Capiruto 1 Formas historicas de Estado Conceitos como Estado-nacao, sociedade civil, esfera publica, organiza- sio do Estado, instituig6es, governo e gesto piiblica pertencem & esfera politica da sociedade, enquanto mercados, empresas comerciais ¢ consu- midores tém a ver com a esfera econdmica. As duas esferas estao inter- relacionadas, mas ¢ importante distingui-las quando se tenta definir as curacteristicas centrais do novo Estado e da nova gestao piiblica que est nurgindo. Essas caracteristicas serao essencialmente politicas, porque si0 © produto dos conflitos, discussdes e compromissos nos quais as pessoas estio diariamente engajadas. Elas corporificam decisGes tomadas por ci daclaos no ambito da sociedade civil e, eventualmente, por politicos e fun- cionarios publicos graduados no ambito do proprio Estado, a fim de criar © reformar as instituig6es, organizar o aparelho do Estado e moldar sua administracdo publica. Tais decisdes esto construindo um novo Estado, que, além de ser democrético, liberal e social, é republicano porque afirma oss direitos republicanos e envolve a participagao politica de cidadios re- publicanos. A politica é a arte de alcancar a legitimidade e dirigir 0 Estado, seja através da negociacao e da discussao, seja através do compromisso e da persuasio, mais do que pela simples forga. Enquanto nos mercados os produtores ¢ consumidores tentam promover seus interesses a0 maximo possivel, na politica, além dos interesses, & necessério também levar em conta os valores. Nos mercados ha um mecanismo competitivo quase automitico ¢ relativamente eficiente que aloca recursos e distribui bene- ficios, enquanto, na esfera politica, nada é automitico ou dado. Tudo acontece mediante decisGes que enfrentam limitagdes — econdmicas € institucionais —, mas que nao so “necessarias”, pois envolvem escolha,aatlefazem interesses ¢ referem: moeritico, a formacao das vontades dos cidadaos e das decis representantes é precedida e esclarecida pelo debate piiblico. Os cidadaos ‘do podem se preocupar apenas com o interesse proprio. Considerando ‘que as sociedades 56 podem existir quando o conflito e a cooperagao se combinam dialeticamente, supde-se também que uma percentagem razod- vel dos cidadaos nutra sentimentos de solidariedade em relagio aos ou- ros ou possua algumas virtudes republicanas. Por outro lado, 0 cresci- mento do aparelho do Estado envolveu a ascensao de um poderoso grupo de burocratas e politicos, cujo papel, em uma democracia, é proteger os direitos dos cidadaos ¢ desenvolver instituigdes duradouras e politicas piiblicas temporérias que tenham por objetivo a ordem social, a liberdade, a justica social e o bem-estar. 4 principios morais. Em um regime de- de seus Um longo processo histérico O novo Estado que est surgindo no inicio do século XI é 0 produto de uum longo processo histérico no qual as instituigdes de Estado se desen volveram em cada Estado-nacio. E 0 resultado do processo de fertilizagao cruzada através do qual, desde que os gregos e romanos estabeleceram ‘suas reptiblicas, outros paises importaram e adaptaram instituigdes. E 0 produto de guerras e revolugGes que promoveram ou prejudicaram 0 de- senvolvimento politico e econdmico, do progresso tecnoligico e das trans- formagées econémicas que, aliados ao desenvolvimento politico, toma- ram possivel a ascensao do capitalismo e, posteriormente, da democraci — ¢, portanto, do desenvolvimento politico e econémico sustentado e independente. Em tempos pré-capitalistas, as decis6es governamentais pareciam menos relevantes. As tribos se transformaram em impérios ou cidades- Estado, que foram depois substituidas pelos modemos Estados-nago. As civilizagdes floresceram e decairam de acordo com um grande proceso ciclico. Dentro de cada sociedade, os regimes politicos se alteraram, mui: tas vezes numa espécie de ciclo, de formas mais autoritarias para formas menos autoritirias de governo, porém sempre permanecendo autoritarios. Com o surgimento do capitalismo e dos modemos Estados-nacao, a mu- danga politica deixou de ser essencialmente ciclica, a historia deixou de se repetir e assumiu uma direcdo — a direcdo do progresso, de acordo com os Mlésofos do Hluminismo, ou da racionalizagao, de acordo com Weber, ou da abundancia econdmica, de acordo com os economistas do século XX. Fim todo caso, 0 capitalismo e, em um segundo momento, a democracia provaram ser capazes de gerar seu proprio aperfeigoamento continuo, ou seja, de promover o desenvolvimento politico e econémico auto-sustenta- do. A fim de situar historicamente a discussao desenvolvida neste livro sobre o Estado, sobre como sua governanca progrediu em direcao a demo- cracia e sobre como a estratégia para a sua organizacdo ¢ administracdo avangou, limitar-me-ei ao “Estado modemno”. Quando 0 moderno Esta- do-nagao emergiu dos antigos impérios e do sistema feudal, ele foi o fruto tanto de uma crescente divisao do trabalho quanto da ascensio do capita- lismo. O surgimento do Estado modemo implicou uma crescente separa- ‘io, para cima, do Estado a partir do monarca e, para baixo, da organiza- do do Estado a partir da sociedade civil. Estado posteriormente sofreu uma longa transigao histérico-politi ca, dos regimes autoritérios para a democracia. Nesse processo, em pri- meito lugar, 0s direitos dos cidadaos foram assegurados em quatro fases principais. No século XVIII, a revolucao liberal definiu os direitos civis; no inicio do século XX, uma revolugao democratica afirmou os direitos politi- cos; na primeira parte do século XX, uma revolucao social incluiu os direi- tos sociais entre os direitos de cidadania; e, no iiltimo quarto do século, uma revolucao republicana comegou a definir e a fazer valer os direitos republicanos," enquanto a participagdo politica dos cidadaos, seja indivi- dualmente, seja organizados em uma sociedade civil, deu contetdo a. um novo republicanismo."* Nesse processo, o Estado comegou como autorité- rio, depois se tornou liberal e, finalmente, democratico. Por sua vez, a "2 Com relagao as trés primeiras afirmagses de direitos, essa sequéncia histérica acom: ppanha a classica contribuigdo de T. H. Marshall [1950] sobre o tema e, com relacio aos direitos tepublicanos, minha prépria andlise (Bresser Pereira, 2002a). 4 0 termo “revolucdo" 6 usado aqui simplesmente para significar uma mudanea politica importante. A nica revolugio citada que realmente ocorreu em sentido esttito fol a revo. Lugo liberal, que se expressou nas revolugSes norte-americana e francesasociedade ci temo de democratizacao, ganhou cada vez mais poder politico sobre os governos, os politicos e os funcionérios publicos graduados. Em segundo lugar, do ponto de vista econdmico e tecnolégico, nesse longo periodo histérico ocorreu primeiro a revolugao comercial, com 0 avango das técnicas de navegacdo e as grandes descobertas; em seguida, a I, enquanto sofria um processo i revoluco industrial, com a energia a vapor; depois, a segunda revolucao industrial, com o motor de combustao interna e a eletricidade; e em tilti- mo lugar, a revolugao das comunicagdes, com a informatica e a internet Nesse processo histérico, o relacionamento do Estado com o mercado se transformou a cada revolugao, dando origem, respectivamente, ao Estado absoluto, liberal, socialdemocratico e social-liberal. Em terceito lugar, mudangas correspondentes estavam acontecendo na sociedade. Juntas, a primeira revolucao industrial ¢ a revolucao liberal produziram a revolugao capitalista, dando origem a uma nova e ampla classe dirigente — a burguesia ou classe capitalista. A segunda revolucao industrial e a revolugdo das comunicagdes geraram uma enorme classe inquanto a burguesia estava as- sociada ao capital e & inovagao que possibilitava a realizacao de lucros, a média profissional ou tecnoburvcratica. classe profissional estava relacionada ao dominio do conhecimento técni- co e organizacional, possibilitando a obtengao de altos salérios. Nova- mente, a partir dessa perspectiva sociol6gica, o Estado recebeu varios no- mes: Estado capitalista, Estado burocratico e Estado pés-capitalista.'* Naesfera politica —aesferado Estado —, as elites politicas, a socieda- de civil e os cidadaos ocupam o centro do palco; na esfera econdmica e tecnolégica — a esfera dos mercados —, o papel correspondente é desem- penhado pelos individuos e pelas classes sociais (capitalistas, trabalhado- res ¢ profissionais). O processo histérico é o produto da continua interacao, entre os dois principais mecanismos institucionais que coordenam os mo- demos Estados- - 0 Estado e 0 mercado —, de tal forma que todas as economias avangadas sao essencialmente economias mistas: elas nao sdo puras economias de mercado, e muito menos regimes estatais. O Esta- "orl Mi maine fol obviamente o primelro analista da revolugao capitalist, Para ums te, ver, entre outros, Peter Berger (1986) wanto conjunto de instituicdes, estabelece as condigdes legals sob Als operam os mercados; enquanto aparelho dotado de poderes espe- ole reforma as instituig6es, aplica a lei e, por meio de transferéncias micas, compensa ou modera os desequil renites wos mercados. Michael Mann (1986:113) distingue duas formas de poder do oi v “poder despético” — “a faixa de agdes do Estado que o Estado (a dite) tem o poder de realizar sem uma negociagao rotineira e institucio- Halizada com grupos da sociedade civil...” e 0 “poder infra-estrutural” — "4 capacidade do Estado de efetivamente penetrar na sociedade civil € Implementar logisticamente decisdes politicas em toda essa esfera”. O poder do Estado seria to efetivo quanto esses dois poderes. Essa visio tem 0 mérito de sugerir que o poder pode vir de cima ou de baixo da sociedade, du “elite do Estado” ou de movimentos religiosos, classes econdmicas € elites militares, que formam a sociedade civil. No entanto, incluir as elites inllitares na sociedade civil envolve uma ampliacao indevida do conceito tle sociedade civil. A elite do Estado em cada modelo histérico do Estado 6 formada por uma burocracia endégena (administrativa, militar e religio- nu) e pelos membros da classe social que detém 0 poder econdmico na nociedade civil. No Estado pré-capitalista e no Estado absoluto modemo, sa classe 6 a aristocracia rural, que divide o poder com a burocracia putrimonial. No Estado liberal, soma-se & aristocracia a burguesia ou a classe capitalista. No Estado liberal-democratico, a aristocracia perde in- fuéncia decisiva, ea bunguesia passa a ser ainica classe social significativa, proveniente da sociedade civil a participar da elite do Estado; dentro do Iistado, além da burocracia estatal, temos agora politicos eleitos que parti- cipam da elite do Estado, Finalmente, no Estado socialdemocritico, a bu- rocracia privada, agora transformada em uma classe média profissional, comega a participar da elite do Estado, dividindo poder com funcionarios governamentais (politicos profissionais e burocratas do E: lores piiblicos). Nesse processo, a elite do Estado nao modifica e amplia ios sociais e econémicos sta ‘ado ou servi- apenas seu escopo; com a democracia, ela se toma também mais represen- tativa e mais responsdvel. O poder despético gradualmente perde forga eo poder infra-estrutural se toma democratico. A intervengao do Estado segue um padrao ciclico, como discutirei adiante. Ao responder a fracassos do mercado, como nos anos 1920 ¢ 30,ele aumentou seu escopo. No entanto, o crescimento do Estado envol- veu necessariamente distorgdes, que, nos anos 1970, levaram & crise fiscal e, mais amplamente, a uma crise do Estado. Essa crise e a acele- ragio da globalizacio abriram caminho para a privatizaco e a desregulacio do mercado, que, no entanto, logo atingiram seus préprios limites. Assim, quando a reforma do Estado se tornou um item impor- tante na agenda de todos os paises nos anos 1990, nao me surpreendi. Este livro resume minhas visdes acerca de tais reformas, com énfase es- pecial na reforma da gestao piblica. Dois pressupostos — a crise ciclica do Estado ¢ a necessidade de proteger os direitos republicanos — apon- taram a orientacao geral: redefinir o papel do Estado, reconstruir a capa- cidade do Estado, administrar 0 aparetho do Estado de maneita mais eficiente e mais democratica. As fases do Estado No quadro 1, resumo as fases pelas quais 0 Estado moderno passou historicamente, tomando como referéncia os Estados-naco mais desen- volvidos. Ele comecou como autoritario e patrimonial nos séculos XVI e XVII: era o Estado absoluto organizando monarquias patrimoniais. No século XIX, tornou-se liberal e burocratico: o Estado liberal impos 0 estado de direito e garantiu os direitos civis, ou seja, os direitos a vida, & liberdade e & propriedade privada, mas permaneceu autoritario, pois os pobres e as mulheres nao votavam.'* Na primeira parte do século XX, a transigao para a democracia estava completada: foi a época do Estado li- beral, da democracia elitista ou liberal, ainda, da administragao burocré tica, Na segunda parte desse século, o Estado se tornow socialdemo- cratico, protegendo os direitos sociais e promovendo o desenvolvimento econémico; a administracao continuou sendo burocrética, mas assumiu um carater desenvolvimentista; a democracia passou a ser social ou plu- ral, mais do que simplesmente liberal. No inicio do século XXI, o Estado almeja se tornar social-liberal ¢ republicano; a democracia almeja se tor- ® Observe-se que uso a palavra “liberal” no sentido europeu @ nao no norte-americano, onde “liberal” veio a significar “‘progressista”, quase socialdemocratie. lcipativa ou republicana; e a administracdo almeja se tomar lal, ou inspirada nos principios da nova gestio piblica. uairot Tipos historicos de Estado e de gerenciamento do Estado de acordo como Estado de acordo com a forma Tipo correspondente poltico de administragdo de democracia Administra patimonal 5 Administra publica = burrs Adninstracto pablica Democacia ier tervesttco burn velista Abdo soialdemocrstco ‘Adina pica Democracasocalou ober star socal) burcrtin plata ado soci iberl Gest piblca Democacarepublicana republican oupatciatva Quando falo dos Estados absoluto, liberal, liberal-democratico, sucialdemocratico, social-liberal e republicano, 0 adjetivo refere-se a natu- text basica das organizagdes e instituigdes do Estado; quando digo Esta- los patrimoniais, burocraticos e gerenciais, estou me referindo ao modo pelo qual a organizacao do Estado & administrada. A teres quadro I mostra os tipos ou formas de democracia correspondentes. Dada uw definicao de democracia usada neste livro, de acordo com a qual, além do estado de direito e do sistema constitucional, a garantia das liberdades Inisicas e das eleiges competitivas para definir 0 governo exige o suftigio universal, nao se pode falar de democracia no Estado liberal. Com a ascen- nao do Estado absoluto, a separacao entre esfera publica e esfera privada tomou-se inevitével. O Estado liberal “resolveu” a questo através das a coluna dorevolugdes constitucional e liberal (a Revolugao Gloriosa, a Revolugao Norte-Americana 2 Revolugao Francesa) e, em um segundo momento, através da reforma do servico ptiblico. Com as ras, estabeleceu-se 0 estado de direito; com a ditima, a administragao publica burocratica sub: tituiu a administragao patrimonial, No entanto, o regime politico perma- neceu autoritério. O Estado liberal-democratico, por sua vez, derrotou autoritarismo, mas levantou a questao da justica social. O Estado socialdemocritico tentou dar uma resposta 4 questo dos direitos sociais e ao problema da igualdade de oportunidades, mas demonstrou ser ineficiente em um mundo no qual a eficiéncia econdmica se toma cada vez mais imperiosa. O Estado social-liberal continua comprometido com a jus- tiga social, enquanto o Estado republicano é uma resposta ao uso indevido de dinheito pablico e a oferta ineficiente de servigos sociais e cientificos. O Estado republicano nao & regime politico ideal de cidadaos virtuosos, mas é um Estado que conta com boas instituigdes e um ntimero razoavel de cidadaos comprometidos, capazes de assegurar os direitos classicos da cidadania, mas também de evitar que a res publica seja controlada por inte- resses privados, Essas formas hist6ricas do Estado, assim como as formas correspon- dentes de democracia, envolvem adicdes cumulativas de direitos huma- nos. O Estado liberal adiciona o estado de direito eo respeito aos direitos civis; o Estado liberal-democritico estabelece a democracia liberal na me- dida em que garante os direitos politicos — os direitos de votar e de ser eleito — a todos 0s cidadaos; no entanto, a democracia continua sendo elitista, na medida em que os politicos so responsaveis somente no mo: mento de sua eleigao. © Estado socialdemocratico adiciona a protesao dos direitos sociais, expressos no Estado de bem-estar social. A democracia correspondente deixa de ser puramente elitista e se toma socialdemocritica ou pluralista, na medida em que 0 novo peso politico das organizacdes corporativas precisa ser acomodado, e uma imprensa livre dé origem & opiniao publica. Finalmente, o Estado republicano adiciona a protesa0 dos direitos republicanos — direitos que cada cidadao tem, garantindo que o patriménio piblico seja usado para fins piiblicos — enquanto a democracia republicana ou participativa implica que os politicos e os fun- cionérios piblicos graduados se tornem ainda mais responsaveis, por meio dus organizages ou conselhos de controle ou responsabiliza¢ao social. ‘Na medida em que, em primeiro lugar, uma democracia pluralista emerge dua organizagdes corporativas e, em segundo lugar, a democracia republi- ‘cana surge a partir de organizagdes de controle social, a sociedade civil vai tomando cada vez mais coesiva ¢ ativa. ssas formas historicas de Estado, ou de regime politico, ndo envol- vem estigios inevitaveis e bem definidos de desenvolvimento politico em tuilos os paises democriticos. E no se deve supor que cada forma de Ixtudlo resolva os problemas levantados pela forma anterior. Elas so ape- ‘us uma maneira simples de compreender como a governanga evoluiu atra- vvéx do tempo, tomando como casos paradigmaticos paises europeus oci- dentais como a Franga.e a Inglaterra, ¢ 0s Estados Unidos — tao diferentes um do outro, mas com tantas caracteristicas comuns, comegando pelo fato de que foram os primeiros paises a completar as revolucées industrial € capitalista. Se a transi¢ao para um novo estagio, ou para uma nova forma Ue Estado, nao exige que os problemas levantados pela forma historica anterior tenham sido resolvidos, eles foram de algum modo enfrentados e resolvidos. Os capitulos seguintes focalizarao 0 processo politico pelo qual 1» Estado ou 0 sistema politico se modificaram quando homens e mulhe- tes, tendo se tornado cidadaos, comegaram a buscar ordem social ou esta: bilidade politica, liberdade, justica social, bem-estar e protecao do putriménio puiblico. Seguindo o esquema basico de T. H. Marshall da afir- mugao histérica sucessiva dos direitos humanos, e a abordagem de Narrington Moore sobre a democracia como produto da luta e da progres- alva ampliagao dos direitos dos cidados," investigarei o desenvolvimento «lus formas histéricas do Estado e as correspondentes formas de democra- clado ponto de vista da ampliagao dos direitos dos cidadaos — a partir da wlirmacao e da aplicagao dos direitos civis; segundo, dos direitos politicos; terceito, dos direitos sociais; e, finalmente, dos direitos republicanos. Tais Uireitos foram razoavelmente bem definidos e incorporados nas constit {goes ¢ leis dos paises civilizados, de tal forma que sua afirmacio guiaré minha breve andlise histérica, embora eu esteja bem consciente de que io foram amplamente garantidos, mesmo nos paises mais avancados, "Marshall [1950]; e Moore (1966). Sobre esse aspecto do trabalho de Barrington Moore, ws) Charles Tilly (1998),