INDICADORES DE GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA EN EL PARAGUAY

Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay y PNUD Paraguay Este documento es propiedad del Congreso Nacional de la Repblica y del Programa de las Naciones Unidas, Paraguay (PNUD). Al carecer de fines de lucro, no puede ser comercializado en el Paraguay ni en el extranjero. Estn autorizadas la reproduccin y divulgacin del material por cualquier medio, siempre que se cite la fuente. El anlisis y las recomendaciones que aqu aparecen no reflejan necesariamente la opinin del PNUD ni del Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay FICHA tCNICA Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Lorenzo Jimnez de Luis, Representante Residente Igor bosc, Representante Residente Adjunto Roco Galiano, Coordinadora de Programa a.i. Ricardo Yorg, Oficial de Programa, Gobernabilidad Pablo brugnoni, Asociado de Programa, Gobernabilidad Elizabeth barrios, Especialista en Estadstica y Economa, Oficina de Desarrollo Humano Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay Senador Nacional Enrique Gonzlez Quintana, Presidente maria Liz Sosa Studotti; Directora de Desarrollo Institucional y Cooperacin Externa Olga medina, Coordinacin Administrativa Equipo tcnico milda Rivarola, Coordinacin Tcnica y Sistematizacin del Proyecto marcello Lachi, Consultor Zulma Sosa, Directora Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC). Nimia torres, Directora de la Direccin de Estadsticas Econmicas (DGEEC) Coordinacin de edicin: Silvana Oneto Correccin de estilo: Alberto Muoz Aguirre Diseo y diagramacin: Comunicacin Visual S.R.L. Impresin: AGR S.A. Impreso en Paraguay Copyright 2009 en proceso

NDICE

mensaje del Presidente del Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay mensaje del Representante Residente del PNUD en Paraguay Introduccin Captulo I: Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el Paraguay Gobernabilidad Indicadores Captulo II: Los IGD y sus lneas de base 2008 Captulo III: Comisin del monitoreo y seleccin de los IGD Captulo IV: Primera Encuesta Nacional de Gobernabilidad Democrtica 1. Perfil sociopoltico de la poblacin Ejercicio del derecho electoral El reincidente clientelismo 2. Democracia: percepciones y actitudes Construccin de perfiles Calidad de la democracia Los problemas nacionales en democracia Confianza en las instituciones Partidos polticos, confianza e intencionalidad Obstculos estructurales

5 7 9 10 12 13 14 18 22 25 29 32 4 35 37 39 41 46 47

. Gobernabilidad, buen Gobierno Eficiencia y transparencia de la Administracin Pblica Cobertura y sesgos de la provisin de servicios Eficiencia y calidad del aparato de Estado El estado de la corrupcin Posibles instrumentos de reforma Captulo V. La gobernabilidad al estilo paraguayo El problema de la gobernabilidad Gobernabilidad Democrtica Las condiciones del sistema poltico Ejemplos de construccin de gobernabilidad en el Paraguay La construccin de la gobernabilidad en el Paraguay segn los actores polticos El clientelismo en la construccin de la gobernabilidad La prctica del cuoteo como base de los acuerdos Los pactos de gobernabilidad El control poltico de la justicia La construccin de la gobernabilidad en el Parlamento Acordar gobernabilidad en otros espacios Los intentos recientes de construccin de la gobernabilidad Conclusiones y recomendaciones bibliografa

48 51 55 58 61 65 66 68 69 71 73 77 78 80 82 84 86 88 90 92 96 100

Anexos

GObERNAR SIN ExCLUSIONES

Para avanzar en el desempeo democrtico de la representacin popular; esto es, discutir y tomar decisiones polticas y legales que respondan a las necesidades y bienestar del pueblo, el Poder Legislativo Nacional inici el proyecto Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay, de importante transcendencia para el gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Esta iniciativa, en su primera etapa, se tradujo en una encuesta nacional para el anlisis de las prcticas polticas durante la transicin democrtica paraguaya. El estudio, realizado con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), permiti profundizar los conceptos del pueblo acerca de la gestin de sus representantes, la valoracin del sistema democrtico que nos rige y su capacidad para la reduccin de la pobreza y la exclusin social. Los resultados fueron altamente significativos y servirn de base para la construccin de sistemas de medicin vlidos que puedan conducir a la concrecin de estrategias y acciones que impulsen el desarrollo de la capacidad ciudadana, en cuanto al debate y a la valoracin de la gobernabilidad democrtica. Entendemos que la gobernabilidad democrtica no se limita al control de los conflictos sociales. El trmino posee una acepcin ms amplia: la capacidad de concertacin de un gobierno para la puesta en marcha de polticas pblicas orientadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin. La Encuesta de Gobernabilidad Democrtica muestra a una sociedad preocupada por la delincuencia e inseguridad ciudadana, problemas de calidad o cobertura de servicios pblicos y pobreza. El Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay pretende realizar una evaluacin sistemtica de las polticas pblicas y su potencial impacto sobre los diferentes sectores sociales, para medir los avances y las falencias a travs del tiempo, mediante un proceso pluralista, transparente e incluyente. Por ello, para el presente trabajo se impuls la integracin de un comit con representantes del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas. La puesta en marcha de un sistema de medicin posibilitar la aceptacin de determinadas polticas y decisiones, plausibles de ser implementadas desde distintos campos, mediante una interaccin entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. El desarrollo equitativo del Paraguay requiere del consenso entre los grandes actores polticos, y de una participacin comprometida de la sociedad civil, que convertirn al Monitoreo de Gobernabilidad Democrtica en un instrumento efectivo de la construccin cotidiana de la democracia y del Desarrollo Humano. Senador Nacional Enrique Gonzlez Quintana Presidente del Congreso Nacional

GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA PARA EL DESARROLLO HUmANO

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene el mandato de contribuir al Desarrollo Humano Sostenible, con miras a alcanzar las metas fijadas en la Cumbre del Milenio convocada por las Naciones Unidas. De las cinco reas temticas asumidas por el PNUD a nivel mundial para cumplir estos objetivos, la Gobernabilidad Democrtica es una de las ms relevantes. Para ello, apoya y facilita la generacin de informacin, los procesos de dilogo poltico y la creacin de alianzas para aumentar las capacidades y oportunidades de todas las personas. Convencidos de que el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica permitir mejorar los indicadores sociales y potenciar el desarrollo humano en el Paraguay, el PNUD Paraguay se propone como misin contribuir a Alcanzar el desarrollo sostenible del pas mediante el fortalecimiento de sus instituciones democrticas y representativas, la superacin de las inequidades sociales y el respeto al ambiente en el marco de la plena vigencia de los derechos humanos. La cooperacin del PNUD en materia de gobernabilidad se rige por el Plan de Accin del Programa de Pas 2007-2011 adoptado por el Gobierno de la Repblica del Paraguay y el PNUD para asumir la , responsabilidad conjunta de implementar acciones en este campo. Este Plan comprende un Sistema de Informacin y Reporte Presupuestario, implementado junto a la Cmara de Diputados; un instrumento para el monitoreo de las obras ejecutadas con royalties en las municipalidades, implementado junto al Ministerio de Hacienda; una mesa de coordinacin general de la cooperacin internacional conformada, para fortalecer la capacidad de dilogo y articulacin entre el Gobierno y las agencias de cooperacin. Se colabor adems con el Ministerio del Interior del nuevo Gobierno (2008-2013) en la elaboracin de su Plan Estratgico travs de un proceso consultivo y se realizaron acciones estratgicas para mejorar la capacidad estatal en temas de seguridad ciudadana, entre las que se puede destacar la realizacin de un coloquio internacional sobre Medios de comunicacin y seguridad ciudadana . Por otra parte, con el objetivo de inscribir el desarrollo humano en la agenda pblica y promover la gobernabilidad democrtica el PNUD apoya la realizacin de importantes eventos internacionales y facilita mbitos de dilogo y reflexin democrtica, ambos sobre temas relevantes para el desarrollo del pas. Asimismo, a travs de diversas iniciativas, se busca impulsar el desarrollo de las capacidades institucionales del Estado para la gestin de sus Recursos Humanos, y promover el empoderamiento y participacin de las mujeres en el mbito pblico.

En este marco de acciones se insert este proyecto conjunto entre el PNUD y el Congreso Nacional, de Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay, que apunt a iniciar un proceso nacional de monitoreo que desarrolle capacidades locales para promover la gobernabilidad democrtica, relacionando estos instrumentos con planes nacionales de desarrollo y estrategias de reduccin de la pobreza. Este Sistema de monitoreo y evaluacin pretende contribuir al debate pblico, a valorar la gobernabilidad democrtica y a desarrollar capacidades de actores estratgicos para promover la gobernabilidad, generando Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el aparato de Estado, en la academia y en organizaciones de la sociedad civil, que puedan aportar a la agenda de reformas del Estado, en conexin con las polticas de desarrollo y de reduccin de la pobreza. Con estos objetivos, se han seleccionado indicadores de gobernabilidad en un proceso transparente e inclusivo de actores polticos y gubernamentales, de la sociedad civil y de la academia, promoviendo su compromiso en la produccin local y el seguimiento peridico de los IGD. Desde el enfoque del Desarrollo Humano, ponemos especial nfasis en la centralidad de las personas en los procesos de fortalecimiento de la gobernabilidad, como beneficiarias y sujetos activos en su promocin. Convencidos de la relevancia del conocimiento informado y de la participacin poltica y social en el logro de estos objetivos, nos place presentar este Primer Informe de Gobernabilidad Democrtica Paraguay 2009, esperando dar continuidad en el futuro a este proceso de monitoreo.

Lorenzo Jimnez de Luis Representante Residente del PNUD y Coordinador del Sistema de Naciones Unidas en Paraguay

INtRODUCCIN

Esta publicacin presenta los primeros Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) seleccionados a nivel nacional, sobre la base de la Primera Encuesta Nacional sobre Gobernabilidad Democrtica realizada en el marco del Proyecto Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en Paraguay con el Congreso y el Programa de las Naciones Unidas para , el Desarrollo (PNUD). Dicha encuesta fue aplicada por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos en diciembre del 2008, y procesada y divulgada en los primeros meses del 2009. Al mismo tiempo, el documento propone otros IGD posibles, generados (o generables) por diversas instituciones pblicas y privadas. Algunos de estos indicadores ya estn siendo empleados, o pueden generarse, desde distintas instancias pblicas y algunas privadas, cuyos datos peridicos complejizaran y proporcionaran bases empricas concretas para el monitoreo de la gobernabilidad democrtica. Estos primeros indicadores que en el futuro pueden ser complejizados, sustituidos o complementados con otros buscan expresar cuatro componentes bsicos de la Gobernabilidad Democrtica: Democracia, Gobernabilidad, Calidad, Eficiencia y Transparencia de la Administracin Pblica e Inclusin Social. El documento informa sobre la conformacin del Comit de seguimiento del Sistema de Monitoreo, con representantes del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas. La activa participacin de miembros hombres y mujeres de dicha Comisin de Seguimiento contribuy en forma relevante a la propuesta y seleccin de los IGD. Finalmente, se ofrece una reflexin basada en una investigacin cualitativa sobre las prcticas de gobernabilidad empleadas en el pasado reciente en el Paraguay. Adems se proponen conclusiones y recomendaciones sobre la generacin de esta lnea de base para el monitoreo de la Gobernabilidad Democrtica, dejando algunas lecciones aprendidas en el proceso, que permitan delinear los desafos futuros.

CAPtULO I

INDICADORES DE GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA EN EL PARAGUAY

INDICADORES DE GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA EN EL PARAGUAY

El Congreso Nacional, a travs del Sistema de monitoreo y evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay (Proyecto Nro. 59.520), implementado con el apoyo del PNUD, busca iniciar un proceso nacional de monitoreo que desarrolle capacidades locales para promover la gobernabilidad democrtica, relacionando estos instrumentos con planes nacionales de desarrollo y estrategias de reduccin de la pobreza. Se propone iniciar un monitoreo peridico de indicadores que: Contribuya al debate pblico y a valorar la gobernabilidad democrtica. Desarrolle capacidades de actores estratgicos para promover la gobernabilidad. Promueva la generacin de Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) en el aparato de Estado, en la academia, y en organizaciones de la sociedad civil, que puedan aportar a la agenda de reformas del Estado. Se conecte con polticas de desarrollo y de reduccin de la pobreza.

De manera ms especfica, pretende seleccionar indicadores de gobernabilidad en un proceso transparente, participativo e inclusivo de diferentes actores (Gobierno, sociedad civil, partidos polticos, medios de prensa y academia), para promover el compromiso en la produccin local y el seguimiento peridico de estos indicadores. Y generar, a travs de una Encuesta Nacional, parte de los datos que sirvan de lneas de base 2008, para el futuro.

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GobernAbilidAd
En su acepcin comn, la gobernabilidad pura y dura es la capacidad de un rgimen poltico para integrar a sus actores estratgicos y asegurar el ejercicio eficaz de la autoridad, una institucionalidad capaz de generar orden, asegurar estabilidad e impedir el caos social. Pero esta gobernabilidad no es un fin es s misma; en su forma democrtica est relacionada con la calidad de vida de la poblacin y con el desarrollo humano del pas.Trasciende la acepcin primitiva de control de los conflictos socialesy abarca la capacidad de un gobierno de concertar con , diferentes actores sociales y econmicos y desarrollar polticas pblicas orientadas a satisfacer sus demandas. Diversos estudios han comprobado que Mejorar la gobernabilidad es un poderoso instrumento para mejorar los indicadores sociales y el crecimiento1. Los progresos de la gobernabilidad (medidos a travs de indicadores) estn estadsticamente asociados, por ejemplo, a la reduccin de la mortalidad infantil, al incremento de la tasa de ingreso a la educacin, y al crecimiento de PIB per cpita. Se sostiene que un sistema es gobernable cuando est estructurado sociopolticamente, de modo tal que todos los actores estratgicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos, segn un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales con diversos niveles de institucionalizacin, dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias.2 La existencia de la democracia es condicin necesaria, pero no suficiente, para la gobernabilidad, la que trasciende el mbito del gobierno y abarca a las instituciones de la sociedad y del sector privado. Esta gobernabilidad es democrtica cuando la toma de decisiones y la resolucin de conflictos se produce segn reglas y procedimientos democrticos, es decir, que los actores poderosos resuelven sus conflictos y acatan y cumplen las decisiones emanadas del legislativo y del ejecutivo, procedentes ambos de un proceso electoral producido en un entorno de libertades polticas y derechos fundamentales, quedando prohibidas las frmulas pblicas o privadas que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos o las otras garantas constitucionales, todo garantizado () por un poder judicial independiente e imparcial3 . Comprende mecanismos y procesos con los cuales los ciudadanos/as y los grupos articulan sus intereses, median sus diferencias, y ejercen sus derechos y obligaciones legales. Un concepto similar es el de la gobernanza, sistema de valores, polticas e instituciones a travs de las cuales una sociedad maneja sus asuntos econmicos, polticos y sociales en interacciones entre el estado, la sociedad civil y el sector privado. es la manera en que la sociedad se organiza a s misma para tomar e implementar decisiones, logrando la comprensin, el acuerdo y la accin colectiva 4 .
Baldacci, E., Benedict Clements, S. Gupta & Qiang Cui,Social Spending, Human capital, and Growth in Developing Countries: Implications for Achieving the MDGsdoc. de trabajo, FMI, WP/04/217, Noviembre 2004, p. 26. , 2 Michael Coppedge,El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos En PNUD-CORDES (compiladores) Ecuador: Un Problema de . Gobernabilidad, Quito, CORDES-PNUD: 1996. 3 Prats, J.; Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano, Marco conceptual y analtico, 2001, p. 24 4 UNDP, Strategy note on Governance for Human development, 2000 1

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indicAdoreS
El monitoreo del nivel de gobernabilidad requiere una batera de indicadores que proporcionen lneas de base para evaluar las polticas pblicas del buen gobierno, con su potencial impacto sobre los diferentes sectores sociales, y permitan medir sus avances y falencias a travs del tiempo. Cada indicador es un dato, ubicado dentro de un rango o tendencia, que mide o indica el estado o nivel de un aspecto de la gobernabilidad de un pas, seleccionado por reas, como el sistema electoral, la calidad de los servicios pblicos, el nivel de corrupcin, el respeto a los derechos humanos, la participacin de la sociedad civil, la equidad de gnero, etc. Estos indicadores deben satisfacer las siguientes caractersticas tcnicas: a) Fiables: expresan o representan fielmente el dato. b) Pertinentes: respondan a las reas de democracia y gobernabilidad. c) Comprensibles: fciles de entender e interpretar, y puedan ser ledos y usados por actores sociales y polticos. d) Comparables en el tiempo, entre regiones o pases. e) Coherentes con las expectativas de la poblacin; especficos al pas. f ) Agregables estadsticamente. En el inicio del proceso de evaluacin, se establece una lnea de base precisa para cada uno de los indicadores, respecto a la cual se medirn cambios en los aos siguientes. Es deseable que se seleccionen y generen en un proceso transparente y participativo, y que el sistema de monitoreo est anclado en los planes estratgicos de desarrollo nacional. Se deben obtener datos de diversas fuentes (investigaciones,datos de la administracin pblica,estadsticas nacionales, etc.), a fin de crear una base institucional que permita reunirlos, actualizarlos peridicamente y difundirlos. Este sistema debe lograr sostenibilidad de modo a medir los avances en gobernabilidad democrtica mediante monitoreos sistemticos. Es deseable que las fuentes de datos ms tiles cuando puedan desagregarse en trminos de gnero y pobreza sean aceptadas por todos o por la mayora de los actores estratgicos, usuarios potenciales, para fortalecer sus capacidades. Es decir, las instituciones nacionales, decisoras de polticas gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicacin, Parlamento y partidos polticos. Volviendo al proyecto de referencia, recordemos que abarc tres actividades principales: a) La realizacin de una Primera Encuesta Nacional sobre Gobernabilidad Democrtica, realizada por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos. b) La conformacin de un Comit de seguimiento de los indicadores de gobernabilidad,con representantes del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas. c) Una investigacin sobre las prcticas de gobernabilidad empleadas durante la transicin democrtica en el Paraguay.

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CAPtULO II

LOS INDICADORES DE GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA Y SUS LNEAS DE bASE 2008

LOS INDICADORES DE GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA Y SUS LNEAS DE bASE 2008

Segn los resultados de esta Primera Encuesta de Gobernabilidad (EGD), y del debate con los miembros de la Comisin de Monitoreo, se realiz una seleccin de aquellos indicadores que, por su relevancia intrnseca (en trminos del sistema democrtico) o por su valor expresivo del nivel actual de gobernabilidad, se consideran adecuados al sistema de monitoreo en el Paraguay. El primer conjunto tiene como fuente la EGD, y es pasible de cambios o complejizaciones futuras. Se presentan estos indicadores agrupados en cuatro reas temticas Democracia; Gobernabilidad; Calidad, eficiencia y transparencia de la Administracin Pblica; e Inclusin Social, aunque el carcter sistmico de la gobernabilidad democrtica diluye las fronteras entre dichas reas. En la matriz, se especifica la escala de cada indicador, y el valor numrico logrado a travs de la EGD 2008. Aunque la mayor parte de estos indicadores registra percepciones y actitudes polticas, algunos ubicados en las reas temticas de Calidad de la Administracin Pblica y de Inclusin Social, miden experiencias en el ejercicio de derechos por parte de la poblacin. En su mayora se trata de indicadores simples, para facilitar su comprensin y comparacin en el tiempo y en el espacio, pero se proponen algunos indicadores compuestos (tasas que trabajan relaciones entre dos o ms variables) en las reas de Gobernabilidad e Inclusin.

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Indicadores de la Encuesta de Gobernabilidad Democrtica rea temtica indicador

% de poblacin para la cual la democracia es preferible a cualquier otro sistema. % de la poblacin para la cual la democracia funciona bien en el Paraguay. % de poblacin para la cual en el Paraguay, las elecciones son libres y transparentes. % de poblacin que cree confiable el Superior Tribunal de Justicia Electoral % para el cual existe igualdad de todas las personas ante la ley. % de poblacin que confa en la corte Suprema de Justicia, Fiscala y Juzgados (promedio). % de la poblacin para la cual las Polticas y programas del gobierno responden a las necesidades de la poblacin. Razn entre confianza promedio en Partidos polticos, Parlamento y Corte Suprema y confianza promedio en Iglesia, Prensa y Cooperativas. Razn entre % de poblacin que da buena calificacin al trabajo del Poder Legislativo y % que da buena calificacin al del Ejecutivo. Razn entre % de poblacin que da buena calificacin al trabajo de Poder Judicial y % que da buena calificacin al del Ejecutivo. % de poblacin para la cual el gobierno promueve el crecimiento econmico. Calidad, eficiencia y transparencia de la Administracin Pblica % de poblacin que no conoci casos cercanos de corrupcin el ao anterior % de personas que en sus gestiones ante instituciones pblicas no fue vctima de corrupcin % que cree que la Administracin Publica funciona ahora mejor que durante el gobierno anterior. % que califica como buena o muy buena la calidad de los servicios pblicos recibidos el ao anterior (promedio) % de votantes en pobreza extrema que se traslad al lugar de voto por su cuenta en las ltimas elecciones Inclusin social % de poblacin para la cual interesa a los polticos que el Paraguay progrese o ayudar a los pobres. % de poblacin para la cual el gobierno lucha contra la pobreza. Razn de participacin electoral femenina sobre la masculina en las ltimas elecciones.

escala
1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 0a1 0a1 0a1 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 1 a 100 0a1

Valor 2008
49 27 44,3 30 10,9 27 36,5 0,27 0,54 0,44 24,5 85 94 42 80 58 45,8 24,7 0,75

Democracia

Gobernabilidad

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La segunda matriz incluye indicadores que ya son empleados, o pueden generarse, desde distintas instancias pblicas y algunas privadas, cuyos datos peridicos complejizaran y proporcionaran bases empricas concretas al monitoreo de la gobernabilidad democrtica. La activa participacin de miembros hombres y mujeres de la Comisin de Seguimiento contribuy, en forma relevante, a su propuesta y seleccin.
Propuesta de otros Indicadores de fuentes pblicas y privadas rea temtica indicador Fuente
Abstencionismo oculto, Nro. de personas empadronadas sobre Nro. de personas Tribunal Superior de en edad y condicin de votar en las ltimas elecciones. Justicia Electoral Tribunal Superior de % de participacin en las ltimas elecciones (65 %). Justicia Electoral Democracia Existencia de leyes y reglamentos que regulan el financiamiento electoral Congreso Nacional (Variable dicotmica, S/No). Indicadores de eficiencia y calidad del Poder Judicial. Centro de Estudios Judiciales Nro. de proyectos de leyes del Ejecutivo rechazados por el Parlamento y Asesora jurdica de la de leyes aprobadas por este y vetadas por aquel, sobre Nro. total de leyes Presidencia de la Repblica aprobadas por el Parlamento y sancionadas por el PE el ltimo ao (excepto y Congreso Nacional las de pensiones graciables). Gobernabilidad Nro. de bancadas en el Senado/Nro. de partidos con representacin en el Senado. Senado de la Nacin Total de ministros y secretarios de Estado con rango de ministro/a cambiados el Presidencia de la Repblica ltimo ao, sobre total de ministerios y secretaras de Estado. Casos presentados por la Contralora que generaron imputaciones de la Fiscala Contralora General de la en los ltimos doce meses. Repblica % de contrataciones pblicas que pasan el control de calidad/integridad en los Direccin Nacional de Calidad, ltimos doce meses. Contrataciones eficiencia y Tasa de crecimiento del % de hogares con cobertura de servicios de agua potable transparencia DGEEC, EPH anual con caera dentro del hogar y eliminacin de excretas, del ltimo ao. de la Administracin Nro. de ministerios, secretaras de Estado y entes con Manual de procedimiento Secretara de la Funcin y Reglamento interno sobre total de ministerios, secretaras de Estado y entes. Pblica Pblica Nro. de contratados/as y empleados pblicos nuevos que pasan el concurso Secretara de la Funcin de mritos y aptitudes, sobre total de nuevos funcionarios/as contratados y Pblica empleados el ltimo ao. Tasa de crecimiento del gasto social/ tasa crecimiento del gasto pblico total del PNUD-Proyecto Gasto ltimo ao. Social Gasto pblico ejecutado en programas de lucha contra la pobreza sobre gasto Ministerio de Hacienda pblico total ejecutado. Inclusin social Gasto pblico ejecutado en planes y programas antidiscriminacin por sexo Ministerio de Hacienda sobre gasto pblico total ejecutado. Nro. de ministras y secretarias de Estado sobre total de ministerios y secretaras Secretara de la Mujer de Estado del Gabinete. Nro. de viceministros y directores sobre Nro. de viceministerios y direcciones de Secretara de la Mujer entes, ministerios y secretaras del Estado.

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CAPtULO III

COmISIN DEL mONItOREO Y SELECCIN DE LOS IGD

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COmISIN DEL mONItOREO Y SELECCIN DE LOS IGD

La integracin de una Comisin de Seguimiento de diecisiete miembros se realiz de acuerdo con criterios tcnicos (miembros de instituciones privadas o pblicas que trabajan indicadores similares) y polticos (titulares o miembros del Gabinete del Ejecutivo o de Comisiones parlamentarias ms ligadas a la cuestin de la Gobernabilidad Democrtica). Esta comisin qued integrada por: 1. Vicepresidente de la Comisin de Asuntos Constitucionales del Senado, Hugo Estigarribia. 2. Ex Presidente del Congreso y Presidente de la Comisin de Equidad, Gnero y Desarrollo Social del Senado, Carlos Filizzola. 3. Presidenta de la Comisin de Derechos Humanos del Senado, Ana Mara Mendoza de Acha. 4. Ex Presidente del Congreso y miembro de la Comisin de Asuntos Constitucionales del Senado, Miguel Abdn Saguier. 5. Presidenta de la Comisin de Equidad Social y Gnero de la Cmara de Diputados, Emilia Alfaro de Franco. 6. Miembro de la Comisin de Legislacin y Codificacin de la Cmara de Diputados, Sebastin Acha.

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7. Coordinador General de la Unidad Tcnica de Descentralizacin del Ministerio de Hacienda y ex Coordinador de la Red Pojoaj, Ral Monte Domecq. 8. Secretaria de la Mujer (Gabinete del Ejecutivo), Gloria Rubn. 9. Secretaria de la Funcin Pblica (Gabinete del Ejecutivo), Lilian Soto. 10. Director Nacional de Contrataciones Pblicas, Max Rejalaga. 11. Ministro del Interior, Rafael Filizzola. 12. Contralor General de la Repblica, Octavio Airaldi. 13. Secretaria Ejecutiva de Transparencia-Paraguay, Mara del Pilar Callizo. 14. Presidente Ejecutivo del Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo (CIRD), Agustn Carrizosa. 15. Coordinador de la Red de ONG Pojoaj, Ing. Vctor Bentez. 16. Director del Centro de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica, Mster Luis Fretes. 17. Director del Centro de Investigacin de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Asuncin, Prof. Econ. scar Barrios.

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Tras reuniones con estas personas, en las que se present el proyecto, se las invit a participar de esta iniciativa y se debatieron posibles indicadores de gobernabilidad democrtica en el Paraguay, quedando conformada esta Comisin a fines del 2008. Paralelamente, se procedi a revisar las guas y el material terico sobre indicadores del PNUD5 y se estudiaron instrumentos de medicin similares. La revisin bibliogrfica previa incluy el estudio de cuestionarios de Gobernabilidad aplicados en Paraguay (concretamente los del CIRD, CISNI y Transparencia) y Amrica Latina (Bolivia, Per, Honduras, etc.)6 en contextos de iniciativas diferentes, mantenindose paralelamente correspondencia sobre el contenido del cuestionario con tcnicos del Centro de Gobernabilidad de Oslo.

5 UNDP, Governance Indicators, A users guide, 3.XII.07; y UNDP, Measuring Democratic Governance, A framework for selecting pro-poor and gender sensitive indicators, May 2006. 6 Ver los formularios de: CISNI_BID, Patrones de Comportamiento y Desempeo Institucional, Gobernabilidad y Corrupcin en el Sector Pblico en Paraguay, 2005Setiembre de 2006, en //siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/DRAFT_Paraguay_Exec_Summary.pdf; TRANSPARENCIA PARAGUAY, Encuesta Nacional de Corrupcin, 2008, en www.transparencia.org.py/index.php?option=com_content&task=view&id=102 &itemid=85; DIAL, Gouvernance, Dmocratie et Lutte contre la pauvret : enseignements tirs des enqutes auprs des mnages, En Afrique sub-saharienne et en Amrique latine de Javier Herrera, Mireille Razafindrakoto, Franois Roubaud, Document de Travail 2005-12, en www.dial.prd.fr/dial_publications/PdF/ doc_travail/2005-12_english.pdf; CIRD: Alejandro Vial, Coordinador Cultura poltica y prcticas de gobernabilidad democrtica 2004 Un presente confuso, en un contexto de premuras , y urgencias, Asuncin, 1.XII.2004, en www.cird.org.py/index.php?option=com_content&task=view&id=23; CIRD, Alejandro Vial, Coordinador, Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2006, Crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y nuevos sueos, en www.cird.org.py/sociedadcivil/documentos/encuesta2006.pdf; organizacin universitaria interamericana, colegio de las amricas, Cuestionario sobre formacin en gnero y gobernabilidad democrtica, 2000, en www.joveneslac.org/portal/000/mjovenes/cuestionario-encuesta-rif.doc; METAGORA, Paris, Cuestionario para el inventario de iniciativas para medir democracia, derechos humanos y gobernabilidad, en www.metagora. org/html/activities/act_inventory.html; UNIVERSIDAD DE PITTSBURGH, Gobernabilidad y Transparencia en Honduras: Un estudio de opinin ciudadana, Encuesta de Buen Gobierno: 2001 , Proyecto de Cultura Poltica de la Universidad de Pittsburgh, en www.sitemason.vanderbilt.edu/files/hUHuWk/Honduras_2001_Questionnaire_on_ corruption_v_20_final_b.pdf.

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CAPtULO IV

PRImERA ENCUEStA NACIONAL DE GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA

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PRImERA ENCUEStA NACIONAL DE GObERNAbILIDAD DEmOCRtICA

Un Convenio entre el Congreso Nacional y la Secretara Tcnica de Planificacin de la Presidencia de la Repblica permiti trabajar con la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC), encargada de aplicar y procesar los datos de la Primera Encuesta Nacional sobre Gobernabilidad, Democracia y Transparencia en el Paraguay (2008/9). Las caractersticas tcnicas de este instrumento de medicin son:

Solicitada por: Congreso de la Nacin, con el auspicio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para el Proyecto Nro. 59.520 Sistema de Monitoreo y Evaluacin de la Gobernabilidad Democrtica en el Paraguay . Realizada por: Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC). Objetivo de la encuesta: Conocer la percepcin, opinin y experiencia de la poblacin en los hogares, sobre temas de la Gobernabilidad, Democracia y Transparencia en el pas. Nro. de preguntas formuladas: En total, 59 preguntas, organizadas en 4 secciones: Seccin 1: Caractersticas de la poblacin, 6 preguntas Seccin 2: Caractersticas de la vivienda, 10 preguntas Seccin 3: Educacin, salud y empleo e ingreso familiar, 11 preguntas Seccin 4: Gobernabilidad, Transparencia y Democracia, 32 preguntas Universo: La encuesta fue dirigida a la poblacin que reside en forma habitual o permanente en viviendas particulares toda o la mayor parte del ao. La informacin de la encuesta de la seccin de Gobernabilidad, Democracia y Transparencia fue proporcionada por un miembro del hogar de 18 aos y ms de edad seleccionado en forma aleatoria. Unidad de muestreo: personas de 18 aos y ms. Fecha de realizacin: Del 10 de noviembre al 24 de diciembre del 2008. rea de cobertura: Todo el pas, excluyendo Boquern y Alto Paraguay. marco muestral: El marco utilizado para la seleccin de la muestra est constituido por segmentos (conglomerados de viviendas), conformados a partir del Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 2002. tipo de muestreo: El diseo muestral corresponde a un diseo probabilstico por conglomerados con probabilidad proporcional al tamao, trietpico y estratificado en la primera etapa. En la primera etapa se

2

seleccionan, dentro de cada estrato, los segmentos censales (Unidad Primaria de Muestreo); en una segunda etapa se seleccionan las viviendas (Unidad Secundaria de Muestreo); y en la tercera etapa se selecciona a una persona de 18 aos y ms (Unidad Terciaria de Muestreo). Niveles de Estimacin: Los niveles de desagregacin para los cuales el diseo muestral permite obtener estimaciones con un nivel de confianza conocido son los siguientes: Total Pas, rea Urbana y rea Rural. tamao de la muestra: 3.000 personas de 18 aos y ms. tipo de encuesta: Entrevista personal en las viviendas. Nivel de confianza: 95% Coordinacin Ejecutiva del Proyecto: Milda Rivarola. Direccin y coordinacin de la encuesta: Nimia Torres, Directora de la Direccin de Estadsticas Econmicas. Corresponsables del diseo, aplicacin del cuestionario y supervisin (control de calidad): Nimia Torres, Sonia Garrido, Ilsa Palacios, Hctor Arvalos. Digitacin y procesamiento de datos: Mara Teresa Chica, Hctor Arvalos. Clculo y cruzamientos de la variable pobreza: Elizabeth Barrios, PNUD. Uso y difusin de datos: Para el uso de la Base de Datos, las personas/instituciones interesadas deben solicitar por nota al Congreso Nacional o a las oficinas del PNUD Paraguay, comprometindose a: (a) No transferir la base de datos a terceros. Otros usuarios pueden solicitar directamente al Congreso o al PNUD. (b) Entregar al Congreso, a la DGEEC y al PNUD seis copias dos a cada institucin de las investigaciones realizadas, tan pronto como estn terminadas. (c) Asumir la completa responsabilidad de los resultados, interpretaciones y opiniones vertidas sobre los nuevos anlisis de estos datos. (d) Acreditar al PNUD, al Congreso y a la DGEEC como la fuente de datos original. (e) Respetar las especificaciones tcnicas y el marco conceptual de la Encuesta, en particular las recomendaciones sobre el alcance de la informacin de las variables para fines de inferencia. Los propietarios de la base de datos se responsabilizarn por estimaciones realizadas con tamao de muestra no apropiadas para niveles de inferencia fuera de las recomendadas.

24

1. Perfil socioPoltico de la Poblacin

Como la sociedad paraguaya se caracteriza por altas tasas de afiliacin, la Encuesta de Gobernabilidad Democrtica (en adelante, EGD) interrog sobre esta condicin. Surge un dato ligado probablemente a los resultados de las elecciones de abril del 2008. Si la tasa de personas inscritas legalmente en partidos o movimientos es de 84%, segn datos del TSJE7, a fines del 2008 slo el 70, 7% de las personas encuestadas afirm estar afiliado a alguno.
Preg. 47: est usted afiliado/a a algn partido o movimiento poltico?

Afiliacin
S No No responde Total

cantidad
2.097 844 25 2.966

%
70,7 28,5 0,8 100

Estos cambios de auto-identificacin partidaria no afectan a las dos mayores asociaciones polticas, la ANR y el PLRA, cuya tasa de afiliacin (legal y de auto referencia) permanece igual antes y despus de los comicios. Sus identidades son ms duras y renuentes a cambios: con la alternancia hubiera podido esperarse que el partido hoy en el gobierno, el PLRA, aumentara el nmero de adhesiones, como que la ANR, en la oposicin, perdiese parte de las suyas. Estas migraciones de identidad partidaria afectaron sin embargo a todos los dems partidos: UNACE cay del 8% de inscritos legales a un 2,6% de autorreferencia actual, el PEN del 3,7% al 0,6%, y la sumatoria del resto de los partidos y movimientos (ms de veinte inscritos a fines del 2007) del 4,7% al 0,4%. Si las prdidas del UNACE partido slidamente cohesionado por la figura de su lder Lino Oviedo podran entenderse por la derrota de su candidatura presidencial; las de los otros partidos y movimientos (la mayora de los cuales se sum a la Alianza Patritica para el Cambio) se explicaran por sus magros resultados en el Legislativo y en las Gobernaciones de abril del 2008.8

7 8

Ver cifras y detalles de afiliacin a partidos y movimientos antes de las elecciones de abril del 2008 en www.tsje.gov.py/e2008/partidos.php Parte de esta diferencia podra deberse al carcter netamente urbano de estos partidos y movimientos nuevos: los partidos de distribucin nacional _ANR y PLRA_ estn mejor representados en la muestra que los dems.

25

Preg. 48: en caso afirmativo, a cul? ANR PLRA UNACE PEN Otros * No responde TOTAL
*PPQ (4); PDC (4); PPS (2) y otros (3)

nro.
1.309 657 78 17 13 23 2.097

%
44,1 22,2 2,6 0,6 0,4 0,8 70,7

Tras dos dcadas de transicin, con diversos intentos de crear nuevas asociaciones polticas, se redisea as una poblacin fuertemente bipartidista, donde el grupo de personas afiliadas o que no se reconocen como afiliadas a algn partido o movimiento constituye la segunda fuerza poltica del pas. Como se notar en cruzamientos y grficos sucesivos, esta subpoblacin muestra coherencia interna en sus actitudes, opiniones y percepciones polticas.
Afiliacin partidaria, EGD 2008
2% 1% 3% Unace NR Otros 28% Sin afiliacin

44% ANR 22% PLRA

Afiliacin e identidad partidaria, 2007 -2008

44,1 45,4 22,2 22,0 2,6 ANR PLRA 8,5 0,6

XII-2008

XI-2007

28,5 3,7 0,4 4,7

15,8

Unace

PEN

Otros

Sin afiliacin

26

Grfico n 1

Al no registrarse incrementos significativos en la ANR o el PLRA, estos cambios benefician a la categora de personas que hoy se reconocen como no afiliadas (independientes en cuadros y grficos comparativos). , Esta subpoblacin gan catorce puntos porcentuales, pasando de un 15,8% legal (fines de 2007) a un importante 28,5% de autorreferencia no partidaria en la actualidad. La afiliacin a partidos y movimientos es un fenmeno mucho ms urbano (57%) que rural (43%) y tiende a ser ms masculina (75%) que femenina (67%). Asumiendo que la lengua hablada en el hogar (el guaran o el espaol, ya que los bilinges se comportan en este mbito como categora intermedia) supone universos socioculturales distintos, se emple esta variable en diversos cruzamientos. En general, la afiliacin es mayor entre guaranhablantes (78%) que entre hispanohablantes (63%). Comparativamente el PLRA alberga la mayor cantidad de guaranhablantes, mientras existen ms hispanohablantes entre personas no afiliadas. De algn modo, seis dcadas de gobierno urbanizaron (ANR urbanos superan a PLRA urbanos, con 59% y 51% respectivamente) e hispanizaron progresivamente a la poblacin colorada.
Partido
ANR PLRA Independientes

hispanohablante
322 (24,9%) 96 (14,6%) 269 (35,2%)

guaranhablante
625 (48,3%) 391 (59,8%) 300 (39,2%)

bilinge
345 (26,7%) 167 (25,5%) 196 (25,6%)

Lengua hablada en el hogar, por afiliacin

Independiente ANR PLRA
Grfico n 2

Hispanohablante

Guaranhablante 25,6 26,7 25,5

Bilinge

35,2 24,9 14,6 48,3 59,8

39,2

Una paradoja ya observada por anteriores estudios reaparece en estos resultados: pese a la alta tasa de afiliacin, el inters manifestado en la poltica es bajo. Difcilmente, ella es objeto de conversacin cotidiana: poco ms de una quinta parte de encuestados/as habla de poltica con amistades, familiares o conocidos, y eso en un ao electoral como el 2008, en que el inters debi haber sido coyunturalmente mayor.

27

Preg. 42: Habla usted de poltica con personas de su familia, amigos u otros?

nro.
413 1.404 16 1.8

%
22,5 76,6 0,9 100

Mucho o Bastante Poco o Nada No responde Total

El inters vara en funcin al gnero hablan ms de poltica los hombres (24%) que las mujeres (16%) y al nivel socioeconmico: son los no pobres (23%) quienes conversan sobre este tema ms que los pobres (15%). La correlacin con el nivel educativo es marcada: la tasa de personas con nivel universitario o terciario, que tienen la poltica como tema de conversacin, casi cuadruplica a las de nivel escolar bsico.
Habla de poltica, por sexo y nivel socio-econmico
75 24 84

Mucho o bastante

Poco o nada

85

77 23

16 Mujer

15 Pobre

Hombre
Grfico n 3

No pobre

Habla mucho o bastante de poltica, por aos de estudio

37,7% 26,7% 14,3% 4,0% Ninguno 1a9 10 a 12 13 o ms

28

Grfico n 4

eJercicio del derecHo elecTorAl

La tasa arrojada por la EGD de participacin electoral en abril del 2008 (66,7%) es estadsticamente equiparable al dato oficial (65,6%). Recordemos que en los comicios del ao pasado se dio una clara inflexin de la tendencia creciente al abstencionismo desde 1998, que lleg a su punto crtico en las elecciones municipales de 2006, cuando ya la mitad del electorado nacional se abstuvo de votar. Esta participacin estuvo bastante sesgada por la condicin partidaria: mientras cuatro de cada cinco afiliados a la ANR o al PLRA concurrieron a las urnas, dos de cada tres personas no afiliadas se abstuvieron de votar. Las ltimas elecciones generales resultaron, de este modo, mucho ms encuadradas partidariamente hablando que los comicios anteriores (municipales de 1991, generales de 1993 2003) donde la gran participacin ciudadana fue motivada por candidaturas nuevas, de partidos no tradicionales con candidaturas outsiders.
Preg. 44: Vot usted en las elecciones presidenciales de 2008?

ToTAl cantidad %
S No No responde Total 1.979 966 21 2.966 66,7 32,6 0,7 100,0

Afiliados/as cantidad %
1.689 408 2.097 80,5 19,5 100,0

no afiliados/as cantidad %
289 554 1 844 34,2 65,6 0,1 100,0

no responde cantidad %
1 4 20 25 4,0 16,0 80,0 100,0

Participacin electoral, por afiliacin

Vot

No vot

Independiente PLRA ANR

34,2 79,1 80,9

65,6 20,9 19,1

Grfico n 5

29

Anr Vot
S No Total

PlrA %
80,9 19,1 100,0

Partido o movimiento poltico UnAce* otros %

79,1 20,9 100,0

no responde %
80,0 20,0 100,0

cantidad
1.059 250 1.09

cantidad
520 137 657

cantidad
64 14 78

%
82,1 17,9 100,0

cantidad
24 6 0

cantidad
22 1 2

%
95,7 4,3 100,0

* Se registran las cifras (absolutas y porcentuales) de afiliados al UNACE en cuadros, pero no en los grficos. Siendo 78 casos (2,6%) sobre un total de 2.966, carecen de significacin estadstica (se sitan por debajo del rango de error) y no es posible compararlos a otros subgrupos partidarios mucho mayores.

En general, el abstencionismo fue mayor entre habitantes de reas rurales (36,9%) que urbanas (30%); entre mujeres (36,2%) que hombres (28,7%); entre guaranhablantes (34,6%) que hispanohablantes (28,5%) y entre pobres extremos (39%) que entre no pobres (30,9%). Se disea as una geografa social de la participacin electoral, asociada a las complejas desigualdades que afectan a la sociedad paraguaya.
Abstencionismo en sub-poblaciones
Pobre extremo No pobre 39 30,9

Guaranhablantes Hispanohablantes

34,6 28,5

Mujer Hombre

36,2 28,7

Rural Urbano

36,9 29,4

0

Grfico n 6

La principal causa aducida para la abstencin (ver Anexo nro. 2) es la falta de cdula de identidad o por no estar empadronado (45,3%). Segn estas cifras, ms de medio milln de potenciales electores residentes en el pas no pudo ejercer su derecho al voto en abril del 2008, por no contar con el documento de identidad o por no haberse inscrito en el Registro Electoral9. El rechazo a las candidaturas o a las elecciones en s explica una quinta parte del total de la abstencin; y problemas de distancia del local electoral, o de costo del transporte, otra quinta parte.
Razones de no haber votado en abril del 2008
No sirve para nada, rechaza candidato Lejana del local de votacin, costo del transporte Sin cdula, no se empadron
Grfico n 7

17,5 17,3 45,3

9 Puede comprender tambin a electores originalmente empadronados/as en un lugar, que tras haber migrado a otras zonas del pas, no gestionaron el traslado de su inscripcin.

1

el reincidenTe clienTeliSMo
Considerando la literatura existente sobre los mecanismos clientelares en el proceso electoral paraguayo10, la EGD inquiri sobre la forma de traslado de electores al lugar de voto. La lgica de reciprocidad clientelar implica intercambiar lealtades electorales por servicios o dinero recibidos por electores/as distribuidos por el operador o dealer partidario. El traslado de electores al lugar de votacin es el mecanismo usado por los operadores para garantizar el cumplimiento de esta reciprocidad. De acuerdo con investigaciones anteriores, esta prctica abarcaba del 22% (ao 2006) al 33% (ao 2001) del electorado nacional.11 Segn datos de la EGD, uno de cada cuatro votantes fue llevado al local electoral por algn operador en las ltimas elecciones, con pronunciados sesgos por afiliacin, perfil poltico, nivel socioeconmico, rea geogrfica y lengua hablada en el hogar. Las personas afiliadas a partidos o movimientos polticos fueron tres veces ms trasladadas a votar (27%) que las no afiliadas (9%).Ya se vio que estas ltimas personas votan menos, pero lo hacen con mayor autonoma. El traslado fue ms frecuente entre personas afiliadas al UNACE12 (uno de cada tres votantes), seguidas por las del PLRA (tres de cada diez votantes) y la ANR (cuatro de cada diez votantes).
Preg. 46: cmo fue usted a votar? Se traslad

por iniciativa propia o lo llevaron operadores polticos?

Iniciativa propia Operadores polticos No responde

Total
1.490 485 4

%
75,3 24,5 0,2

Afiliados
73% 27% -

no afiliados
90% 9,3% 0,7

Forma de traslado
Iniciativa propia Operadores polticos No responde Total

Anr n
784 274 1 1.059

PlrA %
74,0 25,9 0,1

n
366 154 520

%
70,4 29,6 -

UnAce n %
43 21 64 67,2 32,8 -

otros partidos n %
19 5 24 79,2 20,8 -

no responde n %
18 3 1 22 81,8 13,6 4,5

2

10 Ver M. Lachi, recoleccin de fondos y gastos electorales en las elecciones municipales, Informe de Investigacin, Transparencia Paraguay- Alter VidaDesarrollo En Alianza-USAID. Asuncin, Octubre de 2005. 11 Cspedes R., Roberto, capacidades y libertades. Participacin en las elecciones municipales de 2001 en Paraguay, en revista latinoamericana de desarrollo Humano Nos. 22 y 23, junio/julio de 2006 y Gabinete de Estudios de Opinin (GEO) y Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE), Abstencionismo electoral en Paraguay, investigacin de J. N. Mornigo y M. Lachi (indito), Asuncin, 2006. 12 La submuestra de afiliados/as al UNACE (78 personas, un 2,6% del total del total de encuestados) no tiene significacin estadstica. Se la incluye en cuadros con cantidades, pero no en los grficos de cruzamientos.

Forma de traslado, por afiliacin

Iniciativa propia

Operadores

PLRA ANR No afiliado

Grfico n 8

70,4 74,0 90,0

29,6 25,9 9,3

Las prcticas clientelares se benefician claramente de la pobreza: la correlacin entre forma de traslado y nivel socioeconmico es alta. Los operadores aseguran un 41% de electores en extrema pobreza el da de los comicios, mientras slo el 17% de los no pobres comparten esta prctica. Como era previsible, electores de perfil democrtico votan ms libremente que los de perfil autoritario (81% vs. 73%), y el sesgo es todava mayor entre electores hispanohablantes (90%) y guaranhablantes (62%).
Forma de traslado, por nivel socioeconmico

Iniciativa propia

Operadores polticos

58

69 41 31

83 17

Pobre extremo
Grfico n 9

Pobre

No pobre



2. democracia: PercePciones y actitudes

Las encuestas de opinin poltica detectaban, desde fines de los noventa, una escasa afeccin de la sociedad paraguaya a la democracia como sistema13. A la opcin la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, adhera apenas un tercio de la poblacin, y las opciones autoritarias o de indiferentes se dividan equitativamente los dos tercios restantes (ver Anexo nro. 3). La EGD registr, a fines del 2008, un crecimiento sin precedentes de la afeccin a la democracia en el Paraguay: una de cada dos personas (el 49%) adhiere hoy a ella.14 Este incremento obedecera, una vez ms, a los resultados de los ltimos comicios. Excepto en el espacio municipal, hasta abril de 2008 la ciudadana no pudo asociar el ejercicio del derecho al voto con el cambio de partido de gobierno. Esta vez la alternancia poltica dio sentido a la democracia electoral de las ltimas dos dcadas, lo que tuvo como efecto una valoracin general de la democracia.
Afeccin a la democracia
23% Democracia es siempre preferible A veces un gobierno autoritario es preferible Da igual uno u otro
Grfico n 10

49% 28%

Esa afeccin es ms alta entre hombres (54%) que entre mujeres (44%), que en revancha se muestran ms indiferentes a este sistema poltico o al autoritario. La valorizacin del sistema democrtico est fuertemente ligada al nivel de escolaridad ms de 14 puntos porcentuales de diferencia entre gente de nivel universitario y de nivel bsico y curiosamente es ms alta en mbitos rurales (52%) que en urbanos (46%).
Preg. 30: con cul de las siguientes tres frases est usted ms de acuerdo? bsico bachiller Universitario Hombre Mujer

La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno En algunas circunstancias, un gobierno autoritario es preferible a uno democrtico Me da lo mismo un gobierno democrtico que un gobierno no democrtico

30,5 37,5 31,9

34,7 40 25,3

45,1 36,5 18,4

54 26,1 18,7

44,1 29 26,3

4

13 Ver las encuestas de opinin poltica locales del CIRD-USAID coordinadas por Alejandro Vial, o las comparativas del latinobarmetro. 14 Segn el Latinobarmetro, en su encuesta regional realizada meses antes, un 53% de la poblacin paraguaya optaba por el sistema democrtico, ver Informe 2008 en www.latinobarometro.org.

conSTrUccin de PerFileS
Ponderando las respuestas de afeccin a la democracia y las de otras de control, se reconstruyeron tres perfiles polticos. Dos sucesivas preguntas indagan sobre el carcter participativo y constitucional del gobierno (y del Ejecutivo), preferido por la persona entrevistada. Los resultados dan una ligera mayora a la opcin de gobierno expeditivo e inconsulto, y una diferencia de ms de 14 puntos porcentuales a favor de la opcin del Ejecutivo expeditivo, que prescindiera, si necesario fuere, de las decisiones del Legislativo.
Preg. 31: Qu tipo de gobierno necesita hoy el Paraguay?

cantidad
1.457 1.376 133

%
49,1 46,4 4,5

Un gobierno que tome decisiones rpidas, con eficiencia, aunque no consulte a todos los grupos sociales Un gobierno que tome en cuenta a todos los grupos sociales, aunque tarde ms en sus acciones y decisiones No sabe o no responde

Preg. 32: Qu tipo de presidente del Paraguay preferira usted?

cantidad
1.201 1.601 164

%
40,5 54,0 5,5

Uno que solucione los problemas a travs de leyes aprobadas por el Congreso, aunque esto lleve ms tiempo Uno que solucione los problemas rpidamente, evitando el Congreso si es necesario No sabe o no responde

El ejercicio estadstico de combinar respuestas a este tndem de preguntas 15 dio unos perfiles polticos similares a los de la ltima dcada.En el perfil democrtico se ubic el 33% de la poblacin,en elautoritario , el 37,6%; y como indecisos el 29,4% de la muestra. Los cruzamientos de variables de percepcin y opinin poltica realizados con los tres perfiles as construidos mostraron coherencia, por lo que se trabaj con ellos a lo largo del anlisis.

15 Al perfil democrtico puro corresponde la persona que opt por: la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno; Un gobierno que tome en cuenta a todos los grupos sociales, aunque tarde ms en sus acciones y decisiones, y Uno que solucione los problemas a travs de leyes aprobadas por el congreso, aunque esto lleve ms tiempo. Al autoritario puro la que opt por las contrarias, y se ponderaron las opciones alternativas ubicndolas en uno u otro extremo, o como indecisos.

5

Perfiles polticos construidos

29% 33%

Democrtico Autoritario

38%

Indeciso

Grfico n 11

En el cruzamiento de perfiles polticos por afiliacin, se distinguen dos grupos: por una parte el electorado liberal y el no afiliado (34% a 37% de personas con perfil democrtico y porcentajes similares en el perfil autoritario), y por otra el colorado y del Partido UNACE (con 42% a 44% de personas con perfil autoritario, y 31% a 32% de perfil democrtico). La proporcin de afiliados al Partido UNACE y colorados autoritarios es respectivamente 10 y 8 puntos porcentuales superior al de liberales ubicados en el mismo perfil.
Perfil
Democrtico Autoritario Indecisos NS/NR Totales

PlrA n
243 221 193 0 657

Sin afiliacin %
36,9 33,6 29,4 0 99,9

Anr n
401 544 361 3 1.09

UnAce %
30,6 41,6 27,6 0,2 100,0

n
289 294 259 2 844

%
34,2 34,8 30,6 0,2 99,8

n
25 34 19 0 78

%
32,1 43,6 24,3 0 100,0

Perfiles, por afiliacin

Democrtico ANR Sin afiliacin PLRA 30,6% 34,2% 36,9% Autoritario 41,6% 34,8% 33,6% Indeciso 27,6% 30,6% 29,4%

6

Grfico n 12

cAlidAd de lA deMocrAciA
Adems del grado de valoracin de la democracia y de las actitudes prevalecientes respecto a ella, se indag sobre su funcionamiento en el Paraguay, en trminos atemporales y contextualizados. La evaluacin de la calidad de la democracia, aqu y ahora, arroj pobres resultados (perspectiva atemporal): slo un 27% est muy de acuerdo o de acuerdo con la afirmacin la democracia funciona bien en el Paraguay. Sin sesgos importantes por afiliacin o rea de residencia, hay algunas variaciones por sexo (31% hombres y 24% mujeres) y lengua (30% en guaranhablantes y 23% en hispanohablantes). Pero cuando se replantea esa misma pregunta en trminos contextualizados en el tiempo, las respuestas sorprenden: una amplia mayora (61,1%) piensa que hoy funciona mucho mejor o mejor que durante el gobierno anterior. Slo una quinta parte (19,4%) estima que ella funciona peor o mucho peor, y 14,4% se abstuvo de opinar. Esa mayora es constante en todos los grupos de afiliacin (incluso entre colorados y del Partido UNACE), pero con sesgos: la distancia entre colorados y liberales para quienes la democracia funciona hoy mejor hoy es de 18 puntos porcentuales. Puede interpretarse entonces que, segn la percepcin de la gente, la democracia paraguaya es de baja calidad, pero ha entrado en un proceso de mejora con la alternancia. Esta lectura es coherente con el incremento notable de la afeccin a la democracia tras los comicios de abril del 2008, ya registrado anteriormente.
Preg. 41: Usted dira que la democracia paraguaya actual, comparndola con la del gobierno anterior (el de

nicanor duarte Frutos), funciona

Afiliacin
Mucho mejor / Mejor Peor / Mucho peor NS/NR Total

Anr cantidad
788 302 219 1.09

UnAce %
60,2 23,1 16,7 100,0

Sin afiliacin %
65,4 25,6 9,0

PlrA cantidad
512 77 68 657

cantidad
51 20 7 78

cantidad
550 172 122 844

%
65,2 20,4 14,5 100,0

%
77,9 11,7 10,4 100,0

100,0

7

Funcionamiento comparado de democracia, por afiliacin

Mejor/MM PLRA Independiente ANR
Grfico n 13

Peor/MP 77,9 65,2 60,2 20,4 23,1 11,7

NS/NR 10,4 14,5 16,7

Buscando profundizar esta evaluacin de la democracia, otra pregunta de la EGD indag si existe en el pas respeto a diversos derechos y garantas ciudadanas, en forma atemporal y sin ligarlo a un gobierno especfico. La mayora de las personas reconoce la vigencia de ciertos derechos civiles libertad de asociacin y de expresin, pero percibe lo contrario respecto a la vigencia de elecciones libres y transparentes. Esta desconfianza hacia el sistema electoral paraguayo es antigua, y fue registrada en sondeos locales y regionales anteriores. 16 Respecto a otros derechos y libertades vigencia de los derechos humanos e igualdad ante la ley la opinin generalizada es mucho ms crtica: del 72% al 85% de las personas encuestadas expresan que no estn siendo respetados en el pas.
Hay respeto en Paraguay por...
Igualdad ante la ley Derechos humanos Elecciones libres Libretad de prensa Libertad de organizacin
Grfico n 14

S 85,3 71,8

No

NS/NR 3,8 6

10,9 22,2 44,3 49,7 54,9

49,0 42,5 39,3

6,7 7,8 5,8

8

16 Hace tres aos, slo uno de cada cinco paraguayos perciba las elecciones como limpias, frente al 83% de uruguayos; 69% de chilenos y 47% de argentinos (informe latinobarmetro 2006, en www.latinobarometro.org).

loS ProbleMAS nAcionAleS en deMocrAciA

La EGD muestra una sociedad preocupada por la falta de empleo, la delincuencia e inseguridad ciudadana, problemas de calidad o cobertura de servicios pblicos (salud, educacin, seguridad social, etc.) y pobreza. Si las cuestiones del empleo, inseguridad y pobreza ya estaban hace una dcada entre las mayores preocupaciones de la ciudadana, el sealar las deficiencias de los servicios pblicos aparece recin ahora. Este posicionamiento indito puede leerse como una demanda ciudadana surgida del distinto escenario poltico, y de las propuestas electorales planteadas por la Alianza ganadora de las elecciones. Ahora se le exige al Estado el cumplimiento de funciones poco o mal atendidas por los anteriores gobiernos.
Preg. 28: en su opinin, cules son los principales problemas del pas? *

Prioridad del problema

La falta de trabajo Delincuencia, inseguridad Falta de cobertura/calidad de salud, educacin pblica Pobreza, bajos ingresos, etc. Corrupcin, falta transparencia Falta de apoyo a la agricultura Falta de credibilidad del gobierno Falta de tierra

1. %
37 20,2 10,2 13,7 3,7 3,9 1,1 2

2. %
16,3 19,5 18 12,7 3,3 2,1 1,2 1,3

3. %
5,2 6,1 12,1 6,4 2,7 1,1 0,8 0,4

4. %
1,1 1,8 4,3 2,2 1,2 0,4 0,7 0,3

5. %
0,4 0,9 1,3 1 0,5 0,1 0,3 0,1

6. %
0,2 0,3 0,4 0,4 0,1 0,1 0,1 0

ToTAl
60,2 48,8 46,3 36,4 11,5 7,7 4,2 4,1

* Pregunta abierta con grupos de respuesta precodificadas, con categorizacin por orden de importancia. Se procesaron como prioritarios los problemas sealados en los seis primeros lugares.

Las cuestiones de corrupcin y falta de trasparencia del gobierno se sitan en quinto lugar, seguidos de otra preocupacin nueva: la falta de apoyo a la agricultura. Otros problemas sentidos son el estado de las rutas (3,1%), el deterioro del medio ambiente, el narcotrfico y la drogadiccin, la falta de vivienda o de seguridad social (entre 1,2 y 1,6%), la violacin de los Derechos Humanos o la violencia en los hogares (entre 0,5 y 0,7%).

9

Problemas prioritarios del pas

La falta de trabajo Delincuencia, inseguridad ciudadana Falta Salud y Educacin Pblica Pobreza, bajos ingresos, etc. Corrupcin, falta de transparencia Falta de apoyo a la agricultura Falta de tierras Falta de credibilidad del gobierno
Grfico n 15

60 49 46 36 12 8 4 4

El cruzamiento por lengua hablada dio resultados significativos: problemas en calidad o cobertura de servicios de salud o educacin pblica, falta de trabajo, y el de la seguridad o proliferacin de la delincuencia preocupan prioritariamente al grupo hispanohablante (12 a 22 puntos porcentuales de diferencia), mientras los de la pobreza y falta de apoyo a la agricultura son priorizados por los guaranhablantes (12 a 13 puntos porcentuales). La corrupcin, por su parte, importa ms al grupo de hispanohablantes, asociado a mayor escolaridad e ingresos.
Problemas prioritarios, por lengua hablada
Falta de trabajo Falta salud o educacin pblica Inseguridad, delincuencia Pobreza, bajos ingresos Corrupcin, poca transparencia Falta de apoyo a agricultura
Grfico n 16

Guaranhablante

Hispanohablante 56% 68%

36% 42% 30% 9% 1% 17% 13% 43%

58% 55%

40

conFiAnzA en lAS inSTiTUcioneS

Son aptas nuestras instituciones pblicas y privadas para enfrentar esos acuciantes problemas? Cunto conocimiento ciudadano hay sobre ellas?, cunta confianza despierta su accionar? En lugar de plantear las dos preguntas habituales en cules confa ms, cules son las menos confiablesse opt por trabajar con una sola, agrupndolas luego segn las respuestas. Confirmando lo ya sealado por encuestas anteriores de opinin17, siguen siendo instituciones del mbito civil o privado iglesia, medios de comunicacin, cooperativas las que encabezan el ranking de las ms confiables en el pas. Slo dos instituciones pblicas, el Poder Ejecutivo y las Fuerzas Armadas, se ubican ahora en esta categora, seguidas por la empresa privada.
Confianza en las instituciones del pas
Iglesias Prensa Cooperativas Poder Ejecutivo Fuerzas Armadas Empresas privadas
Grfico n 17

Confiable 82 66 66

No confiable

No opina 16 2 5 12 9 11 18

29 22 45 44 38

46 45 44

El buen posicionamiento del Ejecutivo puede obedecer a las mismas razones que en otra pregunta motivaron la calificacin favorable de su trabajo: las altas expectativas, que resurgen cada cinco aos, respecto a un nuevo presidente y a su condicin de primer gobierno de alternancia, tras dos dcadas de transicin democrtica. Ms llamativa es la inclusin del Ejrcito en el grupo de instituciones confiables, aunque en este caso no existen mediciones de opinin recientes que permitan comparaciones temporales. En el grupo de organizaciones menos confiables se ubicaron aquellas cuya tasa de respuestas negativas (poco y nada confiable) exceda a las positivas (respuestas: confiable y muy confiable). El
17 CIRD (A. Vial, Coord.), Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2005, escenarios que se despejan, pendientes que se acumulan y Cultura poltica y gobernabilidad democrtica, crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y nuevos sueos, 2006.

41

ranking es encabezado por los partidos polticos, cuya tasa de desconfianza quintuplica la de confianza (79% y 16%, respectivamente), proporcin negativa que vuelve a darse respecto a Aduanas. Con la excepcin de las organizaciones campesinas (sobre las que se hablar ms adelante), todas las instituciones posicionadas en este grupo pertenecen al sector pblico. La tasa de desconfianza hacia la Polica, el Parlamento y la Corte Suprema de Justicia prcticamente triplica la de confianza hacia estas instituciones, y esa relacin negativa es de dos a uno en el caso de la Fiscala y los Juzgados.
Confianza en las instituciones del pas
Preg. 43: cunta confianza tiene en las

siguientes instituciones?
Iglesias Sindicatos Cooperativas Empresas privadas Organizaciones campesinas Organizaciones no gubernamentales (ONG) Partidos Polticos Parlamento Nacional Poder Ejecutivo Gobernaciones Departamentales Intendencias Municipales Fuerzas Armadas Polica Nacional Medios de comunicacin / la Prensa Juzgados y Tribunales Corte Suprema de Justicia Ministerio Pblico - Fiscala Aduanas Universidades Privadas Universidad Nacional Contralora General de la Repblica Tribunal Superior de Justicia Electoral Subsecretara de Tributacin (Ministerio de Hacienda)

% Muy confiable
26 1 10 3 3 2 1 1 4 3 3 3 2 7 2 1 2 1 3 6 2 1 1

% confiable
56 21 56 41 18 24 15 20 41 39 38 42 24 59 27 20 28 13 51 58 27 29 33

% Poco confiable
13 33 16 26 29 22 35 38 30 33 33 27 34 24 38 37 36 31 19 13 26 33 31

% nada confiable
3 22 6 12 41 13 44 30 15 13 21 17 37 5 20 25 24 40 7 4 13 22 15

% nS/nr
2 15 10 16 9 21 5 10 8 10 6 10 3 5 10 13 9 13 15 14 19 12 16

% no conoce
8 2 2 1 17 0 2 2 2 0 1 0 3 4 2 3 6 6 14 3 4

42

Confianza en las instituciones del pas

Confiable 79

No confiable

No opina 5 3 10 16 11 16 10

Partidos polticos Polica Organizaciones campesinas Aduanas Parlamento CSJ Fiscala Juzgados TSJE Municipalidades Gobernaciones
Grfico n 18

16 26 20 13 21 22 30 29 30 41 42 60 70

71 70 68 62 58 55 53 46

13 15 6 12

Se agruparon, por separado, otras instituciones, de las cuales una considerable proporcin 1 a 2 personas de cada 5 se abstuvo de emitir opiniones (no sabe, no responde, no conoce esa institucin). El desconocimiento de las ONG y la Contralora General de la Repblica es alto, y resulta medio respecto a las universidades (stas, con mayor tasa de confianza que de desconfianza), la Subsecretara de Tributacin del Ministerio de Hacienda y los sindicatos.
Confianza en las instituciones del pas
Confiable 64 54 34 29 26 23 35 55 39 39 22 45 32 26 No confiable 16 No opina 20 20 20

Universidad Nacional Universidades privadas Tributacin-Hacienda Contralora ONGs Sindicatos

Grfico n 19

4

Se detectaron acentuados sesgos en la confianza por rea de residencia, perfil y condicin socioeconmica. La poblacin rural confa mucho ms en las organizaciones campesinas que la urbana (17 puntos porcentuales de diferencia); y bastante ms en las gobernaciones y en los partidos polticos. Y como era de esperar, la institucin parlamentaria despierta ms confianza entre personas de perfil democrtico que entre las autoritarias (Ver Anexo nro. 4).
Confa en instituciones, por rea de residencia
Rural Urbano 47,1 37,8 30,2 12,8 19,3 12,9
Grfico n 20

Gobernaciones

Organizaciones campesinas

Partidos Polticos

La mayor confianza en organismos polticos como el Poder Legislativo, las gobernaciones y los partidos caracteriza a la poblacin que vive en extrema pobreza, la que, adems, asigna dos veces ms confiabilidad a las organizaciones campesinas que la poblacin no pobre. Por el contrario, los sectores sociales de nivel medio y alto (poblacin no pobre) confan bastante ms en instituciones privadas o civiles como las cooperativas, la empresa privada y las ONG, que los pobres extremos.

44

Confa en instituciones, por nivel socioeconmico

Cooperativas Gobernaciones Organizaciones Campesinas Empresas Privadas Parlamento Partidos Polticos ONGs
Grfico n 21

No pobre

Pobre extremo 73

50 40 15 33 19 14 20 17 29 31 26 51 47

Un dato digno de reflexin es el notable nivel de desconocimiento de la labor de los organismos gremiales (sindicatos de trabajadores y organizaciones campesinas) y no gubernamentales (ONG) por parte de esta poblacin, que debera constituir una de las poblaciones meta de las acciones de estos gremios y entidades. Uno de cada tres pobres extremos no pudo opinar sobre la confiabilidad de las empresas privadas, y uno de cada cuatro, sobre la de las cooperativas.
No opina sobre instituciones, por nivel socioeconmico
Empresas Privadas Cooperativas ONGs Organizaciones Campesinas Sindicatos
Grfico n 22

No pobre

Pobre extremo

12 30 8 24 33 55 8 15 17 37

45

PArTidoS PolTicoS, conFiAnzA e inTencionAlidAd

Atendiendo a estudios anteriores locales y regionales que prueban la persistente desconfianza de la poblacin paraguaya hacia los partidos polticos, la EGD indag la percepcin sobre la intencionalidad de estos lderes, con cuatro alternativas cerradas de respuesta. Ante la pregunta Cul cree usted que es el principal inters de los polticos que hoy estn en el poder?casi la mitad de los encuestados (45,9%) eligi la de Beneficiarse ellos , mismosuna cuarta parte (24,4%) la de Ayudar a los pobresuna quinta (21,4%) Que el Paraguay progrese y un , , nfimo porcentaje (3,2%) la de Defender a los ricos18 Adicionando categoras de respuesta, se tienen dos grupos . similares en peso: el de la opcin instrumental-egosta (49,1%), y el del inters general-solidario (45,8%).
Percepcin del inters prioritario de los polticos, por nivel socioeconmico
Beneficiarse ellos mismos, defender a ricos No pobre Pobre
Grfico n 23 a

Que el Paraguay progrese, ayudar a los pobres 52 45 44 50

Tambin aqu se detectaron sesgos por nivel econmico y pertenencia partidaria, tanto ms relevantes cuanto que la pregunta se plante no genricamente, sino circunscribindose al liderazgo del nuevo gobierno. La poblacin no pobre y la afiliada a la ANR tienden a priorizar la opcin instrumentalegosta mientras la pobre y la afiliada al PLRA optan ms bien por la de inters general-solidario , . Entre las personas sin afiliacin partidaria, ambas categoras tienen peso equivalente.
Percepcin del inters prioritario de los polticos, por afiliacin
Que el Paraguay progrese, ayudar a los pobres 42 53 53 43 Beneficiarse ellos mismos, defender a ricos 48 48

ANR
Grfico n 23 b

PLRA

Independiente

46

18 Los encuestados que eligieron la primera alternativa insistieron en marcar tambin la ltima, lo que no estaba previsto en la lgica del procesamiento, de respuesta nica. La asociacin subyacente sera la de poltico rico o enriquecido que defiende a su propio sector social.

obSTcUloS eSTrUcTUrAleS
Se indag, finalmente, la opinin de la poblacin sobre cinco posibles obstculos estructurales o histricos para el desarrollo del pas. La pregunta se bas en el concepto del path dependance, o sendero de dependencia, que condiciona el desarrollo de una nacin a largo plazo. Entre frenos estructurales reconocidos, se incluy uno ms discutible como obstculo la expansin de la agricultura mecanizada por la conflictividad que este proceso genera en el campo y los posicionamientos contradictorios de grupos sociales al respecto. Nueve de cada diez personas considera que la mala gestin poltica condicion el desarrollo del pas, y tres de cada cuatro asignan relevancia a la forma de ser de los paraguayos Esta frase, redactada en forma . ambigua, est en el Paraguay socialmente ligada a un discurso etnocntrico sobre la idiosincrasia de nuestra gente como causa de la pobreza y el subdesarrollo. Al cruzar esta respuesta por lengua hablada, esta percepcin resulta ms frecuente entre hispanohablantes (84%) que entre guaranhablantes (73%). Tres de cada cinco personas entienden como obstculo los condicionamientos geogrficos (mediterraneidad) y la ausencia de recursos minerales o petrolferos, con una tasa alta (16%) sin opinin al respecto. Ms de la mitad de la poblacin ve en la expansin de la agricultura mecanizada un freno al desarrollo (entendido como desarrollo humano y no como crecimiento econmico) y aqu se detectan pronunciados sesgos segn el rea geogrfica: son los habitantes rurales (63%) mucho ms que los urbanos (47%) quienes opinan de esta manera. Finalmente, pese al reiterado argumento de la historiografa oficial, las guerras del pasado son percibidas como freno estructural al desarrollo del Paraguay por apenas el 35% de la muestra, aunque sobre este punto se dio igualmente un alto desconocimiento (21%).
Preg. 29: cree usted que son obstculos para

el desarrollo del pas?

El peso del pasado (guerra de la Triple Alianza). La expansin de la agricultura mecanizada (soja). La mediterraneidad y escasez de los recursos como petrleo, gas, minerales, etc. La forma de ser de los paraguayos (la mentalidad / comportamiento de la poblacin). La mala gestin de los gobernantes del pas (gobiernos ineficientes o corruptos).

bastante, ms Poco o nada o menos

35,0 55,8 62,0 76,1 91,2 44,1 34,6 22,0 15,6 4,8

nS/nr
20,9 9,4 16,0 8,3 4,0

47

3. Gobernabilidad, buen Gobierno

Donde existe gobernabilidad democrtica, el aparato de Estado recibe una evaluacin homognea de la sociedad, sin grandes desigualdades entre poderes. Debido al presidencialismo que caracteriz al sistema poltico paraguayo, la evaluacin o las expectativas favorables de la gente favorecen normalmente al Poder Ejecutivo, en detrimento del Legislativo y el Judicial. Sondeos anteriores muestran en la apertura de un nuevo perodo constitucional una alta confianza en el trabajo del titular del Ejecutivo, que tiende a caer en los aos siguientes y una percepcin mediocre, pero ms uniforme, del trabajo del Parlamento (ver Anexo nro. 5). La EGD registr, a pocos meses del cambio de gobierno, una muy alta tasa de poblacin (73%) con opinin favorable sobre el trabajo del Ejecutivo (del presidente y ministros/as), aprobacin que cae al 39 y 32% respecto al del Poder Legislativo y Judicial. Esta evaluacin sufre sesgos importantes segn la afiliacin, el perfil autoritario o democrtico, rea de residencia y sexo de las personas encuestadas.
Opinin sobre el trabajo de poderes del Estado
Bueno/MB Presidente y ministros Parlamento Poder Judicial 39,0 32,4 Malo/MM NS/NR

72,0 39,6 47,7

16,1

11,8 21,4 19,8

Grfico n 24

48

Un 12% se abstuvo de opinar sobre el trabajo del Ejecutivo (no sabe, no responde); tasa que prcticamente se duplica respecto a los otros poderes (20% a 21%). Las acciones del presidente y su gabinete tienen mayor visibilidad, o estn mejor definidas como actos de poder poltico que las del paramento o la judicatura. Aunque la evaluacin positiva del Ejecutivo es comn en todos los partidos, son los liberales (partido en el poder) quienes mejor lo evalan: hay ms de 12 puntos porcentuales de diferencia con los colorados (antes partido en el poder, hoy en la oposicin).

Preg. 37: Hablando en general del gobierno, qu opina del trabajo que estn realizando?

PlrA cantidad
Presidente y ministros/as Muy Bueno / MB. Malo / Muy malo NS/NR Parlamento Muy Bueno / MB Malo / Muy malo NS/NR Poder Judicial Muy Bueno / MB Malo / Muy malo NS/NR 657 531 65 61 657 281 243 133 657 204 322 131

%
100,0 80,8 9,9 9,3 100,0 42,8 37,0 20,2 100,0 31,1 49,0 19,9

Sin afiliacin cantidad %

844 611 141 92 844 340 325 179 844 306 375 163 100,0 72,4 16,7 10,9 100,0 40,3 38,5 21,2 100,0 36,3 44,4 19,3

UnAce cantidad %
78 54 16 8 78 22 43 13 78 24 41 13 100,0 69,2 20,5 10,3 100,0 28,2 55,1 16,7 100,0 30,8 52,6 16,7

Anr cantidad
1.309 896 249 164 1.309 485 544 280 1.309 410 644 255

%
100,0 68,4 19,0 12,5 100,0 37,1 41,6 21,4 100,0 31,3 49,2 19,5

Por el contrario, las personas no afiliadas son algo ms crticas (evalan como malo o muy malo) del trabajo parlamentario y menos crticas de las actuaciones del Poder Judicial. En el cruzamiento por sexo de los entrevistados, los hombres desaprueban, en mayor medida que las mujeres, el trabajo del Parlamento (45% vs. 32%) y del Poder Judicial (55% vs. 42%). Un sesgo similar existe entre pobladores urbanos, ms crticos que los rurales (lo superan en 10 puntos porcentuales en la evaluacin negativa del Judicial, y en 6 puntos respecto al Legislativo).
mala opinin del trabajo de poderes, por afiliacin
Ejecutivo 39% 19% 49% 17% Legislativo 42% 44% 10% Judicial 49% 37%

ANR
Grfico n 25

Independiente

PLRA

49

No se detectan sesgos por nivel socioeconmico en la evaluacin del Ejecutivo, pero s en la de los otros dos poderes. Los no pobres juzgan algo peor el trabajo parlamentario y mucho peor el del Poder Judicial (6 y 11 puntos porcentuales, respectivamente) que los pobres. Como esta variable est ligada a aos de estudio y a inters en la poltica, este grupo es el ms informado sobre la actuacin de parlamentarios, jueces y miembros del gabinete del Ejecutivo. Ms de la cuarta parte (27%) de la poblacin pobre no evalu (no sabe, no responde) el trabajo del Legislativo y del Judicial. Finalmente, las personas de perfil autoritario son ms crticas del trabajo parlamentario y del Ejecutivo que las de perfil democrtico.
mala opinin del trabajo de poderes, por nivel socioeconmico
No pobre Poder Judicial Parlamento 36 Poder Ejecutivo
Grfico n 26

Pobre 52 41 42

16 15

mala opinin sobre trabajo de poderes, por perfil

Autoritario Poder Judicial Parlamento 36,2 Poder Ejecutivo 21,7 10,9 44,1 Democrtico 48,2 50,9

50

Grfico n 27

eFicienciA y TrAnSPArenciA de lA AdMiniSTrAcin PblicA

El tercer componente de la EGD busca registrar percepciones, opiniones y evaluaciones de la ciudadana respecto al funcionamiento y la transparencia del aparato del Estado. Tras indagar las opiniones sobre el trabajo del Poder Ejecutivo y de su gabinete en general, se demand opiniones sobre el cumplimiento de funciones especficas del Estado, y evaluacin de experiencias de usuarios de servicios pblicos en su contacto con este aparato. En esta cuestin, se tiene una percepcin similar a la de la calidad de la democracia. Slo una cuarta parte de la poblacin (24,1%) est de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmacin La Administracin pblica - entes, ministerios, etc.- funciona bien en el Paraguay (y dos tercios, o 67,3%, en desacuerdo o muy en desacuerdo). Pero al reiterar la pregunta contextualizndola en el tiempo, las dos quintas partes (41,5%) entiende que ella funciona mejor ahora que bajo el gobierno de Duarte Frutos.

Preg. 35: Si se compara con el gobierno anterior (el de nicanor duarte Frutos), usted dira que la

administracin pblica funciona ahora

Anr cantidad
Mejor Igual Peor NS/NR Total 462 568 182 97 1.309

PlrA %
35,3 43,4 13,9 7,4 100,0

UnAce %
53,4 33,0 7,3 6,2 100,0

Sin afiliacin %
37,2 47,4 14,1 1,3 100,0

cantidad
351 217 48 41 657

cantidad
29 37 11 1 78

cantidad
293 381 98 72 844

%
34,7 45,1 11,6 8,5 100,0

Nuevamente en este punto los sesgos por afiliacin poltica son marcados: entre el porcentaje de liberales (53,4%) y el de no afiliados (34,7%) que ven mejoras en la administracin pblica hay 16 puntos de diferencia. Este ltimo grupo, junto a los colorados, es el que ve menos cambios al respecto (45,1% y 43,4% de personas para las cuales ella funciona igual).

51

Comparacin del funcionamiento de la Administracin Pblica, por afiliacin

Independiente 53 45 43 ANR PLRA

35

35

33 12 14 Peor 7

Mejor
Grfico n 28

Igual

Las mujeres y los hispanohablantes tienden a ver ms persistencia en el aparato del Estado que los hombres y los guaranhablantes. Por su parte, la poblacin pobre percibe ms mejoras en este aspecto, mientras para la no pobre hay ms continuidad que cambios en la Administracin Pblica.
Preg. 35: Usted dira que la Administracin Pblica funciona

ahora
Total

Pobre

no Pobre

Mejor Igual Peor NS/NR Total

42,7% 35,2% 13,5% 8,6% 100%

36,6% 45,5% 10,6% 7,3% 100%

39,0% 41,5% 11,7% 7,8% 100%

La frase los planes y programas del gobierno responden a las necesidades de la poblacin logr ms rechazo (47% en desacuerdo o muy en desacuerdo) que aceptacin (de acuerdo o muy de acuerdo, 38,2%), con sesgos similares de tipo partidario, y una tasa considerable (15%) de no respuesta. A la escasa difusin de los planes y programas de gobierno, se suma la dificultad de evaluarlos en funcin a las demandas y necesidades poblacionales. Es probable que la alta calificacin del trabajo del Ejecutivo se base sobre la confianza en su voluntad de realizar cambios: una de las frases propuestas las autoridades tienen realmente ganas de solucionar los problemas del pas obtuvo bastante aceptacin (46,4%), aunque similar rechazo (45,4%), con sesgos por afiliacin. La diferencia entre liberales por una parte, y colorados o no afiliados por otra, que aceptan esta afirmacin oscila entre 9 y 10 puntos porcentuales.

52

Est de acuerdo con que:

Total PLRA ANR 46,0 32,9 54,0 Independientes

36,5

45,7

34,9

44,8

44,1

Programas respondan a necesidades de la poblacin

Grfico n 29

Autoridades tienen ganas de solucionar problemas

Otra pregunta permiti desglosar la opinin sobre tareas especficas cumplidas por el actual gobierno. Las evaluaciones son muy negativas respecto a funciones socioeconmicas (promocin del crecimiento econmico, del empleo o combate a la pobreza): 3 a 4 personas de cada cinco, entienden que poco o nada se hizo al respecto. Relativamente, hay mejor percepcin sobre funciones polticas, como la defensa de los Derechos Humanos o el combate a la corrupcin: 30% a 40% de las personas entiende que el gobierno hace mucho o bastante al respecto.
Evaluacin de cumplimiento de tareas, por el gobierno
Mucho o bastante Lucha c/ corrupcin Fomenta igualdad Defiende DDHH Promueve crecimiento economico Combate pobreza Promueve empleo
Grfico n 30

Poco o nada 53,1 57,6 58,9 62,5 70,5 76,5

NS/NR 7,5 12,5 13 6,6 8,9 4,7

40,2 29,9 32,2 24,5 24,7 16

5

Es la poblacin no pobre la ms crtica respecto al cumplimiento de todas las funciones que la pobre extrema (de 7 a 11 puntos porcentuales de diferencia). Por su parte, esta ltima ve ms esfuerzos del gobierno (mucho o bastante) en lo relativo a promover la creacin de empleo y combatir la pobreza (6 puntos) que la no pobre. Tambin aqu el sector de menores ingresos presenta altos ndices de no respuesta: una de cada cinco personas en pobreza extrema no sabe o no responde lo relativo a promocin del crecimiento econmico y fomento de la igualdad social.
Preg. 38: Hasta qu punto dira usted que el Gobierno actual:

calificacin
Mucho/Bastante Poco/Nada Mucho/Bastante Poco/Nada Mucho/Bastante Poco/Nada Mucho/Bastante

Pobre extremo %
33 54 42 48 24 55 27 53 20 69 28 66

no pobre %
32 61 39 55 24 66 30 60 14 80 22 73

Defiende los Derechos Humanos

Lucha contra la corrupcin

Promueve el crecimiento econmico

Fomenta la igualdad social Promueve la creacin de empleo

Poco/Nada Mucho/Bastante Poco/Nada Mucho/Bastante Poco/Nada

Combate la pobreza

Esta mala percepcin sobre el cumplimiento de funciones es tendencial a mediano plazo, y mostraba niveles an mayores durante el gobierno anterior. De acuerdo con la Encuesta de opinin poltica del CIRD-USAID (2006), el 85% entenda que el gobierno de Duarte Frutos poco o nada promova el empleo, y para el 73% a 74%, tampoco implementaba medidas para combatir la corrupcin ni la pobreza (ver Anexo nro. 6).

54

coberTUrA y SeSGoS de lA ProViSin de SerVicioS

En el ltimo mdulo de la EGD, se pas de las percepciones u opiniones polticas a la experiencia misma de la ciudadana en su contacto con el aparato del Estado, como usuaria de servicios pblicos. Aqu la muestra original se expandi a 8.755 casos, ya que se indag sobre las gestiones realizadas a lo largo del ao anterior por algn miembro del hogar ante catorce ministerios, entes u otros organismos del Estado central (P. Ejecutivo y Judicial) o descentralizado.19 El ranking de uso de servicios pblicos durante los doce meses del 2008 posiciona en los primeros lugares los servicios de salud (una de cada cinco personas realiz alguna gestin ante centros de salud, hospitales pblicos, etc.) y educacin pblica, ANDE (energa elctrica) y Municipios. En el otro extremo, los de telefona fija, control del trnsito vehicular, Juzgados y Fiscala, Tributacin y Aduanas fueron los menos utilizados por la poblacin.
Ranking de uso de servicios pblicos
Salud Pblica Educacin Pblica ANDE Municipalidad Polica Registro Civil Essap, Senasa IPS COPACO Trnsito Fiscala Juzgados Tributacin Aduanas
Grfico n 31
19 1. Autoridades de Trnsito, 2. Viceministerio de Tributacin (Hacienda); 3. Servicio de agua potable (ESSAP, SENASA, etc.); 4. Servicio de electricidad ANDE; 5. El Registro Civil; 6. La Municipalidad; 7. Servicios pblicos de salud; 8. Ministerio Pblico, Fiscala; 9. Centros educativos pblicos; 10. El Instituto de Previsin Social; 11. La Polica Nacional; 12. Los Juzgados; 13. La Direccin General de Aduanas; 14. COPACO y 15. Otro, por especificar.

19 15 14 10 8 6 6 6 4 4 2 2 1 1

55

El cruzamiento de gestin ante una oficina pblica con lengua hablada por las personas usuarias muestra los sesgos socioculturales de estos servicios. Considerando que la variable lengua est asociada a la de nivel socioeconmico, puede detectarse el rostro ms social de algunos servicios pblicos respecto a otros. Los de salud y educacin son mucho ms empleados por guaranhablantes que por hispanohablantes (9 a 11 puntos porcentuales de diferencia), mientras sucede lo contrario con los de telefona fija (COPACO), control del trnsito vehicular, municipios y oficinas de Aduana o Tributacin (con un sesgo menor). Independientemente de las diferencias de cobertura a nivel nacional (casi todos los hogares poseen energa elctrica, pero slo tres de cada cinco cuenta con tubera de agua corriente dentro de la vivienda), tampoco se detectan sesgos por lengua hablada en la provisin de servicios de agua corriente.
Uso de servicios, por lengua hablada
1 2 3 2 3 2 5 6 2 4 7 7 7 7 8 10 8 12 14 14 14 25 19 Guaran 3 Hispano

Tributacin Fiscala Juzgados Trnsito ESSAP, Senasa COPACO IPS Polica Educacin Pblica Municipalidad Salud Pblica ANDE

56

Grfico n 32

El siguiente grfico refleja el carcter marcadamente urbano de servicios pblicos como el de telefona fija, previsin social, agua potable, tributacin y Fiscala. En el otro extremo, los de educacin y salud pblica, de mayor cobertura, son tambin los mejor distribuidos geogrficamente: las tasas de poblacin rural y urbana que accede a estos servicios (51% y 54% urbano, 49% y 46% rural, respectivamente) condicen con la distribucin de la poblacin por reas de residencia (ver Anexo nro. 7).
Uso de servicios, por rea de residencia
Urbano COPACO Tributacin Polica trnsito IPS ESSAP, Senasa Fiscala Aduanas Municipalidad Juzgados ANDE Polica Registro Civil Salud Pblica Educacin Pblica 0%
Grfico n 33

Rural

20%

40%

60%

80%

100%

57

eFicienciA y cAlidAd del APArATo del eSTAdo

Las cifras del mdulo de evaluacin de servicios pblicos matizan la evaluacin mediocre recibida por la Administracin Pblica en una pregunta anterior. Una gran mayora (89% a 97%, segn instituciones) dice haber obtenido los servicios demandados en sus gestiones ante el aparato del Estado durante el 2008. Las instituciones de mnima cobertura (Fiscala, Trnsito, Tributacin, Juzgados) son las que registran menor eficiencia en la provisin de servicios, situndose por debajo del promedio (89%).
Obtuvo efectivamente el servicio demandado
Educacin Pblica ESSAP, Senasa ANDE Salud Pblica Registro Civil Municipalidad COPACO Aduanas IPS Juzgados Trnsito Polica Tributacin Fiscala
Grfico n 34

97% 97% 95% 94% 93% 92% 91% 90% 90% 87% 85% 84% 83% 62%

La peor posicionada fue la Fiscala (slo el 62% de usuarios/as lograron lo solicitado); y tambin la Polica Nacional, cuyos servicios fueron requeridos por el 8% de la poblacin, se sita por debajo del promedio general. Estos datos explican, en parte, que la inseguridad y el crecimiento de la delincuencia sigan posicionados, en la percepcin de la gente, como el segundo gran problema del pas. Tambin es llamativa la buena evaluacin dada, en promedio, a los servicios pblicos recibidos: cuatro de cada cinco personas (79,8%) los califica como de buena o muy buena calidad. Aqu caben algunas observaciones: por una parte, las personas encuestadas parecen asociar calidad al bajo

58

costo o a la gratuidad del servicio recibido.20 Por otra parte, el nivel de satisfaccin depende de las expectativas previas, que segn lo sealado antes, son bajas respecto al funcionamiento y eficiencia de la Administracin Pblica. 21
Calidad del servicio recibido
Educacin Pblica ESSAP, Senasa Municipalidad ANDE Juzgados Registro Civil COPACO Salud Pblica IPS Polica Tributacin Aduanas Trnsito Fiscala
Grfico n 35

Buena/MB 87,0 85,3 84,0 82,4 82,1 80,7 79,0 78,7 76,0 72,8 72,4 71,0 68,5

Mala/MM 12,6 14,2 15,1 16,6 16,9 18,7 19,8 21,1 23,2 26,9 23,6 26,1 31,5 46,0

51,6

Esta calificacin empeora respecto a los servicios de la Fiscala, Trnsito, Polica e IPS y posiciona mejor a los de educacin, agua potable, municipios y ANDE (ver Anexo nro. 8). Los habitantes de reas rurales, los guaranhablantes y los hombres tienden a calificar mejor la mayora de los servicios pblicos que pobladores urbanos, hispanohablantes y las mujeres (ver Anexos nros. 9 a 11).
20 Segn la informacin proporcionada por el grupo de encuestadores, muchas personas explicaban espontneamente su respuesta de buena calidad, agregando era gratis, o sali barato. 21 Investigaciones de opinin y de mercado haban detectado el bajo nivel de exigencia del consumidor paraguayo, lo que podra extenderse a las expectativas de usuarios.

59

Sesgos de evaluacin de servicios, por lengua

Educacin Pblica ESSAP, Senasa Registro Civil Municipalidad Juzgados IPS COPACO Salud Pblica Polica Fiscala 0
Grfico n 36

Guaran

Hispano

20

40

60

80

100

Del 20, 2% de los usuarios insatisfechos, menos de una quinta parte (3,7%) present en la institucin respectiva alguna queja por la mala calidad del servicio, demora o mal trato recibido en las instituciones pblicas durante los ltimos 12 meses. El desconocimiento de sus derechos ciudadanos, o de los mecanismos adecuados para realizar las protestas, o la percepcin de inutilidad de estos procedimientos pueden explicar esta baja proporcin.

60

el eSTAdo de lA corrUPcin
Los fenmenos de la corrupcin y de la escasa transparencia de la gestin pblica situados en quinto lugar en la percepcin de los principales problemas del pas fueron tratados por la EGD, tanto en la percepcin sobre sus tendencias recientes como en la experiencia vivida por las personas entrevistadas de algunas de sus manifestaciones. Se pidi a la poblacin entrevistada su opinin sobre el estado general de la corrupcin a fines del 2008, comparndola con la imperante durante el gobierno anterior. Las opiniones estaban equilibradas entre quienes entendan que haba disminuido (42%) y quienes la perciban igual (41%). Y una de cada diez personas (11%) sostuvo que la corrupcin era mayor que antes del cambio de gobierno. Al igual que en otras percepciones polticas, sta result acentuadamente sesgada por la afiliacin partidaria.
Preg. 39: Si se compara con el gobierno anterior (el de nicanor duarte Frutos) usted dira que la corrupcin

(pago de coimas, negociados con funcionarios del gobierno, etc.) es ahora

Total %
Mayor Igual Menor NS/NR 238 833 911 115 11,3 39,7 43,4 5,5

Anr cantidad
170 563 492 84

PlrA %
13,0 43,0 37,6 6,4

Unace %
9,1 31,8 54,8 4,3

otros %
7,7 38,5 51,3 2,6

Sin afiliacin %
3,3 53,3 43,3 -

cantidad
60 209 360 28

cantidad
6 30 40 2

cantidad
1 16 13 -

cantidad
80 379 345 40

%
9,5 44,9 40,9 4,7

Si se agregan las categoras de respuesta igual y mayor es decir, no se perciben cambios o resultados en el combate a la corrupcin del nuevo gobierno la mayora absoluta de personas sin afiliacin, o las de la ANR, coincide con esta opinin. Por el contrario, la misma mayora de personas afiliadas al PLRA entiende que la corrupcin ha disminuido en la actualidad, si se la compara con la del gobierno anterior.

61

Percepcin de corrupcin comparada, por afiliacin

Mayor o igual 56,0 37,6 54,4 Menor 54,8

40,9

40,9

ANR
Grfico n 37

Independiente

PLRA

La poblacin femenina es algo ms crtica en este aspecto (55% percibe que la corrupcin es igual o mayor) que la masculina (47,5%), tal como sucede respecto al funcionamiento de la Administracin Pblica. Si se parte de la base que las gestiones en reas educacin, salud, registros pblicos, municipios, servicios de agua y luz relativas a la vida domstica o familiar son generalmente realizadas por mujeres en el Paraguay, esta percepcin podra estar ms ligada a su experiencia cotidiana que a posturas ideolgicas o polticas. En este aspecto, no se detectaron sesgos por lengua hablada en el hogar ni por rea de residencia urbano-rural. Con otras dos preguntas se pas de la percepcin general a la opinin basada en conocimiento o experiencia: la primera, si conocan a alguien que tuvo que dar sobornos a lo largo del ao 2008 (es decir, los ltimos meses del gobierno Duarte Frutos y los primeros del de Lugo) y la segunda, para las personas22 que realizaron gestiones ante algn organismo del Estado, si oyeron que en esa institucin se acostumbraba demandar retribuciones ilegales.
S
Preg. 49: conoce a alguien que haya tenido que pagar coima a un empleado

no

nS/ nr

pblico en los ltimos 12 meses (incluye funcionarios de entes, ministerios, municipalidades, polica, poder judicial, etc. ?
Preg. 55: escucharon decir que los funcionarios piden o insinan pago de

14,4

83,2

2,3

coimas o regalos para facilitar un trmite en las instituciones donde realiz gestiones durante los ltimos 12 meses?

14,5

85,0

0,5

62

22 Para la segunda pregunta la muestra pasa de los 2.000 casos iniciales a 8.755 miembros del hogar que realizaron gestiones ante el aparato del Estado en el 2008.

Algo ms del 14% de la poblacin recibi entonces informacin directa de esta forma de corrupcin durante el ao 2008. Pero al realizar gestiones o demandar servicios en las instituciones pblicas, slo el 6,4% tuvo experiencia real de cohecho o intentos de cohecho durante esos doce meses, por lo que la percepcin de hechos de corrupcin duplica en Paraguay la experiencia directa de ella. Esta ltima pregunta atae a una de las formas de corrupcin de las muchas existentes, la de menudeo, que implica al funcionario/a encargado de atencin a los usuarios. Las otras formas trfico de influencias, cobro de porcentajes sobre contratos y licitaciones, malversaciones, descuentos compulsivos, etc. requieren instrumentos de medicin distintos del de una encuesta. Por otra parte, sentar lneas de base con estos indicadores implica trabajar con un periodo anual, de modo a comparar estos datos en el futuro. Como en el 2008 hubo cambio de gobierno, no es posible discriminar qu parte de esa experiencia de corrupcin corresponde al gobierno anterior o al actual.
Preg. 56: le solicitaron, se sinti obligado a dar, o dio voluntariamente retribuciones como: regalos, propinas,

sobornos o coimas, etc., en las instituciones donde realiz gestiones durante los ltimos 12 meses
casos
Le solicitaron Se sinti obligado Dio voluntariamente Le solicitaron, pero no dio No NS/NR Total 209 147 93 46 8.201 59 8.755

%
2,4 1,7 1,1 0,5 93,6 0,7 100,0

Del 6,4% (495 personas) de la gente que sufri esta forma de corrupcin en su contacto con el aparato del Estado, una dcima parte (46 personas) rechaz estos pedidos de coima. Estudios anteriores comparables23 haban estimado la tasa de vctimas de esta forma de corrupcin en un 17% a 22% de la poblacin usuaria de servicios pblicos, lo que permite deducir una importante cada de estas prcticas en el ao anterior. La alternancia poltica ocurrida a mediados del 2008 podra explicar este cambio, sea porque se rompi el rbol de recaudaciones anterior, en el cual eran las autoridades superiores de entes y ministerios las beneficiarias de recaudaciones ilegales, sea porque el funcionariado evita ahora seguir por su cuenta con estas prcticas que justificaran sumarios administrativos y despidos.
23 Transparencia Paraguay, encuesta nacional de corrupcin, 2008 y CISNI, Patrones de comportamiento y desempeo institucional, gobernabilidad y corrupcin en el sector pblico en Paraguay, setiembre de 2005.

6

Esta clara disminucin de las demandas de coimas a los usuarios de servicios pblicos podra explicar, parcialmente, la calificacin recibida por estos servicios (de buena calidad para cuatro de cada cinco usuarios/as). El contraste entre el temor o la expectativa negativa de demanda de sobornos, y la baja experiencia de esta forma de corrupcin, pudo haber aportado a la calificacin favorable de los servicios. La ltima pregunta de la EGD cuya formulacin deber ser afinada en posteriores mediciones busc detectar la percepcin sobre el trato discriminatorio de funcionarios pblicos hacia usuarios de servicios. Slo una dcima parte de las personas encuestadas afirm haber sufrido discriminacin por parte de funcionarios pblicos, aduciendo, como causa principal, la ausencia de amigos o conocidos en esa institucin, y en segundo lugar, condiciones ligadas a una desfavorable condicin socioeconmica (pobreza, desempleo, baja escolaridad, etc.).
Percepcin y experiencia de corrupcin al menudeo
S No

Le pidieron coima

94

Oy que piden coima

15

85

Grfico n 38 Preg. 59: en los ltimos 12 meses Usted se ha sentido discriminado por parte de algn funcionario pblico?

Pobre
0,5 3,8 4,7 0,2 0,4 89,3 1,0

no pobre
0,4 6,6 1,9 0,1 0,7 89,3 1,0

Total
0,4 5,6 3,0 0,1 0,6 89,3 1,0

Por hablar guaran o por su forma de hablar Por no tener amigos/conocidos dentro de esa institucin Por ser pobre, no tener trabajo, tener poca escolaridad Por ser discapacitado Otro No se ha sentido discriminado No responde

La discriminacin por falta de contactos dentro de las instituciones pblicas ya haba sido detectada en encuestas del PNUD centrada en las desigualdades24, y est relacionada tanto al carcter patrimonial y clientelar del aparato del Estado paraguayo, como al carcter tradicional de las relaciones entre la ciudadana y el Estado.

64

24 PNUD Paraguay: Informe Nacional sobre el Desarrollo Humano 2008. Equidad para el Desarrollo.

PoSibleS inSTrUMenToS de reForMA

Finalmente, se indag sobre la aceptacin o rechazo de medidas para mejorar la calidad y eficacia del sector pblico. Dos de las opciones propuestas: Que para ingresar como funcionario/ a no importe la afiliacin sino la capacidad y los estudios; y Que el sueldo de los funcionarios est acorde a su calificacin y capacidad alcanzaron un nivel altsimo de aceptacin (94 a 95%). Incluso una tercera Que se despida a los funcionarios planilleros logr una opinin muy favorable (91%), lo que es llamativo considerando la extensin del clientelismo en el pas. Aunque hubo una notable tasa de abstencin en opinar sobre las dos ltimas (13% a 14%); una de ellas fue aprobada por cuatro de cada cinco personas: Que se promueva la descentralizacin, mientras la ltima Que se privaticen las empresas pblicas ineficientes obtuvo un nivel de rechazo considerable: dos de cada cinco personas no cree que esta medida pueda mejorar la calidad y eficacia de la Administracin Pblica.
Aceptacin de instrumentos de reforma de Estado
S Privatizar entes ineficientes 46,9 82,1 No NS/NR 38,6 4,6 14,4 13,3

Descentralizar

Despedir planilleros Sueldo segn rendimiento Contratar segn criterios tcnicos

Grfico n 39

91,0 93,8

4,7 4,2 3,0 3,2

95,1

2,0 2,9

65

CAPtULO V

LA GObERNAbILIDAD AL EStILO PARAGUAYO

66

LA GObERNAbILIDAD AL EStILO PARAGUAYO

Uno de los grandes temas del debate poltico paraguayo durante la transicin democrtica fue el de la gobernabilidad. Esta ha sido entendida, en su forma bsica o dura como un conjunto de condiciones , polticas y sociales que permitieran llevar adelante polticas gubernamentales con apoyo suficiente en el Parlamento, de modo a permitir al Gobierno sobrevivir a las diferentes coyunturas polticas, evitando sucumbir en su accin ante un eventual quiebre institucional. La cuestin de la gobernabilidad resurgi tras las elecciones de abril del 2008, cuando el candidato de la Alianza Patritica fue electo y se encontr en similar situacin que sus predecesores colorados, sin apoyo parlamentario mayoritario en ambas Cmaras del Congreso. El presidente Lugo tiene el agravante de carecer de un partido poltico de pertenencia propia, habiendo sido propuesto como independiente (superpartes) por la coalicin de partidos de diferentes tendencias polticas e ideolgicas que lo apoyaron. En estas condiciones, el riesgo de entrar en la espiral de la ingobernabilidad25 se vuelve una constante. Una mayora parlamentaria opositora puede bloquear o limitar las polticas que el gobierno propone, provocando la insatisfaccin de las demandas de diferentes grupos sociales, y por ende, conflictos con los mismos. Estos conflictos merman el consenso y reducen la legitimidad y confianza en el gobierno, lo que disminuye su capacidad para tomar iniciativas y enfrentar problemas nacionales. En un crculo vicioso, esta incapacidad mina aun ms la confianza de actores polticos y sociales, lo que conduce a quebrantar el rgimen poltico e institucional. La ingobernabilidad puede ser nefasta al desarrollo democrtico del Paraguay, en un momento histrico de su vida poltica en el que, tras seis dcadas de gobierno colorado, experimenta un cambio radical de actores gubernamentales. Interesa, por lo tanto, analizar cules fueron los mecanismos que permitieron, en la transicin democrtica, construir alguna forma de gobernabilidad en el pas, y cuya ausencia gener quiebres institucionales o crisis de gobierno. Es decir, cmo se desarroll la gobernabilidad al estilo paraguayo. Una investigacin de campo analiz empricamente cmo los actores polticos, econmicos y sociales actuaron en las ltimas dos dcadas para construir gobernabilidad, en casos paradigmticos, a travs de anlisis de artculos de prensa y entrevistas calificadas a ex autoridades de los tres poderes del Estado en la transicin democrtica.
25 Pasquino, Gianfranco:Gobernabilidad en Bobbio, N., Matteucci, N., y Pasquino, G. diccionario de Poltica. 7. edicin. Siglo XXI Editores. 1991. ,

67

el ProbleMA de lA GobernAbilidAd
El problema de la gobernabilidad est hoy, ms que nunca, presente en Amrica Latina, donde hace dos dcadas la mayora de los pases empezaron a transitar hacia la democracia, encontrndose con problemas de estabilidad y buen gobierno, similares a los que afectaron a naciones ms desarrolladas. Estos surgen de reformas neoliberales que redujeron bastante el papel del Estado, con la consecuente incapacidad de los gobiernos de satisfacer las crecientes demandas sociales, al no contar con las herramientas necesarias. La consolidacin de las democracias se vio as entorpecida en muchos pases de Amrica Latina.26 La imposibilidad de utilizar instrumentos pblicos para regular e impulsar el desarrollo socioeconmico contribuy a deslegitimar los nuevos gobiernos; y a corroer la confianza en el sistema democrtico. En casos como el paraguayo, los sondeos de opinin poltica registraron una creciente proclividad hacia regmenes autoritarios durante la transicin.27 En estas condiciones, la bsqueda de la gobernabilidad constituye no slo un instrumento para el correcto desarrollo institucional y democrtico del pas, sino, sobre todo, un elemento central para la supervivencia misma de las nuevas y, a menudo, frgiles democracias suramericanas.

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26 Heredia Vargas, R. Gobernabilidad, una aproximacin terica. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct., 2002. Disponible en http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0043429.pdf 27 Ver datos seriales del latinobarmetro y de las encuestas del CIRD-USAID hasta 2006/7. Recin, tras las elecciones del 2008, un 49% de la poblacin paraguaya consider a la democracia como el mejor sistema de gobierno; este porcentaje se mantuvo antes cerca del 30% (www. latinobarometro.org).

GobernAbilidAd deMocrTicA
La acepcin dura de la gobernabilidad, reducida al mantenimiento de la paz social y el orden, no tiene en cuenta qu elementos se utilizan para conseguir ese estado. Pero una gobernabilidad democrtica supone consenso y concertacin, ms que cooptacin o represin de sectores sociales o polticos opuestos al gobierno. Segn N. Bobbio, la ingobernabilidad es un problema que afecta slo a los regmenes democrticos, no a los autocrticos28, debido a que la democracia supone participacin y organizacin ciudadana en defensa de sus intereses, y un desafo a la capacidad gubernamental de responder a estas diversas, y a menudo contrapuestas, reivindicaciones. Durante la dictadura del Gral. Stroessner, el orden y la paz social fueron logrados con un liderazgo autoritario, mediante la inclusin de amplios grupos sociales en el sistema prebendario del Estado y la violenta represin a distintas formas de oposicin social o poltica al gobierno. La gobernabilidad stronista careca de fundamentos democrticos. Una de las definiciones de la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de sus espacios, de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del Poder ejecutivo mediante la obediencia del pueblo,29 de la que se deducen sus elementos intrnsecos: la legitimidad y la eficacia. La legitimidad como la aceptacin del mandato de los gobernantes por parte de los gobernados; o la consideracin del sistema poltico como merecedor de apoyo. La eficacia como el equilibrio entre las demandas de la ciudadana y la capacidad del gobierno en satisfacerlas. La democracia es un sistema donde la legitimidad de un gobierno se origina no slo en las elecciones, sino en el consenso que consigue mantener entre la poblacin.30 Slo un gobierno eficaz, que logre satisfacer las exigencias de amplios grupos sociales, puede alcanzar el consenso de la mayora de la poblacin y gozar de legitimidad plena. La gobernabilidad democrtica requiere la legitimidad formal del poder poltico, y, adems, disponer de condiciones necesarias para producir consenso y aceptacin de los gobernantes por la ciudadana en general. Esta legitimidad se gana da a da31. Cuando el gobierno no consigue responder eficazmente a las necesidades de la poblacin se genera un conflicto con aquellos grupos sociales cuyas demandas no son satisfechas. Esto determina el quiebre del consenso, la
28 Citado por Acosta Silva, A. [en lnea] Gobernabilidad y democracia. Perspectiva del debate a Veinte Aos del reporte de la comisin Trilateral <http://www. uacj.mx/Publicaciones/ noesis/adrian.htm> 29 Arbs, X. y Giner, S. la gobernabilidad, ciudadana y democracia en la encrucijada mundial. Editorial Siglo XXI, Mxico. 1993. 30 Pasquino, G. op. cit 31 Victoria Camps, en Heredia Vargas, R op. cit.

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reduccin de la legitimidad del gobierno, y el sistema entra en la espiral de la ingobernabilidad,32 con efectos corrosivos para el rgimen poltico e institucional de un pas. En sntesis la gobernabilidad democrtica es el equilibrio entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema poltico para responder de manera legtima y eficaz 33, es decir, cuando el gobierno consigue equilibrar su capacidad de respuesta con las demandas de la sociedad, a travs de la concertacin con los representantes de las organizaciones polticas y sociales. Ante la creciente complejidad de las sociedades contemporneas, con expectativas crecientes respecto a las respuestas del Estado, ste debe ampliar su rol socioeconmico adquiriendo cada vez ms funciones y obligaciones, para mantenerse con legitimidad y consenso. Un camino que depende del desarrollo de los partidos polticos, organizaciones sociales, gremios del sector privado, etc. es negociar con grandes bloques poltico-sociales sobre la base del inters mutuo y la solidaridad. Esto permite al gobierno tratar con un nmero limitado de referentes, y activar instrumentos de mediacin, dilogo y concertacin que consiguen garantizar la gobernabilidad del sistema. La eficacia supone contar con la capacidad para aprobar leyes, eficiencia para ejecutarlas a travs del aparato burocrtico, y aceptacin de los involucrados a fin de poder aplicar las polticas pblicas.34 En sistemas multipartidistas, que carecen de una mayora predominante en el Legislativo, esta eficacia se da a partir de pactos o coaliciones para conformar mayoras parlamentarias, mientras en los sistemas bipartidistas se dan cuando el partido que conforma la mayora puede garantizar el cumplimiento de los objetivos del Poder Ejecutivo.35

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32 Pasquino, G. op. cit. 33 Jimnez Cabrera, E.Proceso democrtico y gobernabilidad en Amrica Latina En Salinas, D. y Jimnez, E. Gobernabilidad y Globalizacin. Gernika, Mxico DF. 2003. 34 Gobernabilidad en www.ciudadpolitica.com/modules/wordbook/entry.php ?entry ID=307 35 ibd.

lAS condicioneS del SiSTeMA PolTico

El Estado paraguayo, sin haber sufrido polticas privatizadoras importantes, tiene reducidas posibilidades de responder eficazmente a requerimientos de los sectores socioeconmicos, a causa de sus escasos ingresos fiscales y ausencia de polticas de desarrollo. El marco institucional que conforma el equilibrio entre los tres poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, fue recreado por la Constituyente de 1992. Debido a la experiencia dictatorial pasada, se busc limitar los poderes presidenciales, lo que condujo a una Constitucin de carcter casi parlamentario, donde el congreso impone polticas de gobierno al mismo ejecutivo como reaccin al pasado dictatorial se quiso construir un sistema parlamentario, pero paradjicamente sin llegar al paso final: la eleccin del jefe del Gobierno a travs del Parlamento.36 Esta estructura institucional hace descansar la gobernabilidad, en gran medida, en la institucin parlamentaria, colocando la accin del Gobierno bajo una tutela permanente del rgano legislativo. Incluso en estas condiciones podra lograrse alguna gobernabilidad democrtica si el sistema de partidos paraguayos fuese moderno, estructurado alrededor de propuestas ideolgicas coherentes, donde los diferentes sectores polticos, econmicos y sociales se vieran representados. El sistema de partidos se trasforma as en la expresin de la estructura socioeconmica nacional. El Parlamento podra ser as el espacio de concertacin necesario para impulsar la construccin de la gobernabilidad democrtica (como de hecho ocurre en muchos pases con gobiernos parlamentarios) sin que esta situacin debilite el rol del Poder Ejecutivo en el proceso. Pero el sistema de los grandes partidos paraguayos dista de ser moderno, est estructurado alrededor de un sistema de Partidos de Notables37. Son organizaciones polticas integradas por personalidades locales, financiados por grupos de grandes propietarios y empresarios, cuya estructura partidaria, casi inactiva entre una eleccin y la otra, slo se pone en marcha durante las campaas electorales. El Partido Colorado (ANR) y el Partido Liberal (PLRA) que sumados hacen el 55 o 60% del total de los votos emitidos y casi el 65% de la representacin parlamentaria, son ejemplos de partidos de notables actualizados a los tiempos modernos. Para conseguir apoyo popular han desarrollado una cultura de pertenencia afectiva en la que, a travs de un sistema de valores y smbolos, los y las afiliadas se reconocen como parte integrante de una colectividad unitaria. Esta pertenencia comunitaria, que sustituye la participacin ideolgica de la ciudadana en los partidos, les impide transformarse en instrumentos de representacin parlamentaria de los diferentes intereses polticos, sociales y econmicos existentes. En contrapartida, desarrollaron estructuras clientelares,
36 Mornigo, Jos N., Gobernabilidad y reforma Poltica en el Paraguay, Adenauer Brasil, 2003. 37 Bobbio, Norberto, Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. diccionario de Poltica. 7. edicin. Siglo XXI Editores. Mxico, 1991.

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donde la identificacin del elector/a con el candidato/a no se construye alrededor de un programa poltico o de una adscripcin ideolgica, sino a travs del intercambio de servicios personales o de ayudas econmicas de utilidad inmediata, por lealtades electorales.38 De este modo, el Parlamento difcilmente funcione como representacin de los actores sociales, sus miembros suben o se mantienen con esta lgica clientelar, y tienden a responder ms bien a quienes financiaron sus campaas. La construccin de la gobernabilidad y la reduccin de conflictos no pasan, pues, por acuerdos polticos pblicos que satisfagan demandas y reivindicaciones colectivas, sino por acuerdos personales, privados, que apuntan a resolver conflictos de manera clientelar. El modelo de Gobernabilidad que pudo construirse en el Paraguay no refleja lo que se consigui en otras democracias, sino que asumi formas propias que reflejan tanto la historia poltica del pas como el modo en el que las instituciones representativas se forman y actan. La imposibilidad de impulsar la concertacin en el Parlamento durante la transicin, por su baja representacin de grupos polticos, sociales y econmicos en pugna, condujo a la repeticin parcial de mtodos ya empleados durante el stronismo: distribucin de espacios de poder, prebendas y la represin, menos violenta y ms circunscrita que en el pasado.39 El retorno a la democracia foment el resurgimiento de organizaciones y reivindicaciones de aquellos actores sociales impedidos de actuar durante la dictadura: partidos polticos de izquierda, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones campesinas, sindicatos, cmaras empresariales, etc. que demostraron ser muy activos y determinados en la pretensin de que sus demandas fueran atendidas por los nuevos gobernantes. Ya rigiendo la proporcionalidad electoral constitucional desde 1992 el primer presidente civil de la transicin asumi sin mayora parlamentaria, y vio crecer la presin de los movimientos sociales40. Estas demandas y reivindicaciones de actores sociales, polticos y econmicos fueron, en parte, amortizadas mediante cargos pblicos o privilegios para sus lderes, mientras la mayora parlamentaria cedi en su oposicin a cambio de espacios de poder. Se redujo,de esta manera,el conflicto social y se lograron amplios acuerdos parlamentarios,la gobernabilidad dura se concret, permitiendo al gobierno llevar adelante su accin poltico-administrativa. Esta forma de construir gobernabilidad gracias a acuerdos entre elites y grupos dirigenciales de diferentes mbitos polticos, sociales y econmicos, a cambio de espacios de poder y prebendas, se mantuvo, sin solucin de continuidad, en los gobiernos que le sucedieron, colorados o no.
38 Gabinete de Estudios de Opinin y Tribunal Superior de Justicia Electoral, Abstencionismo electoral en Paraguay, Investigacin realizada por Jos Nicols Mornigo y Marcello Lachi (indito), Asuncin, 2006. 39 Lachi, Marcello. Gobernabilidad democrtica al estilo paraguayo, en Revista Novapolis (primera poca) n. 7, de mayo del 2004. Edicin web: www. novapolis.pyglobal.com. 40 En 1994, los sindicatos llamaron a la primera huelga general despus de 36 aos en el pas.

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eJeMPloS de conSTrUccin de GobernAbilidAd en el PArAGUAy

a. El Pacto de Gobernabilidad (199/4): El acuerdo realizado por el Presidente Juan Carlos Wasmosy con los partidos de la oposicin parlamentaria marc un hito histrico, ya que expres el reconocimiento del Partido Colorado de su imposibilidad de continuar solo en el ejercicio del poder, y su apertura a compartirlo con los partidos de la oposicin. El Pacto firmado por el Partido Colorado, el PLRA, el PRF y el PDC en octubre de 1993 se bas en entregar una cuota de participacin en cargos y responsabilidades pblicas a miembros de los partidos de oposicin, para reducir su potencial conflictividad, y asegurar un consenso mnimo respecto a temas concretos despartidizacin de las fuerzas armadas, constitucin de un nuevo Poder Judicial, Contralora, y Fiscala General, saneamiento del sistema financiero, etc. y la consolidacin del sistema poltico. Estas nuevas instituciones nacidas con la Constitucin de 1992 se integraron gracias al sistema de cuotas de cargos para los partidos polticos, de acuerdo con el peso de su representacin parlamentaria. Estas negociaciones fueron complejas, y muchas de estas instituciones recin pudieron integrarse cuatro aos despus de votada la nueva Constitucin. El objetivo original asegurar la consolidacin del sistema democrtico desemboc en la pluripartidizacin de estas instituciones. En la posterior renovacin de algunas, como el Consejo de la Magistratura, las representaciones de los sectores organizados profesionales y de las universidades entraron en una fuerte competencia electoral con los auspicios y apoyo de la maquinaria de los partidos polticos.41 b. Juicio Poltico al presidente L. . Gonzlez macchi (2002/) 42: En marzo del 2002, el presidente Gonzlez Macchi fue implicado en un desvo de fondos de reservas internaciones por un monto de US$ 16.000.000, hecho punible de lesin de confianza en perjuicio de dos bancos en quiebra.Ya con anterioridad haban ingresado en la Cmara de Diputados pedidos de juicio poltico al presidente, por acusaciones distintas43. Al mes siguiente, un fiscal present su acusacin al juzgado, a fin de que sea remitido al Congreso para el enjuiciamiento poltico. El apoyo para evitar este juicio poltico provena del sector colorado-argaista, que, junto a sus aliados, contaba con 37 votos en Diputados, pero se precisaba al menos dos tercios de los votos (54 votos) en la Cmara Baja para que sta emitiera el libelo acusatorio y lo enviara al Senado. Este bloque de defensa casi se quiebra en mayo, con la reforma de COPACO y la creacin de dos bancadas disidentes lideradas por Walter Bower y Mirian Alfonso, del Partido Colorado. El vicepresidente liberal, Julio Cesar Franco, rechaz, entretanto, el ofrecimiento de una embajada y cinco millones de dlares para renunciar al cargo.
41 Mornigo, J. Gobernabilidad democrtica y reformas Polticas en el Paraguay, Adenauer Brasil, 2003. 42 ABC Color, 15 de abril de 2002 diputados traban juicio al Presidente, 7 de abril de 2002 Falta de votos hace difcil que corra el juicio poltico, 23 de mayo de 2002 desacuerdo entre diputados enfra el plan para cambiar el Gobierno, 28 de abril de 2002 yoyito dice que no renunciar y que est preparado para sustituir a Gonzlez Macchi. 43 dem

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Se desarrollaron negociaciones entre colorados disidentes y liberales, que permitiran la asuncin de Franco a la Presidencia, con un colorado de Vicepresidente, y la distribucin de espacios en el gabinete: los Ministerios del Interior, Relaciones Exteriores y Defensa quedaran en manos liberales, y el de Hacienda para los colorados. Por su lado, los argaistas intentaron frenar estas negociaciones ofreciendo a un diputado disidente la direccin de la Entidad Binacional Yacyret44. A inicios de diciembre, ya en el contexto de las elecciones generales del ao siguiente, el diputado liberal Blas Llano solicit sobre tablas el juicio poltico al presidente, por mal desempeo de funciones y delitos comunes. La coalicin integrada por liberales, oviedistas, ex argaistas, encuentristas y diputados de Pas Solidario obtuvo 52 votos, y 11 diputados argaistas dejaron solo al presidente, abstenindose de votar45. A fines de enero del 2003,el Senado recibi a los fiscales acusadores de la Cmara de Diputados e inici el proceso de juicio. Poco despus, el presidente del Congreso, senador Juan Carlos Galaverna, denunci que el Ejecutivo ofreca dinero y embajadas a los senadores para que voten a favor de su destitucin, acusando nominalmente a varios operadores polticos46. Galaverna estaba en la lnea directa de sucesin de Gonzlez Macchi, luego de la renuncia de Franco a la Vicepresidencia, en octubre del 2002, para candidatarse en las nacionales del 2003. Para conseguir los 30 votos necesarios (del total de 44) para la destitucin, Galaverna ofreci renunciar a su cargo de presidente del Senado y dejar que la Cmara designase otro, o que ocuparan la lnea sucesoria el presidente de la Cmara Baja o el de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, en la sesin del 11 de febrero, con el voto mayoritario de la ANR, del PEN y dos votos del PLRA, Gonzlez Macchi consigui no ser destituido con 18 votos a favor, 25 en contra y una abstencin47. A fines de ese mes, ocurrieron cambios en la Direccin Nacional de Aduanas y en Relaciones Exteriores y hubo nombramientos en los Consejos de Itaip y Yacyret.Meses ms tarde,uno de los senadores liberales que vot en contra del juicio fue designado por el Poder Ejecutivo en la Comisin Interamericana de Derechos Humanos48. c. La eleccin del Presidente de la Cmara de Diputados (200): A fines de junio del 2003, empezaron las negociaciones por la presidencia de la Cmara Baja. Entre los candidatos estaban el liberal Efran Alegre y el colorado Benjamn Maciel Pasotti. La estrategia del primero se basaba en conseguir votos de uno o dos colorados, o, en todo caso, ceder su candidatura al oviedista Teodoro Rivarola49. La del colorado gener presiones sobre diputados opositores con casos pendientes, amenazados con procesos judiciales si no apoyaban la candidatura de Maciel Pasotti.
44 ABC Color, 30 de mayo de 2002 yoyito admite que recibi ofertas para dejar el cargo, 31 de mayo de 2002 liberales no quieren que yoyito tenga Vice colorado. 45 ABC Color, 6 de diciembre de 2002 ni un solo diputado vot contra el juicio poltico. 46 ABC Color, 5 de febrero de 2003 cal dice que ofrecen embajadas y dinero para evitar cada de lucho. 47 ABC Color, 12 de febrero de 2003 Gonzlez Macchi se salva de ser destituido. 48 ABC Color, 20 de febrero de 2003 ejecutivo se resiste a admitir que est pagando facturas 8 de junio de 2002 Paraguay busca votos para acceder a , comisin de la oeA. 49 ABC color, 29 junio 2003 Negociaciones no cierran en Cmara de Diputados; 30 junio 2003 Diputados del PLRA amenazan no jurar; 1 julio 2003: Maciel Pasotti, presidente de Diputados gracias a una intervencin judicial; Con apoyo liberal y de UNACE designan presidente; Ferrs dice que nadie le habl; La Corte se habra prestado a grosera manipulacin poltica; Fallos contradictorios en casos idnticos dicta jueza.

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Con injerencia del Poder Judicial, asumieron sus bancas los diputados cuya legitimidad electoral haba sido cuestionada, y Maciel Pasotti fue electo para la presidencia, gracias al apoyo de dos liberales y tres oviedistas. En la misma maana del juramento, una jueza electoral dio curso al amparo promovido por uno de los contendientes liberales, habilitndolo a jurar. La celeridad de la Corte Suprema de Justicia en dar trmite a la accin de inconstitucionalidad fue inusual. Los opositores que apoyaron a los colorados recibieron la Vicepresidencia Primera de la Cmara, y, posteriormente, cargos para familiares en el SENACSA y apoyo presupuestario para una fundacin privada.50 d. Renovacin de la Corte Suprema de Justicia (200): El candidato colorado Nicanor Duarte Frutos prometi, en su campaa electoral, renovar us el trmino pulverizar la Corte Suprema de Justicia. Dos meses despus, en octubre del 2003, el nuevo Poder Ejecutivo convoc a los distintos partidos con representacin parlamentaria (ANR, PLRA, UNACE, PPQ, PPS y PEN) a debatir las estrategias posibles: la jubilacin, la renuncia o el juicio poltico a sus miembros. El Partido Colorado y los de oposicin acordaron impulsar la remocin de seis de los nueve ministros de la Corte, tratando de equilibrar la representacin partidaria en la mxima instancia de justicia, a partir de una reparticin de cuotas de poder. El fundamento para el juicio contra esos ministros fue que se haban declarado inamovibles en el cargo. A este se agregaron luego otros tan diversos como el de trfico de influencias, nepotismo, enriquecimiento ilcito, manipulacin de jueces, etc. Segn el entonces presidente de la ANR, la renovacin de la Corte estaba supeditada a la aprobacin del ascenso de un militar y a un paquete de leyes econmicas, aunque tambin se denunci la existencia del vototrfico en Diputados, es decir, ofertas de dinero para evitar que prospere la destitucin de los ministros51. El resultado fue el siguiente: 70 votos sobre los 53 necesarios en la Cmara Baja a fin de trasladar al Senado la acusacin para el juicio poltico. Tras la renuncia de varios ministros de la Corte, en el Senado hubo 43 y 44 votos (sobre los 87) para destituir a uno colorado y otro liberal. La contraparte del acuerdo se cumpli con la nominacin de los nuevos integrantes de la CSJ; de las seis vacancias, tres correspondieron a los candidatos seleccionados por la ANR, dos a los del PLRA y uno al PPQ. e. Pacto para designar al Defensor del Pueblo (2004): La eleccin de Defensor del Pueblo estuvo marcada por un acuerdo-trueque entre los partidos representados en el Poder Legislativo. Ya en el 2001, para destrabar su integracin, se modific la ley que la reglamentaba (Nro. 63/95) y se introdujo la figura del Defensor Adjunto. En esa primera ocasin, el acuerdo se dio entre la ANR y el PEN. Aunque el mandato del primer Defensor feneca con la legislatura de 1998/2003, fue extendido, integrando el paquete de negociaciones del gobierno de Duarte Frutos, que inclua la renovacin de los miembros de la CSJ.
50 ABC color, 5 de octubre de 2008: Se esfumaron Gs. 81 millones de fundacin con rubro de diputados. 51 ltima Hora (en adelante H), corte est atada a ascenso militar, 5 de noviembre de 2003, Hay denuncias y contradenuncias por compra de votos en diputados.

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El proceso de renovacin empez a fines del 2003, con 65 candidatos/as a la Defensora del Pueblo titular y adjunta52. La designacin final result azulgrana, en virtud del acuerdo entre la ANR y el PLRA, y supuso el inicio de la ruptura del bloque parlamentario opositor al gobierno de Nicanor Duarte Frutos53. En mayo del 2004, la Cmara de Senadores integr las ternas, quedando reelecto Manuel Pez Monges (colorado) con 25 votos y Edgar Villalba (liberal) con 29. Se abstuvieron los siete legisladores del PPQ.54 Buscando frenar el pacto, organizaciones de la sociedad civil, con el apoyo del PPQ y PPS, trataron de impulsar un juicio poltico a Pez Monges, que no prosper. El otro pacto aglutin tres fuerzas polticas ANR, UNACE y PLRA posibilitando la mayora calificada de votos en la Cmara de Diputados para la designacin. Pero esta se diluy cuando las estrategias de presin ciudadana lograron quebrar la unidad de la bancada del PLRA. El proceso se estanc a fines de junio, pero los votos necesarios se consiguieron en octubre de 2004, designndose a Pez Monges y Villalba55. f. Eleccin del Presidente del Senado (2005): Como ocurre cada ao, en el 2005 empezaron las negociaciones en torno a la presidencia de la Cmara de Senadores. Dos candidatos estaban en pugna: el de los colorados y la multibancada; y el de los dems partidos de oposicin (PLRA, PPQ y UNACE). La mayora de la oposicin necesitaba contar con algunos votos de la ANR y UNACE, para conseguir al menos un empate con los votos de la otra candidatura. Los miembros del PPQ ofrecieron espacios en la mesa directiva y comisiones.56 Pese a ello, en junio de 2005 se eligi la nueva directiva, bajo el otro pacto: Carlos Filizzola gan la presidencia con el voto de 17 senadores colorados, tres del PLRA, dos del PPS, uno del PEN y uno del Partido UNACE. De esta multibancada surgieron los Vicepresidentes primero y segundo. El pacto inclua, adems, la confirmacin de Wildo Rienzi en la Corte Suprema de Justicia y los acuerdos para nombrar titulares de la Fiscala y la Contralora. Al Fiscal General scar Latorre sustituy otro colorado, Rubn Candia Amarilla, y el nuevo Contralor Octavio Augusto Airaldi fue propuesto por los liberales disidentes. El PPS obtuvo la expropiacin de tierras de La Victoria S.A. en Puerto Casado, y senadores aislados lograron la presidencia de una comisin y cuotas de cargos en el cuerpo diplomtico.57
52 Valiente, Hugo. defensora del Pueblo: polmica eleccin. En: Informativo mujer, Nro. 169. CDE, Centro de Documentacin y Estudios, Asuncin, Paraguay: Paraguay. 2004. Disponible en: http://168.96.200.17/ar/libros/paraguay/cde/mujer/mujer169.pdf 53 H, 17 de mayo de 2004, Pedirn explicaciones al PlrA sobre la defensora del Pueblo. 54 H, 21 de mayo de 2004, Terna para defensora ya caldea nimos en cmara de diputados. 55 ABC Color, 29 de octubre de 2004 Pez Monges y Villalba aseguran la defensora. 56 ABC, 8 de mayo de 2005 Pensando en la Presidencia de la cmara de Senadores y ABC, 19 de octubre de 2005 Afirma que pago de salarios cados no fue un canje 57 ABC, 19 de noviembre de 2005 Meterico ascenso del hijo de Adriana Franco. ABC, 11 de junio de 2005 Adriana presidir rr.ee.; 23 de junio de 2005 Filizzola presidir el congreso de la nacin; Producto de un pacto con oficialistas y opositores disidentes; eembeweb; 24 de junio de 2005 Se cumpli a rajatabla el pacto entre los colorados y la multibancada sobre cargos; 25 de junio de 2005 revelan que PPQ oper con todo para reeleccin de carrizosa; confan en que se respete acuerdo; 3 de julio de 2005 oficialismo pensaba en reeditar un pacto azulgrana; 1 de agosto de 2008 Senadores colorados se reunirn con duarte Frutos.

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lA conSTrUccin de lA GobernAbilidAd en el PArAGUAy SeGn loS AcToreS PolTicoS

Se busc confirmar la vigencia de estos mecanismos con diversos actores polticos, para lo cual se realizaron entrevistas calificadas a ex autoridades de los tres Poderes del Estado en la transicin democrtica, protagonistas de negociaciones para la construccin de la gobernabilidad, ya jubilados o retirados de la actividad poltica activa. Se seleccionaron seis ex-parlamentarios (dos de ellos, ex presidentes del Congreso); cuatro ex autoridades del Poder Judicial (ministros de la Corte Suprema de Justicia o del Tribunal Superior de Justicia Electoral o miembros del Consejo de la Magistratura) y dos ex ministros del Ejecutivo. Adems, fueron entrevistados un periodista y un dirigente sindical insertos en el debate poltico nacional, buscando verificar los datos proporcionados por actores polticos.

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el clienTeliSMo en lA conSTrUccin de lA GobernAbilidAd

La hiptesis que la gobernabilidad paraguaya no se construa sobre la base de prcticas de concertacin y dilogo social, sino a travs de entrega de cargos y prebendas, con intercambio de favores y pactos entre elites institucionales, fue avalada por los entrevistados. Se cree gobernabilidad (pero) es simplemente un acuerdo, una componenda, un consenso para burlar o derogar la constitucin nacional, () se cree que la poltica es superior a las normas y que los polticos no estn sujetos a las normas. (Ex autoridad del
Poder Judicial)

no creo que pueda constituir una seal de gobernabilidad un acuerdo entre bambalinas cuando los intereses personales, sectoriales o partidarios vayan a soterrar los intereses generales del pas. (Ex parlamentario) Hasta ahora la gobernabilidad se construye en base a acuerdos y varan en funcin a las circunstancias dependiendo de lo que se persigue, si se puede conseguir una mayora en el Parlamento en base a compartir poderes fcticos en base a concesiones recprocas, (). Hasta ahora hay un trueque. Todos quieren tener el poder. (Ex ministro del PE) Un acuerdo dentro del sistema poltico-institucional paraguayo se asocia a componenda y negociado entre protagonistas, autoridades y representantes polticos o de organizaciones sociales, en los que una parte busca conseguir un resultado favorable a sus intereses directos (polticos, econmicos o de gobierno) y la otra, alguna ganancia personal. Esta ganancia puede incluso ser de ndole partidaria, pero entendiendo al partido no como agregacin poltico-social con intereses comunes, sino como un grupo elitista de socios que actan coyunturalmente en el partido de pertenencia, no basados en un sistema de valores e ideales polticos, sino en uno de relaciones personales y clientelares que apuntan a la recaudacin de fondos para el mantenimiento o la conquista del poder. cada uno utiliza esa circunstancia de supuestos acuerdos para ubicar personas que luego respondan a sus intereses.() Se negocia en cada circunstancia. Algunos casos fueron ms desembozados, otros fueron ms discretos. (Ex autoridad del Poder Judicial)

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Se cede mucho para lograr posiciones, dinero o llenar los cupos de operadores polticos o agentes que te puedan mantener en el cargo. (Ex parlamentario) Para tomarse decisiones siempre se requiri del acuerdo que , no es otra cosa que subvencionar inclinaciones a favor de una decisin. (Ex autoridad del Poder Judicial) esa fue la herencia que recibimos, la componenda. (Ex autoridad
del Poder Judicial)

La prebenda entonces se convierte en un instrumento motor, y el afn de obtener una ganancia personal, o ventajas polticas o econmicas, en el elemento prncipe de la conformacin de acuerdos en el pas, para la construccin de la gobernabilidad al estilo paraguayo. Hay que eliminar las ansias polticas de hacer a travs de cualquier maniobra, un golpe financiero () Se le quiere llevar ah por amiguismo o prebendarismo. (Ex autoridad del Poder
Judicial)

Porque esa es la cultura paraguaya, el paraguayo est acostumbrado a que se le d. (Ex ministro del PE) nuestros polticos actuales se han olvidado de la tica, () sus intereses personales chocan con los intereses de su electorado. () cada uno plantea buscar agua para su molino, conseguir sus metas particulares, en algunos casos grupales y en otros personales () cmo se da? A travs de un intercambio de favores, una reparticin de espacios de poder. (Ex autoridad del
Poder Judicial)

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lA PrcTicA del CUOTEO coMo bASe de loS AcUerdoS

La autoridad el poltico, pierde su rol pblico, no funciona como actor colectivo que negocia , acuerdos para el inters comn o de un sector o conjunto social y econmico con intereses comunes. Fortalecido por el poder de un cargo pblico (al que accedi electoralmente o por nombramiento), lo emplea para el inters privado propio o de un grupo restringido de socios y correligionarios con los cuales est relacionado. Esta situacin determina otra percepcin del pacto o acuerdo, no como un instrumento para reducir el conflicto social, lograr la gobernabilidad a travs de entendimientos comunes y colectivos. No se trata de grandes actores poltico-sociales representantes de colectividades que dialogan y acuerdan para el bien comn o para defender o impulsar los derechos e intereses de los grupos que representan. Como los actores polticos institucionales representan, antes que a grupos colectivos, a la clientela que ellos han conformado para conseguir el cargo pblico que estn ejerciendo, se sienten comprometidos ms bien ante ella, y la bsqueda de acuerdos se orienta a obtener beneficios para dicha clientela. Es as como el cuoteo se torna un instrumento central de cualquier tipo de concertacin o acuerdo. La distribucin de cargos da poder econmico y poltico, influencia en las instituciones, posibilidad de realizar ganancias para s mismo y sus asociados dentro del esquema pblico. Pero eso implica trasformar la institucin pblica en algo de uso propio y no colectivo. La divisin de los espacios pblicos entre diferentes actores polticos y sociales garantiza este esquema, y lo hace sustentable por las ventajas recprocas que comporta, por lo que la gran mayora de los sectores polticos acaba por aceptarlo y mantenerlo. Finalmente, el cuoteo garantiza que todos los sectores disfruten de una parte del poder, contribuye a frenar el conflicto poltico y ayuda a lograr la paz social. Se repartan espacios de poder con la oposicin para llegar a los acuerdos que le convena. (Sindicalista) durante el gobierno colorado de nicanor duarte Frutos muchsimas personas de la oposicin ocupaban cargos en las embajadas o de mucha relevancia.
(Ex parlamentario)

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el presidente llegaba a un acuerdo con los partidos polticos. yo meto tres, vos mets dos. Vos me das esto, yo te doy esto. yo te doy la contralora, vos me das el defensor del Pueblo. (Ex parlamentario)

Fue destituido cubas, asume la Presidencia de la repblica Gonzlez Machi como presidente del Senado y del congreso que era, entonces se deba designar al presidente del Senado y del congreso. () la estrategia del directorio Poltico (del PlrA) era () designarlo al vicepresidente segundo, Galaverna. () y recibieron el Ministerio de relaciones exteriores en manos de Tito Saguier, el Viceministerio de relaciones exteriores de Mateo balmelli, () en el Ministerio de Agricultura va Wagner. (Ex parlamentario) el acuerdo implica cargos, en embajadas, en otros lugares () Algunos partidos polticos reciben antes sus subsidios electorales o aportes anuales, a cambio de votos. (Ex ministro del PE) Debido a la centralidad del cuoteo para lograr acuerdos estables que permitan la gobernabilidad, se crean nuevos cargos para facilitarlos, como el de Contralor adjunto y el Defensor del Pueblo adjunto, no previstos constitucionalmente, pero que simplifican el camino para los consensos y facilitan la gestin de la prctica del cuoteo. Se crea un cargo que no existe en la constitucin (el defensor adjunto). Se crea como una manera de decir ac est un colorado y ac est un liberal. () Son ficciones para decir que ac pongo a un colorado pero tambin a un encuentrista o un liberal. Para conseguir votos, se le pone (en un cargo) a un colorado y al lado a un liberal. (Ex parlamentario) (el defensor del Pueblo) el adjunto es del Partido liberal y el titular del Partido colorado. () Son los arreglos que estn dentro de la normalidad y la legalidad. (Ex parlamentario) De instrumento de construccin de la gobernabilidad, el sistema de cuoteo se trasforma entonces en la esencia misma de la gobernabilidad, en un contexto como el creado desde 1993, en el cual ningn partido puede por s solo concretar mayora en las cmaras parlamentarias.58 El resultado es que, sin dar cuotas de poder a cada actor poltico o social, difcilmente se puede lograr la gobernabilidad. Pero los acuerdos pierden contenido poltico para reducirse a la distribucin de cargos o favores, y las mayoras parlamentarias se tornan frgiles y coyunturales para impulsar propuestas o normativas del gobierno.
58 Slo en 1998 la ANR logra la mayora en ambas cmaras del parlamento, pero las diferencias entre argaistas y oviedistas generaron inmediatamente la divisin en dos bancadas en pugna.

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loS PAcToS de GobernAbilidAd

El primer Pacto de Gobernabilidad fue concretado entre el Presidente Juan Carlos Wasmosy y los representantes de los partidos de la oposicin (PEN y PLRA) que entre 1993 y 1998 controlaban la mayora de las bancas en ambas Cmaras. Los entrevistados reconocen las secuelas del pacto en el sistema poltico, pero entienden que era imprescindible en ese momento para construir la gobernabilidad de acuerdo con el sistema poltico e institucional paraguayo surgido de la Constitucin de 1992. en una democracia frgil como la paraguaya hay que darle fortaleza a las instituciones. () en una democracia frgil es necesario lograr acuerdos para la gobernabilidad como mal o bien lo hizo Wasmosy con la oposicin, con el Pacto de Gobernabilidad, () Fue un acuerdo que permiti inaugurar estos cargos importantes que trajo la constitucin de 1992. (Ex parlamentario) la gobernabilidad en pases donde las instituciones son slidas y funcionantes, tambin se hace el reparto de funciones de acuerdo a los intereses pero resguardando el inters fundamental del pas e intervienen tambin las distintas fuerzas polticas. (Ex parlamentario) ese Pacto de Gobernabilidad incluy a los partidos polticos con representacin parlamentaria a los simples efectos de integrar espacios, es decir, distribucin o cuoteo pero lo malo de nuestro pas, cuando hay distribucin de cuoteo, no se lleva a los mejores hombres de cada partido, es decir (sino) a aquellos que van a servir a los sectores dominantes. (Ex autoridad
del Poder Judicial)

Se hizo a travs del cuoteo poltico pero fue la nica solucin para el problema que se planteaba y que iba a ser insoluble en el sentido de que no se iba a destrabar. esto fue un ensayo, pero a mi juicio sirvi para solventar una situacin que hubiera sido absolutamente imposible de alcanzar. Ah no hubo prebenda, regalas, nada, slo el inters de que se asuma una corte Suprema de acuerdo a lo que estableca la constitucin con las personas ms expectables de acuerdo con el criterio de cada partido. (Ex parlamentario) Lo que empez como un mtodo para concretar gobernabilidad e impulsar la aplicacin de la nueva Constitucin republicana, termin como instrumento con el cual los partidos polticos (y los grupos de poder internos) pudieran tambin controlar las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, e incidir directamente en la aplicacin de la justicia y en la emisin de las sentencias judiciales en el pas.

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(con el pacto de Gobernabilidad) se lleg a la conclusin de arreglo, cuatro colorados, cuatro opositores y uno que fuera independiente aunque pudiera pertenecer a un partido pero tuviera la idoneidad y un bagaje de experiencia y buen manejo. () Pusimos la condicin de que ninguno de los cuatro de cada uno de los partidos fuera activo en los partidos, que tengan su afiliacin pero sin participacin activa en la poltica partidaria () nosotros no podamos hacer ninguna clase de cuestionamiento slo que no tuviera militancia activa o una actuacin deleznable. (Ex parlamentario) Se cedi mucho, era una corte muy colorada y muy frgil a la influencia poltico-partidaria. no se vea como una corte que administrase justicia. (Ex
parlamentario)

el Pacto de Gobernabilidad () fue un mal pacto porque tuvo consecuencias desastrosas. (Periodista) Segn estas interpretaciones, el pacto fue determinado, en forma casi ineludible, por los contenidos de la actual Constitucin que, en un afn antiautoritario, termin generando un desequilibrio entre los poderes, concentrando ms fuerza en el Legislativo en detrimento de los poderes Ejecutivo y Judicial. Asumen que el sistema de cuoteo es necesario para lograr acuerdos dentro del sistema poltico paraguayo, en cuanto que la misma Constitucin impulsa esta prctica. Hasta que ella no sea reformada, el cuoteo seguir siendo el nico instrumento posible para lograr la gobernabilidad en el Paraguay. Para nominar a estos cargos tens que ir al consejo de la Magistratura, que es una organizacin poltico-partidaria, al Senado que es poltico-partidaria, al ejecutivo, poltico. cuando Tito Saguier dice que la futura corte tiene que tener tres liberales, tres colorados, dos de UnAce, y de otro sector, la gente se rasga las vestiduras, pero de qu otra forma. (Ex parlamentario) Se saca a scar bajac, el otro que venga ser de la misma manera. Por su fidelidad partidaria. los colorados igual. Hay intereses. cuando se dice que es un cuoteo, esto no es lo que el pas necesita. yo respondo que se reforme la constitucin. la gente es hipcrita. Mientras no se reforme la constitucin eso se va a seguir haciendo, colorados, liberales, UnAce, Pen se va a rasgar las vestiduras, pero siempre va a llevar alguien (ms) fiel al partido que a la institucin. (Ex parlamentario) De esta manera, la bsqueda de control del Poder Judicial se transform en prctica poltica comn y aceptada como natural por los protagonistas polticos.

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el conTrol PolTico de lA JUSTiciA

El acuerdo concretado entre todos los partidos representados en el Legislativo en el 2003 para renovar la Corte Suprema de Justicia es considerado el ejemplo de degeneracin de esta prctica, hasta convertirse en un instrumento de control poltico de la justicia y la obtencin de garantas de impunidad para la clase poltica paraguaya. nicanor duarte Frutos quera una corte propia () empez a distribuir cargos entre los miembros de la cmara de diputados y Senadores y contratos de itaip con otros partidos y alguno que otro contrato en yacyret para los integrantes de partidos ms pequeos, y de esa manera l pudo construir una componenda, en otras palabras, aline a la gente a costas del dinero del estado, se distribuyeron 182 cargos y aproximadamente 14 contratos para la integracin de esa cantidad de votos (para el juicio a los miembros de la corte anterior). (Ex autoridad del Poder Judicial) nicanor hizo un acuerdo. los partidos opositores aceptaron el acuerdo () quiso hacer una corte Suprema que le responda a l ms que nada. Me parece menos genuina que la que inici Wasmosy en su momento. Pero de todas maneras, acept la oposicin. (Ex parlamentario) nicanor dijo vamos a pulverizar la corte y todos los partidos de oposicin estuvieron de acuerdo para tratar de quitar alguna cuota o alguna ventaja, que despus no les result. (Ex parlamentario) Si yo quiero poner gente adicta a mi lnea de pensamiento poltico, obviamente yo estoy teniendo inters en utilizar a esa persona para mis intereses polticos () Todos los pactos de gobernabilidad que se hicieron hasta ahora fueron sobre la base del intercambio. (Ex autoridad del Poder Judicial) El acuerdo para la renovacin de la Corte Suprema del 2003, impulsado por el entonces presidente Duarte Frutos, y aprobado y sostenido por todos los partidos parlamentarios (ANR, PLRA, PPQ, UNACE, PPS y PEN) fue la punta del iceberg formado una dcada antes y trasformado en prctica comn del cuerpo legislativo. El cuoteo se haba ya extendido, con personal poltico partidario que respondiera a los intereses de las elites de cada asociacin poltica, a otros mbitos relacionados con el Poder Judicial: el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento, la Justicia Electoral, etc.

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Como el Parlamento es el mbito en el que se nombra a gran parte de los titulares de estos organismos, se convierte en el lugar central de toda negociacin y acuerdo, con una lgica de cuoteo cuyo objetivo final es lograr mayores espacios de poder para cada bancada o parlamentario/a. el Senado que es simplemente una cmara legislativa pretende convertirse en el dueo del Poder Judicial, se auto atribuye facultades que no tiene y adems estn expresas en la constitucin y se arrogan la facultad de confirmar o desconfirmar a las cabezas del otro Poder del estado, rompiendo el principio de equilibrio de Poderes establecido en la constitucin nacional. esa anomala creada, inventada por los senadores, es a los solos efectos de poder tenerlos en sus manos a todos los ministros de la corte y en consecuencia a todos los magistrados superiores. () Tiene como consecuencia que las decisiones jurisdiccionales van en detrimento de la ciudadana. (Ex autoridad
del Poder Judicial)

lo primero que quiere hacer el poltico es dominar la justicia. (Ex autoridad del
Poder Judicial)

intercambio de favores significa regalarles muchas cosas. los magistrados cumplen las instrucciones de los parlamentarios. stos les ordenan. y eso es lo que no quieren perder. (Ex autoridad del Poder Judicial) cuando la justicia inexplicablemente no funciona generalmente est supeditada a satisfacer exigencias ilcitas de los que deben administrar justicia. (Ex autoridad del Poder Judicial) cuando presento un caso en la corte Suprema me preguntan cunto hay. () lo hacen porque estn protegidos y luego lo reparten para distribuir algo para m y otro para el partido poltico que me apoya. (Ex autoridad del Poder
Judicial)

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lA conSTrUccin de lA GobernAbilidAd en el PArlAMenTo

El Poder Legislativo recibi competencias y funciones en la Constitucin de 1992, que terminaron desequilibrando el sistema de interdependencia entre poderes del Estado, dndole preeminencia sobre el Poder Judicial y el Ejecutivo, que, por su parte, no pueden influir sobre las decisiones que toma el Parlamento. El Parlamento es central en la designacin de los altos cargos del Poder Judicial y la Justicia Electoral y participa directamente en el nombramiento de cargos de generacin y control de los mismos, en el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados y el Consejo Superior de la Magistratura. Posee adems funciones exclusivas del ejecutivo en otros pases de confirmar ascensos en el Ejrcito y la Polica, nombrar embajadores y titulares del Banco Central, confirmar directores de entes binacionales, adems de autorizar ampliaciones y reprogramaciones presupuestarias y aceptar o rechazar donaciones o prstamos internacionales concretados por el Poder Ejecutivo. El Poder Legislativo fue posicionado por la Constitucin como elemento central del diseo institucional, y de su desempeo depende el logro de la gobernabilidad en el pas, dado que sin el acuerdo de este cuerpo ni el Poder Judicial ni el Ejecutivo estn en condiciones de llevar adelante muchas de sus funciones constitucionales. Un programa estatal de 5, 10, 15 aos implica un prstamo internacional lo que implica la aprobacin del Senado y ah comienza el problema. (Ex
autoridad del Poder Judicial)

con el objetivo de conseguir una parte alcuota de poder los actores polticos no necesitan negociar ms all de las conveniencias del estado de derecho sobre sus conveniencias particulares, son las negociaciones que se dan dentro del viejo esquema romano de te doy una parte para que t me des otra (Ex .
autoridad del Poder Judicial)

en nuestro pas las instituciones son dbiles y congeladas (). no hay un intercambio de opiniones sobre desarrollo del pas, sino cunto me va a tocar a m, a mis seguidores, a mi partido. (Ex parlamentario) El cuoteo no presentara problemas a la gobernabilidad democrtica si las personas que asumen los cargos fuesen seleccionadas por cada partido, segn su preparacin acadmica o trayectoria profesional y su compromiso institucional. Los malos resultados del cuoteo poltico en la Corte Suprema y en otras instancias pblicas deben imputarse a las prcticas clientelares de las personas seleccionadas y de los partidos.

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Debido a la ausencia de mayoras parlamentarias estables en ambas cmaras, estas prcticas se difunden hacia todos los mbitos y temticas, como instrumento privilegiado para garantizar la conformacin de mayoras parlamentarias. Se trate de impulsar una ley, nombrar un embajador, aprobar un prstamo, conseguir un acuerdo constitucional, la regla es el intercambio de voto por favores, cargos u otras ventajas directas o indirectas para un parlamentario, una bancada o un partido. Son favores por votos. dame tal cosa y dame tu voto () nombrale a mi hijo y yo te doy mi voto. dnde quers que se vaya tu hijo? A londres. bueno, a londres. () Hay personas que tienen dignidad dentro de todos los partidos. Pero hay otros que se venden por cualquier cosa. regalan sus votos por favores. (Ex parlamentario) Se dan cargos en el gobierno, corre dinero para corromper, u obtener votos en el Parlamento para otras cuestiones (Ex autoridad del Poder Judicial) otro caso de corrupcin que se dio fue el pedido de juicio poltico de Gonzlez Macchi. () opositores ausentes, y otros que hablaron a favor de Gonzlez Macchi y despus algunos resultaron con cargos internacionales importantes. () Son canonjas que se da en contraprestacin a los servicios prestados. (Ex parlamentario) Hablando de las cmaras, algunos encuentran la forma de eludir la responsabilidad. o no asisten, o salen en el momento de votacin a usar el telfono, inclusive hay algunos que van al bao (Ex parlamentario) en este momento est el caso de lambar. entre los diputados se ponen de acuerdo, hoy por ti, maana por m. (Ex parlamentario)

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AcordAr lA GobernAbilidAd en oTroS eSPAcioS

Estas prcticas no se limitan al mbito parlamentario, trascienden a otros espacios de poder de la sociedad paraguaya. Tambin entre actores sociales la prctica del cuoteo y la prebenda se han difundido como mecanismo de resolucin de conflictos, demostrando que estas prcticas son el principal sustento y responden a una lgica fundamental de la gobernabilidad en el Paraguay. cmo cree que el gobierno logre calmar una manifestacin de sin techos, campesinos sin tierra? () el acuerdo que se utiliza es a travs de una asistencia econmica que no es otra cosa que el prebendarismo. () nosotros lamentablemente entregamos pescados y no enseamos a pescar. () es una solucin momentnea y por otro lado se presta a la manipulacin de los recursos. (Ex autoridad del Poder Judicial) Se sigue recurriendo a la prebenda para resolver los conflictos y las demandas (sociales). (Periodista) los sin techo el gobierno anterior cre una clientela poltica a travs de un problema social () Posiblemente el gobierno (actual) tambin est queriendo descabezar a esos grupos y poner a sus lderes para controlar a esas masas y tener el electorado que antes tenan los colorados. (Periodista) nicanor a m me dijo personalmente, en guaran: che aityta penderi diarios, revistas, semanarios, televisin, cable, ha la pende radio comunitarias kura. che naaguantamoai. che la periodista kura ajoguapa, che arekopa voi ha aitypta pende ri (yo le voy a echar a toda la prensa, diarios, revistas, semanarias, televisin y esas radios comunitarias. no aguanto ms. Voy a comprar a todos los periodistas, yo tengo a la prensa, y voy a echar sobre ellos). (Ex autoridad del Poder Judicial) Segn los entrevistados, los cambios en la construccin de la gobernabilidad, como medio de lograr consensos y conseguir la paz social, apuntando a la concrecin del bien comn, requerirn trasformaciones culturales y educativas a largo plazo, para modificar mentalidades y prcticas polticas en el Paraguay.

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Tiene que pasar mucha agua debajo del puente para que tengamos una institucionalidad ms slida. (Ex parlamentario) Tendra que haber una especie de revolucin culturalcambiar la contracultura del imperio de la corrupcin, de la impunidad, de los grandes intereses. la clase empresarial tambin padece de la misma cosa. (Ex parlamentario) la gobernabilidad se logra si el pueblo est cvicamente preparado, si la sociedad culturalmente est preparada para eso. (Ex ministro) Pero es fundamentalmente que la gobernabilidad se consigue con reglas sustentables y duraderas y eso se construye con un proceso de educacin y que la gente participe. (Ex ministro) no tenemos que cambiar las leyes. lo que hay que cambiar es la gente. (Ex
autoridad del Poder Judicial)

la corrupcin es de larga tradicin en nuestro pas. no creo en las renovaciones espontneas el cambio tiene que ser producto de un trabajo minucioso, sistemtico, modesto. el nivel de descompaginamiento es tan grande en nuestro pas debemos empezar desde los niveles primarios del sistema educativo para ensear solidaridad, sentido de pertenencia y construccin colectiva de la sociedad. (Ex autoridad del Poder Judicial) Mientras no se plantee la reconstruccin del esquema republicano democrtico en nuestro pas desde la re-educacin cvica a nivel de toda la ciudadana no tenemos chances de salir de este sistema. () Una gobernabilidad real tiene que partir de la construccin de un sistema de educacin en todos los niveles, educacin para la libertad, para la tica poltica, la honestidad y la solidaridad, es decir, valores humanos, en todas las esquinas de la repblica. (Ex autoridad del Poder Judicial)

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loS inTenToS recienTeS de conSTrUccin de lA GobernAbilidAd

Las elecciones nacionales de abril del 2008 generaron resultados ambiguos: frente a la ruptura, en el proceso poltico paraguayo, que supuso la victoria del candidato de la Alianza Patritica para el Cambio, los resultados parlamentarios indican una marcada continuidad con el periodo legislativo anterior. Del anlisis de los resultados de las elecciones para el Senado al surgir de una nica circunscripcin nacional, esta cmara es el mejor reflejo de la distribucin proporcional del voto entre los partidos se infiere que las modificaciones de incidencia de las diferentes fuerzas parlamentarias fueron mnimas respecto al periodo 2003-2008. El Partido Colorado redujo su caudal de votos del 32,9% (2003) al 27,2% (2008), perdiendo slo un senador (15 bancas de las 16 que tena); el PLRA pas del 24,3% al 27,1%, ganando dos bancas (14, frente a las 12 que tena). La izquierda paraguaya, dividida en 10 listas, pas del 8,7% al 11,2%, manteniendo las 3 bancas que logr en el 2003. El Partido UNACE pas del 13,7% al 18%, ganando dos bancas (9, frente a las 7 anteriores); mientras que Patria Querida cay del 15,2% al 8,1%, perdiendo tres senadores (4, de las 7 bancas). La coalicin que impuls la candidatura de Lugo el PLRA y la izquierda no pudo lograr mayora en el Senado (tampoco en Diputados), contando con apenas 17 bancas del total de 45. Desde esta perspectiva, las elecciones nacionales de 2008 no supusieron cambios radicales en el sistema poltico paraguayo, sino una suerte de cristalizacin con alteraciones limitadas de ganancias o prdidas de una a tres bancas de los principales partidos representados en el Legislativo. Desde la campaa electoral y en los meses que van desde la proclamacin de su victoria electoral y la asuncin al cargo el 15 de agosto de 2008, el nuevo presidente Fernando Lugo prometi cambios estructurales en la poltica paraguaya, entre los que se destacan: renovar integralmente la Corte Suprema de Justicia y reformar el sistema jurdico paraguayo. Se propuso tambin redefinir las relaciones con los pases vecinos (defensa de la identidad nacional y de la soberana energtica) renovando el cuerpo diplomtico; cambiar la Administracin Pblica buscando mayor integridad y eficiencia; realizar una reforma agraria que permita el acceso a la tierra a todos los campesinos; elevar la presin fiscal a los sectores econmicos ms pudientes; etc. Estas promesas electorales comparten una debilidad: dependen de decisiones parlamentarias, de gran centralidad en el sistema institucional paraguayo y que no fue sustancialmente renovado en su composicin partidaria. Sin respaldo mayoritario del Parlamento, las posibilidades de lograr estos resultados disminuyen drsticamente.

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Aun antes de asumir el poder y buscando la mayora de votos que la Alianza Patritica no posea en ninguna de las Cmaras, se impulsaron dos tipos de acuerdos con sectores parlamentarios no oficialistas: el acuerdo de programa y el acuerdo sobre grandes entendimientos ticos El primero . se intent en la segunda mitad del 2008 con diputados y senadores de Vanguardia Colorada, ofrecindoseles cierta cuota de poder (en las mesas directivas del Parlamento, la Corte Suprema y otros estamentos institucionales) a cambio de apoyo parlamentario. El acuerdo no se concret, en parte porque la compensacin ofrecida no cont con apoyo de un sector liberal, que deseaba esas cuotas de poder para s. El intento de construir acuerdos sobre grandes entendimientos ticos termin en un rpido fracaso: la intencin de renovar la Corte Suprema de Justicia, a travs de una alianza social, poltica y parlamentaria, pronto se frustr. Cuando el gobierno, algunas agrupaciones polticas, organizaciones de la sociedad civil y movimientos sociales abogaban por una seleccin de magistrados que devolviera autonoma e independencia a la mxima instancia judicial, los grandes partidos representados en el Parlamento ANR, PLRA y UNACE, que suman ms del 80% de las bancas se opusieron, proponiendo cambiarla por el sistema de cuoteo, una de cuyas frmulas fue: tres ministros para la ANR, tres para el PLRA, dos para el Partido UNACE y uno para los otros sectores. La falta de mayora volvi a limitar el cumplimiento de otras promesas en los primeros meses del 2009, con la decisin parlamentaria de postergar, una vez ms, la implementacin del Impuesto a la Renta Personal, y una ley fitosanitaria que se enfrent a las medidas ambientalistas reguladas por un decreto del Ejecutivo. Al ao de asumir el nuevo Ejecutivo, ya vio limitadas sus posibilidades de cumplir con muchas de las reformas prometidas. El gobierno empieza entonces a restringir su accin a algunas mejoras en la gestin administrativa, dentro del esquema de organizacin del Estado que haban recibido en herencia de los gobiernos anteriores. El desafo de lograr la gobernabilidad democrtica se torna, de este modo, ms urgente que nunca. Se trata de dar gobernabilidad a la indita alternancia lograda electoralmente, de mejorar, en forma sustancial, mediante polticas pblicas sustentables, las libertades, capacidades y oportunidades de la poblacin paraguaya en un contexto democrtico.

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CONCLUSIONES Y RECOmENDACIONES

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CONCLUSIONES Y RECOmENDACIONES

Esta primera investigacin del Congreso Nacional y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre la gobernabilidad democrtica, adems de generar lneas de base para su monitoreo en el Paraguay, deja algunas lecciones aprendidas en el proceso y permite delinear ciertos desafos futuros. a) Aunque la problemtica de la gobernabilidad atraves las dos dcadas de transicin democrtica, la coyuntura indita que hoy vive el Paraguay obliga al Estado y a la sociedad civil a enfrentarla de manera prioritaria y urgente, desde una perspectiva democrtica. El monitoreo contnuo y riguroso de indicadores coadyuvar a posicionar la cuestin de la gobernabilidad democrtica entre los actores concernidos, mejorar sus condiciones de existencia y potenciar su desarrollo. b) Los mecanismos empleados para asegurar la gobernabilidad dura en las dos dcadas anteriores parcialmente basados en lgicas clientelares y prebendarias pudieron dar sostn poltico a los gobiernos de la transicin, pero no generaron mayor calidad ni eficiencia del aparato del Estado para asegurar los derechos ciudadanos, fomentaron escasamente la participacin social, y tampoco mejoraron la credibilidad en las instituciones pblicas. c) Al comparar estos Indicadores de Gobernabilidad Democrtica 2008 con datos relevados en aos anteriores por organismos no gubernamentales locales e internacionales, se verifica la persistencia de serios obstculos a la gobernabilidad y al desarrollo humano (escasa credibilidad en diversos poderes del Estado e instituciones pblicas, dbil garanta de derechos ciudadanos, baja

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cobertura, eficiencia y equidad en la provisin de servicios del Estado, etc.), pero tambin seala cambios auspiciosos (crecimiento de la afeccin a la democracia, mejoras en la evaluacin del funcionamiento de la democracia, disminucin de prcticas de corrupcin al menudeo, etc.) en las mentalidades polticas y el funcionamiento del Estado. d) Estas lneas de tendencias deberan ser monitoreadas con especial atencin, corrigiendo o mejorando, si fuere necesario, los instrumentos de medicin respectivos. Investigaciones cualitativas paralelas podran detectar procesos inditos o mal estudiados en el tema de la gobernabilidad democrtica, que justifiquen ser monitoreados con la inclusin de nuevos indicadores. e) La generacin de las lneas de base 2008 para estos IGD tendr utilidad en la medida en que el gobierno adopte estos instrumentos, dndoles sustentabilidad en el tiempo, y que los mismos sirvan de instrumento en la priorizacin de polticas de Estado, y en la revisin constante de planes y programas pblicos. f ) Los distintos ministerios, secretaras de Estado y entes pblicos pueden mejorar sus capacidades de generar indicadores propios de eficacia, eficiencia y transparencia en la provisin de bienes y servicios. Los indicadores anuales de fuentes pblicas deben integrarse en un sistema de monitoreo nacional, junto a los IGD medidos a travs de Encuestas Nacionales de Gobernabilidad Democrtica. Por su misma naturaleza, estos ltimos valores registran mejor las opiniones, actitudes y evaluaciones de la poblacin, sirviendo de espejo ciudadano a los datos generados por las instituciones del Estado. g) Es de desear que las universidades, centros privados de investigacin, ONG y medios de prensa inserten, con mayor peso, la cuestin de la gobernabilidad democrtica en sus respectivas agendas y potencien las investigaciones y la difusin de informacin al respecto.

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Debido a la ausencia de tradicin crtica de las organizaciones gubernamentales y polticas locales, existe considerable riesgo que estos instrumentos de medicin emprica sean reducidos en coyunturas polticas conflictivas a armas mediticas entre los poderes del Estado y los partidos del gobierno y de la oposicin. Para ser funcional, este sistema de monitoreo requiere entonces de una amplia legitimidad de parte de todos los actores concernidos, que salvaguarde su utilidad en el largo plazo, por encima de las crisis puntuales. En definitiva, la continuidad y utilizacin del Monitoreo de Gobernabilidad Democrtica en toda su potencialidad depender de consensos entre los grandes actores polticos y de una participacin comprometida de la sociedad civil. As, esta iniciativa podr convertirse en un instrumento efectivo de la construccin cotidiana de la democracia y el desarrollo humano.

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bIbLIOGRAFA

bIbLIOGRAFA

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ANExOS

ANExOS

Anexo nro. 1: diSTribUcin del elecTorAdo, PreViA A lAS eleccioneS de Abril de 2008
ToTAl
ANR PLRA UNACE PEN Otros* Sub-total afiliados Sin afiliacin

3.659.814
1.659.814 805.795 310.610 170.644 66.402 3.081.944 577.870

%
45,4 22 8,5 3,7 4,7 84,2 15,8

Fuente: Tribunal Superior de Justicia Electoral, Asuncin, Noviembre de 2007, para inscritos afiliados. La cifra de no afiliado/as se obtuvo restando este subtotal de la cifra total de empadronados/as.

*Otros partidos y movimientos Partido Pas Solidario (PPS) Paraguay Posible Partido Revolucionario Febrerista (PRF) Resistencia Ciudadana Movimiento Fuerza Republicana Movimiento Tekojoja Partido Patria Querida (PPQ) Partido Democrtico Popular (PDP) Movimiento Jubilados al Poder Movimiento Esperanza de Renovacin Social Partido Social Demcrata
Fuente: Ibd.

28.331 15.365 11.730 11.308 10.303 9.776 9.206 8.223 8.041 7.901 7.877

Movimiento Vida til Jubilados del IPS ARENA Partido Liberal Partido Humanista (PH) Partido Unidad Popular Movimirnto Tet Puaj Partido Demc. Cristiano (PDC) Partido Frente Amplio P-MAS Movimiento Autnomo Regional Movimiento Solidario Paranaense

7.647 7.555 6.524 5.258 5.246 4.672 1.815 1.555 931 712 668

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Anexo nro. 2: cAUSAS de no HAber VoTAdo en Abril del 2008

Preg. 45: Por qu no vot?

cantidad
318 167 147 129 61 58 34 26 14 4 4 25 987

%
32,2 16,9 14,9 13,1 6,2 5,9 3,4 2,6 1,4 0,4 0,4 2,5 100,0

No estaba empadronado Estaba lejos del lugar de votacin Votar no sirve de nada No tena cdula de identidad Es extranjero/a Motivos de salud No tena edad para votar No le gustan los candidatos Estaba trabajando/de servicio Alto costo de transporte Otro No responde Total
Fuente: Procesamiento de datos de la EGD

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Anexo nro. 3: AFeccin A lA deMocrAciA, 2001-2005

2001
La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno A veces, un gobierno autoritario es preferible A la gente como nosotros, le da lo mismo un gobierno democrtico o autoritario 33% 43% 19%

2003
37% 41% 21%

2005
32% 33% 31%

Fuente: CIRD-USAID, A. Vial (Coord.), cultura poltica y Gobernabilidad democrtica, Asuncin, 2005.

Anexo nro. 4: conFiAnzA en el PArlAMenTo, SeGn PerFil PolTico

Confianza en el Parlamento, por perfil
42,7 30,5 31,2 Democrtico Autoritario 40,7

Confiable + MC
Fuente: Procesamiento de datos de la EGD.

Poco o no confiable

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Anexo nro. 5: eVAlUAcin diFerenciAl enTre PodereS del eSTAdo, 2001-2006

En su opinin, los a) funcionarios del Gobierno, ministerios; b) parlamentarios, estn haciendo algo, mucho, algo o nada por mejorar la situacin del pas?
Hacen algo o mucho por la situacin...
Ejecutivo 66 47 34 17 21 2001 30 10 2002 2003 18 2004 14 2005 13 2006 42 38 Parlamento

Fuente: CIRD-USAID, A. Vial (Coord.) Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2006, crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y nuevos sueos, Asuncin, 2006.

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Anexo nro. 6: PercePcin del cUMPliMienTo de FUncioneS SocioeconMicAS Por el Gobierno de nicAnor dUArTe FrUToS, 2006
El gobierno actual, combate la pobreza
1. Nada 2. 3. 4. 5. 6.Mucho NS/NR 41,7 13,5 17,3 10,7 2,3 2,8 1,3

la corrupcin en el gobierno
42,5 16 15,9 9,2 2,1 2,6 3,2

el desempleo
58,5 14,3 12,1 5,5 1 2,1 1,3

Fuente: CIRD-USAID, A. Vial (Coord.) Cultura poltica y gobernabilidad democrtica 2006, crispacin e incertidumbre; entre viejas carencias y nuevos sueos, Asuncin, 2006. A efectos comparativos, se considero poco o nada las calificaciones del 1 al 3.

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Anexo nro. 7: SeSGo en el USo de SerVicioS PblicoS, Por reA de reSidenciA

Preg. 51: Usted o algn miembro del hogar tuvo necesidad

de hacer alguna gestin en [noMbre de lA inSTiTUcin], durante los ltimos 12 meses?

Educacin Pblica Salud Pblica Registro Civil Polica ANDE Juzgados Municipalidad Aduanas Fiscala ESSAP, SENASA IPS Polica de Trnsito Tributacin COPACO
Fuente: Procesamiento de datos de la EGD.

Urbano
51 54 60 63 64 65 69 71 71 74 77 78 87 91

rural
49 46 40 37 36 35 31 29 29 26 23 22 13 9

106

Anexo nro. 8: cAliFicAcin de loS SerVicioS PblicoS recibidoS

Preg. 53: cmo calificara la calidad

del servicio recibido en

Fiscala Trnsito Aduanas Tributacin Polica IPS Salud Pblica COPACO Registro Civil Juzgados ANDE Municipalidad ESSAP-SENASA Educacin Pblica
Fuente: Procesamiento de datos de la EGD.

buena-Mb
51,6 68,5 71,0 72,4 72,8 76,0 78,7 79,0 80,7 82,1 82,4 84,0 85,3 87,0

Mala/MM
46,0 31,5 26,1 23,6 26,9 23,2 21,1 19,8 18,7 16,9 16,6 15,1 14,2 12,6

nS/nr
2,3 2,9 3,9 0,3 0,8 0,2 1,1 0,5 1,0 1,0 0,9 0,5 0,4

107

Anexo nro 9: cAliFicAcin de lA cAlidAd del SerVicio recibido, Por Sexo

instituciones
Autoridades de Trnsito Viceministerio de Tributacin Hacienda Servicio de agua potable ESSAP-SENASA Servicio de electricidad ANDE Registro Civil Municipalidad Servicios pblicos de salud Ministerio Pblico, Fiscala Centros educativos pblicos Instituto de Previsin Social Polica Nacional Juzgados Direccin General de Aduanas COPACO Otro*

Sexo
Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Urbana Rural Total

Total cantidad
184 130 314 65 62 127 253 312 565 591 669 1260 247 319 566 422 467 889 746 940 1686 105 110 215 568 741 1309 215 293 508 311 354 665 87 108 195 35 34 69 161 192 353 19 15 34 8.755

buena o Mb %
65,8 72,3 68,5 78,5 66,1 72,4 86,6 84,3 85,3 80,7 83,9 82,4 81,4 80,3 80,7 86,5 81,8 84,0 79,9 77,8 78,7 53,3 50,0 51,6 87,3 86,8 87,0 76,3 75,8 76,0 71,7 73,7 72,8 86,2 78,7 82,1 71,4 70,6 71,0 79,5 78,6 79,0 68,4 66,7 67,6 79,8

Mala o MM %
34,2 27,7 31,5 16,9 30,6 23,6 13,0 15,1 14,2 18,4 14,9 16,6 18,2 19,1 18,7 12,6 17,3 15,1 20,0 21,9 21,1 45,7 46,4 46,0 12,0 13,1 12,6 22,3 23,9 23,2 28,3 25,7 26,9 12,6 20,4 16,9 25,7 26,5 26,1 18,6 20,8 19,8 31,6 20,0 26,5 19,5

nS/nr %
4,6 3,2 3,9 0,4 0,6 0,5 0,8 1,2 1,0 0,4 0,6 0,5 0,9 0,9 0,9 0,1 0,3 0,2 1,0 3,6 2,3 0,7 0,1 0,4 1,4 0,3 0,8 0,6 0,3 1,1 0,9 1,0 2,9 2,9 2,9 1,9 0,5 1,1 13,3 5,9 0,7

108

Total
*BNF, MEC, INDERT, MAG, MRE, SENACSA, MOPC, CAH

Fuente: Procesamiento de datos de la EGD.

Anexo nro. 10: cAliFicAcin de lA cAlidAd del SerVicio recibido, SeGn idioMA del HoGAr
instituciones idioma
Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total

Total cantidad
139 73 93 8 1 314 64 16 46 1 127 170 219 170 5 1 565 357 482 365 52 4 1.260 169 230 153 13 1 566 315 270 264 38 2 889 349 860 437 39 1 1.686

buena, Mb %
66,2 68,5 71,0 75,0 100,0 68,5 71,9 68,8 73,9 100,0 72,4 82,9 89,0 82,9 80,0 100,0 85,3 82,4 80,1 86,3 76,9 75,0 82,4 78,1 87,8 74,5 69,2 80,7 78,1 90,0 84,5 86,8 100,0 84,0 73,1 82,8 75,3 76,9 100,0 78,7

Mala, MM %
33,8 31,5 29,0 25,0 31,5 23,4 25,0 23,9 23,6 16,5 11,0 15,9 20,0 14,2 16,8 18,5 12,9 23,1 25,0 16,6 21,3 12,2 24,8 23,1 100,0 18,7 21,3 9,6 14,0 10,5 15,1 26,4 17,1 24,5 23,1 21,1

nS/nr %
4,7 6,3 2,2 3,9 0,6 1,2 0,5 0,8 1,5 0,8 1,0 0,6 0,7 7,7 0,5 0,6 0,4 1,5 2,6 0,9 0,6 0,1 0,2 0,2

Autoridades de Trnsito

Viceministerio de Tributacin Hacienda

Servicio de agua potable ESSAP, SENASA

Servicio de electricidad ANDE

Registro Civil

Municipalidad

Servicios pblicos de salud

109

instituciones

idioma
Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma No responde Total Castellano Guaran Castellano y Guaran Otro idioma Total

Total cantidad
79 70 60 6 215 260 663 351 33 2 1.309 192 139 171 5 1 508 216 244 184 21 665 68 76 49 2 195 33 22 10 3 1 69 176 50 120 5 2 353 7 17 9 1 34 8.755

buena, Mb %
50,6 61,4 40,0 66,7 51,6 84,2 90,3 85,2 60,6 100,0 87,0 75,5 82,0 71,9 80,0 76,0 69,0 77,0 71,7 71,4 72,8 76,5 82,9 87,8 100,0 82,1 72,7 68,2 80,0 66,7 71,0 75,0 88,0 80,8 80,0 100,0 79,0 28,6 76,5 77,8 100,0 67,6 79,8

Mala, MM %
46,8 35,7 58,3 33,3 46,0 15,4 9,7 14,0 36,4 12,6 24,0 17,3 26,9 20,0 100,0 23,2 30,6 22,5 28,3 28,6 26,9 23,5 15,8 10,2 16,9 27,3 31,8 33,3 100,0 26,1 23,9 10,0 18,3 20,0 19,8 57,1 23,5 11,1 26,5 19,5

nS/nr %
2,5 2,9 1,7 2,3 0,4 0,9 3,0 0,4 0,5 0,7 1,2 0,8 0,5 0,4 0,3 1,3 2,0 1,0 20,0 2,9 1,1 2,0 0,8 1,1 14,3 11,1 5,9 0,7

Ministerio Pblico, Fiscala

Centros educativos pblicos

Instituto de Previsin Social

Polica Nacional

Juzgados

Direccin General de Aduanas

COPACO

Otro

110

Total Fuente: Procesamiento de datos de la EGD.

Anexo nro. 11: cAliFicAcin de lA cAlidAd del SerVicio recibido, SeGn reA de reSidenciA
instituciones
Autoridades de Trnsito Viceministerio de Tributacin Hacienda Servicio de agua potable ESSAP-SENASA Servicio de electricidad ANDE Registro Civil Municipalidad Servicios pblicos de salud Ministerio Pblico, Fiscala Centros educativos pblicos Instituto de Previsin Social Polica Nacional Juzgados Direccin General de Aduanas COPACO Otro Total
Fuente: Procesamiento de datos de la EGD.

rea
Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total

Total cantidad
246 68 314 111 16 127 420 145 565 803 457 1.260 342 224 566 612 277 889 907 779 1.686 153 62 215 670 639 1.309 392 116 508 417 248 665 127 68 195 49 20 69 321 32 353 18 16 34 8.755

buena/Mb %
68,3 69,1 68,5 73,9 62,5 72,4 83,6 90,3 85,3 84,6 78,6 82,4 80,1 81,7 80,7 81,9 88,8 84,0 77,0 80,7 78,7 47,1 62,9 51,6 85,5 88,6 87,0 76,5 74,1 76,0 68,6 79,8 72,8 81,1 83,8 82,1 71,4 70,0 71,0 80,1 68,8 79,0 55,6 81,3 67,6 79,8

Mala/MM %
31,7 30,9 31,5 22,5 31,3 23,6 16,0 9,0 14,2 14,8 19,7 16,6 19,3 17,9 18,7 17,3 10,1 15,1 22,6 19,3 21,1 51,0 33,9 46,0 14,2 11,0 12,6 22,7 25,0 23,2 31,2 19,8 26,9 18,1 14,7 16,9 26,5 25,0 26,1 18,7 31,3 19,8 38,9 12,5 26,5 19,5

111

Anexo nro. 12: ForMUlArio de lA PriMerA encUeSTA de Gobernabilidad democrtica

112

11

114

115

116

117

118

En base a la Primera Encuesta Nacional sobre Gobernabilidad Democrtica realizada en el marco del Proyecto Sistema de Monitoreo y evaluacin de la Gobernabilidad democrtica en Paraguay, entre el Congreso Nacional de la Repblica del Paraguay y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), esta publicacin presenta los primeros Indicadores de Gobernabilidad Democrtica (IGD) seleccionados a nivel nacional. Dicha encuesta fue aplicada por la Direccin General de Estadstica, Encuestas y Censos (DGEEC); y sus primeros indicadores buscan expresar cinco componentes bsicos de la Gobernabilidad Democrtica: Democracia, Gobernabilidad, Calidad, Eficiencia y Transparencia de la Administracin Pblica e Inclusin Social. As tambin, el presente documento informa sobre la conformacin del Comit de Seguimiento del Sistema de Monitoreo, con representantes del Estado, la sociedad civil e instituciones acadmicas, y ofrece una reflexin sobre las prcticas de gobernabilidad empleadas en el pasado reciente en el Paraguay. Finalmente, propone conclusiones y recomendaciones sobre la generacin de esta lnea de base para el monitoreo de la Gobernabilidad Democrtica, dejando algunas lecciones aprendidas en el proceso, que permitan delinear los desafos futuros.