LECCIN 5 RELACIONES ENTRE EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDENAMIENTOS AUTONMICOS.

1. PRINCIPIO DE COMPETENCIA Y ESTATUTOS DE AUTONOMA.

La pluralidad de ordenamientos implica que cada uno de ellos se mueve en un mbito propio. Todo ordenamiento se basa en la separacin respecto de los dems, lo que se expresa, en primer lugar, en un sistema de fuentes propio, que se producen en el mbito propio de la organizacin que produce el ordenamiento. El sistema de fuentes no esta jerrquicamente subordinado a las fuentes de ninguna otra organizacin diferente, ni siquiera a la general que engloba a todos los ordenamientos particulares. Y ello porque la palabra autonoma significa la capacidad de normarse. El ordenamiento jurdico espaol la articulacin entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonmicos se explica a travs del principio de competencia: en el mbito competencial autonmico, la norma autonmica excluye a la norma del Estado y, en general, a la de cualquier ordenamiento. El problema reside, por ello, en delimitar el mbito competencial de las Comunidades Autnomas; mbito que est construido por la Constitucin y los Estatutos de Autonoma, que la desarrollan y aplican a cada Comunidad Autnoma en particular. El papel esencial que desempean los Estatutos de Autonoma nos obliga a reflexionar sobre su peculiar posicin jurdica. La diferencia sustancial que existe entre el Estado autonmico espaol y el Estado federal, es que, en nuestro caso, la Constitucin no ultima por s sola la distribucin de competencias. En nuestro sistema autonmico rige el principio dispositivo: se reconoce un derecho a acceder a la autonoma (artculo 2 CE) y el sistema autonmico ser el resultado final del ejercicio de ese derecho, resultado final que se plasma en el Estatuto de Autonoma Estatuto que tiene como contenido mnimo la denominacin de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica y la delimitacin de su territorio, la organizacin de la Comunidad y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas . Flexibilidad que ha sido corregida o matizada por los pactos polticos entre los principales partidos: en 1981, para disear el mapa autonmico, y en 1992, para la reforma y ampliacin de competencias de los Estatutos de las Comunidades Autnomas de menor nivel o va lenta. Si el Estatuto de Autonoma es el instrumento clave para pasar de la posibilidad formal a la realidad autonmica concreta, se plantea: .es una norma estatal o autonmica? Atendiendo a su origen, aprobacin y posicin respecto de la Constitucin, se puede afirmar ambas cosas. En primer lugar, el Estatuto de Autonoma es una expresin del principio de autonoma, como reflejan los procedimientos establecidos para su elaboracin (e igualmente para su reforma) con un importante papel de los representantes de los territorios que pretenden acceder a la autonoma: 1. Procedimiento ordinario. El rgimen comn de elaboracin de los EA se encuentra establecido en los artculos 143 y 146 CE: en dicho rgimen, el EA se configura como una ley orgnica, que se

tramita por las Cortes Generales como tal. Las especialidades afectan a las dos fases previas de iniciativa autonmica y legislativa. _ La iniciativa autonomica (acto de toma de decision de las entidades publicas de un determinado territorio en orden a constituirse en Comunidad Autonoma) solo puede ser tomada por las provincias limitrofes con caracteristicas historicas, culturales y economicas comunes, por los territorios insulares y por las provincias con entidad regional historica (art. 143.1 CE). La iniciativa toma la forma de un acuerdo ad hoc que deben adoptar las Diputaciones interesadas o el organo interinsular correspondiente (acuerdo que podia ser suplido por el de los organos preautonomicos existentes DT 1a CE), y, ademas, las dos terceras partes de los municipios cuya poblacion represente, al menos, la mayoria del censo electoral de cada provincia o isla. _ La iniciativa legislativa posee la caracteristica de que el proyecto de EA debe ser necesariamente elaborado y elevado a las Cortes Generales por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputacion u organo interinsular de las Provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas (art. 146 CE). 2. Procedimiento especial. La CE lo establecio para las denominadas Comunidades historicas y para aquellas otras que, sin serlo, mostrasen una decision autonomica especialmente intensa. _ La iniciativa autonomica ofrece, en primer lugar, una doble modalidad: la primera, reservada para las Comunidades que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de EA, consiste en un simple acuerdo adoptado por mayoria absoluta de su organo preautonomico. La segunda, para el resto de las Comunidades, exige, ademas del acuerdo de las Diputaciones u organos interinsulares, el de las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias que representen la mayoria del censo electoral de cada una de las provincias; y ademas se exigia que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referendum por el voto afirmativo de la mayoria absoluta de los electores de cada provincia (art. 151 CE). _ La iniciativa legislativa corresponde tambien, exclusivamente, a una Asamblea, en esta caso, compuesta solo por los Diputados y Senadores elegidos en las provincias correspondientes (no, pues, por los Diputados provinciales), que habia de elaborar y aprobar el proyecto de EA, por acuerdo de la mayoria absoluta de sus miembros. Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 71 _ Por ultimo, la fase de ratificacion comprende dos tramites: de una parte, el referendum del cuerpo electoral de las provincias; de otra parte, la ratificacion por el Pleno de cada una de las Camaras de las Cortes Generales. 3. Procedimientos extraordinarios. _ El previsto en el articulo 144.b) CE, que autoriza a las Cortes Generales, mediante Ley organica, a autorizar o acordar, en su caso, un EA para territorios que no esten integrados en la organizacion provincial (Ceuta y Melilla, a cuyo efecto la DT 5a exige el acuerdo de la mayoria absoluta del Ayuntamiento respectivo, asi como la autorizacion de las Cortes, mediante Ley organica). _ Singular caso de Navarra (DT 4a y DA1a). El procedimiento consistio en la

elaboracion negociada de un proyecto de Ley para el Amejoramiento del Regimen Foral de Navarra, entre una representacion del Gobierno y una Comision designada por la Diputacion Foral. El texto asi acordado fue objeto de votacion por el Congreso y Senado en regimen de lectura unica, siendo promulgado como Ley Organica 13/1982, de 10 de agosto, de RARFN que, aunque formalmente no es un EA, posee el mismo contenido y desempena la misma funcion que estos. En segundo lugar, el Estatuto de Autonomia es tambien una norma estatal; en terminos del articulo 147.1 CE, los Estatutos seran la norma institucional basica de cada Comunidad Autonoma y el Estado los reconocera y amparara como parte integrante de su ordenamiento juridico. Desde el punto de vista formal ello es patente, puesto que el Estatuto de Autonomia es una Ley organica de las Cortes Generales. El Estatuto de Autonomia pese a ser la norma institucional basica de cada Comunidad Autonoma, no tiene un rango equiparable a la Constitucion, sino que esta subordinado a ella: En primer lugar, segun el articulo 27.2.a) LOTC, los Estatutos son susceptibles de ser declarados inconstitucionales. Y en segundo lugar, estan sujetos al principio basico de interpretacion conforme a la Constitucion. La autonomia es una creacion de la Constitucion mas el Estatuto de Autonomia; ambas normas conjuntamente son la norma suprema de la Comunidad Autonoma, pero en su articulacion interna la norma dominante es la Constitucion: esta fija el marco que no puede ser excedido por el Estatuto de Autonomia. El Estatuto de Autonomia no tiene el rango comun de cualquier otra ley, sea organica o no. Si asi fuera, una vez aprobado, podria ser sustituido indefinidamente por ulteriores leyes organicas. Sin embargo, la Constitucion somete su modificacion o reforma a una superrigidez cualificada; si bien no regula en detalle el tramite de la reforma estatutaria, aluden a el en dos ocasiones: en el articulo 147.3 el regimen general, y el 152.2 para los Estatutos del procedimiento especial. Uno y otro precepto Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 72 tienen en comun la peculiaridad de remitir al propio Estatuto de Autonomia la regulacion del procedimiento de reforma; el articulo 147.3, no obstante, anade que en todo caso la reforma requerira la aprobacion por las Cortes Generales, mediante ley organica; el articulo 152.2 exige, en cambio que la modificacion se haga mediante referendum del electorado de la Comunidad Autonoma. En conjunto, los tramites establecidos por los diferentes Estatutos de Autonomia son bastantes homogeneos, pudiendo distinguirse las siguientes fases: En cuanto a la iniciativa, todos los Estatutos de Autonomia la limitan de un modo u otro. La practica totalidad de los Estatutos reconocen la facultad de iniciativa al Gobierno y Parlamento autonomos, asi como a las Cortes Generales. Algunos admiten la ejercida por el gobierno de la nacion (EAPA, EALR, EARM), o bien por un porcentaje de municipios (2/3 EAPA, 1/3 ERM). La aprobacion parlamentaria es igualmente exigida por todos los EA, con caracter doble: por un lado, la aprobacion por el Parlamento autonomico, mediante mayoria cualificada (mayoria absoluta, 2/3 o 3/5); por otro lado,

por las Cortes Generales, mediante ley organica. A ello se anade la necesidad del referendum en los Estatutos de Autonomia del procedimiento especial. En conclusion, los Estatutos de Autonomia prevalecen sobre las restantes leyes, ya sean estatales o autonomicas y forman parte, en cuanto pieza esencial norma institucional basica de cada Comunidad Autonoma , del llamado bloque de constitucionalidad, en los terminos del articulo 28.1 LOTC. 2. LA CONCURRENCIA NORMATIVA: NORMAS BSICAS ESTATALES Y NORMAS DESARROLLO. La coexistencia de un ordenamiento estatal con varios ordenamientos autonomicos, ha provocado que en la Constitucion aparezcan formulas de cooperacion entre el Estado y las Comunidades Autonomas, que explican las relaciones entre sus respectivos ordenamientos: a) La regulacion concurrente del Estado y las Comunidades Autonomas sobre una misma materia. b) La ejecucion autonomica de la legislacion estatal. c) La coordinacion estatal de competencias presentes en los dos niveles. Examinaremos, a continuacion, la primera formula de cooperacion, esto es, la ligada a los supuestos de concurrencia normativa. El articulo 149.1 CE contiene una larga enumeracion de las materias que se reservan a la exclusiva competencia del Estado. Sin embargo, la simple lectura del precepto pone de manifiesto que dicha reserva se produce de manera desigual en las distintas materias. Asi, en algunos casos, la reserva del Estado se refiere exclusivamente a las bases (aps. 8o, 11o, 13o, 16o y 25o), las normas basicas (aps. 27o y 30o) o la legislacion basica (aps. 17o, 18o y 23o). Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 73 Se trata de materias en las que el constituyente decidio establecer un regimen de competencias concurrentes entre el Estado y las Comunidades Autonomas: Al Estado le corresponderia exclusivamente adoptar las normas basicas, fundamentales o estructurantes del regimen juridico. A las Comunidades Autonomas, asumir las restantes potestades publicas sobre la materia, incluida la normativa, pero respetando las bases. En una primera aproximacion a esta figura, parece que el Estado deberia fijar los principios o reglas esenciales que disciplinan la materia en cuestion mediante la aprobacion de una ley basica, cuyo desarrollo y ejecucion se efectuaria por la Comunidad Autonoma; ley basica que es una categoria material: esto es, carece de un rotulo identificador, ya que se define en funcion de la materia. En este sentido, el TC, sin abandonar el criterio del caracter material, ha exigido que la disposiciones dictadas por el Estado indiquen explicitamente los preceptos a los que se atribuye en el caracter de basico, aunque tambien admitio que la indicacion tuviera caracter implicito pero inequivoco (SSTC 69/1988, 80/1988, 182/1988, 186/1988 y 227/1988; 15/1989, 64/1989 y 132/1989; y 147/1991). Sin embargo, la jurisprudencia del TC se ha visto obligada a reconocer que los aspectos basicos de la disciplina de una materia no siempre han de contenerse en normas estatales con rango de ley. Asi, en ocasiones se pueden establecer con normas de rango reglamentario (SSTC 76/1983, 77/1985, 158/1986, 69/1988, 182/1988, 227/1988, 86/1989, 141 y 147/1991), pero de forma limitada y

excepcional (principio de preferencia de ley), e incluso mediante actos concretos de ejecucion (actos administrativos), pero con caracter aun mas restrictivo (SSTC 147/1991 y 102/1995). Un ultimo problema es el de determinar que es lo basico. La nocion de basico es un concepto relativo, temporal e inestable. Desde un punto de vista teorico y con apoyo en la jurisprudencia constitucional, se pueden senalar al menos los limites: Positivamente, segun el TC (SSTC 1/1982, 44/1982 y 32/1983), lo que se pretende con las bases o normas basicas es que el Estado establezca una regulacion normativa uniforme y vigencia comun en todo el territorio estatal. Negativamente, la legislacion basica no puede ser ni agotadora, ni uniformadora, debiendo dejar un margen de actuacion a las Comunidades Autonomas, suficiente para que estas puedan desarrollar su propia opcion. 3. EJECUCIN AUTONMICA. La segunda formula de cooperacion entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonomicos es la que comprende: La ejecucion por la Administracion autonomica de la legislacion estatal (aps. 7o, 16o, 17o y 28o del articulo 149.1 CE). La ejecucion por la Administracion autonomica del conjunto normativo uniforme formado por las normas basicas del Estado y las normas de desarrollo (articulo 149.1.27o CE). Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 74 La Constitucion pretende, con esta formula de cooperacion, conectar o ligar dos principios basicos: Primero, que la legislacion, bien en su totalidad, bien en sus elementos basicos, sea comun o general a todo el territorio estatal. En otras palabras, se busca una legislacion uniforme. Segundo, que su ejecucion sea controlada, a traves de los organos autonomicos representativos, por las poblaciones de los respectivos territorios que van a ser las destinatarias de tal ejecucion. Esto es, se persigue una gestion mas eficaz y pegada al territorio, y con tal fin, la Administracion autonomica goza de plena potestad organizatoria. Dentro de la complejidad que suscita esta formula de cooperacion, cabe detenerse en el analisis del papel que desempena el Estado; papel que responde a los siguientes rasgos generales: Primero, al Estado le corresponde legislar sobre la materia, bien en su integridad (ley mas reglamentos ejecutivos), bien las normas basicas. Segundo, el hecho de que la ejecucion se transfiera a las Comunidades Autonomas, no quiere decir que el Estado no pueda disponer, en relacion con esa materia, de su propia organizacion administrativa (labores de planificacion, normativas, seguimiento, reforma). Tercero, en algunos supuestos excepcionales, segun la jurisprudencia constitucional, el Estado puede actuar facultades ejecutivas propias. Por ejemplo, cuando se trate de ejecuciones que tengan alcance supraterritorial (interes supracomunitario), exista riesgo para la seguridad publica (crisis sanitaria), o se trate de materias en las que no sea posible una separacion total entre la tarea normativa y la de ejecucion (las funciones del Banco de Espana en relacion con el sistema financiero para tutelar los intereses nacionales).

 Cuarto, el Estado mantiene un cierto poder de vigilancia sobre la ejecucion autonomica de sus normas; y ello al amparo de lo previsto en los articulos 149.1.1o y 155 CE. 4. COORDINACIN ENTRE LOS DOS ORDENAMIENTOS. Al margen de lo previsto en los Estatutos de Autonomia, en la Constitucion se contemplan tres supuestos, en el articulo 149.1, en los que el Estado se ha reservado como competencia exclusiva la coordinacion: economia (13o), investigacion cientifica y tecnica (15o) y sanidad (16o). Se trata de atribuir al Estado un poder especifico para articular competencias propias y de las Comunidades Autonomas en las materias en cuestion; poder distinto de la fijacion de unas bases normativas. Por otra parte, el articulo 154 CE incluye entre las funciones del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autonomas la de coordinar la Administracion del Estado en el territorio con la Administracion propia de la Comunidad cuando proceda, esto es, cuando exista una descoordinacion entre las dos Administraciones. Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 75 En primer lugar, es preciso distinguir la competencia de coordinacion de la competencia de fijar las bases o normas basicas en una determinada materia. Conforme a la jurisprudencia constitucional, la coordinacion persigue la integracion de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirian o dificultarian respectivamente la realidad misma del sistema, es por ello que la coordinacion general debe ser entendida como la fijacion de medios y de sistemas de relacion que hagan posible la informacion reciproca, la homogeneidad tecnica en determinados aspectos y la accion conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integracion de actos parciales en la globalidad del sistema (STC 32/1983). En segundo lugar, senalar que toda coordinacion comporta un poder de direccion que resulta de la posicion de supraordenacion en que se encuentra el que coordina (Estado) con respecto al coordinado (Comunidad Autonoma), y corresponde el coordinador (Estado) determinar los medios, cauces y formulas para alcanzar ese objetivo integrador de la pluralidad de acciones resultante del ejercicio de competencias concurrentes. En este sentido, los articulos 4.4 de la Ley 30/1992, de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y el Procedimiento Administrativo Comun y 22.2.a) LOFAGE han especificado esta regla general de coordinacion y ha situado en el Delegado del Gobierno su organo normal, conforme al articulo 154 CE. En tercer lugar, sin pretender realizar un examen exhaustivo, entre los instrumentos mas caracteristicos de coordinacion se pueden citar: a) El establecimiento de directrices, figura que deja en manos de su destinatario (Comunidad Autonoma) un amplio espacio para que realice sus propias opciones y despliegue sus propios medios en orden a la consecucion de los resultados que la directriz propone, resultados a cuya obtencion se limita, en principio, la vinculacion que aquella comporta. Es decir, a semejanza del derecho de la Union Europea, las directrices obligan a toda Comunidad Autonoma a quien van dirigidas en cuanto a los resultados que debera

alcanzar, si bien sera de la competencia de cada Comunidad la forma y los medios. b) Los planes constituyen la expresion mas especifica de la coordinacion. Los planes son actos complejos que incorporan un diagnostico de la situacion, un pronostico de su evolucion, un cuadro de prioridades y objetivos y un programa sistematico de accion. En este sentido, resulta relevante el articulo 149.1.13o en conexion con el articulo 131 CE, que atribuye al Estado la competencia para planificar la actividad economica general, y ello, a traves de un plan global o de varios planes parciales o sectoriales. c) El principio basico de unidad de mercado, deducido, por la jurisprudencia constitucional, del articulo 139.2 y varios apartados del articulo 149.1 CE (aps. 1o, 6o, 7o, 10o, 11o, 13o, 20o), y segun el cual, la unicidad del orden economico nacional es un presupuesto necesario para que el reparto de Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 76 competencias entre el Estado y las distintas Comunidades Autonomas en materias economicas no conduzca a resultados disfuncionales y desintegradores. Por ello, la Constitucion retiene en poder del Estado, como exclusivas en su integridad, aquellas competencias que atanen a determinados aspectos del orden economico y de su unidad (STC 1/1982). 5. INTERFERENCIA ENTRE LOS DOS ORDENAMIENTOS. Junto a las relaciones de cooperacion, es preciso hacer referencia a las relaciones de interferencia de un ordenamiento sobre otro, en concreto, del ordenamiento estatal sobre el autonomico. Este tipo de relaciones supone excepciones singulares o modificaciones al normal trazado de la distribucion de competencias: Bien porque el Estado traslada a una o varias Comunidades Autonomas competencias que le pertenecen (leyes marco y leyes de transferencia o delegacion, articulo 150.1 y 2 CE). Bien porque el Estado interviene para armonizar la competencia normativa autonomica mediante leyes propias, como excepcion al principio de separacion de los ordenes de fuentes respectivas (articulo 150.3 CE). Bien porque el Estado intervenga por via coercitiva en el funcionamiento autonomico por la via excepcional del articulo 155 CE. A) LAS DELEGACIONES ESTATALES EN FAVOR DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS: LEYES MARCO Y DE TRANSFERENCIA O DELEGACIN. Reguladas en el articulo 150.1 CE, las leyes marco son una modalidad de delegacion legislativa y una tecnica de ampliacion de la potestad legislativa de las Comunidades Autonomas: En primer lugar, es una modalidad de delegacion legislativa, mediante la cual la ley estatal, en lugar de agotar por si la regulacion de una materia sobre la que es competente, opta por remitir una parte de dicha regulacion a las Comunidades Autonomas. En segundo lugar, es una tecnica de ampliacion de la potestad legislativa de las Comunidades Autonomas, mediante la cual el Estado puede extender el campo de accion de esta a materias no asumidas mediante su respectivo Estatuto de Autonomia; un supuesto, pues de ampliacion extraestatutaria, en cuanto se realiza por una norma distinta del Estatuto, y unilateral, que el Estado lleva a cabo por su libre decision y que puede modificar o revocar en cualquier momento.

En el aspecto formal, el articulo 150.1 CE, al mencionar a las Cortes Generales, parece excluir la posibilidad de que la legislacion marco se apruebe mediante normas legislativas que no sean de produccion parlamentaria (Decretos-leyes y Decretos legislativos). En segundo lugar, autoriza que la atribucion de potestad normativa se haga asimetricamente, esto es, a todas o a alguna de las Comunidades Autonoma. En tercer lugar, exige que en las leyes marco consten la modalidad del control de las Cortes Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 77 Generales sobre las normas autonomicas de desarrollo, asi como los principios, bases y directrices a las que las Comunidades Autonomas deberan atenerse. Por lo que se refiere a las materias que pueden ser objeto de una ley marco, el articulo 150.1 CE habla genericamente de materias de competencia estatal. La respuesta a esta cuestion pasa por distinguir varios supuestos: No existe limite alguno a la atribucion de competencias mediante leyesmarco cuando su objeto sea alguna de las materias sobre las que el Estado ostenta competencia en virtud de la clausula residual del articulo 149.3 CE. No es aplicable en los casos de materias del articulo 149.1 CE en las que el Estado se reserva las normas basicas, dado que la reserva opera un minimun normativo que es indivisible. En las materias en las que el Estado se reserva solamente la legislacion, tambien es posible su aplicacion (articulo 149.1.6o u 8o CE); y en las materias en las que la competencia del Estado es total y en bloque, la respuesta no es clara y concluyente, dependiendo de cada supuesto concreto. Finalmente, senalar que dado que el articulo 150.1 CE utiliza la expresion normas legislativas, parece deducirse que el desarrollo de la ley-marco por las Comunidades Autonomas tendra que hacerse mediante leyes aprobadas por los parlamentos autonomicos o, tambien, mediante normas con rango de ley (en los casos en que los Estatutos de Autonomia prevea estas formas normativas). El articulo 150.2 CE contiene la regulacion de las leyes de transferencia o delegacin; regulacion que suscita varias cuestiones: a) En principio, y al menos en el plano teorico, dos son las modalidades posibles: la transferencia, esto es, la operacion mediante la cual una norma atribuye la titularidad y el ejercicio de una determinada competencia a un ente (organo) distinto del que antes la tenia atribuida; y la delegacion que implica la escision de la titularidad y del ejercicio (este se confiere a un ente distinto). Sin embargo, desde el plano de los efectos juridicos la distincion es irrelevante, y tanto en un caso como en otro, la ley debera prever las formas de control que se reserve el Estado. b) Las leyes de este tipo no permiten la traslacion de materias en bloque, sino solo de facultades correspondientes a materias de titularidad estatal. Dada la exigencia de ley organica y de que la misma prevea los medios financieros, cabe entender que pueden transferirse o delegarse potestades legislativas y ejecutivas (hipotesis de la transferencia) o solamente ejecutivas (hipotesis de la delegacion). c) Por ultimo, se exige que se trate de facultades correspondientes a materias que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacion. Ello significa que existen materias (o facultades sobre materias) que no son susceptibles de ser transferidas o delegadas, y ello para evitar usar el articulo 150.2 CE como una via

para vaciar de competencias el Estado; sin embargo, la determinacion de dichas materias no es pacifica el doctrina. Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 78 B) LEYES ESTATALES DE ARMONIZACIN. Recogidas en el articulo 150.3 CE, contrasta la simplicidad de sus caracteres con la fuerte polemica suscitada en el plano politico. Sus rasgos esenciales son: a) La causa para dictar estas leyes son que asi lo exija el interes general_, esto es, el basado en una situacion grave de disparidad normativa que exija correccion. Corresponde a las Cortes Generales (a cada Camara por mayoria absoluta), apreciar ese interes, de forma motivada y apoyada en titulos constitucionales; decision controlable por el Tribunal Constitucional. b) El ambito de actuacion no es otro que armonizar _las disposiciones normativas de las Comunidades Autonoma, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas. En otras palabras, armoniza, no la titularidad, sino el contenido de las normas autonomicas -leyes y reglamentos- y en materias de su competencia. c) Su contenido debera limitarse a fijar los principios necesarios para realizar dicha armonizacion. La ley armonizadora no puede llevar a cabo una regulacion masiva o agotadora de la materia, sino solo sentar las reglas basicas de la misma que sean necesarias y suficientes para lograr la minima uniformidad legislativa que el interes general requiere. C) EJECUCIN Y COERCIN ESTATAL: EL ARTCULO 155 CE. El articulo 155 CE preve la tecnica de interferencia llamada de ejecucion o coercion federal, que constituye una garantia ultima de mantenimiento de la unidad final del sistema politico y su utilizacion supone ya por si misma una situacion grave de crisis. La causa de la intervencion estatal es que la Comunidad Autonoma no cumpliere las obligaciones que la Constitucion u otras Leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interes general de Espana. La forma de la intervencion exige que el Gobierno estatal haga un previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autonoma y, en el caso de no ser atendido, se exige ademas la aprobacion de la intervencion por mayoria absoluta del Senado. En cuanto al contenido, en estos casos, el Gobierno estatal podra adoptar las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autonoma al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccion del mencionado interes general; medidas para cuya ejecucion, el Gobierno podra dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autonomas. Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 79 6. PREVALENCIA Y SUPLETORIEDAD DEL DERECHO ESTATAL. A) EL PRINCIPIO DE PREVALENCIA. De acuerdo con el articulo 149.3 CE, las normas estatales prevaleceran, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autonomas en todo lo que no este atribuido a la exclusiva competencia de estas. El principio de prevalencia opera junto al principio de competencia y con respeto al

mismo; es decir, es una regla de conflicto, pero que solamente juega tras el principio de competencia. Si el Estado dicta una norma en una materia en la que tiene competencia normativa, y la Comunidad Autonoma, sin tenerla, dicta otra que sea contradictoria con la primera (o a la inversa), esta segunda seria nula por efecto del principio de competencia. Esto significa que el principio de prevalencia se aplica solamente para resolver los conflictos que se producen entre dos normas (una estatal y otra autonomica) que tanto el Estado como la Comunidad Autonoma son competentes para dictar. La aplicacion del principio de prevalencia para resolver un conflicto competencial entre el Estado y una Comunidad Autonoma exige que concurran tres condiciones: 1. Que ambas normas recaigan sobre un mismo objeto o relacion juridica y sobre un mismo territorio. 2. Que las regulaciones que se establezcan sean discrepantes. 3. Que ambas normas se dicten en virtud de titulos competenciales validos. Este conflicto se puede suscitar en dos circunstancias: Cuando, en relacion con un supuesto concreto, el Estado y una Comunidad Autonoma esgrimen titulos competenciales diversos. Por ejemplo, al amparo de la normativa dictada en virtud del articulo 148.1.6o CE, una Comunidad Autonoma pretende autorizar la construccion de un puerto deportivo en las proximidades de un faro, y el Estado, al amparo del articulo 149.1.20o CE, prohibe en su normativa la construccion de puertos en las proximidades de senales maritimas. En el conflicto entre ambas normativas, prevalecera la del Estado. En estos casos, la prevalencia determina sencillamente la inaplicabilidad de la norma autonomica, la cual permanece vigente y podra ser aplicada en otros supuestos en los que el conflicto no se produjera. Cuando tiene lugar un conflicto frontal, de incompatibilidad absoluta, entre una norma estatal y una norma autonomica: por ejemplo, en el ambito de normas basicas y normas de desarrollo, cuando la legislacion sanitaria del Estado prohibe la comercializacion de un determinado producto farmaceutico y la legislacion autonomica de desarrollo la permite (articulo 149.1.16o CE). En estos casos, el conflicto se resuelve mediante la privacion total de validez: Capitulo I.- Introduccion. El ordenamiento juridico-administrativo Derecho Administrativo I 80 si la norma estatal basica se dicta con posterioridad a la norma autonomica, el efecto que esta sufrira sera el de su derogacion; si la norma autonomica es la posterior, la consecuencia sera la nulidad, en virtud del principio de jerarquia. Un sector de la doctrina prefiere hablar, en los dos casos de aplicacion del principio de prevalencia, de efecto desplazamiento: esto es, la norma autonomica resulta desplazada o inaplicada por la norma estatal en un caso concreto. B) EL PRINCIPIO DE SUPLETORIEDAD. La regla de supletoriedad se recoge tambien en el articulo 149.3 CE: El derecho estatal sera, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autonomas. Esta declaracion constituye una clausula de cierre tendente a asegurar la existencia de Derecho aplicable. Su funcionamiento resulta sencillo: Primera hipotesis, aquellos casos (hoy poco usuales) en que una Comunidad

Autonoma, habiendo asumido mediante su Estatuto de Autonomia la potestad normativa sobre una determinada materia (que ya se encontraba regulada anteriormente por normas estatales), no haga uso de tal potestad. En tanto las normas autonomicas no se dicten, seguiran aplicandose las normas estatales como derecho supletorio. Segunda hipotesis, la Comunidad Autonoma hace uso de la potestad normativa que su Estatuto le atribuyo, pero solamente regula la materia parcialmente. En los aspectos no regulados por la normativa autonomica, continuara vigente, como supletorio, el derecho del Estado. Tercera hipotesis, la Comunidad Autonoma ha regulado una materia de forma completa y agotadora. En estos casos, las normas estatales y todo el conjunto normativo que integra el ordenamiento estatal podran seguir siendo utilizados a titulo de derecho supletorio, como fuente ultima de normas, criterios interpretativos y principios generales aptos para resolver los casos concretos. Ahora bien, ello no significa la competencia permanente del Estado para dicta normas, aun con mera eficacia supletoria, sobre cualesquiera materias atribuidas a la competencia de las Comunidades Autonomas; es necesario que el Estado invoque algun titulo competencial sobre la materia.