estratgias de obteno de resultados, sem prejuzo da existncia de uma estrutura de coordenao interna e de alguns recursos privativos (vd. medida 1.3). Previso do conjunto de modalidades de organizao dos servios de preveno que equacionado neste Livro Branco. Estabelecimento de princpios orientadores da seleco da modalidade de servios de preveno na base da natureza, da probabilidade e da gravidade dos riscos (de acidente de trabalho e doena profissional) e da sua distribuio na empresa ou no estabelecimento. 1.6. Servios internos Definio dos requisitos mnimos de constituio dos servios internos, com base nos factores seguintes: Qualificao dos profissionais afectos (vd. medida 4); Suficincia dos recursos disponibilizados (vd. medida 1.3); Qualidade dos procedimentos tcnicos utilizados (vd. medida 1.12); Qualidade da subcontratao de servios realizada (vd. medidas 1.9, 3 e 4.2). 1.7. Servios assegurados pelo empregador Regulao desta modalidade, equacionando os seguintes constrangimentos: Interdio em sectores e actividades de risco elevado (vd. medida 1.4); Interdio em estabelecimentos com mais de 9 trabalhadores; Interdio rea da medicina do trabalho; Condicionamento do exerccio prpria empresa e sob compromisso de permanncia habitual do empregador no estabelecimento em causa; Obrigao de utilizao de recursos externos complementares, sempre que necessrios; Condicionamento a um sistema de autorizao administrativa;

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 Sujeio a uma avaliao peridica anual do desempenho (obrigatoriedade de realizao de auditorias a desenvolver por empresas prestadoras de servios de segurana e higiene do trabalho, devidamente acreditadas para o efeito - vd. medida 3.1). Definio do perfil funcional deste interveniente, bem como do respectivo sistema de formao habilitante e processo do seu reconhecimento (vd. medida12). 1.8. Servios assegurados por trabalhador designado pelo empregador Previso desta modalidade e regulao nos mesmos termos da modalidade de servios assegurados pelo empregador (vd. medida 1.7). 1.9. Servios externos Regulao da configurao contratual (forma e termos) do recursos a servios externos; Previso de um sistema de acreditao (regime de autorizao) dos servios externos susceptveis de serem contratados (vd. medida 3). 1.10. Servios interempresas Excluso desta modalidade. 1.11. Servios de medicina do trabalho prestados pelo Servio Nacional de Sade Perspectivao de um regime de acesso ao SNS que tenha em conta a conjugao dos seguintes factores: A necessidade de fortalecer a capacidade de resposta do SNS; A real capacidade actual dos recursos do SNS; A explorao de alternativas ao regime vigente face actual dimenso do universo da interveno do SNS, seja ao nvel da reduo do campo dos grupos especiais a quem possibilitado o recurso ao SNS, seja, em alguns casos, ao nvel do alargamento da periodicidade dos exames de sade. 1.12. Sistema de qualidade dos servios de preveno Estruturao do sistema de qualidade dos servios de preveno com base nos seguintes vectores:

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 Qualificao dos profissionais de segurana e higiene do trabalho e dos mdicos do trabalho (vd. medida 4); Homologao da formao qualificante daqueles profissionais e da formao habilitante de outros intervenientes relevantes (trabalhador designado e empregador que assuma actividades de segurana e higiene do trabalho) - (vd. medidas 1.7, 1.8, 4.4 e 12); Normalizao dos procedimentos tcnicos utilizados na avaliao de riscos (vd. medida 5); Acreditao de empresas prestadoras de servios de segurana, higiene e sade do trabalho (vd. medida 3); Avaliao das actividades desenvolvidas pelos servios de preveno das empresas (vd. medida 6). Previso e enquadramento em forma adequada do funcionamento deste sistema de qualidade, conferindo-lhe fora jurdica, dado ele situar-se no domnio de nveis mnimos obrigatrios, ser desenvolvido no mbito da segurana e sade dos trabalhadores e ser objecto de controlo pblico. Atribuio de competncias para o desenvolvimento dos processos deste sistema de qualidade atravs de metodologias prprias de certificao, acreditao e auditoria. Tal sistema no dever ser confundido com o controlo inspectivo que se dirige avaliao das condies de trabalho nos locais de trabalho, o qual dever, naturalmente, conhecer a respectiva definio normativa especfica.

Medida
2

mbito
Regimes especiais de organizao dos servios de preveno

Natureza
Legislativa

Carcter
Curto prazo

2.1. Sectores e grupos especiais Definio dos sectores e grupos especiais, conforme reflexo efectuada neste Livro Branco. Flexibilizao do sistema de gesto da preveno nos locais de trabalho destes sectores, atravs de regimes especiais de servios de preveno adequados s suas especificidades. Consagrao daquela flexibilizao ao nvel das actividades de segurana e higiene do trabalho. Ponderao para alguns destes sectores e grupos sobre:

83

 A capacidade efectiva do SNS para a prestao de servios de medicina do trabalho (vd. medida 1.11); O eventual alargamento da periodicidade dos exames de sade (vd. medida 1.11).

Medida
3

mbito
Regime de acreditao de servios externos

Natureza
Legislativa

Carcter
Urgente

3.1. Estruturao de um sistema de acreditao de servios externos de segurana, higiene e sade do trabalho. Incluso em tal sistema dos seguintes vectores: Requisitos jurdico-administrativos; Parmetros de apreciao; Definio da entidade coordenadora do processo de acreditao (IDICT) e das entidades a consultar (DGS e IGT); Sistema de apreciao baseado em anlise de documentos e vistoria; Emisso de licenas (provisrias e definitivas) de funcionamento; Sistema de registos, comunicaes obrigatrias e averbamentos; Sistema de acompanhamento (auditorias peridicas). Previso das seguintes especificaes relativas acreditao: reas de actividade (segurana e higiene do trabalho e sade do trabalho) do prestador de servios; Sectores de actividade econmica em que o prestador se prope exercer actividade, tendo em conta a relevncia das suas especificidades para as actividades de preveno; Classes de acreditao: Competncia geral; Competncia para sectores e actividades de risco elevado; Competncia para auditar as empresas que estejam no regime de servios de preveno simplificados (vd. medidas 1.7 e 1.8). Subordinao dos servios (externos) de natureza associativa a este sistema de acreditao.

84

Medida
4

mbito
Regime de qualificao dos profissionais de segurana, higiene e sade do trabalho

Natureza
Legislativa

Carcter
Urgente

4.1. Certificao dos tcnicos de segurana e higiene do trabalho Condicionamento legal do exerccio da actividade profissional, no mbito das actividades nucleares de segurana e higiene do trabalho, a um processo de certificao profissional especfico. Estruturao deste processo no mbito do sistema nacional de certificao profissional com a orientao tcnica do organismo detentor de competncias abrangentes na rea em causa (o IDICT). Referenciao deste sistema de certificao aos seguintes vectores: Princpios deontolgicos (reportados ao domnio prprio da segurana e sade dos trabalhadores); Perfis profissionais (reportados s actividades nucleares a desenvolver no mbito da segurana e higiene do trabalho) - (vd. medida 1.2); Perfis de formao (reportados s competncias nos domnios do saber, do saber-fazer e do saber-ser) - (vd. medida 4.4); Nveis de qualificao (superior e mdio); Normas de certificao (conducentes emisso do certificado de aptido profissional e sua renovao peridica). Estruturao do sistema de certificao por equiparao dos tcnicos em exerccio, com base na valorao da experincia profissional, complementada, sempre que necessrio, com formao especfica. 4.2. Actividade dos consultores Enquadramento da actividade dos consultores em domnios especficos e no mbito da responsabilidade tcnica dos profissionais certificados ou das empresas de SHST acreditadas que hajam sido contratadas. No se afigura necessrio, na fase actual, a estruturao de um sistema de acreditao para estes consultores. 4.3. Certificao dos mdicos do trabalho Uniformizao do sistema de certificao profissional dos mdicos do trabalho.

85

4.4. Formao qualificante dos profissionais de segurana e higiene do trabalho e dos mdicos do trabalho Estruturao da formao qualificante destes profissionais atravs de formao inicial e de formao contnua (vd. medida 12). Estruturao do sistema de reconhecimento de cursos de formao qualificante destes profissionais, com base no seguinte painel de referenciais: Contedos fundamentais de formao, aferidos pelos referenciais dos respectivos perfis profissionais (vd. medida 4.1); Durao da formao; Organizao da formao; Sistema de avaliao dos formandos. Previso de um sistema de acompanhamento dos cursos reconhecidos (auditorias peridicas). Configurao da formao qualificante em medicina do trabalho como formao complementar especializada. Atribuio de competncias de gesto deste sistema ao IDICT (quanto formao de tcnicos de segurana e higiene do trabalho) e DGS (quanto formao de mdicos do trabalho).

Medida
5

mbito
Regime enquadrador dos procedimentos tcnicos de avaliao de riscos

Natureza
Legislativa

Carcter
Curto prazo

5.1. Qualidade dos procedimentos tcnicos Excluso dos organismos de referncia, previstos na legislao actual, deste sistema de organizao dos servios de preveno. Criao de um sistema de Normas-Guia neste domnio, a ser desenvolvido pelos Departamentos gestores do sistema de segurana e higiene do trabalho (IDICT) e do sistema de medicina do trabalho (DGS). O enquadramento legal deste sistema dever atribuir competncias queles Departamentos e estabelecer o modo da elaborao e a natureza das Normas-Guia a emitir por aqueles Departamentos (vd. medida 18.2).

86

Medida
6

mbito
Regime dos instrumentos de informao e avaliao da actividade dos servios

Natureza
Legislativa

Carcter
Urgente

6.1. Estruturao de um sistema de avaliao da actividade dos servios de preveno Ter em conta nesse sistema, os referenciais seguintes: Qualificao dos profissionais afectos; Suficincia dos recursos disponibilizados; Qualidade dos procedimentos tcnicos utilizados; Qualidade da subcontratao de servios realizada; Indicadores relativos s condies de segurana e sade no trabalho. 6.2. Estruturao de um modelo de relatrio anual de actividades de preveno Ter em conta na estrutura desse relatrio, as caractersticas seguintes: Ter uma estrutura simples para se constituir, efectivamente, como instrumento de trabalho de finalidades diversas; Reunir informao necessria sua utilizao como instrumento de auto-avaliao da empresa; Permitir Administrao do Estado fazer a avaliao da qualidade dos servios de preveno (externos e internos) e intervir, se necessrio, no sentido de induzir o servio de preveno a recuperar os adequados nveis de qualidade; Permitir, ainda, a alimentao do sistema de informao nacional sobre as condies de trabalho nos locais de trabalho (vd. medida 9.2).

Medida
7

mbito
Participao

Natureza
Legislativa

Carcter
Urgente

7.1. Representantes dos trabalhadores para a segurana e sade do trabalho Regulamentao do processo de eleio dos representantes dos trabalhadores para a segurana e sade no trabalho e do respectivo regime de proteco.

87

Medida
8

mbito
Conselho Nacional de Segurana e Sade no Trabalho

Natureza
Legislativa

Carcter
Urgente

8.1. Redefinio do Conselho Nacional de Segurana e Sade no Trabalho Reformulao da misso do Conselho luz das novas estratgias da Preveno (Directiva-Quadro da UE e Conveno 155 da OIT), tendo em vista o estabelecimento de um ambiente de concertao, coordenao e avaliao de polticas nacionais e de programas de aco (vd. medida 9). Enquadramento do Conselho no mbito da esfera de aco do Ministrio do Trabalho, com um particular envolvimento do Ministrio da Sade. Atribuio da presidncia do Conselho ao Membro do Governo responsvel pela rea das condies de trabalho e da vice-presidncia e do secretariado do Conselho ao IDICT. Perspectivao da constituio do Conselho na base dos Parceiros Sociais, Organismos da Administrao do Estado com interveno relevante nos eixos do Sistema Nacional de Preveno de Riscos Profissionais e Regies Autnomas. Perspectivao do funcionamento do Conselho na base de reunies plenrias e comisses temticas que contemplem as seguintes reas fundamentais: Educao e Formao Qualidade Informao Investigao Administrao Pblica Licenciamento e Inspeco

Medida
9

mbito
Definio e avaliao de polticas de segurana e sade no trabalho

Natureza
Estratgica

Carcter
Urgente/ Curto prazo

9.1. Reactivao do Conselho Nacional de Segurana e Sade do Trabalho 9.2. Avaliao de polticas de segurana e sade no trabalho Realizao peridica de diagnsticos de avaliao da execuo dos Acordos e outros instrumentos de definio de polticas e medidas concertadas para a segurana e sade no trabalho.

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 Estruturao de um sistema nacional de informao sobre as condies de trabalho nos locais de trabalho: Elaborao de painel de indicadores relevantes; Estruturao de um sistema de tratamento da informao dos sistemas de licenciamento e dos sistemas inspectivos relevantes; Sistema de tratamento da informao dos relatrios da actividade dos Servios de Preveno das empresas e das notificaes obrigatrias; Sistema de inquritos peridicos. Estruturao de um sistema especfico de avaliao da efectivao das Directivas Comunitrias sobre segurana e sade no trabalho.

Medida
10

mbito
Estatsticas de acidentes de trabalho e de doenas profissionais

Natureza
Operacional

Carcter
Urgente

10.1. Sistema estatstico de acidentes de trabalho e de doenas profissionais Reestruturao deste sistema, tendo em vista: Abranger todos os sectores de actividade; Contemplar toda a populao activa empregada; Fornecer indicadores relevantes para a preveno de riscos profissionais (sector de actividade econmica, causas, indicadores relativos a acidentes de trabalho e doenas profissionais); Disponibilizar dados em tempo oportuno.

Medida
11

mbito
Apoios pblicos s medidas de poltica de segurana e sade no trabalho

Natureza
Estratgica

Carcter
Urgente

11.1. Programas operacionais Reformulao dos programas operacionais de apoio segurana e sade no trabalho, tendo em vista o desenvolvimento sustentado dos eixos do Sistema Nacional de Preveno de Riscos Profissionais, em particular: A formao; A informao; A investigao.

89

 Configurao em programas enquadradores das prioridades que em cada momento sejam equacionadas no mbito do Conselho Nacional de Segurana e Sade no Trabalho.

Medida
12

mbito
Formao de actores do sistema de gesto da preveno nas empresas

Natureza
Estratgica

Carcter
Urgente/ Curto prazo

12.1. Estruturao do sistema de formao especfica de actores da preveno Vectores fundamentais a ter em conta: Formao qualificante (inicial e contnua) de profissionais de SHST (vd. medida 4.4) Formao habilitante (inicial e contnua) de empregadores que assumam o exerccio de actividades de segurana e higiene do trabalho (vd. medida 1.7) Formao habilitante (inicial e contnua) de trabalhadores designados pelo empregador para assegurar actividades de segurana e higiene do trabalho (vd. medida 1.8). Formao de representantes dos trabalhadores para a rea da segurana e higiene do trabalho (vd. medida 7.1). Formao de representantes dos empregadores que assumam funes de gesto da preveno na empresa (vd. medida 1.3). 12.2. Dinamizao do sistema de formao Desenvolvimento de medidas de apoio pblico formao daqueles actores; Promoo pelo Estado da disponibilizao de instrumentos pedaggicos de apoio formao daqueles actores; Desenvolvimento de medidas de apoio pblico formao de formadores.

Medida
13

mbito
Educao

Natureza
Estratgica

Carcter
Mdio prazo

13.1. Integrao da cultura da preveno no sistema da educao Adopo de medidas visando a integrao da cultura de preveno no sistema da educao, atravs do enriquecimento dos curricula escolares dos diversos nveis de ensino.

90

 Adopo de medidas visando o desenvolvimento das competncias dos professores no domnio da preveno, no mbito da sua formao inicial e contnua.

Medida
14

mbito
Formao profissional

Natureza
Estratgica

Carcter
Curto prazo

14.1. Desenvolvimento da cultura da preveno no sistema de formao profissional Adopo de medidas visando o desenvolvimento das competncias dos formadores no domnio da preveno. Definio de contedos de formao relativos segurana e sade no trabalho, adequados s especificidades das capacidades a adquirir pelos formandos.

Medida
15

mbito
Parceiros sociais

Natureza
Estratgica

Carcter
Curto prazo

15.1. Reforo da capacidade dos Parceiros Sociais Adopo de medidas de apoio pblico ao desenvolvimento de competncias dos Parceiros Sociais no mbito da preveno.

Medida
16

mbito
Gesto do sistema nacional de preveno de riscos profissionais

Natureza
Estratgica

Carcter
Urgente

16.1. Reforo da capacidade da Administrao Adopo de medidas dirigidas ao desenvolvimento de competncias no plano organizacional e no plano dos recursos humanos que permitam aos organismos-chave (IDICT e DGS) dispr de capacidade suficiente para assegurarem a dinamizao e a coordenao dos recursos nacionais do Sistema de Preveno dos Riscos Profissionais (vd. medidas 3, 4 e 5).

91

Medida
17

mbito
Inspeco das condies de trabalho

Natureza
Estratgica

Carcter
Curto prazo

17.1. Melhoria da aco inspectiva Adopo de medidas que garantam um efectivo controlo continuado e coerente sobre os nveis de segurana e sade nos locais de trabalho, nomeadamente atravs de: Envolvimento do Conselho Nacional de Segurana e Sade do Trabalho nos processos de planeamento estratgico e avaliao dos resultados da aco inspectiva; Desenvolvimento da cooperao com as entidades licenciadoras das actividades econmicas e com as entidades gestoras dos recursos nacionais do Sistema de Preveno de Riscos Profissionais e do sistema de informao das condies de trabalho; Desenvolvimento de competncias dos seus recursos humanos no mbito da segurana e sade do trabalho.

Medida
18

mbito
Informao tcnica

Natureza
Estratgica/ operacional

Carcter
Curto prazo

18.1. Sistema de gesto da preveno nas empresas Elaborao e disponibilizao junto dos actores da preveno de informao tcnica especfica sobre este domnio, desenvolvendo, nomeadamente, os temas associados ao sistema de gesto da preveno nas empresas (vd. medida 1.3.). 18.2. Avaliao de riscos profissionais Elaborao e disponibilizao de informao tcnica neste domnio, adaptada realidade das empresas nacionais, particularmente as PME. Elaborao e disponibilizao de Normas-Guia no mbito da qualidade dos procedimentos tcnicos (vd. medida 5.1.).

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4. NOTA FINAL Conforme mandato conferido Comisso pelo Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, procurou-se ao longo do Livro Branco reflectir sobre os principais vectores da problemtica relativa organizao das actividades de segurana, higiene e sade do trabalho nos locais de trabalho. Tal reflexo levou-nos, assim, a formular sob a forma de recomendaes um conjunto de perspectivas sobre as medidas fundamentais a implementar nos planos legislativo, estratgico e operacional. Procurmos apoiar as nossas reflexes e recomendaes quer nas definies estratgicas nacionais j existentes para a segurana e sade do trabalho, (como sejam os Acordos Sociais de 1991 e 1996), quer nos referenciais da Unio Europeia e da OIT (em particular, a Directiva-Quadro e a Conveno 155), quer, por fim, na avaliao do estado de desenvolvimento efectivo da preveno de riscos profissionais nos locais de trabalho. A Comisso assume, assim, o Livro Branco como oportunidade dos actores polticos e sociais reflectirem sobre a necessidade de ser dada segurana e sade do trabalho toda a dinmica que tem vindo a ser sistematicamente adiada, com consequncias negativas para as condies de trabalho e de vida dos trabalhadores e para a competitividade das nossas empresas. Assim sendo, espera-se que o Livro Branco dos Servios de Preveno contribua para a dinamizao das medidas de uma poltica de segurana e sade do trabalho que se traduza em desenvolvimento efectivo do sistema nacional de preveno de riscos profissionais e da organizao da preveno nos locais de trabalho.

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RESUMO

O LIVRO BRANCO DOS SERVIOS DE PREVENO recorda as origens da preveno de riscos profissionais e procura situar a preveno no quadro dos novos desafios do mundo do trabalho, identificando o seu contributo para o desenvolvimento econmico-social do pas. Em tal contedo analisado o quadro estratgico em que as actividades de segurana e sade no trabalho devem ser desenvolvidas nas empresas, apresentando-se, a propsito, todo um conjunto de reflexes e propostas tendo em vista o desenvolvimento dos recursos e dos modelos da sua organizao.

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RSUM

LE LIVRE BLANC DES SERVICES DE PRVENTION rapelle les origines de la prvention des risques professionnels et sefforce de situer la prvention dans le cadre des nouveaux dfis du monde du travail, en mettant laccent sur sa contribution au dveloppement conomique et social du pays. Il analyse le cadre stratgique dans lequel les activits de scurit et de sant sur le lieu de travail doivent tre mises en oeuvre au sein des entreprises et prsente, ce propos, tout un ensemble de rflexions et de propositions en vue du dveloppement des ressources et des modles de leur organisation.

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SUMMARY

THE PREVENTION SYSTEMS WHITE BOOK recalls the origins of professional risk prevention, places prevention within the framework of new challenges in the work world and portrays its contribution to the countrys economic and social development. Within this context it analyses the ideal strategic framework for developing work safety and health at companies and outlines a series of considerations and proposals for developing companies safety resources and models.

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